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Evolución histórica de la normatividad colombiana frente a la salud ambiental ... 2

La evolución doctrinal y jurisiprudencial colombiana de la salud ambiental ......... 6

El pluralismo jurídico como una alternativa para la solución a los problemas de la

salud ambiental en Colombia ............................................................................... 8

Conclusiones ..................................................................................................... 12

Bibliografía ......................................................................................................... 14
Evolución histórica de la normatividad colombiana frente a la salud
ambiental

Los inicios

La salud ambiental se puede indicar como un asunto de interés reciente en el

derecho colombiano. Sin embargo, es posible establecer como primeros
antecedentes en la legislación colombiana la creación de la Corporación Autonóma
del Valle del Cauca (CVC) el 22 de octubre de 1954 bajo la dictadura del gobierno
de Rojas Pinilla. La CVC fue pionera de un modelo de organización y administración
territorial del medio ambiente y que se difundió en el resto del país (CVC, 2018).
Posteriormente, un proceso de consolidación llevó a una armonización entre el
desarrollo y la conservación de los recursos naturales, generando una regulación
más sectorizada entre la flora y la fauna con la creación del Inderena en 1968
(Salinas, 2010; Perea, s.f.).

Estas inciativas tibias y algo dispersas de la legislación colombiana en materia

ambiental tuvieron un punto de inflexión en los años setenta. Dicha época se
caracterizó por una fuerte crisis ambiental. El aumento de los precios del petróleo
provocó una crisis energética en los países industrializados, generándose un
sinnúmero de foros, debates, conferencias y denuncias en torno a la problemática
ambiental. Lo anterior sumado a la publicación del libro los límites del crecimiento
que llevó a la Declaración de Estocolmo de 1972 (Tobasura, 2003), considerado
como un primer encuentro entre la salud ambiental y el derecho intermacional.

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Los setentas, la inflexión de la salud ambiental

La Declaración de Estocolmo de 1972 generó el marco para el desarrollo sucesivo

de la filosofía en la salud ambiental. Esta declaración introduce el término «medio
humano» y hace especial mención a la importancia de la relación del hombre con
su medio para mantener su calidad de vida, como derecho fundamental (Arango,
2012). Entre sus principios rectores se destacan el derecho del ser humano a un
ambiente sano, el derecho a una razonable calidad ambiental y el derecho de la
equidad intergeneracional (Perea, s.f.).

Ahora bien, fue la ley 9 de 1979 que con la creación y expedición de un Código
sanitario nacional asumió un amplio enfoque de los aspectos que inciden en la salud
humana, entre ellos, el medio ambiente (García-Ubaque, García-Ubaque y Vaca-
Bohórquez, 2013). Lo anterior se fundamenta «en la comprensión que el ser
humano con su entorno ambiental, es un determinante básico de la calidad de vida
y la condición de salud (García-Ubaque, García-Ubaque y Vaca-Bohórquez, 2013,
p.57)» Este código sanitario nacional (CSN) fue creado en un contexto del Sistema
Nacional de Salud –SNS- (Decretos 056 y 350 de 1975).

Es decir, que la salud pública se encontraba repartida entre los diversos organismos
que integraban el sistema. Integración que para los años ochenta mostró ser un
fracaso debido a que cada subsector se desarrolló en plena autonomía,
produciéndose desequilibrios e inequidades en el sector (Arroyave, 2006).

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No obstante, el CSN fue reglamentando aspectos importantes para la salud
ambiental como lo son las emisiones atmosféricas (Decreto 02/82 y 2206/84), el
agua potable (Decreto 2105/83) y los residuos líquidos (Decreto 1594/84). Estos
fueron durante esta década los soportes para el mantenimiento de la salud amiental
en Colombia (García-Ubaque, Vaca-Bohorquez & GarcíaUbaque, 2013).

Las reformas de los noventa

Los noventas llegan para realizar profundos y trascendentales cambios al sistema

general de salud colombiano. La Cumbre de la Tierra se realiza en Río de Janeiro
en 1992, impulsando el programa 21 para alcanzar los principios de desarrollo
sostenible (Salinas, 2010). Esto trae consigo para Colombia la introducción de la ley
29 de 1992 que aprueba el Protocolo de Montreal concerniente a la protección de
la capa de ozono y se da como respuesta por parte de Colombia la creación del
Ministerio del Medio Ambiente y el Sistema Nacional Ambiental –SINA- mediante la
ley 99 de 1993. Lo anterior se encuentra en conjunto con la reforma al sistema de
salud con base en un modelo de aseguramiento a través de la ley 100 de 1993
(García-Ubaque, Vaca-Bohorquez & García-Ubaque, 2013)

