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LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO Y SU POLÍTICA FISCAL

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3. La actividad financiera del Estado y su política fiscal

3.1. La actividad financiera del Estado en su contexto jurídico

La honorable Corte de Constitucionalidad, al referirse a la actividad del Estado ha

considerado: “La actividad del Estado ha tenido un incremento constante debido al
aumento en el número de las necesidades colectivas que deben ser atendidas, y es
por ello que la propia Constitución de la República le autoriza a crear entes
autónomos para colaborar en la atención de tales necesidades”. 1 Por lo que la
referida Corte reconoce el acrecentamiento de los requerimientos colectivos que
exigen su satisfacción y la necesidad del estado de crear las condiciones operativas
y financieras para lograr su complacencia.

Tanto cuando el Estado efectúa gastos públicos, como cuando por distintos
procedimientos obtiene ingresos públicos provenientes de sus recursos, desarrolla
un tipo especial de actividad que se denomina actividad financiera.2

La actividad financiera está integrada por tres actividades parciales diferenciadas:3

a) La previsión de gastos e ingresos futuros materializada generalmente en el

presupuesto financiero.

b) La obtención de los ingresos públicos necesarios para hacer frente a las erogaciones
presupuestariamente calculadas.

1 Corte de Constitucionalidad. Gaceta No. 21. Expedientes acumulados 42, 43 y 52-91. Sentencia del
18/07/1991.
2 Villegas, Héctor B. Op. Cit. Pág. 9
3 Op. Cit. Página 10

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c) La aplicación de esos ingresos a los destinos prefijados, o sea, los gastos públicos.

La actividad financiera del Estado satisface los fines del Estado4; dicha afirmación
concentra en las operaciones financieras de ingresos y egresos estatales en la
búsqueda primaria de cumplir con las obligaciones nacionales que justifican la
existencia de los Estados.

El autor Raúl Chicas respecto a la relación Estado-actividad financiera señala lo

siguiente: “La evolución del concepto de Estado y de las teorías que explican la
naturaleza de su actividad financiera, ha dado motivo para que también hayan
variado los fines del Estado, evolución que se limita a tres etapas o sistemas que
son: el Estado-Policía (Escuela Económica), el Estado Providencia y el Estado
Socialista”.5 Por lo que, conforme a este doctrinario, dependiendo de la etapa del
Estado así son sus fines; consecuentemente, la dirección de su actividad financiera.
Representando la afirmación anterior, entonces tendríamos en el fin centralizador
que caracteriza al Estado-Policía, su actividad estará encaminada a ejercer control
jerárquico. En el caso del fin intervencionista que identifica al Estado-Providencia,
las finanzas estarían dirigidas a ocupar todos los espacios de la vida nacional. En el
caso del fin social que inspira al Estado-Socialista, los esfuerzos financieros del
Estado estarán encaminados a la inversión y sostenimiento de programas sociales.

La actividad financiera es un fenómeno que tiene como fin la satisfacción de las

necesidades públicas,6 misma que tiene entre sus características principales, que es de
carácter económico, ya que todas las actuaciones que se realizan tienen un impacto en
la economía Estatal quien debe lograr satisfacer las necesidades públicas con los
recursos de los que dispone7. De lo indicado se extrae la afirmación que existe un

4 Cárdenas Elizondo, Francisco. Op. Cit. Pág.13

5 Chicas Hernández, Raúl Antonio. Op. Cit. Pág. 6
6 Kuri de Mendoza, Silvia Lizette y otros. Op. Cit. Pág. 3
7 Ibid.

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vínculo promotor entre lo que se obtiene de ingresos públicos a disposición de los entes
gubernamentales y los egresos estatales incurridos por las instituciones administrativas,
y ese lazo justificativo lo constituye primordialmente la finalidad de Estado de satisfacer
las exigencias públicas.

Para el autor Sergio De la Garza: “la actividad que desarrolla el Estado con el objeto de
procurarse los medios necesarios para los gastos públicos destinados a la satisfacción
de las necesidades públicas y en general a la realización de sus propios fines”. 8 El
referido doctrinario respalda la tesis respecto a que los egresos públicos cubiertos con
los recursos estatales van dirigidos a solventar requerimientos públicos como podrían
ser la construcción de carreteras, escuelas, centros de salud, centros de cumplimiento
de penas, entre otros; pero además, van dirigidos a la consecución de sus demás fines
estatales, como podría ser la promoción del cuidado del medio ambiente, fomento del
uso razonable de los recursos hídricos, incentivar la unión familiar, garantizar el respeto
de los derechos fundamentales, entre otros.
En el mismo sentido, el autor Alberto Pacci se refiere a la actividad financiera como:
“(…) el conjunto de actividades del Estado para obtener los medios (recursos) para
satisfacer las necesidades públicas (gastos) para el cumplimiento de sus fines, por lo
que tiene que ver con una serie de entradas y salidas de dinero en la caja del
Estado. Las entradas de dinero constituyen los ingresos públicos, que son
transferencias monetarias (coactivas o voluntarias) realizadas a favor de los
organismos públicos. Estos recursos obtenidos por el Estado tienen un beneficiario
único que es la propia sociedad porque es favor de ella, de la colectividad integrada
por personas o entidades nacionales o extranjeras, que son destinados los gastos
públicos”.9 De lo afirmado por el doctrinario referido, la existencia de la actividad
financiera del Estado surge con la exclusiva necesidad de naturaleza económica de
disponer de recursos públicos con la obligatoria pretensión de respaldar, cubrir y
satisfacer las exigencias colectivas de carácter general.

