ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPUGNACIÓN -

Requiere una carga argumentativa razonable / VULNERACIÓN DEL

DERECHO AL DEBIDO PROCESO / PENSIÓN GRACIA

[L]a accionante centró su debate en señalar que las providencias judiciales

atacadas incurrieron en defecto fáctico y sustantivo, por cuanto se desconoció que
la sentencia del 18 de mayo de 2009 y la Resolución (…) de 2011, constituían un
título ejecutivo para reclamar los intereses moratorios por pago tardío de la
sentencia, por ende no debió negarse el mandamiento de pago solicitado dentro
del proceso ejecutivo (…) No obstante, la UGPP en su escrito de impugnación no
controvierte dicho fallo, sino que centra su argumentación en señalar que no es la
entidad competente para responder al pago de los intereses moratorios
reclamados por la actora, por tanto al no atacar la sentencia de primera instancia,
se procederá a confirmar la decisión (…) la impugnación presentada por la UGPP
no cuestiona el defecto encontrado por el juez constitucional a quo, el cual (…) se
dirigió a señalar que los jueces de instancia debieron analizar si los documentos
aportados constituían o no una obligación clara, expresa y exigible, y no, como en
efecto ocurrió, indicar que la [actora] debió demandar el acto administrativo del
liquidador, cuando éste último tiene la naturaleza de acto de ejecución (…)
corresponde a la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, estudiar los documentos aportados por la actora para
determinar si contienen una obligación clara, expresa y exigible por concepto de
intereses moratorios por pago tardío de la condena, en caso afirmativo será
competente la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, para efectuar dicho
pago.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 1151 DE

2007 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 2 / DECRETO 169 DE 2008 /
DECRETO 2196 DE 2009 / DECRETO 5021 DE 2009 / DECRETO 4269 DE 2011
DECRETO 0575 DE 2013 / DECRETO 0877 DE 2013

NOTA DE RELATORÍA: La sentencia aborda las generalidades de la procedencia

excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, así mismo alude a la
competencia administrativa entre las autoridades competentes del reconocimiento
y pago de pensión de gracia de empleados públicos, al respecto, ver las
decisiones del 19 de agosto de 2015, exp. 11001-03-06-000-2015-00066-00, del 8
de junio de 2016, exp. 11001-03-06-000-2016-00029-00, M.P. Álvaro Namén
Vargas, del 19 de agosto de 2016, exp. 11001-03-06-000-2016-00097-00, M.P.
Oscar Darío Amaya Navas y del 27 de noviembre de 2014, exp. 11001-03-06-000-
2015-00009-00, M.P. Álvaro Namén Vargas, de esta Corporación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de enero de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 11001-03-15-000-2016-01656-01(AC)

Actor: AURA STELLA BRITO LUCAS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN

SEGUNDA, SUBSECCIÓN C Y OTRO

La Sala decide la impugnación interpuesta por el Subdirector Jurídico Pensional

de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social – UGPP, contra el fallo del 8 de septiembre de
2016, por el cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado (i) amparó el derecho
fundamental al debido proceso; (ii) dejó sin efectos la providencia del 22 de enero
de 2016 proferida por la Subsección “C” de la Sección Segunda del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, y como consecuencia, (iii) le ordenó proferir un
nuevo auto en el que se estudie si los documentos aportados por la ejecutante,
entre ellos la sentencia del 18 de mayo de 2009 y la Resolución PAP 043730 del
11 de marzo de 2011, dan cuenta de una obligación clara, expresa y exigible a
cargo de la UGPP, por concepto de intereses moratorios por pago tardío de la
condena.

I. ANTECEDENTES

1. Petición de amparo

Mediante escrito radicado el 3 de junio de 2016 1, en la Secretaría General de esta

Corporación, la señora Aura Stela Brito Lucas, quien actúa por medio de
apoderado judicial2, ejerció acción de tutela contra la Subsección “C” de la Sección
Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del Juzgado Diecisiete
Administrativo del Circuito de Bogotá, con el fin de obtener el amparo de sus
derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de
justicia.

