FORMAS DE INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

La iniciación del procedimiento administrativo implica un conjunto de actos destinados a

establecer una relación procedimental —más allá de la simple relación de sujeción general de la
que habla la doctrina— entre el administrado y la administración. Como resultado de ello, los
mecanismos de iniciación de los procedimientos administrativos son de lo más variados, así como
los medios que pueden emplearse para ello. En este orden de ideas, el procedimiento
administrativo puede iniciarse de oficio por el órgano competente o puede iniciarse también a
instancia del administrado. La excepción que señala la Ley es que por disposición legal o por su
finalidad corresponda que un procedimiento administrativo sea iniciado exclusivamente de oficio,
o exclusivamente a instancia del interesado1163. En general, el procedimiento administrativo
sancionador se inicia de oficio. Por otro lado, los procedimientos administrativos que podrían
definirse en interés exclusivo del administrado se inician únicamente a instancia de parte, como
podrían ser la obtención de licencias o permisos. Son más bien raros los ejemplos de
procedimientos administrativos que puedan iniciarse, bien de oficio, bien a instancia de parte, de
manera indistinta. Sobre los procedimientos de oficio ya hemos tratado en el capítulo relativo al
procedimiento administrativo en general. Los procedimientos iniciados a pedido de parte implican
necesariamente la intervención de un administrado o un conjunto de ellos, a fin de que ellos
activen la iniciación del procedimiento, a diferencia del procedimiento de oficio, que opera como
resultado de la decisión de la Administración. Esta activación del procedimiento parte en gran
medida del interés del administrado, el mismo que puede surgir de diversas consideraciones,
basadas en su derecho de petición reconocido constitucionalmente. Los procedimientos iniciados
a instancia de parte se promueven para resolver pretensiones que deducen los particulares y que
pretenden obtener un resultado favorable para los mismos1164. 1. EL CASO ESPECIAL DE LAS
DENUNCIAS La denuncia consiste en la comunicación por parte del administrado de un hecho
antijurídico. La Ley de Procedimiento Administrativo General establece que todo administrado
está facultado para comunicar a la autoridad competente aquellos hechos que conociera que sean
contrarios al ordenamiento jurídico. La denuncia es uno de los tantos mecanismos existentes de
colaboración entre los administrados y la Administración Pública, a través de los cuales el
administrado coadyuva a la consecución de los fines públicos. De hecho, la denuncia va a generar
la iniciación de un procedimiento administrativo de oficio —en general, de naturaleza
sancionadora—, siempre que vaya acompañada de la respectiva decisión de la Administración de
iniciar el mismo. A diferencia de las solicitudes presentadas en uso del derecho de petición
administrativa, la denuncia por sí misma no puede impulsar un procedimiento1165. Si bien la
denuncia es un mecanismo de activación del procedimiento a pedido de parte, no opera en
defensa de intereses legítimos directos del administrado ni constituye propiamente ejercicio de su
derecho de petición. Por ello la denuncia posee una naturaleza mixta e intermedia, que participa
tanto de ciertos elementos de los procedimientos de oficio como de aquellos que corresponden a
los procedimientos que se inician a pedido del administrado.