8 De la Garza, Sergio Francisco. Derecho financiero mexicano. Pág. 3

9 Pacci Cárdenas, Alberto Carlos. Introducción al derecho tributario, Pág. 7

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Los autores Juan Bayona y María Soler al definir la actividad financiera del Estado,
afirman que: “Se trata de un fenómeno que tiene como fin la satisfacción de las
necesidades públicas, su consecución se alcanza mediante el empleo de medios
económicos y los criterios inspiradores de estos actos son de naturaleza política”. 10
Continúan exponiendo que: “Toda la actividad financiera implica la realización de actos
que, teniendo en cuenta la limitación de los medios de que se dispone, pretenden lograr
el mayor grado posible de satisfacción de las necesidades públicas con los recursos
disponibles”.11 De conformidad con lo expresado por los doctrinarios, la actividad
financiera estatal no solo está conformada por los distintos actos actualizados por la
administración pública con la pretensión de cubrir exigencias colectivas naturales sino
que dicha labor también, está integrada por la ejecución eficientemente de su
disposición monetaria para abarcar mayores satisfactores con el menor sacrificio
económico.

Sergio de la Garza, al referirse a la actividad financiera del Estado, señala que esta: “ha
de ocuparse de la obtención o inversión de los recursos de esta índole, necesarios para
el cumplimiento de aquellos fines”.12 Por lo que conforme al doctrinario citado, las
operaciones financieras estatales se concentrarán en las actividades tendientes al
ingreso de recursos financieros con la pretensión de utilizarlos conforme a los
requerimientos existentes, a la satisfacción de sus obligaciones de Estado que justifican
su existencia.

Para el autor Luis Cazorla: “Normalmente por medio de la actividad financiera no se

satisfacen de modo directo las necesidades públicas; lo que aquélla hace es facilitar los
medios para que estas se satisfagan”.13 El doctrinario relacionado, expone un concepto
objetivo de la actividad financiera, debido a que no la considera como el mecanismo de
satisfacción de exigencias de Estado como tal, sino que la concibe como el vehículo

10 Bayona de Perogordo, Juan José y Soler Roch, María Teresa. Op. Cit. Pág. 9
11 Ibid.
12 De la Garza, Sergio Francisco. Op. Cit. Pág. 6
13 Cazorla Prieto, Luis María. Op. Cit. Pág. 3

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financiero que posibilita acceder a los medios para realizar la labor de satisfacer los
requerimientos públicos.

Respecto a la finalidad fiscal se suele decir que en ellas la actividad financiera del
Estado no atiende directamente a la satisfacción de las necesidades públicas, sino que
proporciona los medios para las restantes acciones gubernamentales; y en el caso de
las finalidades extrafiscales, las necesidades se satisfacen directamente mediante el
movimiento financiero del Estado.14

Una característica fundamental de la actividad financiera, con finalidad fiscal, es su

instrumentalidad, en donde se distingue de todas las otras que ejecuta el Estado, en que
no constituye un fin en sí misma, o sea, en que no atiende directamente a la satisfacción
de una necesidad de la colectividad, sino que cumple el papel de un instrumentos,
porque su normal funcionamiento es condición indispensable para el desarrollo de las
otras actividades; y es así, porque ninguna actuación del Estado sería posible si no
hubiese obtenido o estuviese por obtener los fondos necesarios para solventar su
actividad general en procura de satisfacer necesidades públicas.15

Dino Jarach, citado por el tratadista Héctor Villegas, sostiene: “si es posible señalar la
naturaleza instrumental de la actividad financiera en comparación con la actividad
administrativa, cuando ella persigue como objetivo obtener ingresos y realizar gastos,
esto no vale para las medidas financieras con finalidad extrafiscal”.16 Al respecto, el
tratadista relacionado afirma que la concepción actual de la actividad financiera descarta
que su cometido sea exclusivamente instrumental, porque en el caso de las medidas
financieras con finalidad extrafiscal, el gobierno no se propone exclusivamente el
objetivo de cubrir los gastos percibiendo recursos, sino que intenta llevar a cabo,
además, mediante medidas financieras, finalidades públicas directas; por lo que
concluye en que la actividad financiera con finalidad extrafiscal procura atender el

14 Villegas, Héctor B. Op. Cit. Pág. 14

15 Ibid.
16 Op. Cit. Pág. 15

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interés público en forma directa, y para ello utiliza la actividad financiera gubernamental,
cumpliendo distintas actuaciones y tomando intervención en diferentes acciones
desarrollas por la comunidad; dicho intervención, como forma de satisfacción de las
necesidades públicas, se lleva a cabo tanto mediante la política de gastos públicos
como también por medio de los recursos públicos.17

Continúa expresando el doctrinario Héctor Villegas que cuando el fin perseguido de la

actividad financiera estatal es extrafiscal, las medidas pueden ser de los siguientes
tipos:18

a) Se pueden producir medidas persuasivas con respecto a actividades que no se

consideran convenientes, por lo que se procede a desalentarlas mediante medios
financieros, cual es el incremento de alícuotas en los tributos, la creación de
sobretasas, adicionales o recargos.

b) El Estado puede decidir realizar acciones alentadoras para atraer ciertas actividades
económicas, científicas, culturales o de otro tipo, que estime necesarias y útiles para
el país, por lo que desarrolla medidas que pueden consistir en exenciones de tributos,
diferimientos, deducciones o reintegros.

c) Cuando se resuelve percibir tributos de alto monto para debilitar ciertas posiciones
patrimoniales y redituarías de los sujetos que se desea alcanzar, como manera de
modificar la estructura en la distribución de los patrimonios y las rentas.

Federico Flora afirma que: “La Hacienda Pública estudia los principios abstractos, los
objetivos políticos, las normas legislativas que rigen la adquisición, la gestión y el
empleo de las riquezas requeridas por los ente públicos para la satisfacción de las
necesidades públicas, o también, más concisamente pero menos exactamente, la
distribución abstracta, histórica, jurídica del coste de producción de los servicios

17 Ibid.
18 Ibid.

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públicos”. 19 El doctrinario relacionado expone a la Hacienda Pública como la disciplina

encargada del estudio de la actividad financiera del Estado, integrada por las
operaciones de ingreso y egreso de los recursos públicos, destinados a la consecución
de los fines de su existencia mediante la satisfacción de sus exigencias públicas
materiales principalmente y secundariamente sus demás aspiraciones axiológicas.

