Desarrollo de la Agricultura ecológica en Uruguay: rol de los actores sociales, mercado y Estado

Alberto Gómez Perazzoli Mayo 2007

Trabajo final curso: Agricultura sustentable y sociedad Posgrado en Desarrollo Rural Sustentable Departamento de Ciencias Sociales Facultad de Agronomía UDELAR.

1 . 2007). sin embargo el porcentaje de agricultores orgánicos es del 2% en Europa frente al 1% de Uruguay (MGAP/DIEA. Gómez. aunque muchos no están certificados. 2007. lograron crecer a pesar de la fuerte tendencia a la desaparición de pequeños productores en el país (Chiappe. por lo que no son registrados en las estadísticas (Vogl.Introducción La agricultura ecológica u orgánica. 2007). Kilcher y Schmidt. con el 4% de superficie agropecuaria orgánica sobre el total. unos 150 predios. El número de agricultores ecológicos certificados viene creciendo desde que. 2007.000 agricultores en 120 países. Los agricultores familiares ecológicos. Uruguay. 2003. M. 2005). Actualmente es el sector de los alimentos que muestra mayores tasas de crecimiento (El-Hague Scialabba y Hattam. Dimitri y Oberholtzer 2005. ecológico y económico” (FAO/OMS. 2000. Bértola.9%). Tubío. muestra un nivel similar al de Europa (3. 2001). a principios de los 90. con 633. Dimitri y Oberholtzer. Sin embargo es el sector empresarial el que muestra mayor dinamismo. Se estima en 31 millones de hectáreas la superficie orgánica mundial. es un sistema de producción agropecuario que “se basa en normas de producción específicas y precisas cuya finalidad es lograr agroecosistemas óptimos que sean sostenibles desde el punto de vista social. 2001). surgen las primeras propuestas de agricultura ecológica en el país (APODU. Millones de agricultores en todo el mundo practican la agricultura orgánica. MGAP-PREDEG-DIEA. 2000. con más de 300 predios. 2005).

6 millones de hectáreas y el 5. Estados Unidos y algunos países de la región se formulan posibles estrategias para el desarrollo de la agricultura ecológica en el Uruguay. El mercado americano crece a tasas del 20% desde los 90 y se estima que tendrá tasas de entre el 9 al 16% en el 2010. 2007). Juntos representan más del 95% de las ventas minoristas mundiales.9 millones de hectáreas en 2007.Considerando la importancia social de la agricultura familiar y su aporte a la sustentabilidad rural. Europa. Los alimentos orgánicos reciben precios superiores a los convencionales en los dos mercados. El sector orgánico está en rápido crecimiento en Europa y EEUU.8% anual en el 2003. tenía el 23% de la tierra orgánica del mundo.3% mundial (Willer y Yussefi. guiados principalmente por razones de seguridad alimentaria y salud (Dimitri y Oberholtzer 2005).9% de la tierra bajo manejo orgánico en comparación con EEUU que tiene 0. ¿Cómo puede la agricultura ecológica convertirse en una opción que interese a un mayor número de agricultores familiares? ¿Qué actores sociales estarían involucrados? ¿Cómo pueden influir las políticas públicas o el mercado en una hipótesis de desarrollo de la agricultura ecológica? Mediante revisión de bibliografía y comparación de los desarrollos de la agricultura ecológica en Europa.3% de las granjas en estos sistemas (Dimitri y Oberholtzer 2005). 2 . Son los consumidores los que orientan el mercado. pero más maduro con tasas de crecimiento del 7. estimadas en 25 mil millones de dólares. con 6. Crecimiento de la agricultura ecológica en Europa y EEUU. El mercado europeo es de mayor tamaño que el americano. EEUU registraba 1.3% de la tierra y 0. Europa tiene el 2% de las granjas y 3.