1.1. La naturaleza jurídica del denunciante Como lo hemos indicado, al presentar una denuncia,
no es necesario que el denunciante sustente la afectación inmediata de algún derecho o
interés legítimo. Pero, a su vez, por esta actuación el denunciante no es considerado sujeto
 del procedimiento que se vaya a iniciar1166. En consecuencia, el denunciante no puede ser
considerado parte del procedimiento de manera alguna, aún en el supuesto de que invoque
una afectación a un interés específico. Lo antes indicado genera algunas importantes
consecuencias, como el hecho de la nula implicancia —salvo contadas excepciones— del
desistimiento del denunciante en la continuación del procedimiento, o la imposibilidad de
que el citado denunciante pueda impugnar la resolución que no es emitida satisfaciendo su
interés, lo cual incluye la imposibilidad de iniciar un proceso contencioso administrativo
contra dicha resolución. Lo señalado en el párrafo precedente es la razón por la cual aquellos
procedimientos administrativos, en los cuales existe una parte denunciante y esta interactúa
como tal, no son procedimientos sancionadores sino más bien procedimientos trilaterales.
Un ejemplo interesante lo encontramos en el ámbito de los procedimientos que se siguen
ante ciertas comisiones de INDECOPI, en las cuales el recurrente se denomina denunciante
cuando en puridad jurídica es un reclamante. Sin embargo, la posición de negarle al
denunciante los derechos del interesado en el procedimiento que se genere como resultado
de su denuncia, ha sido muy criticada por la doctrina moderna. Dicha posición —que es la
que está plasmada en nuestra Ley— se basa en determinados criterios que resultan ser, por
lo menos discutibles. Como por ejemplo que no puede existir un tercero interesado en que la
Administración sancione a un administrado, o que la potestad sancionadora de la
Administración es libre y discrecional y que no puede compelérsele a ejercerla1167; no
existiendo plazo alguno respecto a la presentación de una denuncia y la tramitación de la
misma por parte de la Administración. En primer lugar, es perfectamente posible que un
tercero, o un conjunto de ellos, se encuentren interesados en la sanción que se genere como
resultado del procedimiento, en particular si la misma no es de naturaleza pecuniaria. Por
otro lado, la existencia de potestades libres o discrecionales a favor de la Administración es
una concepción que cada vez se encuentra más discutida en el derecho administrativo
moderno. De hecho, la potestad sancionadora, como cualquier otra potestad administrativa,
se encuentra claramente sujeta al principio de legalidad, como veremos más adelante. Es
evidente que, ante la existencia de una infracción, la Administración se encuentra obligada a
la iniciación del procedimiento correspondiente1168 y a resolver sobre las denuncias que
hubiesen sido presentadas1169.

1.2. Colaboración del administrado con la Administración En realidad la denuncia implica más bien
un supuesto de colaboración del administrado a favor de la administración, lo cual no deberá
generar ninguna carga o costo para aquel. Sin embargo, aún existen instituciones públicas que
establecen ciertos costos para la presentación de solicitudes que contienen denuncias, lo cual
complica los procedimientos y la propia labor de la Administración, desincentivando conductas
vigilantes de los administrados respecto del cumplimiento de las normas legales. Ello se da en el
contexto derivado del hecho de que la denuncia administrativa no resulta ser propiamente el
resultado del ejercicio del derecho de petición administrativa, sino más bien un mecanismo de
iniciación de un procedimiento de oficio, tal como lo hemos señalado anteriormente. Asimismo, la
denuncia es en principio meramente facultativa para el administrado, salvo los supuestos
señalados expresamente en la Ley en los cuales la misma es obligatoria. Estos últimos casos son
más bien raros y están sustentados en consideraciones de interés general. En algunos casos, la
ausencia de denuncia puede generar sanciones administrativas, e incluso penales1170. Por otro
lado, en algunos casos la ley establece ciertas ventajas a favor del administrado a fin de incentivar
la presentación de denuncias ante la Administración Pública, en especial en ciertos
procedimientos tributarios y aduaneros. Dichas ventajas normalmente se traducen en beneficios
pecuniarios, pero también pueden poseer distinta índole.

1.3. Requisitos de la denuncia La comunicación que contiene la denuncia a realizarse debe

exponer claramente la relación de los hechos, las circunstancias de tiempo, lugar y modo que
permitan su constatación, la indicación de sus presuntos autores, partícipes y damnificados, el
aporte de la evidencia o su descripción para que la administración proceda a su ubicación, así
como cualquier otro elemento que permita su comprobación1171. Una de las finalidades
inherentes a estos requisitos estriba en la necesidad de que las denuncias se sustenten en base
cierta, lo cual a su vez impide la indebida activación del procedimiento de oficio. Desde el punto
de vista de las garantías a favor del administrado, no resulta un requisito de procedencia que el
denunciante se encuentre identificado, decisión que se somete a criterio del mismo. Ello a su vez
permite promover comportamientos ajustados a derecho por parte de los administrados, sin
perjuicio de la investigación que deberá realizar la entidad.

1.4. Elementos deben tomarse en cuenta en la denuncia La presentación de una denuncia obliga a
la entidad a practicar las diligencias preliminares necesarias y, una vez comprobada su
verosimilitud, a iniciar de oficio la respectiva fiscalización1172, previsión que es enteramente
compatible con lo que hemos referido respecto a la inexistencia de discrecionalidad en cuanto a la
potestad sancionadora de la Administración.

