PNAE en tiempos de pandemia: desafíos y potencial

para su operacionalización en el contexto amazónico

PNAE en tiempos de pandemia: desafíos y potencial para su implementación

en el contexto amazónico

PNAE en tiempos de pandemia: desafíos y potencial para su implementación

en el contexto amazónico

Luiz Humberto da Silva

Monique Medeiros
Francinei Bentes Tavares
Ivanira Amaral Dias
Andréa das Graças Ferreira Frazão

Archivo: Reflexiones y perspectivas sobre la pandemia COVID-19

Editores: Luisa Elvira Belaúnde, Gilton Mendes y Edgar Bolivar-Urueta
Fecha de envío: 2020-06-22. Devuelto para revisiones: 2020-07-20. Fecha de aceptación: 2020-08-04
Cómo citar este artículo: DaSilva, LH, Medeiros, M., Tavares, FB, Dias, IA, Frazão, AGF (2020). PNAE en tiempos
de pandemia: desafíos y potencialidades para su funcionamiento en el contexto amazónico. Mundo
Selva amazónica, 11 (2): 17-36. http://dx.doi.org/10.15446/ma.v11n2.88519

Luiz Humberto da Silva Licenciado en Ingeniería Agronómica por la Universidad Federal Rural del
Semiárido - UFERSA. Estudiante de Maestría en Estudios Ambientales de la Universidad de Ciencias
Empresariales y Sociales - UCES, Buenos Aires-Argentina. Consultor adjunto de proyectos de la
Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación - FAO. luiz.dasilva@fao.org
Monique Medeiros Profesora adjunta de la Universidad Federal de Pará (UFPA), en el Instituto
Amazónico de Granjas Familiares (INEAF). Investigador permanente del Programa de Posgrado en
Agricultura Amazónica (PPGAA / UFPA). Actualmente es investigadora
Grupo de Investigación en Innovación, Sociedad y Ecosoterritorialidades y Líder del Grupo de
Investigación en Desarrollo Rural e Innovación Sociotécnica (DRIS). mmedeiros@ufpa.br
Francinei Bentes Tavares Profesor Adjunto III en UFPA - Universidad Federal de Pará - Campus
Universitario de Baixo Tocantins / Abaetetuba (CUBT), en el ámbito de la Facultad de Formación y
Desarrollo de Campo (FADECAM). Profesor vinculado al Programa de Postgrado en Ciudades,
Territorios e Identidades (PPGCITI). Es investigador del Grupo de Diversidad Socioagroambiental
en la Amazonía (GEDAF), y del grupo de investigación Desarrollo Rural e Innovación Sociotécnica
(DRIS). francinei@ufpa.br
Ivanira Amaral Dias Profesora adjunta de la Universidad Federal de Pará, actualmente coordina el Centro
Colaborador de Alimentación y Nutrición Escolar de la Universidad Federal de Pará y es miembro del
Grupo de Investigación en Políticas de Salud Pública, Alimentación y Nutrición. ivanira@ufpa.br

Andréa das Graças Ferreira Frazão Profesora adjunta de la Universidad Federal de Pará. Actualmente, es
vice-coordinadora del Centro Colaborador de Alimentación y Nutrición Escolar de la Universidad Federal
de Pará. Líder del Grupo de Investigación en Políticas de Salud Pública, Alimentación y Nutrición . Miembro
del Grupo de Estudios e Investigaciones en Salud Pública de la Amazonía (GEPESCA). agff@ufpa.br

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Resumen

Este artículo tiene como objetivo analizar la importancia del Programa Nacional de Alimentación Escolar
(PNAE) como instrumento para garantizar la seguridad alimentaria y nutricional y la resiliencia social
también en las zonas rurales, especialmente en el contexto actual de la pandemia Covid-19 en la
Amazonía brasileña. Para alcanzar este objetivo, las opciones metodológicas incluyen la investigación
bibliográfica y documental, además de encuentros remotos con actores sociales involucrados en la
operacionalización del PNAE en el contexto de una pandemia, en el estado de Pará. El texto comienza
con una breve discusión del concepto de público políticas, principalmente dirigidas al Desarrollo Rural,
y el papel histórico del PNAE en el contexto brasileño, hasta llegar a las alteraciones de la legislación
que guía el Programa, en escenarios de pandemia. Posteriormente, se describen las experiencias de los
municipios del Estado de Pará, relacionados con la ejecución de acciones del PNAE durante el período
pandémico. Este camino resalta la importancia y potencialidad de ampliar las compras públicas de
alimentos de producción local y, sobre todo, la necesidad de delinear estrategias de desarrollo que
permitan a las familias en vulnerabilidad socioeconómica tener acceso a alimentos de calidad, por un
lado, y la consolidación de la construcción social. mercados, con y por la agricultura familiar amazónica.

