Las herencias económicas en 35 años de

democracia: de lo mejor a lo peor

FABIÁN TISCORNIA. Domingo, 01 Marzo 2020 14:39
Pasaron siete gobiernos y cinco presidentes (dos repitieron) en los que la
economía uruguaya tuvo vaivenes. También enfrentaron crisis,
encararon reformas y repitieron errores.

Desemple
o desde 1986 a 2019. Foto: El País.
En 35 años de democracia, las “herencias económicas” han sido todas complejas (algunas
más que otras, claro) con diferentes indicadores a los que el gobierno entrante debía
prestarle rápida atención. Según los números, la “herencia” que recibió el gobierno de José
Mujica de parte del de Tabaré Vázquez puede considerarse la menos compleja y la que
recibió Julio María Sanguinetti de la dictadura la más apremiante.
“El gobierno democrático (que asumió en 1985) heredó una situación económica
desastrosa”, sintetizó el economista Gabriel Oddone en el libro “El Declive. Una mirada a
la economía uruguaya del siglo XX”.

Veamos los números: tres años de recesión (con caída del Producto Interno Bruto
(PIB) per cápita de 17,2% entre 1982 y 1984-, desempleo en 14% de la Población
Económicamente Activa (PEA), déficit fiscal de 9,5% del PIB a fin de 1984 y la deuda
pública bruta representando el 100% del Producto en 1985. Además el poder de compra de
los salarios se había deteriorado 28% en tres años y la inflación era de 66,13% a fin de
1984.

A eso se sumaban los coletazos de la crisis financiera de 1982-1983 que llevó al Banco
Central (BCU) a comprar las carteras de deudores en riesgo y negociar la venta de algunos
bancos.

La actividad económica y el salario real iniciaron un ciclo de recuperación, gracias a

factores externos como la baja del precio del petróleo, las tasas de interés y a que continuó
la apertura comercial con los países vecinos iniciada en dictadura. La vuelta de
los Consejos de Salarios ayudó al consumo. En 1987 se aprobaron la ley de Desarrollo
Forestal (que otorgó subsidios a la forestación en tierras de escasa productividad) y la ley
de Zonas Francas, que buscó desarrollar el sector servicios.

El gobierno de Sanguinetti repitió algo histórico en Uruguay, aumentar el gasto en el año

electoral. Eso dejó al gobierno entrante de Luis Alberto Lacalle el mayor déficit de este
período democrático: 6,5% del PIB. Además, la inflación seguía como un karma (en 1990
alcanzó el segundo récord histórico con 129%) y si bien en el período la economía había
crecido 3,8% en promedio, estaba desacelerándose.

Inflación
desde 1985 a 2019. Foto: El País.

El gobierno de Lacalle, con un signo claramente liberal, profundizó la apertura del

comercio con los vecinos mediante la incorporación al Mercosur, creado en 1991.
Se redujo el déficit fiscal mediante un ajuste (de hecho llegó a haber un pequeño superávit
en 1992) y también bajó la emisión de moneda (utilizada para financiar el déficit) que
impulsaba la suba de precios. Para ayudar a desinflacionar la economía, se implementó un
plan de devaluaciones controladas del peso uruguayo (conocido como “banda de flotación”
por la que el gobierno fijaba un “piso” al que compraba dólares y un “techo” al que
vendía).

En cuanto a reformas, la ley de empresas públicas de 1991 suprimió parte de los

monopolios de Ancap y el Banco de Seguros, abrió los servicios portuarios a la empresa
privada y permitía que algunas empresas estatales, en particular Antel, se asociaran con
operadores privados. Pero parte de esa reforma, en particular el capítulo que permitía la
asociación de Antel y la concesión de servicios públicos, fue anulada por amplia mayoría
(71,6%) en un referéndum el 13 de diciembre de 1992.

El gobierno de Lacalle dejó de convocar los Consejos de Salarios y el poder de compra de

los asalariados -que venía de aumentar 34% en promedio en el período de Sanguinetti-
creció 7%.

