“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

INFORME TÉCNICO LEGAL N° 0086-2021-MINEM/DGH-DPTC-DNH

A : Erick García Portugal

Director General de Hidrocarburos

De : Ricardo Villavicencio Ferro

Director de Procesamiento, Transporte y Comercialización de
Hidrocarburos y Biocombustibles

Román Carranza Gianello

Director Normativo de Hidrocarburos

Asunto : Aprobación de lineamientos y disposiciones técnicas necesarias para la

elaboración de Estudios de Riesgos de Seguridad y Planes de Respuestas
a Emergencia.

Referencia : Expediente N° I-1880-2021

Fecha : San Borja, 21 de abril de 2021

Nos dirigimos a usted, a fin de establecer los lineamientos y disposiciones técnicas necesarias para
la elaboración de los Estudios de Riesgos de Seguridad y Planes de Respuestas a Emergencia que
servirán para identificar y controlar los riesgos operativos en las Actividades de Hidrocarburos, ello
en el marco de lo dispuesto en el Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 043-2007-EM,
modificado por Decreto Supremo N° 036-2020-EM.

Sobre el particular, debemos señalar lo siguiente:

I. BASE LEGAL

1.1 Decreto Supremo N° 032-2002-EM, que aprueba el Glosario, Siglas y Abreviaturas del
Subsector Hidrocarburos, y sus modificatorias (en adelante, el Glosario).

1.2 Decreto Supremo N° 043-2007-EM, que aprueba el Reglamento de Seguridad para las
Actividades de Hidrocarburos (en adelante, el Reglamento de Seguridad).

1.3 Decreto Supremo N° 042-2005-EM, que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica
de Hidrocarburos – Ley N° 26221 (en adelante, TUO de la LOH).

1.4 Decreto Supremo N° 036-2020-EM, que modifica disposiciones de seguridad relacionada al

Estudio de Riesgos de Seguridad y Planes de Respuestas de Contingencia y establecen
medidas complementarias.

II. ANTECENDENTES

Al respecto, los artículos 19 y 20 del Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 043-
2007-EM, modificados por el Decreto Supremo N° 036-2020-EM, establecen que las
empresas autorizadas deben elaborar Estudios de Riesgo de Seguridad y Planes de
Respuesta a Emergencias, conforme a los lineamientos que establezca la Dirección General
de Hidrocarburos.

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2.1 Asimismo, de acuerdo a los citados artículos, OSINERGMIN debe emitir opiniones favorables
a los citados instrumentos de gestión de la seguridad.

III. ANÁLISIS

Sobre las competencias del MINEM

3.1 El artículo 3 del TUO de la LOH, establece que el MINEM es el encargado de elaborar,
aprobar, proponer y aplicar la política del Sector, así como de dictar las demás normas
pertinentes.

3.2 Por otro lado, a través del artículo 79 del ROF del MINEM, se establece que la Dirección
General de Hidrocarburos es el órgano de línea encargado de formular la política de
desarrollo sostenible en materia de Hidrocarburos; proponer y/o expedir de normas, guías,
lineamientos, procedimientos, planes, programas y proyectos necesarios del Subsector
Hidrocarburos.

3.3 Asimismo, mediante el literal a) del artículo 83 del ROF del MINEM, se dispone que la DGH,
a través de la Dirección Normativa de Hidrocarburos, tiene como una de sus funciones, entre
otras, analizar y emitir opinión sobre asuntos normativos y legales que correspondan
exclusivamente del Subsector Hidrocarburos, así como respecto a otros vinculados a dichas
actividades.

Sobre las definiciones a emplear en el presente Informe

3.4 Para efectos del presente análisis, se debe considerar las siguientes definiciones vigentes del
Subsector Hidrocarburos1:

 “Actividad de Hidrocarburos: Es la llevada a cabo por empresas debidamente

autorizadas que se dedican a la Exploración, Explotación, procesamiento, refinación,
almacenamiento, transporte o distribución de Hidrocarburos, así como a las Actividades
de Comercialización de Hidrocarburos”

 “Estudio de Riesgo de Seguridad: Aquél que cubre aspectos de Seguridad en las

Instalaciones y en las actividades de Hidrocarburos y en su área de influencia, con el
propósito de determinar y/o verificar las condiciones e instalaciones existentes en el
medio, así como prever los efectos y las consecuencias de la instalación y su operación,
indicando los procedimientos, medidas y controles que deberán aplicarse con el objeto de
eliminar condiciones que podrían suscitarse en la operación. Además, dicho estudio debe
considerar de manera integral los efectos y consecuencias de la operación de otros
productos y/o sustancias que no se encuentren bajo el ámbito de competencia del
subsector Hidrocarburos.”