En consecuencia, el rechazo de una denuncia debe ser motivado y comunicado al denunciante, si

el mismo estuviese individualizado, no obstante la imposibilidad que existe de que el mismo pueda
impugnar dicha decisión mediante recursos administrativos o a través del proceso contencioso
administrativo, dado que no es considerado sujeto del procedimiento que se vaya a iniciar. Esta
posición, como lo hemos indicado, se encuentra en proceso de revisión por la doctrina, que
considera la posibilidad de impugnación si es que el denunciante posee interés específico en la
sanción a imponerse.

2. DERECHO DEL ADMINISTRADO A LA PETICIÓN ADMINISTRATIVA Cualquier administrado,

individual o colectivamente, puede promover por escrito el inicio de un procedimiento
administrativo ante todas y cualesquiera de las entidades, ejerciendo el derecho de petición
reconocido en el artículo 2º inciso 20) de la Constitución Política del Estado1173. Dicho derecho
fundamental implica la facultad de formular peticiones ante la autoridad competente, la misma
que está obligada a dar una respuesta en el plazo legal. Esta obligación se mantiene no obstante la
existencia de mecanismos paliativos como el silencio administrativo o la queja. De hecho, la
generación del silencio administrativo no sustituye la obligación de la administración de resolver.
Inclusive, como veremos más adelante, el incumplimiento de los plazos genera responsabilidad
administrativa.

El derecho de petición administrativa resulta ser el equivalente administrativo del derecho de

acción propio del ámbito jurisdiccional: es un derecho público subjetivo que permite el acceso a la
autoridad competente, así como la excitación de la actividad administrativa a través de una
solicitud, sin perjuicio de que esta última otorgue o deniegue lo pedido1174. En consecuencia, la
facultad que venimos describiendo no depende de la existencia del derecho o interés sustantivo
que podría sustentar la solicitud del administrado. Entonces, el derecho de petición operaría
siempre en abstracto. Por lo antes indicado, a diferencia de los procedimientos de oficio, los
procedimientos iniciados como resultado del empleo del derecho de petición no requieren la
emisión de un acto de inicio por parte de la Administración, pues la misma se encuentra obligada a
iniciar el procedimiento una vez cumplidos los requisitos establecidos legalmente. Por otro lado,
es preciso indicar que el derecho de petición se origina en los albores del constitucionalismo
moderno, dada la obligación de la Administración de sujetarse a la legalidad en tanto y en cuanto
representante de los intereses de la colectividad. Ello surge de la aparición del principio de
legalidad como componente del Estado de Derecho, de manera conjunta con el principio de
preferencia por los derechos fundamentales y el principio de separación de poderes. 2.1. El
derecho de petición en las normas Asimismo, es preciso señalar que en el ámbito internacional el
derecho de petición se encuentra consagrado en diversos instrumentos internacionales sobre
derechos humanos, y en forma expresa en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes
del Hombre1175; no obstante que el mismo no se encuentra explícitamente referido en la
Convención Americana de Derechos Humanos; situación que a su vez no impide su protección por
parte de las instancias internacionales.

Ahora bien, el derecho de petición no resulta ser ninguna novedad en nuestro ordenamiento, pues
se establece inclusive desde la Constitución de 1828, definiéndose como el derecho de presentar
peticiones al Congreso o al Poder Ejecutivo, pero únicamente si se suscribían individualmente,
limitación que fue dejándose de lado conforme evolucionó el constitucionalismo peruano1176. El
antecedente más directo de lo señalado por la Carta de 1993 sobre el particular es la prescripción
contenida en el artículo 2º, inciso 18) de la Constitución de 1979, la misma que hacía expresa
referencia al silencio administrativo negativo. Finalmente, la jurisprudencia peruana ha señalado
con claridad que el derecho de petición es un instrumento o mecanismo que permite a los
ciudadanos relacionarse con los poderes públicos y, como tal, es instituto característico y esencial
del Estado democrático de derecho. El Tribunal ha señalado que todo cuerpo político que se precie
de ser democrático, deberá establecer la posibilidad de la participación y decisión de los
ciudadanos en la cosa pública, así como la defensa de sus intereses o la sustentación de sus
expectativas, ya sean estos particulares o colectivos en su relación con la Administración
Pública1177.

