CAPITULO 1.

PROCESO HISTORICO DEL ORDENAMIENTO

DE CUENCAS HIDROGRAFICAS EN COLOMBIA.

El proceso histórico del ordenamiento y manejo de Cuencas Hidrográficas

en Colombia, puede resumirse en las siguientes tres épocas:

1 PRIMERA EPOCA. (1950-1957)

Comprende hasta el año 1957, en la cual el principio de política sobre

Cuencas estaba basado en la reforestación como único medio para
obtener la regulación de los caudales, la calidad del agua y control de
erosión en todas sus formas; principio que tuvo su origen en la vinculación
al país, en junio de 1953, del Servicio Tecnológico Agrícola Colombo-
Americano STACA.

En las actividades realizadas hasta 1950, en cuanto se refiere a los

recursos naturales renovables, se encuentran delineamientos trazados
con fines de explotación y aprovechamiento, sobretodo en lo relacionado
con bosques, pero los aspectos relacionados con conservación, son muy
poco considerados y lo concerniente a las Cuencas Hidrográficas no es
tratado inicialmente.

En el año 1951, con los estudios y creación de los sistemas de irrigación

del Río Saldaña y el Río Coello, realizados por la Caja Agraria, los cuales
fueron puestos en servicio en 1954, aparece en ellos cierto criterio sobre
el concepto Cuenca Hidrográfica, viéndose fundamentalmente el aspecto
de aprovechamiento de aguas, considerando muy tangencialmente obras
de reforestación y conservación de las cuencas, pero estas no se llevan a
cabo.
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Con la creación en 1954 de la Corporación Autónoma Regional del Valle
del Cauca C.V.C., se introduce en Colombia el concepto de
"ordenamiento y desarrollo integral de cuencas", el cual comprende el uso
múltiple de los recursos, siguiendo el modelo norteamericano de la
Tennesse Valley Authority (TVA). Durante esta época la participación del
Gobierno, fue muy poca y solamente se destaca, la iniciación en 1955, del
“Programa de Protección y Manejo Forestal de la Hoya Hidrográfica de
Piedras Blancas”, en Medellín, el cual fue iniciado por el Proyecto Forestal
del Ministerio de Agricultura, en asocio con el Municipio de Medellín, la
Secretaría de Agricultura Departamental y el Instituto Forestal de la
Universidad Nacional.

En 1956, se realizaron por el Instituto Colombiano de Energía Eléctrica,

ICEL, estudios en las Cuencas de las Quebradas El Tendido y la Savia en
Boyacá, cuyo fin era la producción de energía eléctrica y acueductos; y en
el río Bata (Boyacá); por tal motivo, estos estudios, sólo se refieren a los
aspectos Hidrológicos y Geológicos, sin tener en cuenta el estado de
conservación y necesidad de protección de estas cuencas; es importante
indicar este dato, porque muestra como desde un comienzo, las Cuencas
Hidrográficas del país han sido estudiadas y utilizadas, considerando
solamente su potencial en producción de recursos, sin atender la
protección y conservación que estas requieren para garantizar su
permanente uso.

2 SEGUNDA EPOCA. (1958-1967)

Puede considerarse a partir de 1958 hasta 1967, durante la cual el

concepto sobre Ordenación de la Cuenca Hidrográfica, empezó a
conocerse y su necesidad a ser comprendida por los dirigentes
gubernamentales. Técnicamente se adelantan algunos pasos básicos

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puesto que, se realizan reconocimientos más completos teniéndose en
cuenta varios aspectos del medio físico y socioeconómicos. A través del
Ministerio de Agricultura, el Estado tomó una mayor dirección y
participación, realizando estudios en algunas cuencas de pequeña
extensión y relativa importancia, y formuló para varias de ellas, planes de
trabajo que se pueden considerar como los primeros, aunque muy
elementales Planes de Ordenación.

Los estudios y/o reconocimientos realizados hasta 1967, no obedecen a

ninguna metodología previamente establecida, la mayoría fueron hechos,
teniendo como tratamiento principal la repoblación forestal, criterio que
continuó caracterizando estas dos primeras épocas, por lo tanto la
mayoría de los proyectos formulados, son más que todo de repoblación
forestal a los que comúnmente se les tituló “Planes de Manejo de la
Cuenca Hidrográfica”, que en su mayoría tuvieron como principal factor
en su contra al abarcar áreas ocupadas por campesinos agricultores,
colonos, quienes ejercieron fuertes presiones sociales e influyeron de
hecho en la falta de ejecución de las reforestaciones proyectadas, por no
constituir estas, ninguna solución económica ni contemplar una alternativa
ante la posesión o propiedad de la tierra.