Las finanzas públicas es el conjunto de normas teóricas y jurídicas y de recursos

fiscales relativo a la actividad económica y financiera del Estado que tienen por objeto
examinar cómo el Estado obtiene sus ingresos y efectúa sus pagos, la cual a veces se
le utiliza como sinónimo de hacienda pública.20

Al derecho financiero atañe la ordenación jurídica de la actividad financiera,

entendida como la actuación de los entes públicos encaminada a la obtención de
recursos dinerarios para subvenir a las necesidades públicas.21

Para Abad Mariano y Genaro Díaz, el derecho financiero es: “El conjunto de normas
que regulan la actividad de Estado y de los demás entes públicos dirigida a la
obtención de los medios económicos necesarios para subvenir a las necesidades
públicas”.22 De lo expresado por los citados doctrinarios, se extrae la afirmación que
la rama del derecho, de naturaleza eminentemente pública, que regulará la actividad
financiera del estado con la intención de agenciarse de recursos para posteriormente
utilizarlo en sufragar las exigencias propias de la colectividad general es el derecho
financiero.

19 Flora, Federico. Op. Cit. Pág. 36

20 Taleva Salvat, Orlando. Op. Cit. Pág. 109
21 Varona Alabern, Juan Enrique. Extrafiscalidad y dogmática tributaria, Pág. 155
22 Abad Mariano y Díaz, Genaro. Notas de introducción al derecho financiero, Pág. 46

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La ciencia de las finanzas públicas es la ciencia que estudia la actividad financiera del
Estado, consistente en un conjunto de operaciones que la doctrina llama fenómenos
financieros y cuyo objetivo es satisfacer las necesidades públicas.23

Doricela Mabarak define el derecho presupuestario como: “El conjunto de normas

jurídicas pertenecientes al derecho público en general, y al derecho financiero en
particular, que tienen por objeto regular todos los aspectos relacionados con la creación
de sistemas y procedimientos de elaboración, ejecución y control de los ingresos
obtenidos y de los gastos realizados por las diferentes dependencias y entidades del
Estado, encaminados a la satisfacción de las necesidades públicas”.24 Para la
doctrinaria relacionada es el derecho presupuestario, extraído del derecho financiero y
de naturaleza jurídica pública, la ciencia del derecho conformada por el conjunto de
normas jurídicas, principios y doctrinas que regulan el vínculo jurídico operacional entre
el ingreso y el gasto público destinados a lograr su función imperiosa estatal de lograr
dentro de sus posibilidades financieras atemperar los requerimientos públicos
existentes.

El autor Mauricio Plazas, al referirte a la equidad en el gasto público, señala: “El

gasto debe ser equitativo, en el sentido de tener el mismo alcance respecto de
quienes se encuentren en similar situación. Tal equidad debe entenderse en un
sentido amplio, o general, y en un sentido estricto, así: en un sentido amplio, el gasto
es equitativo por el solo hecho de que se oriente a cubrir las llamadas necesidades
públicas esenciales de cuya satisfacción depende la subsistencia del cuerpo político
y de la colectividad (gastos inherentes a la existencia y funcionamiento del Estado en
forma oportuna, suficiente y consolidada): y en sentido estricto, el gasto no debe
favorecer a unos en desmedro de los otros si es que se encuentran en situación
similar”. 25 Por lo que el Estado en su actividad financiera debe observar el principio
de equidad en el gasto público, en el entendido que debe utilizarse en la proporción

23 Taleva Salvat, Orlando. Op. Cit. Pág. 43

24 Mabarak Cerecedo, Doricela. Derecho financiero público, Pág. 25
25 Plazas Vega, Mauricio A. Op. Cit. Pág. 349

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de las necesidades públicas y a favor de los desprovistos sin desatender a los otros
integrantes de la colectividad social que se encuentren en equivalentes condiciones
de los favorecidos por la actuación financiera.

3.2. La política fiscal o tributaria del Estado

Carrasco Iriarte, citado por Orlando Taleva, respecto de la política fiscal señala que es el
arte de decidir las contribuciones que deben existir en un régimen tributario y cómo hay
que gastar los recursos obtenidos por medio de ellas, para lograr los fines
fundamentales que todo Gobierno quiere alcanzar y que son la justicia, el orden y el
bien común, en un marco de democracia social.26

Florin Manoliu expone respecto de la política fiscal: “De la política fiscal depende
incontestablemente todo problema que atañe a la doctrina y a la técnica de los
medios para evitar uno de los más graves inconvenientes de que padecen los
sistemas tributarios modernos: la doble imposición. Si la doble tributación se verifica
dentro de los ámbitos nacionales y entorpece la función económica en todos sus
aspectos y sus dimensiones por encarecer la producción, con más razón entonces
de la incidencia suya especialmente y en general de la política fiscal, depende en
medida apreciable cualquier cooperación de capitales foráneos particulares en el
fomento del espacio económico nacional”.27

De conformidad con el citado autor, la política fiscal de los estados es la causante

principal de la posible existencia de perjuicios fiscales para los tributarios, y la razón
estriba porque en sus legislaciones han decidido gravar las manifestaciones de
riqueza a sus obligados por motivos idénticos o similares, decisión que provoca que
estos sufran la obligación de tributar dos o más veces por dichos motivos. Además,
porque en sus relaciones internaciones los estados no acuerdan tratados bilaterales

26 Taleva Salvat, Orlando. Op. Cit. Pág. 217

27 Manoliu, Florin. La doble imposición. Pág. 91

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o multilaterales para evitar que sus administrados tengan que tributar en más de una
ocasión por situaciones afines y así evitar la doble tributación internacional.

Para el tratadista García Belsunce, citado por el doctrinario Héctor Villegas, la

política fiscal comprende aquella que se lleva a cabo tanto a través de los recursos
tributarios como de los restantes recursos y los gastos públicos.28 El mismo autor
Héctor Villegas, afirma que desde el punto de vista económico, cabe asignar a la
política fiscal o tributaria importantes objetivos, como el de favorecer o frenar
determinada forma de explotación, la fabricación de ciertos bienes, la realización de
determinadas negociaciones, o más generalmente, también se le atribuyen a esta
política las importantes misiones de actuar sobre la coyuntura y promover el
desarrollo económico.29

Respecto a la intervención económica del Estado a través de mecanismos

tributarios, Casado Olledo afirma: “El estado puede intervenir activamente en la
economía nacional orientándola en virtud de medidas tributarias; y es lógico que así
lo haga si de ello se generan beneficios a la comunidad organizada.” 30 Por lo que
conforme al autor relacionado, la intervención del Estado, a través de políticas
tributarias, para su justificación debe de ir encausada a la obtención de beneficios
colectivos.

