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Gobernabilidad,
bancarización
PERRIN, GUY (1967). Pour une théorie sociologique de la sécurité sociale,
yasistencia
social
en
Revue Franraisede Sociologie,VIII, 299-324. transferencias
condicionadas)
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desalud
yahorro
PETONNET, COLETTE (1982). l'.Observation flottante. l'.exemple d'un ci- programado
para
lavejez
enColombia
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Décsi
Arévalo
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PRINCE, MICHAEL J.(2014). The Universal in the Social: Universalism,
universality, and universalization in Canadian political culture and public Osear
Rodríguez
Salazar3
policy, Canadian PublicAdministration/ Administration PubliqueDu Cana-
da,Volume 57, No. 3, 344-361 Introducción
THOMPSON, SIMON Y HoGGETT, PAUL (1996). "Universalism, selectivism
Las políticas de protección social se modificaron sustancialmente con las
and particularism: Towards a postmodern social policy" Critica/ Social Pol-
reformas promercado de la década de los noventa, diseñadas bajo la in-
icy, 46: 211-43.
fluencia del pensamiento neoliberal. Tanto el componente de seguridad
TITMUSS, RICHARD (2000) [1967]. Universalim versus Selection, in Ch. social, como la política asistencial, fueron reformados; los ejes de las mo-
Pierson y F. Castles, The Welfare State: A Reader, Cambridge: Cambridge dificaciones residieron en la privatización, la focalización, los subsidios a la
University Press, pp. 40-4 7. demanda y la descentralización; estas políticas quedaron plasmadas, en su
conjunto, en la Ley 100 de 1993. En este contexto, aparecen los Fondos
VALENCIA LOMELLI,ENRIQUE (COORD.) (2010). Perspectivasdel Universalis-
Privados de Pensiones, las Administradoras de Riesgos Laborales y, en el
mo en México. ITESO, México: Fundación Konrad Adenauer.
campo de la salud, las Empresas Promotoras de Salud (EPS)y el Régimen
VoGHON HERNÁNDEZ, RosA MARÍA (2012). Empobrecimiento y suce- Subsidiado (RSS).En materia de política asistencial, se presentan algunos
sión generacional: un estudio sobre familias, Temas 71, 50-5 7.
Una versión preliminar de este texto apareció en francés, en Destremau, Blandine y georges,
Isabel (coord.). Lé care fase morale du capitalisme.Assistenceet police des familles en Amerérique
Latine. Bruxelles, Belgique: Peter Lang, 2017.
Décsi Arcvalo, profesora Universidad de los Andes (Bogotá) e integrante del Grupo de Pro-
tección Social. Osear Rodríguez Salazar, profesor Emérito de las universidades Nacional de Co-
lombia y Externado de Colombia, integrante del Grupo de Protección Social.
Los autores agradecen las contribuciones de los profesores Pablo Jaramillo, de la Universidad
de Los Andes y Amparo Hernández, de la Universidad Javeriana, realizadas en las reuniones del
seminario sobre políticas de subsidios en el marco de la investigación en Latinassist.

· 324· · 325·
Laprotección
social
bajo
elreino
delmercado
 programas que intentan "innovar" respecto a la acción del Estado en ma-
teria social, tales como las transferencias condicionadas -que, en Colom-
bia, reciben el nombre de Familias en Acción (FA)- y un nuevo proyecto
conocido con el nombre de Beneficios Económicos Periódicos (BEPS) que,
mediante un ahorro programado, acompañado de un subsidio del Estado,
intenta dar protección a la población que llegue a la tercera edad.
ElRégimenSubsidiadoensalud (RSS)fue Familias
enAcción enBogotácol!Sisteen
diseñadopara atenderlas demandas un apoyo 1nm1etariodirecro a la
de servidosde salud de la pohlación mc1drebeneficiaria(Sisbén 1 y 2)
sin ca/>acidad ele pago, identificada -no exclusiva11u.>ntemad1·es,hay
mediante una encuesta conocida también padres-, condicionado al
con el nombre de Sisbén (Sistema cumplimiento de compromisospor
de Identificaciónde Beneficiarios); parce de lu familia: en educación
diseliada 1,or el Departamento (secundaria),garantizarla asistencia
Nacional de Pla11eación y aplicada escolarde los menores(entre 7 -y 23
por los municipios.La afilúu:i6nde dólares mensuales por estudiame,
este grupo pohlucionalestá a cargo según el grado escolarque curse) y,
de lasaseguradorasen saludcreadas en salud, garantizarla asistenciade
para este fin, que recibenuna />rima los menores a lascitas decontrolde
de aseguramientodenominadacomo crecimientoy desarmUo prograrnadc1S
Unúlad de Pago por Capitación. y esquemascompletosdevacunación
El seguro da acceso a un paquete (15 dólaresporfamiliaal mes).
de servzcws médicos ccmocidos En 2011 pasóde ser programaa ser
como el Plan Obligatorioen Salud políticade Estado.
(POS), que se prestaa tra(iésde un
contratoentre la aseguradoray las
institu.cicmes
prestadorasde servicios
de salud (IPS).
Beneficios
Económicos
Periódicos es un mecanismo de ahorro individual.
(BEPS)
voluntario. y flexible en cuantía y periodicidad, creado con el.fin de que
las personas de escasos recursos {sISBEN1 y 2) que participen en este
programa. al llegar a la edad de jubilación, y hasta jtlllecer, obtengan
un ingreso periódico, personal e individual, que no superará el 85 %
de un salario mínimo legal vigente. El gobierno reconocerá como un
í11ce11tivoun aporte de 20 % del ahorro que haya hecho la persona en
cada a,io. Los ahorros pueden ser utilizados también para compra o
mejora de la vivienda.
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Laprotección
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elreino
del
mercado
En la actual coyuntura, se discute acerca del impacto de estas transfor-
maciones tanto sobre las condiciones de vida de la población colombiana
como sobre la equidad. La crisis de legitimidad del sistema de seguridad
social en salud -atravesado por procesos de corrupción, de apropiación
de los recursos públicos y privados por parte de las aseguradoras-; la baja
cobertura de afiliación en el sistema pensional en relación con la población
trabajadora, y el hecho de que solo un número reducido de personas de la
tercera edad tienen derecho a una pensión; y el uso clientelista del progra-
ma de Familias en Acción, indican que el sistema de protección social se
encuentra atravesando una profunda crisis. Tal circunstancia, aunada a la
actual negociación entre la guerrilla del ELN y el gobierno y a los procesos de
corrupción (el caso de Odebrecht, el recibo de coimas a expresidentes de la
Suprema Corte de Justicia) imponen a la academia explicar por qué se ha
llegado a este estado de cosas y proponer alternativas para el postconflicto,
en el marco de una sociedad más democrática e incluyente.
El funcionamiento del sistema de seguridad social ha sido objeto de varias
investigaciones. Por una parte, se encuentran las realizadas por la tecnocracia
oficial y algunos centros de investigaciones cuyo objetivo es avalar las políti-
cas gubernamentales; por ello, tienen como uno de sus ejes las evaluaciones
de impacto, a través de las cuales se prueban las bondades de la aplicación
de los programas. Esta tendencia local es similar a la que se aplica en otras
experiencias latinoamericanas y a la que siguen los organismos promotores de
los subsidios condicionados, que han generado unos esquemas de evaluación
de esos programas para dar cuenta de sus resultados cuantitativos. Desde otra
óptica, existe una amplia literatura en la perspectiva de considerar el sistema
de protección social como una mediación social. En ese sentido, considera-
mos que estudiar los efectos de un programa o de una política desborda el
marco de la evaluación de impacto y, más bien, induce a _pensar en las múl-
tiples formas de relación que se tejen dentro del sistema, configurado por di-
ferentes actores sociales que se desempeñan en distintas esferas relacionales.
Con esta perspectiva, el presente artículo tiene como propósito presen-
tar unas reflexiones en torno a las interacciones entre la configuración de
las políticas y la vida cotidiana de los beneficiarios. Dos niveles de análisis
se imponen al abordar la forma que adopta el SPS en la última década del
siglo XX y en lo que va corrido del XXI. El primero tiene que ver con la
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 forma como se ha transformado el régimen de acumulación y los cambios de poder), económico (regido por la lógica de acumulación de capital), y
operados en el régimen político; el segundo engloba las relaciones entre el doméstico (reproducción del recurso humano, fundamento de la acumu-
modelo de protección social y la forma en que su puesta en marcha afecta lación tanto económica como política), y, por ello, es un árbitro entre las
la cotidianidad de las personas. El soporte empírico de estas reflexiones pro- lógicas de crecimiento económico, reproducción antroponómica del orden
viene del trabajo realizado en el marco del proyecto Latinassist y de otros doméstico y legitimación de lo político (Théret, 1995). Por ello, en su ope-
dos proyectos desarrollados por el Grupo de Protección Social. ración, los SPS están históricamente constituidos por los compromisos que
se elaboran entre las exigencias propias del régimen de acumulación, los re-
querimientos que surgen del proceso de legitimación del régimen político y
ElSPS
como
mediación
social
ylainstitución
asistencial las múltiples dependencias de los hogares. Así, se trata de situar los asuntos
de protección en las nociones de relación social e interdependencia entre
El Grupo de Protección Social viene desarrollando un programa de inves-
los individuos, con la perspectiva de derivar las bases macrosociales de los
tigación (Rodríguez Salazar, 2011) en el que el sistema de protección social
comportamientos individuales (Lautier y Théret, 1993).