Palabras clave: Mercado institucional; Alimentación escolar; Desarrollo Rural; COVID-19

Resumen

Este artículo tiene como objetivo analizar la importancia del Programa Nacional de Alimentación Escolar (PNAE)
como instrumento para garantizar la soberanía y la seguridad alimentaria y nutricional y de resiliencia social
que también son rurales, especialmente en el actual contexto pandémico de Covid-19 en la Amazonía brasileña.
. Para cumplir con este objetivo, las opciones metodológicas incluyen la investigación bibliográfica y
documental, así como reuniones a distancia con actores sociales involucrados en la operacionalización del PNAE
en el contexto de una pandemia, en el estado de Pará. El texto comienza con una breve discusión del concepto
de público políticas, principalmente dirigidas al Desarrollo Rural, y el papel histórico del PNAE en el contexto
brasileño, hasta llegar a cambios en la legislación que guía el Programa, en escenarios de pandemia. Después,
Se describen las experiencias de los municipios del Estado de Pará, relacionadas con la ejecución de las
acciones del PNAE durante el período pandémico. Esta trayectoria resalta la importancia y potencialidad de la
expansión de las compras públicas de alimentos que se realizan localmente y, sobre todo, la necesidad de
elaborar estrategias de desarrollo, que permitan que las familias sean vulnerables a la vulnerabilidad
socioeconómica o al acceso a alimentos de calidad, en el por un lado, ya la consolidación de mercados
construidos socialmente, como la agricultura familiar amazónica.

Palabras clave: mercado institucional; alimentación escolar; Desarrollo Rural; COVID-19

Resumen

Este artículo tiene como objetivo analizar la importancia del Programa Nacional de Alimentación
Escolar (PNAE) como instrumento para garantizar la seguridad alimentaria y nutricional y la
resiliencia social en las zonas rurales, especialmente en el contexto actual de la pandemia
Covid-19 en la Amazonía brasileña. Para cumplir con este objetivo, las opciones metodológicas
incluyen la investigación bibliográfica y documental, así como reuniones a distancia con actores
sociales involucrados en la operacionalización del PNAE en el contexto de la pandemia, en el
Estado de Pará. Público, principalmente dirigido al Desarrollo Rural, y el papel histórico del PNAE
en el contexto brasileño, para generar cambios en la legislación que guía el Programa, en
escenarios de pandemia. Posteriormente, se describen las experiencias de los municipios del
Estado de Pará relacionadas con la implementación de las acciones del PNAE durante el período
pandémico. En este apartado se destaca la importancia y posibilidades de ampliar las inversiones
públicas en alimentos de producción local y, sobre todo, la necesidad de delinear estrategias de
desarrollo que permitan a las familias en situaciones de vulnerabilidad socioeconómica, por un
lado, tener acceso a alimentos de calidad y, por otro lado, consolidar mercados socialmente
construidos, con la ayuda de la agricultura familiar amazónica.

Palabras clave: Mercado institucional; Alimentación escolar; Desarrollo Rural; COVID-19

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Introducción

Y En enero de 2019, la comisión The Lancet publicó un informe titulado “La

unión mundial de la obesidad, la desnutrición y el cambio climático”.
En este documento, un grupo interdisciplinario de especialistas de todo el
mundo presentó la coexistencia de tres importantes problemas de salud
pública en el mundo actual: la obesidad, la desnutrición y el cambio
climático. El concepto “Sindemia Global” señala que las tres pandemias -
obesidad, desnutrición y cambio climático - interactúan entre sí, comparten
determinantes y, por lo tanto, ejercen una influencia mutua para la sociedad
(Swinburn et al., 2019).

