Análisis Del Titulo Preliminar de La Ley Orgánica de Municipalidades

ANÁLISIS DEL TITULO PRELIMINAR DE LA LEY ORGÁNICA DE
MUNICIPALIDADES. LEY 27972

Presentado por: José Manuel Moscoso Valer
ANALISIS DEL TITULO PRELIMINAR DE LA LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES

LEY Nº 27972
(Publicada el 27 de mayo del 2003)
TÍTULO PRELIMINAR
ARTÍCULO I.-
GOBIERNOS LOCALES
Los gobiernos locales son entidades básicas de la organización territorial del Estado y canales
inmediatos de participación vecinal en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con
autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades; siendo elementos esenciales del
gobierno local, el territorio, la población y la organización.
Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno promotores del desarrollo
local, con personería jurídica de derecho público y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines.
CONCORDANCIAS:
Constitución Política, Art. 188°
Ley N° 27783, Art. 40°
Análisis Exegético
A diferencia de sus predecesoras, la actual Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante LOM),
contiene un título preliminar compuesto por diez (X) artículos. Su inclusión es conveniente porque
permitirá dar unidad y coherencia al conjunto de las disposiciones de la LOM, al fijar la naturaleza,
principios y objetivos de la institución municipal; y servirá, además, como criterio de interpretación en
caso de vacío o deficiencia de la norma.

Este artículo I tiene como finalidad definir a los gobiernos locales dotándoles de ciertas características
propias. Destaquemos, en primer lugar, que la Ley usa, indistintamente los términos Gobiernos Locales
y Municipales, por tanto, en forma práctica, debemos tenerlos por sinónimos, pese a las diferencias
conceptuales existentes. Señala este artículo que los Gobiernos Locales tienen las siguientes
características:
a) Son entidades básicas de la organización territorial del Estado. En otros términos, son parte fundamental
de la organización del Estado, que existiría sin la presencia de los gobiernos locales. Esta disposición
debe ser concordada, con el artículo 189ª de la Constitución del Estado, modificada por la Ley n.º 27689,
publicada el 07/03/2002.
b) Son canales inmediatos de participación vecinal. Este es un rasgo esencial de las municipalidades, y la
norma hace un reconocimiento al hecho histórico que los gobiernos locales emanan de la voluntad
popular y, por tanto son los entes más cercanos a la población y a los problemas que le aquejan. Por
tanto, son las municipalidades el punto de encuentro entre la sociedad civil (con sus demandas y
propuestas) y la sociedad política (el Estado). Esta disposición guarda coherencia con una serie de
artículos que recorren todo el texto de la LOM, que regulan los mecanismos de la participación
ciudadana, el presupuesto participativo, los consejos de coordinación, etc.
c) Institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses de sus colectividades, y son promotores del
desarrollo local. Destaquemos que el termino institucionalizar implica más que un cambio formal, ya
que conlleva además de gestionar en forma autónoma los intereses locales, tomar todas las medidas
necesarias a fin de asegurar que los procesos de cambio, impulsados desde la municipalidad, sean
permanentes en el futuro. Por tanto, las autoridades locales no pueden tomar una acción inmediatista
para resolver un problema, que visto perspectiva sería insostenible con el paso del tiempo; a guía de
ejemplo, es moneda corriente, que las nuevas autoridades tengan problemas de pago sobre deudas
asumidas irresponsablemente por las autoridades salientes.
Por otro lado, les corresponde a los gobiernos locales, ser promotores del desarrollo de su
circunscripción. Este aspecto es muy importante, y da continuidad histórica a un elemento que fue
introducido en la Constitución Política de 1979, por el cual las municipalidades dejaron de ser
“dependencias del gobierno central, “agencias del Estado” o “empresas municipales”, para convertirse
en verdaderos gobiernos locales, con el deber ineludible de ser agentes de desarrollo de sus pueblos; lo
que conlleva elaboración de planes, convocatoria a la población involucrada, coordinación con otros
niveles de gobierno, financiamiento y ejecución de obras municipales. El artículo 36º de la LOM, señala
que: “Los gobiernos locales promueven el desarrollo económico de su circunscripción territorial y la
actividad empresarial local, con criterio de justicia social”.
Finalmente, se señala que son elementos esenciales del gobierno local: el territorio, la población y, se
adiciona, la organización. La organización conlleva la presencia de la autoridad, ya que el Estado en su
carácter de persona jurídica, actúa a través de órganos y entes para cumplir sus funciones específicas; y
en cuanto a su contenido una organización de tipo administrativo es “el conjunto de normas jurídicas que
regulan la competencia, relaciones jerárquicas, situación jurídica, formas de actuación y control de los
órganos y entes en ejercicio de la función administrativa”. El artículo 26º de la LOM señala que: “La
administración municipal adopta una estructura gerencia sustentándose en principios de programación,
dirección, ejecución, supervisión, control concurrente y posterior. Se rige por los principios de legalidad,
economía, transparencia, simplicidad, eficacia, participación y seguridad ciudadana y por los contenidos
en la Ley n.º 27444. Las facultades y funciones se establecen en los instrumentos de gestión y la presente
ley”.
Concluyendo no se puede concebir una municipalidad sin la concurrencia de una población asentada en
un territorio determinado y con una autoridad común, que gestiona con autonomía los intereses de la
población involucrada, con miras a su desarrollo económico y social.
Análisis dogmático
En el Perú desde muchos años se ha venido hablando y legislando sobre la municipalización del estado
peruano. Ello lógicamente con la finalidad de descentralizar el poder estatal, para brindar mejores
servicios públicos a los ciudadanos en todo el país, y manejar la economía nacional en forma
reestructurada a las necesidades propias de cada Departamento, Región, provincia o distrito.
Actualmente en el Perú ha sido modificada la Ley Orgánica de Municipalidades, pasando de la Ley N°

23853 del año 1984 a la Ley N° 27972 del año 2003, trayendo consigo un nuevo enfoque doctrinario al
tema municipal.
Concepto de Municipio
Los municipios son entes creados por ley, la misma que tienen personería jurídica y son regulados por el
derecho público. En el Perú conforme a la nueva ley orgánica de municipalidades Ley 27972, el
municipio se conceptualiza y redefine como el gobierno local, señalando puntualmente que son:
"Entidades básicas de la organización territorial del Estado y canales inmediatos de participación vecinal
en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las
correspondientes colectividades; siendo elementos esenciales del gobierno local, el territorio, la
población y la organización".
En tal sentido y dando forma a la definición el municipio, es una subdivisión territorial del Perú, el
mismo que ha sido creado por el Estado, con la finalidad de que los funcionarios y servidores públicos
que manejan el aparato estatal, se encuentren más cerca a la población, brindando los servicios
municipales públicos eficientemente, haciendo que la comunión Estado población, sea más cercana, más
personal, con énfasis primordial en la satisfacción de las necesidades básicas y los requerimientos que la
sociedad prevé, en el espacio geográfico que conforma y/o circunscribe al municipio.
De igual modo es una forma de organización política del Estado, donde de un lado se dispersa y
subdivide en regiones, las mismas que conformaban los departamentos, que al dividirse dan origen a las
municipalidades provinciales, y esta a su vez a las municipalidades distritales, pero siempre manteniendo
la salvedad de que el estado peruano tiene un gobierno nacional unitario, siendo un estado único,
independiente de los otros países.
Entiéndase como entidad básica de igual modo al municipio, es el núcleo principal de la organización
del estado, es el inicio y el principio, es la base donde se cimienta la Administración Pública nacional. Es
en consecuencia su delimitación territorial, parte del territorio Peruano, cuyo ámbito geográfico abarca
población, siendo en consecuencia base geopolítica de la Nación, donde por su naturaleza jurídica se
configuran organización, población, territorio y gobierno local. Tienen consecuentemente personería
jurídica y son promotores del desarrollo local de su jurisdicción.
Podemos señalar que la organización a que se refiere el presente artículo, se connota al hecho de que
todo gobierno local deberá ser administrado como una organización, donde participan los alcaldes y
regidores, los funcionarios y los servidores públicos, con fines, objetivos, metas y sobre todo haciendo
uso de una administración pública a través de un proceso gerencial, donde los actores de la conducción
municipal, cuenten con conocimientos técnicos y profesionales, aunque no muy profundos en todos los
temas de la administración pública, pero si los suficientes para manipular y sostener a los municipios con
las herramientas que otorga los conocimientos de administración de empresas, economía, contabilidad,
entre otros.
En consecuencia debemos mencionar que le municipio, denominado en nuestra legislación gobierno
local, es la entidad más cercana al individuo, al ciudadano común, por lo que resulta indispensable que
estos deban conocer sus problemas, y planear soluciones que permitan encaminar las acciones del
gobierno local para satisfacer las necesidades de la comunidad. Así, hacer que se desarrolle la
comunidad, para propiciar las condiciones para la transformación de la vida de los ciudadanos de la
manera más rápida, dentro de una eficiente planeación y programación para el logro de los objetivos
deseados. Entiéndase en consecuencia por "Gobierno al conjunto de órganos encargados del ejercicio del
poder público. Conjunto de instituciones o de individuos que están por encima de los demás, o sea, que
ocupan el vértice dentro de la estructura jerárquica total", pero que están al servicio de la población,
porque son en fin los que pagan los sueldos a través de los impuestos para tal fin.
Siendo consecuentemente el gobierno local parte de la estructura del gobierno central. Es decir que al
subdividirse la Nación Peruana en municipios, descentraliza el territorio en pequeños trozos de porción
territorial, le otorga autonomía económica, política, administrativa, y el poder que recae en los
funcionarios representantes de los ciudadanos del nivel local. Todo ello, dependiendo de cómo lo crea la
Constitución Política del Perú, por eso cabe señalar que para en la carta magna de 1993, el territorio
peruano se divide en regiones, departamentos, provincias, y distritos, en cuyas circunscripciones se
ejerce el gobierno unitario de manera descentralizada y desconcentrada.

Esta división política a través de municipios es importante porque evita que exista la centralización y/o
centralismo, que es lo que ha ido evitando el desarrollo del País. "El centralismo es el sistema de
gobierno que concentra el poder a favor de un gobierno único, del nivel central. Supone la ausencia de
entes descentralizados de gobierno. En la estructura del Estado centralista, el poder central, que se ejerce
desde la Capital de la República, es el único nivel de decisión, dirección y control de la administración y
de la actividad pública". En tal sentido es importante que en nuestro país se cimiente la necesidad de
romper con este centralismo, haciendo que los municipios cada vez tengan mayores capacidades de
autogobierno.
Existen diferentes criterios para definir al municipio, no obstante ello, en el Perú, los legisladores a
través de la propia ley N° 27972, definen al municipio como gobierno local. Por tal motivo conforme
señala el título preliminar de la ley N° 27972 en el Artículo I, "los gobierno locales son entidades
básicas, porque es desde allí donde se cimienta la nación, son los municipio ejes fundamentales del
desarrollo nacional y sobre todo son la base donde el Estado se aproxima a las necesidades básicas de la
población; de la organización territorial del Estado, porque es parte de esté y depende de él para su
funcionamiento, puesta en marcha y fortalecimiento institucional, no se puede concebir un municipio
como un Estado, sino más bien el municipio como parte integrante de este último; y canales inmediatos
de participación vecinal en los asuntos públicos, porque es el vecindario parte importante del municipio,
la misma que participa activamente en el desenvolvimiento de los proyectos de desarrollo municipal, y
son los que se organizan para fiscalizar, proponer, y participar en la dirección, desarrollo, fiscalización y
puesta en marcha de los trabajos municipales comunales; que institucionalizan y gestionan con
autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades; porque el trabajo que realiza el
municipio tiene como único norte institucionalizar las actividades propias del municipio, respetando la
ley, y sobre todo en comunión con las políticas de desarrollo, que el gobierno nacional y el gobierno
regional prevén desarrollar con la participación de los municipios y la población; siendo elementos
esenciales del gobierno local, el territorio, la población y la organización, porque sin estos elementos no
existiría el municipio, no tendría su razón de ser y aún más no podría mantener su autonomía.
Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno promotores del desarrollo
local, con personería jurídica de derecho público y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines".
Porque el sentido de la creación de los municipio sólo y únicamente se sustenta en promover el
desarrollo local, a través de diversas acciones que permitan sostener el bien común de la sociedad.
Para Cabanellas municipio es, "Ayuntamiento. En algunas naciones de América, la casa consistorial".
No obstante ello, es importante consignar que la idea de ayuntamiento vino desde épocas de la colonia
española, en consecuencia para muchos países iberoamericanos, el municipio es un ayuntamiento. Aún
más debemos manifestar que es una institución, constituida por una persona jurídica pública, gerenciada
por un alcalde y sus regidores, que en representación del municipio cumplen la función de gobierno y
administración, para promover la satisfacción de las necesidades básicas de los vecinos, su bienestar y
desarrollo de la circunscripción, de los habitantes que habitan el municipio.
Giner: "No es el Municipio una delegación del Estado nacional centralización ni la consecuencia de un
contrato sinalagmático entre varias familias federación teniendo una existencia propia y sustantiva que
no recibe ni aún del conjunto de sus miembros. El municipio se forma mediante la atracción que, como
un centro ideal de fuerza, ejerce sobre un cierto número de familias, las cuales se agrupan gradualmente
en torno de ese centro común, y se constituyen en órganos y representantes suyos" (Pág. 107, Mario
Alzamora Valdez, Derecho Municipal, Editorial y distribuidora de Libros S.A. (EDDILI), Pueblo Libre
Lima).
Mientras que para el Diccionario Jurídico OMEBA, conceptualizando puntualmente al municipio
señalando: "El municipio o municipalidad es, jurídicamente, una persona de Derecho público,
constituida por una comunidad humana, asentada en un territorio determinado, que administra sus
propios y peculiares intereses, y que depende siempre, en mayor o menor grado, de una entidad pública
superior, el Estado provincial o nacional". En este punto, cabe establecer que esta definición conjuga tres
elementos esenciales que crean, modifican, extinguen o transforman a un municipio, estamos hablando
de que los municipios están constituidos de población, territorio y autoridad común.

Ahora bien, qué papel juega el Estado con respecto al municipio, el estado en consecuencia se define
como: "Sociedad jurídicamente organizada, capaz de imponer la autoridad de la ley en el interior y
afirmar su personalidad y responsabilidad frente a las similares exteriores. Conjunto de los poderes
públicos; acepción en que se asimila con gobierno, del cual se diferencia en cuanto éste constituye la
encarnación personal de aquél, su órgano ejecutivo. La representación política de la colectividad
nacional, para oponerlo a nación, en sentido estricto o conjunto de personas con comunes caracteres
culturales, históricos y sociales regidos por las mismas leyes y un solo gobierno". Y es por así decirlo la
comunión de comunas, la interrelación de municipios, la unión de las poblaciones municipales, las que
crean al Estado.
Lógicamente al hablar del municipio como parte del Estado, debemos decir que estos se conducen por
personas naturales, las cuales les conocemos como funcionarios y servidores públicos, estas dos
definiciones hacen prever los cargos que en los estamentos públicos existen, y sobre todo el trabajo que
realizan estas personas para coadyuvar a mejorar los servicios ediles y mejorar de alguna manera la vida
social de la población. En este punto cabe mencionar "como dice Bielsa: la realización o actuación de los
fines del Estado no se concibe sin la actividad intelectual o física de personas que, en sentido lato, son
sus agentes, es decir, funcionarios o empleados según el carácter jurídico de la actividad que realicen y
según la naturaleza de la relación jurídica que los vincule con el Estado".
"El municipio, como hemos referido, es la institución, surge, como ha dicho Toribio Alayza Paz Soldán,
del consorcio de tres elementos: un conjunto de familias, un territorio urbano o rural, habitado por ellas y
de las necesidades, derechos e intereses comunes que atender. Presupone un territorio porque el
municipio no sólo es una entidad moral, una persona jurídica o un organismo político sino un grupo de
familias unidas por vínculos naturales, sociales y económicos. Esta, además estimula el sentimiento
político y educa cívicamente al pueblo en sus deberes democráticos.
Todo ello crea entre los habitantes de la ciudad un vínculo especial: la vecindad en la que los vecinos
son los próximos y los prójimos autárquica (Derecho Constitucional General y del Perú)". "Por otra
parte, hablamos del municipio natural al referirnos a la comunidad domiciliaria independientemente de