Vale la pena resaltar para 1960 (Memorias Minagricultura), que dentro de

la política de “Ordenación de Cuencas”, se formulan dos clases de
medidas: las de refrenamiento y las de Ordenación. Las primeras buscan
estancar el problema de la Cuenca en el estado en que se encuentra,
cuando se procede al manejo forestal; tales medidas son las que se
relacionan con la protección, la vigilancia, la educación y extensión. Entre
las medidas de Ordenación, que tienden propiamente hacia la solución
del problema, se relacionan, el control de erosión, la reforestación y la
conservación de torrentes.

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En desarrollo de este nuevo e importante marco de política se pueden
mencionar como de beneficio para la conservación de las Cuencas
Hidrográficas, la vigilancia y control de las explotaciones forestales, lo
cual inicialmente se realizó con guardabosques nacionales,
pertenecientes al Ministerio de Agricultura y a partir de 1963,
Corporaciones de desarrollo como la Corporación del Valle del Magdalena
CVM y la Corporación del Valle del Cauca CVC, le dieron gran impulso
en las Cuencas Hidrográficas, creando cuerpos de vigilancia, con
inspectores previamente seleccionados y adiestrados en la materia, lo
cual sin duda alguna ha dejado provecho en la conservación de estas
áreas.

Dentro de las realizaciones comenzadas en estas primeras épocas y que

actualmente presentan algunos resultados, se pueden citar las
repoblaciones forestales en áreas de las Cuencas del río Otún, en
Pereira, Cuencas de los ríos San Francisco y San Cristóbal, en Bogotá y
la Cuenca del río Piedras Blancas en Medellín, en donde fueron posible
por la vinculación directa de entidades semiparticulares

A finales de esta segunda época, la existencia de entidades de desarrollo

regional como la Corporación de Desarrollo de los Valles de Chiquinquirá
y Ubaté CAR, La Corporación del Valle del Cauca CVC y la Corporación
del Valle del Magdalena CVM, dieron comienzo a actividades
relacionadas con la ordenación, tendientes al desarrollo integral de las
Cuencas, pero se puede considerar que, estas acciones se iniciaron en tal
forma que no seguían una metodología definida, ya que
desafortunadamente se desatendieron los dos aspectos fundamentales
enunciados por la TVA: la organización de la comunidad y el tratamiento
de las áreas receptoras de aguas arriba del curso principal.

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3 TERCERA EPOCA. (1968- EN ADELANTE)
La tercera época, puede considerarse a partir de 1968, en la cual
comenzó a intervenir el concepto sobre “Desarrollo Integral de Cuencas
Hidrográficas” diferenciándose de “Ordenación de la Cuenca”, con el cual
el país, ha tratado de efectuar la mayoría de los proyectos. En esta época,
la CVM terminó estudios sistemáticos para las Cuencas de los ríos Lebrija
y Sinú, formulando sus respectivos planes, de los cuales sin duda alguna,
el del río Lebrija es ampliamente completo y se puede considerar como
patrón, y medio de consulta para los proyectos de desarrollo integral con
propósito múltiple, aunque este no cubre sino la parte superior de la
cuenca de tal río. Al complementarse el estudio hasta alcanzar toda el
área de la cuenca, se ha considerado (Misión FAO 1970) que este
proyecto puede considerarse como el proyecto piloto de Colombia, en el
cual es factible la aplicación de múltiples y variadas prácticas de
conservación y desarrollo, estableciendo a la vez una estructura orgánica
adecuada para llevar a cabo el desarrollo integral con propósito múltiple
de las Cuencas Hidrográficas, a similitud con las que en otros países han
dado resultado, conformando esta estructura por una comisión
Planificadora Técnica y una Junta de Desarrollo de Cuencas
Hidrográficas.

Otras cuencas, especialmente las atendidas por la CVC, son también

dentro de esta tercera época, manejadas en forma técnica como son las
Cuencas de los ríos Anchicayá, Cali, Calima y Nima en el Departamento
del Valle.

En esta época entra a figurar el hecho importante de la creación en 1968,

del “Instituto de Desarrollo de los Recursos Naturales Renovables”
INDERENA, entidad a la cual le asignan en el Decreto de su creación N.
2420 de 1968, mediante su artículo 23, literal e. “Adelantar labores de
Ordenación de Cuencas Hidrográficas, encaminadas a su desarrollo
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integral, con el fin de obtener los beneficios de la conservación y
aprovechamiento de sus recursos naturales renovables”.