Tales derechos los consideró vulnerados con ocasión de las providencias del 21
de agosto de 2015 del Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Bogotá
que negó el mandamiento de pago y del 22 de enero de 2016 por la cual la
Subsección “C” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, confirmó la decisión del juez a quo, dentro del proceso ejecutivo
promovido por la parte actora en contra de la Unidad Administrativa Especial de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP,
con radicado número 11001-33-35-017-2014-00324-01.

A título de amparo constitucional, solicitó:

“…1. Que se TUTELEN los derechos fundamentales al debido

proceso por vía de hecho al presentarse el defecto sustantivo y
probatorio en el Auto del 21 de agosto de 2015, proferido por el
Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Bogotá y en la
providencia del 22 de enero de 2016, proferida por el Tribunal
1
Folio 1 del expediente.
2
La señora Aura Stela Brito Lucas, otorgó poder especial, amplio y suficiente al abogado Luis
Alfredo Rojas León, para que la representara en la acción de tutela de la referencia, según poder
visible a folio 9 del expediente.
 Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C y
el derecho al acceso a la administración de justicia de la accionante.

2. Como consecuencia de lo anterior, respetuosamente solicito se

ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA –
SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN C y al JUZGADO DIECISIETE
ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, para que dentro de
las 48 horas siguientes a la notificación del fallo de tutela, revoque la
providencia del 22 de enero de 2016 y el Auto del 21 de agosto de
2015, respectivamente; y en su lugar, se ordene librar mandamiento de
pago en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE
GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE
LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP a favor de la señora AURA
STELLA BRITO LUCAS identificada con cédula de ciudadanía No.
41.395.927, por concepto de intereses moratorios derivados de la
Sentencia proferida por el Juzgado Diecisiete Administrativo del
Circuito de Bogotá de fecha 18 de mayo de 2009, debidamente
ejecutoriada con fecha 1 de junio de 2009, los cuales fueron causados
desde el 2 de junio de 2009 hasta cuando se efectúe el pago total de la
misma, de conformidad con lo establecido en el inciso 5º del artículo
177 del C.C.A. (Decreto 01 de 1984)”3.

Argumenta la parte actora que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en

los siguientes defectos:

(i) Fáctico, por cuanto no observaron que la actora se hizo parte dentro del
término legal del proceso liquidatorio de la extinta Caja Nacional de Previsión
Social – CAJANAL E.I.C.E., conforme lo previsto en el Decreto 2196 del 12 de
junio de 2009, mediante el Formulario Único de Reclamaciones radicado el 23 de
septiembre de 2009, radicación No. 13299, el cual fue atendido mediante la
Resolución No. PAP 043730 del 11 de marzo de 2011, que ordenó dar
cumplimiento al fallo judicial, esto es, aprobó el pago de crédito judicial que
comprende el pago de las diferencias de las mesadas atrasadas, la indexación de
que trata el artículo 178 del C.C.A. y los intereses moratorios del artículo 177 del
C.C.A.

Así, advirtió que el proceso de liquidación de CAJANAL E.I.C.E. finalizó el 11 de

junio de 2013, fecha en la que se extinguió en forma definitiva la mencionada
entidad y no canceló lo correspondiente a los intereses moratorios reconocidos
judicialmente, por tanto la directa responsable por el pago de esta acreencia es la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social – UGPP, al ser la sustituta procesal.

(ii) Sustantivo, en cuanto el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, los Decretos
169 del 23 de enero de 2008 y 5021 del 28 de diciembre de 2009, atribuyeron a la
UGPP el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas
causadas a cargo de administradoras del régimen de prima media del orden

3
Folio 5 del expediente.
nacional, y de las entidades públicas del orden nacional, respecto de las cuales se
haya decretado o se decrete su liquidación, como ocurrió con CAJANAL.