que posea o no la forma política propia del régimen local. Y hablamos de municipio político al referirnos
a la comunidad domiciliaria en cuanto institucionaliza políticamente su régimen social".
Elementos Constitutivos del Municipio
Se podría decir que sin estos elementos, no existiría el municipio. En consecuencia, es de vital
importancia, que se conozcan los elementos que conforman el municipio y definirlos adecuadamente, en
tanto son partes constitutivas. Estos elementos esenciales son: población, territorio, autoridad común, y;
organización.
Población
No viene ser más que las personas que habitan en la circunscripción de un Municipio. Conforme a las
ideas doctrinales es la facultad del hombre de accionar o afectar un lugar para poblarlo, ya sea por fines
prácticos o por fines comunes, con el objeto de convivir en armonía social.
Comprende pues a la población ser la característica fundamental del municipio, ya que caracteriza por su
mayor densidad y por las relaciones de vecindad el eje fundamental del gobierno local. Es preciso
señalar que todo municipio, como todo Estado, cuenta con una población, sin esta característica
fundamental, no podría existir ninguna delimitación territorial definido como Estado o Municipio. Sin la
existencia de lo vecinal, no se comprende al Municipio, por lo que la población está constituida por un
conjunto de personas heterogéneas: económica y socialmente; pero que los une un mismo idioma, una
misma religión, una misma actividad económica, entre otros aspectos sociológicos casi homogéneos,
pero lógicamente con las salvedades correspondientes a un país democrático como es el Perú, donde
existe diversas libertades, como la de idioma, de religión, etc.
Para Teresita Rendón Huerta Barrera: "El concepto de población no atiende a factores cualitativos que
marquen diferencias en cuanto a raza, estatura, color, grado de instrucción, etcétera, sino al aspecto
cuantitativo, o sea, el número de individuos que forman la agrupación comunal, que es quien asume los
objetivos sociales, como el de satisfacer las necesidades comunes, el mantenimiento de la paz y el orden
y, en general, la defensa de los intereses colectivos".
El Territorio
Sin territorio no puede existir o no puede haber físicamente el municipio. Es por ello que existe absoluta
coincidencia, entre todas las definiciones, en considerar al Municipio como entidad territorial. Ese
territorio se caracteriza habitualmente por su escaso tamaño, ámbito territorial reducido, aunque no deba
esto tomarse en términos absolutos, pues la creciente urbanización del mundo contemporáneo está
produciendo conglomerados humanos que hace sólo un siglo hubieran sido considerados monstruosos, a
tal punto que ya no son cientos o miles los que ocupan un municipio, sino más bien millones de
personas, ocupando superficies cada vez más extendidas.
En el Perú existen municipios que por su naturaleza territorial se les denomina metropolitanos, teniendo
como ejemplo al municipio que lo constituye la ciudad de Lima, con más de siete millones de habitantes.
Mientras que otros municipios denominados provinciales o distritales, tienen en su territorio algunos
cientos a miles de habitantes, siendo considerados pequeños o medianos municipios conforme al nivel
territorial que ocupan en el Perú.
Pero doctrinariamente se ha escrito mucho respecto a la definición del territorio municipal, por tal
motivo consideramos al territorio municipal como el ámbito espacial de vigencia del orden jurídico
específico y de asentamiento de la población municipal. En consecuencia al igual que el del estado debe
ser propio y exclusivo, el territorio del municipio, no puede compartir su dominio con otro u otros
municipios, pero eso no restringe el hecho de que forma parte del territorio estatal, por ser el municipio
la base de la división territorial del estado; sin territorio propio, un grupo humano podrá constituir un
pueblo, una sociedad, una empresa o club, mas no un municipio o un estado.
Autoridad Común
Es importante señalar que "el municipio debe además contar con una autoridad común a todos sus
habitantes, cuyo fin sea la satisfacción de las necesidades de la población que puedan ser satisfechas, por
sus propios medios, sin necesitar la ayuda de otros organismos estatales". La autoridad común en el tema
de los municipios en el Perú esta personificado en el Alcalde, quien es el que maneja las riendas de su
comunidad, acompañado de un conjunto de personas que se les denominan Regidores, cuyas funciones
están la de fiscalizar, controlar, constatar, verificar, denunciar entre otros aspectos, la labor del Alcalde.
La autoridad común para el municipio deberá estar investida del poder municipal, que no es otra cosa
que la potestad jurídica que tiene el Alcalde de poder gobernar y poder ejecutar las ordenes necesarias
para poner en marcha y realizar las obras propuestas en su plan de gobierno municipal.
"Para Raúl Ferrero Rebagliati el poder es inherente a la naturaleza humana y el Estado, es un primer
aspecto, es institucionalización del poder. El Poder es la energía organizadora de la vida social.
Hauriou citado por Raúl Ferrero lo define como "una energía de la voluntad" que asume el gobierno,
gracias a su superioridad, para asegurar el orden y crear el derecho. Ello significa que la aptitud y el
gusto del poder son cualidades naturales del espíritu, al menos para ciertas personas dotadas de
ascendiente (Teoría del Estado, Raúl Ferrero Rebagliati).
Organización
Se constituye el municipio a través de una organización establecida por ley, en ese sentido esta
organización denominada municipio, lo conforman el alcalde, los regidores, los funcionarios públicos y
los servidores públicos municipales.
La organización municipal, está concebida como aquella que flanquea la administración moderna. En tal
sentido es "la función de la organización el hecho de que la teoría moderna conciba que la organización
es algo más que una estructura formal, no reduce necesariamente la importancia de esta estructura. Por
ejemplo, la estructura aún sirve para dividir y agrupar estas actividades en puestos que se van a convertir
en obligaciones, responsabilidades y autoridad de las personas que ocupen cada puesto. Además, la
responsabilidad y autoridad específicas serán afectadas por el tipo de estructura en la cual se hayan
organizado los puestos y por las ubicaciones y relaciones de tales puestos en la estructura".
La organización municipal va de la mano de la creación de funciones, puestos, responsabilidades, entre
otros aspectos de la administración, en tanto toda persona que trabaja para el municipio deberá tener
claro cuál es su puesto, que funciones deberá cumplir, bajo quién estará supervisado, que tiempo y
horario deberá permanecer en su centro de trabajo, es decir tener claro todas estas premisas
mencionadas. El problema radica muchas veces en que no existen reglamentos internos en muchos
municipios, que permitan prever cuales son las funciones de cada servidor y/o funcionario dentro de
cada estamento municipal, esto debido a la inestabilidad laboral imperante, en tanto que cada cuatro años
se eligen nuevas autoridades ediles, muchos de estos cambian al personal en los municipios.
Lógicamente que hay personas que ya han sido nombradas para algunos puestos de trabajo, pero no es
así para la totalidad de los trabajadores municipales. A tal punto que los servidores y los funcionarios
municipales, pueden ser elegidos por concurso público o por confianza, dependiendo de las necesidades
propias del municipio, y de los requerimientos laborales de las autoridades ediles electas.
Análisis sincrético constitucional
El modelo de organización territorial del poder estatal presente en la vigente Carta Política reformada
reconoce los elementos constitutivos de toda autonomía política: la elección directa de sus autoridades,
importantes y propias materias de competencia, potestad normativa y formas de democracia directa.
También se reconoce autonomía financiera a los Gobiernos Regionales y Locales.
El modelo planteado por la normativa vigente para los Gobiernos Subnacionales en el Perú es el de una
organización estatal regional y no federal. Se reconocen tanto regiones como gobiernos locales y el
proceso de descentralización se sustenta en ambos niveles de gobierno.
Estas entidades territoriales -regiones y gobiernos locales- incrementarán sus niveles de autonomía
gradualmente, en la medida que se desarrollen y cumplan las etapas del proceso de descentralización
establecidas en la Ley de Bases de la Descentralización, especialmente en los temas competenciales y
financieros.
Desde punto de vista del derecho constitucional respecto del artículo I del Título Preliminar de la Ley
Orgánica de Municipalidades (en adelante LOM) procede la interposición de una acción de amparo, en
caso de ser discriminado respecto de la participación vecinal en los asuntos públicos de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 37° inc. 1 del Código Procesal Constitucional (en adelante el CPC) aprobado
por la Ley n.° 28237 publicada el 31 de mayo de 2004. Asimismo también procede en caso de que esta
afecto el derecho a la libertad de reunión (artículo 37°, inc. 7), a la participación individual o colectiva
en la vida política del país (artículo 37°, inc. 14), por desconocimiento de a la municipalidad como
órgano del gobierno local, y por desconocimiento de su autonomía como gestor de los intereses propios
de las colectividades (artículo 194 de la Constitución). Respecto de la acción de cumplimiento procede
su interposición en caso la Municipalidad en uso de la capacidad para el cumplimiento de sus fines no
ejecute un acto administrativo firme, o en el caso que rehúse emitir una resolución o reglamento en
omisión de su capacidad de actuación para el cumplimiento de sus fines. La acción popular procede
contra reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general cuando infrinjan la Ley o
la Constitución, o el procedimiento expedición o publicación respectivos; en el caso de la participación
vecinal en caso de emitirse una resolución de acuerdo o reglamento respecto a la forma y demás métodos
de participación que no sean expedidos o publicados, o infrinjan la Ley o la Constitución; procederá la
acción de cumplimiento respectiva. En el caso de la acción de inconstitucionalidad esta procederá en el
caso de emitirse una ordenanza municipal (artículo 77° del CPC) que afecte aspectos territoriales, de
desarrollo local, etc. Por otra parte en aplicación del presente artículo procede el proceso
competencial(artículo 109° del CPC) entre municipalidades o con el poder ejecutivo respecto del
territorio, la población u organización y su condición de órganos promotores del desarrollo local.
ARTÍCULO II.-
AUTONOMÍA
Los gobiernos locales gozan de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su
competencia.
La autonomía que la Constitución Política del Perú establece para las municipalidades radica en la
facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administración, con sujeción al ordenamiento
jurídico.
CONCORDANCIAS:
Constitución Política, Arts. 194° y 195°
Ley N° 27783, Arts. 8° y 9°
Este artículo aborda el tema de la autonomía de los Gobiernos Locales, en cuanto al contenido del
mismo en sede municipal. En la Convenció Nacional Municipalista, realizada en México D.F. en 1990,
se resaltó el papel que juega la autonomía municipal, en los siguientes términos: “para que el Municipio
sea el verdadero órgano de poder popular y el cimiento en que descanse el orden político fundado en el
consenso del pueblo, es preciso que sea realmente autónomo y democrática. Si la comunidad de los
ciudadanos que se integran en el municipio no es libre, ni puede autogobernarse, no solo no habrá
democracia a nivel local, tampoco será posible a nivel nacional”.
En términos generales, la autonomía política consiste en la capacidad de dictar normas de carácter
obligatorio en los asuntos de su competencia dentro de su jurisdicción, y en la capacidad de obligar al
cumplimiento de sus normas, sancionar a quienes la incumplen o, en su caso, denunciar a quienes se
resisten a obedecerlas. La autonomía económica, consiste en la capacidad de decidir sobre sus
presupuestos y los destinos de los gastos y las inversiones, dentro del ordenamiento jurídico y, bajo la
nueva óptica local, con la participación activa de la sociedad civil. La autonomía administrativa, es la
capacidad de organizarse de la manera que más convenga a sus planes de desarrollo local; en
consecuencia, ninguna autoridad o entidad del Estado (nacional o regional) puede intervenir en la
organización que decida darse una determinada municipalidad.

Por tanto la autonomía es parte consustancial al órgano municipal; y su consagración a nivel normativo,
tanto como el respeto de los otros órganos del Estado en los hechos, es un elemento calificador de un
verdadero Estado democrático y descentralizado.
Como lo ha sostenido el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el Exp. Nº 007-2001-AA/TC,
mediante la autonomía municipal se garantiza a los gobiernos locales “desenvolverse con plena libertad
en los aspectos administrativos, económicos y políticos (entre ellos, los legislativos). Es decir, se
garantiza que los gobiernos locales, en los asuntos que constitucionalmente les atañen, puedan
desarrollar las potestades necesarias para garantizar su autogobierno. Sin embargo, autonomía no debe
confundirse con autarquía, pues desde el mismo momento en que aquella le viene atribuida por el
ordenamiento jurídico, su desarrollo debe realizarse con respecto a ese ordenamiento jurídico. “No
supone autarquía funcional al extremo de que, de alguna de sus competencias pueda desprenderse
desvinculación parcial o total del sistema político o de propio orden jurídico en el que se encuentre
inmerso cada gobierno municipal.
En consecuencia, no porque un organismo sea autónomo deja de pertenecer al Estado, pues sigue dentro
de él y, como tal, no puede apartarse del esquema jurídico y político que le sirve de fundamento a este y,
por supuesto, a aquel”.
Señala además este artículo que la autonomía que la Constitución establece para las municipalidades
radica en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administración, con sujeción al
ordenamiento jurídico. Sobre los actos de gobierno debe entenderse actos de gobierno municipal,
realizados por el Alcalde o Consejo Municipal, ya que a tenor de los artículos 100º y 104º de la LOM los
Consejos de Coordinación no ejercen funciones ni actos de gobierno. Asimismo el artículo 1º de la Ley
n.º 27444 –Ley del Procedimiento Administrativo General, señala que son actos administrativos “las
declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a
producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una
situación concreta”; y no son actos administrativos: “Los actos de administración interna de las
entidades destinados a organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios. Estos actos son
regulados por cada entidad, con sujeción a las disposiciones del Título Preliminar de esta Ley y de
aquellas normas que expresamente así lo establezcan”.
Finalmente, este artículo tiene que ser concordado con el artículo 26º y siguiente de la LOM, del Título
III: los actos administrativos y de administración de las municipalidades.
Autonomía Municipal
Este criterio de autonomía municipal es de suma importancia para la consecución exitosa de un gobierno
municipal, acorde con los requerimientos sociales que solicitan los pueblos dentro de una nación. Como
ha de entenderse toda nación tiene soberanía nacional, mientras que los municipios sólo tienen
autonomía, por lo que es necesario definir que es autonomía municipal, precisamente para encuadrar dos
temas que por su naturaleza son distintas.
"Se entiende que autonomía es "aquella facultad que posee una población para dirigir sin tutelaje extraño
los intereses específicos de su vida interna, que puede expresarse en la creación de instituciones políticas
propias para los espacios donde conviven.
Estado y condición del pueblo que goza de entera independencia política. Condición del individuo que
de nadie depende bajo ciertos conceptos. Potestad que dentro del Estado pueden gozar los municipios,
provincias, regiones u otras entidades de él", para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante
normas y órganos de gobiernos propios".
"La doctrina ha determinado cuatro principios básicos que hacen a la autonomía municipal, ninguno de
las cuales pueden ser suprimidos sin perjuicio de la integridad de dicho poder; estos son: a) elección de
sus propias autoridades y potestad normativa para producir legislación municipal (autonomía política);
b) organización de los servicios públicos locales y prestación de tales servicios (autonomía
administrativa); c) creación de rentas e inversión de las mismas (autonomía financiera); y d) garantía de

que sólo judicialmente podrán impugnarse las resoluciones y demás actos de sus autoridades realizadas
en el ejercicio de sus funciones que a éstas le son propias (garantía judicial de la autonomía)".
Es importante determinar la existencia de estos requisitos esenciales para una verdadera autonomía
municipal, no sin antes ser conscientes de que en nuestro país, donde las capitales de las regiones tienen
arraigado el centralismo económico, esto ha generado mucha dependencia en los municipios
provinciales y distritales. En tal sentido es necesario implementar una verdadera autonomía municipal,
donde se señalen los lineamientos primarios de la autonomía política, administrativa y, financiera, que
permita el desarrollo municipal, donde se garantice judicialmente esta autonomía.
Lógicamente, siempre se deberá considerar que la autonomía municipal, está sujeta a la supervisión
permanente de la población, las entidades públicas supervisoras y la sociedad civil organizada, que para
tal fin existen, como son: La Contraloría General de la República y las ONG’s (Organismos no
Gubernamentales de Desarrollo). En tal sentido y como una verdadera descentralización, la autonomía
municipal cobra por así decirlo importancia indiscutible, en tanto se transforma en el motor que impulsa,
la generación de desarrollo en los municipios provinciales y distritales más alejados del País.
Las Municipalidades en el Perú tienen tres autonomías específicas: Autonomía Económica, Autonomía
Política y Autonomía Administrativa. Pero que entendemos por autonomía, según manifiesta el
Diccionario Anaya de la Lengua "es la capacidad para gobernarse por sí mismo; Independencia.
Capacidad de una provincia o región para entender y manejar su sistema económico, político,
administrativo, etc., sin injerencias del poder central".
La autonomía no es algo utópico, debe ser algo que por el bien de los municipios sea concreto, serio y
veraz, a tal punto que los gobiernos locales cuenten con la autoridad moral de ser juzgados por sus
ciudadanos en el momento de no cumplir con las promesas y las obras para las cuales fueron elegidas en
las urnas. Lo que pasa actualmente es que los alcaldes que fracasan en sus gobiernos municipales, por
causas exclusivas y únicas de ellos mismos, por su incompetencia, salen a señalar que no realizan las
obras, que no cumplen con sus promesas, que no le pagan a sus servidores y funcionarios que los
acompañan, por causas inherentes a que no cuentan con los recursos económicos para ejecutarlos,
responsabilizando de estos hechos a los gobiernos regionales y al gobierno nacional.
En muchas ocasiones las autoridades ediles confunden autonomía con autoritarismo, esto debido a que
muchos alcaldes y regidores elegidos para el cargo desconocen las normas que rigen el derecho
municipal. Por tal motivo se cometen exabruptos, ya sea en el gasto público, en la contratación de
personal, en la ejecución de obras, entre otros aspectos; todo ello por el tema de la Autonomía Municipal
mal entendida.
Pero cabe señalar que la Constitución Política del Perú, establece que las municipalidades en el Perú
tienen autonomía, lógicamente tomando en consideración que "la mayoría de las constituciones de los
distintos países, así como las Leyes Municipalidades o Leyes de Orgánicas de Municipalidades,
consagran la autonomía municipal". Pero circunscriben esta autonomía a un control, que debería de
haber dentro de las mismas municipalidades, con la finalidad de garantizar el buen uso de este derecho
municipal, concretizándose con la creación de un órgano de control interno, capaz de señalar los
lineamientos del buen aprovechamientos de los recursos municipales en bien de la población.
Esta autonomía municipal siempre estará en función a los recursos municipales, en tal sentido debemos
señalar que "el tópico de los recursos municipales es de mayor importancia. Para que la autoridad local,
que se califica de autónoma, con competencias reconocidas y funciones a cumplir, pueda efectivamente
ejercer su gobierno y administración, es menester prever para ella y dotarla de recursos suficientes. En
sentido amplio, los recursos constituyen medios adecuados para atender la organización y gestión a
desarrollar. Pueden ser de índole natural, cultural, material, tecnológico, humano y financiero"
El texto constitucional, asimismo, instituye que las municipalidades tienen "autonomía política,
económica y administrativa en los asuntos de su competencia".

