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Redes de Seguridad Financiera Aspectos Conceptuales y Experiencias Recientes en América Latina y El Caribe
Redes de Seguridad Financiera Aspectos Conceptuales y Experiencias Recientes en América Latina y El Caribe
Interamericano de
Desarrollo
Sector de Capacidad
Institucional y
Finanzas
Mayo 2010
Redes de seguridad financiera
Las “Notas técnicas” abarcan una amplia gama de prácticas óptimas, evaluaciones de proyectos, lecciones
aprendidas, estudios de caso, notas metodológicas y otros documentos de carácter técnico, que no son
documentos oficiales del Banco. La información y las opiniones que se presentan en estas publicaciones
son exclusivamente de los autores y no expresan ni implican el aval del Banco Interamericano de
Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los países que representan.
Este documento puede reproducirse libremente a condición de que se indique que es una publicación del
Banco Interamericano de Desarrollo.
*
Rosa Matilde Guerrero es Especialista Líder en Mercados Financieros de la división de Mercados de Capital e
Instituciones del Banco Interamericano de Desarrollo. Kurt Focke es Jefe de División de la división de Mercados de
Capital e Instituciones del Banco Interamericano de Desarrollo. Florencia Rossini es Investigadora y Consultora de
Fit & Proper. Los autores agradecen de manera especial a Simón Cueva Armijos, Vicerrector de la UDLA y
Consultor Internacional; Javier Bolzico, Consultor Internacional; y Ruth Arregui Solano, Ex Intendenta General de
la Superintendencia de Bancos y Seguros del Ecuador y Consultora Internacional, por sus valiosos aportes y
contribuciones técnicas que permitieron fortalecer y focalizar pragmáticamente esta Nota, y a Luis Jiménez Galarza,
Consultor Internacional del BID, por el apoyo técnico a la edición de esta nota.
1. Introducción
América Latina es la región del mundo con la más alta recurrencia de crisis bancarias en los
últimos 30 años. Si bien algunas de estas crisis pueden estar inicialmente motivadas por factores
externos, las debilidades intrínsecas de los sistemas financieros latinoamericanos han contribuido
a magnificar sus efectos y comprometer su estabilidad. Adicionalmente, las crisis financieras
deterioran la situación fiscal de los países y minan sus posibilidades de crecimiento económico y
desarrollo a mediano y largo plazo. En este contexto, los avances en el fortalecimiento de los
procesos de regulación y supervisión bancaria, y la aplicación de mecanismos de manejo de
crisis resultan esenciales para mitigar los efectos de un eventual contagio sistémico, y han
demostrado su importancia en la reciente crisis.
En los últimos años, varios países de América Latina han optado por fortalecer los
componentes de la RSF con el objeto de preservar sus sistemas financieros. En este contexto,
aparecen experiencias diversas de aplicación, ya sea en economías con tipo de cambio flexible o
como en el caso reciente de Ecuador, en economías dolarizadas.
La siguiente nota técnica tiene como objetivo describir el funcionamiento de una RSF y
sus componentes, así como presentar casos recientes y buenas prácticas en esta materia. En
América Latina y el Caribe, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco de Pagos
Internacionales (BIS, Bank of International Settlements), el Comité de Supervisión Bancaria de
2
Basilea, el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI) han contribuido en la
materia en los últimos años, para diseñar e implementar redes de seguridad financiera, tanto
mediante publicaciones de buenas prácticas como mediante la elaboración y aplicación de
programas de asistencia y capacitación hechos a la medida de cada economía.
3
suficientes, adecuadamente capacitados y con esquemas de remuneración y plan de carrera
acordes a sus conocimientos y responsabilidades 1 .
En este sentido, toda red de seguridad financiera deberá funcionar en coordinación con
otros organismos del Estado e integrada bajo un marco legal y de regulación adecuado. Es
importante destacar que cada uno de los órganos (instituciones) del sistema debe tener sus
funciones claramente definidas y contar con la autonomía funcional y presupuestaria necesaria
para cumplir sus cometidos. La autonomía de las mencionadas instituciones es un requisito
esencial para que cada una de ellas tenga la capacidad técnica, operativa y económica para
cumplir con sus funciones cuando las circunstancias así lo requieran, así como coordinar con las
demás entidades de ser necesario.
Ex ante, las instituciones financieras son responsables de llevar a cabo una gestión
prudente y una sólida administración de riesgos. Ex post, la red de seguridad financiera se
presenta como una sucesión de líneas de defensa que procuran mitigar los efectos sobre los
usuarios de los servicios y el sistema financiero de los problemas de una o más instituciones
financieras. De esta forma, la RSF contribuye a reducir los costos para la sociedad de las crisis
de las instituciones financieras. De acuerdo con el BIS y la Asociación Internacional de
Aseguradores de Depósitos (IADI, International Association of Deposit Insures), la distribución
de poderes y responsabilidades entre los componentes de la RSF dependerá de las características
intrínsecas de cada país y del arreglo institucional existente (BCBS e IADI, 2009). Una forma de
graficar esta situación es ver a la RSF como “líneas de defensas sucesivas” frente a los riesgos de
la actividad financiera. La RSF es un complemento –no un sustituto– de una adecuada gestión de
riesgos y gobierno corporativo de las instituciones financieras por parte de sus dueños y
administradores. La RSF entra en acción cuando estos fallan (véase el Gráfico 1).
1
“Principio 1 – Objetivos, independencia, potestades, transparencia y cooperación: todo sistema eficaz de supervisión bancaria
debe contar con atribuciones y objetivos claros para cada autoridad que participe en la supervisión de los bancos. Cada una de
ellas deberá contar con independencia operativa, procesos transparentes, un buen gobierno corporativo y recursos adecuados, y
deberá hacerse responsable del desempeño de sus funciones. También ha de existir un marco jurídico apropiado para la
supervisión bancaria, con normas relativas a la autorización de las instituciones bancarias y a su supervisión continua, potestades
para asegurar el cumplimiento de la ley así como la seguridad y solidez, y protección legal para los supervisores. Debe haber
mecanismos para el intercambio de información entre los supervisores que permitan preservar el carácter confidencial de la
misma”.
4
Gráfico 1. Red de Seguridad – Líneas de Defensa
• Corridas de dep.
• Insolvencia
• Iliquidez
• Mala gestión
• Otros
Existe consenso entre los expertos acerca de que, como lo expresa el Comité de
Supervisión Bancaria de Basilea, el prerrequisito a la primera línea de defensa de la Red es la
disciplina de mercado. La RSF en general se compone de: i) una regulación prudencial y
procesos de supervisión eficaces: ii) un prestamista de última instancia, o un equivalente, como
el fondo de liquidez: iii) un esquema de resolución bancaria; y iv) un seguro de depósitos 2 .
Adicionalmente podría considerarse al fondo de capitalización bancaria como un pilar adicional
dentro de una RSF bien constituida 3 . Otras opiniones expertas tienden a poner de relieve la
importancia de la transparencia de información y colocarla a nivel de componente de la red; sin
embargo, bajo el enfoque de esta Nota Técnica, resulta más adecuado tratarla dentro del
componente de supervisión bancaria.
Si bien cada uno de estos componentes tiene un rol especifico que será analizado en la
siguiente sección, es importante señalar que la red de seguridad financiera debe ser considerada
en forma integral y simultánea. En efecto, su implementación parcial o incompleta puede generar
resultados contraproducentes e incluso aumentar la volatilidad del sistema. Así, por ejemplo, si
se diera una situación donde el sistema financiero cuenta con un robusto esquema de seguro de
depósitos pero sin una regulación y supervisión adecuadas, los bancos más riesgosos podrían
2
De acuerdo al BCBS (2006) una RSF usualmente incluye los componentes i, ii y iv, considerando implícitamente el esquema de
resolución bancaria como parte del componente i.
3
Existen antecedentes de la creación de estos fondos en Argentina (1995), Guatemala (2003), Honduras (2008) y España (2008).
5
crecer en base a la confianza que tendrían los depositantes en el seguro de depósitos, aumentando
de esa forma el denominado “riesgo moral” y la vulnerabilidad del sistema como un todo.