(srs) se entiende como el conjunto de instituciones, entidades y mecanis-
Al considerar la asistencia social como una institución cuya función
mos a través de los cuales la sociedad se protege contra los elementos que
específica es el tratamiento y la regulación política y moral de la pobreza,
amenazan su cohesión y ampara a los individuos frente a los riesgos deriva-
la acción colectiva enmarca el control de la acción individual de los bene-
dos de su existencia (Castel, 1997). Así que, tanto el RSS, BEPS y FA hacen
ficiarios de la asistencia. Esta institución aparece como una relación social
parte del SPS y, en esa dirección, no deben ser considerados como políticas
en que participan los beneficiarios, por una parte, y el Estado, representado
aisladas, sino articuladas en un sistema, pero referidas a distintos campos de
por la tecnocracia que está ejecutando el programa; esto significa que aflo-
la vida de las personas. Un elemento común a estos programas es que están
ra el conflicto, en el marco de las reglas con las cuales opera el programa.
relacionados con flujos monetarios en dos dimensiones: los otorgados por
Para Morel (2000, p. 57), "en esta óptica, el acento se ha puesto sobre la
el Estado y las diferentes instituciones financiadoras -recursos que son ge-
posición de los beneficiarios de la asistencia social en las diferentes redes de
rendados por los bancos-, y aquellos que llegan directamente a los benefi-
negociación, instituyendo reglas operantes creadoras de relaciones sociales
ciarios, pero que actúan de manera diferente en cada caso: el RSS, si bien es
de derechos y deberes, etc.; por consecuencia, de estatus económico".
un subsidio monetario -en tanto que financia la posibilidad de acceso a la
Sin embargo, como se señaló antes, aproximaciones de esta traza han
prestación de servicios de salud- no llega en esa forma a los beneficiarios,
fundamentado trabajos como los presentados por el Grupo de Protección
sino que, más bien, se ampara en la provisión de bienes y servicios cuya
Social. La novedad que aporta esta investigación fue la importancia de con-
administración recae sobre la EPS de este régimen. Por otra parte, FA repre-
siderar que los agentes que participan en la configuración del SPS tienen
senta la transferencia monetaria por antonomasia, y BEPS se constituye en
distintas lecturas de esas formas de interacción social, que, por supuesto,
un ahorro programado realizado por la persona, y que sirve como una forma
dependen de un sinnúmero de circunstancias, tales como su posición so-
de ingreso en el período de jubilación, ahorro que se puede utilizar para la
cial, su relación con los órganos de poder, su ideología y su subjetividad,
compra de vivienda o para acceder a la renta vitalicia. El contraste entre
entre otros. Esta evidencia resulta fundamental si se quieren ver los efectos
estos tres tipos de subsidios, que muestran formas funcionales disímiles, es
de las políticas, pues ellas no dependerán solo de su diseño sino, también,
un buen camino para referirse a la naturaleza de la nueva política social.
de las prácticas de su operación y, justamente, estas reciben la impronta del
En términos sociales, el SPS actúa como una forma de mediación en-
carácter de quienes las realizan. No obstante, el análisis de tal pluralidad
tre los distintos órdenes que operan en la sociedad: político (acumulación
desbordaba las posibilidades de la investigación y por ello recurrir a pro-

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enColombia
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Salazar
 posiciones como las realizadas por los estudios subalternos constituye un
principio de ordenamiento del análisis.
Sostener que los sectores subalternos deben ser considerados como su-
jetos de la historia, y poner en relieve la diversidad social, ha dado lugar
a interpretaciones en las que no solo se da cabida al discurso hegemónico
sino, también, a la presencia de las diversas fuerzas de la sociedad que han
sido excluídas de él. En esa dirección, en las prácticas también está presente
una realidad discursiva creada por los distintos sectores de la sociedad, de
modo que, para nuestro caso, los efectos de las políticas sociales están per-
meados por las configuraciones discursivas de los grupos que en ellas parti-
cipan. Todo ello significa que el análisis puede ser segmentado en un arriba,
representado por la tecnocracia que diseña las políticas, y un abajo, en el
que están incluídos los beneficiarios de esas políticas. Esta diferenciación
interesa porque, como lo sostiene Rodríguez (2001, p. 38), "los sistemas
dominantes no pueden pensar la relatividad de un mundo que se piensa a sí
mismo como universal totalizador, no pueden pensar mundos que no estén
sujetos a la traducción y apropiación; no entienden que los subalternos
pueden actuar en otros mundos sin abandonar el propio".
Al recurrir a enfoques como los desarrollados estudios subalternos, a
través de los cuales es posible reconstruir la interacción entre los sectores
dominantes y los subalternos, se puede analizar el conjunto de lo que su-
cede en la cotidianidad de los programas o las políticas sociales. En el caso
del RSS, de FA y de BEPS, el análisis de su historicidad permite, entre otras
cosas, observar la enorme influencia del discurso tecnocrático que, como
lo sostiene Centeno (1997), corresponde a una mentalidad centrada en
modelar pautas para el reconocimiento de los problemas, la generación de
opciones y la asignación de prioridades.
Involucrada en el discurso de la globalización y en las orientaciones
cercanas a las tesis pregonadas por el Banco Mundial en asuntos macro-
económicos y de política social, la tecnocracia que participa en la organiza-
ción del RSS, BEPS y en FA, empata su mentalidad con las dinámicas de las
cuales será tributaria, y alinea los componentes de esa política social con
tales elementos discursivos, pero de manera que el diseño de los programas
sea el todo de su accionar, pues, en su concepción, un diseño institucio-
nal adecuado garantiza los buenos resultados de esas políticas. Estudiar la
manera como se produce la integración entre el diseño institucional y las
directrices de las políticas tanto macroeconómicas como sociales constitu-
ye un elemento neurálgico para entender la forma como, desde arriba, se
interpretan y organizan las relaciones entre los órdenes económico, político
y doméstico.
Por otra parte, desde la antropología médica se subraya la importancia
de la esfera doméstica, a tal punto que se considera como fuente principal
del sistema y un determinante central del cuidado (Kleinman, 1980), pero
se reconoce su inmersión en un contexto social, y su participación en los di-
ferentes sistemas de creencias y de acciones de crianza característicos de las
comunidades locales en las que opera (Uribe y Vásquez, 2008). Otra pers-
pectiva importante que muestra el camino en el análisis de la perspectiva
desde abajo es el estudio de la diversidad de prácticas de la vida cotidiana
y, específicamente, de los usos y las "maneras de hacer" o de usar (Certau,
1984; Scott, 2009). En esa dirección, es importante destacar la relevan-
cia analítica de las tesis de la sociología del dinero (Zelizer, 2011), pues
el marcado de dinero permite apreciar no solo el conjunto de relaciones
definidas por la asignación y uso del dinero, sino, también, la incidencia de
las tendencias de cuantificación y valoración dirigidas, desde arriba, sobre
la población beneficiaria.
¿por
quéseintrodujeron
modificaciones
alSPSenColombia?
Las modificaciones introducidas en el SPS a partir de las reformas promer-
cado obedecen a cambios en el régimen de acumulación y a modificaciones
en el régimen político. En relación con los determinantes estructurales, se
debe mencionar que el SPS y, en particular, el sistema de seguridad social
(sss), se ajustaron al régimen de acumulación caracterizado como de fi-
nanciarización, con mayor articulación al mercado mundial, en el marco
de la globalización financiera. Las transformaciones al sistema fueron aus-
piciadas por los conglomerados económicos y justificadas con el discurso
de la tecnocracia, que giraba en torno a la competencia, a la eficiencia,
a las fallas del Estado, a la desregulación del mercado, y a la eficiencia de
las finanzas; es decir, al ideario neoliberal. Estas fueron las directrices para

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Salazar
suprimir la protección a la economía, independizar el Banco Central, per-
mitir la libre entrada y salida de capitales, flexibilizar el mercado de trabajo,
y optar por reformas fiscales regresivas, entre otras medidas. La dinámica
económica que genera el modelo profundizó un régimen de bajos salarios,
acompañado de precariedad laboral, en donde la informalidad se convierte
en un talón de Aquiles para extender la cobertura del sss. El margen de
acción de las políticas presupuestales que podrían impactar los recursos
destinados al SPS se encuentra limitado por el monto de la deuda pública
y por los recursos destinados al conflicto colombiano; por otra parte, los
recursos tributarios descansan sobre los impuestos al trabajo, lo que genera
un alto grado de inequidad.
La "dictadura fiscal" que ha acompañado a la política económica de los
últimos decenios se materializa en la regla fiscal, introducida como norma
constitucional, según la cual no se pueden efectuar gastos que no estén
contemplados en el presupuesto. La Ley de Incidencia Fiscal, aprobada en
diciembre del 2013, desarrolla el criterio de sostenibilidad fiscal, elevado a
rango constitucional, y tiene como pauta que, para realizar cualquier ac-
ción el Estado, se tenga como principal criterio el impacto presupuestal
que esta pueda generar, con el objeto de mantener el equilibrio fiscal de
la Nación; esta normatividad conduce a que cualquier demanda contra
la nación -ya sea porque vulnera derechos económicos o porque afecta
derechos sociales y que tenga efectos presupuestales- será estudiada por
el Ministerio de Hacienda.
Además del régimen de acumulación consolidado por las reformas pro-
mercado, el sss está determinado por el tipo de Estado y el régimen político
construído en Colombia. En muchos países del continente, y, en particular,
en Colombia, se observa que la participación de lo privado en la esfera
de lo público está más orientada hacia la apropiación privada de venta-
jas o de recursos públicos (la economía neoinstitucional los cataloga como
"Renk Sekeers"), que a la ampliación del campo de acción de lo privado.
Igualmente, en muchas oportunidades, los conflictos privados pretenden
ser dirimidos en el ámbito de lo público. A la vez, se aprecia que algunos
campos regulados por el Estado o que pertenecen a lo público quieren ser
administrados de forma privada, lo que significa la absorción de lo público
por la esfera privada (Rodríguez Salazar, 2002).
En el diseño del sistema de PS la actuación de estos modelos toma for-
mas distintas. En el caso del régimen subsidiado en salud, la mayoría de
los recursos financieros para operarlo -que provienen de diferentes fuen-
tes- se congregan en el Fondo de Solidaridad y Garantía (FOSYGA), cuya
administración está en manos de un consorcio bancario. No obstante, la
ruta que siguen esos recursos monetarios es muy larga, y compromete a
varios agentes, cada uno de los cuales ha dado muestras de aprovechar las
oportunidades de enriquecimiento que brinda su manejo financiero. Un
esquema simplificado permite observar ese flujo financiero:
Diagrama
1.Circuito de financiamiento del RSS.