2.2. Solicitudes que se pueden plantear ante la autoridad administrativa El derecho de petición
administrativa, de acuerdo a la Ley, comprende fundamentalmente las facultades de presentar
solicitudes en interés particular del administrado, de realizar solicitudes en interés general de la
colectividad, de contradecir actos administrativos, las facultades de pedir informaciones, de
formular consultas1178 y de presentar solicitudes de gracia1179, cada una de las cuales es
regulada por la Ley del Procedimiento Administrativo General. Este derecho implica además la
obligación de las entidades públicas de dar al interesado una respuesta por escrito dentro del
plazo legal1180, sin perjuicio de lo preceptuado en la Ley sobre el silencio administrativo, dado
que este último es una garantía a favor del administrado, mas no una prerrogativa de la
Administración que le permita eximirse del cumplimiento de sus obligaciones. Tanto es así, que el
administrado puede optar por aplicar el silencio administrativo que corresponda —sea negativo o
positivo— o esperar el pronunciamiento expreso de la autoridad administrativa. El incumplimiento
de la obligación de resolver por parte de la Administración Pública, en consecuencia, devenga las
respectivas responsabilidades administrativas.

3. SOLICITUDES EN INTERÉS PARTICULAR DEL ADMINISTRADO Mediante las solicitudes en interés

particular, cualquier administrado con capacidad jurídica —es decir, capacidad de goce— tiene
derecho a presentarse personalmente o hacerse representar ante la autoridad administrativa,
para solicitar por escrito la satisfacción de su interés legítimo, obtener la declaración, el
reconocimiento u otorgamiento de un derecho, la constancia de un hecho, ejercer una facultad o
formular legítima oposición1181. Esta facultad es el componente primigenio —contenido esencial
o núcleo pétreo como lo señala la teoría constitucional moderna— del derecho de petición
administrativa, pues implica la búsqueda de la satisfacción de intereses o necesidades específicas
en términos particulares por parte de los administrados. Es a lo que el Tribunal Constitucional
denomina petición subjetiva1182, orientándola fundamentalmente a la satisfacción de un
derecho.

Además, es necesario señalar que la concepción de administrado resulta ser muy amplia,
incluyendo a todos aquellos que gocen de capacidad jurídica, individual o colectivamente, incluso
personas jurídicas o incapaces, quienes actúan a través de sus representantes legales. A su vez, y
como bien se sabe, la concepción de capacidad jurídica es también sumamente amplia en el
ámbito del derecho administrativo. Asimismo, y en determinadas circunstancias, una entidad
administrativa podría actuar como administrado, gozando de las prerrogativas que ello implicaría,
de acuerdo a la Ley. Ello implica que dicha entidad actúe despojada de las potestades propias de
su calidad de organismo administrativo. Ello es muy común en el contexto de procedimiento
trilaterales como los que se tramitan ante el Tribunal Fiscal (en materia tributaria) o ante el
Tribunal de Contrataciones del Estado.

4. SOLICITUDES EN INTERÉS GENERAL DE LA COLECTIVIDAD Las personas naturales o jurídicas

pueden presentar petición o contradecir actos ante la autoridad administrativa competente,
aduciendo el interés difuso de la sociedad1183. Se entiende por interés difuso aquellos intereses
que no pueden imputarse a personas individualmente consideradas, sino más bien a un grupo
indeterminado de ellas, de manera colectiva, respecto a bienes que no son susceptibles de
apropiación exclusiva1184. Como resultado, en determinados supuestos un particular o grupo de
ellos puede considerarse legitimado para ejercer la tutela de dichos intereses1185. A ello el
Tribunal ha denominado petición cívica, señalando que se encuentra referida a la representación
de un grupo indeterminado de personas o de la colectividad en su conjunto, la cual tiene por
objeto la protección y promoción del bien común y el interés público1186. Esta facultad se justifica
en el hecho de que cada miembro de la colectividad es responsable del buen funcionamiento de la
misma, pero además en el hecho de que dicho miembro está facultado para ejercer control sobre
la Administración, a fin de que esta actúe debidamente. A la vez, dichos intereses difusos por su
naturaleza no resultan ser susceptibles de imputarse a un conjunto de personas determinado,
razón por la cual requieren ser representados por un administrado o conjunto de administrados
determinados.