La creación del INDERENA tuvo como base principal, la fusión de las

actividades que venía cumpliendo la Corporación Autónoma Regional de
los valles del Magdalena y del Sinú - CVM y la División de Recursos
Naturales del Ministerio de Agricultura, por esta razón su programa inicial
en Cuencas Hidrográficas, consideró en su mayoría la continuidad de
actividades en las Cuencas que venían atendiendo las dos entidades:
Ríos Córdoba, Toribio, Gaira y Manzanares en la Sierra Nevada de Santa
Marta; Combeima, Tolima; Lebrija Santander; Zulia en Santander del
Norte; Otún en Risaralda y río Mayo en Nariño.

Para cumplir con las funciones asignadas, este nuevo Instituto contó en
su comienzo con la División de aguas y Suelos, la cual a su vez estuvo
dividida en tres secciones o subprogramas: Aprovechamiento de Aguas,
Suelos y Cuencas Hidrográficas; en 1972 la Sección de Aprovechamiento
de Aguas, pasó a depender de la nueva División de Ingeniería, a la vez
que Aguas y Suelos se convertían en una División de Cuencas
Hidrográficas y Suelos. Posteriormente en 1974, se realizó una nueva
reestructuración, creándose las direcciones Generales de Recursos, entre
las cuales se creó “La Dirección General de Cuencas Hidrográficas”, la
cual funcionó con dos Divisiones: a) Manejo de Suelos y b) Ingeniería y
Aprovechamiento de Aguas. Al elevarse la División al nivel jerárquico de
Dirección General, se buscó dar a las Cuencas Hidrográficas una mayor
amplitud de facultades, mediante las cuales se facilite la atención
adecuada de los variados y complejos problemas que en este sentido
pose el país.

En su iniciación, la División de Aguas y Suelos en cuanto a la atención de

las Cuencas Hidrográficas, como anteriormente se anotó, basó su política
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en dos hechos o premisas: por una parte las experiencias acumuladas en
el país desde que se adelantaron este tipo de programas a través de
Minagricultura, la CVC, la CVM y la CAR y por otra parte, el de tratar de
aprovechar al máximo las experiencias logradas en otros países con
miras a adaptarlas a nuestro medio y de acuerdo con tales adelantos
tecnológicos, evaluar las estructuras y metodología que se poseían; de
esta manera sus actividades se fueron desarrollando de acuerdo con los
siguientes criterios:

- Atender únicamente los problemas que tengan solución factible,

técnica y económicamente a plazo razonable.
- Limitar los estudios a aquellos que tengan solución concreta e
inmediata.
- Buscar la participación activa tanto de los demás programas del
Instituto como de las diversas entidades gubernamentales, en especial las
del sector agropecuario y del sector privado, en la solución de los
problemas de interés y coordinar las labores inherentes al caso.
- Propender por la aplicación en las Cuencas Hidrográficas de una
adecuada política de crédito agropecuario, como medio para lograr el
aprovechamiento integral de los recursos.
- Buscar que los propietarios y los poseedores de tierras asuman la
responsabilidad sobre el tratamiento del suelo, para fines de
conservación.

Como resultado de la adaptación de técnicas de otros países con mayor

experiencia, se inició la realización de estudios anteriormente no
considerados, como son los geomorfológicos, hidrogeomorfológicos y se
dio nueva orientación en estudios hidrológicos y socioeconómicos que se
venían realizando; también surgió la necesidad de una clasificación del
uso del suelo, más acorde con la realidad física y socio económica del
país.

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Muy pocas intervenciones directamente en las cuencas, excepto las
relacionadas con el control de talas, quemas y ubicación de colonos, junto
con la realización de los estudios básicos, fueron emprendidas dentro del
marco general de política de: “adelantar labores de Ordenación de
Cuencas”, encaminadas a su desarrollo integral, con el fin de obtener los
beneficios de la conservación y desarrollo de los recursos naturales
renovables, bajo los siguientes objetivos:

- Propender por el ordenado aprovechamiento de los suelos, buscando

su máxima rentabilidad y aplicando prácticas conservacionistas.
- Regular los caudales, mejorar la calidad de las aguas de las corrientes
y controlar la erosión, para lograr un aprovechamiento óptimo del recurso
en el país.