3. Hechos probados y/o admitidos

La Sala advierte como relevantes los siguientes hechos probados, ello de

conformidad con los documentos aportados al expediente:

 Mediante sentencia del 18 de mayo de 2009 proferida por el Juzgado

Diecisiete Administrativo del Circuito de Bogotá, se condenó a la extinta
CAJANAL a reliquidar y pagar la pensión de jubilación a la señora Aura Stella
Brito Lucas, incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados en el
último año de servicios, de conformidad con los artículos 177 y 178 del C.C.A.,
quedando debidamente ejecutoriada el 1º de junio de 2009.

 CAJANAL mediante Resolución PAP 043730 del 11 de marzo de 2011, ordenó

dar cumplimiento al fallo judicial, y reportó al Fondo de Pensiones Públicas del
Nivel Nacional – Consorcio FOPEP, la novedad de inclusión en nómina de
pensionados, cancelando a la actora la suma de $25.012.047 por concepto de
pago de mesadas atrasadas resultantes por las diferencias pensionales y de la
indexación de las mismas.

 En lo cancelado, no se incluyó el pago de lo correspondiente a los intereses

moratorios de conformidad con el inciso 5º del artículo 177 del C.C.A., que
fueron ordenados en la sentencia judicial y reconocidos en el acto
administrativo por medio del cual CAJANAL dispuso el cumplimiento de la
orden judicial.

 Con fundamento en lo anterior, el 5 de marzo de 2014, la actora promovió

acción ejecutiva ante el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de
Bogotá, aportando como pruebas la copia del fallo judicial, del acto
administrativo y la liquidación detallada de los pagos efectuados que acreditan
que CAJANAL al momento de realizar el pago, solamente canceló lo
correspondiente a la diferencia de las mesadas atrasadas e indexación, pero
no pagó los intereses moratorios previstos en el artículo 177 del C.C.A.

 Mediante providencia del 21 de agosto de 2015 el Juzgado Diecisiete

Administrativo de Circuito de Bogotá negó el mandamiento de pago, al
considerar que “…siguiendo la misma lógica argumentativa utilizada por el H.
Consejo de Estado tenemos que lo que se persigue es el pago de la obligación
reconocida por la extinta CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL
CAJANAL E.I.C.E. EN LIQUIDACIÓN y los intereses derivados de su pago
tardío, razón por la cual quien estaba legitimado por pasiva para enfrentar las
súplicas de la presente demanda era dicha entidad, a través del proceso
liquidatorio, tal y como fue realizado por la ejecutante, según consta de la
documental obrante a folios 31 a 38, pero que no puede ser trasladada a la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales del a Protección Social – UGPP como se pretende ahora por el
ejecutante”.
 Inconforme con lo resuelto, la parte actora apeló, recurso que fue desatado por
la Subsección “C” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, que en auto del 22 de enero de 2016, confirmó la providencia
del juez a quo, con fundamento en que:

“…En efecto, en el caso de autos, se tiene que mediante la Resolución

No. PAP 043730 del 11 de marzo de 2011 (fls. 20 a 23), proferida por el
señor Liquidador de CAJANAL EICE, se reliquidó la pensión de vejez de la
actora en cumplimiento del fallo judicial proferido por el Juzgado 17
Administrativo de Bogotá.

Luego entonces, el liquidador dictó un acto por el cual ejecutó la sentencia

proferida en favor de la demandante. Frente a su inconformidad, con la
forma como se liquidó dicho fallo, y dado que los actos del liquidador no
tienen carácter de judiciales, sino administrativos, dicho desacuerdo debía
ventilarse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho (artículo 138 del nuevo código), tal y como lo señala la norma
aplicable, artículo 7º Decreto Ley 254 de 2000”.