además de los económicos (Dimitri y Oberholtzer. Europa por el contrario ha implementado una gran variedad de políticas para incrementar el área bajo agricultura orgánica en el convencimiento que esta reporta beneficios para la sociedad. educación y marketing. 2005). 3 . mayor área orgánica y mayor número de productores que EEUU. Existen certificadoras estatales pero mayoritariamente se trata de organizaciones privadas. donde las medidas son tomadas para facilitar la comercialización. desde el punto de vista social y ambiental. Se mantienen pequeños fondos para actividades como investigación. es decir independiente del proveedor o el comprador. Políticas públicas y mercado en los países desarrollados Europa y Estados Unidos comparten su preocupación por el desarrollo de estándares pero en el resto las políticas son diferentes. fue la fijación de estándares y procedimientos de certificación lo que dispara el crecimiento del área orgánica a partir de los 80 con la fijación de estándares por organizaciones privadas como IFOAM (Federación Mundial de Movimientos de la Agricultura Orgánica) y posteriormente por los gobiernos: Europa en 1991. Kilcher y Schmidt. fundamentalmente en aspectos vinculados a estándares y certificación. EEUU mantiene un enfoque de libre mercado. Estados Unidos en el 2000 (Vogl.Europa tiene un mayor mercado. a pesar que el crecimiento del sector en este último sea más importante. A pesar que los pioneros de la agricultura orgánica europea tienen sus inicios entre los años 1920 al 40. Para que un producto pueda ser comercializado debe de estar certificado por una organización de tercera parte. Certificación y regulación Las normas son fijadas por los gobiernos. 2005).

los procedimientos de control y la tendencia a la armonización de normas a nivel internacional es objeto de intenso debate en el movimiento orgánico y ha dado lugar al surgimiento de nuevos modelos. con entrada de transnacionales al sector y aumento de costos y trabas burocráticas en la certificación. A partir de los años 80. Kilcher y Schmidt. de mercado orgánico o el desacuerdo con la idea de que el control externo es el mejor método para asegurar la integridad. A pesar de reconocer sus ventajas para el desarrollo de mercados. grupos de agricultores y promotores de la agricultura orgánica desarrollaron normas simples y cierto tipo de control interno para los productores dentro de la propia organización. un proceso caro. Las regulaciones de los países desarrollados tienen gran impacto en los países del sur. 2007).En el inicio. Parra. Las certificadoras de estos países deben someterse a acreditaciones para que su sello sea aceptado en estos mercados. 4 . que normalmente representan el principal mercado y el interés mayor de los gobiernos. por el cual asociaciones de pequeños productores se hace cargo de parte del proceso de verificación. 2007. El sistema de control interno. Otros simplemente creen que la certificación es muy costosa o los procedimientos muy pesados (Rundgren. extenso y falto de transparencia y armonización (Vogl. en que los productos orgánicos entran en los supermercados y en el comercio internacional. 2005). Es creciente la concentración del sector orgánico en grandes compañías. El rápido crecimiento del sector orgánico en EEUU explica que muchas de las compañías de alimentos más grandes del mundo adquieran o se asocien con marcas o empresas orgánicas. Muchos agricultores orgánicos no certifican debido a la falta de demanda de los clientes. no es admitido en todos los mercados (IFOAM 2. la idea dominante fue que lo orgánico necesitaba una certificación formal realizada por terceros. 2004). o desarrollen sus propias líneas de alimentos (Sligh y Christman. la fijación de estándares. 2003). debido a que condicionan sus exportaciones.

(ver cuadro 1). incorporar la promoción de la agricultura familiar y pequeñas empresas procesadoras. mejora la fertilidad del suelo y combate la erosión. oponiéndose al proceso de globalización y concentración en el sector (Meirelles. consumidores y organizaciones de apoyo. Políticas públicas en América Latina Gran parte de la producción orgánica de los países de América Latina y el Caribe ha estado orientada a las exportaciones.Como respuesta a las presiones sobre los agricultores familiares que derivan de los sistemas de certificación de tercera parte surgen alternativas en la evaluación de conformidad de la agricultura ecológica tanto en el sur como en movimientos orgánicos del norte enmarcadas bajo la denominación de Sistemas Participativos de Garantía (Lernoud y Fonseca. promueve el rol activo del productor y su organización y mejora la distribución de recursos en la cadena agroalimentaria (FIDA. Argentina y Uruguay constituyen la excepción a esta regla. promueve la seguridad y la soberanía alimentaria. 2006). El Salvador y República Dominicana concluye que la agricultura orgánica genera empleo rural y mejora del ingreso de las familias. 2003. 2004). México. Guatemala. reduce el uso de agroquímicos. IFOAM. Un estudio de casos que comprendió a 14 grupos de pequeños agricultores que en total sumaban 5 100 predios y 9 000 hectáreas en Costa Rica. La gran mayoría de los productores orgánicos en América Latina y el Caribe— son pequeños agricultores y poseen la mayor parte de las áreas bajo producción orgánica. 2007. 2003). 5 . Es de destacar la baja participación de los pequeños productores en Uruguay a pesar del alto porcentaje de área orgánica en relación a la región. Sin embargo. Estos sistemas buscan recuperar los principios orgánicos en relación a promover los mercados locales y el control social. debido al importante peso de la ganadería extensiva en el sector orgánico. Red de Agroecología. Argentina. el mercado interno también ha estado creciendo en varios países. conservación de la biodiversidad.