Alternativamente, un inadecuado esquema de resolución bancaria, que tenga como premisa que
el Estado acude incondicionalmente al rescate de las instituciones en problemas, llevaría a que
las instituciones incurran en operaciones de alto riesgo y rentabilidad. Finalmente, un sistema
adecuadamente regulado y supervisado sería vulnerable ante shocks exógenos o ante situaciones
de crisis macroeconómica, si no contara con un sistema de seguro de depósitos y un prestamista
de última instancia creíbles.
Si bien el esquema de RSF tiene elementos y principios que se aplican en forma general,
también se deben contemplar las situaciones particulares de cada país. Además, su diseño debe
evitar generar costos fiscales excesivos o inhibir la necesaria disciplina de mercado. Así por
ejemplo, el prestamista de última instancia de países que han adoptado como moneda de curso
legal divisas extranjeras o una moneda comunitaria (dólar, euro, etc.) presenta particularidades y
limitaciones que deben tenerse en cuenta al momento de diseñar la RSF. Los países que no
cuentan con una moneda propia tienen la limitación de no poder emitir dinero para actuar como
prestamista de última instancia del sistema financiero. Sin embargo, ello no significa que haya
desaparecido la necesidad de contar con un prestamista de última instancia o que el Estado no
tenga la obligación de proveerlo. A fin de superar la limitación de no poder emitir dinero, los
países pueden generar otros instrumentos que permitan asistir con liquidez al sistema financiero
en caso de que las circunstancias así lo ameriten; entre esos instrumentos se pueden mencionar
los denominados “fondos de liquidez”, líneas de créditos externas contingentes u otros
mecanismos de aportes de fondos del Estado, como, por ejemplo, una línea de asistencia del
Tesoro Nacional.
6
Hay consenso generalizado acerca de que la estabilidad financiera es un objetivo claro de
política económica en cuanto constituye un prerrequisito para la estabilidad económica. No
obstante, se debe considerar que cierto grado de inestabilidad o volatilidad es inherente a la
naturaleza de los sistemas financieros. Adicionalmente, el establecimiento de redes de seguridad
financiera encuentra su justificación en el intento de minimizar los impactos de las fallas de
mercado relacionadas con la asimetría de la información con la que cuentan la institución
financiera, los entes de supervisión y el público.
La siguiente Sección describe las características básicas de cada uno de los componentes de la
red de seguridad financiera. La descripción se basa en cuatro pilares básicos: i) la regulación
prudencial y supervisión, ii) el prestamista de última instancia, iii) el esquema de resolución
bancaria y iv) el seguro de depósitos, y hace referencia al papel del fondo de capitalización
bancaria.
2. Definir requisitos de capital en base a criterios relacionados con los riesgos asumidos.
De estos objetivos, son las normas de capital por riesgos las que componen el eje de una
eficaz supervisión prudencial, ya que un nivel sólido de capital constituye un buen sistema de
protección contra problemas y eleva los costos de la especulación y del comportamiento
imprudente, puesto que los inversionistas están expuestos a mayores pérdidas si el banco
quiebra. Adicionalmente, la regulación prudencial y la eficaz supervisión bancaria están
encaminadas a preservar la confianza en el sistema financiero y su credibilidad, y con ello, a
mantener la estabilidad del sistema, que es un bien público, y proteger a los pequeños
depositantes con limitada información, con lo que se incentiva el ahorro y la profundización
financiera.
8
• Normas de adecuación de capital, que requieren incorporar plenamente los pesos
asignados a los diferentes riesgos dentro del Acuerdo de Basilea.
Las políticas de supervisión tienen como función conocer el estado de las instituciones
financieras (IFI) y procurar que estas conduzcan sus actividades de forma prudente, minimizando
al máximo la probabilidad de que se presenten riesgos potenciales. Estas políticas deben buscar
fortalecer la solvencia y estabilidad de las IFI para que puedan enfrentar los potenciales impactos
de una coyuntura internacional adversa o los eventuales desafíos del entorno económico interno
mediante la dotación de un marco regulatorio transparente que promueva la competitividad y una
supervisión preventiva que corrija las debilidades que presentan las instituciones.
9
Prestamista de última instancia (PUI)
Los estudios de Thorton (1802) y Bagehot (1873) se erigen como los primeros antecedentes
teóricos para la constitución de un prestamista de última instancia con el fin de resolver
problemas de iliquidez transitoria en el sistema financiero. Si bien el término fue usado por
primera vez por Baring refiriéndose al Banco de Inglaterra, estos dos autores fueron los primeros
en sugerir la necesidad de que el Banco Central acuda en ayuda de los bancos comerciales en
dificultades y provea de liquidez al sistema, sentando las bases de una política monetaria más
discrecional 4 . El fin último es asegurar la estabilidad del sistema financiero y evitar un efecto de
contagio.
Desde entonces, se ha discutido extensamente sobre las ventajas de contar o no con este
recurso y sobre el tipo de asistencia y las ocasiones en las cuales es válida la intervención. En
todos los casos, la existencia de un prestamista de última instancia está estrechamente vinculada
con la voluntad de reducir los costos de información asimétrica, que podría ser la responsable de
una retirada masiva de depósitos y de una crisis sistémica. De esa manera, la existencia de un
PUI reduce la vulnerabilidad ante posibles turbulencias o crisis y ayuda a conocer mejor el
carácter cambiante del riesgo sistémico, ya que como se sabe, los sistemas financieros actuales se
basan en el mercado y están integrados a escala mundial, por lo cual, los problemas que aquejan
a una entidad financiera se transmiten a través del sistema de pagos, afectando las relaciones
interbancarias, haciendo que los depositantes y ahorristas retiren sus depósitos o infectando a
otras instituciones, hasta el punto en que el propio sistema financiero corre peligro.
4
“[(…]) In such cases the Bank are [sic] not an intermediate body, or power; there is no resource on their refusal, for they are the
dernier resort.” (Baring, 1797: 22).
10
fijando una tasa de interés lo suficientemente alta (por encima de la tasa de interés de mercado)
para desincentivar comportamientos de riesgo moral.
Al igual que Bagehot y Thornton, la mayor parte de los estudios coincide en que es
función del Banco Central actuar como prestamista de última instancia. Sin embargo, en las
economías dolarizadas, este mecanismo no funciona y deben procurase alternativas para superar
la limitación que significa que la banca central no pueda emitir moneda. En estos casos, es
posible recurrir a otras soluciones, como por ejemplo: i) la exigencia de que las instituciones
financieras mantengan un coeficiente de encaje o de liquidez altos, más allá de lo que suele
requerir el movimiento normal de sus operaciones, y/o ii) la creación de fondos de liquidez con
aportaciones del conjunto de instituciones financieras, proporcionales al tamaño de cada entidad.
Sin embargo, hay casos de economías dolarizadas (por ejemplo, Ecuador, El Salvador,
Panamá) cuyos sistemas financieros han operado varios años sin prestamistas de última instancia
e incluso han superado exitosamente algunos shocks o crisis externas. Por ello, la creación de
mecanismos de prestamistas de última instancia requiere un adecuado equilibrio entre fortalecer
la estabilidad del sistema financiero y evitar la generación de riesgo moral excesivo, tomando
además en cuenta los costos adicionales asociados al establecimiento de un fondo de liquidez o
un mecanismo similar. Si bien, como se mencionó, el concepto de prestamista de última
instancia se desarrolló hace dos siglos, los prestamistas de última instancia en economías sin
moneda propia son un fenómeno reciente y aún es necesario avanzar en los estudios y desarrollos
conceptuales sobre la materia.
11
o una parte de la institución para reducir la pérdida de valor social derivada del cierre. Lo que se
intenta es elegir el mecanismo que minimice tanto los costos económicos y sociales como el
impacto de su aplicación sobre el resto del sistema financiero y sobre el riesgo moral de los
banqueros y depositantes. Para minimizar los costos sociales, es deseable que los marcos legales
establezcan el orden de prelación de pagos, privilegiando a los ahorristas o depositantes menores,
de forma que sean los primeros en recibir la devolución de sus recursos.