El informe enfatiza que la forma en que los agronegocios y las grandes

industrias alimentarias mundiales operan y se organizan los convierte en actores
importantes en el problema de la Unión Mundial. Con respecto al perfil
brasileño, los datos indican que, a pesar de que, en 2019, el país fue el quinto
productor de alimentos del mundo, millones de brasileños pasan hambre,
mientras que la obesidad alcanzó el 19,8% en 2018 (Swinburn et al., 2019). Para el
colectivo de investigadores que organizan este documento, superar este
paradigma significa reequilibrar las fuerzas que fomentan dietas más saludables
y desalientan el consumo de alimentos ultraprocesados, priorizar el uso de la
tierra para una agricultura justa, limpia y sostenible, y reducir sustancialmente
las emisiones de gases efecto invernadero. .

Poco menos de un año después de la publicación de este informe, el mundo está

experimentando la propagación del Nuevo Coronavirus (Covid-19). El 11 de marzo
2020, la Organización Mundial de la Salud (OMS) caracterizó al Covid-19 como una
pandemia (FAO, 2020). Con esta declaración de la OMS, reconociendo el
agravamiento de la crisis de salud en Brasil, el Congreso Nacional decretó la
ocurrencia de un estado de calamidad pública el 20 de marzo de 2020 (Brasil, 2020c),
provocando así cambios significativos en las relaciones sociales, económicas y
económicas. cultural. Este escenario pandémico ha llevado a funcionarios
gubernamentales de todas las regiones del planeta a adoptar algunas medidas como
forma de contener la pandemia.

Las medidas provocaron la paralización total o parcial de numerosas

actividades económicas, con excepción de las esenciales, y la suspensión de las
actividades escolares. Según la Organización de las Naciones Unidas para la
Alimentación y la Agricultura, FAO (2020), solo en América Latina y el Caribe, la
suspensión de las actividades escolares durante este período pandémico afectó
a unos 85 millones de niños.

En Brasil, alrededor de 42 millones de estudiantes de escuelas públicas

tuvieron sus clases suspendidas debido a la decisión de alcaldes y gobernadores.
En el contexto amazónico, según el último Censo Escolar de Educación Básica,
esta cifra supera los 9 millones (Brasil 2020e). Se sabe que gran parte de
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de estos estudiantes tiene su comida principal en las comidas escolares. Esta

realidad ha suscitado constantes reflexiones sobre la importancia de crear
estrategias efectivas y articuladas, para que este alimento llegue a los
estudiantes que viven en situación de vulnerabilidad social.

Según la Organización Panamericana de la Salud (OPS) - Brasil (2020), la

pandemia actual es responsable de la crisis de salud más grave desde la
epidemia de gripe española de 1918-1919, la mayor crisis económica desde la
Gran Depresión de 1929 y por el mayor crisis humanitaria desde la Segunda
Guerra Mundial. Los datos sobre las consecuencias de la pandemia, a pesar de
ser muy dinámicos y variables, muestran su gravedad y la urgencia de acciones
concretas para combatir la enfermedad: el 16 de junio de 2020, el número de
infectados en todo el mundo llegó a 8.085.932 personas en 188 países , con
438.399 muertes (5,42% de letalidad), en poco más de seis meses (Maas, 2020).

También según el mismo autor, en Brasil, en la misma fecha, los datos

también son alarmantes. El país ocupa el segundo lugar en cuanto a personas
infectadas, alcanzando 1.038.568 casos confirmados en todos los estados al 19
de junio, y también siendo el segundo país en cifras de letalidad total, con 49.090
defunciones registradas (tasa de mortalidad del 4,73%), esto sin considerar el
gran subregistro. debido a la falta de pruebas (Sakamoto,
2020). En el contexto brasileño, Pará es uno de los estados brasileños más
afectados por la pandemia, presentando, el 17 de junio, 74.192 casos y 4.350
defunciones, con una tasa de mortalidad del 5,86% (SESPA, 2020).