En el caso del RSS, la magnitud de recursos movilizados permitió el forta-
lecimiento de grupos privados como el consorcio FOSYGA, las aseguradoras,
y algunas de las grandes IPS, que, posteriormente, han gestionado acciones
de presión para obtener ventajas en la asignación y el manejo de los recur-
sos y, entre ellos, la definición del valor de la Unidad de Pago por Capita-
ción (uPc,equivalente a la prima del seguro)4.
La dinámica en Familias en Acción es distinta, en tanto que, en sus
inicios, su financiación provino de crédito externo -provisto por el Banco
El valor de la UPC se obtiene a través de un cálculo que tiene como fuente de datos los repor-
tes de pagos y servicios médicos por concepto de atención de usuario, partiendo del principio de
la confianza en la buena fe de las entidades. Desde 2012, los organismos de control han estado
haciendo investigaciones y aplicando sanciones a algunas entidades por fallas en la prestación de
servicios y por precios excesivos, circunstancia que pone en duda la veracidad de la información
que se reporta para el cálculo de la prima.

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 Mundial y por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) -y se asigna
a la beneficiaria (o beneficiario) en una cuenta bancaria 5• En el programa,
iniciado en 2001, se aprecia una organización en la cual el nivel local no
hace parte del circuito de financiamiento y la estructura de circulación del
dinero es considerablemente más simple que la del régimen subsidiado (dia-
grama 2) y completamente vertical, pues ya no expresa la mancomunación
de distintos recursos para contribuir al logro de los objetivos del programa.
Esta configuración fue justificada por la necesidad de contar con recursos
ágiles, pues, en su origen, se trataba de atender la contingencia de la crisis
económica. Con esta perspectiva, la financiación a través de crédito exter-
no permitía eludir la negociación de recursos en el congreso y se escapaba
de los trámites que significaban la presupuestación nacional y la discusión
del gasto.
Diagrama
2:Circuito financiero de FA.
2001 2012
El proceso de bancarización de los subsidios de Familias en Acción per-
mite observar, por una parte, la profundización de la presencia financiera
en las acciones de política social, así como las dificultades de negociación
con los banqueros. Inicialmente, para que el programa llegara a un munici-
Según el Departamento de la Prosperidad Social, para el 2017, FA está presente en 1.102
municipios, presenta una cobertura de 852.165 personas y las transferencias recibidas por sus
afiliadas son del orden de 1.3 billones de pesos. Ver http://www.prosperidadsocial.gov.co/ent/gen/
prg/Paginas/fransfcrencias-Monetarias-Condicionadas.aspx.
· 334·
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social
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delmercado
pio, era un requisito indispensable que este contara con oficinas bancarias
para que, a través de ellas, se hiciera la situación de fondos al municipio, los
cuales, luego, eran retirados por las madres líderes. Más adelante, en la am-
pliación de 2007, se suprimió ese requisito y se permitió la entrada de mu-
nicipios en los cuales existiera un corresponsal no bancario. Finalmente, se
propuso que las beneficiarias tuvieran una cuenta bancaria. El departamen-
to de Acción social le atribuyó muchas ventajas a la bancarización: entre
ellas, agilidad, facilidad de pago, descongestión, fomento del ahorro, elimi-
nación del reintegro de subsidios no cobrados, e incremento de la seguridad
en el retiro del dinero, entre otros (Acción Social, 2010). A la convocatoria
inicial (2009) para ocuparse de la apertura de cuentas de las beneficiarias,
solo se presentó una unión temporal -Banagrario-Assenda- que obtuvo
el contrato y estableció condiciones de administración que, a juicio del
Banco Interamericano de Desarrollo, eran onerosas, así que este organismo
y el Banco Mundial no tuvieron por aceptable que esa intermediación se fi-
nanciara con los dineros otorgados en crédito, razón por la cual la comisión
bancaria (US$44 millones) fue asumida por el gobierno nacional (Acción
Social, 2010, p. 43).
El mecanismo de beneficios económicos periódicos es un paso muy impor-
tante para la bancarización; allí se propone el vínculo directo entre el banco
y las personas: voluntariamente, los individuos llevarán sus recursos a las
entidades financieras y el gobierno actuará como un estimulante, al proveer
el 20 % adicional de los recursos ahorrados en cada cuenta individual.
Este llamado a la bancarización se ampara en dos ideas clásicas: a) el aho-
rro está en el campo de las elecciones intertemporales de los individuos y b)
el sistema bancario es el lugar institucional del ahorro. En el primer caso, se
supone la existencia de tendencias relativamente estables en la distribución
del ingreso -sea por el ciclo de vida o por la configuración de un ingreso
permanente-, lo que, a su vez, está anclado en la idea de que, a lo largo de
la vida, las personas tendrán acceso al ingreso, aun cuando sufran períodos
de variabilidad en el ingreso corriente. No obstante, al observar la situación
de los beneficiarios, se evidencia una enorme diversidad y variabilidad en las
fuentes y montos del ingreso, que inhiben la consideración de una tendencia
estable sobre la cual el ahorro funcione como un mecanismo de estabilización.
Así, no se trata solo de que las familias enfrenten choques episódicos del ingre-
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 so, sino que la principal característica es su pennanente cambio. Más bien, la Un ejemplo de las variadas formas de ahorro se puede apreciar en una de
diversificación en las actividades parece cumplir con la función de estabiliza- las familias que participaron en el trabajo de campo. Lucíaadministrael dinero
dor de los ingresos; así, en los grupos de beneficiarios se aprecia la realización en su hogar;Mariole entregael dineroque ganasemanalmente,
aun el que él le pide
de múltiples actividades, que se asocian en la idea del "rebusque": a la vez que posteriormente
parair a tomarcerveza.A travésde estaadministración
Lucíarealiza
se participa en maquilas --de confecciones- se hace ventas de alimentos ahorrosdiferenciados:
poruna parte,tieneuna cuentabancariay, porotra,una "cale-
(arepas, empanadas, obleas, etc.), se trabaja por días en servicio doméstico, ta",comoellala denomina,quepuedeserun tarroo elbolsillode una chaqueta,y que
entre otros. Sin embargo, esta diversificación tiene límites, relativos al espacio estácambiandode lugarpermanentemente
para que no le sea detectada.El depósito
en que se desenvuelve la vida de las personas, la competencia, los proveedores bancariolorealizaconelfin de ahorrary lograrun créditoparavivienda,mientrasque
y el saber hacer, pues, en general, se trata de población con bajas posibilidades el ahorrodomésticoes temporal,parausosdiversossegúnlanecesidady laurgenciadel
de obtener capacitación técnica que les pennita ampliar sus horizontes labora- gasto.Además, tieneuna tarjetade AlmacenesÉxito [funciona como una tarjeta
les. De modo que, para estos grupos de población, el problema no es planear su de crédito] que utilizaen casode necesidadparala comprade mercadoy pagaen el
consumo y su ahorro, sino disponer de ingresos cuando se requieran. mismomesparaque no le causeintereses.El año anterior,Lucíasacólosahorrosque
En esa medida, los ingresos percibidos por subsidios monetarios condi- estabahaciendopara la viviendaporquetuvoque pagarunosgastosmédicosparasu
cionados harán parte del conjunto de diversificación de ingresos que cons- hija,a quienle hicieronun procedimiento
quirúrgico.
En este caso, se observa que la
tituyen su estrategia de existencia. Si bien en los estudios se muestra que un substituibilidad del ahorro se produce entre gastos de envergadura semejante:
segmento de las beneficiarias de Familias en Acción aplica los recursos en la casa, por la operación de su hija; Lucía no ocupa los ahorros para la casa en
los gastos que demanda la vida de sus hijos, su asignación tiene que ver con gastos de consumo corriente, ni los pequeños ahorros domésticos van a parar a
la urgencia de la necesidad: medicinas, uniformes, calzado, cuadernos, etc.; la cuenta bancaria. (Rodríguez Salazar et al., 2013, p. 72).
otros segmentos utilizan ese dinero para ayudar en el pago del arriendo,
En las experiencias estudiadas se aprecia que los ahorros bancarios están
servicios públicos, medicinas de miembros del hogar no infantes, pagos de
orientados, en lo fundamental, hacia la ad.quisición de activos importantes
deudas, entre otros gastos.
-en particular, vivienda y capital-, porque esa relación bancaria permite
Por su parte, la idea de la banca como lugar del ahorro hace parte del
la disponibilidad de crédito y este es considerado como "la única forma de
discurso de la "cultura del ahorro"6; en consecuencia, se entiende que si
que un pobre pueda tener algo", como fue señalado varias veces por los
los beneficiarios no tienen cuenta bancaria no ahorran. Además de la fi-
entrevistados en el trabajo de campo (Arévalo y Jaramillo, 2013; Rodrí-
nanciarización, esa idea supone la fungibilidad del ahorro, según la cual los
guez Salazar et al., 2013). Fuera de estos propósitos, la bancarización no
individuos utilizan de manera indiferenciada sus distintos tipos de ahorro;
ofrece ventajas para la población que enfrenta la variabilidad del ingreso y
es decir, sería lo mismo el ahorro de la vivienda, que el de la jubilación,
la angustia de la oportunidad de los ingresos: tener recursos bancarios para
que el realizado para consumo corriente futuro, etc. En el estudio sobre la
utilizarlos en el consumo corriente se traduce en gastos adicionales, por la
cotidianidad de los beneficiarios se destaca la existencia de una importante
tenencia de la cuenta bancaria (comisiones, administración, etc.).
variedad de formas de ahorro, definidas tanto por la proveniencia del ingre-
so como por el uso que se le dará:

En septiembre de 2008, en Colombia se inicia un proyecto de promoción de la cultura del

lapromoción
social,
elemento
derenovación
discursiva
ahorro a través de distintos organismos: Acción Social y su programa Familias en Acción, Banca
de Oportunidades, y Departamento Nacional de Planeación, con el Proyecto Capital, todos ellos Junto a las transformaciones en el régimen de acumulacion y en el régimen
orientados a ofrecer educación financiera e incentivos monetarios para fomentar esa cultura de
ahorro. Uno de los puntos centrales en ese programa es infundir la autodisciplina del ahorro. político se produce una renovación en el discurso de la tecnocracia respecto

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a lo social. El cuerpo conceptual se elabora alrededor de las tesis del Manejo
Social del Riesgo, y la acción del gobierno sobre los sectores de bajos ingresos
se justifica con la idea de la Promoción Social; así se entiende que la interven-
ción estatal tiene sentido en tanto que contribuye a que, en el futuro, la pobla-
ción mejore su asignación de recursos y rompa la dependencia de la ayuda gu-
bernamental. Estas tesis, acogidas en el país en el marco de las relaciones con
el Banco Mundial, no significan una trascendental ruptura con propuestas
presentes en la trayectoria histórica nacional, y ello constituye un elemento
que permite la recepción del discurso gubernamental en la población.