El tratadista Maurice Duverger, citado por el doctrinario Héctor Villegas, sobre el

intervencionismo mediante medidas tributarias explica que tal intervencionismo
puede asumir variadas formas; y así las distingue:31

28 Villegas, Héctor B. Curso de finanzas, derecho financiero y tributario. Pág. 811

29 Op. Cit. Pág. 818
30 Casado Ollero, G. Los esquemas conceptuales y dogmáticos del derecho tributario, Pág. 123
31 Villegas, Héctor B. Op. Cit. Pág. 818

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a) Intervencionismo por aumento o disminución de la presión tributaria global: que

consiste en aumentar o disminuir en bloque el peso de los impuestos, con lo cual se
obtienen importantes resultados económicos.

b) Intervención mediante discriminación: mediante la elección de determinados

impuestos, que pueden dirigir a los individuos hacia actividades que se benefician
con un régimen fiscal favorable, y a alejarlos de aquellas otras que se considera
perjudiciales, mediante fuertes cargas impositivas.

c) Intervencionismo por amputación: la intervención se lleva a cabo directamente sobre

las economías individuales, aumentando impuestos.

d) Intervencionismo por redistribución: en donde el Estado no solo amputa parte de la

riqueza de los contribuyentes mediante el impuesto, sino que además lo redistribuye,
ya sea mediante subvenciones u otra clase de ayudas a las clases de bajos ingresos.

A través de un sistema tributario, la política fiscal del Estado puede propender a

diversos fines, como lograr la estabilidad económica, incentivar o impedir el
desarrollo de ciertas áreas o actividades, intervenir en la distribución del ingreso total
entre los sectores, encarar situaciones coyunturales.32

La política fiscal, es considerada como un instrumento estratégico de Estado, y

habitualmente de gobierno, utilizado con la finalidad primaria de reducir las diferencias
sociales y lograr un desarrollo integral. Para tal efecto, los estados acuden a la toma de
múltiples decisiones de carácter político, económico y social.

Al respecto Jorge Castillo expresa: “No se pueden controlar cuestiones de política

fiscal como la necesidad del recurso y la magnitud del tributo, salvo que sean
vulnerables otras garantías o principios constitucionales, tales como la generalidad,

32 Taleva Salvat, Orlando. Op. Cit. Pág. 266

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la razonabilidad, la no confiscatoriedad, igualdad y proporcionalidad”.33 De

conformidad con lo expresado por el doctrinario citado, las decisiones de política
fiscal que lleven los estados tienden a ser cuestionadas sobre su constitucionalidad,
debido a que ante la posición de satisfacer necesidades exigibles se recurre a
infringir las limitaciones constitucionales a la contribución.

El Fondo Monetario Internacional al referirse a la manera eficiente de reducir la

desigualdad en las sociedades informa: “En el mundo entero, los países han recurrido a
distintos tipos de políticas fiscales redistributivas para hacer frente a la desigualdad. De
acuerdo con el estudio elaborado por el personal técnico del FMI, las economías
avanzadas, en promedio, han logrado reducir la desigualdad en aproximadamente una
tercera parte, gracias a una combinación de transferencias sociales (por ejemplo,
seguro de desempleo y prestaciones de jubilación) e impuestos redistributivos (por
ejemplo, impuestos progresivos sobre la renta). Otras prestaciones, como el gasto
público en salud, educación y vivienda, ayudan a reducir aún más la desigualdad”. 34 El
citado informe resalta como buenas políticas sociales, las tendientes a brindar apoyo a
las personas desempleadas, el reconocimiento de la culminación de la labor productiva;
y, la inversión financiera en los sectores salud, educación y vivienda. Entre las eficientes
políticas fiscales resalta la implementación de tributos con gravámenes graduales,
donde la progresividad exigida permite justamente que el sacrificio fiscal de los
tributarios recaiga en proporción al acrecentamiento de la riqueza de los obligados
tributarios. Por lo que resulta importante destacar las ventajas que pueden producir las
correctas políticas sociales y fiscales en los estados.

En cuanto al sistema tributario y la desigualdad social en Guatemala, el Instituto de

Problemas Nacionales de la Universidad de San Carlos de Guatemala ha publicado: “La
política fiscal sintetiza gran parte de las relaciones del poder económico construidas

33 Castillo González, Jorge Mario. Constitución Política de la República de Guatemala,

comentarios, explicaciones, interpretación jurídica, documentos de apoyo, opiniones y
sentencias de la Corte de Constitucionalidad. Pág. 418
34 Boletín del FMI, Concepción sólida de las políticas: la manera eficiente de reducir la

desigualdad.

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históricamente. La tributación heredó los valores pre capitalistas de buscadores de

renta, asentados en la lógica del colonato. No fue, por tanto, la perspectiva del
emprendimiento de la inversión productiva y el desarrollo de la mano de obra asalariada,
y esa conducta fue calcando la ideología tributaria. Así, la tributación es un instrumento
clave en la consolidación del Estado-Nación, y explica nuestros déficit como proyecto
nacional: los impuestos al patrimonio son ínfimos (0.16% del PIB) y la estructura
tributaria es poco eficaz como mecanismo redistribuidor. Una dimensión concreta de los
problemas ligados a la pobreza y la desigualdad de los ingresos, es la llamada válvula
de escape de las migraciones.”35