 “Plan de Respuesta a Emergencias: Instrumento de gestión en las Actividades de

Hidrocarburos elaborado para actuar en caso de Emergencias en las Operaciones, tales
como incendios, accidentes, explosiones y desastres naturales y otras Emergencias como
derrames de Hidrocarburos, sus derivados o Material Peligroso y otras.

1 Glosario de Términos, Siglas y Abreviaturas del Subsector Hidrocarburos, aprobado por el Decreto Supremo N° 032-2002-EM.

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Sobre los Estudios de Riesgos de Seguridad y Panes de Respuestas a Emergencia

3.5 Los Estudios de Riesgos de Seguridad (ERS) y los Planes de Respuestas a Emergencias (PRE)
son Instrumentos de Gestión de Seguridad para las Actividades de Hidrocarburos, necesarios
para el desarrollo de las operaciones y el funcionamiento de sus instalaciones, que permiten
la evaluación, identificación y mitigación de los riesgos que se presenten en el desarrollo de
las actividades (operaciones de procesos), permitiendo establecer acciones de respaldo,
actuación y recuperación (antes, durante y después) que disminuyan la probabilidad y/o los
impactos de los eventos.

3.6 En efecto, tomando en cuenta la naturaleza de tales actividades de hidrocarburos y las

medidas necesarias que deben implementarse para su desarrollo seguro, dichos
instrumentos deben considerar todos los aspectos que prevé la normativa y la industria a fin
de mitigar y/o controlar los riesgos; razón por la cual, su elaboración debe ser verificada por
un ente técnico que asegure el cumplimiento de las condiciones técnicas y de seguridad
previstas por la normativa vigente.

3.7 En tal sentido, es necesario que los Instrumentos de Gestión de Seguridad antes señalados
sean elaborados con determinadas condiciones técnicas y requisitos orientados a la
seguridad de procesos, industrial o seguridad funcional; a fin de realizar un análisis completo
de los riesgos en las Actividades de Hidrocarburos, y de esta manera reducir y contralar los
riesgos de las actividades comprendidas en el artículo 4 del Reglamento de Seguridad.

Sobre los profesionales a cargo de la elaboración de los Instrumentos de Gestión

de Seguridad

3.8 Al respecto, se ha identificado que el número de personas inscritas en el Registro de

Profesionales del OSINERGMIN, bajo la figura previa a la emisión del Decreto Supremo N°
036-2020-EM, no resulta suficiente para atender la demanda de las actividades de
Hidrocarburos, tal es el caso de la actividad de transporte marítimo de hidrocarburos, que
no cuenta con profesionales inscritos, sin embargo, tiene 343 agentes en el Registro de
Hidrocarburos.

3.9 En tal sentido, y dada las facultades establecidas para la Dirección General de Hidrocarburos
según el del Decreto Supremo N° 036-2020-EM, se considera necesario que los ERS y los
PRE para las Actividades de Hidrocarburos establecezcan los requisitos para los profesionales
que elaboran estas herramientas, precisando que cuenten con experiencia comprobada en
la evaluación de riesgos en el subsector hidrocarburos, y que con habilitación profesional
vigente.

3.10 En relación a la preparación de los profesionales, Stephen G. Breyer (1979) señala en una
investigación para Harvard Law Review titulado “Analizing regulatory failre: mismatches, less
restrictive, alternatives and reform” que las propuestas de mejora regulatoria pueden
agruparse de acuerdo a lo siguiente2:

i) Las que proponen cambios estructurales a las agencias reguladoras

ii) Las que proponen mejora en los procedimientos

2 Stephen G. B. (2006) Analizando el fracaso en la regulación: sobre malas combinaciones, alternativas menos
restrictivas y reforma, Themis N° 52, Lima, p.7-42

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iii) Las que proponen un estándar de mayor preparación profesional para el personal
iv) Las que proponen cambios de regulación sustantiva

3.11 En ese sentido, los lineamientos pueden identificarse como una mejora regulatoria que
propone un estándar de mayor preparación profesional para el personal. Bajo ese contexto,
los lineamientos establecen: 1) el contenido mínimo para la elaboración de los instrumentos
de seguridad, y 2) los requisitos de los profesionales (personas naturales o jurídicas) que
elaborarán dichos instrumentos, ello con el objeto de garantizar que su elaboración esté a
cargo de personal idóneo y especializado en los riesgos que representan las actividades de
hidrocarburos.

3.12 Así pues, en lo que respecta a los requisitos de los profesionales se ha contemplado, entre
otros aspectos, que los profesionales cuenten con capacitaciones en seguridad industrial,
seguridad de procesos y/o seguridad funcional; de tal manera que, al obtener dichos
conocimientos, los profesionales estén dispuestos y con la capacidad para adaptarse y
conocer las diferentes innovaciones normativas relacionadas a la Seguridad Industrial, de
Procesos y Funcional.