4. Actuaciones procesales relevantes

3.1. Admisión de la demanda

Por auto del 22 de junio de 20164, el Magistrado Ponente de la Sección Cuarta del
Consejo de Estado admitió la solicitud de tutela, dispuso la notificación a los
Magistrados de la Subsección “C” de la Sección Segunda del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca y al Juez Diecisiete Administrativo del Circuito de
Bogotá, y vinculó como tercero interesado a la Unidad Administrativa Especial de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP.

3.2. Contestación de las autoridades judiciales accionadas

3.2.1. La Magistrada Ponente de la Subsección “C” de la Sección Segunda

del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en escrito radicado el 6 de julio
de 20165, se opuso a las pretensiones de la actora al considerar que actuó
conforme a derecho al proferir la providencia objeto de controversia.

Afirmó que no existe vulneración a los derechos fundamentales invocados e indicó

que se somete al juicio de valoración para que se aborde el estudio de fondo y se
verifique que a la tutelante no le asiste soporte fáctico y jurídico en la presente
reclamación.

3.2.2. El Juez Diecisiete Administrativo del Circuito de Bogotá, con escrito

del 6 de julio de 20166, solicitó que no se accediera al amparo de los derechos
fundamentales aducidos por la actora.

4
Folio 73 del expediente.
5
Folio 90 del expediente.
6
Folios 86 y 87 del expediente.
Resaltó que en la providencia que negó el mandamiento de pago se expuso de
manera razonada y justificada los argumentos en que se soporta la decisión
adoptada y en efecto se aplicó la lógica argumentativa utilizada por el Consejo de
Estado en la providencia del 2 de octubre de 2014, C.P. Augusto Hernández
Becerra; por tanto el amparo solicitado resulta improcedente, en cuanto las
decisiones adoptadas no son vulneradoras de los derechos fundamentales
invocados por la accionante y se profirieron en aplicación de los principios rectores
del debido proceso, imparcialidad, publicidad, economía, con respeto de las
normas el precedente jurisprudencial aplicable al caso concreto.

3.3. Informe del tercero vinculado

3.3.1. El Director Jurídico de la Unidad Administrativa Especial de Gestión

Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, en
escrito radicado el 6 de julio de 2016 7 solicitó que se le exonerara de
responsabilidad y se ordenara su desvinculación por configurarse la falta de
legitimación en la causa por pasiva, en cuanto esa Unidad no ha vulnerado ningún
derecho fundamental de la accionante y en todo caso no es la competente para
resolver solicitud alguna de quien acciona.

Así mismo solicitó que se declarara la improcedencia de la acción constitucional,

ya que no se dan los requisitos generales ni específicos para que proceda la
acción de tutela contra providencias judiciales.

Adujo que resulta necesario integrar el contradictorio vinculando al trámite al

Patrimonio Autónomo de Procesos y Contingencias no misionales de CAJANAL
E.I.C.E. EN LIQUIDACIÓN, conforme a lo previsto en el artículo 61 del C.G.P.

Sostuvo que mediante Comité de Conciliación y Defensa Judicial de la UGPP en

sesión del 27 de noviembre de 2014, se establecieron las siguientes reglas de
conformidad con la “sentencia” de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo
de Estado8, que dirimió el conflicto de competencias administrativas entre la
UGPP, el Patrimonio Autónomo de CAJANAL y el Ministerio de Salud y Protección
Social, con respecto al pago de intereses del artículo 177 del Decreto 01 de 1984,
hoy artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, para concluir que el competente para el
pago de los intereses solicitados recae sobre el Patrimonio Autónomo de Procesos
y Contingencias no misionales de CAJANAL E.I.C.E., en consecuencia, las
decisiones de los jueces de instancia en no librar mandamiento ejecutivo en contra
de esa Unidad fue ajustada a derecho.