Además, respecto a los factores tributarios y extratributarios que influyen en la

desigualdad, el citado Instituto ha referenciado los problemas y retos comunes a
enfrentar por los países en desarrollo, identificados en el 2011 por el Fondo Monetario
Internacional, siendo: “1. Existencia de sectores ‘difíciles de gravar’ (pequeñas
empresas, incluidos los pequeños agricultores, los cuenta propias y profesionales) (…)
2. Las administraciones tributarias débiles y la moral baja de los contribuyentes
–factores estrechamente vinculados entre sí- (…) 3. La fuerte dependencia de los
ingresos recaudados de los contribuyentes grandes y empresas multinacionales de alta
tecnología, cuya habilidad en “planes fiscales” plantea retos cada vez mayores (…)
4. Uso escaso de las instituciones financieras, como fuente valiosa de información
impositiva (…) 5. Las presiones de una política económica basada en la estabilización y
la liberalización del comercio y la atracción de inversiones, incluida la integración
regional (…) 6. El comercio virtual y servicios internacionales globalizados (…) difíciles
de controlar por parte de la autoridad tributaria (…) 7. La política monetaria y de
estabilización, también afectan las oportunidades de la política fiscal (…) 8. Las políticas
de competitividad y eficiencia, excluyen deliberadamente la equidad (…).”36

Asimismo, en cuanto a la desigualdad histórica-estructural como determinante de la

política tributaria en Guatemala, el referido Instituto ha señalado: “La política tributaria

35 Universidad de San Carlos de Guatemala (IPNUSAC); Revista Análisis de la Realidad Nacional;

edición 14, Pág. 58
36 Op. Cit. Págs. 74 al 78

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guatemalteca es herencia de un Estado excluyente que ha sido utilizado por las elites
para la generación de rentas fáciles; es, por consiguiente, un resultado de la
desigualdad histórica caracterizada por la concentración de la propiedad y la riqueza
(…)”.37

En el año 2000, la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), en el

documento denominado Cuadernos de Cultura Fiscal. Ante la titubeante política
tributaria: el reto es trazar lineamientos de largo plazo, en el apartado titulado Hacia
dónde marcha la tributación mundial, señaló: “Frente a la tributación existe una especie
de vacío ideológico. Al contrario del comercio internacional, que tiene en la idea de
“comercio libre” su principal paradigma, y en la OMC su principal institución, la
tributación no tiene paradigma ni organización similar”.38

Respecto a las tendencias mundiales tributarias en los últimos años, la referida

Institución señala seis, siendo estas:39

a) Que se ha erosionado la progresividad nominal del Impuesto Sobre la Renta y se ha

simplificado su recaudación.

b) Que se ha generalizado la implantación del Impuesto al Valor Agregado.

c) Existe una pérdida gradual de importancia de los impuestos al comercio exterior.

d) Los impuestos selectivos se han concentrado en unos pocos productos, contrario a

muchos, como se acostumbraba antes.

e) Que se ha reducido en forma gradual los incentivos fiscales a sectores particulares.

f) Que se ha acentuado la tendencia a enfatizar en la necesidad de reforzar a la

administración tributaria, sin que ello elimine la importancia de introducir nuevas
reformas tributarias.

37 Op. Cit. Pág. 78

38 Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Op. Cit. Pág. 9
39 Op. Cit. Pág. 10

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En el caso específico de Guatemala, la referida entidad le señala dificultades y falta de

progreso, el cual estima derivado a que se tendió a privilegiar cambios en las tasas, ya
sea bajándolas o subiéndolas, y en las bases tributarias se procedió a ensancharlas o
acortarlas; sin embargo, se descuidó la administración tributaria, a la cual ya se le
aprecia debilidades. Además, agrega como problema, los límites que imponen algunos
Artículos constitucionales, asimismo, la falta de participación y compenetración de la
sociedad civil en las medidas tributarias, que ha afectado el normal desarrollo de las
reformas y su exitosa aplicación.40

Respecto a los retos tributarios inmediatos y mediatos para que Guatemala pueda
aumentar la carga tributaria, la citada institución identifica como razones poderosas: la
reducción del déficit fiscal, el aumento del gasto social y de infraestructura, y
preparación para enfrentar las exigencias de la globalización.41

Derivado de lo anterior, la referida entidad para aumentar la recaudación en Guatemala

hace recomendaciones sobre el Impuesto Sobre la Renta, Impuesto Único Sobre
Inmuebles, Impuesto al Valor Agregado y a los Aranceles a la Importación; además,
señala como pilares del sistema tributario de cara a los años 2010 y 2020, el Impuesto
al Valor Agregado, el Impuesto Sobre la Renta a las personas y el Impuesto selectivo a
los combustibles, a los cuales en teoría deberían proporcionar al Estado el 90 % de la
tributación total.42

El Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI) en el informe titulado La

Política Fiscal en la Encrucijada. El caso de América Central, respecto a la política fiscal
en América Central publicó: “La política fiscal en América Central enfrenta serios
problemas (…) Los ingresos de los gobiernos de los países del istmo son insuficientes
para cubrir el gasto que se necesita. El control de los evasores y las sanciones para
castigarlos todavía son extremadamente débiles. No se aprovecha el potencial de los
impuestos aplicados a los ingresos o al patrimonio. Los impuesto aplicados al consumo

40 Op. Cit. Págs. 11 y 12

41 Ibid. Págs. 13 al 15
42 Op. Cit. Págs. 16 al 20

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continúan siendo la base de la tributación en la mayor parte de países del istmo, en

contraste con otros países, que cuentan con dos pilares, uno de impuestos aplicados al
consumo y otro de impuestos aplicados a los ingresos. Parte de esta debilidad se
explica por un conjunto de exenciones y exoneraciones que erosionan seriamente la
base de todos los impuestos, pero especialmente del impuesto sobre la renta (…)”.43