4.1. Contenido de las solicitudes en interés general de la colectividad1187 De conformidad con la

Ley de Procedimiento Administrativo general esta facultad comprende además la posibilidad de
comunicar y obtener respuesta sobre la existencia de problemas, trabas u obstáculos normativos o
provenientes de prácticas administrativas; que afecten el acceso de los administrados a las
entidades, así como la relación con administrados o el cumplimiento de los principios
procedimentales establecidos por la Ley. La facultad se configura en este caso como un elemento
de participación y de colaboración de los administrados con la entidad administrativa. Asimismo,
la facultad de presentar solicitudes en interés general de la colectividad incluye el poder de
presentar alguna sugerencia o iniciativa dirigida a mejorar la calidad de los servicios, incrementar
el rendimiento o cualquier otra medida que suponga un mejor nivel de satisfacción de la sociedad
respecto a los servicios públicos. La Ley, sin embargo, no define que debemos entender por
servicios públicos, máxime si gran parte de los mismos hoy en día son prestados por particulares y
no por el Estado. Si queremos aventurar un concepto, podemos decir que un servicio público es la
prestación obligatoria, individualizada y concreta de bienes y servicios, para satisfacer necesidades
primordiales de la comunidad.

5. CONTRADICCIÓN ADMINISTRATIVA La contradicción en el ámbito administrativo tiene por

finalidad discutir en la misma sede la pertinencia de un acto determinado, a fin de generar su
impugnación. En este orden de ideas, la Ley N.º 27444 señala que frente a un acto que supone que
viola, afecta, desconoce o lesiona un derecho o un interés legítimo del administrado, procede la
contradicción del mismo, en la vía administrativa, y en la forma prevista en la Ley, para que sea
revocado, modificado, anulado o sean suspendidos sus efectos.

La contradicción administrativa se ejerce fundamentalmente a través de los recursos

administrativos que regula la ley de procedimiento administrativo general1189. Sin embargo, es
posible ejercerla también a través de solicitudes que generen procedimientos administrativos
separados y autónomos, como por ejemplo a través del pedido para que la autoridad
administrativa haga uso de su facultad de nulidad de oficio o de revocación; con la atingencia que
la administración posee la prerrogativa de iniciar el procedimiento o no.

Por otro lado, para cierto sector de la doctrina la facultad de contradecir actos administrativos es
un componente del derecho al debido proceso1190, más que un elemento constitutivo del
derecho de petición, el cual se considera aplicable más bien a las solicitudes que inician el
procedimiento1191. Sin embargo, para que nos encontremos frente a una verdadera garantía a
favor del administrado, dicha contradicción no puede ser un requisito previo para el ejercicio de la
facultad del administrado de iniciar un proceso contencioso administrativo contra la resolución
que se impugna, como veremos más adelante. Asimismo, esta última facultad no es parte del
derecho de petición, sino más bien del derecho de acción o de tutela jurisdiccional efectiva,
puesto que es aplicable al Poder Judicial y no a la Administración Pública.

5.1. Garantías de la contradicción administrativa Una garantía a favor del administrado en este
rubro que debemos tomar en cuenta es el hecho de que la recepción o atención de una
contradicción no puede ser condicionada al previo cumplimiento del acto respectivo1192. Sin
embargo, en principio la presentación de una contradicción no interrumpe la ejecución del acto,
salvo supuestos claramente establecidos por la ley o decisión expresa de la autoridad respectiva —
como veremos más adelante cuando tratemos el procedimiento administrativo trilateral—, y ello
en aplicación del principio de ejecutoriedad del acto administrativo.

5.1.1.El pago de tasas El pago de tasas en los procedimientos administrativos es un asunto que
genera gran discusión. Se sabe, en primer lugar, que solo procede establecer derechos en los
procedimientos administrativos cuando la tramitación implique para la entidad la prestación de un
servicio específico e individualizable a favor del administrado, y en función del costo derivado de
las actividades dirigidas a analizar lo solicitado, salvo en los casos que existan tributos —
impuestos, contribuciones— destinados a financiar directamente las actividades de la entidad;
siempre que dichos derechos se encuentren señalados en el Texto Único de Procedimientos
Administrativos (TUPA) de la entidad. Dicho costo incluye los gastos de operación y
mantenimiento de la infraestructura asociada a cada procedimiento1193. En este orden de ideas,
el Tribunal Constitucional ha señalado como precedente que todo cobro que se haya establecido
al interior de un procedimiento administrativo, como condición o requisito previo a la
impugnación de un acto de la propia administración pública —situación común en la
Administración Pública moderna—, es contrario a los derechos constitucionales al debido proceso,
de petición y de acceso a la tutela jurisdiccional y, por tanto, las normas que lo autorizan son nulas
y no pueden exigirse a partir de la publicación de la citada sentencia1194.