3.4. Fallo impugnado

La Sección Cuarta del Consejo de Estado, en fallo del 8 de septiembre de 2016 9

(i) amparó el derecho fundamental al debido proceso; (ii) dejó sin efectos la
providencia del 22 de enero de 2016 proferida por la Subsección “C” de la Sección

7
Folios 101 a 112 del expediente.
8
No se indica la fecha y radicado.
9
Folios 125 a 134 del expediente.
Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y como consecuencia, (iii)
le ordenó proferir un nuevo provisto en el que se estudie si los documentos
aportados por la ejecutante, entre ellos la sentencia del 18 de mayo de 2009 y la
Resolución PAP 043730 del 11 de marzo de 2011, dan cuenta de una obligación
clara, expresa y exigible a cargo de la UGPP, por concepto de intereses
moratorios por pago tardío de la condena. Adujo que:

“…los actos expedidos por el liquidador de CAJANAL, que negaron el

pago de los intereses moratorios por cumplimiento tardío de la
sentencia judicial, son actos administrativos de ejecución, por disponer
de un asunto que fue definido en sede judicial. Por lo tanto, no puede
imponerse al beneficiario de la condena que demande nuevamente
para obtener una declaración que ya está contenida en la sentencia.

De acuerdo a lo anterior, el tribunal no podía negar el mandamiento

ejecutivo con el argumento de que Aura Stella Brito Lucas debió
demandar los actos del liquidador que negaron la inclusión de los
intereses moratorios en la masa del proceso de liquidación.

Entonces, para determinar la procedencia del mandamiento ejecutivo,

la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca debió centrarse en estudiar si los documentos
aportados por la ejecutante, entre ellos la sentencia del 18 de mayo de
2009 y la Resolución PAP 043730 del 11 de marzo de 2011, daban
cuenta de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la UGPP,
por concepto de intereses moratorios por pago tardío de la condena.
Como así no lo hizo, se advierte el desconocimiento del artículo 430
del CGP, que contiene los presupuestos para librar el mandamiento de
(sic) ejecutivo, y, por ende, la configuración del defecto sustantivo”.

3.5. Impugnación

Mediante escrito del 19 de octubre de 2016 10, el Subdirector Jurídico Pensional de

la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social - UGPP impugnó el fallo de primera instancia
para que se revocara y como consecuencia se negara por improcedente.

Reiteró la argumentación expuesta en la contestación de la demanda y agregó

que la presente acción se torna improcedente, frente a esa Unidad, pues quien
tomó la decisión judicial fue el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de
Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Precisó que quien resulta ser el competente para el pago de los intereses
moratorios es el Patrimonio Autónomo de Procesos y Contingencias no misionales
de CAJANAL E.I.C.E. en LIQUIDACIÓN, de conformidad con lo señalado por la
Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado 11, que dirimió el conflicto

10
Folios 148 a 160 del expediente.
11
No se indicó la fecha ni el número de radicado que dirimió el conflicto de competencias
administrativas entre la UGPP, el Patrimonio Autónomo de CAJANAL y el Ministerio de Salud y
de competencias administrativas entre la UGPP, el Patrimonio Autónomo de
CAJANAL y el Ministerio de Salud y Protección Social, frente al pago de los
intereses del artículo 177 previstos en el Decreto 01 de 1984 y 192 de la Ley 1437
de 2011, al señalar que correspondía al Patrimonio Autónomo de CAJANAL, razón
por la que el Comité de Conciliación y Defensa Judicial de la UGPP en sesión del
27 de noviembre de 2014, así lo estableció.

3.6. Trámite en segunda instancia

Revisado el expediente se encontró que dentro del escrito de respuesta

presentado por la UGPP, como tercera vinculada con interés en el presente
proceso, ésta entidad manifestó que no era la competente para satisfacer la
pretensión de la parte actora, sino el Patrimonio Autónomo de Procesos y
Contingencias no misionales de CAJANAL E.I.C.E. EN LIQUIDACIÓN, autoridad
administrativa que no fue vinculada al proceso.