Respecto de los avances en política fiscal, y específicamente, en el ámbito tributario el

referido Instituto identificó: “Mayores tasas de crecimiento económico le han permitido a
las administraciones tributarias contar con un mayor monto absoluto de recursos. La
carga tributaria, que mide la proporción del ingreso nacional que se destina al pago de
impuestos, también ha aumentado en todos los países. Este progreso releja reformas
parciales, generalmente poco dramáticas, pero que han permitido reducir algunos
privilegios, fortalecer la administración tributaria y disminuir la evasión. La introducción
de sistemas de control y retención ha contribuido a aumentar la recaudación en algunos
países, especialmente el IVA, mientras que otras micro-reformas, incluyendo
definiciones más amplias del ingreso gravable o más preciso de los gastos deducibles,
han dado lugar a una mayor recaudación del impuesto sobre la renta. Los poderes
legislativos, mediante diversos tipos de alianzas, han logrado introducir estas reformas,
aun con la oposición de ciertas élites económicas, y la búsqueda de ‘pactos fiscales’
formales o informales ha comenzado a ganar terreno en todos los países del istmo. La
preocupación con el tema fiscal es manifiesta. Las reformas recientes más orientadas a
lograr la ‘equidad horizontal’, es decir, que los que tienen ingresos o niveles de consumo
similares paguen niveles de impuestos parecidos, son las que más han avanzado.
Además, el fortalecimiento de la administración tributaria, con un fuerte apoyo de la
comunidad internacional, ha puesto de manifiesto su potencial para realizar esfuerzos
ambiciosos de movilización de recursos”. 44

En cuanto a los desafíos tributarios, el citado Instituto incluye cinco: “primero, aumentar
la recaudación tributaria garantizando que aumente la carga tributaria. Esto implica,

43 Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales, La Política Fiscal en la encrucijada. El caso de

América Central. Pág. 5
44 Op.Cit. Págs. 6 y 7

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entre otras cosas, incluir a los sectores productivos más dinámicos dentro de la base
tributaria. Segundo, debe fortalecerse la tributación directa, y particularmente el
impuesto aplicado a la renta personal tomando en cuenta que su nivel es muy bajo
cuando se compara con otros países. Ello requiere impulsar un debate acerca de la
base del impuesto y su tratamiento (renta global, dual o cedular), su cobertura
geográfica (mundial o territorial) y las tasas que se le aplicarían (progresivas, una sola
con un piso, o proporcionales), además del tratamiento de exenciones y exoneraciones.
Tercero, conviene mejor la equidad de los sistemas tributarios asegurando que se
perciban como justos y, en particular, que no facilitan la competencia desleal o la
evasión. Enfrentar este desafío pasa por fortalecer la administración tributaria, cuya
importancia debe destacarse fuertemente. Un cuarto desafío es mejorar las
características técnicas de los impuestos para que no favorezcan unas actividades o
sectores más que otros, que no promueven la ineficiencia y que no aumenten el riesgo y
la incertidumbre, desalentando la inversión. El quinto desafío consiste en lograr una
convergencia y eventual armonización de los sistemas tributarios centroamericanos. La
historia de armonización arancelaria junto con la voluntad de establecer una unión
aduanera y de evitar una “guerra de incentivos” para atraer a la inversión extranjera son
la base de este desafío”.45

Considerando los ingresos obtenidos de los impuestos en los últimos años en América
Central y los informes recientes del Fondo Monetario Internacional y del Banco
Interamericano de Desarrollo, el referido Instituto identifica siete tendencias recientes de
la política tributaria en América Central, siendo estas: “La primera tendencia clara es
que ha habido un fortalecimiento de los ingresos tributarios en todos los países de la
región (…) La segunda característica de la tributación en el istmo es que lo que se
recauda es aún insuficiente para cumplir con las necesidades prioritarias que debe
atender cada estado en la región (…) La tercera tendencia es la creciente importancia
de los impuestos que se aplican a las ventas o al consumo en general, incluyendo en
particular al Impuesto al Valor Agregado (IVA) (…) La cuarta característica, señalada por
el BID, es que aunque fuera positivo que la mayor parte de los países utilizaran
45 Ibid. Págs. 8 y 9

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impuestos ad valorem (aplicados con base en el valor y no con base en la cantidad

física) para los impuestos específicos aplicados al tabaco, licores, combustibles y otros
productos, existía una amplia dispersión de tasas, lo que dificultaba los esfuerzos de
armonización tributaria regional (…) Una quinta tendencia, claramente identificada por
todos los estudios que han analizado la experiencia tributaria no solo de América
Central sino del conjunto de América Latina, es que los ingresos provenientes de los
impuestos al comercio exterior mostraban una tendencia decreciente (…) Una tendencia
adicional, señalada por el FMI, era que los impuestos aplicados a los ingresos y a las
utilidades también mostraban una participación levemente creciente, habiendo pasado
del 19.2% al 20.3% entre la primera y segunda mitad de los años 90, constituyendo la
segunda fuente de ingresos en orden de importancia, pero con debilidades que no le
permitirían cumplir a cabalidad con su función. Esta tendencia se mantuvo
posteriormente, hasta alcanzar el 26.2% en el 2006 (…) También se señalaba que los
ingresos provenientes de los intereses y los dividendos recibían un trato favorable en
todos los países de la región, tanto en comparación con la tributación de países de un
nivel de desarrollo similar, como en comparación con el tratamiento que estas rentas
reciben en los países desarrollados. Asimismo, se indicaba que las ganancias de capital
estaban exentas o recibían un tratamiento favorable en todos los países
centroamericanos (…)”.46

En el informe intitulado Implicaciones tributarias de la unión aduanera en Centroamérica,

el citado Instituto concluyó: “La constitución de una unión aduanera en Centroamérica
debe concebirse de manera gradual, contemplando como una etapa intermedia la
constitución de una zona de libre circulación de mercancías (originarias y no originarias),
y dejando para más adelante la conformación de un arancel externo efectivamente
común. Establecer una zona de libre circulación de mercancías (ZLCM) requiere
asegurar que no se cobren impuestos en puestos aduaneros ubicados en las fronteras
que separan a un país centroamericano de otro y que no se exijan reglas de origen.
Esto no excluye que se apliquen otro tipo de controles en puestos fronterizos, o