La trayectoria histórica del SPS en Colombia enmarca las especificida-
des que toman tanto el modelo de asistencia como el aseguramiento social.
En las sociedades de carácter colonial y con regímenes de acumulación de
tipo precapitalistas -como la existente en nuestro país hasta las dos pri-
meras décadas del siglo XIX-, la sociedad y el Estado Colonial construye-
ron un sistema de protección social heredado de la manera como la corona
enfrentó los fenómenos de pobreza y del desarrollo jurídico construído a
partir de las leyes españolas de pobres, elementos que se van a manifestar
a todo lo largo del siglo XVIII y en los primeros años de la vida republicana.
La resolución de la cuestión social residía en las autoridades municipales
y en el patronato de la Iglesia. Esta política permanece a todo lo largo del
siglo XIX, con alguna leve modificación durante la primera República Li-
beral, es decir, el período comprendido entre 1850 y 1886. Las políticas de
protección social de este tipo de sociedades se pueden caracterizar como
de asistencial represiva: la pobreza se ve como un peligro latente para el
orden establecido y, además, es de responsabilidad individual; esta sería la
"miopía" de la que más tarde nos hablará el Banco Mundial, con la cual se
justificaron las reformas al SPS.
Encerrar a los pobres -previa identificación y clasificación-
las primeras disposiciones que, en materia social, adoptó el Estado colombia-
no una vez expulsados los españoles. Siguiendo la tradición europea desarro-
llada desde el renacimiento, la sociedad y el Estado discernían entre quienes
estaban habilitados para pedir limosna y quienes debían ser expulsados de la
localidad; esta primera forma de focalización tuvo como complemento una
sanción social, expresada en el trabajo obligatorio, con el cual se buscaba
reeducar a los pobres válidos. Esta medida implicó que en el presupuesto de
gastos se apropiaran recursos para atender a la población desvalida, destina-
dos a los hospicios o casas de refugio y, más tarde, a los hospitales 7.
La asistencia social realizada por medio de la beneficencia -en la que
participan los particulares, el Estado y la Iglesia- tienen como elemento
común la estigmatización de la condición de pobreza, lo que constituye otra
de las características de las sociedades premodernas. La relación salud-en-
fermedad-pobreza obliga a las autoridades estatales a actuar sobre las mani-
festaciones de la pobreza: aislamiento de los enfermos, considerados como
propagadores de epidemias, encierro y persecución de los vagos -en tanto
que se les responsabiliza de la delincuencia-, y uso de medidas policivas
para cumplir con los mandatos de la higiene. Como se analizó en el artículo
de Osear Rodríguez Salazar y Décsi Arevalo, que hace parte de esta publi-
cación, el tratamiento en los lazaretos es un buen ejemplo de esa política.
Durante la primera República Liberal se modificó la relación Estado-
Iglesia y se introdujeron cambios normativos en los criterios de ciudada-
nía, al desligarla de la propiedad. El enfrentamiento político al interior del
partido del orden impuso a los liberales disminuir el poder de la Iglesia -
aliada natural del partido conservador- por medio de la expropiación de
los bienes de manos muertas, la redención de censos y la tuición de cultos.
Con esas determinaciones se daba cumplimiento al ideario del liberalismo
decimonónico. Esa política tuvo repercusiones en el SPS, en tanto que con-
dujo a lo que se denomina como la modernización de la caridad: a través de
las Juntas de Sanidad, los Estados Federados se hicieron responsables del
ramo de la salud. A nivel del Estado central se reglamentó la Beneficencia
-mediante la expedición de un Código-y se destinaron mayores recursos
presupuestales para esa actividad.
Con el advenimiento del movimiento de la Regeneración al poder, el or-
fue una de den de lo político se transformó: se pasó de un Estado federal a uno centra-
lizado, se reinstaló el poder de la Iglesia y se volvió a una ciudadanía patri-
monial. A los nuevos departamentos se les confirió la responsabilidad de la
ejecución de las políticas de Higiene, mientras que su diseño correspondía
a la Junta Central de Higiene. Con el aval del Estado la Iglesia desempeñó
un papel más protagónico en la resolución de la cuestión social. A finales
La reconstrucción histórica del SPS se basa en Rodríguez Salazar (2006) y Arévalo (2006 y
2013).

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 del siglo xrx, la población colombiana sigue siendo eminentemente rural, los
problemas epidemiológicos no cesaron y, como medida para que se detuviera
la transmisión de epidemias, se expulsaba a los pobres de los centros urbanos.
Las primeras décadas del siglo xx son testigos de profundas transfor-
maciones: gracias a la acumulación de capital en la esfera del comercio
exterior -en especial, a partir de la exportación cafetera- y a un contexto
internacional signado por la primera guerra mundial y la gran depresión de
1929, se comienza a desarrollar el proceso de industrialización por susti-
tución de importaciones, la relación salarial se extiende, y la urbanización
cambia el panorama geográfico de la nación colombiana. Estos tres procesos
son las condiciones sine qua non para la creación del aseguramiento social.
El aseguramiento colombiano nace fragmentado: una Caja de Previsión
Social para atender a los trabajadores públicos, un Instituto Colombiano
de Seguros Sociales garante de la afiliación de los trabajadores del sector
privado y un Ministerio de Salud responsable del servicio de salud para el
resto de la población. Esta organización sella un compromiso institucional
entre grupos sociales en un momento de fuerte represión y división sindical
auspiciada desde el gobierno, la violencia partidista y la obligatoriedad de
poner a funcionar los pactos suscritos al firmar la Carta del Atlántico, la
Carta de San Francisco y los convenios con la OIT.
El modelo bismarkiano adoptado en Colombia iba en contra del principio
de mutualización. La crisis del sistema estuvo relacionada, además del tipo
de modelo, con la exclusividad del riesgo de salud en el sistema de asegu-
ramiento, la falta de compromiso financiero del Estado con el proyecto, la
clientelización de las instituciones aseguradoras, y la corrupción de los grupos
comprometidos en el proyecto. Este comportamiento político fue más crítico
cuando se creó el Frente Nacional: se excluyeron otras fuerzas políticas y se
abandonó cualquier forma de fiscalización o de control a los organismos en-
cargados del aseguramiento. Tanto los seguros en salud como los económicos
(pensiones y riesgos profesionales) cubrirían al sector formal de la economía,
dejando por fuera al resto de la población ocupada; la presencia del asegu-
ramiento en el sector rural será mínima, y, en el caso de los excluidos del
aseguramiento, la protección social provendría de la asistencia social.
La crisis del aseguramiento ganó conocimiento público cuando el sis-
tema entró en problemas financieros que ahondarían la crisis fiscal. En su
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reforma, llevada a cabo en el último decenio del siglo XX, se adujeron pro-
blemas reales como: baja cobertura, inequidad, deficiencia en la prestación
de los servicios, baja calidad y, sobre todo, problemas financieros. No es la
preocupación sobre el sistema de seguridad social y, en particular, la nece-
sidad de luchar contra la exclusión social lo que condujo a los neoliberales
a reformarlo, sino, más bien, al desequilibrio que presentaban las finanzas
públicas, en momentos en que en América Latina se siente el coletazo de la
deuda externa, y las políticas de ajuste de primera generación comienzan a
imponer la disciplina fiscal. El SPS basado en el aseguramiento se perfilaba
como otra fuente de ganancia para el capital en su conjunto, pero, para
ello, había una condición inamovible: su privatización.
Las reformas de la última década del siglo XX abarcan el campo económi-
co, la política social y la configuración estatal. Esta última se materializa en
la promulgación de la Constitución de 1991, que da el ámbito legal para que
las otras dos se puedan llevar a cabo. Las transformaciones en el campo del
poder -siguiendo las formulaciones de Bourdieu (1989 y 2012)- en donde
el proceso de negociación entre el partido del orden, los socialdemócratas,
el M19, y la expresión política de los grupos económicos produce una norma
constitucional que mezcla políticas neoliberales (banca central autónoma,
ampliación de la privatización -con servicios públicos que garanticen la
competencia, con fuerte presencia del capital privado-, formas de regula-
ción económica por medio de las superintendencias 8, entre otros aspectos)
con elementos como la tutela, y la salud como derecho fundamental.
En ese contexto se expide la Ley 100 de 1993, que da lugar a un nuevo
SPS que privatiza el aseguramiento y afirma las políticas de focalización para
atender a la población pobre 9 • Con la promulgación de esta ley se renun-
Estas instituciones aparecen por cuanto el "El Estado debería delegar la gestión de los servi-
cios públicos y colectivos a empresas privadas con la condición de instituir organismos adminis-
trativos independientes, calificadas como agencias de la regulación" (Boyer, 2015, p. I 7).