¿Qué es y en qué consiste la autonomía local? y ¿cuáles son los alcances de las autonomías, política,
económica y administrativa que la Constitución atribuye a las municipalidades?
En cuanto a la autonomía local, diremos que la misma configura su contenido nuclear en la propia
Constitución cuando en esta se asigna a las municipalidades la condición de "órganos de gobierno local",
cuando se establece que las autoridades locales se eligen mediante sufragio directo; cuando se dice
adscribir a favor de ellas las competencias y atribuciones para promover el desarrollo y la economía
local, la aprobación de normas de su competencia; la reglamentación y la prestación de los servicios
públicos de su responsabilidad (artículo 195). En fin, cuando en la Constitución se asigna a las
municipalidades bienes y rentas (artículo 196) e igualmente cuando se les encarga promover y
reglamentar la participación vecinal (artículo 197).
El maestro Mario Alzamora Valdez añade acertadamente a las ya referidas, la garantía de que "solo
judicialmente pueden cuestionarse los actos de sus autoridades".
La autonomía local no es, pues, un concepto abstracto y sin contenido, librado a la interpretación de los
gobernantes y servidores públicos de turno. La autonomía local tiene como sus componentes esenciales
y fundamentales el origen democrático de las autoridades locales, los poderes y la facultad normativa,
las competencias y las atribuciones; los bienes y los recursos suficientes para la adecuada gestión y el
desarrollo local; y, asimismo, la garantía que sus disposiciones, por principio general y con excepción de
los casos de competencias concurrentes y donde prima el interés general (por ejemplo, el caso de los
bienes culturales o la protección ambiental), solamente son recurribles ante los tribunales judiciales o
constitucionales competentes.
En este mismo sentido Brandes Sánchez-Cruzat señala que el contenido nuclear de la autonomía local
integra el principio de autogobierno; la existencia de la administración autónoma; la atribución del
ámbito competencial adecuado para la gestión de sus intereses; el principio de suficiencia de la hacienda
local, y la ausencia de relaciones de dependencia o tutela en la presencia de controles de oportunidad en
el ejercicio de sus competencias propias respecto de otras administraciones públicas.

En nuestro país, a lo largo de la historia republicana, la autonomía municipal fue permanentemente
cuestionada y regateada por el centralismo imperante. La Constitución de 1839 llega incluso a suprimir
las municipalidades y en su reemplazo instituyó a los prefectos y subprefectos. En efecto, en el Perú la
autonomía local no pudo existir ni desarrollarse hasta antes que entrara en vigencia la Constitución de
1979, pues hasta entonces las municipalidades eran meras dependencias controladas por la Dirección
General del Ministerio de Gobierno, donde la modificación de tal o cual arbitrio debía ser consultada y
sometida a la aprobación del Poder Ejecutivo.
En cuanto a la autonomía, política, económica y administrativa que este artículo de la Constitución
atribuye a las municipalidades, no existe en su texto ni en los artículos ulteriores, desarrollo ni
conceptualización de sus contenidos y alcances. Las autonomías política, económica y administrativa de
las municipalidades tampoco tienen desarrollo ni la respectiva organización en la actual Ley Orgánica de
Municipalidades, Ley N° 27972 de mayo de 2003.
El artículo 9 de la Ley de Bases de la Descentralización, Ley N° 27783, define dichas autonomías en los
siguientes términos: "9.1. Autonomía política: es la facultad de adoptar y concordar las políticas, planes
y normas en los asuntos de su competencia, aprobar y expedir sus normas, decidir a través de sus
órganos de gobierno y desarrollar las funciones que le son inherentes. 9.2.
Autonomía administrativa: es la facultad de organizarse internamente, determinar y reglamentar los
servicios públicos de su responsabilidad. 9.3.
Autonomía económica: es la facultad de crear, recaudar y administrar sus rentas e ingresos propios y
aprobar sus presupuestos institucionales conforme a la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado y las
Leyes Anuales de Presupuesto. Su ejercicio supone reconocer el derecho a percibir los recursos que les
asigne el Estado para el cumplimiento de sus funciones y competencias".
La autonomía política de las municipalidades, por 10 menos, comprende: i) La facultad para auto
normarse en las materias de competencia local mediante ordenanzas y la de complementar las normas de
alcance nacional; ii) la facultad de auto organizarse, a partir de su propia realidad y de las prioridades y
planes que determine ejecutar; iii) la defensa de su autonomía en casos de conflictos de competencia; y
iv) el derecho de formular iniciativas legislativas en materias de competencia local.
La autonomía económica comprendería: i) la capacidad de las municipalidades para aprobar y ejecutar
su presupuesto y sus planes de desarrollo; ii) la capacidad para administrar y disponer de sus bienes y
rentas; y iii) el ejercicio de la potestad tributaria local para crear y modificar sus tasas, arbitrios y
derechos.
La autonomía administrativa abarcaría de manera general: i) la capacidad de organizar, gestionar,
otorgar en concesión y supervisar la prestación de los servicios públicos locales; ii) la capacidad para
resolver directamente todo asunto de carácter administrativo de su competencia y ejecutar sus propias
decisiones; iii) la capacidad de hacer cumplir sus propias normas, disposiciones y decisiones con el
auxilio de la fuerza pública; y iv) la capacidad de regular su estructura orgánica, de personal y de sus
empresas.
La autonomía local constitucional obliga que las leyes y los reglamentos aprendan a coexistir y
articularse con la misma; y a su vez, que los ordenamientos municipales respeten y operen dentro del
ordenamiento jurídico nacional, sin que por ello dejen de atender de manera concienzuda la diversidad
que tiene el territorio y la población nacional. La competencia será el instrumento que guiará cada una
de las actuaciones. Cuando nuestro país vuelva a ser planificado, las políticas y los planes también serán
importantes instrumentos que orientarán las actuaciones de los distintos niveles de gobierno.
En cuanto a las competencias concurrentes, la autonomía local obliga que las leyes y los reglamentos
nacionales reconozcan que no tienen como único destinatario a una parte de la Administración Pública
(Gobierno Central), sino a un conjunto de entidades, gobiernos territoriales y a la sociedad civil. y,
además, que si bien deben existir disposiciones generales también debe existir la posibilidad de
tratamientos diferenciados, por razones sociales, geográficas, culturales, etc.
En esa línea desde el punto de vista constitucional las acciones que proceden referidas al artículo II de la
LOM son las siguientes: la acción de amparo en caso haya manifiesta vulneración de la autonomía
política, económica y administrativa en los asuntos de competencia de las municipalidades (artículo 194°
de la Constitución), así como cuando se vulnere su facultad de establecer su organización interna y
presupuesto o estos sea manifiestamente contrarios a la ley; así como de las demás competencias
establecidas en el artículo 195° de la Constitución. Asimismo es procedente la acción de cumplimiento
en caso de que la entidad se muestre renuente a cumplir o emitir un acto administrativo de carácter
obligatorio en atención a su facultad de ejercer actos administrativos. En esa línea procede la acción
popular en caso la municipalidad emita una norma o reglamento que infrinja la Constitución o la ley
(artículo 76° CPC).
ARTÍCULO III.-
ORIGEN
Las municipalidades provinciales y distritales se originan en la respectiva demarcación territorial que
aprueba el Congreso de la República, a propuesta del Poder Ejecutivo. Sus principales autoridades
emanan de la voluntad popular conforme a la Ley Electoral correspondiente.
Las municipalidades de centros poblados son creadas por ordenanza municipal provincial.
CONCORDANCIA:
Análisis exegético
No hay uniformidad entre los autores con respecto a la época de nacimiento de la institución municipal.
Salvador Antonio Leal Osorio sitúa su aparición en el Antiguo Egipto, expresando que igual proceso
tuvo lugar en Grecia y Roma. Munro y Carmona Romay2 sostienen que ello ocurrió con la creación de
los demos en Atenas, por obra de Clístenes. Estos autores consideran a la polis griega como Estado-
ciudad, mientras que los demos eran los municipios.
Posada, Bielsa y la mayoría de los autores en pensamiento que compartimos opinan que se originó en el
momento de la expansión de Roma. Recordemos que Roma, tras ser una ciudad, se amplió a los pueblos
del Lacio, luego a toda Italia, después dominó a Grecia, España y las Galias y más tarde a todo el mundo
conocido.
Con las ciudades conquistadas Roma tenía dos tipos de relaciones: la sumisión (deditii) o la alianza
(socii). De un lado estaban los súbditos, deditii, que habiendo pronunciado la fórmula de deditio,
entregaron al pueblo romano ‘‘sus personas, sus murallas, sus tierras, sus aguas, sus casas, sus templos,
sus dioses”, siendo gobernados arbitrariamente por un ‘‘praefectus” enviado desde Roma, y de otro lado
estaban los aliados, ‘‘foederati o socii ”, que conservaban su régimen municipal, sus instituciones, pero
que en virtud de la fórmula “ majestatem populi romani comiter conservato ”, recibían ciertas órdenes
de Roma, pagaban impuestos y sus magistrados debían rendir cuentas al gobernador de la provincia.
Cuando se produjo esta segunda clase de relaciones surgió el municipio, por cuanto aquí se configura el
rasgo fundamental del gobierno local inserto en una unidad política superior. Antes nos hallábamos
frente a ciudades-Estados, como lo sostienen la mayoría de los autores de ciencia política y de derecho
municipal.
Las cargas económicas de Roma a que las ciudades debían contribuir se llamaban “munera”, y de ahí
derivó el nombre de munícipes a los habitantes de esas ciudades y de “municipia ” a ellas.
Tal vez la primera ocasión que se aplicó este sistema fue en el año 181 a. C. a los tusculanos.
Pero Roma otorgaba distinto tratamiento a las ciudades y reconocía diversos derechos a sus habitantes.
En tal sentido, Fustel de Coulanges distingue: a) los aliados, que tenían un gobierno y leyes propias y
ningún lazo de derecho con los ciudadanos romanos; b) las colonias, que gozaban del derecho civil de
los romanos, sin participar de los derechos políticos; c) las ciudades de derecho itálico, es decir, las que
por favor de Roma habían obtenido el derecho de propiedad íntegro sobre sus tierras, como si estas
tierras hubiesen estado en Roma, y d) las ciudades de derecho latino, cuyos habitantes, según el uso
antaño establecido en el Lacio, podrían convertirse en ciudadanos romanos, tras haber ejercido una
magistratura municipal.
Los estudiosos establecen que sólo existen 02 corrientes o modelos teóricos que sustentan el origen del
municipio, estos son: El modelo clásico aristotélico y el modelo contractualista o iusnaturalista.
El Modelo Clásico aristotélico
"El modelo clásico parte de una concepción histórico sociológica del estado, cuyo origen se ubica en la
polis o ciudad, a partir de la cual en una suerte de evolución natural se va pasando por diferentes etapas
de las más primitivas a las más evolucionadas hasta llegar a la sociedad más perfecta que es el estado. La
familia es presentada como la primera forma de sociedad natural, como la célula básica del estado, y los
individuos aparecen desde el origen integrados en sociedad a través de lazos orgánicos. Esta concepción
plantea como fundamento del poder político el derecho natural. El estado sería la desembocadura natural
y en consecuencia necesaria de la asociación de familias, aldeas y ciudades. De manera que el principio
de legitimación de la sociedad política es el estado de necesidad o la misma naturaleza social del
hombre".
El Modelo Contractualista o Iusnaturalista
"Esta escuela gozó de gran predicamento en nuestro continente como consecuencia de la difusión de la
obra de Tocqueville, la democracia en América, donde se decía al estudiar las instituciones municipales
de Norteamérica a principios del siglo pasado: "Ésta (la comuna) es la única asociación que existe
también en la naturaleza, que donde quiera que se encuentren hombres reunidos se forma por sí misma
una comuna", y agregaba, condensando el concepto: "El hombre forma los reinos y establece las
repúblicas; la comuna parece surgir de Dios".
"El modelo iusnaturalista cuyo primer exponente es Hobbes en el siglo XVII intenta romper con el
modelo clásico vigente durante toda la edad media, dando lugar a una nueva teoría del estado en la que
se inscriben diferentes pensadores de las más variadas ideologías. Así Hobbes inicia la reformulación de
dicho modelo desde una perspectiva netamente conservadora, posteriormente Locke lo retoma
representando a uno de los principales exponentes del liberalismo político y más tarde Rousseau desde
una óptica que algunos autores denominan democrática o revolucionaria.

El principio de unificación de pensadores tan diversos radica en la utilización de un método racional y
demostrativo, y en la construcción de un modelo lógico en donde el origen del estado ya no es la familia
ni la polis, sino un pacto concertado entre individuos libres e iguales. Esta concepción racionalista del
origen del estado plantea que éste se funda en la concertación de un contrato, oponiéndose a un estado de
naturaleza donde sólo se encuentran los individuos aislados con ciertos derechos innatos. Lo único
natural son estos derechos individuales que, a través del contrato, el estado se compromete a garantizar y
proteger. No existe ningún derecho natural que fundamente el origen del estado, sino que éste será un
producto artificial, lógico y racional donde su principio de legitimidad radica en el consenso. Esta es una
concepción esencialmente legalista que acompaña históricamente el nacimiento del estado moderno. El
estado de derecho establece la supremacía de la ley por encima del derecho consuetudinario sustentado
por el poder tradicional"
Sobre el origen de los Municipios, doctrinariamente surgió una discusión entre la escuela sociológica y
legalista. La primera concibe al municipio como una institución de derecho natural, impuesta por la
exigencia de la vida humana, que nace espontáneamente de la continuidad de las familias, y que no es
por lo tanto creación del Estado sino solamente reconocido en su existencia. Para la legalista, la
municipalidad, es una entidad territorial creada por la ley, con atribuciones delegadas por el Estado, las
que puedan serle ampliadas, reducidas y aun suprimidas, prescindiendo de los factores geográficos y
sociológicos, que pueden o no ser considerados por el legislador. Posteriormente, surgieron con mucho
éxito las escuelas que significaron una suma de ambas teorías, y por tanto para aquellas el municipio se
origina de la conjunción del sociologismo y el legalismo.
Si revisamos la LOM se adhiere a la teoría legalista, pero si concordamos esta norma con la Ley n.°
27795 – Ley de Organización y Demarcación Territorial y su reglamento D.S. 019-2003-PCM,
dispositivos en los que se señalan los principios, definiciones, procedimientos, requisitos y criterios
técnico-geográficos en materia de demarcación territorial, podemos concluir que para el régimen
municipal peruano, opera la teoría electica que suma la teoría sociológica y el legalismo. Los municipios
se originan en la ley, pero previamente las organizaciones territoriales que aspiran al reconocimiento
normativo, deben haber generado, por agrupación espontanea, una población unida por su identidad
histórica cultural, su capacidad para demandar y mantener servicios básicos y sociales, así como contar
con un ámbito geográfico que sirva de soporte de sus relaciones sociales, económicas y administrativas.
Por otro lado, esta norma señala que las autoridades municipales emanan de la voluntad popular, de
acuerdo a la ley electoral. Este es un reconocimiento al origen democrático de las autoridades, y es de
mucha importancia si recordamos que antes de 1980 las autoridades municipales no emergían de las
urnas electorales sino que eran designadas a dedo por el Ministerio del Interior. En consecuencia, y por
disposición de este artículo, las autoridades municipales no pueden ser elegidas sino como resultado de
la expresión del pueblo en elecciones libres y justas.
La Carta Política reconoce tradicionales circunscripciones territoriales –el departamento, la provincia y
el distrito-, introduce una circunscripción territorial regional-la región-, señala que el nivel de Gobierno
Regional se asienta en las regiones y en los departamentos, y que el nivel de Gobierno Local se asienta
en las provincias, los distritos y -también- en los centros poblados.
En materia de demarcación territorial, es importante señalar que estudios realizados por la Dirección
General de Demarcación Territorial de la Presidencia del Consejo de Ministros -y recogidos en el
diagnóstico del actual "Plan Nacional de Demarcación Territorial"-, señalan que el 79.8% de los distritos
y el 92% de las provincias presentan deficiencias de carácter técnicocartográfico y legal, por la
imprecisión y la carencia de límites.
El actual "Plan Nacional de Demarcación Territorial" señala en su diagnóstico que "los conflictos
actuales entre circunscripciones distritales y provinciales, producto de la imprecisión y carencia de
límites territoriales, obedece principalmente a la antigüedad de las leyes de creaciones, así como a la
falta de instrumentos técnico cartográficos, que hasta 1950 no permitían una lectura detallada del
territorio"
La actual Ley de Demarcación y Organización Territorial, Ley N° 27795, del 25 de julio del año 2002,
considera un conjunto de mecanismos para enfrentar los problemas derivados por la imprecisión y la
carencia de límites.
La citada Ley de Demarcación y Organización Territorial contiene definiciones básicas en la materia, los
objetivos y los criterios técnicos para la demarcación territorial, los organismos competentes en materia
de demarcación territorial, las categorías de los centros poblados, la acreditación de las iniciativas de la
población sobre demarcación territorial, la creación de las regiones, el procedimiento para la
determinación de límites, la suspensión de la creación de nuevos distritos y provincias, la asunción por la
Municipalidad Metropolitana de Lima de las funciones regionales en materia de demarcación territorial
en el ámbito de la provincia de Lima, entre otras disposiciones.
Esta Ley de Demarcación y Organización Territorial ha sido reglamentada mediante el Decreto Supremo
N° 019-2003-PCM, del 24 de febrero del año 2003, que "desarrolla los principios, definiciones,
procedimientos, requisitos y criterios técnico-geográficos en materia de demarcación territorial, así como
los lineamientos del proceso de saneamiento de límites y organización territorial contemplados en la Ley
N° 27795".
Mediante la Resolución Ministerial N° 100-2003-PCM, del 3 de abril del año 2003, se han aprobado la
Directiva N° 001-2003-PCM/DNTDT "Metodología para el Tratamiento de las Acciones Técnicas de
Demarcación Territorial y la Configuración y Delimitación de Circunscripciones Provinciales"; y la
Directiva N° 002-2003PCM/DNTDT "Registro y Apertura de Expedientes Técnicos sobre
Demarcación y Organización Territorial".
Asimismo, mediante la Resolución Ministerial N° 374-2003-PCM, del 25 de noviembre del año 2003, se
ha aprobado el "Plan Nacional de Demarcación Territorial", el cual "es un instrumento técnico y de
gestión que va a desarrollar al 2011, de manera ordenada y progresiva el proceso de saneamiento de los
distritos y provincias y la organización del territorio de la República"; y que "desarrolla una metodología
que permite programar, priorizar y seleccionar las provincias para su tratamiento respectivo" .
El territorio del Estado se subdivide en demarcaciones políticas diversas que deben facilitar la tarea de
gobierno y de administración. En el Perú sin embargo puede verse que ya en la primera parte del siglo
XX se criticaba el sistema de división política del territorio existente La demarcación territorial que rige
hoy en el Perú es el resultado de una serie de decretos o leyes a veces simplemente reglamentos dictados
en épocas revolucionarias de conmoción política o en los albores de la independencia nacional en medio
de la agitación belicosa de patriotas y realistas No existe realmente un plan.
Y el mismo Romero añade luego: Todos los geógrafos nacionales y las instituciones científicas del país
están de acuerdo hace tiempo en que la demarcación territorial peruana es empírica vaga a veces absurda
y por lo tanto inadecuada para ejercitar una administración política correcta y justa Con mayor razón es
impropia para el racional fomento del progreso económico de las diversas regiones del Perú.
El porvenir nacional exige una nueva demarcación territorial Las distancias ya se han alterado gracias a
las nuevas vías de comunicación y a los modernos medios de transporte La situación social y económica
del Perú ha variado desde la época en que se hizo la vaga y fragmentaria demarcación nacional.
En opinión de Cesar Landa este proceso sigue ocurriendo. Lo dice a contrapelo de la propuesta hecha en
el artículo 190 de la Constitución autorizando a las provincias o distritos contiguos a integrarse en
regiones o cambiar de ellas.
De otro lado el Art 190 reconoce la posibilidad de que las provincias y los distritos contiguos puedan
integrarse o cambiar de circunscripción. Cabe precisar al respecto que la tendencia actual en el
movimiento de demarcación territorial no es precisamente la de integrarse o cambiar de circunscripción
sino por el contrario la de crear nuevos distritos y provincias precisamente a pedido de los pobladores de
los centros poblados o distritos. Ante ello el Congreso siempre ha ofrecido y continúa dando una
respuesta política electora antes que técnica reconociendo nuevas provincias y distritos lo cual si bien no
se encuentra prohibido tampoco se enmarca en el derrotero constitucional plasmado Frente a esta laguna
constitucional hubiera sido necesario establecer constitucionalmente pautas básicas para un