Como resultado de este enfoque, con el cual se da comienzo a la

diferenciación entre Ordenación de la Cuenca y Desarrollo Integral de
Cuencas, se comienza a identificar dentro de estos dos, los alcances de
algunos estudios y planes formulados; así se tiene entonces que los
estudios iniciados por la CVM y finalizados por el INDERENA para las
Cuencas de los ríos Lebrija, 1969, y el río Sinú, 1979, por su alcance y
finalidades, se pueden clasificar dentro de los Planes de Desarrollo
Integral de sus respectivas áreas, estudios y planes formulados en 1970 a
1972, como los de los ríos Frío (Magdalena), Pamplonita, Norte de
Santander, Cuenca del Lago de Tota; Ríos Córdoba, Toribio Gaira y
Manzanares (Magdalena), se clasifican dentro de los “Planes de
Ordenación”, puesto que sus formulaciones aunque deficientes pretenden
la adecuada utilización de la parte superior de estas cuencas, mediante el
manejo de los recursos agua, suelos y vegetación, como aporte
fundamental a mantener un adecuado estado de estos recursos; en
especial el agua y los suelos, como principales bases del desarrollo de
zonas bajas. En 1971, por invitación del Gobierno Colombiano, una

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Misión Interdisciplinaria de la Oficina Regional de la FAO para América
Latina, visitó al país, con el propósito de analizar distintos aspectos de la
política administrativa relacionada con el desarrollo de Cuencas
Hidrográficas. Se tuvo la esperanza en que las recomendaciones y
enfoques que formuló dicha Misión, dieran comienzo a la demarcación de
una nueva época en la evolución histórica de la Ordenación de cuencas
en el país; ya que después de un detenido análisis del proceso de
Planeación Nacional y sectorial y de un análisis de la ejecución de los
proyectos en las Cuencas Hidrográficas, la Misión de la FAO, llegó a la
conclusión de que “evidentemente el principal problema es de naturaleza
institucional y la solución debe buscarse creando un mecanismo eficaz
que haga posible, en el nivel de preparación y ejecución de proyectos,
una completa coordinación de las múltiples agencias con responsabilidad
en el desarrollo regional”; y por otra parte, hizo concreta identificación
sobre los que se pretende obtener cuando se trata de “Planes de
Ordenación” y “Planeamiento del desarrollo integral de Cuencas
Hidrográficas con propósitos múltiples”. Y formuló un mecanismo
interinstitucional, sobre el cual se pretende que la formulación y ejecución
de los planes, sean responsabilidad compartida e integrada de las varias
agencias del Estado, que en una u otra forma actúen en las Cuencas del
país.

Lamentablemente, se observa que las recomendaciones dadas por esta

Misión, aunque en principio fueron consideradas como acertadas por
parte de los Administradores, Planificadores y Técnicos, nunca fueron
puestas en práctica y el INDERENA, principal organismo beneficiado y de
por sí, el que mayor interés a debido tener, por las funciones que en la
materia poseía, no realizó el esfuerzo suficiente para que se pusieran en
práctica, ocasionándose así, la continuidad de una programación, con
pocas posibilidades de realizaciones, por falta de apoyo interinstitucional y
por no poseer una normalización y sistematización de los estudios y
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planes; así se ha continuado en la improvisación de proyectos y bien
puede denominarse “Plan de Ordenación” o una simple y aislada acción
de construcción de unos pocos trinchos o reforestación de 5 Has, ó a la
ejecución de un estudio básico en áreas que por presión política o
justificación regional, se ven obligados a realizar.

Según Prieto (1982), El balance de lo realizado hasta 1979 en los

programas de ordenación y manejo de Cuencas Hidrográficas, arroja que
no se había logrado el éxito esperado por las siguientes razones:

A. Se pretendió llevar a cabo en un comienzo grandes proyectos de

desarrollo rural integral en los espacios de las Cuencas Hidrográficas, de
difícil ejecución por la misma complejidad de los componentes, sin que se
contara con la suficiente investigación y experiencia institucional.
B. Los recursos financieros puestos a disposición de las instituciones,
para el manejo de cuencas, no correspondían a la magnitud que
demandaban los problemas.
C. La no existencia de mecanismos apropiados de coordinación
institucional para concertar e integrar los esfuerzos técnicos y financieros
con el fin de alcanzar los propósitos de protección y manejo de Cuencas
Hidrográficas.
D. La falta de conciencia de los usuarios del recurso hídrico para tomar
medidas que garantizaran su utilización permanente y sostenida.
E. Falta de instrumentos legales para el ordenamiento y manejo de
Cuencas, especialmente para la definición de competencias
institucionales, metodologías de trabajo y participación de los usuarios de
la Cuenca.