"La dicotomía entre focalización y universalidad se condeso en los años ochenta, tanto en
términos conceptuales como políticos. Sistemáticamente, este enfoque identificaba determinados
elementos negativos de los programas universales, para postular el reemplazo del principio de
universalidad por la focalización, esgrimido como un principio articulador general que, a la vez,
designaba un orden más simple y acotado para la política social: ser subsidiaria en materia de
pobreza. En el marco de las propuestas privatizadoras de las políticas sociales que constreñían
la solidaridad de su financiamiento, se abog6 por desmantelar servicios sociales universales -
evaluados muy negativamente mediante un giro analítico que calificaba la generalidad de los
programas universales como regresivos- y por concentrar la inversi(m pública social en los grupos
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 cia a la universalización de la cobertura, dado que no hubo una decisión
política para poner en funcionamiento el principio de mutualización. En
la nueva técnica -que sostiene la política agenciada por el liberalismo
radical- se parte de la identificación de este grupo de población y se sub-
sidia la demanda individual de servicios. Los preceptores de los recursos
destinados a atender a la población pobre son las diversas entidades habili-
tadas para llevar a cabo el aseguramiento (ARS, EPS). La caracterización de
la población pobre, que inevitablemente conduce a su discriminación, se
realiza por medio del Sistema de Identificación de Beneficiarios (srsBEN);
este, más que un instrumento técnico, hace parte de un programa, lo que
implica que está encuadrado en un medio institucional que requiere de
condiciones organizativas y de demanda de recursos para su aplicación. Las
dificultades de la puesta en marcha de ese instrumento han tenido como
resultado graves problemas de inclusión y de exclusión, que conducen, a
pesar de las buenas intenciones de los neoliberales, a una inadecuada forma
para asignar subsidios.
La renovación del discurso de la tecnocracia se traduce en la adopción
del Manejo Social del Riesgo y en la formulación de la Promoción Social,
pero sin una mayor modificación de las políticas de asistencia social. El MSR
tiene un componente de lucha contra la pobreza. Dos políticas se diseñan a
partir de este programa de investigación: un sistema de seguridad social en
salud y las transferencias condicionadas. Dos componentes son comunes a
estas políticas: la renuncia a la universalización de los sistemas de protec-
ción social y el fortalecimiento de los procesos de focalización, tratando de
seleccionar qué pobres ameritan ser protegidos y cuáles quedan excluidos
de la protección. En segundo lugar, su sustento en los subsidios la demanda,
la descentralización, y una protección social brindada desde el mercado, lo
que repercute en una fragmentación social y el debilitamiento de la cohesión
social (Rodríguez Salazar, 2011). Para Sajo (2003, p. 134) el MSR, "a partir
del riesgo y de aseguramiento formuló un paradigma global de política social
reduccionista en torno a tres planteamientos fundamentales, y propuso una
combinación púbico-privada cuyas delimitaciones y carácter les eran funcio-
nales: las responsabilidades del Estado en materia de bienestar social debían
más vulnerables mediante los llamados programas focalizados" (Sojo, 2017, pp. 20-21).
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circunscribirse al combate contra la pobreza, el aseguramiento contra los ries-
gos se establece como un asunto individual a realizarse en el mercado, y, en
lo fundamental, se desestima la solidaridad en la diversificación de riesgos".
El MSR es un programa de investigación, elaborado por el Banco Mundial,
dirigido al estudio y diseño de sistemas de protección social. En esta aproxi-
mación, la protección social se define como el conjunto de intervenciones
públicas para "asistir a las personas y comunidades a mejorar su manejo del
riesgo y a proporcionar apoyo a quienes se encuentran en la extrema pobre-
za". Además de adecuadas políticas públicas para poder acceder al sistema
de salud y a la educación básica, la protección social se acompaña de inter-
venciones públicas en el campo económico: equilibrios macroeconómicos,
reducción del déficit fiscal y estabilidad en el nivel de los precios.
Dentro de esta corriente de pensamiento, el Sistema de Protección
Social se piensa como una alternativa de corto plazo para responder a
choques macroeconómicos, crisis económicas, catástrofes naturales, o
conflictos bélicos; una vez superados estos acontecimientos, la economía
debe entrar en el sendero del crecimiento, y, con ello, reducir el campo
de acción del SPS. Como lo menciona Bruno Lautier (2006), mientras se
aplican estas políticas se desmonta el sistema heredado de los Estados de
Bienestar mediante la privatización del aseguramiento, suprimiendo las
posibilidades que brindaba el principio de mutualización, es decir, aquel
que se financia a través de la centralización de aportes proporcionales
al salario y a los impuestos. La crítica a esta forma de organización po-
lítica es que, en vez de promover el bienestar de la población, ha des-
responsabilizado al individuo de buscar trabajo y de protegerse contra
la enfermedad; la solución a este comportamiento -considerado como
nocivo- es una moralización del individuo por la vía de la competencia,
lo que significaría una gran eficiencia de los sistemas sociales.
Este discurso, de inspiración liberal, que tiene como epicentro la pro-
moción de los valores individuales, conduce a una concepción minimalis-
ta de la protección social, en la que su rol principal es focalizar, con miras
a centrar la protección en los más vulnerables, y promover una drástica
disminución de las tareas del Estado. Se argumenta que la reducción de
los recursos asignados a los SPS, sustentada en la búsqueda de equilibrios
macroeconómicos, logra una mayor competitividad de la economía, al
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 reducir los costos laborales originados en el pago de los aportes a la segu-
ridad social 10•
Se puede considerar que el MSR hace parte de la cultura neoliberal, que
se puede definir como el conjunto de discursos, de dispositivos, que deter-
minan un modo de gobierno de los hombres según el principio universal de
la competencia; es una norma de vida que se da en las sociedades occiden-
tales 11. El neoliberalismo, antes de ser una ideología o una política econó-
mica, es una racionalidad que tiende a estructurar y organizar no solamente
la acción de los gobiernos sino, también, la conducta de los gobernados; es
extender la racionalidad mercantil a todas las esferas de la existencia hu-
mana (Dardot y Laval, 2009).
En los trabajos tanto del Banco Mundial como de Holzmann es usual la
referencia a la miopía de los trabajadores o, de manera más global, de los
ciudadanos, vis avis de la protección 12• El individuo responsable se protege
a sí mismo y asume los riesgos que toma disponiendo de sus propios recur-
sos. Esta forma de "violencia simbólica", como la caracteriza, Bourdieu,
hace responsable al individuo de los efectos de las políticas macro sociales,
en las cuales no tienen ninguna responsabilidad. Por ejemplo, en relación
con el sistema de pensiones, se traslada a los trabajadores la responsabilidad
de estar asegurados, escamoteando el compromiso estatal de garantizar la
obligatoriedad del aseguramiento.
Esta promoción de los valores individuales deja por fuera la noción
de equidad, pues si una persona debe acudir a la ayuda social es precisa-
10 Con base en esta argumentación se suprimieron los parafiscales, mediante la expedición de
las dos Refomrns tributarias: Ley 819 del 2012 y Ley 1819 del 2016.
11 En términos de Foucault (2004), se podría entender la estrategia neoliberal como el conjun-
to de discursos, prácticas y dispositivos de poder tendientes a instaurar las nuevas condiciones
políticas, a modificar las reglas de funcionamiento económico, y a transformar las relaciones so-
ciales, con el fin de imponer sus propios objetivos. Por su parte, Lander (2000) sostiene que "el
neoliberalismo es debatido y confrontado como una teoría económica, cuando en realidad debe
ser comprendido como el discurso hegemónico de un modelo civilizatorio, esto es, como una
extraordinaria síntesis de los supuestos y valores básicos de la sociedad liberal moderna en torno
al ser humano, la riqueza, la naturaleza, la historia, el progreso, el conocimiento y la buena vida".
12 En particular, esta concepción está presente en el infom1e Envejecimientosin crisis,documento
elaborado por Stelle James y Robert Holzmann (1994). El informe trata de las pautas que deben
seguir los cambios en los sistemas previsionales. Para los autores, gran parte de los excluidos de los
sistemas de seguridad tienen un comportamiento "miope" (en la tem1inología actual de la tecnocra-
cia del Banco Mundial) e, individualmente, son responsables de su situación de desprotección. Por
ende, la pobreza se convierte en una responsabilidad individual, y las capas pudientes de la sociedad
estigmatizan a estos sectores sociales.
mente porque no dispone de recursos monetarios, pero se le trata igual
que a aquella que sí cuenta con los ingresos suficientes; esta es una forma
perversa de aplicar el principio de independencia individual. Transferir al
sujeto la responsabilidad de administrar el riesgo es olvidar que las per-
sonas están desigualmente provistas para enfrentarlos. El hecho de que
el individuo deba comportarse responsablemente frente al riesgo tiene
como secuela la condena o la culpabilización de no haberlo hecho (Cas-
tel, 2009, p. 45).
En la crítica de la idea central del MSR se sostiene que, en su mayoría,
los riesgos no son los de perder un ingreso derivado del trabajo, sino los
referidos a los costos o gastos excepcionales: costos de tratamiento de una
enfermedad o de una dolencia, o costo de la crianza y la educación de un
número elevado de niños. A fuerza de definir como riesgo todo "aconteci-
miento o estado desfavorable, especialmente para los pobres y vulnerables,
se consigue, por una parte, desconectar completamente la noción de riesgo
de la de ingreso del trabajo, y, por otra, considerar a prioricualquier sistema
de PS -estatal o para-estatal- como ineficaz: se trata de imaginar una
institución de PS que garantice contra las consecuencias de los choques ma-
croeconómicos o, incluso, las guerras. Esta visión extensiva de los riesgos es
coherente con la definición de PS como 'gestión del riesgo social'." (Lautier,
2006, p. 663). Así, el concepto de "derechos sociales" desaparece dentro de
la teoría éstandar ligada al MSR.