ordenamiento territorial con criterios técnicos y sociales para crear y constituir distritos provincias
departamentos y regiones.
En el Perú la demarcación política establecida es la siguiente: Las regiones que aún no están
demarcadas. Dice el artículo siguiente que se constituyen por iniciativa y mandato de las poblaciones
pertenecientes a uno o más departamentos colindantes y que las provincias o distritos pueden integrarse
o cambiar de circunscripción.
Las provincias que en el Perú son subdivisiones de los departamentos. Los distritos que son
subdivisiones de las provincias. La demarcación territorial es decir cada una de las divisiones del
territorio antes señaladas tiene que aprobarse por el Congreso a propuesta del Poder Ejecutivo artículo
102 inciso 7 de la Constitución. El artículo 189° de la Constitución en su parte final dice algo que
muestra confusión entre los constituyentes que en sus circunscripciones se ejerce el gobierno unitario de
manera descentralizada y desconcentrada.
Aparentemente se trata de coordinar esta norma con el último párrafo del artículo 43° cuando dice que el
Estado tiene un gobierno que es unitario representativo y descentralizado y se organiza según el
principio de la separación de poderes.
El resultado de la paráfrasis ha sido infeliz por las siguientes razones. En cada una de dichas
circunscripciones coexistir. En cuatro tipos de gobierno estatal según la propia Constitución el unitario o
nacional el regional el municipal provincial y el municipal distrital. No hay pues un sólo gobierno que se
ejerce descentralizada y desconcentradamente sino cuatro círculos de poder todos pertenecientes al
Estado.
Los gobiernos regionales y municipales son gobiernos autónomos con sus propias competencias algunas
indicadas en la Constitución y otras serán señaladas por ley. No existe solamente un poder unitario sino
también poderes descentralizados. En las diversas circunscripciones el Gobierno Central o gobierno
unitario ejerce poder centralizadamente por ejemplo cuando el Congreso dicta una ley obligatoria para
todo el Perú o cuando el Presidente de la República ordena a sus prefectos que realicen una determinada
labor o cuando la Policía Nacional recibe la orden de cumplir ciertas reglas para garantizar el orden
interno. Entonces el gobierno unitario muchas veces funciona centralizadamente y además debe hacerlo
así. El artículo que comentamos no lo dice y da la impresión de que sólo actúa desconcentrada y des
centralizadamente. Es un error. Otras veces efectivamente órganos del gobierno central actuarán
desconcentradamente a través de organismos regionales o locales de diversa naturaleza pero que
dependen en última instancia del ór Finalmente otras veces también el gobierno central descentralizará
sus decisiones en órganos locales o regionales y recién entonces actuará descentralizadamente.
Hay que notar al mismo tiempo que otros órganos especializados como el Ministerio Público n la
Defensoría del Pueblo podrán tener órganos de desconcentración y eventualmente de descentralización
para algunas funciones. También podrán coordinar con otros niveles de gobierno como el regional y
local para cumplir mejor sus funciones.
Tampoco hay que olvidar que son dos cosas distintas el Estado y el gobierno central concreto que ejerce
el poder. También son Estado los gobiernos regionales y locales Por consiguiente no se puede identificar
el poder o el Estada con el Gobierno del Congreso el Presidente de la República y el Poder Judicial más
los otros órganos con funciones específicas ya existan.
Consideramos que sería oportuno hacer una modificación constitucional para aclarar todos estos niveles
en el tema del gobierno del Estado.
ARTÍCULO IV.-
FINALIDAD
Los gobiernos locales representan al vecindario, promueven la adecuada prestación de los servicios
públicos locales y el desarrollo integral, sostenible y armónico de su circunscripción.
CONCORDANCIA:
Esta norma define el carácter representativo de los gobiernos locales, porque si bien emanan de la
voluntad popular, no es el pueblo quien ejerce directamente el poder sino por delegación a través de las
autoridades elegidas. Este articulo tiene una relación similar al artículo 3º de la derogada Ley de
Municipalidades, con la supresión del último párrafo de este artículo que señalaba que las
Municipalidades “No pueden ejercer las funciones de orden político que la Constitución y las leyes
reservan para otros órganos del Estado, ni asumir representación distinta de la que le corresponde a la
administración de las actividades locales”; lo que marcaba una línea divisoria con el actuar de prefectos,
subprefectos y otras autoridades políticas.
La presente norma circunscribe el campo de acción de las Municipalidades las que se encargan de: a)
representar al vecindario, b) promover la adecuada prestación de servicios públicos locales, c) promover
el desarrollo integral, sostenible y armónico de su circunscripción.
La primera finalidad es una expresión de la democracia representativa: lo gobernantes actúan ejerciendo
representación del pueblo que los ha elegido. Como señala Bernales “Los gobernantes ejercen el poder
sometidos a las limitaciones y responsabilidades que la Constitución y las leyes establece. Esto conforma
el Estado de Derecho, en la medida que el poder no se ejerce al arbitrio del gobernante. Así fue que
durante largo tiempo, y la tentación anda siempre rondando a los gobernantes y autoridades que no
tienen vocación democrática ni solidez en su ética política”.
La prestación de los servicios públicos debe ser adecuada, es decir conveniente o conforme a las
circunstancias, y puede brindarlo directamente o a través de terceros, mediante los mecanismos de la
concesión, a tenor del artículo 32º de la LOM, que señala “Los servicios públicos locales puede ser de
gestión directa y gestión indirecta, siempre que sea permitido por ley y que se asegure el interés de los
vecinos, la eficiencia y eficacia del servicio y el adecuado control municipal. En toda mediada destinada
a la prestación de servicios deberá asegurarse el equilibrio presupuestario de la municipalidad”.
Por la promoción del desarrollo integral, sostenible y armónico, debemos entender aquel cuyos
beneficios son compartidos por todos los sectores de la circunscripción local, sin discriminación de
ningún tipo, y donde las decisiones de Gobierno se toman bajo mecanismos auténticamente
democráticos y con perspectiva de futuro.
El fin del municipio es el “bien común’’ de la sociedad local. El concepto del “bien común” como fin
del Estado sirve para caracterizar el fin del municipio. La diferencia entre ambos está en el ámbito social
en que actúa la institución municipal, ceñida a lo local, y esto define el fin del municipio como el “bien
común” de la “sociedad local”.
El concepto del fin del municipio, o sea, del bien común de la sociedad local, es permanente, pero del
mismo modo que en el orden estatal, “el contenido concreto de él, o sea, el conjunto de condiciones para
la existencia y bienestar de la comunidad y para el bien de cada uno de sus miembros, está determinado
circunstancialmente por razones políticas, históricas y económicas de prudente merituación en el obrar
práctico de los conductores de la comunidad política”.
El jurista español Antonio Bellver Cano, en su obra Teoría del municipio, partiendo de la armonía entre
los fines y las relaciones del municipio, efectuó la siguiente clasificación de los fines: 1a. categoría:
Fines conservatorios, referidos a su propia existencia, continuidad y conservación como
organización. 2a. categoría: Fines referentes a las personas: a) de seguridad, y b) de comodidad. En la
primera clase se halla todo lo relativo a la policía urbana y rural, y en la segunda se condensa casi toda la
gestión de gobierno municipal en cuanto a obras y servicios públicos. 3a. categoría: Fines respecto de
los bienes y trabajo. Ayuda de los preceptos generales de las leyes. Se trata de otra porción de fines
especiales vinculados a la construcción y conservación de caminos vecinales
y al trabajo agrícola. También incluye la municipalización de servicios. 4a. categoría: Fines en cuanto al
territorio, que comprenden su conservación, distribución y delimitación, así como la agregación y
segregación de fracciones del territorio municipal. 5a. categoría: Fines con respecto al Estado y sus
divisiones administrativas, referidos a sus relaciones y delegaciones, que son indeterminables a priori , y
que se vinculan con la ciencia de la administración del Estado. 6a. categoría: Fines con respecto a la
región, que completan los fines ad extra comenzados en la categoría anterior y mediante los cuales se
vincula con municipios que también integran la región, para el desarrollo de la economía, arte y
empresas comunes.
Este artículo, siguiendo las nuevas tendencias en materia económica, política y social que enfatizan que
las municipalidades deben asumir la responsabilidad del desarrollo de sus jurisdicciones, encarga como
primera responsabilidad de las municipalidades promover el desarrollo y la economía local y prestar los
servicios públicos de su responsabilidad, "en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales
de desarrollo".
La lucha sostenida y extensiva contra la pobreza debe encontrar en la movilización organizada de las
municipalidades y de la sociedad civil local un soporte significativo que con toda seguridad permitirá
aplicar e incluso optimizar los escasos recursos con que cuenta el Estado peruano, desterrando y
superando así las experiencias negativas de las estructuras burocráticas centrales que fueron utilizadas,
también, para manipular políticamente a los sectores pobres de la sociedad.
El desarrollo económico local debe ser entendido como un proceso permanente que requiere el diseño de
estrategias adecuadas que permitan la implementación de acciones, programas y proyectos en materia de
derechos sociales y económicos; es decir: educación, salud, programas de atención a la pobreza,
infraestructura, servicios básicos, etc. Advertimos, sin embargo, aunque para algunos resulte obvio, que
el I desarrollo local será posible en la medida en que efectivamente se descentralice lo que ahora está
centralizado, y que se lleve a cabo efectivamente la reforma integral del Estado en su conjunto, así como
la respectiva descentralización fiscal que, como se sabe, no es la aprobada por este Gobierno mediante el
Decreto Legislativo N° 955 de febrero de 2004.
El desarrollo local supone, además, que la municipalidad se involucre en las tareas de aliento y
promoción de las actividades económicas. En nuestro país, las municipalidades rurales ya tienen abiertas
las puertas para impulsar las actividades productivas del sector primario y para desarrollar toda clase de
proyectos de apoyo tecnológico, de información y de comercialización. Si bien los recursos de las

municipalidades rurales siguen siendo débiles, sus posibilidades de impulsar la producción y emprender
nuevos proyectos que generen empleo en sus territorios son óptimas e infinitas.
En cuanto a los servicios públicos locales diremos que estos son amplios y responden a las permanentes
necesidades de los vecinos; por consiguiente, están sujetos a regulación en protección del interés general
y local. De acuerdo con el artículo 58 de la Constitución, el Estado debe orientar el desarrollo del país,
actuando principalmente -dice el texto acotado- en las áreas de promoción del empleo, salud, educación,
seguridad, servicios públicos e infraestructura. En este caso, en virtud de la descentralización, las
municipalidades resultan titulares encargadas de prestar y brindar los servicios locales esenciales a sus
respectivas poblaciones.
Ya en el artículo 51 del Decreto Legislativo N° 051 del año 1981 se comprendía entre los servicios
municipales esenciales los de saneamiento del medio ambiente, agua potable, alcantarillado, limpieza,
alumbrado público, posta sanitaria, mercados de abastos, registros civiles, promoción cultural, etc. Los
mismos que podían prestarse en cualquiera de las siguientes modalidades: administración directa;
concesión; contrato y empresas municipales.
Posteriormente, la Ley Orgánica de Municipalidades de 1984, modificada y complementada por una
diversa legislación, estableció que las municipalidades tenían a su cargo los servicios públicos locales de
transporte urbano, agua potable y alcantarillado, limpieza pública y disposición final en rellenos
sanitarios, recreación, parques y jardines, seguridad ciudadana, estacionamiento o parqueo vehicular,
mercados, carnales, silos y terminales pesqueros, embarcaderos, servicios higiénicos, baños públicos,
etc.
Actualmente la calidad de muchos de los servicios públicos locales es crítica y sus problemas son de
diverso tipo: carencia de recursos y tecnologías inapropiadas, burocratismo, baja recaudación de los
arbitrios y tasas, y nula o escasa promoción de las inversiones privadas. Este problema generalizado
aconseja la organización de programas regionales y nacionales dirigidos a superar este estado de cosas.
Ya hemos señalado que para nosotros, el desorden y los errores de la reforma constitucional de marzo de
2002, entre otros, se evidencia en la debilidad y descuidos en el articulado referido a las competencias.
Este artículo 195 en más de cinco incisos se refiere, en realidad, a determinadas atribuciones y no a
competencias locales1301. Así, se infiere de la lectura de los incisos 1,2,3,9 Y 10 referidos a la
organización interna, el presupuesto, la administración de bienes y rentas, la presentación de iniciativas
legislativas y el ejercicio de otras atribuciones no son competencias sino simplemente atribuciones
locales.
Como se sabe, la competencia asigna y habilita en determinadas materias a las administraciones públicas
o gobiernos, mientras que las atribuciones son solamente instrumentos que entrega la ley para que se
cumplan y desarrollen las competencias.
Al respecto, sostenemos que en orden de primacía o importancia primero están las funciones, luego las
competencias y finalmente las atribuciones, y que las funciones de todo Poder Público son solamente, de
acuerdo con la doctrina del Derecho Público o Administrativo, cuatro: la legislativa o normativa, la
jurisdiccional, la fiscalizadora y la administrativa.
Las competencias reconocidas a favor de las municipalidades por esta norma constitucional son
únicamente las señaladas en los incisos 4, 5, 6, 7 Y 8; es decir, en materia tributaria, servicios públicos
locales, planificación y acondicionamiento territorial, inversiones y proyectos de infraestructura local; y
finalmente, las competencias concurrentes mencionadas en el inc. 8: educación, salud, vivienda,
saneamiento, medio ambiente, transporte colectivo, circulación y tránsito, turismo, conservación de
monumentos, cultura y deporte.
Del conjunto de constituciones que hemos tenido a lo largo de la República, resalta en esta materia la
Constitución de 1823, que en su artículo 140 estableció que correspondía a las municipalidades las
atribuciones de "la policía de orden", la policía de instrucción primaria, la policía de beneficencia, la
policía de salubridad y seguridad, la policía de comodidad, ornato y recreo, y que, además en su artículo
141 encargó a las municipalidades promover la agricultura, la industria, la minería y "cuanto conduzca
en razón de la localidad al bien del pueblo".