Desde el punto de vista de enfrentar la crisis pandémica global,

especialmente en el aspecto socioeconómico, los países de todo el mundo están
abandonando, al mismo tiempo, las políticas de la matriz neoliberal y adoptando
la intervención directa del Estado para enfrentar las consecuencias de la crisis.
crisis. En este sentido, las políticas públicas emergen como uno de los
principales instrumentos para superar la crisis socioeconómica, generar y
mantener puestos de trabajo y garantizar ingresos a la población en general.

Con la atención dirigida a este escenario, este artículo tiene como objetivo
analizar la importancia del Programa Nacional de Alimentación Escolar (PNAE)
como instrumento para garantizar la seguridad alimentaria y nutricional y la
resiliencia social también en las zonas rurales, especialmente en el contexto
actual de la Covid- Pandemia 19. na Amazonia brasileña. Para cumplir con este
objetivo, las opciones metodológicas incluidas en esta investigación incluyen la
investigación bibliográfica, realizada, especialmente, en la base de datos de
Google Scholar, y la documental, referida a normas, leyes y decretos vinculados
a la temática aquí abordada. Reuniones remotas con actores sociales
involucrados con la operacionalización del PNAE en el contexto de una
pandemia, en el estado de Pará, permitieron la construcción de datos primarios.
Entre abril, mayo y junio de 2020 se realizaron cinco reuniones virtuales,
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profesores de la Universidad Federal de Pará, gestores públicos, nutricionistas,

agricultores familiares, representantes del control social y representantes del
Fondo Nacional para el Desarrollo de la Educación (FNDE).

En estas reuniones se pudo seguir, con mayor profundidad, el proceso de

operacionalización del PNAE en 17 municipios de Pará. Entre ellos, Afuá,
Inhangapi, Ourilândia do Norte y Paragominas destacan en el análisis de
este artículo. Dichos municipios, aunque presentan importantes
intersecciones en los procesos creativos de compra pública de alimentos en
un contexto pandémico, representan realidades diferentes. Afuá, en la
región de Marajó, se distingue por presentar expresivas tierras bajas, en las
que predomina la extracción y la pesca; Inhangapi, ubicado cerca de la
Región Metropolitana de Belém; Ourilândia do Norte, en el sureste de Pará;
y Paragominas, en el noreste del estado, siendo estos tres últimos
municipios donde predominan las áreas de tierra y la agricultura de roza y
quema de bosque primario o secundario.

Con el fin de presentar los fundamentos teóricos de estos análisis, así como
las discusiones que los componen y las principales lecciones aprendidas de ellos,
el texto parte de una breve discusión sobre el concepto de políticas públicas,
principalmente dirigidas al Desarrollo Rural, y el rol histórico de las políticas
públicas. PNAE en el contexto brasileño, hasta llegar a las alteraciones de la
legislación que guía el Programa, en contextos pandémicos. En la secuencia, se
presentan las peculiaridades de experiencias de municipios específicos en el
Estado de Pará, para concluir una reflexión sobre la importancia de la compra
pública de alimentos realizada localmente, de los cortocircuitos de
comercialización y, sobre todo, de las lecciones refiriéndose a la necesidad de
delinear estrategias de compras sostenibles a la agricultura familiar local.

Sobre políticas públicas para el desarrollo rural y

miradas atentas del PNAE
Una política pública está formada tanto por un conjunto de medidas
concretas que le dan visibilidad como por “productos”, es decir,
salidas regulatorio (normativo), financiero, físico. Considerando que se
correlaciona directamente con las interpretaciones de un conjunto de actores
sociales sobre los problemas públicos y las concepciones de las respuestas a
dichos problemas, la operacionalización de una política puede recibir diferentes
sesgos (Surel, 2000). Las opciones para el desarrollo de determinadas acciones
se rigen por un marco normativo, que asume la función de “estructura de
sentido”, ya que moviliza elementos de valor y conocimiento, así como
instrumentos particulares de acción, con el fin de alcanzar objetivos construidos
sobre interacción entre actores públicos y privados (Muller y Surel, 2004, p. 16).
Lo que, según estos autores, implica el hecho de que toda política
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Lo gubernamental se definirá, en primer lugar, como un conjunto de fines a alcanzar,

como por ejemplo, reducir la inseguridad alimentaria de la sociedad. Dichos
propósitos u objetivos pueden estar más o menos explícitos en los textos y
decisiones gubernamentales, detallando los objetivos previamente establecidos. A
veces, contradictoriamente, los propósitos gubernamentales seguirán siendo fluidos,
incluso ambiguos. Esto muestra que los objetivos de la acción pública no están
dados, sino que deben ser objeto de un trabajo de identificación y reconstrucción a
través de diferentes investigaciones (Muller y Surel, 2004).