46 Op. Cit. Págs. 71 al 75

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cercanos a ellos, por razones de seguridad, migración o salud, o como parte de un

proceso de transición hacia una ZLCM efectiva (…)”. 47

En el mismo informe, el referido Instituto al abordar el tema de la creación de una Zona

de Libre Circulación de Mercancías también afirmó: “Crear una ZLCM significa que se
deben buscar alternativas para cobrar el IVA (o impuestos de ventas) e impuestos
específicos actualmente cobrados al comercio intra-centroamericano (bienes originarios)
y establecer arreglos para el cobro de derechos arancelarios, IVA (o impuesto de
ventas) e impuestos específicos aplicables a importaciones no originarias. Este conjunto
de impuestos es muy significativos y puede representar más del 5% del PIB para
algunos países, por lo que los mecanismos propuestos para atender estos problemas
deben ser claros y efectivos para garantizar que la recaudación pueda mantenerse e
incluso aumentar. Se trata de compatibilizar la libre circulación de bienes (originarios y
no originarios) con una recaudación igual o mejor que la que actualmente tiene lugar
(…)”.48

En el 2008, el Ministerio de Finanzas Públicas en el documento denominado Primer

Informe sobre Política Fiscal en Guatemala, diagnóstico de 2007 y perspectivas para
2008, en el apartado de “ingreso” publicó que persiste la baja carga tributaria, en donde
según cifras preliminares para 2007 muestran que la carga tributaria neta se situó en
12.3 %, el nivel más alto en los últimos años (un incremento de 3.5 puntos porcentuales
respecto al nivel de 1995, equivalente a un crecimiento de 40 %); sin embargo, el
esfuerzo resulta insuficiente al considerar que aún no se había logrado cumplir con la
meta mínima que los Acuerdos de Paz fijaron en 1996 (elevar en 50 % la carga tributaria
de 1995, un esfuerzo equivalente a un incremento de 4.4 puntos porcentuales del PIB
para alcanzar el 13.2 %), con lo que tienen limitaciones para superar sus debilidades y
atender sus obligaciones básicas. Además, resalta el Informe que comparando con
otros países, la carga tributaria de Guatemala se sitúa como una de las más bajas a

47 Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales, Implicaciones tributarias de la unión aduanera

en Centroamérica. Pág. 23
48 Ibid.

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nivel internacional, resaltando que no se cuentan con otros ingresos no tributarios como
esos otros países.49

El mismo Informe, respecto al objetivo de la política fiscal sobre los ingresos resalta
como eje estratégico el realizar una reforma tributaria integral como base para financiar
de manera suficiente y estable los programas prioritarios de gasto, especialmente para
financiar el gasto social, el gasto de desarrollo rural y la seguridad ciudadana.50

En el mismo año 2008, el Ministerio de Finanzas Públicas en el documento denominado

Segundo Informe sobre Política Fiscal en Guatemala, un aporte a la transparencia, en el
apartado de “ingreso” publicó que la modernización fiscal será gradual y congruente con
las realidades nacionales e internacionales, en donde la reforma del marco impositivo
para lograr la modernización fiscal tiene como objetivo un cambio sustancial en la
estructura del sistema tributario y la orientación del gasto social, para cumplir con los
compromisos asumidos en los Acuerdos de Paz, que la política fiscal promueva la
progresividad global, por el lado del ingreso y del gasto.51

En el 2011, al analizarse la política fiscal del Estado de Guatemala y el desarrollo

humano, se afirmó: “El accionar y el impacto potencial de las políticas fiscales son
temas no exentos de controversia. Hay quienes opinan que el gasto público y los
impuestos suponen un freno al crecimiento económico porque desestimulan el consumo
y la inversión privadas; por ello, abogan por mantenerlos a un nivel mínimo. Sin
embargo, existe evidencia, incluyendo casos recientes posteriores a la crisis 2007-2009,
que muestra que el gasto público puede generar un efecto multiplicador sobre el
crecimiento económico mediante el consumo y la inversión, y del apoyo al sector
privado. Otros argumentan que la política fiscal puede servir como mecanismo de
estabilización de los cambios económicos, evitando las escaladas bruscas en los
precios y el desempleo. Hay una tercera perspectiva: la política fiscal no solo puede
servir de motor del crecimiento o convertirse en estabilizador económico, sino también

49 Ministerio de Finanzas Públicas, Primer Informe sobre Política Fiscal en Guatemala. Pág. 11
50 Op. Cit. Pág. 16
51 Ministerio de Finanzas Públicas, Segundo Informe sobre Política Fiscal en Guatemala, un

aporte a la transparencia. Pág. 35

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es capaz de contribuir con otros objetivos del desarrollo, como combatir la pobreza,
disminuir la exclusión social y generar una mayor igualdad de oportunidades. La
combinación de estas tres perspectivas (crecimiento, estabilización y redistribución) es
lo que da sentido a la promoción de una relación virtuosa entre la política fiscal y el
desarrollo humano”.52 De la publicación citada se extrae que, según el análisis expuesto,
la creencia sobre que el gasto público elevado y los impuestos desaceleran el desarrollo
humano no es del todo cierto, porque precisamente el gasto público dirigido al consumo,
a la inversión y al apoyo productivo, junto a una política que busque la estabilización de
precios y reducción del desempleo, así como una política fiscal tendiente a
redistribución de los tributos son las que permitirían un desarrollo sostenible en
Guatemala.

En cuando a la política fiscal en Guatemala, el Artículo 118 de la Constitución

Política de la República de Guatemala, regula: “Principios del Régimen Económico y
Social. El régimen económico y social de la República de Guatemala se funda en
principios de justicia social. Es obligación del Estado orientar la economía nacional
para lograr la utilización de los recursos naturales y el potencial humano, para
incrementar la riqueza y tratar de lograr el pleno empleo y la equitativa distribución
del ingreso nacional. Cuando fuere necesario, el Estado actuará complementado la
iniciativa y la actividad privada, para el logro de los fines expresados”. Por lo que la
política fiscal en Guatemala debe encuadrarse en los principios de justicia social,
porque son dichos principios los que fundamentan constitucionalmente el régimen
económico y social del Estado.