Los errores y confusiones en que incurre el texto constitucional comentado se han trasladado de manera
general a la vigente Ley Orgánica de Municipalidades donde se constata un tratamiento deficiente de las
competencias municipales. Así diversos capítulos y artículos son denominados
erróneamente como "funciones" de las municipalidades, como sucede con los artículos 78 al 87 que
incurren reiteradamente en el uso errático de los conceptos de función, competencia y atribuciones,
llegando a sostenerse que aprobar el plan de acondicionamiento territorial así como aprobar el plan
urbano es una función y no una atribución derivada de la competencia en materia de urbanismo, y
específicamente, de la competencia en materia de planificación urbana (1.1 y 1.2 del artículo 79), que
elaborar el catastro es una función y no una atribución (3.1. del numeral 3 del artículo 79), que la
"limpieza pública" es una función y no una competencia (3.1. del numeral 3 del artículo 80), que realizar
campañas de medicina preventiva es una función y no una atribución (2.6. del numeral 2 del artículo 80),
etc.
En general, se constata que en la Ley Orgánica de Municipalidades existe una mezcla antitécnica y
desordenada de los conceptos de función, competencia y atribuciones, todo lo cual sin lugar a dudas
generará confusión al momento de su aplicación. En cambio, el artículo 16 de la anterior Ley Orgánica
de Municipalidades, Ley N° 23853, establecía correctamente como funciones de los concejos
municipales, las funciones normativas, administrativas y fiscalizadoras.
A fin de superar las deficiencias que estamos señalando, me permito sugerir la reforma constitucional
pertinente con el siguiente texto: "Las municipalidades promueven el desarrollo y la economía local, y la
prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las
políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo. Funciones: las municipalidades ejercen sus
funciones y potestades de gobierno, normativas o reglamentarias, de control y fiscalizadoras, así como
las jurisdiccionales, con arreglo al ordenamiento jurídico nacional.
Desde el punto de vista del derecho constitucional las acciones que proceden referidas al artículo IV de
la LOM son las siguientes: la acción de amparo por infracción al artículo 195° de la Constitución que
también regula lo referido a la adecuada prestación de servicios públicos locales, el desarrollo urbano y
rural, etc., también procede el proceso competencial en razón de conflicto entre atribuciones y
competencias asignadas directamente por la Constitución o leyes orgánicas.
Desde el punto de vista del derecho civil las acciones que proceden referidas al artículo IV de la LOM
son las siguientes: interposición de una excepción por representación deficiente o defectuosa.
ARTÍCULO V.-
ESTADO DEMOCRÁTICO, DESCENTRALIZADO Y DESCONCENTRADO
La estructura, organización y funciones específicas de los gobiernos locales se cimientan en una visión
de Estado democrático, unitario, descentralizado y desconcentrado, con la finalidad de lograr el
desarrollo sostenible del país.
En el marco del proceso de descentralización y conforme al criterio de subsidiariedad, el gobierno más
cercano a la población es el más idóneo para ejercer la competencia o función; por consiguiente el
gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas más eficientemente por los
gobiernos regionales, y éstos, a su vez, no deben hacer aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos
locales.
CONCORDANCIA:
Esta norma debe ser concordada con los artículos 43º y 189º de la Constitución Política de Estado. El
artículo bajo análisis precisa lo siguiente:
a) El tipo de Estado (democrático, unitario, descentralizado y desconcentrado) dentro del cual existen e
interactúan los gobiernos locales y se señala que la finalidad es lograr el desarrollo sostenible del país.
Por democrático, en términos generales, debe entenderse aquel cuyo poder se sustenta en el pueblo y que
además responde a las expectativas mayoritarias de la población en sus necesidades elementales.
Además siendo el Estado unitario, las municipalidades gozan de autonomía en los asuntos de
competencia pero no de soberanía, que es atributo exclusivo del Estado, y sus planes deben estar en
concordancia con los planes regionales y nacionales, como veremos en el artículo siguiente.
Es descentralizado, por cuanto las funciones de gobiernos pertenecientes al Estado se distribuyen entre
los diferentes niveles (Central, Regional y Local), mediante la transferencia de funciones y recursos a
entidades autónomas, con facultades de decisión dentro de su jurisdicción. Es desconcentrado, cuando la
delegación de funciones y recursos a otras instancias implica que las entidades menores actúan en
nombre del ente superior, sin independencia ni autonomía, como son las estructuras ministeriales, por
ejemplo: Rubio Correa grafica la diferencia entre estos dos últimos términos; “… se descentraliza la
educación si las municipalidades asumen todo lo relativo a su conducción de los planes de estudio, los
colegios, los profesores, los alumnos, etc., de su circunscripción. Si, en cambio las decisiones sobre estos
asuntos pasan del Ministerio de Educación a una dirección provincial de educación que depende en
última instancia del Ministerio, no era descentralización sino solo desconcentración”.
b) Se incluye, por primera vez en una norma de este tipo, el principio de subsidiariedad, como criterio de
funcionalidad y organización administrativa, en relación de las municipalidades con el gobierno central
y los gobiernos regionales.
El principio de subsidiariedad, en su expresión administrativa significa que debe ser el gobierno más
cercano a la población el llamado a ejercer la competencia o función; en consecuencia, el gobierno
nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas más eficientemente por los gobiernos
regionales, y estos, a su vez no debe hacer aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos locales. Y
en su esencia filosófica, la subsidiariedad exige el reconocimiento y respeto de la singularidad y libertad
no solo de la persona, sino también de las formas naturales de organización social, desde el matrimonio
hasta la nación.
La descentralización
Entre las relaciones institucionales se destacan las vinculadas al proceso de descentralización, que hoy se
producen con la provincia, pero a las que en el futuro se pueden sumar las de la región.
El Estado descentralizado según José Luis Furlan, surge como nuevo paradigma de lo público y su
relación con la sociedad entre las otras alternativas: el intervencionismo y la subsidiariedad del Estado.
Y lo conceptúa como un “sistema complejo de instancias estatales interrelacionadas cooperativamente,
en el cual el poder, las competencias y los recursos que corresponden a cada una de ellas se distribuyen
de modo tal que las decisiones y las acciones públicas se adoptan y se ejecutan en el nivel que permite
una relación menos mediatizada con la sociedad”.
La descentralización ha dicho Jacques Delors, quien presidió el Consejo de Europa impide que un
problema local se convierta en un drama nacional.
El término descentralización expone Jerry Silverman incluye varios tipos diferentes de arreglos
institucionales y presenta la siguiente
tipología: a) desconcentración; b) delegación; c) traspaso; d) agencia principal de arriba hacia
abajo; e) agencia principal de abajo hacia arriba, y f) híbrido. Y así describe Silverman los
tipos: desconcentración: modelo de oficina sucursal donde los gobiernos locales actúan como agencia de
los gobiernos centrales, que es donde se concentra el poder; delegación: modelo de subsidiaria
independiente, es la asignación de responsabilidades para la planificación, implementación y/o
mantenimiento de inversiones sectoriales en agencias paraestatales y otras instituciones semiautónomas
de gobierno; traspaso: modelo de autonomía que muchas veces se utiliza como sinónimo de
descentralización y donde las responsabilidades sobre un campo mayor de actividades son asignadas a
los gobiernos locales; modelo de agencia principal arriba hacia abajo cuando los gobiernos locales
ejercitan la responsabilidad en representación del gobierno central; modelo de agencia principal de
abajo hacia arriba: donde se invierten las características del modelo anterior y en consecuencia, el
gobierno superior es contratado, financiado y supervisado por el nivel inferior; e híbrido: cuando se
presentan algunas tipologías anteriores.

El Peru es definido como un país centralista porque una altísima proporción de la riqueza y de la
inversión nacional están centradas en Lima metropolitana donde además está localizado
aproximadamente el 30 de la población nacional. Las demandas descentralistas han sido tradicionales en
el Perú y pueden rastrearse en muchos eventos de la historia nacional en realidad
el Perú ha oscilado durante buena parte de su época republicana y especialmente durante el siglo XX
entre el centralismo real y los intentos descentralistas mas o menos tímidos que se hicieron pasar.
Cesar Landa piensa que en la Constitución peruana por una serie de indicios correctamente
seleccionados en nuestro criterio hay predominancia de un espíritu desconcentrador antes que
descentralizador. La Constitución de 1993 en materia de descentralización expresa una vocación
centralista de la gestión pública lo cual se evidencia en la normatividad constitucional incompleta para as
municipalidades y restrictiva para las regiones Por ello el nuevo texto constitucional apunta más a una
desconcentración antes que a una descentralización del poder político y económico centralizado en Lima
y concentrado en pequeños y tradicionales grupos de poder político y económico.
Para que exista descentralización tiene que ocurrir cuando menos lo siguiente:
Establecerse gobiernos regionales y locales con autonomía de decisión en las competencias que les
asignen la Constitución y las normas legislativas diversas Esto quiere decir que esas competencias serán
de ellos y no del gobierno central o los órganos que dé el dependan aunque hayan sido desconcentrados
Por ejemplo se descentraliza la educación si las municipalidades asumen todo lo relativo a la conducción
de los planes de estudio los colegios los profesores los alumnos etc. de su circunscripción Si en cambio
las decisiones sobre estos asuntos pasan del Ministerio de Educación a una Dirección provincial de
educación que depende en última instancia del Ministerio no habrá habido descentralización sino sólo
desconcentración.
El gobierno central quedar frente a los gobiernos regionales y lo cales como un ente de regulación de los
aspectos comunes o unitarios del ejercicio del poder y se producirá una relación dialéctica
permanente entre los planos central nacional regional y local no ausente de conflictos Para ello
precisamente sirve la previsión hecha en el inciso 3 del artículo 202 de la Constitución corresponde al
Tribunal Constitucional Conocer los conflictos de competencia o de atribuciones asignadas par la
Constitución conforme a ley.
En el ámbito de la aprobación de normas generales deber de establecerse los ámbitos de competencia de
las legislaturas regionales como de los Concejos Municipales y la diferenciación con las funciones que
ejerza el Congreso para que este no interfiera en el poder de aquellas de manera contraria al Derecho.
En el ámbito de la ejecución de políticas deber de discriminarse lo que corresponde hacer al gobierno
Central fundamentalmente al Poder Ejecutivo de lo que corresponde al ejecutivo de las regiones y a los
alcaldes tanto provinciales como distritales esto último sí ha sido desarrollado a lo largo del tiempo en
las leyes de municipalidades sobre todo en lo referido a las competencias de los municipios provinciales
y de los distritales que están dentro de ellos.
En el ámbito de la administración de Justicia es preciso concordar la estructura territorial de los distritos
judiciales con la de la organización política del territorio y dar a las Cortes Superiores una calidad de
última instancia mucho más intensa que la que han gozado hasta ahora La Corte Suprema no debe
resolver casos jurisprudenciales sino excepcionalmente y sólo cuando le sea importante sentar
precedentes vinculatorios respecto a determinado tema, esto descentralizaría efectivamente la
administración de justicia en el Perú.
Muchos de los órganos constitucionales con funciones especiales como el Ministerio Publico o la
Defensoría del Pueblo tendrán que actuar también bajo formas descentralizadas si es que el Poder
Judicial lo hace tal como propusimos antes y para la descentralización es también fundamental que el
Presupuesto General de la Republica refleje los cambios de poder con mayores asignaciones a los
gobiernos regionales y locales obvia mente acorta de reducir los recursos del gobierno central para
garantizar que ese nuevo poder transferido tenga recursos con que hacer las obras que se proponga.
Desde el punto de vista del derecho constitucional las acciones que proceden referidas al artículo V de la
LOM son las siguientes: la acción de amparo procede cuando se afecta la forma de organización
establecida mediante el proceso de descentralización consignada en el artículo 188° de la Constitución
Política, así también en afectación al 195° referido a la afectación de los planes de desarrollo local en pro
de un desarrollo sostenible del país enmarcado dentro del capítulo XIV de la referido a la
descentralización, procede también procede el proceso competencial en razón de los conflictos que se
susciten entre las facultades y competencias asignadas a los gobiernos municipales con los gobiernos
regionales, el poder ejecutivo o entre sí, en atención a lo establecido mediante el proceso de
descentralización.
ARTÍCULO VI.-
PROMOCIÓN DEL DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL
Los gobiernos locales promueven el desarrollo económico local, con incidencia en la micro y pequeña
empresa, a través de planes de desarrollo económico local aprobados en armonía con las políticas y
planes nacionales y regionales de desarrollo; así como el desarrollo social, el desarrollo de capacidades y
la equidad en sus respectivas circunscripciones.
CONCORDANCIAS:
Ley N° 28015, Art. 4°
Se precisa la finalidad que deben buscar los Gobiernos locales, al momento de estructurar sus planes de
desarrollo económico local, precisándose que: a) Es finalidad de las municipalidades buscar el desarrollo
de sus circunscripciones, b) Los planes de desarrollo económico locales deben guardar coherencia con
las políticas y planes nacionales y regionales, c) La promoción del desarrollo económico debe ir
acompañado de la búsqueda del desarrollo social, del desarrollo y reconocimiento de las capacidades y
características propias de cada circunscripción territorial, y cuidando de que el mencionado desarrollo
sea equitativo entre las poblaciones involucradas.
La promoción del desarrollo económico local (DEL), se ha convertido en los últimos tiempos en una de
las responsabilidades más importantes de las municipalidades con perspectiva de futuro, no solo de sus
circunscripciones sino del país en general; y la discusión de los parámetros y contenidos del desarrollo
es un tema central de la corriente municipalista mundial; ya que el desarrollo, como señala Francisco
Albuquerque, “involucra a la mayoría de actividades productivas existentes en todos los países, siendo
fundamental en términos de empleo e ingreso y para la difusión territorial del progreso técnico y
crecimiento económico. Por ello posee una capacidad no desdeñable para incidir en una mejora de la
distribución del ingreso, dentro de la necesaria lucha contra la pobreza y la desigualdad, lo cual exige
replantearse seriamente los ineficientes e insuficientes enfoques asistencialistas”.
La micro y pequeña empresa engloba las actividades de un sector mayoritario de la población y su
promoción de ir acompañada de políticas tendientes a su formalización, institucionalización, acciones
coordinadas entre los diferentes niveles de gobierno, capacitación y asistencia técnica, acceso a los
mercados y a la información, innovación, modernización y financiamiento, dentro del marco de lo
regulado en esta ley, las normas de descentralización, las normas regionales y la Ley Nº 28015 –Ley de
Promoción y Formalización de la Micro y Pequeña Empresa.
El Desarrollo Económico Local, consiste en la trasformación y mejoramiento de las economías locales a
partir del fortalecimiento de la competitividad de los subsectores o conglomerados económicos
potenciales del territorio, la consolidación de redes socioeconómicas de cooperación y competencia y la
implementación de mecanismos de capitalización local.
Este proceso es liderado por la Municipalidad y por los conductores o propietarios de las unidades
económicas de manera concertada con otros actores locales del territorio para generar economías
externas (nos referimos a la actuación de la municipalidad y otros agentes empresariales en el

acercamiento a las empresas y la dotación de servicios de desarrollo empresarial, como capacitación,
asistencia técnica, promoción, acceso a mercados , tecnología , infraestructura de soporte , etc.) y
aprovechas las ya existentes de tal manera que se permita configurar un entorno favorable para el
Desarrollo Económico Local.
El Desarrollo Económico Local contribuye a la competitividad territorial, entendida como la capacidad
que tiene un territorio para lograr un desarrollo sostenido en un contexto de competencia globalizada.
Las municipalidades asumen su rol promotor del desarrollo económico local, entendido como un
proceso participativo que dinamiza la economía de su territorio, aprovechando de manera eficiente y
sostenible sus recursos y ventajas competitivas, generando cadenas y redes productivas, fomentando
políticas, entre otras, con el objetivo de generar empleo e ingresos para mejorar las condiciones de vida.
Ello implica, plantear una estrategia de complementariedad que oriente las gestiones para apoyar la
producción de las actividades tradicionales y promoviendo más actividades innovadoras.
La gestión y promoción municipal del desarrollo económico local contempla los siguientes enfoques:
desarrollo económico territorial, desarrollo endógeno, competitividad territorial, capital social, gestión
sostenible de los recursos naturales y seguridad alimentaria.
Las municipalidades en su rol promotor del desarrollo económico, tienen la necesidad de contar con
áreas u oficinas especializadas en las municipalidades para la gestión y promoción del desarrollo
económico local, las mismas que deben tener visiones realistas de la economía local y debe ser
conducida por personal que cuente con capacidades para cumplir con en el desempeño de sus funciones
particularmente en el diseño, aplicación y gestión de políticas, planes y proyectos, procedimientos
administrativos, asignación eficiente y transparente de recursos públicos, mecanismos de articulación y
coordinación para la promoción del desarrollo económico territorial.
Las municipalidades al contar con pocos recursos y capacidades locales, se han articulado entre ellas,
formando asociaciones y mancomunidades, a nivel de corredores económicos, cuencas, entre otros. La
unidad de intervención en el territorio como espacios de gestión para la promoción del desarrollo
económico local se da en un municipio, en una asociación o mancomunidad municipal, principalmente
las de corredor económico y cuencas. Además, las municipalidades en esta forma de intervención tienen
en cuenta que las condiciones de desarrollo económico deben ser coherentes con la sustentabilidad
ambiental de las actividades productivas, alentar la concertación público privada a través de espacios de
articulación para la construcción de políticas locales, promover la creación de redes y cadenas
productivas para promover la competitividad de sus territorios, y promover la articulación de
funcionarios y técnicos para potenciar sus capacidades.
Las municipalidades y sus formas de articulación intermunicipal deben tener una mejor comprensión de
los procesos económicos regionales, nacionales y hasta internacionales, en donde se inserta la economía
de sus territorios. Esto plantea la necesidad de articular políticas locales con los otros niveles de
gobierno (regional y nacional), considerando que existe un marco referencial para incidir en propuestas
de políticas públicas desde lo local (Ley Orgánica Municipal, Ley Pro Compite, Estrategia Nacional de
Desarrollo Rural, Lineamientos de política para el desarrollo rural, etc.).
de desarrollo".