3.13 Adicionalmente, otro de los requisitos que deberán cumplir los profesionales, es tener
conocimiento específico en determinada metodología o técnica utilizada en la elaboración de
estudios de riesgos, considerando que los Lineamientos propuestos consignarán
Metodologías o Técnicas utilizadas en la actualidad con mayor frecuencia en la industria de
Hidrocarburos a nivel internacional; de esta forma, dichos conocimientos permitirán a los
profesionales tener objetivos claros referidos a cuándo y cómo deben ser aplicadas dichas
metodologías y técnicas para realizar el análisis de peligros y riesgos en la industria.

3.14 Finalmente, se espera que los referidos lineamientos propuestos brinden la posibilidad de
contar con un mayor número de personas de distintas carreras, capacitadas y con
conocimientos específicos en procesos de seguridad y metodologías, ello a fin que los
instrumentos de seguridad otorguen predictibilidad sobre la forma de analizar la ocurrencia
de riesgos en las actividades de hidrocarburos, corrigiendo así la restricción que existía.

Sobre los lineamientos para la elaboración de Estudios de Riesgos de Seguridad

y Planes de Respuestas a Emergencia

3.15 Al respecto, en la actualidad se ha evidenciado que los Estudios de Riesgos y Planes de

Contingencia elaborados por las empresas que realizan Actividades de Hidrocarburos no
cumplen necesariamente con la normativa vigente, lo que representa un riesgo de seguridad
para el desarrollo de las actividades de hidrocarburos en el país.

3.16 Teniendo en cuenta ello, es preciso señalar que, a nivel internacional varios países
contemplan la regulación de lineamientos para la elaboración de ERS y PRE, en las diversas
actividades de hidrocarburos3, excepto Perú (ver cuadro N° 01).

3Decreto Supremo 043-2007-EM:

(…)
Artículo 4.- Aplicación
4.1 El presente Reglamento se aplica a las Operaciones e Instalaciones de Hidrocarburos, de las Empresas Autorizadas para las actividades de
exploración, explotación, procesamiento, refinación, transporte por ductos, distribución por ductos, así como para las Plantas de Abastecimiento,
Plantas de Abastecimiento en Aeropuertos, Terminales y Transporte Acuático.
4.2 Las instalaciones y actividades no contempladas en el numeral 4.1 del presente artículo se regirán por su norma de seguridad especial
(…)

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Cuadro N° 01: Lineamientos para el desarrollo de las técnicas

Fuente: DGH

3.17 En ese sentido, corresponde a esta Dirección General en el marco de sus competencias, de
acuerdo a lo señalado en el numeral 3.2 del presente informe, establecer los lineamientos
para la elaboración de los Estudios Riesgos de Seguridad y Plan de Respuesta a Emergencias
sobre la base de lo siguiente:

a. Establecer requisitos de los profesionales que elaboren los Instrumentos de Gestión

de Seguridad, los cuales deberán contar como un mínimo con 8 años de experiencia
en el Sector de Hidrocarburos y que cuenten con capacitaciones, diplomados o
programas de especialización en Seguridad Industrial, Seguridad de proceso y/o
Seguridad funcional, con una duración no menor a noventa (90) horas y con una
antigüedad no mayor a 5 años, a la fecha de presentación del ERS y PRE.
b. Establecer lineamientos que contemplen el uso de metodologías vigentes y
reconocidas internacionalmente en el Subsector Hidrocarburos.
c. Contar con lineamientos que utilicen un enfoque organizado, metódico y sistemático.
d. Elaborar y ejecutar las recomendaciones de prevención y mitigación, para la
administración de los riesgos identificados.
e. Prevenir los accidentes y lesiones relacionadas al proceso.
f. Planificar y establecer un procedimiento escrito que indique las acciones a seguir
para afrontar con éxito una emergencia.

3.18 En esa línea, se han propuesto contenidos mínimos para la elaboración de ERS y PRE, a fin
de lograr una mejor determinación de riesgos, considerando algunos eventos suscitados en
el país, como es el acontecido en el distrito de Villa el Salvador el 23 de enero del 2020, en
donde se evidenciaron condiciones inseguras en determinadas instalaciones.

3.19 De acuerdo a ello, los lineamientos propuestos tienen como objetivo primordial reforzar la
seguridad de las actividades de hidrocarburos a través de la elaboración de instrumentos de
gestión de la seguridad idóneos, a efectos de atenuar y/o controlar los riesgos intrínsecos de
las citadas actividades.