5.2. Interés del administrado para que proceda la facultad de contradicción Para que el interés
pueda justificar la titularidad del administrado, debe ser legítimo, personal, actual y probado1195.
El interés legítimo implica que el mismo se encuentre amparado por la ley. El interés personal se
encuentra referido a que el hecho reclamado se encuentre relacionado con el sujeto que reclama.
Asimismo, el interés actual es aquel que se da en el momento presente, lo cual elimina la
posibilidad de intereses expectaticios. Finalmente, queda claro que el recurrente debe probar la
existencia del interés respecto del cual se reclama. La Ley señala que el interés del administrado, a
fin de que pueda hacer uso de la facultad de contradicción, puede ser material o moral. Se habla
de interés material cuando se basa en bienes valuables pecuniariamente. El interés moral se
restringe más bien a aquellos derechos que no son valuables en términos patrimoniales, en
especial los referidos a la esfera personal del administrado.

6. FACULTAD DE SOLICITAR INFORMACIÓN La Ley del Procedimiento Administrativo General

señala que el derecho de petición administrativa incluye también la facultad de solicitar la
información que obra en poder de las entidades, siguiendo el régimen previsto en la Constitución y
la Ley1196. De hecho, el Tribunal denomina a ello petición informativa, señalando que se
encuentra referida a la obtención de documentación oficial contenida en los bancos informativos
o registros manuales de la institución requerida. Sin embargo, aquí nos encontramos en realidad
ante un derecho constitucional distinto, que es el derecho de acceso a la información pública, cuyo
ámbito también es diferente. En tal sentido, el inciso 5) del artículo 2º de la Constitución señala
que toda persona puede solicitar sin expresión de causa la información que requiera y recibirla de
cualquier entidad pública, en el plazo legal1197. La importancia de este derecho fundamental
excede el ámbito administrativo, en tanto existe un proceso constitucional, denominado hábeas
data, el mismo que se encuentra destinado a proteger dicho derecho a través del uso de los
órganos jurisdiccionales, e inclusive, del Tribunal Constitucional. A fin de cumplir con dicho
derecho de acceso a la información, las entidades deben, en primer término, establecer
mecanismos de atención a los pedidos sobre información específica. Ello se hace efectivo a través
de la asignación de dicha competencia a un órgano o funcionario específico, elección que en
general recae en la llamada Secretaría General, como órgano de apoyo encargado de la asesoría y
asistencia a la Alta Dirección de la entidad. Asimismo, las entidades deben prever el suministro de
oficio a los interesados, incluso vía telefónica, de la información general sobre los temas de interés
recurrente para la ciudadanía. Esto último resulta ser una novedad en el ordenamiento jurídico
peruano, y se hace efectivo a través incluso de mecanismos informáticos, como el correo
electrónico o el uso de la página web institucional, mediante el empleo del llamado portal de
transparencia. 6.1. Finalidad del acceso a la información En términos de participación ciudadana,
la facultad de obtener información respecto del Estado se configura como un mecanismo de
control y fiscalización de los particulares respecto del Estado y la Administración Pública en
particular a fin de verificar el respeto de los valores constitucionales referidos a los derechos
fundamentales y el principio de legalidad1198. La obligación de otorgar la información pertinente
por parte del Estado obliga a este a ser eficiente en su manejo de los servicios y bienes a su cargo.
En primer término, la existencia de información adecuada a la cual puede acceder el particular
reduce los costos en que el mismo debe incurrir para realizar los diversos procedimientos
administrativos existentes. El acceso a la información forma parte del cúmulo de formalidades
costosas que se imputan al administrado y que buscan ser eliminadas mediante los procesos de
simplificación y racionalización administrativas a los cuales hemos aludido de manera reiterada en
trabajos anteriores1199. En segundo lugar, y en el ámbito subjetivo del derecho fundamental en
cuestión, es preciso indicar que la falta de acceso adecuado a la información genérica de la entidad
puede colocar al administrado en abierta indefensión respecto a la administración, dado que este
no podría conocer el funcionamiento de la entidad de manera directa1200. Como si ello fuera
poco, dicha indefensión podría generarse también respecto de otros administrados, en particular
en el contexto de procedimientos trilaterales o ante denuncias de parte. A ello debemos agregar el
hecho de que el derecho de acceso a la información pública es también un derecho relacional,
puesto que permite el ejercicio de otros derechos fundamentales, como las libertades
informativas, o como ya se ha dicho, el debido proceso1201. Ahora bien, estas normas tienen por
finalidad asegurar la transparencia del funcionamiento de la Administración Pública, de lo que ha
dado a llamar derecho a la transparencia en otras latitudes1202. Y es que detrás de la concepción
de transparencia existen preocupaciones diversas, como una mejor garantía de las libertades
públicas, en especial las relativas a la defensa del particular1203; la mejora de las relaciones entre
administración y administrados1204; el refuerzo del control de la administración por parte de los
particulares y el Poder Judicial, entre otras. Conforme a las normas de control, la transparencia
implica que es el deber de los funcionarios y servidores públicos permitir que sus actos de gestión
puedan ser informados y evidenciados con claridad a las autoridades de gobierno y a la ciudadanía
en general, a fin de que estos puedan conocer y evaluar cómo se desarrolla la gestión con relación
a los objetivos y metas institucionales y cómo se invierten los recursos públicos1205. Finalmente,
hoy en día, y la luz de la doctrina administrativa moderna, el concepto de secreto administrativo
está más bien siendo severamente discutido, cuando no concebido como un impedimento para el
ejercicio de determinados.