Derivado del discurso del MSR, la tecnocracia criolla intenta enrique-
cerse con el de la PromociónSocial, que aparece como una respuesta a las
críticas realizadas desde dos frentes: uno arguye que, dado que las accio-
nes gubernamentales son mínimas, episódicas y focalizadas, no superan
el nivel de la caridad; y otro que censura la intervención del Estado en
la asistencia, por considerarla una fuente de aumento del gasto públi-
co. Esta renovación discursiva se erigió en el eje de la política social,
tal como se expone en el documento "De la asistencia a la promoción
social", producido por el DNP (Departamento Nacional de Planeación,
2008a). Según ese documento:
"Una acción de promoción social estatal, dirigida a impulsar a una per-
sona que está en situación de pobreza como falla en las capacidades, debe

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 favorecer la ampliación del campo de elección de los individuos y promover el Banco" (Banco Mundial, 2011) y que se constituya en fuente de expe-
el alcance de los estados o acciones socialmente deseables y técnicamente riencias para ser transmitidas a otros países que reciben apoyo del Banco.
posibles,de tal manera que el individuo entre en un proceso de expansión de También han servido estos estrechos vínculos para que el Banco destaque
las capacidades. La acción que no implique favorecer la expansión de las ca- las acciones de Colombia en política social, tales como: (a) mejorar la pro-
pacidades y la promoción de la libertad de agencia será insuficiente desde el moción social y la seguridad ciudadana; (b) ampliar las oportunidades edu-
punto de vista de Sen, y es la que se ha referido como acción asistencialista." cativas para todos; y (c) mejorar el funcionamiento de los servicios sociales
(Departamento Nacional de Planeación, 2008a, p. 14). básicos: aquellos relacionados con la salud, la primera infancia y la educa-
ción. El Banco subraya que
Esta perspectiva de la participación gubernamental está direccionada
hacia la población más pobre -especialmente, en extrema pobreza- y
[La] Promoción social mejorada es vital en la lucha contra la pobrezay, más
pretende hacer intervenciones de manera integral. Por esta última razón, se
ampliamente, contra la desigualdad.El Banco ha venido apoyando el desarro-
transformó la Red Juntos, en la Red Unidos, que integra a los beneficiarios
llo del sistema de promoción social de Colombia desde la llegada del programa
que, en condiciones de pobreza, harán parte de una acción gubernamental
de transferenciascondicionadas, Familiasen Acción, hace cerca de una década.
en distintas áreas y vinculando a diferentes organismos. Así, la universali-
Desde entonces, ha dado asesoría en el diseño, la implementación y la eva-
dad se lograría cubriendo a la población en extrema pobreza.
luación de la estrategiaJuntos y, más recientemente, de la estrategia contra la
Las dos transformaciones gubernamentales -la Ley 1122 de 2007
pobreza Unidos ( ... ). El Banco también ha estado apoyando el desarrollo del
y la promoción social- estaban en sintonía con la nueva Estrategia de
sistema de protección social colombiano, a través de operaciones y servicios
Asistencia al País (EAP) 13, del período 2008-2011, que tenía como base el
de consultoría focalizadosen lograr: (a) una mayor integración, eficiencia e
plan nacional de desarrollo 2006-2010, cuyos ejes eran: paz y seguridad,
igualdad en la seguridad social, mediante la ampliación de los sistemas de in-
equidad, crecimiento alto y sostenible, sostenibilidad ambiental, buena
formación sobre las contribuciones a la seguridad social, así como al registro
gobernabilidad. A través de esa estrategia se han estrechado los lazos de
centralizado de todos los beneficiariosde los programas sociales; (b) el mejo-
interacción con el Banco Mundial.
ramiento de la focalización,eficiencia y articulación de los programas de asis-
Esta interacción con el grupo del Banco Mundial ha conducido a que
tencia social (SISBEN); y (c) la promoción de entrenamiento en mejor calidad
el país sea la "tercera mayor cartera en América Latina y la séptima con
y serviciosde empleo, al igual que una estrategia para promover la generación
de ingresos entre los pobres extremos, incluyendo la innovación social y los
u Las EAP son una estrategia del grupo del Banco Mundial para trabajar con países de ingreso
medio, en un modelo de "programación flexible y de gestión de riesgos, respuesta ágil, productos enfoques que involucren al sector privado (Banco Mundial, 2011, pp. 16-17).
analíticos e innovadores preparados conjuntamente (incluyendo iniciativas para la administra-
ción de activos del gobierno, finanzas subnacionales, asociaciones público-privadas, préstamos de
contingencia e instrumentos de seguros)", e implica un programa de seguimiento anual (Banco Un resultado de los cambios operados en la orientación de la política
Mundial, 2008). La anterior EAP se había firmado para el período fiscal 2002-2007, y en ella el social fue la creación, en 2011, del Departamento Administrativo para la
Banco Interamericano de Reconstrucción y Fomento (BIRF) se proponía "mantener un programa
activo de préstamos hasta US$4.000 millones y la corporaci(m financiera internacional hasta Prosperidad Social. Según Bruce Mac Master, entonces director del depar-
US$300/400 millones por año, complementado con un conjunto de diversos servicios analíticos
tamento (actualmente, presidente de la Andi-Asociación de Industriales),
y de asesoría y de donaciones especializadas" (Banco Mundial, 2008). Al financiamiento de las
acciones de política social también concurre el PNUD; uno de sus proyectos fueron los objetivos esta novedad se produce porque "el sector social ( ... )debe ser una política
de desarrollo del milenio en el nivel local en Colombia: primera fase 2006-2007, segunda fase
2008-2010. En esa primera fase se fijó el propósito de "fortalecer las capacidades del país para la de Estado y, por lo tanto, la institucionalidad que la ejecute debe estar en-
reducción de las inequidades regionales y la disminución de la pobreza, a través del logro de los marcada dentro de las entidades que son capaces de desarrollar políticas de
Objetivos de desarrollo del Milenio. También promover la apropiación por parte del Estado, So-
ciedad civil, Académica, Sector Privado y medios de comunicación de los Objetivos de Desarrollo Estado ( ... ). [Un] tema como la política social, la política de inclusión, de
del Milenio, como componente de la política social del País" (Acción social, 2010, p. 79).

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reconciliación, de prosperidad, merecen tener una entidad de este nivel"
(Colombia en Acción, 2011, p. 1).
Con este antecedente, en junio de 2012 se expidió la Ley 1532, a tra-
vés de la cual el programa Familias en Acción se convierte en política de
Estado para garantizarles a los menores de 18 años de los hogares en po-
breza extrema, desplazados, indígenas y afrodescendientes, los subsidios de
educación y nutrición por parte de la Nación. Las justificaciones para esta
modificación en el estatus del programa tienen que ver con 14:
a) La preocupación de que el "programa iniciado bajo los conceptos de 'solida-
ridad y equidad', con transferencias condicionadas, que busca contribuir a la
formación de capital humano en las familiasen extrema pobreza mediante una
política redistributiva, sea reglamentado y elevado al rango de ley para "evitar
que desaparezca del contexto nacional, ante cualquier contingencia".
b) El cumplimiento de la Sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional15 ,
que exigió a las entidades encargadas de atender a los más de 3 millones de
víctimas del desplazamiento forzado interno en Colombia reformular la polí-
tica pública y velar por su efectivo cumplimiento.
C) "Crear institucionalidad y fortalecer la comunidad como constructora de tejido
social"y, en la medida en que no estuviera reglamentado, y por el hecho de lla-
marse simplemente "programa", Familiasen Acción corría el riesgo de quedar
al "vaivén de las voluntades del momento", por la carencia de soporte legal,
básicamente atendiendo a las decisiones contingentes de los CONPES y a la ges-
tión coyuntural, para ser incluido anualmente dentro de la ley de presupuesto,
como un ingrediente dentro del Plan Plurianual de Inversiones (POAI)
16 •
De la importancia que el gobierno le atribuía a la medida, así como de
los objetivos del programa, hizo eco la prensa:
14 Tomado del Proyecto de Ley n.º 220 de 2011 del Senado, 145 de 2011 de la Cámara, del
18 de febrero de 2011, "Por medio de la cual se regula el funcionamiento del programa Fami-
lias en Acción" , en la ponencia para primer debate elaborada por Pablo Sierra León, Martha
Cecilia Ramírez y Víctor Raúl Yepes.
15 Sentencia T-025 de 2004, Tutela: "Los derechos de la población en condición de desplaza-
miento". En esta sentencia, la Corte Constitucional declara el estado de cosas inconstitucional
frente a la población en condición de desplazamiento por considerar que existe una vulneración
sistemática de sus derechos y, a partir de allí, imparte una serie de órdenes a entidades nacionales
y territoriales con el fin de que sean atendidas las necesidades básicas de esta población.
16 Pablo Sierra León, Martha Cecilia Ramírez y Víctor Raúl Yepes, "Ponencia para primer deba-
te al Proyecto de Ley n.º 220 de 2011 - Senado, 145 de 2011 - Cámara".
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A diferencia de las políticas asistencialistas, Familias en Acción tiene un
sistema de ayuda directa y medición de indicadores que permite asegurar
que las ayudas económicas a los más débiles cumplen su objetivo y no son
dilapidadas por los beneficiarios o se pierden en intrincados modelos de in-
termediación y burocracia nacional, regional o local. El esquema de subsidio
condicionado demostró su eficacia en la medida en que el cumplimiento de
las familias de las obligaciones establecidas para seguir recibiendo los apoyos
redundó en menores tasas de desnutrición y deserción escolar, así como más
talla infantil y un rendimiento académico progresivo.
Lo cierto es que a partir de la nueva ley Familias en Acción se convirtió
en un derecho, es decir, en exigible al Estado (El Nuevo Siglo, 2012).
El gobierno apenas avanzó la idea de que propendería a proveer anual-
mente los recursos para atender el pago de los subsidios de la totalidad de
las familias beneficiarias y su operación de acuerdo con el marco fiscal (Ar-
tículo 8); este marco fiscal es una restricción esgrimida persistentemente
como sustento de la focalización.