Bolzico, Mascaró y Granata (2007) definen algunos requerimientos deseables para que
los mecanismos de resolución bancaria elegidos sean eficientes. Entre estos, la minimización de
los costos financieros y económicos directos debería surgir de la comparación entre el costo
financiero directo de la liquidación y el costo derivado de la aplicación del mecanismo de
resolución (Hoggarth, Reidhill y Sinclair, 2004). Por otra parte, la elección del mecanismo
óptimo debería tender a minimizar los costos sociales asociados con el uso de fondos públicos
para este fin. Este objetivo está directamente asociado con otro de los requisitos mencionados: la
reducción del riesgo de contagio sistémico tanto directo como indirecto. Es importante destacar
que la minimización de estos costos deberá ser consistente con un nivel mínimo de protección a
los depositantes más pequeños y con la reducción de la probabilidad de que existan asimetrías de
información. Para ello, los accionistas y grandes inversores deberán enfrentar las pérdidas que
surgen de la resolución bancaria. Los mismos autores destacan la importancia de llevar a cabo el
proceso en el momento oportuno y con la mayor transparencia posible en lo que se refiere a la
claridad en las normas, procedimientos y marco institucional.
12
i) Liquidación del banco y pago de los depósitos garantizados. La solución de liquidación
del banco insolvente y pago de los depósitos cumple con algunos de los requisitos
necesarios para que la elección del método de resolución sea eficiente, como por ejemplo,
no rescatar a los accionistas ni a los grandes inversores. En efecto, esta opción reordena
el sistema de incentivos, reduciendo el riesgo moral potencial. Asimismo, si el
procedimiento se lleva a cabo de forma ordenada y con plazos adecuados, el mecanismo
minimiza la probabilidad de que este evento particular genere una corrida bancaria y una
consecuente crisis sistémica.
5
De acuerdo a un trabajo de la IADI (2005), sobre un total de 34 países en estudio, 22 tienen un sistema estandarizado para llevar
a cabo el cierre de un banco insolvente y el pago de los depósitos garantizados.
6
Según IADI (2005), y de acuerdo a la legislación de los 34 países que participaron en el estudio, 12 de los 34 países evidencian
que el acceso a los depósitos fue anterior al cierre de la entidad. De los restantes, en 12 casos los depositantes recibieron sus
depósitos al momento de la declaración de bancarrota del banco y solamente en 2 oportunidades, este hecho se dio ex-post.
7
En algunos casos, se trata de instituciones estatales que tienen algún valor simbólico que va mas allá de la operatoria bancaria
tradicional o de instituciones que cumplen con un valor social importante.
13
corto plazo. Por lo general, la reestructuración conlleva cambios no solamente financieros
sino también operativos y organizacionales, o sea, en la estructura, en la gerencia e
incluso en la participación accionaria de la entidad. En efecto, en algunos casos, los
cambios en la función de la entidad y en los incentivos han sido determinantes para
revertir su situación.
iii) Compra y asunción (C&A). De acuerdo a la evidencia empírica presentada por la IADI
(2006), que utiliza una base de 34 países, este fue el método de resolución bancaria más
utilizado en el período 1994–2004, ya que cumple con muchos de los criterios de
eficiencia deseados para un mecanismo de RB. Desde el punto de vista de la
minimización de costos económicos, esta solución no implica necesariamente que haya
una inyección de fondos por parte de la autoridad competente. Desde el punto de vista del
cliente, permite mantener las operaciones del banco anterior, asegurando el cumplimiento
de los servicios. Existe compra y asunción cuando un grupo financiero sano o inversores
privados se hacen cargo de la operación del banco en dificultades, asumiendo parte o la
totalidad de su pasivo y comprando parte o la totalidad de sus activos.
14
problemas 8 . La principal diferencia existente entre este método particular y la práctica
habitual de un proceso de compra y asunción radica en que esta última permite transferir
los activos y pasivos en forma separada, mientras que la transferencia en el caso de BB-
BM tiene que estar dada una vez que los activos y pasivos se hayan equiparado.
Asimismo, el BB-BM asegura siempre la actividad de la unidad en problemas.
iv) Fusión y adquisición. En las últimas décadas se han profundizado los procesos de
desregulación e integración financiera, con una consiguiente consolidación entre
instituciones. En este proceso, existen importantes economías de escala y sinergias
operativas emergentes de un mayor tamaño derivado de la consolidación. Los procesos
de fusiones y adquisiciones en la industria bancaria se utilizan como mecanismo de RB
cuando, ante un eventual caso de quiebra, los dueños o accionistas de un banco sólido del
sistema podrían mostrar interés en fusionarse con el banco que registra problemas a
cambio de algún tipo de beneficio regulatorio o fiscal.
vi) Asistencia al banco abierto. Las buenas prácticas sugieren que es conveniente recurrir a
este mecanismo de resolución únicamente cuando la liquidación de un banco pueda
conllevar grandes riesgos para la estabilidad del sistema, como es el caso de los bancos
grandes, o cuando el costo económico de esta ayuda sea menor que los costos que
generaría la liquidación y el pago de los depósitos garantizados. Si bien esta solución
8
Para un análisis más profundo del caso de BB-BM, véase el estudio de Bolzico, Mascaró y Granata (2007).
15
puede contribuir a evitar una crisis sistémica y tener un impacto positivo en el corto plazo
al restaurar la confianza de los depositantes, estos tipos de asistencia financiera tienen un
enorme costo, tanto desde el punto de vista económico como social, y no garantizan un
impacto sostenido en el tiempo.
A priori no se puede elegir o rechazar en forma categórica ninguno de los esquemas, las
particularidades de cada país, incluyendo su marco constitucional y legal, el estado del ciclo
económico y la situación de la económica internacional –entre otros factores– determinarán cuál
será el esquema más adecuado en cada situación. No obstante ello, cabe señalar que el
mecanismo de “compra y asunción”, si es adecuadamente aplicado, aventaja al resto de los
mecanismos en el cumplimiento de los criterios de eficiencia arriba mencionados.
Seguro de depósitos
Si bien el establecimiento del primer seguro de depósitos data de 1933 en Estados Unidos, la
adopción de este mecanismo se ha profundizado en las últimas tres décadas. Actualmente, 104
países cuentan con este tipo de garantía explícita, 15 de los cuales pertenecen a América Latina 9
10
. En términos generales, un seguro de depósitos es un conjunto de políticas y regulaciones
utilizadas por las autoridades económicas con el fin de precautelar los intereses de los
depositantes ante eventuales quiebras o cesación de pagos de las instituciones financieras. Esta
solución no busca resolver de por sí crisis sistémicas, sino más bien ayudar a estabilizar el
sistema en caso de quiebra puntual y restablecer la confianza.
16
(1998). Coincidiendo en el objetivo que da lugar a la implementación de un seguro de depósitos,
los estudios se concentran en analizar la eficiencia derivada de su aplicación. Si bien en la
mayoría de los casos el seguro de depósitos contribuye a la estabilidad financiera, al tratarse de
una fuente potencial de riesgo moral, también puede generar externalidades. Sin embargo, la
inexistencia de un seguro de depósitos puede también implicar temas de riesgo moral, si el
público y el sistema financiero perciben que, en caso de dificultad de una entidad financiera,
habría un seguro de depósitos implícito que se implementaría de una u otra manera.