derechos fundamentales de los administrados. Ello implica, además, que no exista entidad alguna
que pueda eximirse de la obligación antes indicada1206.

6.2. Limitaciones Están exceptuadas del precepto constitucional que venimos refiriendo las
informaciones que afecten la intimidad personal —que configura también un derecho
constitucional— y las que se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional. De hecho, la
Ley de Transparencia y Acceso a la Información establece claramente la existencia de tres
supuestos que limitan el derecho al acceso a la información: la información secreta, la información
confidencial y la información reservada. La información secreta es aquella que se sustenta en
razones de seguridad nacional, que además tenga como base fundamental garantizar la seguridad
de las personas y cuya revelación originaría riesgo para la integridad territorial y/o subsistencia del
sistema democrático; así como respecto a las actividades de inteligencia y contrainteligencia, en
función de las situaciones expresamente contempladas en la Ley1207. Por otro lado, la
información considerada como reservada se dirige a razones de seguridad nacional en el ámbito
del orden interno cuya revelación originaría un riesgo a la integridad territorial y/o la subsistencia
del sistema democrático; o toda aquella cuya revelación originaría un riesgo a la seguridad e
integridad territorial del Estado y la defensa nacional en el ámbito externo, al curso de las
negociaciones internacionales y/o la subsistencia del sistema democrático en el ámbito de las
relaciones internacionales del Estado1208. Finalmente, la información considerada como
confidencial incluye un conjunto de limitaciones más o menos heterogéneas, que se refieren a la
toma de decisión del Estado, o en particular, de la Administración Pública; la intimidad personal o
familiar, que incluye la referencia a la salud personal; así como el secreto bancario, tributario,
comercial, industrial, tecnológico y bursátil1209. Es evidente que el listado de los supuestos que
conforman la citada información es taxativo y debe ser interpretado restrictivamente1210. Se
presume entonces que la información que no está incluida en ninguno de dichos listados es
información pública y el administrado posee irrestricto derecho de acceso a la misma. Como
resultado, la negativa injustificada del funcionario público a cumplir con la obligación de
proporcionar dicha información genera las responsabilidades establecidas por la Ley.

7. FACULTAD DE FORMULAR CONSULTAS De acuerdo con la norma materia de comentario, el

derecho de petición incluye también la facultad de formular consultas por escrito a las autoridades
administrativas, sobre las materias a su cargo y el sentido de la normativa vigente que comprende
su accionar, particularmente aquella que es emitida por la propia entidad1211. El Tribunal
Constitucional ha señalado que la petición consultiva es aquella que se encuentra referida a la
obtención de un asesoramiento oficial en relación con una materia administrativa concreta,
puntual y específica1212. Es necesario precisar que cada entidad deberá atribuir a una o más de
sus unidades la competencia para absolver las consultas sobre la base de los precedentes de
interpretación seguidos en ella, situación en la cual la consulta es resuelta por un órgano de
apoyo. Ello afecta a los órganos de dirección cuando la entidad posee atribuciones consultivas y las
citadas consultas constituyen fuente de derecho, con lo cual la consulta es absuelta por órganos
de línea1213.

La Ley de Procedimiento Administrativo General diferencia claramente esta facultad de la

prerrogativa de solicitar información a las entidades, dado que la naturaleza de ambas es por
completo distinta. La solicitud de información implica consideraciones fácticas y puede
considerarse incluso un mecanismo de control de la Administración por parte del administrado, a
lo que debe agregarse su naturaleza de derecho fundamental. En cambio, la consulta permite al
administrado conocer el funcionamiento de la entidad y la interpretación de la normatividad
aplicable. La consulta es entonces un mecanismo didáctico, más que un mecanismo de control.