3 4 950 99. México Costa Rica Guatemala El Salvador República Dominicana Brasil Argentina Uruguay Superficie bajo producción orgánica (ha) Certificada En transición Superficie orgánica/superficie agrícola total (%) Número de productores orgánicos Número de pequeños productores orgánicos Pequeños productores/total de productores orgánicos (%) Superficie orgánica de pequeños productores/superficie orgánica total (%) 102 800 71 500 31 300 0.3 5 000 4 900 3 800 1 100 0.3 N/D 44 800 43 800 1 000 1.0 00 3 000 000 2 684 200 315 800 1.0 180 33 N/D Fuente: FIDA (2003).7 N/D N/D N/D 16 068 99.24 19. 6 .1 33 600 7 000 3 500 3 500 0. Zopollo.2 80.8 1 632 753937 753937 4.0 59.0 1 050 64.6 84.3 5.6 545 0.00 0 N/D N/D N/D 33 130 98.2 1 700 14 700 9 000 5 700 0. Leoni y Albín (2005) para Uruguay.Cuadro 1: Superficie bajo producción orgánica y participación de los pequeños productores en países de América Latina y el Caribe.1 53.2 1 600 94.0 16 200 842.

El mercado brasileño aumentó de USD 120 millones en 1998 a casi USD 1. 2007).24% del área total cultivada). Es muy intensa la actividad de investigación desde el año 1992 en que se crea la EMBRAPA Agrobiología. a excepción de Argentina. y al contrario de lo que ha caracterizado a otros cultivos de exportación. los pequeños productores dominan la producción orgánica—tanto para exportación como para los mercados internos—en varios países. Ganadería y Abastecimiento y el Ministerio de Desarrollo Agrario. 2007). Los servicios públicos de extensión desempeñaron un papel marginal en los diversos países y casos específicos estudiados. Los pequeños productores orgánicos frecuentemente aprovecharon el apoyo organismos gubernamentales. . En cambio fueron las ONGs actores relevantes como promotoras de modelos alternativos de producción y comercialización. Comprende 19 mil propiedades. casi ninguno de estos organismos. Sorpresivamente.En América Latina las políticas e instituciones públicas específicas para la agricultura orgánica jugaron un papel marginal tanto en el surgimiento de la producción orgánica en los diversos países como en el éxito de los pequeños productores orgánicos en los casos estudiados en particular. Intervienen el Ministerio de Agricultura. 1998). programas y proyectos se dirigieron específicamente a la producción orgánica.000 millones en 2003. sin embargo. de los cuales el 15% correspondió al mercado interno y 85% a las exportaciones (PROCISUR. incluyendo una ley que regula la producción orgánica (PROCISUR. En Brasil el área orgánica certificada y en conversión suma 842 mil has. Brasil muestra un conjunto importante de políticas públicas de regulación y promoción de la agricultura ecológica. La agricultura ecológica brasileña puede aparecer como una respuesta a la apertura de mercados ecológicos o como mezcla entre un movimiento social y una práctica productiva (Canuto. (0.

2006). Existen 180 predios familiares. El destino de su producción es la exportación a Estados Unidos y Europa.000 hectáreas en 525 predios (Gómez Perazzoli. 2007). Ha establecido convenios y alianzas con distintos sectores rurales y urbanos (APODU. La Asociación de Productores Orgánicos del Uruguay (APODU) agrupa productores de tipo familiar. Más del 95% del área corresponde a 345 productores ganaderos que explotan superficies promedio de 2500 hectáreas y que se vinculan a dos frigoríficos. certificando sus predios con certificadoras internacionales.Agricultura ecológica en Uruguay Caracterización Los inicios de producción orgánica en el país se reconocen en experiencias impulsadas por docentes y estudiantes de Facultad de Agronomía. Uruguay posee una importante superficie orgánica certificada. 2007) Organizaciones de consumidores. En el año 2004 Uruguay ocupaba el sexto lugar entre los países con mayor área destinada a este sistema productivo. En 1990 se crea la Mesa de Agroecología del Uruguay. ambientalistas. (Red de Agroecología. y dentro de América Latina era superado por Argentina y Brasil (PROCISUR. cercana a las 850. dedicados principalmente al mercado interno. 2007). coordinación de Organizaciones no Gubernamentales. pero la no existencia de datos oficiales puede estar subestimando esta cifra. a mediados de los 80. de promoción de la agroecología y APODU convocan y constituyen en el año 2005 la Red de Agroecología del Uruguay que implementa en el 2006 un Programa de Certificación Participativa. acreditadas ante los mercados de los países desarrollados. 8 .