3.20 Ahora bien, en el contenido mínimo de los ERS se han tomado en cuenta determinadas
técnicas o metodologías de mayor uso en la industria de los hidrocarburos para determinar
los riesgos, las cuales pueden ser utilizadas por los profesionales para la elaboración de los
ERS, entre ellas tenemos:

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 Hazard and Operability (HAZOP)

 Hazard Identification (HAZID)
 Análisis de Riesgo What if
 Análisis de Riesgo Checklist
 Estudio Asignación de SIL - Risk Graph
 Estudio Asignación de SIL – LOPA
 Análisis de Árbol de Falla (FTA)
 Análisis de Árbol de Eventos (ETA)
 Estudio de Alcance de Consecuencias (EAC)
 Análisis Cuantitativo de Riesgo (ACR)

3.21 Por otro lado, el contenido mínimo que deben tener los PRE establecen disposiciones para
gestionar eventuales emergencias, de manera que las mismas sean atendidas de forma
efectiva y se minimice su potencial impacto y/o consecuencias; se tiene para ello, una
metodología general a diferencia de los ERS, conforme al siguiente esquema de elaboración:

Fuente: DGH.

3.22 En ese sentido, los Lineamientos propuestos constituyen el contenido mínimo previsto para
el desarrollo de los Instrumentos de Gestión de la Seguridad para las actividades,
operaciones e instalaciones de hidrocarburos, establecidas en el numeral 4.1 del artículo 4
del Reglamento de Seguridad4, los cuales se adjuntan como Anexo II del presente Informe.

3.23 Asimismo, y conforme a lo dispuesto en los artículos 19 y 20 del Reglamento aprobado por
Decreto Supremo N° 043-2007-EM, modificados por el Decreto Supremo N° 036-2020-EM,
la elaboración de los instrumentos de seguridad debe ser verificada por un ente técnico que

4Articulo 4.- Aplicación

4.1.- El presente Reglamento se aplica a las Operaciones e Instalaciones de Hidrocarburos, de las Empresas Autorizadas para las actividades
de exploración, explotación, procesamiento, refinación, transporte por ductos, distribución por ductos, así como para las Plantas de Abastecimiento,
Plantas de Abastecimiento en Aeropuertos, Terminales y Transporte Acuático. (…)

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asegure el cumplimiento de las condiciones técnicas y de seguridad previstas por la

normativa vigente, en este caso por OSINERGMIN, el cual emitirá su opinión favorable a
partir de los Lineamientos establecidos por el MINEM.

3.24 Finalmente, considerando la relevancia de los ERS y los PRE en las actividades de
hidrocarburos, la Empresa Autorizada debe actualizar dichos instrumentos cada vez que se
produzcan modificaciones y/o ampliaciones a las instalaciones existentes o cualquier otras
circunstancias que varíen los riesgos evaluados inicialmente; sin perjuicio de ello, el titular
de la instalación debe presentar ante el OSINERGMIN la actualización de los Instrumentos
de Gestión de Seguridad cada 5 años, contado a partir de la obtención de la última
aprobación y/o opinión favorable.

Cabe precisar que, las Empresas Autorizadas que, a partir de la vigencia de los
presentes lineamientos, cuenten con Instrumentos de Gestión de Seguridad aprobados
y/o con opinión favorable de OSINERGMIN, emitida hace más de 5 años, deben
presentar una actualización de sus Instrumentos de Gestión de Seguridad conforme a
los presentes lineamientos, en un plazo máximo de 6 meses a partir de la entrada en
vigencia de la normativa técnica aprobada por el OSINERGMIN. Para los demás casos
OSINERGMIN establece la oportunidad de la primera actualización de sus
Instrumentos..

IV. CONCLUSIÓN

A fin de optimizar las condiciones de seguridad en las actividades de hidrocarburos, se

establecen los “Lineamientos y disposiciones técnicas necesarias para la elaboración de los
Estudios de Riesgos de Seguridad y Planes de Respuestas de Emergencia”, los cuales
contienen: i) Los requisitos de profesionales que elaborarán los instrumentos de seguridad y
ii) El contenido mínimo de los Estudios de Riesgos de Seguridad y Planes de Respuestas a
Emergencia.

V. RECOMENDACIÓN

Se recomienda remitir el presente informe a la Dirección General de Hidrocarburos, a efectos

de continuar con el trámite correspondiente.

Atentamente,

Firmado digitalmente por

VILLAVICENCIO FERRO Ricardo FAU
20131368829 soft
Institución: Ministerio de Energía y
Minas
Motivo: Firma del documento
Fecha: 2021/04/22 15:37:15-0500
____________________________________
Ing. Ricardo Villavicencio Ferro
Director de Procesamiento, Transporte y
Comercialización de Hidrocarburos y
Biocombustibles
Firmado digitalmente por CARRANZA
GIANELLO Roman FAU 20131368829 hard
Institución: Ministerio de Energía y Minas
Motivo: Firma del documento
Fecha: 2021/04/22 17:03:18-0500
__________________________________
Abg. Roman Carranza Gianello
Director Normativo de Hidrocarburos

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