Las asimetrías de información que se generan están en relación directa con el ratio de
cobertura del seguro. En ese sentido, cuanta más alta sea la cobertura de los depósitos, mayores
serán los problemas de riesgo moral y de selección adversa generados por los incentivos de los
depositantes en buscar mayor cobertura. Esto genera un efecto en cadena, aumentando el riesgo
sistémico. Entre las soluciones propuestas para minimizar los costos, surge la posibilidad de
establecer algún tipo de cobertura parcial de los depósitos. Si bien existen varios métodos para
elegir el nivel optimo de cobertura, esta elección está determinada, principalmente, por el papel
específico del seguro de depósitos dentro del sistema financiero que estemos considerando 11 . En
todos los casos se busca preservar la estabilidad macroeconómica y del sistema bancario,
proteger a la mayor parte de los depositantes y reducir la carga fiscal del sistema. Una de las
medidas usadas con mayor frecuencia busca establecer algún tipo de relación entre el ratio de
cobertura y el PIB per cápita. Los países de ingreso alto suelen tener sistemas de protección más
rígidos que los países de ingreso bajo. Sin embargo, de acuerdo a Demirguc-Kunt, Kane y
Laeven (2005), en 2003 solo el 16% de los países de ingresos bajos cuenta con seguro de
depósitos, mientras que el 75% de los países de ingreso alto ya lo han adoptado como parte
integrante de su estructura financiera.
11
Para una descripción detallada de estos métodos, véase IADI (2009), la primera versión.
17
El éxito de un seguro de depósitos depende, en gran medida, de la confianza que el
depositante tenga en el sistema financiero. Esta aumenta en función de la disponibilidad y
transparencia de la información existente sobre las virtudes del sistema. Un tema adicional está
ligado al momento en que se introduce un seguro de depósitos. Para evitar que riesgos de corto
plazo influyan indebidamente en las decisiones relativas al límite de cobertura, parece adecuado
introducir un mecanismo así en épocas de tranquilidad y bonanza en el sistema financiero.
18
Fondo de capitalización bancaria
Los fondos de capitalización bancaria (FCB) constituyen una poderosa herramienta que,
adecuadamente diseñada e implementada, permite al Estado contar con un instrumento adicional
para promover la estabilidad financiera. Se ha definido al FCB como “institución cuya función es
apoyar financieramente a los bancos para fortalecer su solvencia” (Bolzico, 2005).
Los FCB son instituciones que cuentan con recursos financieros (aportados generalmente
por el Estado o financiados por organismos internacionales) para apoyar patrimonialmente a
instituciones del sistema financiero. Según su diseño, pueden apoyar a instituciones que tienen
insuficiencia de capital o instituciones que, sin tener insuficiencia de capital, absorben a otras
que sí la tienen. Los FCB pueden ser una herramienta para enfrentar tanto problemas
individuales de instituciones financieras como situaciones de crisis sistémicas (Cavallo, 2009).
En los casos 1 y 2, los FCB asumen mayores riesgos de pérdidas por tratarse de aportes a
instituciones cuya viabilidad no está asegurada. En los casos 3 y 4, el riesgo es menor para el
FCB ya que está apoyando a instituciones que cuentan con un adecuado nivel de capitalización y
que se hacen cargo de otras instituciones con problemas de capital. Es de destacar que los casos 1
y 2 generan una situación de cierto riesgo moral, toda vez que se está “ayudando” a accionistas
que no son capaces de aportar el capital necesario para revertir la situación de su institución.
19
Los casos 1, 2 y 3, en general, son un remedio para situaciones de crisis sistémicas,
mientras que el caso 4 está asociado a situaciones individuales de resolución bancaria. Cabe
señalar que un FCB puede estar habilitado para apoyar alguna(s) o todas las opciones antes
descritas, según los objetivos que se le fijan y el riesgo que esté dispuesto a asumir, los que se
determinan al momento de su diseño.
Existen dos instrumentos principales a través de los cuales los FCB pueden realizar su
apoyo patrimonial a las instituciones: capitalización y préstamos subordinados. En el primer caso
(capitalización, en sus diferentes alternativas) el FCB se constituye en accionista de la institución
en cuestión, mientras que en el segundo caso (deuda subordinada) se constituye en acreedor. En
los casos de capitalización, los aportes del FCB se computan como capital básico (Tier 1),
mientras que en los casos de préstamos subordinados se computan como capital complementario
(Tier 2).
Nuevamente, un FCB puede estar habilitado a utilizar una de las opciones descritas o
ambas, según los objetivos buscados, el grado de riesgo moral que se esté dispuesto a asumir y la
posición frente a la estatización de la banca. Como se mencionó, los FCB pueden apoyar
patrimonialmente a las instituciones que adquieren la unidad de negocios (“banco bueno”) en un
proceso de resolución bancaria. En este papel, los FCB constituyen un mecanismo que facilita
los procesos de resolución bancaria, ya que incrementan las posibilidades de que aparezcan
instituciones dispuestas a participar (por el incentivo que significa recibir el apoyo del FCB) y al
mismo tiempo las fortalecen patrimonialmente, minimizando así los riesgos del proceso de
resolución bancaria. Es por ello que el FCB es considerado como un pilar del esquema de
resolución bancaria (Bolzico, 2006).
20
de crisis sistémicas. En ese sentido es crucial tomar las prevenciones necesarias para evitar
situaciones de riesgo moral excesivo o la generación de pérdidas que finalmente son absorbidas
por el Estado.
En el estudio que se presenta a continuación, se trabaja con una muestra de 13 países, que
incluyen a los miembros de la Región Andina y del Consejo Centroamericano para la
21
Supervisión de Bancos, Seguros y Otros Organismos, realizando una comparación de las RSF en
cada uno de ellos 12 . Se consideraron algunos aspectos relevantes de cada uno de los cuatro
componentes de la RSF. A continuación se expone un resumen de los principales hallazgos para
cada componente.
12
Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Perú, República
Dominicana y Venezuela.
13
Acuerdo SUGEF 3-06: Reglamento sobre la suficiencia patrimonial de entidades financieras.
14
Tales como los proyectos de “Supervisión Consolidada y Transfronteriza para Centroamérica, República Dominicana y
Panamá” o “Institutional Framework and Governance of Supervision Organisms in Latin America” en Perú y Colombia, “Apoyo
a la Central de Riesgos Única en Centroamérica, República Dominicana y Panamá”, entre otros.
22
Prestamista de última instancia
A excepción de El Salvador y Panamá, todos los países analizados cuentan con un prestamista de
última instancia. En todos los casos, la institución responsable de la función de prestamista de
última instancia es el Banco Central. En el caso de Ecuador, al ser una economía dolarizada, esta
función la desarrolla el Fondo de Liquidez del Sistema Financiero Ecuatoriano, a través de un
fideicomiso cuyo fiduciario es el Banco Central del Ecuador, aunque el tamaño relativo de dicho
fondo frente a los pasivos financieros es aún limitado. En el caso de Panamá, se está trabajando
en el desarrollo de un diagnóstico que determine la viabilidad técnica y jurídica de la posible
implementación de la figura de prestamista de última instancia (PUI) para el sistema financiero
panameño, a través del Banco Nacional de Panamá (BNP) y de un Sistema de Garantía de
Depósitos (SGD).
23
Recuadro 1. Ecuador: De la crisis al fortalecimiento de una red de seguridad financieraA
La crisis de 1999 desencadenó el colapso del sistema financiero, con la quiebra de bancos que
concentraban más del 50% de los depósitos –entre ellos la institución más grande del país–, su
congelamiento, la moratoria del pago de la deuda externa soberana y el estancamiento económico con un
crecimiento negativo del 6%. Para contener la crisis económica y social, y controlar la inflación –que llegó
al 103% en 1999–, el 9 de enero de 2000 las autoridades económicas adoptaron el dólar de EE.UU. como
moneda de curso legal. Quedó en evidencia la debilidad de los procesos de regulación y supervisión, los
cuales se encontraban lejos de marcos normativos técnicamente eficientes y compatibles con las mejores
prácticas internacionales. Aunque, para mediados de la década de 2000, el sistema financiero comenzó a
mostrar signos de recuperación en cuanto a rentabilidad, solvencia y vulnerabilidad ante eventuales shocks
externos, todavía presentaba signos de debilidad y vulnerabilidad. De hecho, en el año 2005, según el
informe del Financial Sector Assessment Program (FSAP) (un ejercicio conjunto del FMI y el BM para
evaluar el sistema financiero de los países miembros) de marzo de dicho año, el sistema financiero
ecuatoriano incumplía 21 de los 25 principios básicos de Basilea para una supervisión eficazB.