Sanguinetti heredó de Lacalle un déficit fiscal en aumento (3% del PIB en 1994), la
economía en crecimiento, el desempleo estable por encima del 8% de la PEA y una
inflación en descenso (si bien seguía largamente en dos dígitos).

Variación
PIB desde 1985 a 2019. Foto: archivo El País.

El segundo gobierno colorado tras la dictadura debió encarar una reforma previsional, por
la presión que las jubilaciones ejercían sobre el fisco. En 1996 se creó el régimen de ahorro
previsional privado (AFAP; fracasaron varios intentos de impedirlo por medio de
referendos), lo que gradualmente quitó presión sobre el Banco de Previsión Social (BPS).
El plan de estabilización iniciado en 1991 se continuó y en 1998 se alcanzó una inflación
de un dígito (8,63%) por primera vez en 42 años.

“A finales de 1998 se instaló una recesión económica que se prolongó hasta finalizar 2002.
A partir de 1997, pero sobre todo durante 1998, el gobierno no valoró adecuadamente la
sustentabilidad del crecimiento de la economía iniciado en 1995”, apuntó Oddone.

La devaluación de Brasil en 1999 complicó la situación, sumado a que en pleno año

electoral, se “respetó la tradición” de aumentar el gasto público y terminó “con un terrible
año fiscal, precisamente en el mismo año en que más daño podía hacer”, escribió el
expresidente del BCU Ramón Díaz en su libro “Historia económica del Uruguay”.

Así Jorge Batlle heredó una economía en recesión, un déficit fiscal por encima del 3% del
PIB y el desempleo en dos dígitos (11%).

Sin embargo, “en medio de una recesión que ya abarcaba seis trimestres el gobierno
decidió ‘esperar’ a que las señales desde el exterior mejoraran”, indicó Oddone. El
gobierno de Sanguinetti al final y el de Batlle en el inicio “parecen haber optado siempre
por el diagnóstico menos pesimista”, agregó. Así, no flexibilizó la política cambiaria, la
coalición de gobierno aprobó en el Parlamento un Presupuesto con aumento del gasto.

En 2001 la fiebre aftosa afectó a parte del rodeo vacuno y se perdieron mercados de

primer nivel y después fue todo en picada: crisis argentina, pérdida del grado inversor,
corrida de depósitos, fraudes bancarios (ver aparte) y abandono de la banda de flotación
cambiaria, lo que implicó una fuerte devaluación (en tres meses el dólar pasó de $ 17 a $
32).

En 2002 el PIB cayó fuertemente, el desempleo llegó a un récord desde que hay registros
(1970) y la inflación volvió a los dos dígitos.

Déficit
fiscal desde 1985 a 2019. Foto: El País.

Un canje de deuda en 2003, sumado a la recuperación de la economía tras la ganancia de

competitividad derivada del salto del dólar, pautaron parte de la herencia que recibió el
Frente Amplio.

Los 15 años de gobierno del Frente Amplio.

Por primera vez en 2005 asumió un gobierno que no pertenecía a los partidos Colorado y
Nacional. La herencia económica que recibió Tabaré Vázquez se caracterizaba por la
recuperación de la actividad, inversiones previstas (la ex Botnia, hoy UPM), por primera
vez un déficit en baja (el gobierno de Batlle no siguió la tradición del año electoral) de
1,8% del PIB y la inflación en el entorno de 6%. Otros aspectos de la herencia de Batlle
eran bastante complicados: la deuda en casi el 100% del PIB, el desempleo (que venía
reduciéndose) era todavía alto (13%) y uno de cada tres uruguayos estaba en la pobreza.