A finales de los noventa se encuentra la ley 430 de 1998. Esta ley introduce la
prohibición del ingreso, manipulación o tráfico de residuos peligrosos. No obstante,
los próximos diez años marcan un declive de la política ambiental colombiana. Este
período se caracterizó por la fusión del ministerio de medio ambiente con el de
vivienda y la implementación de políticas neoliberales de reducción de presupuesto

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que debilitaron la institucionalidad de la política ambiental colombiana (Salinas,
2010). Vale la pena mencionar que Colombia también ha suscrito las convenciones
internacionales como el Protocolo de Kyoto con la ley 629 de 2000, el Convenio de
Basilea (Ley 253 de 1996), el Convenio de Rotterdam (Ley 1159 de 2007), la
aprobación del Plan Nacional de Salud Pública (Decreto 3039 de 2007) y el
Convenio de Estocolmo de contaminantes orgánicos persitentes (Ley 994 de 2005
y Ley 1196 de 2008).

Del documento Conpes a la actualidad

Sin perjuicio de lo anterior, para el año 2008 se elaboró el Documento Conpes 3550
que estableció los lineamientos de la política integral de la salud ambiental en
Colombia, enfocada en tres componentes: la calidad del aire, la calidad del agua y
la seguridad química. El Conpes 3550 de 2008 tuvo como objetivo principal
fortalecer las políticas de la salud ambiental promoviendo que las entidades
competentes sean dotadas de manera funcional y técnica, así como recomendando
un sistema integrado de información y coordinación entre los diversos sectores.
Además, apela a un enfoque «poblacional, de riesgo y de determinantes sociales
(Conpes 2008, p. 30).» El citado documento Conpes hace referencia a los pilares
del gobierno frente a la salud ambiental destacándose los principios de desarrollo
de incentivos económicos, costo-efectividad, la equidad y la coordinación. En virtud
de lo anterior, el conpes propone la creación de una estructura que coordine la
política de salud ambiental (PISA), la cual fue denominada CONASA, Comisión
Técnica Nacional Intersectorial para la Salud Ambiental (Conpes, 2008).

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La evolución doctrinal y jurisiprudencial colombiana de la salud ambiental

En sentido general, existen dos visiones filosóficas que han inspirado los
lineamentos doctrinales y jurisprudenciales de los asuntos ambientales a nivel
mundial y por ende, en Colombia. De un lado, se encuentra la visión antropocéntrica
y por el otro, aparece la visión biocéntrica (Bellmont, 2012; Perea, s.f.).

La perspectiva biocéntrica se aparta de los principios generales del derecho

ambiental. Este enfoque reconoce a la naturaleza derechos propios (deep ecology)
y por tanto, esta es concebida como una persona jurídica especial, que no es una
ficción del sistema jurídico, sino que por el contrario, su existencia es indiscutible
para la subsistencia de la vida en el planeta.

Teniendo en cuenta la perspectiva biocéntrica, no es suficiente reconocer la

naturaleza como un bien jurídico al servicio de la humanidad sino como un titular de
derechos. Ahora bien, esto no termina con el reconocimiento de derechos a la
naturaleza sino que implica una igualdad entre todas las especies sin perjuicio de
los criterios de utilidad (Acosta, 2012; Gudynas, 2011, Stutzin, 1985; citados en
Cruz, 2014). Esta perspectiva se opone claramente a la visión antropocentrista
acogida por gran parte de los sistemas legales occidentales. Bajo el
antropocentrismo todas las medidas y valoraciones parten del ser humano. Según
esta visión la razón de ser de la conservación del medio ambiente, radica en que a
través de esta preservación se protege la vida del hombre.

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Es decir, que no se acepta la naturaleza como sujeto de derecho. Las valoraciones
reposan en el beneficio humano, la instrumentalización y manipulación del entorno
(Gudynas, 2011 citado en Cruz, 2014; Perea, s.f.).

Ahora bien, teniendo en cuenta dichos fundamentos filosóficos, Colombia ha estado

ampliamente dominado por el enfoque antropocentrista, aunque con algunas leves
matices biocéntricas. Situación que se refleja en la jurisprudencia constitucional.
Para ello autores como Bellmont (2012) y Mesa Cuadros (2010), han realizado
estudios jurisprudenciales estáticos, toda vez que el desarrollo jurisprudencial
colombiano en derecho ambiental y esto incluye la salud ambiental, no es
significativo para determinar que existe una línea jurisprudencial definida en el tema.