Con el objetivo de precautelar el interés de los depositantes, reducir los riesgos sistémicos y
restablecer la confianza en las instituciones financieras, el Gobierno del Ecuador, a través de la
Superintendencia de Bancos y Seguros y del Banco Central del Ecuador, con la asistencia técnica del BID,
impulsó el fortalecimiento de la RSF, lo que se tradujo en la aprobación de la Ley de Creación de la Red de
Seguridad Financiera en diciembre de 2008. Esta ley contempla el fortalecimiento de los cuatro pilares de
la RSF e introduce modificaciones alineadas con las mejores prácticas en la Ley General de Instituciones
Financieras. En términos de los cuatro pilares: i) se crea el Fondo de Liquidez del sistema financiero, que
actuará como Prestamista de Última Instancia y otorgará préstamos de liquidez de carácter temporal a las
instituciones financieras privadas solventes; ii) se incluyen mecanismos para un eficiente proceso de
Resolución Bancaria, estableciendo un orden de prelación en los procesos de liquidación de instituciones
financieras privadas y viabilizando la exclusión y transferencia de activos y pasivos de una institución
financiera inviable a otra u otras solventes; iii) se incorporan mecanismos para el fortalecimiento de los
procesos de supervisión, que incluyen la autoridad de la SBS para requerir aumentos de capital o de
patrimonio en efectivo como una medida de carácter preventivo y prudencial, y la protección legal a los
supervisores; y iv) se crea la Corporación del Seguro de Depósitos (COSEDE), con el objeto de
administrar el sistema de Seguro de Depósitos de las instituciones del sistema financiero privado.
El proceso de trabajo para el diseño de la RSF se realizó en tres etapas, con la asistencia técnica y el
apoyo financiero del BID, a partir de cuatro proyectos: i) “Implementación de la Red de Seguridad
Financiera concerniente al Fondo de Liquidez y Seguro de Depósitos en el sistema financiero ecuatoriano”;
ii) “Diseño de los Mecanismos necesarios para la Implementación del Proceso de Resolución Bancaria en
Ecuador de acuerdo a las Mejores Prácticas Internacionales”; iii) “Elaboración del Manual Único de
Supervisión Bancaria (inspección in situ y supervisión extra situ), con base a riesgos, actualización o
desarrollo de las herramientas tecnológicas necesarias, y diseño y coordinación de la implementación del
sistema de información de supervisión para la aplicación del manual”; y iv) “Fortalecimiento de la
Normativa de Supervisión Bancaria”. Los avances logrados son los siguientes: i) Proceso de Supervisión
de las Instituciones Financieras. Se ha implementado el Nuevo Proceso de Supervisión de Instituciones
Financieras basado en riesgos y se cuenta con las herramientas informáticas de apoyo; ii) el Fondo de
Liquidez del Sistema Financiero (FLSF). Se constituyó su directorio y se recolectaron los recursos
legalmente previstos. Tiene manuales, estatutos, políticas y demás instrumentos necesarios para su
funcionamiento. Actualmente está plenamente operativo; iii) Esquema de Resolución Bancaria. Se
dispone del Manual y demás documentos que sustentan los procesos de resolución bancaria, que ya se han
utilizado para la capacitación y entrenamiento del personal de la SBS; y iv) Corporación del Seguro de
Depósitos (COSEDE). Ya ha sido creada y dispone de los manuales, estatutos, políticas y demás
instrumentos necesarios para su funcionamiento. Se ha constituido su directorio y actualmente está en
proceso el traspaso de los recursos del fondo de la AGD y la recolección de las primas a cargo de las IFI.
___________________________________________________________________________________
A
Una versión ampliada de la experiencia ecuatoriana se encuentra en el Anexo.
B
La clasificación de cumplimiento tiene las siguientes escalas: C: Cumplido totalmente, LC: Ampliamente cumplido, MNC: Materialmente
no cumplido, NC: No cumplido, NA: No aplica
24
Recuadro 2. Panamá: RSF adaptada al Centro Bancario más dinámica de la regiónA
La economía panameña es la más grande de Centroamérica. A nivel regional, el Centro Bancario
Internacional (CBI) tiene una importancia considerable, debido a que a través de él se canalizan grandes
cantidades de ahorro e inversión hacia y desde los países de la región. Desde mediados de 2008, la
economía panameña ha sentido los efectos de la crisis financiera mundial, por lo cual se prevé que la tasa
de crecimiento del PIB descenderá a cerca del 2,5%B en 2009. En el caso del sector financiero, la crisis
provocó, en el 2008, una reducción del crecimiento mensual promedio de la cartera crediticia del Sistema
Bancario Nacional (SBN), de 2% a -4%, en comparación a 2007. Esta contracción de la cartera, junto con
la incertidumbre sobre los efectos de la crisis en el sistema bancario, empujó al gobierno a constituir el
Programa de Estímulo Financiero (PEF) con el objetivo de estimular al sector financiero en el
otorgamiento de crédito para inversión al sector privado, enfrentando así la contracción del financiamiento
internacional y la recesión de la economía mundial. Este programa cuenta con fondos proporcionados por
la Corporación Andina de Fomento (CAF), el Banco Nacional de Panamá (BNP) y el BID por un monto
inicial de US$1.110 millones. En 2008 entraron en vigencia modificaciones a la Ley Bancaria, Decreto
Ley 9 del 26 de febrero de 1998, introducidas por el Decreto Ley 2 del 22 de febrero de 2008, en el que se
dispone la autonomía financiera, administrativa y operacional de la Superintendencia de Bancos,
otorgándole las garantías e inmunidades establecidas a favor del Estado y entidades públicas.
A pesar de no existir un Banco Central que haga las veces de prestamista de última instancia, el
sistema bancario panameño ha trabajado muchos años con buenas condiciones de liquidez, basado en la
confianza que inspira a los depositantes y con el apoyo de una economía dolarizada. Ello no significa que
el sistema bancario esté inmune a crisis de liquidez y/o solvencia. En ausencia de mejores alternativas, las
autoridades han mostrado una preferencia marcada por liquidez en dólares, ya sea optando por fortalecer la
posición de reservas o por elevados requerimientos de liquidez al sistema bancario. Complementariamente,
han buscado acceder a líneas contingentes que garanticen el acceso automático de los bancos a
financiamiento en caso de necesidad. La aplicación de mecanismos tradicionales de seguridad financiera,
como seguros de depósitos y/o fondos de liquidez podría afectar la disciplina de mercado que ha
caracterizado al Centro Bancario y, eventualmente potenciar elementos nocivos como el riesgo moral. Es
evidente que el uso de recursos públicos para proveer liquidez al sistema es una alternativa limitada debido
al tamaño del sistema en proporción al tamaño de la economía y a la estructura del CBI y el SBN.
Desde la perspectiva del entorno mencionado, y considerando la realidad del sistema financiero
panameño, los principales desafíos y las líneas de acción para contribuir al desarrollo de este sector sobre
las que se está trabajando son: i) reducción de los niveles de riesgo del sistema mediante el fortalecimiento
institucional de la Superintendencia Bancaria, a través de la mejora de los procesos de supervisión por
riesgos, reforma normativa, mejora de la supervisión consolidada y transfronteriza y armonización de los
procesos de resolución bancaria; ii) inclusión financiera, mediante la ampliación y profundización de los
servicios financieros hacia sectores no atendidos; y iii) fortalecimiento de la banca pública y ampliación de
las fuentes de recursos de largo plazo para estimular el crédito hacia actividades productivas en nichos de
mercado complementarios a los del sector privado. Adicionalmente, hay que tomar acciones en: i) la
supervisión de instituciones tomadoras de depósitos (cooperativas) que no están siendo controladas por la
Superintendencia de Bancos (aproximadamente 165 entidades); ii) la generación de un plan de carrera para
los funcionarios de la Superintendencia; y iii) el fortalecimiento de los otros entes supervisores. En todos
estos campos existen múltiples alternativas, complementarias entre sí, que pueden ser exploradas con
vistas a adoptar los esquemas que mejor se apliquen al caso panameño. Al respecto, se encuentran en etapa
de diseño e implementación proyectos para: i) el desarrollo de estudios de factibilidad y conveniencia de
estructuración de las figuras de prestamista de última instancia y de sistema de garantía de depósitos, y ii)
el desarrollo de un diagnóstico global de la banca pública y la estructuración de un plan de negocios para
su fortalecimiento.