La conducción económica se abocó a rápidos acuerdos con organismos multilaterales,

mejorar la situación fiscal (lo que ayudaría a reducir la pesada carga de la deuda) y encarar
una serie de reformas estructurales: tributaria, de la ley de inversiones, de quiebras, entre
otras. También reinstaló los Consejos de Salarios que permitieron a los trabajadores
recuperar el poder de compra que habían perdido en el gobierno de Sanguinetti y el de
Batlle. La coyuntura internacional (salvo el precio del petróleo y el corte de puentes con
Argentina) ayudó con la suba del precio de las materias primas y la baja en las tasas de
interés. A eso se sumó la inversión masiva de empresarios argentinos que provocaron un
salto histórico en el precio de la tierra y en la producción agrícola, en particular de soja y la
megainversión de Botnia. El gobierno de José Mujica recibió la que es la mejor herencia en
materia económica en 35 años de democracia: una economía con altas tasas de crecimiento
(5,9% promedio en el período), inflación en 6%, desempleo en baja y fuerte reducción de la
pobreza. Aunque no pudo escapar a la tradición de aumentar el déficit fiscal en año
electoral (llegó a casi 2% del PIB) tras haber alcanzado el equilibrio en 2007.

El período Mujica se caracterizó por seguir aumentando el salario real, la tasa de

inversión sobre el PIB llegó a un máximo de 22,9%, Montes del Plata inició y culminó la
construcción de la segunda planta de celulosa, la pobreza bajó a un dígito, el desempleo
llegó a un mínimo de 5% y la economía (ayudada por el precio de los commodities, la
fuerte baja de tasas a nivel internacional) siguió en expansión.

Pero en 2014 el impulso externo había aminorado, y las empresas públicas que habían
aumentado la inversión sumado a un incremento del gasto, deterioraron las cuentas del
fisco. Así la segunda administración de Vázquez heredó una economía en desaceleración,
un déficit fiscal en alza (3,4% del PIB) y posibles inversiones que terminaron en un fracaso
(la regasificadora, por ejemplo). Durante este período, la región no ayudó, por lo que la
economía lució prácticamente estancada, el desempleo aumentó, la inflación termina
acercándose a los dos dígitos (8,79% a fin de 2019) y el déficit fiscal (sin el “efecto
cincuentones”) está en uno de los niveles más alto desde 1989: 4,6% del PIB, esa es la
herencia que recibirá Luis Lacalle Pou. Aunque, tiene como aspectos positivos que la
economía lleva el ciclo más largo de crecimiento: 17 años. Además la pobreza se mantiene
en un dígito.

Pasaron 13 ministros de Economía desde 1985

Azucena Arbeleche, será la primer mujer en asumir como ministra de Economía y
Finanzas en la historia. Uruguay es una “rara avis” a nivel internacional, ya que tiene
unificado el manejo de la política económica y el de las finanzas, cuando en otros países
está separado.

Esta Secretaría de Estado fue creada por ley en 1830, aunque por entonces era el Ministerio
de Hacienda, hasta que en 1943 pasó a ser Ministerio de Economía. El 17 de enero de 1970
mediante una ley pasó a tener su actual denominación de Ministerio de Economía y
Finanzas.

Arbeleche será la 14ª en asumir el cargo desde la vuelta a la democracia. Desde 1985, por
distintas circunstancias, solamente tres ministros completaron el período de gobierno: los
contadores Ricardo Zerbino (1985-1990) y Danilo Astori (2015-2020) y el
economista Luis Mosca (1995-2000). Astori además es el único que repitió en el cargo
(había estado entre marzo de 2005 y septiembre de 2008 previamente).

De los predecesores de Arbeleche, algunos se dedicaron a apagar incendios, otros

encararon reformas macro y micro-económicas y en un caso (el abogado Daniel Hugo
Martins en 1995) simplemente se dedicó a ocupar el cargo por unos meses.

Por las atribuciones que tiene y los ámbitos en que participa, el MEF es una suerte de
“superministerio”. Es uno de los cargos de mayor confianza del presidente y en el caso de
Arbeleche no es la excepción, ya que desde 2014 está en la mesa chica de asesores de
Lacalle Pou. Prueba de ello, es la libertad que tuvo para armar su equipo a gusto.

La crisis de los bancos en 2002

La crisis bancaria de 2002 tuvo varios factores detrás: leyes de refinanciación votadas por
el Parlamento en los 80 y 90 pegaron en el balance de las instituciones, supervisión del
Banco Central laxa, estafas (en los bancos Comercial y Montevideo, Caja Obrera) y la
corrida de depositantes argentinos por la fuerte exposición que el sistema tenía a estos. Tras
2002 se aprendió la lección.