Entre 1997 y 2003 el MGAP recibió cooperación alemana para promover la agricultura integrada y la orgánica. frutas. Los principales canales de comercialización son: supermercados (56% de la producción). arroz y otros cereales. Esta última categoría incluye por ejemplo venta en mercado convencional o a agroindustrias (Bértola. 2 Este Decreto regula la certificación de productos provenientes de la agricultura ecológica. La Feria Orgánica se realiza desde 1994. 1 9 . primer espacio de venta de productos orgánicos permanentes. 2007). pero el programa no logró continuidad. Los consumidores organizados junto a grupos de agricultores impulsan nuevas experiencias de comercialización. hierbas aromáticas y medicinales. fruto de la iniciativa de consumidores y agricultores ecológicos. ferias (10%). como un subsector de una feria especial en el Parque Rodó. vinos. miel y derivados. y conservas. canastas domiciliarias (7%) y otros (17%). tiendas especializadas (10%). Como resultado de las actividades de promoción en torno a la Feria se crea en el 2004 un grupo de consumidores activo en la promoción de nuevos canales y en la formación de la Red de Agroecología y la Certificación Participativa. En el 2005 se crea la Ecotienda en Montevideo. leche y derivados. siendo un lugar tradicional de compra de productos orgánicos en Montevideo. hortalizas. no existen políticas públicas de promoción de la agricultura orgánica en el país. 1 Políticas Públicas Con excepción del Decreto 360 del Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca de 1992 sobre certificación 2 y la reciente creación de líneas de investigación sobre agricultura orgánica en el INIA (Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria).Los principales rubros en los cuales se desarrolla la agricultura orgánica en Uruguay son: carne vacuna. biológica u orgánica.

Desde el 2005 y hasta el 2010 se ejecuta un proyecto de “Manejo integrado y sostenible de los recursos naturales y la biodiversidad”. Sin embargo cuando se fundamenta la importancia del proyecto se menciona a la agricultura orgánica. “explotación de las ventajas propias que Uruguay tiene. del agua. preservación del ambiente y la salud humana y pesca artesanal.” (Banco Mundial. 2002). elementos que son la base para un verdadero desarrollo integral. A pesar de ser un proyecto que tiene entre sus principales objetivos la sustentabilidad. M. 10 . Entre las prácticas que promueve el proyecto se encuentran: manejo del suelo. orgánica y verde. elaborado por una administración anterior centra sus propuestas en aspectos técnicos y da poca relevancia a los aspectos sociales de la sustentabilidad. aunque sólo como estrategia de mercado y vinculada estrechamente a la exportación. conservación de la biodiversidad. 2005) El diseño original del proyecto. algunas intendencias apoyan experiencias de agricultura orgánica. tales como tener la estación opuesta a la del hemisferio norte y su capacidad de producción ganadera y agrícola natural. tiene como objetivo promover la adopción de sistemas integrados de manejo de los recursos naturales y la diversidad biológica asociada que contribuyan a fortalecer la sostenibilidad de la producción agropecuaria desde el punto de vista ambiental y socioeconómico.A nivel local. por el MGAP con fondos del Banco Mundial por USD 30 millones y del Fondo Mundial del Medioambiente por USD 7 millones. la agricultura ecológica u orgánica no se menciona entre las prácticas a promover. El proyecto conocido como Producción Responsable (PPR). Esto es un indicador de las dificultades que tiene la agricultura ecológica para ser integrada en el discurso político y luego en las políticas y proyectos. (Chiappe. recursos genéticos.