Con fundamento en lo anterior, la Magistrada Ponente dispuso en providencia de

15 de noviembre de 2016, que por Secretaría General se le pusiera en
conocimiento la nulidad saneable que se presenta en el proceso de la referencia
para que, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación (i) alegara la
nulidad si a bien lo tiene (ii) se pronunciara sobre la solicitud de amparo sin alegar
la nulidad o, (iii) guardara silencio. En los dos últimos eventos, se entendería
saneada en los términos de los artículos 136 y 137 del Código General del
Proceso.

Efectuada en debida forma la notificación 12 al Patrimonio Autónomo de Procesos y

Contingencias no misionales de CAJANAL E.I.C.E. EN LIQUIDACIÓN, guardó
silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia

Esta Sala es competente para conocer de la impugnación del fallo de tutela del 8
de septiembre de 2016, dictado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la
acción de tutela instaurada contra las autoridades judiciales accionadas de
conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991 y el artículo 2º del
Acuerdo 55 de 2003 de la Sala Plena.

2. Problema jurídico

Considerando que los requisitos de procedibilidad adjetiva –inmediatez,

subsidiaridad, tutela contra tutela-, fueron dados por superados en la decisión de
primera instancia, le corresponde a la Sala abordar el fondo del asunto.

Corresponde a la Sala determinar si, de conformidad con los argumentos de la

impugnación, revoca, modifica o confirma la decisión de primera instancia del 8 de

Protección Social.
12
Folios 191 y 194 del expediente.
septiembre de 2016, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación, por lo
que se deberá resolver el siguiente problema jurídico:

¿Las autoridades judiciales accionadas, vulneraron los derechos fundamentales

de la actora al negar el mandamiento de pago por los intereses moratorios
causados por el cumplimiento tardío de la sentencia del 18 de mayo de 2009 que
ordenó la reliquidación y pago de la pensión gracia?

3. Razones jurídicas de la decisión

Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas:

(i) criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra
providencia judicial; y (ii) análisis del caso concreto.

3.1 Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial

Esta Sección, mayoritariamente, venía considerando que la acción de tutela contra

providencia judicial era improcedente por dirigirse contra una decisión judicial. Sin
embargo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de
201213 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las
distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas
sobre el tema14, por lo que procedió a unificarlos para declarar expresamente en la
parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales15, observando al efecto los parámetros fijados hasta el
momento jurisprudencialmente.

Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio,
pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el
momento jurisprudencialmente”.

Al efecto, en virtud de reciente sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 16,

la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios
expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 17 para
determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y
reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de

13
Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE
TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Consejera ponente:
María Elizabeth García González.
14
El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes
reseñada.
15
Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia.
16
CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto
de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor:
Alpina Productos Alimenticios. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
17
De manera general, dicha decisión consagró la necesidad de que la acción de tutela cumpla con
unos presupuestos generales de procedibilidad –inmediatez, tutela contra tutela, subsidiaridad-, así
como fijó las causales específicas de procedencia, los cuales denominó defectos, y dependiente de
su naturaleza, pueden ser fáctico, sustantivo, procedimental, orgánico, por desconocimiento del
presente o desconocimiento directo de la Constitución.
derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende,
el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características.

3.2. Análisis del caso concreto

La parte actora ejerció acción de tutela contra las providencias del 21 de agosto de
2015 y 22 de enero de 2016, proferidas por el Juzgado Diecisiete Administrativo
Oral del Circuito de Bogotá y la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca mediante las cuales se negó el mandamiento de
pago por concepto de intereses moratorios causados desde el 2 de junio de 2009
hasta que se efectúe el pago total, derivados de la sentencia proferida por el
Juzgado 17 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá del 18 de mayo de 2009,
que ordenó la reliquidación y pago de la pensión de la tutelante.