Las tesis de Manejo Social del Riesgo y Promoción Social comparten
una visión sobre la población según la cual los pobres no son conscientes
de las pérdidas de capital (minusvalía mental) cuando asignan sus recursos
y, por ello, frente a choques en el ingreso eliminan sus posibilidades de vivir
mejor, al destruir el capital físico (v.g. venden la máquina de coser) o el
capital humano (ponen a sus hijos a trabajar y no los dejan asistir a la es-
cuela). Así que, frente a esta supuesta miopía de la población, el programa
introduce incentivos al cambio de comportamiento y los condicionamien-
tos serían el mecanismo para favorecer tal cambio.
Como hemos señalado, dadas las características del ingreso y los límites
a la diversificación de las formas de adquisición de ingresos, la población
beneficiaria no se inserta en las características que se presumen con los mo-
delos teóricos del ingreso-consumo-ahorro. De las investigaciones se colige
que la población ha interiorizado la importancia de la educación para mejo-
rar los ingresos futuros; esa idea no es una novedad que traiga el programa:
más de dos siglos de ser reiterado ese discurso en la sociedad colombiana lo
ha transformado en habitus-en el sentido de Bourdieu-, cuidar y educar
a los hijos hace parte del discurso hegemónico en la población. En el caso
de las beneficiarias de Familias en Acción, partes del discurso gubernamen-
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 tal son repetidas: estas madres afirman que el subsidio debe ser gastado en
los hijos y eso lo entienden como lo moralmente correcto.
Otra cosa es el cumplimiento de compromisos: en ninguno de los casos
estudiados se observó la manifestación de incumplimiento propio o ajeno
-expresar que otras familias no cumplen- por voluntad. Para las benefi-
ciarias, la condicionalidad es un trámite; en efecto, el problema es obtener
las certificaciones, pues hay grandes dificultades para conseguir las citas en
los centros médicos, o, en algunos casos, en la elaboración de certificados
en los establecimientos educativos, y es esta la circunstancia que alimenta
la existencia de un mercado de certificaciones. Esta situación es importante
porque, en la medida en que haya una menor disponibilidad en términos de
infraestructura -particularmente, educativa-, no es posible que se logren
efectivamente mejoras en capital humano. No obstante, lo interesante es que
la perspectiva gubernamental sobre este proceso es moral; es decir, afirman
que las personas hacen trampa por una suerte de proclividad moral a ello.
Estrategias
degobernabilidad
En la medida en que el régimen de acumulación informaliza y hace más
precario el trabajo, o que un porcentaje sustancial de la población se en-
cuentra en condiciones de pobreza laboral, la "lucha" contra este flagelo va
acompañada de un ingrediente político. Vale la pena recordar que la lucha
contra la pobreza, en los períodos antiguos, principalmente en Europa -
del siglo XVI al xrx-, no servía solamente para ayudar a los pobres, sino
que también era utilizada para controlarlos. El objetivo de esta lucha no
era erradicar la pobreza, sino contenerla dentro de límites aceptables polí-
ticamente, y permitir el cumplimiento de la función política de la pobreza
(Lautier, 2006). Esta sería el caldo de cultivo para las prácticas clientelistas
y una forma particular de garantizar la gobemabilidad y la legitimidad de las
transformaciones en el régimen político.
En ese contexto, se va imponiendo una concepción del Estado que
el Banco Mundial ha liderado a partir de las reformas neoliberales. Para
esta institución, las llamadas "fallas de estado" eran un asunto netamente
"administrativo", que ocultaba la nueva correlación de fuerzas entre las
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diferentes fracciones del capital, y, de manera adicional, un ataque a los
derechos sociales vinculados al mundo del trabajo. La "reforma del Estado"
debía cumplir con una doble tarea: "blindar" a las instituciones estatales
encargadas de conducir las políticas macroeconómicas de las reivindicacio-
nes democráticas (autonomía de la banca central, sin que los codirectores
tuviesen responsabilidad política), y la ampliación selectiva del propio Esta-
do, por medio de un conjunto de "arreglos público-privados" responsables
de desarrollar funciones que antes solo eran desempeñadas por institucio-
nes públicas. Este es el caso de la participación del capital privado en el
sistema de seguridad social (Mendes-Pereira, 2005).
Una explicación de la profundización de los procesos de clientelización
del Estado colombiano, como en la mayoría de los Estados latinoameri-
canos, es la manera como se manejan los contratos, la apropiación de la
nómina por vía del nombramiento de funcionarios públicos, la compra de
votos, y la conversión de derechos sociales en favores 17• La clientelización
del sistema político es una de las formas mediante las cuales las diferentes
administraciones garantizan la gobernabilidad, entendida como un concep-
to multidimensional y relacional, establecido entre el sistema político y su
entorno, que se manifiesta en acuerdos políticos entre los grupos dominan-
tes, y cuyos efectos se pueden reflejar en: la cultura política, las reglas e
instituciones que conducen a formular "formas institucionales", y el papel
del Estado y sus políticas públicas (Camou, 2000).
Mediante la política de asistencia de los tres programas analizados el
clientelismo pasa de una fase premoderna a una moderna: el control de los
votos se realiza por la vía del carné que acredita que los pobres están afiliados
al RSS, o por medio del dinero recibido por los beneficiarios del programa
familias en acción, o por la promesa del subsidio, en el caso de los BEPS. Este
comportamiento se agudizó durante los cuatro últimos períodos presidencia-
les: los dos de Uribe y los dos de Santos, en donde a estas prácticas se aunó
el ideario de la Seguridad Democrática, el "todo vale", en donde a cualquier
indicio de oposición se le tildaba de estar aliada con la insurgencia armada. El
17 En rclaciém con la definición de esta categoría se podrían consultar los artículos de la revista
y EstudiosSuperioresde An-
Desacatos(Revistade AntropologíaSocialdel Centro de Investigaciones
tropologíaSocialCIESAS- México), 36 (mayo-agosto del 2011). En especial, el artículo de Helene
Combes: "iD<inde estamos con el estudio del clientelismo?".
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 caso más flagrante de esta visión de la política fueron los llamados "falsos po-
sitivos", crímenes de lesa humanidad en que, para presentar victorias contra
la insurgencia, se asesinaba a ciudadanos inermes para hacerlos pasar como
guerrilleros. En el caso de la primera campaña de Santos, en el contexto de
las elecciones presidenciales de 2010, las movilizaciones regionales de las be-
neficiarias de FA se dejaron sentir en el proceso electoral.
En esta campaña en el 2010 se presentó un alto índice de favorabilidad
asociado con las regiones en donde se tenía el mayor número de afiliados a
FA. En estos municipios, este candidato presidencial "ganó por encima del
60 %. Familias en Acción, en estos municipios, creció de 19.404 familias
en el 2006 a 46.526 en el 2010" (Global Exchange, 2000, p. 17). Esta ONG
y Nupia (2011) constataron un incremento significativo en la votación de
los partidos de la coalición de gobierno (Partido de la U y Partido Con-
servador) especialmente en aquellos municipios en donde se entregaron
los subsidios: "crecieron electoralmente en el 2010 en un 76 % y un 56 %
respectivamente, con respecto a los votos obtenidos por las mismas colecti-
vidades en las elecciones del 2006" (Global Exchange, 2000, p. 20).
Otro componente de las prácticas clientelistas en Colombia es la presen-
cia de grupos armados, tanto de la insurgencia como de los paramilitares,
cuya influencia se dejó sentir en algunas regiones del país, ya sea desde el
control de los recursos públicos o en el nombramiento de funcionarios. Algu-
nos paramilitares (como Jorge 40) confesaron acerca de la forma como se dis-
tribuían los recursos destinados para la salud 18• Tal situación pone de presente
que, mientras subsista un régimen político clientelizado, sin que el Estado
tenga mayor capacidad regulatoria, y atrapado por intereses buscadores de
rentas, cualquier modelo de seguridad social está llamado a fracasar en su mi-
sión de brindarle protección social a la mayoría de la población colombiana.
18 Algunos de los columnistas de la prensa capitalina se manifiestan en esa dirección. Alejandro
Gaviria, actual Ministro de Salud y Protección Social señala que "los subsidios a la demanda,
que habían sido introducidos con el fin de neutralizar el clientelismo político, terminaron siendo
capturados por el clientelismo armado. En la salud, se pasó de la depravación del Seguro Social al
pillaje de las ARS" (El Espectador,edición del 19 al 25 de noviembre 2008). Para Rafael Pardo, la
"relación entre política local y grupos armados no es aislada ni casual; no es exclusiva de Sucre ni
tampoco hace parte de ninguna cruzada contrainsurgente. Es un eslabón más del círculo vicioso
de la corrupción política. (...) La expansión de unos jefes paramilitares de unas regiones a otras
no tiene el propósito de combatir la guerrilla. No tiene propósito distinto que el control de los
recursos públicos" (El Tiempo, 16 de noviembre del 2006).
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La pertenencia y formación de redes clientelares desde la perspectiva
de la acción de los beneficiarios se enmarca en las estrategias de obtención
de recursos, de reconocimiento y de actuación en favor de su grupo social.
La experiencia de trabajo con el programa Familias en Acción muestra un
conjunto de facetas que apuntan en las direcciones señaladas y, particu-
larmente, en la acción de las madres líderes. Este grupo de madres líderes
fue creado como un mecanismo de intermediación entre el programa y
las beneficiarias; inicialmente tuvieron muchos campos de acción, pero se
han ido reduciendo paulatinamente: dos de las tareas actuales son la de
servir de canal transmisión de información (sobre procesos, fechas, tiem-
pos, trámites) y la de ser un enlace para la realización de capacitaciones.