Desde el punto de vista del derecho constitucional las acciones que proceden referidas al artículo VI de
la LOM son las siguientes: la acción de amparo por afectación del artículo 195° de la Constitución
Política referido al igual que el articulo bajo análisis a la promoción del desarrollo económico local en
armonía con las políticas y planes de nacionales y regionales de desarrollo.
ARTÍCULO VII.-
RELACIONES ENTRE LOS GOBIERNOS NACIONAL, REGIONAL Y LOCAL
El gobierno en sus distintos niveles se ejerce dentro de su jurisdicción, evitando la duplicidad y
superposición de funciones, con criterio de concurrencia y preeminencia del interés público.
Las relaciones entre los tres niveles de gobierno deben ser de cooperación y coordinación, sobre la base
del principio de subsidiariedad.
CONCORDANCIAS:
Ley N° 27783, Art. 49°
Relaciones entre el gobierno central y las autoridades locales
Escribió el profesor Ion Vintu: Los órganos administrativos locales desempeñan un importante papel en
el desarrollo económico, social y cultural y contribuyen a la preparación de estudios para el plan
económico nacional. Los órganos centrales competentes no están autorizados para tomar decisiones sin
el acuerdo de los órganos departamentales, sobre el emplazamiento o la construcción, dentro de los
departamentos de organizaciones económicas nacionales, empresas o instituciones socioculturales; y tal
acuerdo depende de las disposiciones del programa sobre la planificación del medio físico y la
utilización racional de los recursos materiales y laborales. Los órganos administrativos locales presentan
propuestas y toman medidas para aumentar la producción industrial y asegurar el empleo racional de la
capacidad industrial, la explotación adecuada de los recursos locales, la producción diversificada y el
aumento de los recursos asignados a las autoridades locales para satisfacer las necesidades de la
población. El presupuesto nacional y los presupuestos locales se preparan y se cumplen paralelamente a
los planes económicos, puesto que los presupuestos asignan los recursos financieros necesarios para el
logro de los objetivos de los planes. Los planes económicos y los presupuestos locales se incorporan al
plan y al presupuesto estatal.
Relaciones entre el gobierno municipal y regional
En lo territorial
Como se ha advertido, tanto en el municipio como en la región existe una base territorial, una
localización espacial. Son inconcebibles el municipio y la región sin asentamiento en determinados
lugares.
Con respecto a la jurisdicción territorial municipal, en el derecho comparado existen tres sistemas.
Las regiones pueden ser “endonacionales”, como en el caso de Argentina y Brasil, y “supranacionales”,
como Centroamérica. Pero también la perspectiva regional puede ingresar en los límites de una
provincia, con la división en “zonas”.
En tal sentido, casi siempre el municipio integra determinada región, que abarca otras zonas urbanas y
rurales, aunque, como veremos posteriormente, dentro de la región es preeminente el papel de los
asentamientos urbanos. Sin embargo, hay casos en que el municipio es de tal magnitud que es una
región, o la mayor parte de ella, o varios municipios constituyen una región. Se trata de las metrópolis o
megalópolis, siendo un ejemplo al respecto la del Gran Buenos Aires.
En lo económico
Estas interrelaciones entre municipio y región son importantes y profundas por las siguientes
razones: a) la actividad económica se asienta espacialmente, lo que dio origen a la teoría económica
espacial, cuyo precursor fue August Losch; b) en las regiones hay islas económicas, los polos que
normalmente son las ciudades, o sea, las infraestructuras sociológicas de los municipios; c) por la
importancia de las funciones económicas de las ciudades, y d) porque el proceso de urbanización es una
de las variables fundamentales de la estructura regional.
Intentaremos explicar estas razones recurriendo a prestigiosos especialistas. Con respecto al inciso a,
Jacques Boudeville así precisa la noción de espacio en relación a la economía: ‘‘los procesos de
circulación y cambio de ninguna manera son independientes del espacio geográfico.
Estos mismos procesos contribuyen, por otra parte, a dar forma al espacio, suscitando las inversiones
fundamentales, las redes de transporte, las aglomeraciones urbanas y las especializaciones. El espacio
geográfico constituye una de las dimensiones de un espacio más complejo: el espacio económico”.
En relación al inciso b, correspondió a François Perroux introducir en la ciencia económica el concepto
de ‘‘polo de crecimiento”. Dijo el profesor francés en 1965:
En un polo industrial complejo que está geográficamente aglomerado y en un periodo de crecimiento se
pueden notar los efectos de una intensificación de las actividades económicas, debido a la proximidad y
a los contactos humanos. De la aglomeración industrial urbana derivan consumidores cuyos patrones de
consumo están diversificados y son progresivos comparados con los de los ambientes rurales agrícolas.
Las necesidades colectivas (vivienda, transporte, servicios públicos) surgen en cadena. A los beneficios
que dejan los negocios se añaden los ingresos de locación. En el curso de la producción aparecen
diversos tipos de productores, tales como empresarios y trabajadores calificados; se forman marcos
industriales; se influyen entre sí; crean sus tradiciones individuales y eventualmente participan en un
espíritu colectivo.
A estos efectos de la intensificación se suman los efectos de las disparidades interregionales. El polo
industrial complejo, geográficamente aglomerado, modifica no sólo su ambiente geográfico inmediato,
sino que si es suficientemente poderoso modifica toda la estructura de la economía del país en el cual
actúa.
Esta teoría fue posteriormente desarrollada por otros autores, entre los cuales destacamos a John
Friedmann, quien señaló el rol de los polos en la planificación y desarrollo y les reconoció estas
funciones: 1) integración de la economía en el territorio nacional; 2) incorporación efectiva de los
recursos regionales no controlados a la economía nacional; 3) retardación de la velocidad de crecimiento
de las regiones claves existentes excesivamente grandes; 4) mejoramiento de los niveles de vida de las
áreas subdesarrolladas, y 5) estimulación del desarrollo rural.
El inciso c se fundamenta en la concepción de la ciudad como agente económico. Sistematizando el
pensamiento de diversos autores sobre las características esenciales de la ciudad bajo este punto de vista,
Pierre Henri Derycke señala las siguientes:

1) La ciudad es en primer lugar un bloque de factores productivos. Se trata de la concepción tradicional de
la ciudad, mercado de servicios productivos y reserva de mano de obra cualificada, que permite la
división del trabajo y la diversificación de las actividades.
2) Después, la ciudad es una fuente de exteriorizaciones. O sea, la ciudad como generadora de efectos
favorables por la yuxtaposición en un punto del espacio de numerosas unidades de producción y de
consumo.
Aunque también en forma simultánea, la ciudad ejerce efectos externos desfavorables o negativos,
llamados deseconomías externas: el gigantismo de las ciudades, la congestión urbana, origina graves
problemas de comunicaciones y perjuicios y costes sociales de todo tipo (ruidos, poluciones
atmosféricas, fatiga nerviosa y tensión psíquica en aumento).
Jean Rémy hace un análisis detallado de estas economías de aglomeración, a partir del doble punto de
vista del productor y del consumidor: En beneficio de la empresa productora, la ciudad realiza
economías de tipo material (reuniendo todos los equipos de infraestructura necesarios para los
transportes y aprovisionamiento de agua, electricidad, energía y favoreciendo la división del trabajo) y
economías de tipo inmaterial (difundiendo la información, la innovación y la investigación a los costes
menores).
En beneficio del consumidor final, la ciudad diversifica el ofrecimiento de bienes y la elección de
servicios. Pone a disposición del ciudadano, bienes y servicios colectivos indivisibles, susceptibles de
suponer para cada uno, un suplemento de educación y de ocio, y de favorecer la promoción intelectual,
cultural y social de todos.
La ciudad es un centro de formación y de redistribución del valor. Es un lugar de percepción, de
imposición y de transferencia de los flujos de rentas, creados por las actividades que allí se desarrollan.
En este concepto de la ciudad expone Derycke, en tanto que agente creador y redistribuidor de riquezas,
se plantean dos cuestiones principales:

La primera se refiere a la filosofía del valor; la riqueza así creada, ¿es un valor de uso o es un valor de
intercambio? Según Henri Lefebvre, la ciudad y la realidad urbana, exponentes del valor de uso, resultan
deterioradas cuando se subordinan al valor de cambio y a la masificación de mercancías, producida por
la industrialización». La segunda cuestión concierne a la naturaleza y a la extensión de la función urbana
redistribuidora; la ciudad ¿es un simple intermediario en la formación del valor o un agente final, con el
mismo título que esas otras entidades colectivas que son la empresa o el Estado? Los problemas que
plantean estas cuestiones invitan a interrogarse profundamente sobre la ciudad, en tanto que agente
económico.
El inciso d es fácilmente perceptible y es corolario lógico de los anteriores aspectos. Traemos
nuevamente la autoridad de Jacques Boudeville, que dice: “La teoría económica contemporánea de los
ejes y polos de desarrollo tiene la gran ventaja de poner de relieve la importancia de los instrumentos
urbanos y municipales de una política de ordenamiento de los territorios. Ya no se discute que los
mecanismos de producción y distribución tienden a fomentar el crecimiento de las zonas urbanas a un
ritmo más elevado que el conjunto del país’’. “Los acontecimientos relativos a los instrumentos de
acción regionales ponen en evidencia una distinción esencial entre las poblaciones capitales y las
poblaciones y polos satélites de otro orden’’.
Esta norma guarda concordancia con el Artículo V, y creemos que bien pudo ser regulado en un solo
articulado, ya que sus disposiciones se refieren a la organización administrativa del Estado en general y
no específicamente de los gobiernos locales. Se señala que: a) El gobierno en sus diferentes niveles, se
ejerce dentro de su jurisdicción evitando la duplicidad de funciones, b) la preminencia del interés
público en los actos de gobierno nacional, regional y local, y c) que las relaciones entre los niveles de
gobierno deben ser de cooperación y coordinación, sobre la base del principio de subsidiariedad.
Pese a la regulación normativa, se presentaran en los hechos, sobre todo dentro de un proceso de
descentralización en marcha, que es por esencia de carácter político, conflicto entre los diferentes niveles
de gobierno; problemas que deberán ser resueltos dentro de lo normado por el artículo 200° inc. 3 de la
Constitución del Estado, señala que corresponde al Tribunal Constitucional: (…) 3 conocer los
conflictos de competencia o de atribuciones asignadas por la Constitución conforme a ley” y el artículo
127° de la LOM, que prescribe: “Los conflictos de competencia que surjan entre las municipalidades,
sean distritales o provinciales, y entre ellas y los gobiernos regionales o con organismos del gobierno
nacional con rango constitucional, son resueltos por el Tribunal Constitucional de acuerdo a su ley
orgánica. Los conflictos no comprendidos en el primer párrafo son resueltos en la vía judicial”
Nos referiremos brevemente al sello uniformista que preside este artículo. La referencia primera de su
texto está orientada a "las municipalidades provinciales y distritales" como órganos de gobierno local,
con exclusión expresa de las municipalidades de centros poblados, que "son creadas conforme a ley"
(corrigiendo o enmendando así el artículo 189, en el que se sostiene lo contrario).
Este criterio uniformista del texto comentado difiere de la moderna legislación que en Iberoamérica
adquiere y adopta regímenes locales que responden y son flexibles a la diversidad o en los que se estudia
y discute diversas propuestas respecto a la topología de municipios. El tratamiento diferenciado de los
municipios es un tema recurrente en el Derecho Constitucional y el Derecho Municipal.
La Administración Pública tiene como elemento consustancial su personería jurídica. Por eso, cuando
este artículo constitucional refiere que las "municipalidades provinciales y distritales son los órganos de
gobierno local" relaciona correctamente la personificación jurídica que tienen nuestras municipalidades
con las exigencias de gobierno descentralizado del nivel municipal y de configurar municipalidades
aptas y dispuestas a gobernar democráticamente, abriendo cauces e instancias para que las
organizaciones e instituciones representativas de la población participen de la gestión y los asuntos
locales.
Esta disposición tiene como precedentes el artículo 252 de la Constitución de 1979 que sancionó que las
municipalidades son órganos del gobierno local y el artículo 2 de la derogada Ley Orgánica de
Municipalidades N° 23853, que reiteró que la "municipalidad es el órgano de gobierno local, que emana
de la voluntad popular", añadiendo, seguidamente que (las municipalidades) "son personas jurídicas de
derecho público con autonomía económica y administrativa en los asuntos de su competencia".
El texto constitucional, asimismo, instituye que las municipalidades tienen "autonomía política,
económica y administrativa en los asuntos de su competencia". ¿Qué es y en qué consiste la autonomía
local? y ¿cuáles son los alcances de las autonomías, política, económica y administrativa que la
Constitución atribuye a las municipalidades?
En cuanto a la autonomía local, diremos que la misma configura su contenido nuclear en la propia
Constitución cuando en esta se asigna a las municipalidades la condición de "órganos de gobierno local",
cuando se establece que las autoridades locales se eligen mediante sufragio directo; cuando se dice
adscribir a favor de ellas las competencias y atribuciones para promover el desarrollo y la economía
local, la aprobación de normas de su competencia; la reglamentación y la prestación de los servicios
públicos de su responsabilidad (artículo 195). En fin, cuando en la Constitución se asigna a las
municipalidades bienes y rentas (artículo 196) e igualmente cuando se les encarga promover y
reglamentar la participación vecinal (artículo 197).
Desde el punto de vista del derecho constitucional las acciones que proceden referidas al artículo VII de
la LOM son las siguientes: la acción de amparo por flagrante vulneración del derecho establecido en el
artículo 191° de la Constitución Política que establece que “los gobiernos regionales tienen autonomía
política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Coordinan con las
municipalidades sin interferir sus funciones y atribuciones”, supuesto que está acorde a lo establecido en
el artículo bajo análisis, asimismo procede la acción popular contra una resolución de carácter general,
que haya emitido la municipalidad en razón del ejercicio de su jurisdicción; de igual forma procede el
proceso competencial en razón de evitar la duplicidad y superposición de funciones que se señalan en el
artículo precedente.
ARTÍCULO VIII.-
APLICACIÓN DE LEYES GENERALES Y POLITICAS Y PLANES NACIONALES

Los gobiernos locales están sujetos a las leyes y disposiciones que, de manera general y de conformidad
con la Constitución Política del Perú, regulan las actividades y funcionamiento del
Sector Público; así como a las normas técnicas referidas a los servicios y bienes públicos, y a los
sistemas administrativos del Estado que por su naturaleza son de observancia y cumplimiento
obligatorio.
Las competencias y funciones específicas municipales se cumplen en armonía con las políticas y planes
nacionales, regionales y locales de desarrollo.
CONCORDANCIA:
Los gobiernos locales se encuentran dentro de la esfera del principio de legalidad, por lo que están
sujetos en su actuar a la observancia de una ley previa, escrita y cierta, condición sin la cual no pueden
realizar sus actos de gestión, asimismo enmarcado en el ámbito constitucional establecido por la
Constitución Política del Perú de 1993; en ese orden se rigen por la Ley Orgánica de Municipalidades, la
Ley General del Presupuesto Público, Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley de Bases de
la Carrera Administrativa y Remuneraciones del Sector Publico, Ley de Contrataciones del Estado, los
instrumentos de gestión, etc.
Las municipalidades son también el Estado como gobiernos locales elegidos por el voto popular y por
consiguiente representantes de su municipio para efectos vecinales Es obvio que dentro del Estado
tendrán que existir coordinaciones entre los diversos niveles central regional y municipales provincial y
distrital Muchos servicios y actividades que el Gobierno Central desea realizar entre la población
requieren de la colaboración de las municipalidades porque de otra manera sería imposible que las
autoridades nacionales llegaran a todos los rincones del país a menos que establecieran frondosas
burocracias que por lo demás serían cada vez más ineficientes en razón directa a su tamaño y dispersión.
Hay muchos programas de atención a la población particularmente en lo que se refiere a salud y

alimentación en los que el Gobierno Central se apoya en los municipios Es algo que debe racionalizarse
y profundizarse por la gran cobertura organizativa que tienen los municipios territorialmente hablando y
porque están bastante cerca de la población en realidad más cerca mientras menos población existe en un
municipio determinado.
Según la ley orgánica de municipalidades determinados servicios serán prestados al vecindario bajo
responsabilidad de la municipalidad Ella podrá darlos directamente hacer concesión de ellos o
encargarlos de cualquier otra manera legítima a terceros. Al propio tiempo el Concejo Municipal podrá
establecer las normas reglamentarias que considere necesarias para que sean observadas tanto por
quienes prestan los servicios como por los usuarios de los mismos.
Finalmente la Constitución autoriza a administrar dichos servicios lo que supondrá ejecutarlas tareas o
supervisar a quienes hayan recibido el encargo. Esta tarea correrá a cargo de la administración municipal
y será responsabilidad directa del Alcalde respectivo.
En los servicios que las leyes encomienden a las municipalidades ninguna otra autoridad del Estado
podrá intervenir sin incurrir en usurpación de funciones.
Mediante este artículo se establece el marco jurídico de las Municipalidades, por tanto están sujetas a las
siguientes normas: a) A las leyes y disposiciones que, de manera general y de conformidad con la
Constitución Política del Perú, regulan las actividades y funcionamiento del Sector Publico, b) A las
normas técnicas referidas a los servicios y bienes públicos, y c) A los sistemas administrativos del
Estado que por su naturaleza son de observancia y cumplimiento obligatorio.
En la administración pública encontramos los siguientes sistemas: planificación, presupuesto,
contabilidad, racionalización, abastecimientos, capacitación, personal, estadística e información.
Análisis desde las ramas del derecho