La Sección Cuarta del Consejo de Estado, en fallo del 8 de septiembre de 2016:

(i) amparó el derecho fundamental al debido proceso; (ii) dejó sin efectos la
providencia del 22 de enero de 2016 proferida por la Subsección “C” de la Sección
Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y como consecuencia, (iii)
le ordenó proferir un nuevo fallo en el que se estudie si los documentos aportados
por la ejecutante, entre ellos la sentencia del 18 de mayo de 2009 y la Resolución
PAP 043730 del 11 de marzo de 2011, dan cuenta de una obligación clara,
expresa y exigible a cargo de la UGPP, por concepto de intereses moratorios por
pago tardío de la condena.

Al respecto la UGPP, como tercera vinculada al proceso, en su escrito de

impugnación adujo que quien resulta ser el competente para el pago de los
intereses moratorios es el Patrimonio Autónomo de Procesos y Contingencias no
misionales de CAJANAL E.I.C.E. EN LIQUIDACIÓN, teniendo en cuenta que la
Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, al dirimir el conflicto de
competencias administrativas entre la UGPP, el Patrimonio Autónomo de
CAJANAL y el Ministerio de Salud y Protección Social, fijó la regla de competencia
para el pago de intereses del artículo 177 previstos en el Decreto 01 de 1984, hoy
192 de la Ley 1437 de 2011, regla que fue implementada por el Comité de
Conciliación y Defensa Judicial de la UGPP en sesión del 27 de noviembre de
2014.

Advierte la Sala, que en el caso concreto la accionante centró su debate en

señalar que las providencias judiciales atacadas incurrieron en defecto fáctico y
sustantivo, por cuanto se desconoció que la sentencia del 18 de mayo de 2009 y
la Resolución PAP 043730 de 2011, constituían un título ejecutivo para reclamar
los intereses moratorios por pago tardío de la sentencia, por ende no debió
negarse el mandamiento de pago solicitado dentro del proceso ejecutivo con
radicado número 11001-33-35-017-2014-00324-01.

Así, la Sección Cuarta en el fallo de tutela de primera instancia, encontró que

configurado el defecto sustantivo, razón por la que concedió el amparo al derecho
fundamental del debido proceso, dispuso dejar sin efectos el auto del 22 de enero
de 2016 proferido por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca y le ordenó proferir una nueva providencia en la
que se tuviera en cuenta los documentos aportados por la parte ejecutante y
determinara si éstos contenían una obligación clara, expresa y exigible a cargo de
la UGPP.

No obstante, la UGPP en su escrito de impugnación no controvierte dicho fallo,

sino que centra su argumentación en señalar que no es la entidad competente
para responder al pago de los intereses moratorios reclamados por la actora, por
tanto al no atacar la sentencia de primera instancia, se procederá a confirmar la
decisión de primera instancia.

En otras palabras la impugnación presentada por la UGPP no cuestiona el defecto

encontrado por el juez constitucional a quo, el cual, se reitera, se dirigió a señalar
que los jueces de instancia debieron analizar si los documentos aportados
constituían o no una obligación clara, expresa y exigible, y no, como en efecto
ocurrió, indicar que la señora Brito Luca debió demandar el acto administrativo del
liquidador, cuando éste último tiene la naturaleza de acto de ejecución.

Por otra parte, conviene precisar, que la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado18, en varias oportunidades ha resuelto conflictos negativos de
competencia administrativa entre el Ministerio de Salud y Protección Social –
MINSALUD, el Patrimonio Autónomo de Procesos y Contingencias No Misionales
de FIDUAGRARIA y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, en las que ha
concluido:

“…La Sala de Consulta y Servicio Civil en el citado pronunciamiento 19

distinguió claramente la siguiente normatividad a este respecto:

“(…)
- El Decreto 2196 de 2009 determinó la supresión y liquidación de
la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE y ordenó
trasladar los afiliados cotizantes de CAJANAL al Instituto de Seguros
Sociales - ISS, dando como fecha límite para ello el mes de julio de
2009.
- El Decreto 4269 de 2011, reglamentario del Decreto Ley 254 de
2000, modificado por la Ley 1105 de 2006, efectuó la división y
designación de las competencias entre CAJANAL en liquidación y la
UGPP.
- El Decreto 0877 de 2013, prorrogó hasta el 11 de junio de 2013
el plazo dispuesto para la liquidación de la Caja Nacional de
Previsión Social Cajanal EICE en liquidación, que había sido
inicialmente establecido en el artículo 1° del Decreto 2196 de 2009.”