Las limitantes de la normatividad colombiana frente a la salud ambiental Aunque la

ley 9 de 1979 por la cual se expidió el Código Sanitario Nacional, incluyó
disposiciones que comprendieron la relación del ser humano con su entorno
ambiental, se puede destacar que luego de más 35 años de expedida la ley, no se
ha logrado alcanzar una visión integradora de cómo las condiciones ambientales
son determinantes para la salud humana (García-Ubaque, VacaBohórquez &
García-Ubaque, 2013a). A partir de la Constitución de 1991, las disposiciones
legales en materia de salud y ambiente fueron abordadas por el legislador de forma
separada. Tanto la ley 99 de 1993 en medio ambiente como la ley 100 de 1993 en
materia de salud, carecen de un enfoque multisectorial.

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Por ejemplo, la ley 100 con una vocación unisectorial, se enfoca esencialmente en
la financiación, flujo de recursos y prestación de los servicios de salud. De su parte,
la ley 99 incluye el tema de la salud de la población, pero su mayor preocupación
es asegurar que los recursos naturales se encuentren disponibles para la
humanidad (GarcíaUbaque, Vaca-Bohorquez & García-Ubaque, 2013b). Es decir,
ninguna de las leyes mencionadas «contempla de manera explícita el manejo de las
interacciones de las poblaciones con su entorno físico y las consecuencias que tiene
para la salud» (García-Ubaque, Vaca-Bohorquez & García-Ubaque, 2013a, p. 60).

El pluralismo jurídico como una alternativa para la solución a los problemas

de la salud ambiental en Colombia

El pluralismo jurídico es una teoría que reconoce la co-existencia de diferentes

órdenes jurídicos que compiten e intentan controlar la regulación, incluyendo los
asuntos ambientales internacionales (Teubner, 1997). Esta perspectiva jurídica se
sustenta de dos premisas fundamentales, la primera, indica que existe más de un
sistema de derecho en un mismo territorio y la segunda, que las leyes no se derivan
únicamente del Estado, sino que existen reglas fuera de este sistema que son
también fuente creadora de derechos. (Hertogh, 2007). Esta teoría cuestiona
radicalmente los preceptos del positivismo jurídico. El pluralismo jurídico insiste en
eliminar la idea de un orden jurídico exclusivo y que por tanto no existe una super-
norma impuesta a otros sub-grupos.

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Aquellos grupos que no son parte de un acuerdo jerárquico tienen la capacidad de
producir fuentes de derecho (Griffiths, 1986). En virtud de lo anterior, el plularismo
jurídico, que para sus defensores representa un hecho flagrante, supone el
debilitamiento de las facultades soberanas del Estado-Nación. Esta cesión de
poderes permitiría a terceros privados de ejercer el control directo y tomar
decisiones en los asuntos económicos, sociales y políticos (Tamanaha, 2008).

En este orden de ideas, el pluralismo jurídico permite que actores no-estatales

gocen de plena legitimidad y que sus actuaciones sean reconocidas como
verdaderos cuerpos legales y por ende, no necesitan de la jurisdicción ordinaria ni
incluso la constitucional para su desarrollo, aplicación y verificación. Ahora bien, es
pertinente preguntarse, si Colombia ha presentado avances para la aplicación del
pluralismo jurídico en temas de salud ambiental o también cuales serían esos
aportes del pluralismo jurídico para el avance de las políticas de salud ambiental.

Revisando la evolución del derecho de la salud ambiental, estudiado en los acápites

anteriores, la llamada doctrina de la Constitucion ecológica podría enmarcarse
dento de la teoría pluralista. Una constitución ecológica estaría fundada en un
ideario de justicia ambiental, el respeto intergeneracional y de una estrucutura
jurídica-política no jerarquizada, permeable a la dinámica de sus actores (Borrero
Navia, 2001, p. 60). En Colombia varias jurisprudencias constitucionales han
reconocido esta doctrina de la Constitución ecológica como parte del Estado Social
de Derecho (Sentencias T-411/92, T-774/04, C-126/98). Sin embargo, Borrero
Navia (2001) asegura que no existen constituciones verdaderamente ecológicas en

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América Latina. En este sentido, la Constitución colombiana se adhiere al mismo
tiempo a instituciones no-ecológicas y prioriza un estilo económico no-ecológico,
como por ejemplo lo sería el neoliberalismo. En consecuencia, la Constitución
colombiana se aleja de la doctrina ecológica, descartando así posibilidades de
evolución pluralista en materia ambiental. Ahora bien, la jurisprudencia ha
reconocido en diversas ocasiones la integridad étnica y cultural de los pueblos
indígenas, así como los alcances de la explotación de los recursos naturales
(sentencia T-380 de 1993; Gutiérrez, 2011), pero también ha manifestado que se
encuentra limitada en caso de enfrentarse a bienes o derechos constitucionales
(Sentencia SU-510 de 1998; Gutiérrez, 2011)

Como avance hacia una posible aplicación de la interlegalidad en la salud ambiental,

se podría anotar el reconocimiento de la Corte Constitucional al río Atrato como
sujeto de derechos mediante la Sentencia T-622 de 2016. El fallo ha constituido un
avance e innovación jurídica al aplicar ampliamente el modelo ecocéntrico de la
filosofía ambiental. Esto permite establecer una comisión de guardianes del río
(Resolución 0907 de 2018 del Ministerio de Ambiente), quiénes tendrán la tarea de
articular a las comunidades locales con el Gobierno nacional. La sentencia no es
solo es novedosa por el reconocimiento de la participación de las comunidades, sino
que además otorgó varias tareas al gobierno en aras de salvar el río de su extinción
total. Habrá por ejemplo una comisión de revisión de implementación de medidas,
entre otros.