Un elemento interesante que se destaca en las investigaciones es que la
incidencia de esa intermediación depende fuertemente de las personas que
la ejercen: hay líderes que apenas cumplen con el papel (incompletamente
desarrollado) de informadoras, y otras se erigen en importantes líderes comu-
nitarias. Entre estas últimas se observa el proceso de gestación de un líder, al-
guien que transita desde ser una persona tímida que no se expresa en público
hasta una persona que sirve de interlocutor de su comunidad ante las autori-
dades públicas, que participa en la formación de otras madres (capacitación
en derechos y en oficios), que promociona actividades que generan ingresos
(incluidas las maquilas), y que se vincula con grupos políticos. En esta pers-
pectiva, su articulación con el clientelismo desde los grupos políticos o las
organizaciones hace parte de un conjunto de redes que ella agencia y, por
eso, no es posible hacer una interpretación tan lineal como la que expresan
algunos agentes gubernamentales, según la cual los actores clientelistas se
aprovechan de la comunidad, o los líderes de la comunidad participan en esas
redes clientelares solo por provecho propio. En efecto, las experiencias son
distintas. Hay líderes que se identifican ideológicamente con las propuestas
de un partido y se sitúan en la posición de ciudadanos y sujetos políticos, y,
por ello, procuran sumar sus otras redes a la acción política. En otras expe-
riencias, la pertenencia a la red clientelista -electoral- es una más de las
estrategias para obtener bienes o servicios para él mismo y para su comunidad
-en algunas ocasiones, solo para su comunidad-; en estos casos, se puede
abandonar la red clientelar porque no llena las expectativas, o porque no es
conveniente apoyar su orientación (acción política).
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 Finalmente, valdría la pena formularse la pregunta de si estas políticas nos generales por la ley,fijándose allí también el plazopara el cumplimiento
asistenciales son eficaces en la lucha contra la pobreza y lcuáles son sus de la meta de unificación de los planes de beneficios. El Estado incumplió
efectos sobre la equidad, en un país donde el coeficiente Gini para el 2016 las obligacionesy plazos trazados y, posteriormente, no fijó un nuevo plazo
fue del orden de 0.517? ni cronograma alguno.
Con relación a BEPS la Contraloría (2016, p.46) señala que entre el
Los argumentos que condujeron al gobierno a expedir la Ley Estatutaria
2015 y el 2016 la cobertura se incrementó en 396.749 afiliados y, en este
en Salud (Ley 1751 del 2015) giraron en torno a que la "situación de crisis
último año se registra un total de 590.160 inscritos. Entre los problemas
sistémica donde los diferentes intentos de resolución han encontrado que la
de este programa está el de la fidelidad, es decir, las personas que aho-
capacidad de agenciamiento de intereses de los agentes se ha sobrepuesto a la
rran regularmente, por cuanto sólo lo hace el 20.7 % de los afiliados. En
capacidad regulatoria del Ministerio de Salud y Protección Social" (Exposi-
el 2016, en el programa 1.279 afiliados, "se beneficiaron con una renta
ción de motivos de la Ley Estatutaria, página 7)"; adicionalmente se subraya
vitalicia mensual: la de menor valor llegaba a la suma de $31.090 y la de
que el "desarrollo del modelo derivó en diferentes problemas especialmente
mayor valor de $1.008.070. El promedio recibido por los beneficiarios
concentrados en la fragmentación del modelo de salud con incentivos de los
alcanzó la cifra de $43.422, suma bastante exigua, que no permite salir
agentes hacia la extracción de rentas en demérito de los objetivos de salud de
de la pobreza a la población de la tercera edad, por cuanto para el mismo
la población" (Exposición de motivos de la Ley Estatutaria, página 7).
periodo la línea de indigencia estaba en $ $117. 762 y la línea de pobreza
A pesar de estos avances, en los que la Corte Constitucional jugó un
era de $256.594".
papel decisivo, la inequidad sigue existiendo por cuanto el RS carece de las
Respecto al RS, a diciembre del 2016 tenía una afiliación de 18.141.023
prestaciones económicas (licencias de maternidad, pago de incapacidades)
de personas de los niveles 1 y 2 del SISBEN; el 91.5 % de la población cata-
que tiene el Régimen Contributivo.
logada como pobre estaba afiliada al sistema de salud (Contraloría 2016, p.
Otro aspecto, que es propio de los programas focalizados, son los erro-
39). Este progreso en cobertura podría indicar que se han logrado en avan-
res de inclusión y exclusión que presentan los instrumentos de focaliza-
ces en equidad y en calidad, como resultado de las políticas sociales de las
ción. En el gráfico 1 se puede observar la distribución de la población
últimas administraciones presidenciales. Sin embargo, no se podría olvidar
beneficiada con subsidios (Jóvenes en acción. Más familias en Acción y
que fue gracias a la Corte Constitucional, pero aceptado a regañadientes
Colombia Mayor) por quintiles de ingreso para el 2016. En los quintiles de
por el gobierno, que se igualaron los dos Planes Obligatorios de Servicios
mayores ingresos, es decir, el 4 y el 5, el 25.1 % de los jóvenes en acción
(ros) mediante la sentencia 760 del 2008.
pertenecían a tramos de ingresos que seguramente no requerían el sub-
En auto 261 del 2012 la Corte consideró que:
sidio, en Familias en Acción el porcentaje llego a 7 .5 % e y en Colombia
actualmente existe una violaciónde la obligaciónconstitucional de cum- Mayor el 17.3 % respectivamente.
plimiento progresivo a cargo del Estado consistente en unificar los planes
obligatoriosde beneficios,para garantizar el derecho a la salud en condicio-
nes de equidad. Si bien se trata de una obligación de cumplimiento progre-
sivo, actualmente el Estado desconoce el mínimo grado de cumplimiento
de la misma puesto que no ha adoptado un programa, con su respectivo
cronograma, para avanzar en la unificación de los planes de beneficios. Lo
anterior, a pesar de que la política pública se encontraba delineada en térmi-

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 Grtlica
1.Distribución de población beneficiada de subsidios por quintiles de in- Social. Tanto el discurso de la tecnocracia como la insistencia sobre la ban-
gresos, 2017 carización pretenden cambiar el comportamiento de los beneficiarios, pues
tal comportamiento se entiende como el causante de la pobreza, toda vez
que la pobreza se afronta desde una óptica de responsabilidad individual.
En este enfoque sobresale el carácter moral que tiene la orientación de las
políticas, aunque está revestido del ideal tecnocrático según el cual basta
un buen diseño institucional para que las políticas produzcan los resulta-

_______________

2 3
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5
dos esperados. Se pretende, por una parte, incidir sobre la conducta de los
individuos y, simultáneamente, vincularlos a los circuitos monetarios, con
miras a legitimar una economía especulativa: de allí la importancia de la
- Colombia
Mayor bancarización. No se trata de la democratización del crédito y de que los
- Jovenes
enacción - Más
familias
enacción
sectores populares tengan acceso a la moneda, sino, más bien, de dar con-
Fuente:
Contraloría (2016, p. 4). fianza en el sistema monetario, ya sea porque administra el dinero que llega
a los beneficiarios o porque en estos establecimientos se pueden guardar los
recursos que serán destinados, en un futuro, para la jubilación.
Conclusiones Con esta perspectiva, el resultado parece estar más cercano a obtener
los elementos de legitimación no solo del gobierno de turno sino del régi-
En los albores del siglo XXI la política asistencial en Colombia intenta ser men de acumulación y el régimen político, pues con el nuevo discurso y el
renovada con nuevos programas y con una modificación del discurso por diseño institucional de los programas se obtiene un contacto directo pero
parte de la tecnocracia. Sin abandonar las directrices de la política social diferenciado con grupos de la población; en el caso del RSS se podría obte-
construída a partir de las políticas de ajuste -es decir, la identificación, la ner la adhesión de fracciones del capital y, con FA, se aproximaría a sostener
descentralización, los subsidios a la demanda y la privatización-, ahora se el vínculo de sectores medios que pueden participar como empleados-ope-
insiste en que la lucha contra la pobreza hace parte del desarrollo del capital radores en el programa y, también, de la población beneficiaria.
humano --del "empoderamiento"-, y que los gastos sociales son parte de Sin embargo, el alcance en términos de protección social parece ser bas-
la inversión para el crecimiento económico. Existe, igualmente, una renova- tante restringido; en particular, porque el diseño institucional está dirigido
ción del lenguaje de la tecnocracia y, en el caso colombiano, la Promoción a transformar la conducta y no se adecúa a las condiciones de vida de la
Social se enuncia como una política de derechos cuya efectividad está siem- población, a su cotidianidad en las formas de percepción de ingresos, de asi-
pre condicionada a las disponibilidades fiscales y a las otras prioridades del gnación de esos recursos, y a sus formas de sociabilidad y formación de redes.
gasto público, como los gastos para la guerra o el servicio de la deuda inter- Como se ha mostrado, desde la perspectiva de la población beneficiaria tales
na. Concomitantemente con estos nuevos dispositivos, se han dado reformas políticas se integran a la cotidianidad como una más de las múltiples formas
económicas que se manifiestan en la firma de Tratados de Libre Comercio, de apropiación y marcación del dinero, y quedan insertas en la lógica de la
la flexibilidad laboral, las reformas fiscales regresivas, y la profundización del formación de redes de sociabilidad que ya poseen. Este desencuentro entre
régimen de acumulación construído sobre la financiarización. los diseñadores de políticas y la vida de los beneficiarios conduce a que las
Los programas como Familias en Acción, BEPS, y Régimen Subsidiado formas de acción de la comunidad sean sometidas a sospecha cuando no que-
en Salud, muestran algunas modificaciones en las formas de Protección dan inscritas en los patrones esperados en el diseño institucional.

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Salazar
 Estos programas asistenciales, para las poblaciones que están en condi-
ciones de pobreza, son importantes, pero si se les compara con los indi-
cadores monetarios con los cuales se mide la indigencia o la línea de pobre-
za podrían ser considerados como miserabilistas e indignos, que cumplen
más una función política asociada con el clientelismo.
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