_____________________________________________________________________________________
A
Una versión ampliada de la experiencia panameña se encuentra en el Anexo.
B
Proyecciones del PIB según CEPAL.
25
Cuadro 1. Prestamista de última instancia
País ¿Cuenta Monto máximo de Plazo máximo de Institución
con PUI? asistencia asistencia responsable
por PUI 15
Bolivia SÍ 16 No establece 90 días renovable 17 BC
Colombia SÍ 15% de los depósitos 30 días prorrogable a BC
180 días
Costa Rica SÍ 50% activos realizables 30 días 18 BC
Ecuador SÍ 100% del PN 60 días FLSF
El Salvador NO 19 N/A N/A N/A
Guatemala SÍ 50% patrimonio 30 días, prorrogable BC
computable 20 15 días más 21
Honduras SÍ 100% capital + reservas 60 días prorrogables BC
hasta 180 días
México SÍ No establece No establece BC
Nicaragua SÍ Fijado por Consejo 30 días BC
Directivo BC
Panamá NO N/A N/A N/A
Perú SÍ 100% del PN 30 días BC
República SÍ 1,5 veces el capital 30 días prorrogable a BC
Dominicana pagado determinar por BC
Venezuela SÍ No establece 2 años prorrogable 1 BC
vez
Resolución bancaria
15
BC: Banco Central; FLSF: Fondo de Liquidez del Sistema Financiero.
16
Adicionalmente, en el marco de las disposiciones del Art. 27 de la Resolución No. 48/2005 del Banco Central de Bolivia,
nuevo Reglamento de Encaje Legal, se prevé que el Fondo de Requerimiento de Activos Líquidos (Fondo RAL otorgue hasta el
70% de sus recursos disponibles como préstamos de liquidez con garantías de fondos RAL, con un plazo máximo de 7 días.
17
El Reglamento del art. 36 de la Ley del Banco Central prevé una asistencia mediante operaciones de reporto contra títulos
valores por hasta 90 días, renovable.
18
Además de los redescuentos de liquidez de 30 días, el art. 52 prevé que el BC podrá otorgar préstamos de emergencia de hasta
1 año a instituciones intervenidas por la SUGEF.
19
Hay una propuesta para la creación de PUI a cargo del BC.
20
Se está evaluando una modificación de la Ley Orgánica del Banco de Guatemala para ampliar el monto máximo por 100% de
la suma del encaje promedio del mes anterior.
21
Se está evaluando una modificación de la Ley Orgánica del Banco de Guatemala para modificar el plazo máximo a 60 días,
prorrogable por 30 días.
26
4. Fusión/adquisición con otros bancos, inducida por autoridades.
5. Banco puente.
6. Transferencia de activos y pasivos de la institución.
Gran parte de los países analizados contemplan como posibles alternativas para bancos en
problemas, el cierre y pago de depósitos o la transferencia de activos y pasivos. Sin embargo,
también se observan otras opciones. Por ejemplo, para citar algunos casos, México, además de
las dos posibilidades mencionadas, permite la utilización del esquema de banco puente
administrado por el Instituto para la Protección del Ahorro Bancario 22 , y Panamá admite la
intervención de las autoridades, ya que la Superintendencia puede asumir el control
administrativo y operativo de un banco en problemas 23 .
Por otra parte, en la mayoría de los casos en los que se permite la exclusión de activos y
pasivos, se admite la exclusión parcial de los depósitos no asegurados. En los casos de Honduras,
México, Perú y República Dominicana, se contemplan figuras especiales para casos sistémicos, y
en Guatemala actualmente se está analizando una propuesta al respecto. En relación a la
protección legal al supervisor en los procesos de resolución bancaria, varios países han avanzado
sobre este tema. No obstante, queda camino por recorrer, tanto en su incorporación en la leyes y
regulaciones como en su aplicación en la práctica.
22
Artículo 27 Bis 1 de la Ley de Instituciones de Crédito.
23
Artículo 94H de la Ley de Bancos (Decreto Ley No.2 del 22 de febrero de 2008).
24
1. Cierre del banco y pago de los depósitos; 2. Asistencia al banco abierto sin límite preestablecido; 3. Intervención del banco
por las autoridades (estatización); 4. Fusión/adquisición con otros bancos, inducida por autoridades; 5. Banco puente; 6.
Transferencia de activos y pasivos de la institución (Purchase-and-Assumption -P&A-). Banco bueno-banco malo.
25
Art. 291 punto 10 de las Normas a las Entidades Bancarias menciona que las medidas podrán incluir todas las que se
“consideren adecuadas para lograr los fines de la intervención”.
26
No explícitamente.
27
País Alternativas ¿Prevé “BB- ¿Protección al ¿Permite ¿Existen
del RB 24 BM”? supervisor que exclusión figuras
participa en RB? parcial de especiales
depósitos no para casos
asegurados? sistémicos?
Guatemala 1y6 SÍ NO SÍ NO 28
Honduras 1y6 SÍ SÍ SÍ SÍ
México 1, 5 y 6 SÍ NO SÍ SÍ
Nicaragua 1 NO SÍ N/A NO
Panamá 1y3 NO N/D N/A NO
Perú 1y6 SÍ NO SÍ SÍ
República 6 SÍ N/D SÍ SÍ
Dominicana
Venezuela 1, 3 y 4 NO N/D N/A NO
Seguro de depósitos
27
El IGD cuenta con protección, y se está incorporando la protección legal para supervisores en el Proyecto de Ley de
Supervisión y Regulación del Sistema Financiero (LSyRSF) que se está discutiendo en la Asamblea Legislativa.
28
Se está evaluando una propuesta: la Ley de Medidas Excepcionales, propuesta para el tratamiento del Riesgo Sistémico.
28
También se verifican diferencias respecto a las funciones de los distintos organismos de
seguro de depósitos, y en relación a si participan o no realizando aportes en procesos de
resolución bancaria. En conclusión, se observa una importante disparidad entre los diseños de
este componente de la RSF en los distintos países de la región. En este sentido, se debe tener en
cuenta que estas diferencias pueden ocasionar conductas de arbitraje regulatorio por parte de las
instituciones financieras que operan en más de un país de la región.
5. Conclusiones
Las crisis financieras de los últimos años han puesto en evidencia la necesidad de contar
con mecanismos de regulación, supervisión y alerta temprana en consonancia con las mejores
29
Bolivia cuenta con un Fondo de Reestructuración Financiera (FRF) cuyo objetivo es apoyar los procedimientos de resolución
de entidades de intermediación financiera en las condiciones previstas en la Ley de Bancos y Entidades Financieras. Las
instituciones realizan aportes al FRF, pero este no actúa como asegurador o garantizador de depósitos (en caso de liquidación de
una EF), sino que solo realiza aportes en los procedimientos de resolución.
30
Hay una propuesta para la creación de un seguro de depósitos. La cobertura para bancos estatales actualmente es ilimitada.
31
El Banco Nacional de Panamá y la Caja de Ahorros mantienen un seguro de depósito implícito con base en sus propias leyes
orgánicas, siendo el Estado solidariamente responsable de las obligaciones contraídas por dichas entidades bancarias. Por otra
parte, Panamá no cuenta con seguro de depósitos para el resto de las entidades bancarias; no obstante, el Decreto Ley 9 (Ley
Bancaria) establece en su art. 167 el orden de prelación de pago de las obligaciones de un banco en liquidación, donde los
depósitos de 10.000 balboas o menos (equivalente a aprox. US$10.000) tienen el segundo orden de privilegio.
29
prácticas internacionales y con instrumentos que permitan prevenir y mitigar cualquier riesgo
eventual que atente contra la estabilidad financiera.