De todas maneras, la experiencia institucional en la administración de los

programas de manejo, con el apoyo de asesorías extranjeras en algunos

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casos, permitió dotar a los técnicos del INDERENA y otras entidades de
experiencia positiva en el nivel nacional.

El incremento del desarrollo hidroeléctrico nacional, con una gran

inversión de recursos financieros provenientes del crédito externo, así
como la inversión en el abastecimiento de agua potable y la ampliación de
las áreas agrícolas bajo riesgo, originó una fuerte presión sobre la
demanda de recursos hídricos, por lo cual, a partir de l979 se han dado
varios cambios positivos tales como el montaje de proyectos piloto por
parte del INDERENA y la CVC en busca de nuevos conocimientos e
identificación de modelos de ordenamiento y manejo; creación de
unidades para la conservación del recurso hídrico, por parte de las
instituciones del sector eléctrico; desarrollo de acueductos veredales o
regionales incorporando prácticas de conservación de aguas y suelos, es
el caso de FEDECAFE en la zona cafetera y del Fondo DRI en áreas de
minifundio; y finalmente, se crearon los instrumentos legales para la
ordenación de Cuencas Hidrográficas y la adopción de estrategias en este
campo, mediante la expedición del Decreto 2857 de 1981. ( Prieto, 1982)

En este período conviene mencionar el esfuerzo realizado por el

INDERENA con el Proyecto Piloto Nacional de Ordenamiento y manejo de
la Cuenca del Alto Magdalena, encaminado a desarrollar la capacidad
institucional para el manejo de Cuencas Hidrográficas y las bases técnico-
económicas para su administración, capacitación de personal y ejecución
de programas de investigación.

En l981 la CVC, conformó un grupo planificador con funcionarios de la

Oficina de Planeación y de la Subdirección de Recursos Naturales para
que evaluara las experiencias de la institución de planificación de
Cuencas Hidrográficas y presentara nuevas opciones metodológicas.

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Hasta 1990, cabe destacar los esfuerzos de planificación y manejo de
microcuencas abastecedoras de acueductos municipales y veredales
adelantadas por el PAFC, PNR y el INDERENA. Su enfoque es
esencialmente conservacionista. Hace énfasis en la participación de la
comunidad y la cooperación interinstitucional: sin embargo, en la práctica,
la gestión abarca únicamente acciones puntuales sin tener en cuenta la
integridad del sistema.

En los últimos años, las universidades vienen realizando un esfuerzo en la

sistematización y conceptualización de metodologías aplicadas a la
planificación de Cuencas Hidrográficas. Es el caso de la Universidad
Nacional - sede Medellín, en donde se inició un proyecto de planificación
de Cuencas usando el análisis multiobjetivo y los sistemas de información
geográfica.

De la experiencia acumulada en planificación de Cuencas Hidrográficas

en Colombia, podemos concluir algunos lineamientos de política hacia el
futuro.

La planificación debe concebir la cuenca como unidad sistémica dinámica

de elementos biofísicos, económicos y sociales que el hombre aprovecha
como sistema productivo para satisfacer sus necesidades materiales de
medios de vida y medios de producción en el marco de las relaciones de
producción e intercambio que se dan en la sociedad.

La planificación de los grandes sistemas hidrográficos, debe responder a

directivas de política nacional que contemplen el crecimiento de la
economía nacional, el desarrollo social y la sostenibilidad ambiental.

El Estado debe responder por la planificación, normatización,

ordenamiento y administración de los grandes sistemas hidrográficos,
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como garante de la soberanía nacional y de la ordenación del territorio, a
fin de aprovecharlos sostenidamente en los objetivos de desarrollo
económico y social de la nación.

Concebida la Cuenca Hidrográfica como una unidad sistémica compleja,

su estudio, planificación, ordenación y manejo debe enfocarse en su
integridad, interdisciplinaria e interinstitucionalmente, aprovechando la
diversidad de usos de los recursos sobre la base de la conservación y
mejoramiento de la calidad ambiental.

La participación de las distintas fuerzas que conforman la sociedad en los

procesos de planeación de las Cuencas Hidrográficas, ejecución de
programas y proyectos, seguimiento, control y evaluación de los mismos
es fundamental para el logro de los objetivos y propósitos trazados;
siempre y cuando, esa participación se realice en instancias
institucionales de decisión y se utilicen formas de funcionamiento
democráticas.

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