Ya hemos señalado que para nosotros, el desorden y los errores de la reforma constitucional de marzo de
2002, entre otros, se evidencia en la debilidad y descuidos en el articulado referido a las competencias.
Este artículo 195 en más de cinco incisos se refiere, en realidad, a determinadas atribuciones y no a
competencias locales. Así, se infiere de la lectura de los incisos 1, 2, 3, 9 y 10 referidos a la organización
interna, el presupuesto, la administración de bienes y rentas, la presentación de iniciativas legislativas y
el ejercicio de otras atribuciones no son competencias sino simplemente atribuciones locales.
Como se sabe, la competencia asigna y habilita en determinadas materias a las administraciones públicas
o gobiernos, mientras que las atribuciones son solamente instrumentos que entrega la ley para que se
cumplan y desarrollen las competencias.
Al respecto, sostenemos que en orden de primacía o importancia primero están las funciones, luego las
competencias y finalmente las atribuciones, y que las funciones de todo Poder Público son solamente, de
acuerdo con la doctrina del Derecho Público o Administrativo, cuatro: la legislativa o normativa, la
jurisdiccional, la fiscalizadora y la administrativa.
Las competencias reconocidas a favor de las municipalidades por esta norma constitucional son
únicamente las señaladas en los incisos 4, 5, 6, 7 Y 8; es decir, en materia tributaria, servicios públicos
locales, planificación y acondicionamiento territorial, inversiones y proyectos de infraestructura local; y
finalmente, las competencias concurrentes mencionadas en el inc. 8: educación, salud, vivienda,
saneamiento, medio ambiente, transporte colectivo, circulación y tránsito, turismo, conservación de
monumentos, cultura y deporte.
Del conjunto de constituciones que hemos tenido a lo largo de la República, resalta en esta materia la
Constitución de 1823, que en su artículo 140 estableció que correspondía a las municipalidades las
atribuciones de "la policía de orden", la policía de instrucción primaria, la policía de beneficencia, la
policía de salubridad y seguridad, la policía de comodidad, ornato y recreo, y que, además en su artículo
141 encargó a las municipalidades promover la agricultura, la industria, la minería y "cuanto conduzca
en razón de la localidad al bien del pueblo".

Los errores y confusiones en que incurre el texto constitucional comentado se han trasladado de manera
general a la vigente Ley Orgánica de Municipalidades donde se constata un tratamiento deficiente de las
competencias municipales. Así diversos capítulos y artículos son denominados erróneamente como
"funciones" de las municipalidades, como sucede con los artículos 78 al 87 que incurren reiteradamente
en el uso errático de los conceptos de función, competencia y atribuciones, llegando a sostenerse que
aprobar el plan de acondicionamiento territorial así como aprobar el plan urbano es una función y no una
atribución derivada de la competencia en materia de urbanismo, y específicamente, de la competencia en
materia de planificación urbana (1.1 y 1.2 del artículo 79), que elaborar el catastro es una función y no
una atribución (3.1. del numeral 3 del artículo 79), que la "limpieza pública" es una función y no una
competencia (3.1. del numeral 3 del artículo 80), que realizar campañas de medicina preventiva es una
función y no una atribución (2.6. del numeral 2 del artículo 80), etc.
En general, se constata que en la Ley Orgánica de Municipalidades existe una mezcla antitécnica y
desordenada de los conceptos de función, competencia y atribuciones, todo lo cual sin lugar a dudas
generará confusión al momento de su aplicación. En cambio, el artículo 16 de la anterior Ley Orgánica
de Municipalidades, Ley N° 23853, establecía correctamente como funciones de los concejos
municipales, las funciones normativas, administrativas y fiscalizadoras.
A fin de superar las deficiencias que estamos señalando, me permito sugerir la reforma constitucional
pertinente con el siguiente texto:
"Las municipalidades promueven el desarrollo y la economía local, y la prestación de los servicios
públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de
desarrollo.
Funciones: las municipalidades ejercen sus funciones y potestades de gobierno, normativas o
reglamentarias, de control y fiscalizadoras, así como las jurisdiccionales, con arreglo al ordenamiento
jurídico nacional.
Competencias: las municipalidades son competentes, de manera exclusiva o concurrente, en materia de
urbanismo, desarrollo local e inversiones urbanas, servicios públicos locales, educación, salud,
transporte urbano, tutela monumental y gestión de centros históricos y zonas monumentales; defensa del
consumidor, seguridad ciudadana, derechos sociales, participación ciudadana y las demás que
correspondan al interés local que se establezcan en la Ley de Bases de Municipalidades.
Atribuciones: para el ejercicio de sus competencias las municipalidades están premunidas de las
correspondientes atribuciones para formular, aprobar o ejecutar los planes, presupuestos, estructuras,
programas o proyectos que resulten necesarios.
Desde el punto de vista del derecho constitucional las acciones que proceden referidas al artículo VIII de
la LOM son las siguientes: la acción de amparo al actuar en sentido contrario a lo estipulado en la
Constitución Política en caso de organizar, reglamentar y administrar los servicios públicos locales de su
responsabilidad y en contravención a las normas técnicas referidas a los mismos, y en general cualquier
actuación contraria al ordenamiento jurídico, al cumplimiento de sus competencias y funciones
específicas en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo, en concordancia
con el artículo 195° de la Constitución Política. También procede la acción de cumplimiento en caso
alguna autoridad se muestre renuente a dar cumplimiento a alguna norma a la cual se encuentra sujeta en
razón de su cargo dentro de la municipalidad.
Desde el punto de vista del derecho civil las acciones que proceden referidas al artículo VIII de la LOM
son las siguientes: corresponde la acción por responsabilidad civil contractual en caso se incumpla con la
normativa administrativa que regula su actuar funcional y ocasione un perjuicio patrimonial al Estado;
en esa misma línea corresponde la acción de prescripción referida a cualquier acto sobre el cual haya
recaído el periodo que extinga el derecho de acción por incumplimiento de las leyes y disposiciones.
Desde el punto de vista del derecho laboral las acciones que proceden referidas al artículo VIII de la
LOM son las siguientes: la instauración del proceso administrativo sancionador por incumplimiento
funcional de las obligaciones y deberes establecidos en la normativa específica y los instrumentos de
gestión de los gobiernos locales la que deriva en una infracción leve, grave y/o muy grave, acción para el
reconocimiento de derechos laborales tales como las vacaciones anuales, las bonificaciones y los
descuentos para los sistemas de pensiones y de salud, entre otros; así también procede la denuncia
administrativa por inobservancia de las normas referidas a los servicios públicos.
ARTÍCULO IX.-
PLANEACIÓN LOCAL
El proceso de planeación local es integral, permanente y participativo, articulando a las municipalidades
con sus vecinos. En dicho proceso se establecen las políticas públicas de nivel local, teniendo en cuenta
las competencias y funciones específicas exclusivas y compartidas establecidas para las municipalidades
provinciales y distritales.
El sistema de planificación tiene como principios la participación ciudadana a través de sus vecinos y
organizaciones vecinales, transparencia, gestión moderna y rendición de cuentas, inclusión, eficiencia,
eficacia, equidad, imparcialidad y neutralidad, subsidiariedad, consistencia con las políticas nacionales,
especialización de las funciones, competitividad e integración.
CONCORDANCIAS:
Ley N° 27783, Art. 42° y43°
Ley N° 26300, Art. 2°, 3° y 7°
Análisis exegético
El proceso de planificación
El desarrollo es el nuevo hombre de la paz, se ha dicho en notable síntesis desde el sillón papal. Hoy es
preocupación dominante en todas las latitudes para superar el hambre, la miseria, la ignorancia y otros
flagelos que lesionan la dignidad humana y debe ser promovido por medio de la planificación. De ahí la
inseparabilidad de los términos. La idea central de la planificación indica Gonzalo Martner es la de
racionalidad. Este principio supone que, dada la multiplicidad de posibilidades de acción de los hombres,
del gobierno, de las empresas y de las familias, es necesario elegir «racionalmente» qué alternativas son
mejores para la realización de los valores finales que sustenten dichos hombres, familias, gobiernos o
empresas. Planificar implica, entonces, reducir el número de alternativas que se presentan a la acción a
unas pocas, compatibles con los medios disponibles.
La planificación es utilizada tanto en los regímenes autocráticos o totalitarios como en los democráticos,
aunque en los primeros es “imperativa”, y en los últimos ‘‘indicativa”. ‘‘En nuestra sociedad industrial
ya no puede existir una democracia sin una extensa planificación”.
La planificación, instrumento para el gobierno y el desarrollo, es un proceso dinámico que tiene diversos
componentes. A nuestros efectos, debemos distinguir entre el ‘‘planeamiento o planeación municipales”
y la ‘‘planificación económica” propiamente dicha. El primer concepto se refiere al ‘‘planeamiento
urbanístico, con fines edilicios, estéticos; de higiene o de seguridad social”, y el segundo, a la
‘‘planificación más general del Estado nacional, provincial o regional” de tipo económico social, en la
que tampoco se puede prescindir del municipio.
Planeamiento urbano
Ilustraremos entonces las relaciones entre municipio y región en el planeamiento urbano.
‘‘La concepción de una región como realidad social dinámica escribió Lewis Mumford constituye una
de las etapas preliminares del procedimiento constructivo de la planificación de la vivienda y de la
renovación urbana”. Y en similar línea de pensamiento, la Carta de Atenas en su artículo 1o. establece:
‘‘La ciudad no es sino una parte de un conjunto económico, social y político, que constituye la región”.
Desarrollando estas ideas, Luis A. Rébora señala que la ciudad y la región se vinculan e influencian por
las siguientes causas: 1) las isócronas; 2) la ciudad, centro regional; 3) la emigración rural; 4) el
aprovisionamiento; 5) la solidaridad de la ciudad y su región, y 6) las zonas de influencia de la ciudad .

Estas tareas de planeamiento urbano constituyen materia incuestionablemente municipal. Aclarando el
papel que en este asunto deben asumir los gobiernos locales, el Segundo Congreso Iberoamericano de
Municipios, llevado a cabo en Lisboa, en 1959, expresó:
1) Toda vez que los municipios son entidades de derecho natural, eficientes (o capaces) para resolver sus
problemas, en virtud del conocimiento profundo y directo de los mismos, deberá ser de su competencia
la elaboración del planeamiento urbano y la realización del correspondiente ordenamiento urbanístico,
dentro de sus áreas administrativas.
2) En los casos en que el planeamiento urbano, por su predominio y fuerza de expansión, origine la
conveniencia del planeamiento regional y éste se realice con la intervención del Estado, es indispensable
que en todas las escalas de su elaboración se verifique la participación efectiva de los municipios
interesados, en especial del municipio del conglomerado más desarrollado, centro de toda importancia
regional.
3) Sería altamente recomendable que los planeamientos regionales fuesen de preferencia elaborados por las
federaciones o agrupaciones de los municipios interesados, desde que reúnan un mínimo de capacidad
técnica y económica, con la orientación y la presencia efectiva del Estado para la resolución de los
problemas en escala nacional, reservándose función de relieve al apoyo esencial que deberá ser prestado,
en la serie de los estudios y de las realizaciones, por el municipio del conglomerado urbano más
importante.
4) Cuando se constaten insuficiencias técnicas y económicas por parte de los municipios, sus federaciones
o agrupaciones, el Estado deberá asegurar los medios necesarios que les permitan ejercer su competencia
en las realizaciones del planeamiento, dentro de justos límites de satisfacción de necesidades locales. 5)
La Comisión somete a consideración del plenario la conveniencia de que, para el próximo congreso de
municipios, se incluya como uno de los temas a considerar, no sólo el derecho sino también la
correspondiente obligación de los municipios, tanto de las poblaciones grandes como de las medianas y
rurales, de redactar sus planes generales de urbanización, en su aspecto jurídico, económico y técnico,
relacionados principalmente con las vías de comunicación de todas clases, espacios verdes, zonas
industriales y residenciales en sus distintos tipos.
Planificación económica
Guillermo Cano y Carlos Mouchet, en importante trabajo, han expresado:
Dejando de lado por el momento el aspecto relacionado con la determinación de las escalas de
competencia institucional o legal, señalamos que la programación económica es siempre de interés
nacional por su propia naturaleza, por cuanto persigue objetivos, compromete intereses y necesita de
instrumentos que deben ser considerados a esa escala, aunque se trate de programas regionales o
locales. Sólo excepcionalmente una política provincial, regional o local (emanada de las autoridades de
ese nivel) carece de incidencia en el orden general. Lo dicho no impide reconocer y asignar a las
autoridades regionales (donde existen), provinciales o locales, una participación y un campo de acción
en los problemas de desarrollo económico.
Más aún: creemos que es indispensable hacerlo. Así en el municipio, donde habita y desenvuelve sus
actividades la mayor parte de los seres humanos, tienen su sede las explotaciones industriales y los
comercios y es donde se reflejan las necesidades nacionales. Puede cumplir dentro de una coordinación
regional, provincial o nacional, según sea el caso, un valioso papel concurrente, cuya importancia ha
sido descuidada o subestimada.
Generalmente se estudian los aspectos políticos, institucionales o administrativos del municipio,
descuidando el examen de su función como órgano económico capaz de estimular las actividades de esa
naturaleza.
Acercándonos aún más al papel que puede jugar el municipio en la planificación económica y social de
un país, es conveniente destacar que en un plano teórico es indiscutible la necesidad de vincular al
planteamiento urbano con aquélla. Así lo expresan los juristas antes citados:
En numerosos casos el planificador urbano ha tenido que ubicar los problemas locales examinados
dentro del marco más amplio de la región, la provincia o la nación. Por ejemplo, es imposible afrontar
los problemas de desarrollo urbano de la ciudad de Buenos Aires y de su área metropolitana sin
considerar los factores de escala nacional, económicos, sociales, culturales, administrativos, etcétera, que
influyen en ese desarrollo. A la inversa, el órgano central pese a ser la cuestión, en principio, materia de
incumbencia de las autoridades locales se ve obligado, ante la magnitud y extensión de los problemas
que se presentan, a considerar a escala nacional la necesidad de una política de los problemas de
desarrollo urbano sin deteriorar, por eso, las jurisdicciones locales y a relacionar esos problemas con los
demás del desarrollo económico y social del país.
Políticas improvisadas e incoherentes en materia de radicación industrial, de programas de vivienda
(para no citar sino algunos factores), desarrolladas por entidades locales, pueden contribuir al
crecimiento anormal de ciudades y áreas metropolitanas, creando o agravando problemas sociales
económicos, y situaciones de desequilibrio en el conjunto del país. Y aun existiendo planes reguladores
locales, pueden crearse problemas de incidencia en el orden económico nacional. Así puede suceder con
la inclusión en esos planes de zonas para industrias y con las políticas locales de estímulo para la
radicación de esas industrias. Lo mismo ocurre con la creación de áreas industriales lejos de las
ciudades, que crean nuevos problemas de vivienda y de transportes.
El municipio como promotor del desarrollo
Las funciones del municipio en el proceso de desarrollo merecieron especial consideración en
importantes certámenes internacionales.
Por el alto valor científico alcanzado y jerarquía de la institución, citaremos algunas conclusiones del
Seminario de las Naciones Unidas sobre “Servicios Centrales para Gobiernos Locales en América
Latina”, realizado en Río de Janeiro, Brasil, del 20 al 28 de mayo de 1968.
Racionalización y modernización de los gobiernos municipales

A fin de hacer más efectiva la labor de los municipios en el desarrollo, se señalan algunos métodos
tendentes a fomentar la participación ciudadana en el gobierno local, tales como el referéndum sobre
problemas comunes, la información a los partidos políticos sobre las posibilidades y funciones de las
municipalidades, la organización de juntas que agrupen a usuarios de los servicios municipales y
establecimientos de juntas de vecinos con miras al mejoramiento de la acción municipal.
Es evidente la necesidad de mejorar y racionalizar las estructuras, los recursos, y las funciones de los
gobiernos locales para que éstos estén en condiciones que les permitan cumplir su papel de promotores
del desarrollo. Esta racionalización debe llevarse a cabo de acuerdo con las circunstancias de cada país,
que varían considerablemente en América Latina. La situación de los municipios en esta parte del
mundo varía, entre otras, debido a las siguientes circunstancias: a) organización política básica nacional
en Estados unitarios o federados; b) grado de efectividad de los llamados gobiernos intermedios
(provinciales, departamentales, estatales, regionales, etcétera); c) significado y grado de autonomía,
tradicional y efectivo, de los gobiernos locales en sus relaciones con los otros niveles de
gobierno; d) forma de selección (elección o nombramiento) de las diferentes autoridades locales,
y e) tipo de actividad y ámbito de acción de los gobiernos locales, en especial, con relación a su alcance
urbano y rural.
Las estructuras municipales de muchos de los países de Latinoamérica requieren ser reorganizadas
conforme a sus elementos geográficos, demográficos y económicos. Gran número de municipios carecen
de la base territorial, la población, o la capacidad económica que permiten desempeñar una labor
eficiente respecto de los vecinos y como agentes de desarrollo. Es necesaria la racionalización municipal
para que muchos municipios adquieran eficiencia administrativa y política.
La creación de entidades gubernamentales, tales como los distritos metropolitanos para un servicio
específico, organizada con la participación de las respectivas municipalidades, puede ser un medio
efectivo para la cooperación intermunicipal y para la estructuración administrativa de gobiernos locales
más eficientes. Deben propiciarse otros medios de relación entre las municipalidades para acrecentar su
capacidad de trabajo y su autonomía, como asociaciones y ligas municipales.