Existen diversos estudios y varias experiencias recientes sobre buenas prácticas para cada
uno de los componentes de una sólida red de seguridad financiera y existe también consenso
sobre cuáles deberían ser sus principales componentes, sus objetivos generales y específicos, su
institucionalidad y los mecanismos más adecuados para limitar o minimizar el posible “riesgo
moral” que pueda devenir de su creación. Es claro, y la experiencia empírica da cuenta de ello,
que la heterogeneidad de cada sistema responde a las particularidades y a la coyuntura de cada
país.
30
normativos. Esto es de particular relevancia para Centroamérica, en donde el sistema financiero
se caracteriza por la presencia de importantes vinculaciones entre los accionistas mayoritarios de
las instituciones financieras y los grandes grupos económicos de la región.
Las enseñanzas de la práctica muestran que el fortalecimiento de las RSF es una tarea
permanente de las autoridades encargadas de la política económica y financiera de los países.
Entre las principales lecciones aprendidas se podrían citar las siguientes: i) revisar y actualizar
las normas de regulación y supervisión y mejorar los mecanismos que permiten asegurar su
aplicación y cumplimiento; ii) los integrantes de la RSF deben trabajar en forma coordinada,
facilitando el acceso a la información en forma precisa y oportuna; por ejemplo, un prestamista
de última instancia debe trabajar en forma coordinada con el supervisor bancario (en orden de
ideas, varios países han instituido la práctica de reuniones periódicas entre los miembros de la
RSF para intercambiar información y concertar acciones); iii) para contar con un buen esquema
de resolución bancaria, además de tener una buena legislación, se necesitan reglamentos,
manuales, procesos, documentos proforma, contratos estándares, personal adecuadamente
entrenado en entidades autónomas y técnicas, y niveles adecuados de protección legal para los
funcionarios de RSF; iv) los seguros de depósitos sin capacidad de aportar a un proceso de RB
resultan muy limitados, y generalmente las resoluciones terminan en “liquidación y pagos de
depósitos” o resultan muy costosos para la sociedad; y v) más allá del entorno legal y
31
reglamentario, es necesario evitar políticas financieras que puedan generar obstáculos al
desarrollo de la intermediación financiera, restrinjan la disciplina de mercado o limiten la
capacidad del sistema de generación de utilidades para seguir fortaleciendo su solvencia.
Los hechos recientes demuestran que situaciones excepcionales pueden hacer tambalear
hasta aquellos esquemas que se veían como más sólidos. Frente a la crisis internacional, Europa
y Estados Unidos han modificado su garantía de depósitos, han destinado fondos públicos a la
asistencia de bancos en problemas, requiriendo medidas extraordinarias, y han utilizado diversos
métodos de resolución bancaria.
Las RSF no son estáticas, deben establecer reglas y límites pero deben tener la
flexibilidad suficiente para adaptarse a las situaciones del momento. América Latina y el Caribe
todavía están en el proceso de establecer y fortalecer sus RSF y, en el curso de esta tarea, pueden
aprender de los aciertos y errores de la experiencia internacional y adoptar medidas que se
adapten a su propio contexto. La forma en que se diseñan las redes de seguridad y la
institucionalidad que las sostienen resulta fundamental, ya que una red de seguridad mal
diseñada o con una débil institucionalidad, no solo no logra los objetivos buscados sino que
puede elevar el riesgo moral y llevar a resultados opuestos a los deseados.
32
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35
ANEXO
El caso ecuatoriano y el caso panameño
Caída de los precios del crudo, presiones fiscales, desastres naturales, disminución de los flujos
de financiamiento externo… Ese era el escenario económico del Ecuador de fines de la década
de 1990, ya de por sí signada, como si esto fuera poco, por altos niveles de endeudamiento y un
sector financiero frágil.
La crisis, que terminó por estallar en 1999, desencadenó un colapso del sistema
financiero, con la quiebra de bancos que concentraban más del 50% de los depósitos –entre ellos
la institución financiera más grande del país–, su congelamiento, la moratoria del pago de la
deuda externa soberana y el estancamiento económico con un crecimiento negativo del 6%.
36
Como dramático colofón, más del 50% del sistema financiero quebró. “Económicamente
visto, esto es la descripción del infierno […] desequilibró toda la economía, de manera que para
fines de 1999 la devaluación fue de 174% y el PIB se contrajo en el 6%. La pobreza urbana se
disparó al 46%”, como se afirma en un análisis económico de esos años (Corral Burbano de Lara
et al., 2006).
En ese contexto, los principales desafíos del sector financiero eran: i) ampliar y
profundizar los servicios financieros; ii) fortalecer la competitividad del sistema financiero;
iii) consolidar la estabilidad y eficiencia del sistema financiero, lo que implicaba reforzar la
regulación y supervisión bancaria, el manejo del riesgo de liquidez sistémico y de seguro de
32
La clasificación de cumplimiento tiene las siguientes escalas: C: Cumplido totalmente, LC: Ampliamente cumplido, MNC:
Materialmente no cumplido, NC: No cumplido, NA: No aplica.
37
depósitos; y iv) mejorar el marco regulatorio y los procesos operativos de la resolución de las
instituciones financieras.
Con el objetivo de precautelar el interés de los depositantes, reducir los riesgos sistémicos
y restablecer la confianza en las instituciones financieras, el Gobierno del Ecuador a través de la
Superintendencia de Bancos y Seguros y el Banco Central de Ecuador, y con la asistencia técnica
del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), impulsó el fortalecimiento de la RSF, lo que se
tradujo en la aprobación de la Ley de Creación de la Red de Seguridad Financiera en diciembre
de 2008 33 .
En la Consulta del Artículo IV del Convenio Constitutivo del FMI, llevada a cabo en
enero de 2008 y en su carta de evaluación económica de julio de 2008, la misión del FMI pone
en evidencia la importancia de contar con una RSF.
i) Se crea el Fondo de Liquidez del Sistema Financiero Ecuatoriano, que actuará como
Prestamista de Última Instancia y otorgará préstamos de liquidez de carácter temporal a
las instituciones financieras privadas solventes, que se hallen sujetas a la obligación de
mantener encaje de sus depósitos en el Banco Central del Ecuador.
33
Ley s/n (Tercer Suplemento del Registro Oficial 498, 31-XII-2008).
38
iv) Se crea la Corporación del Seguro de Depósitos (COSEDE) con el objeto de administrar
el sistema de Seguro de Depósitos de las instituciones del sistema financiero privado
establecidas en el país.
v) Se modifica el orden de privilegio para los depósitos, poniéndolos por sobre el resto de
los pasivos (excepto los laborales). Este reconocimiento de un mejor orden de privilegio a
los depósitos implica la aplicación concreta de uno de los principios que se deben
procurar cumplir a la hora de diseñar e implementar procedimientos de resolución
bancaria y sistemas de seguros de depósitos: la priorización de la cobertura/protección de
los depositantes sobre otros acreedores y, en especial, la de los depositantes más
pequeños.
39
Mejores Prácticas Internacionales”, a cargo de la Superintendencia de Bancos y
desarrollado entre noviembre de 2008 y mayo de 2009.
En el curso del presente año se han ido desarrollando los distintos pilares de la RSF, con
los siguientes logros:
iii) Esquema de Resolución Bancaria. Se dispone del Manual y demás documentos que
sustentan los procesos de resolución bancaria, y ya se los ha utilizado para la capacitación
y entrenamiento del personal de la Superintendencia de Bancos y Seguros (SBS), que
incluyó la realización de un ejercicio de simulación de cierre de una IFI, con la
participación de autoridades estratégicas.
40
iv) Corporación del Seguro de Depósitos (COSEDE). Ya ha sido creada y dispone de los
manuales, estatutos, políticas y demás instrumentos necesarios para su funcionamiento.
Se ha constituido su directorio, y actualmente están en proceso el traspaso de los recursos
del fondo de la AGD y la recolección de las primas a cargo de las IFI.