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Esto indica que la deliberación podría ser necesaria para avanzar en lo estipulado
por la Corte en su histórico fallo. Queda finalmente sugerir que la interlegalidad
podría ser fundamental para el avance de la prohibición del asbesto en Colombia.
La prohibición del asbesto sigue estancada en el Congreso sin que pueda ser
efectiva su exclusión jurídica, toda vez que ha sido corroborado científicamente sus
efectos cancerígenos (El espectador, 2018). Sin duda, una participación activa de
todos los sectores sociales sobre todo del sector gremial con voluntad empresarial
surtirá más efectos que los conflictos de intereses del lobby político. Recordemos
que la misma industria podría autoregularse y gradualmente acordar una
eliminación paulatina del asbesto. Esta acción puede canalizarse mediante
consenso y voluntad empresarial.

Así serán los empresarios quienes regulen lo que los mecanismos obsoletos de la
democracia representativa no han podido. Únicamente después de esto, los
legisladores cumplirían con su pacto constitucional, desatándose una serie de
negociaciones, donde el gobierno pueda coadyubar a la voluntad empresarial.

Por ejemplo, a través de incentivos o alivios presupuestales o también de inversión

para la modernización de la industria que utiliza el asbesto. Es decir, hay una
transferencia del saber empresarial en conjunto con el saber social para llevarlo a
la realidad jurídica y política.

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Esto evita que las decisiones ambientales se sustenten en la representación de
conflictos de intereses que ahogan la voz de otros actores que también gozan de
legitimidad en la salud ambiental (población civil, líderes sociales o comunales, las
mujeres, la población vulnerable, los indígenas, los sectores gremiales, las ONGS,
entre otros).

Conclusiones

La evolución jurídica de la salud ambiental en Colombia remonta a los años setenta,

donde se pudo observar la creación de distintos organismos y cuerpos legales sin
que se lograra una verdadera cohesión para la obtención de resultados. Aunado a
lo anterior, la jurisprudencia colombiana se ha enfocado eminentemente en la
postura antropocéntrica para interpretar los asuntos ambientales. Colombia
entonces reconoce la relación entre salud y ambiente, pero como un elemento de la
preservación de la vida del ser humano.

En este orden de ideas, las leyes colombianas en salud ambiental precisamente no

han logrado armonizarse, toda vez que no existe una visión holística de la salud.
Esto se evidencia en el sentido que no se encontró un enfoque multisectorial de la
salud ambiental lo que conlleva a la fragmentación y dispersión de competencias en
salud ambiental. En consecuencia, las acciones del gobierno y otros actores están
desarticuladas. En un esfuerzo para debilitar la fragmentación, el gobierno de
Colombia expide el documento Conpes 8550 de 2008, contribuyendo a un
fortalecimiento de la institucionalidad.

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No obstante, los avances del documento para la salud ambiental parecen
restringidos, debido al débil carácter jurídico y político de la CONASA y la
monopolizada participación de los gobiernos locales y la administración nacional en
los asuntos decisorios. En medio de esta dispersión y desarticulación, la teoría del
pluralismo jurídico utilizando los mecanismos de la interlegalidad podría contribuir a
una cohesión más rígida en la salud ambiental en Colombia.

La interlegalidad facilita el diálogo entre los distintos discursos sociales por ejemplo
aquellos del sector gremial, del sector comunitario y del gubernamental. Estos
podrían eventualmente combinar sus saberes para llegar a un consenso y tomar así
decisiones ambientales más participativas. Es evidente que en la práctica podrían
existir limitaciones en cuanto a la aplicación de un modelo ciento por ciento
pragmático y pluralista en la salud ambiental.

No se exploró por ejemplo la posibilidad de un profundo desacuerdo entre los

distintos actores de la salud ambiental y la necesidad de llegar a una conclusión
cuando eso ocurra. Seguramente la exploración del rol de la interlegalidad en la
construcción de la justicia ambiental podría ser un comienzo para resolver las dudas
frente a la aplicación del pluralismo jurídico en la salud ambiental.

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Bibliografía

http://ojs.urepublicana.edu.co/index.php/revistarepublicana/article/view/508/434

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