la importante superficie bajo manejo orgánico en el país y el grado de penetración que se observa en algunos países desarrollados.Sin embargo en la ejecución del Proyecto Producción Responsable se ha priorizado la realización de acuerdos con organizaciones de productores. la elaboración de documentos técnicos y el apoyo a la certificación participativa. Creó un Grupo de Agricultura Orgánica en el INIA Las Brujas que promueve metodologías de investigación participativas. en articulación con el sector productivo. El mercado internacional de productos orgánicos es una de las fuerzas posibles para impulsar el crecimiento. La Universidad de la República también desarrolla líneas de investigación en agricultura orgánica. El mercado nacional es el que ha sustentado el desarrollo del sector de agricultores familiares. 11 . uno de ellos fue firmado con la Asociación de Productores Orgánicos del Uruguay (APODU). En este acuerdo se promueve la difusión del PPR entre los miembros de APODU. Discusión: hacia la definición de una estrategia de crecimiento del sector de la agricultura familiar ecológica La cantidad de agricultores familiares ecológicos en el Uruguay es baja si se toma en cuenta el potencial de la propuesta para promover el desarrollo. Parece improbable esperar un gran crecimiento del sector por la evolución de las condiciones de mercado. pero en Uruguay la experiencia demuestra que son los productores empresariales los que están en mejores condiciones para aprovechar estas ventajas. la difusión de la agricultura ecológica como alternativa para el conjunto de agricultores. La incorporación de los pequeños productores a los mercados necesita de políticas públicas diferenciadas para la agricultura familiar y para el sector de la agricultura ecológica. Investigación El lNIA está implementando líneas de investigación.

aunque el inicio del trabajo en el INIA representa un quiebre sobre la situación anterior. En Brasil por ejemplo. 2002). en la etapa de implementación de las mismas (Greer. Cambios favorables en la agricultura orgánica del Reino Unido e Irlanda indican la importancia de los contextos externos sobre los decisores y de las redes de actores que actúan como grupos de interés. Los mercados locales son priorizados en los sectores vinculados a la agroecología pero también se exploran mercados internacionales vinculados al comercio justo. Los productores ecológicos de la Red Ecovida recurren a numerosas alternativas institucionales para comercializar sus productos. Estos son relativamente amplios en la etapa de formulación de las políticas y actúan como “comunidades políticas” más pequeñas.Las políticas públicas pueden ser entendidas como un conjunto de sucesivas respuestas del Estado frente a situaciones socialmente problemáticas. Otras áreas como la formación de técnicos y productores y la investigación también muestran retrasos importantes. llegando a sectores populares con precios menores a los convencionales (Meirelles. Existe tensión entre las funciones de movimiento social del enfoque agroecológico y el impulso de actividades productivas y comerciales. El Estado no genera políticas para todos los problemas de la sociedad sino sólo sobre los que por su incidencia o por la presión de actores políticos o sociales entran en la agenda (Moscoso. el programa Fome Zero tiene dentro de sus cuatro ejes de acción la promoción de la agricultura familiar y programas de compra ventajosos para pequeños productores (Ministerio do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. 2007). 2005). Parece necesario no descuidar ninguna de las dos 12 . donde los pequeños productores reciben precios más acordes a los resultados de su producción. 2004).

articulando productores. puede ser una línea que aporte a los actores que buscan propuestas de una agricultura más sustentable. 2002). En este sentido la propuesta de descentralización de la Red de Agroecología.Limitar la propuesta al cambio de sistema productivo descuida las dimensiones más amplias del desarrollo rural. ha logrado generar organización local. El contexto parece más favorable en la medida en que se pretende desde el MGAP dar mayor relevancia a la agricultura familiar y a la descentralización. sociedad civil y gobiernos locales. que debe ser mayor que la de los propios agricultores. 13 . Debe ser balanceado en la estrategia el fortalecer las propuestas productivas y de comercialización para avanzar con productos de la agricultura ecológica en los mercados con la ampliación de la base social que sustenta la agricultura ecológica. en cambio sobrevalorar su dimensión sociopolítica y cultural lleva a caer en un mero activismo socio ambiental incapaz de alcanzar una reproducción ampliada de experiencias productivas agroecológicas (Sevilla Guzmán y Alonso Mielgo. objetivo que queda fuera de este trabajo. aunque los impactos de estos cambios no se verán en el corto plazo. Entender mejor cuales son los mecanismos que inciden en la formulación de políticas agropecuarias en el país y su implementación.

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