7.1. Los pronunciamientos vinculantes Los pronunciamientos vinculantes de aquellas entidades

facultadas expresamente para absolver consultas sobre la interpretación de normas
administrativas que apliquen en su labor, debidamente difundidas1214 constituyen fuente de
derecho, absolución que no implica un juzgamiento en un caso concreto. En estos casos dichas
absoluciones generan efectos jurídicos, puesto que deben aplicarse indubitablemente en la
interpretación que realice la entidad a la cual se absuelve la consulta1215, en especial al resolver
los procedimientos administrativos que le competen. Estos pronunciamientos vinculantes son
especialmente comunes en el derecho comparado, donde se hace evidente la existencia de la
denominada administración consultiva. En el caso español es de especial importancia el Consejo
de Estado, configurado como el más importante órgano consultivo del gobierno1216, sin perjuicio
de la existencia de consejos sectoriales. En el Perú dicha competencia consultiva es desempeñada
por diversos organismos técnicos, como el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado,
la Superintendencia de Bienes Nacionales, la Contraloría General de la República o la Dirección de
Asuntos Jurídicos del Ministerio de Justicia.
8. PETICIONES DE GRACIA Las peticiones de gracia no se apoyan en otro título que el nudo derecho
de petición, por lo cual no resulta exigible el pronunciamiento expreso de la autoridad
administrativa1218. En consecuencia, por la facultad de formular peticiones de gracia, el
administrado puede solicitar al titular de la entidad competente la emisión de un acto sujeto a su
discrecionalidad o a su libre apreciación, o la prestación de un servicio cuando no cuenta con otro
título legal específico que permita exigirlo como una petición en interés particular El Tribunal
Constitucional ha señalado que la llamada petición gracial se encuentra referida a la obtención de
una decisión administrativa a consecuencia de la discrecionalidad y libre apreciación de un ente
administrativo. Dicho ente señala que esta modalidad de ejercicio del derecho de petición es
stricto sensu la que originó el establecimiento del mismo, dado que la petición no se sustenta en
ningún título jurídico específico, sino que se atiene a la esperanza o expectativa de alcanzar una
gracia administrativa. Las peticiones graciables se enfocan entonces en solicitudes respecto de las
cuales la Administración no está obligada a pronunciarse positivamente aun cuando el
administrado cumpla con determinados requerimientos, puesto que se encuentran sujeta a la
discrecionalidad de la misma. Ejemplos de ello son los pedidos de pensiones de gracia, de
formulación de políticas, de emisión de determinados instrumentos legales de naturaleza
normativa o de realización de determinadas acciones por parte de la Administración respecto de
prestaciones a favor del administrado1220.

8.1. Regulación de la petición graciable Frente a esta petición, la autoridad comunica al

administrado la calidad graciable de lo solicitado y es atendido directamente mediante la
prestación efectiva de lo pedido, salvo disposición expresa de la ley que prevea una decisión
formal para su aceptación. En principio, la petición graciable no requiere la emisión de acto
administrativo expreso, encontrándonos ante un supuesto de acto administrativo tácito —acto
administrativo que se da por emitido aun cuando no lo haya sido de manera expresa—, puesto
que el procedimiento concluye con la prestación efectiva de lo solicitado1221. Se señala asimismo
que no procede establecer cobros por derecho de tramitación para procedimientos en los que se
ejerce el derecho de petición graciable1222 dada la particular naturaleza de dichos
procedimientos. En consecuencia, establecida la naturaleza graciable de lo solicitado, la autoridad
administrativa no puede establecer tasa alguna. La Ley señala además que se encuentran
sometidos a silencio administrativo positivo todos los otros procedimientos a instancia de parte no
sujetos al silencio negativo taxativo contemplado en la Ley, salvo los procedimientos de petición
graciable y de consulta que se rigen por su regulación específica. Los procedimientos de petición
graciable, en consecuencia, se encuentran sometidos a silencio administrativo negativo.
Finalmente, se señala que este derecho se agota con su ejercicio en la vía administrativa, lo cual
implicaría la imposibilidad de impugnar la resolución emitida por la Administración vía el proceso
contencioso administrativo. Ello opera sin perjuicio del ejercicio de otros derechos reconocidos
por la Constitución, si es que el administrado considera vulnerado su derecho.