La Corte de Constitucionalidad en cuanto al alcance del contenido del Artículo 118

de la Constitución Política de la República de Guatemala indica que: “contiene una
indicación finalista del sentido de la Constitución en cuanto a fundar el régimen
económico social de la República en principios de justicia social (…) Estas
disposiciones de política económica conciernen a las estrictas competencias del

52Revista Latinoamericana de desarrollo humano, Guatemala: La política fiscal del Estado y el

desarrollo humano. Pág. 10

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poder público, el que tiene encomendado discernir, de acuerdo con las tendencias
legislativas y en interpretación de la opinión pública y de los agentes económicos, las
medidas que tiendan a incentivar el flujo de capitales y la retención de los mismos
dentro del sistema nacional, en lugar de buscar otros mercados más atractivos.
Asimismo el de calcular que por efectos de la competencia la tasa promedio
ponderado de interés pasivos como activos tienda a encontrar el nivel apropiado a la
condiciones económicas del país”.53 Por lo que centra la intención reguladora de la
Constitución en implantar un régimen económico pero con sentido social en
Guatemala, en donde las políticas deben dirigirse preferentemente a la negociación
interna de los capitales y en búsqueda de tasas promedio conforme la realidad
económica nacional.

En relación al alcance fiscal de las obligaciones fundamentales de carácter

programático que tiene el Estado de Guatemala en su régimen económico y social
resulta relevante la obligación contenida en la literal a) del Artículo 119 de la
Constitución Política de la República de Guatemala que establece: “Son obligaciones
fundamentales del Estado: a) Promover el desarrollo económico de la nación,
estimulando la iniciativa en actividades agrícolas, pecuarias, industriales, turísticas y
de otra naturaleza”.

La citada obligación reviste trascendencia fiscal a la luz de lo expresado por la Corte

de Constitucionalidad quien considera: “En lo que se refiere al inciso a) del Artículo
119, debe tomarse en consideración que es cuestión de política gubernamental
determinar cómo se estimula la iniciativa en actividades agrícolas, y que esto no
impide establecer impuestos, ya que con ello el Congreso únicamente ejerce su
potestad de decretarlos, conforme a lo que considera las necesidades del Estado,
por lo que es este el objetivo de la imposición de una tributación y para considerar
que esta actividad va contra el desarrollo económico de la Nación, serla necesario
demostrar que este y no el fiscal, es el verdadero objetivo de la carga impuesta al
contribuyente, pues de otra manera se podría debilitar peligrosamente esa potestad

53 Corte de Constitucionalidad. Gaceta No. 41. Expediente 230-96. Sentencia del 31/07/1996

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fiscal, base de la subsistencia económica del Estado”.54 En la referida sentencia, la

honorable Corte estima que si bien el Estado tiene la obligación de incentivar la
actividad agropecuaria, dicha actividad no está exenta o no afecta a la imposición
fiscal, que está conformada por una política tributaria basada en la contribución
generalizada para los gastos públicos.

Respecto al órgano administrativo encargado de la política fiscal de Guatemala, la

Ley del Organismo Ejecutivo en el Artículo 35, establece: “MINISTERIO DE
FINANZAS PÚBLICAS. Al Ministerio de Finanzas Públicas le corresponde cumplir y
hacer cumplir todo lo relativo al régimen jurídico hacendario del Estado, incluyendo la
recaudación y administración de los ingresos fiscales, la gestión de financiamiento
interno y externo, la ejecución presupuestaria y el registro y control de los bienes que
constituyen el patrimonio del Estado; para ello, tiene a su cargo las siguientes
funciones: a) Formular la política fiscal y financiera de corto, mediano y largo plazo,
en función de la política económica y social del Gobierno (…)”. Por lo que en
Guatemala el Ministerio de Finanzas Públicas es el ente de carácter estatal que tiene
como función legal el de analizar, diseñar y cumplir la política fiscal del Estado, pero
para llevar a cabo dicha función debe legalmente ceñir su actuar atendiendo las
diversas políticas económicas y sociales del Gobierno.

Respecto a las facultades del Ministerio de Finanzas Públicas frente a la política

fiscal del Estado del Guatemala, la Corte de Constitucionalidad en lo conducente
consideró lo siguiente: “En relación con la facultad que se le confiere al Ministerio de
Finanzas Públicas (…) resulta ser parte de la potestad que al programar, gestionar,
negociar, controlar y administrar operaciones de financiamiento externo y lo relativo
al endeudamiento interno, ejerce el Ministerio de Finanzas Públicas, no solo al
diseñar la política fiscal y financiera del Gobierno de la República, sino al programar
el flujo de ingresos y egresos con base en las prioridades y disponibilidades de este,
de acuerdo con el Artículo 35 de la Ley del Organismo Ejecutivo; facultad que
también encuentra apoyo dentro de las atribuciones que a dicho Ministerio de Estado

54 Corte de Constitucionalidad. Gaceta No. 7. Expediente 300-87. Sentencia del 05/02/1988

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asigna el Artículo 62 de la Ley Orgánica del Presupuesto, en el sentido de que a

dicho Ministerio corresponde, como órgano rector del sistema de crédito público, la
determinación del precio del dinero captado como consecuencia de dicho crédito,
una vez definidos los fundamentos económicos y financieros de la política de crédito
público, fundamentos en los que necesariamente debe considerarse la capacidad de
pago del país (tanto desde la perspectiva cambiaria como fiscal) en función de las
políticas fiscal y financiera de corto, mediano y largo plazo; aparte de que el
despacho ministerial no ejercita dicha facultad aisladamente, sino con el apoyo de
órganos técnicos como lo son la Dirección General de Crédito Público, la Dirección
Técnica del Presupuesto y la Tesorería Nacional (...)”.55

En el razonamiento relacionado la Corte de Constitucionalidad es clara al afirmar que

es facultad legal del Ministerio de Finanzas Públicas la potestad de programar,
gestionar, negociar, controlar y administrar operaciones de financiamiento externo y
endeudamiento interno; así como, la atribución de programación de los ingresos
estatales y gastos públicos al momento de diseñar la política fiscal y financiera del
Gobierno de la República, las cuales debe desarrollar en función de las mismas
políticas.

55 Corte de Constitucionalidad. Expedientes acumulados No. 1663 / 1672 / 1673 / 1727 / 1744 / 1745
/ 1746 / 1747 / 1748 / 1749 / 1750 / 1751 Y 1755-2002

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