Dentro del mismo análisis, la Sala, en relación a la estructura y

organización de la UGPP, sostuvo:
18
Pronunciamientos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado: 19 de agosto de
2015, número de radicación: 11001-03-06-000-2015-00066-00; 8 de junio de 2016, radicación
número 11001-03-06-000-2016-00029-00; 19 de agosto de 2016, radicación número 11001-03-06-
000-2016-00097-00, entre otros.
19
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 27 de noviembre de 2014.
Rad. Nº 11001-03-06-000-2015-00009-00. M.P. Álvaro Namén Vargas.
 ‘La estructura y organización de la UGPP fue establecida mediante
el Decreto 5021 de 28 de diciembre de 2009, y luego modificada por
el Decreto 0575 de 22 de marzo de 2013, según el cual la entidad
tiene por objeto “…reconocer y administrar los derechos
pensionales y prestaciones económicas a cargo de las
administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen
de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional o de
las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en
proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el
cese de esa actividad por quien la esté desarrollando…”.(resalta
la Sala)

El recuento del objeto expuesto en esta disposición y la normatividad

citada, permite determinar que la UGPP asumió íntegramente las
competencias que antes eran de CAJANAL EICE, disposiciones que
tomadas en consideración permiten a la Sala concluir que tanto procesal
como misionalmente, la Unidad reemplazó a CAJANAL.

(…)

6. Definición del conflicto planteado

La entidad competente para asumir la competencia del presente

conflicto es la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP. La Sala
llega a esta conclusión con fundamento en las siguientes
consideraciones:

1. Dentro del proceso liquidatorio de CAJANAL EICE EN

LIQUIDACIÓN, se conformó el PATRIMONIO AUTONOMO CAJANAL
EICE EN LIQUIDACIÓN PROCESOS Y CONTINGENCIAS NO
MISIONALES, administrado por FIDUAGRARIA, el cual no tiene
competencia para conocer de los procesos nacidos a la vida jurídica
dentro de la entidad liquidada.
2. Siendo CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN la entidad que profirió la
Resolución PAP 045100 del 24 de marzo de 2011, “Por la cual se
reliquida una Pensión de Jubilación Gracia en cumplimiento de un
fallo proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE
CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A” y
manteniendo la orientación dictada por esta Sala en cuanto a que el
fallo judicial constituye un todo y es un pronunciamiento judicial
completo que debe cumplirse de manera integral, la competencia para
reconocer los intereses de mora ordenados por el fallo judicial del
Juzgado Quince (15) Administrativo del Circuito de Bogotá deberá ser
asumido por quien haya continuado con el conocimiento de las
funciones misionales y procesales de la extinta entidad.
3. De acuerdo al Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010, Ley 1151
de 2007, el Decreto 169 de 2008, el Decreto 575 de 2013 y demás
normas concordantes, la entidad llamada a continuar la actividad
procesal y misional de la desaparecida CAJANAL EICE EN
LIQUIDACIÓN, es la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE
GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE
LA PROTECCION SOCIAL – UGPP.
 (…)”.

En este orden de ideas, como bien lo señaló el a quo de tutela, corresponde a la

Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
estudiar los documentos aportados por la actora para determinar si contienen una
obligación clara, expresa y exigible por concepto de intereses moratorios por pago
tardío de la condena, en caso afirmativo será competente la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social
– UGPP, para efectuar dicho pago.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad
de la ley

FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 8 de septiembre de 2016, proferida por

la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el

artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta

providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual
revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Presidenta

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Consejera

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Consejero