La falta de recursos financieros a menudo frena la labor de desarrollo que pueden llevar a cabo las
municipalidades. Es necesario dotarlas de mayores recursos económicos, adoptando medidas para que
este aumento de recursos fortalezca la iniciativa y la responsabilidad de los gobiernos locales, y no que,
por el contrario, los supedite a otros niveles jerárquicos de gobierno o administración.
Finalmente, las funciones y servicios municipales deben ser sometidos a un proceso de racionalización
dentro de los propios gobiernos locales, y en cuanto a la responsabilidad del nivel central, seccional o
local, a menudo las competencias se superponen o son confusas, lo que motiva conflictos de
jurisdicción. Asimismo, esta falta de claridad induce a la negligencia en todos los niveles, central o local,
cuando ninguno asume la responsabilidad. Con frecuencia se han creado instituciones paraestatales que,
tomando en cuenta únicamente la eficiencia técnica, han llegado a sustituir a las municipalidades en la
prestación de importantes servicios locales.
Alcanzar el desarrollo económico local, al que nos hemos referido antes como competencia principal de
la actuación municipal moderna, conlleva la obligación de planificar dicho desarrollo con una
participación activa de la población involucrada, tanto individual como colectivamente (empresas,
organizaciones, sociales, iglesia, otros niveles de gobierno, etc.).
La planificación o planeación local, puede ser entendida desde tres puntos de vista: forma, sustantivo y
operacional; dentro del enfoque desarrollado por Carlos Matus, y resumida por Francisco Echegaray, en
los siguientes términos: “Formalmente, planificar significa sistematizar procesos para calcular, prever y
decidir acciones que nos lleven a objetivos concretos con menores sacrificios sociales y con eficacia
económica, estableciendo métodos para la selección de estos objetivos.
Sustantivamente, es dominar los acontecimientos que ocurrirán a pesar de nuestra voluntad. Un gobierno
que planifica se propone alcanzar una situación elegida y un gobierno que no planifica ha renunciado a
la libertad de elegir su destino.

Operacionalmente, es actuar en el día a día, habiendo calculado y sopesado las consecuencias de las
acciones.
Mediante este artículo se establece los mecanismos y los principios que rigen el proceso de planeación
local, señalándose que: a) La planeación local es integral, permanente y participativa, articulando a las
municipalidades con sus vecinos. Esta disposición tiene que concordarse con los artículos de la LOM
que regulan el presupuesto participativo y los Consejos de Coordinación, b) El objetivo de la planeación
local es establecer las políticas públicas a nivel local, c) Debe tenerse en cuenta las competencias y
funciones exclusivas y compartidas establecidas para las municipalidades provinciales y distritales,
conforme al artículo 73º de a LOM, y d) Los principios que rigen la planeación local son: inclusión,
eficiencia, eficacia, equidad, imparcialidad, neutralidad, subsidiariedad, consistencia en las políticas
nacionales, especialización de las funciones, competitividad e integración.
Aunque, sin duda, existen cuestiones inéditas, el contenido del Título VIII de la actual Ley edilicia
todavía se enmarca dentro de las pautas anteriores, en términos gruesos. La auténtica ruptura con la
anterior tradición municipal participativa recién la encontramos en el Título VII de la Ley, relativo a los
Planes de Desarrollo Municipal Concertados y los Órganos de Coordinación. Sin embargo, la cuestión
estaría incompleta y no se entendería cabalmente, si se omitiera la problemática novedosa del
presupuesto participativo, que aparece en el artículo 53 de la Ley
Orgánica, dentro el Título IV correspondiente al Régimen Económico Municipal.
Se recoge así la auspicio s a experiencia de gestión municipal realizada en la ciudad brasileña de Porto
Alegre, en el año de 1989, donde se puso en marcha originales mecanismos institucionales para
garantizar la participación de los vecinos en la elaboración y ejecución del presupuesto edilicio,
interviniendo, por lo tanto, en la distribución de los recursos y en el señalamiento de las prioridades de
inversión.
Este proceso, conocido como "presupuesto participativo", se convirtió –según autores especializados
como Sousa Santos1322 en "la clave del éxito de la administración municipal" de Porto Alegre. Pero no
solamente ello. Se lo concibe, también, como la "mediación institucional para la reinvención de la teoría
de la democracia" y "principio de organización de una administración municipal democrática y
redistributiva".
Posteriormente, esta práctica fue exportada a otras ciudades del país vecino, con rutilante éxito,
convirtiéndose en un verdadero modelo que ha transcendido sus propias fronteras.
El mencionado artículo 53 de la actual Ley Orgánica de Municipalidades asume plenamente estos
conceptos y establece, de forma meridiana, que: "El presupuesto participativo forma parte del sistema de
planificación". Es decir, el reconocimiento de que el presupuesto está íntimamente vinculado con esa
gran herramienta para la gestión edilicia: el plan de desarrollo municipal concertado. Eso explica la
denominación del Título VII de la Ley.
Por otro lado, el mismo artículo precisa la naturaleza del presupuesto participativo, relacionándolo con la
participación vecinal; la misma que deberá ser regulada, en la forma como lo establece el artículo 197 de
la Constitución reformada.
Justamente, esta normación especializada aparece consignada en el aludido Título VII, pero, igualmente,
en la Ley N° 28056, Ley Marco del Presupuesto Participativo, y su Reglamento, aprobado por Decreto
Supremo N° 171-2003-EF, conformando un sugestivo cuerpo jurídico sobre la materia.
De acuerdo a esta legislación, esta participación de los vecinos en los procesos de formulación del Plan
Concertado y el Presupuesto Participativo municipales se canalizan a través dos órganos inéditos: el
Consejo de Coordinación Local Provincial y el Consejo de Coordinación Local Distrital, diseñados
siguiendo la pauta de los Consejos de Coordinación Regional (artículo 191 de la Constitución reformada
y la Ley N° 27902 que modifica la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales).

En efecto, el artículo 97 de la Ley Municipal ratifica la naturaleza coordinadora de estas instancias, más
no gubernativa. Ello se verifica cuando se dispone que tanto el Plan como el Presupuesto Participativo
son aprobados por los respectivos concejos municipales, el legislativo local. Por lo tanto, estos órganos
coordinadores son mecanismos de información, debate, consulta y propuesta. Ilustran a los órganos de
gobierno, mas no los sustituyen.
Según el artículo 98 de la Ley Orgánica de Municipalidades, el Consejo de Coordinación Local
Provincial es presidido por el alcalde e integrado por los regidores de la provincia, más los alcaldes
distritales de la jurisdicción.
Asimismo, lo integran los representantes de las organizaciones de la sociedad civil de la localidad, en
una proporción equivalente al 40% de las autoridades municipales participantes. Son elegidas
democráticamente, por un periodo de dos años, entre los delegados debidamente acreditados de las
organizaciones de nivel provincial e inscritas en el registro que para dichos efectos abrirá la
Municipalidad. Se reúne ordinariamente dos veces al año y extraordinariamente, cuando lo convoque el
alcalde provincial. En las reuniones ordinarias se deberá integrar los planes distritales y coordinar,
concertar y proponer el Plan de Desarrollo Concertado y el Presupuesto Participativo de la provincia
(artículo 99). Con el objeto de que no haya duda, el artículo 100 declara que este Consejo "no ejerce
funciones ni actos de gobierno". Finalmente, el funcionamiento de este órgano se regulará por ordenanza
municipal, aprobada por el Concejo Povincial a propuesta de la instancia de coordinación (artículo 101).
Desde el punto de vista del derecho constitucional las acciones que proceden referidas al artículo IX de
la LOM son las siguientes: la acción de amparo que procede por infracción al artículo 197° de la
Constitución que establece que Las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participación
vecinal en el desarrollo local, así también por infracción del artículo 199° de la Constitución que refiere
aspectos de formulación de sus presupuestos con la participación de la población y rinden cuenta de su
ejecución, anualmente, bajo responsabilidad, conforme a ley, en esa línea por afectación del derecho de
petición contenido en el artículo 37° inc. 3 del CPC como medio de participación vecinal y de sus
organizaciones vecinales; en atención a lo referido a la transparencia cabe la interposición de una acción
de habeas data.
ARTÍCULO X.-
PROMOCIÓN DEL DESARROLLO INTEGRAL
Los gobiernos locales promueven el desarrollo integral, para viabilizar el crecimiento económico, la
justicia social y la sostenibilidad ambiental.
La promoción del desarrollo local es permanente e integral. Las municipalidades provinciales y
distritales promueven el desarrollo local, en coordinación y asociación con los niveles de gobierno
regional y nacional, con el objeto de facilitar la competitividad local y propiciar las mejores condiciones
de vida de su población.
Análisis Exegético:
Este artículo es un complemento respecto de la búsqueda del crecimiento económico, social y equitativo
que regulan los artículos anteriores. Se fija el desarrollo al cual debe estar dirigido el accionar de las
municipalidades: a) viabilizar el crecimiento económico, b) la justicia social, y c) la sostenibilidad
ambiental. La protección del medio ambiente, como principio rector del desarrollo, es algo que no estaba
claramente definido en la Ley de Municipalidades anterior, pese a la importancia que significa su
protección como base de un crecimiento a futuro.
Señala también este articulo los mecanismos de la promoción del desarrollo señalando que este es
permanente e integral, y de coordinación entre los diferentes niveles de gobierno.
El desarrollo local se basa en la identificación y aprovechamiento de los recursos y potencialidades
endógenas de una comunidad, barrio o ciudad.

Se consideran potencialidades endógenas de cada territorio a factores económicos y no económicos,
entre estos últimos cabe recordar: los recursos naturales, culturales, históricos, institucionales,
paisajísticos, etc.
La promoción del desarrollo integral es el proceso de transformación y mejoramiento de las economías
locales a partir del:
• Fortalecimiento de la competitividad de los subsectores o conglomerados económicos potenciales
del territorio
• Consolidación de redes socioeconómicas de cooperación y competencia y
• Implementación de mecanismos de retención de excedentes en la economía local.
Proceso liderado por la municipalidad y los conductores o propietarios de las unidades económicas, de
manera concertada con otros actores locales del territorio.
El desarrollo local es el proceso integral de ampliación de oportunidades para individuos, grupos
sociales y comunidades territorialmente organizadas de escala pequeña y mediana; así como la
movilización completa de sus capacidades para un beneficio común en términos económicos, sociales y
políticos.
El desarrollo económico local es el proceso de transformación de la economía y la sociedad en un
determinado territorio con el fin de mejorar las condiciones de vida de la población.
Análisis desde las ramas del derecho
de desarrollo".
Desde el punto de vista del derecho constitucional las acciones que proceden referidas al artículo X de la
LOM son las siguientes: la acción de amparo respecto a la sostenibilidad ambiental en razón del artículo
195° inc. 8 que hace referencia al medio ambiente respecto de los gobiernos locales, y los artículos de
carácter general como el artículo 2° inc. 22 de la Constitución Política que señala el derecho a gozar de
un ambiente equilibrado y adecuado, así en caso de vulnerar al artículo 67° y 69° que se refieren al uso y
desarrollo sostenible de recursos ambientales; lo referido al crecimiento económico referido en el
artículo 196° sobre bienes y rentas de los gobiernos locales; asimismo en lo referido a la
descentralización que establece como objetivo fundamental el desarrollo integral mediante la asignación
de competencias y transferencia de recursos del gobierno central a los gobiernos regionales y locales.
Desde el punto de vista del derecho civil las acciones que proceden referidas al artículo X de la LOM
son las siguientes: la acción por responsabilidad civil contractual por realizar acciones que ocasionen un
perjuicio económico respecto de algún acto doloso o negligente respecto de la promoción del desarrollo
integral, el crecimiento económico, la justicia social y la sostenibilidad ambiental.
Desde el punto de vista del derecho laboral las acciones que proceden referidas al artículo X de la LOM
son las siguientes: la instauración de un procedimiento administrativo sancionador al funcionario que en
omisión en el cumplimiento de sus funciones establecidas en la ley y los instrumentos de gestión genera
un perjuicio patrimonial o no patrimonial a la municipalidad.

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ANÁLISIS DEL TITULO PRELIMINAR DE LA LEY ORGÁNICA DE

MUNICIPALIDADES. LEY 27972

ANALISIS DEL TITULO PRELIMINAR DE LA LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES

(Publicada el 27 de mayo del 2003)

gobierno local, el territorio, la población y la organización.

Constitución Política, Art. 188°

Ley N° 27783, Art. 40°

principios y objetivos de la institución municipal; y servirá, además, como criterio de interpretación en

caso de vacío o deficiencia de la norma.

ciudadana, el presupuesto participativo, los consejos de coordinación, etc.

asumidas irresponsablemente por las autoridades salientes.

que: “Los gobiernos locales promueven el desarrollo económico de su circunscripción territorial y la

actividad empresarial local, con criterio de justicia social”.

adiciona, la organización. La organización conlleva la presencia de la autoridad, ya que el Estado en su

administración municipal adopta una estructura gerencia sustentándose en principios de programación,

población involucrada, con miras a su desarrollo económico y social.

reestructurada a las necesidades propias de cada Departamento, Región, provincia o distrito.

Actualmente en el Perú ha sido modificada la Ley Orgánica de Municipalidades, pasando de la Ley N°

correspondientes colectividades; siendo elementos esenciales del gobierno local, el territorio, la

sociedad prevé, en el espacio geográfico que conforma y/o circunscribe al municipio.

independiente de los otros países.

jurídica y son promotores del desarrollo local de su jurisdicción.

En consecuencia debemos mencionar que le municipio, denominado en nuestra legislación gobierno

subdividirse la Nación Peruana en municipios, descentraliza el territorio en pequeños trozos de porción

peruano se divide en regiones, departamentos, provincias, y distritos, en cuyas circunscripciones se

ejerce el gobierno unitario de manera descentralizada y desconcentrada.

desde la Capital de la República, es el único nivel de decisión, dirección y control de la administración y

funcionamiento, puesta en marcha y fortalecimiento institucional, no se puede concebir un municipio

la misma que participa activamente en el desenvolvimiento de los proyectos de desarrollo municipal, y

Porque el sentido de la creación de los municipio sólo y únicamente se sustenta en promover el

española, en consecuencia para muchos países iberoamericanos, el municipio es un ayuntamiento. Aún

desarrollo de la circunscripción, de los habitantes que habitan el municipio.

Mientras que para el Diccionario Jurídico OMEBA, conceptualizando puntualmente al municipio

de que los municipios están constituidos de población, territorio y autoridad común.

como: "Sociedad jurídicamente organizada, capaz de imponer la autoridad de la ley en el interior y

encarnación personal de aquél, su órgano ejecutivo. La representación política de la colectividad

según la naturaleza de la relación jurídica que los vincule con el Estado".

político y educa cívicamente al pueblo en sus deberes democráticos.

parte, hablamos del municipio natural al referirnos a la comunidad domiciliaria independientemente de

a la comunidad domiciliaria en cuanto institucionaliza políticamente su régimen social".

Elementos Constitutivos del Municipio

prácticos o por fines comunes, con el objeto de convivir en armonía social.

existe diversas libertades, como la de idioma, de religión, etc.

y, en general, la defensa de los intereses colectivos".

personas, ocupando superficies cada vez más extendidas.

territorial que ocupan en el Perú.

pueblo, una sociedad, una empresa o club, mas no un municipio o un estado.

aspecto, es institucionalización del poder. El Poder es la energía organizadora de la vida social.

ascendiente (Teoría del Estado, Raúl Ferrero Rebagliati).

los servidores públicos municipales.

La organización municipal va de la mano de la creación de funciones, puestos, responsabilidades, entre

Análisis sincrético constitucional

importantes y propias materias de competencia, potestad normativa y formas de democracia directa.

También se reconoce autonomía financiera a los Gobiernos Regionales y Locales.

proceso de descentralización se sustenta en ambos niveles de gobierno.

Orgánica de Municipalidades (en adelante LOM) procede la interposición de una acción de amparo, en

de las colectividades (artículo 194 de la Constitución). Respecto de la acción de cumplimiento procede

su interposición en caso la Municipalidad en uso de la capacidad para el cumplimiento de sus fines no

omisión de su capacidad de actuación para el cumplimiento de sus fines. La acción popular procede

la Constitución, o el procedimiento expedición o publicación respectivos; en el caso de la participación

de participación que no sean expedidos o publicados, o infrinjan la Ley o la Constitución; procederá la

acción de cumplimiento respectiva. En el caso de la acción de inconstitucionalidad esta procederá en el

territorio, la población u organización y su condición de órganos promotores del desarrollo local.

facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administración, con sujeción al ordenamiento