Estos avances en la RSF crean las condiciones para el desarrollo del sistema financiero,
la economía y el empleo, en un contexto de seguridad para el depositante. Sin embargo,
la RSF es un complemento (y no un sustituto) de una política económica sana y de una
adecuada y prudente gestión y gobierno corporativo de las instituciones financieras.
El sistema monetario panameño descansa en el uso del dólar de EE.UU. como moneda de curso
corriente, ya que el balboa, la moneda nacional, se emite como moneda fraccionaria y sirve solo
como unidad de cuenta para la economía nacional. Panamá no tiene una banca central ni un ente
oficial responsable de la política monetaria o de asegurar los fondos recibidos. El Banco
Nacional de Panamá (BNP) funge como fiduciario y administra la cámara de compensación del
sistema, actuando adicionalmente como agente financiero del gobierno. El sistema bancario
panameño está bajo la supervisión de la Superintendencia de Bancos.
Desde mediados de 2008, las instituciones financieras han sentido los efectos de la crisis
financiera mundial, principalmente a través de: i) contracción de las líneas de crédito y
acumulación de liquidez de tipo precautorio; ii) modificaciones sustanciales en las tasas de
interés, con presiones tanto al alza (en facilidades del sector financiero privado) como a la baja
(programas anti recesivos de los gobiernos, a través de la banca pública); iii) contracción de la
demanda externa, por la recesión en la mayoría de los países desarrollados, especialmente en
41
Estados Unidos, con efectos colaterales en las economías que tienen fuertes vínculos comerciales
con este país; iv) reducción en el costo de las materias primas: y v) demora en el desarrollo de
los procesos de inversión en infraestructura. En el caso de Panamá, se prevé que la crisis afecte
el crecimiento de su economía, que descenderá alrededor del 2,5% en 2009, manteniendo sin
embargo un ritmo relativamente alto en la coyuntura dentro de América Latina34 .
Del análisis de las tendencias de desarrollo recientes del CBI y el Sistema Bancario
Nacional (SBN) surge que la profundización financiera (relación crédito/PIB) en Panamá es de
96,49%, bastante alta si se compara con otros países de América Latina, lo que en parte refleja su
papel de centro financiero regional. La competitividad del sistema financiero de Panamá, medida
a través de la información obtenida del Reporte de Competitividad Global 2008-2009, elaborado
por el Foro Económico Mundial, indica que se encuentra en la posición 58 de un total de 134
países; este posicionamiento está respaldado por el nivel de sofisticación de su sistema financiero
(puesto 27), el mejor de la región centroamericana.
34
Proyecciones del PIB según CEPAL.
42
(US$500 millones). El objetivo del PEF era estimular al sector financiero del país en el
otorgamiento de crédito para inversión al sector privado, enfrentando así la contracción del
financiamiento internacional, la reducción de líneas de corresponsales bancarios, la recesión de
la economía mundial y la consecuente desaceleración de la actividad económica de Panamá.
Panamá no utilizó los recursos dentro del programa del PLSC (lo que demuestra el
cumplimiento de uno de los objetivos con los cuales el BID diseñó esta línea), ya que el solo
anuncio de la aprobación de la operación por parte del Banco alcanzó para mejorar las
expectativas de los agentes del sistema financiero panameño.
Por otra parte, de acuerdo al informe de evaluación del FMI (2007a) referente al sistema
financiero panameño, en el sector bancario hay un alto nivel de cumplimiento de los 25
principios básicos de Basilea para una supervisión eficaz. Se estima que el conjunto de leyes
bancarias y regulaciones son apropiadas, el programa de la Superintendencia de Bancos para
supervisión incluye tanto actividades locales como extranjeras de los bancos panameños,
mientras que los bancos extranjeros con oficinas en Panamá reciben el mismo trato que los
bancos locales. De manera general, existe algún grado de falta de cumplimiento en 10 de los 25
principios, pero solo uno de ellos está clasificado como “materialmente sin cumplimiento”
(Procesos de Supervisión de Riesgo de Mercado – Principio 12), los otros 9 principios se
califican como “cumplido en gran medida”. Para la evaluación del Principio 1, los principales
desafíos del sector financiero panameño estaban relacionados con: i) la necesidad de supervisar a
instituciones tomadoras de depósitos (cooperativas) que no son controladas por la
Superintendencia de Bancos (aproximadamente 165 entidades) (FMI, 2007b); ii) la generación
de un plan de carrera para los funcionarios de la Superintendencia y iii) la necesidad de fortalecer
los otros entes supervisores.
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económico de la Superintendencia a sus funcionarios en el caso de que, a causa de su actividad
como tales, existan procesos legales en su contra. Estas disposiciones mejoran la protección legal
de la entidad e incorporan algunas de las recomendaciones realizadas por el FMI para mejorar el
cumplimiento del Acuerdo de Basilea, especialmente aquellas referentes a protección legal,
carrera administrativa y resolución bancaria. Asimismo, dentro del capítulo correspondiente a la
liquidación forzosa de bancos, consagra un orden de prelación o preferencia en el pago de los
depósitos de DIEZ MIL BALBOAS (B/.10,000.00) o menos, pertenecientes a personas naturales.
Esta norma, que antes de la modificación señalada ya otorgaba prelación de pagos a depósitos de
personas naturales con un monto máximo de CINCO MIL BALBOAS (B/.5,000.00), ha
resultado efectiva, como lo demostró la única experiencia de intervención y liquidación forzosa
de un Banco panameño que ha tenido lugar bajo la nueva ley. En ese caso los depósitos fueron
devueltos en su totalidad conforme a lo dispuesto en la Ley, sin ningún tipo de retraso (Figueroa
Olivier, 2008).
A pesar de no existir un banco central que haga las veces de prestamista de última
instancia, el sistema bancario panameño ha funcionado por muchos años con buenas condiciones
de liquidez, basado en la confianza que inspira a los depositantes y con el apoyo de una
economía dolarizada, donde no existe el riesgo de una conversión forzada a la moneda local. Ello
no significa, sin embargo, que el sistema bancario esté inmune a crisis de liquidez y/o solvencia.
En ausencia de mejores alternativas, las autoridades de economías dolarizadas han mostrado una
preferencia marcada por liquidez en dólares, ya sea optando por fortalecer la posición de reservas
o por elevados requerimientos de liquidez al sistema bancario. Complementariamente, han
buscado acceder a mecanismos del tipo de líneas contingentes que garanticen el acceso
automático de los bancos a financiamiento en caso de necesidad.
Todos estos mecanismos tipo “buffer”, lo mismo que el acceso a líneas contingentes,
representan costos que deben ser considerados a la hora de definir los mejores arreglos
institucionales. Típicamente, los problemas surgen al definir en forma precisa las cláusulas de
contingencia y por la reticencia de los aseguradores a asumir los costos del contrato.
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como el riesgo moral. Es evidente que el uso de recursos públicos para proveer liquidez al
sistema es una alternativa necesariamente limitada debido al tamaño del sistema en proporción al
tamaño de la economía y a la estructura del Centro Bancario Internacional y el Sistema Bancario
Nacional. Desde este punto de vista, lo más adecuado sería fortalecer los entes de regulación y
supervisión del sistema financiero, convirtiéndolos en una barrera de entrada sólida que filtre de
forma adecuada a sus participantes, así como perfeccionar la protección que la red ofrece y sus
capacidades preventivas, y dotarla de facultades remediales suficientes para que pueda anticipar
y manejar adecuadamente las crisis, sin entorpecer el adecuado funcionamiento de las
instituciones financieras que cuentan con una buena cultura de control de riesgos y están
dispuestas a someterse a una exhaustiva supervisión.
En todos estos campos existen múltiples alternativas, complementarias entre sí, que
pueden ser exploradas con vistas a adoptar los diseños que mejor se apliquen al caso panameño.
Al respecto, se encuentran en etapa de diseño e implementación proyectos para: i) el desarrollo
de estudios de factibilidad y conveniencia de estructuración de las figuras de prestamista de
última instancia y de sistema de garantía de depósitos y ii) el desarrollo de un diagnóstico global
de la banca pública y la estructuración de un plan de negocios para su fortalecimiento.
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