En este marco normativo, la expresión del poder público puede interpretarse

como autoritaria y coercitiva, como en el caso de las políticas públicas de
defensa y seguridad. Para Muller y Surel (2004, p. 18), incluso si se considera tal
idiosincrasia de la acción del Estado, no se puede concebir el poder público
como un “bloque homogéneo y autónomo”.

Según estos autores, la elaboración de una política pública abarca más que
un conjunto de decisiones, ya que involucra a diferentes grupos de interés en la
construcción de un orden local. Visto como una construcción política,
relativamente autónoma, tal orden local sería responsable de operar, a su nivel,
la regulación de los conflictos, asegurando la articulación y armonización de los
intereses individuales y colectivos. Si bien la forma e intensidad de la
participación de los distintos grupos en la toma de decisiones puede variar
según el ámbito de actuación y el período en el que se realizan, es importante
conocer los factores que determinan la capacidad de influencia de determinados
grupos. a expensas de otros.

En Brasil, el conjunto de políticas públicas orientadas a la agricultura familiar,

puesto en marcha desde mediados de la década de 1990, es un ejemplo de
cómo la movilización de ciertos grupos sociales puede influir en el marco de
acción del Estado. Los agricultores familiares, organizados en sindicatos y
movimientos sociales, demostraron la importancia socioeconómica de este
segmento social y la expresividad de su actuación pública (Cazella, et al.,
2017).

Los resultados de las acciones relacionadas con la operacionalización de estas

políticas han venido mostrando su relevancia para estimular la construcción de
nuevas relaciones entre agricultores, mercados y medio ambiente (Medeiros,
Marques y Cazella, 2014). A su vez, estas nuevas relaciones se entienden como
esenciales, incluso en la construcción de estrategias de seguridad alimentaria y
nutricional, que cobraron mayor protagonismo en Brasil con la creación del
Programa Hambre Cero (Hes Espanhol, 2013).

Este Programa, creado en 2003, consiste en una asociación de iniciativas

impulsadas por el gobierno de este período para garantizar el derecho a la
alimentación de las personas con dificultades para acceder a la alimentación.
Hambre Cero se vinculó con otros 14 programas complementarios principales,
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distribuidos en cuatro ejes articuladores de protección y promoción social: ampliación del acceso
a la alimentación; fortalecimiento de la agricultura familiar; generación de ingreso; y articulación,
movilización y control social. Entre estos programas complementarios destaca el PNAE (Menezes
y Santarelli, 2013).

Como política pública de gran trascendencia, el PNAE sigue avanzando,

adaptándose al público servido y a la agricultura familiar. Ante este escenario,
Liberman y Bertolini (2015) enfatizan que las principales tendencias de
investigación sobre el PNAE se caracterizan por el análisis de la seguridad
alimentaria y las estrategias nutricionales, con foco en la composición y
aceptación de los alimentos ofrecidos a los estudiantes, producción de
alimentos, condiciones de vida. y agricultores familiares de desarrollo local.

En este ámbito, diferentes estudios han demostrado que el PNAE, un

programa público con servicio universal a los estudiantes matriculados en el
sistema escolar público, constituye una importante garantía de acceso a la
alimentación en el espacio escolar, ampliando las posibilidades de existencia
digna para miles de brasileños. (Soares y Martinelli, 2015). Las ideas básicas
del PNAE se inspiraron en iniciativas de principios de la
1940. En ese momento, el Instituto de Nutrición de la Universidad de Brasil,
hoy Instituto de Nutrición Josué de Castro de la Universidad Federal de Río
de Janeiro, defendió la propuesta de que el Gobierno Federal provea
alimentos a los estudiantes de las escuelas públicas (FNDE / CECANE / SC,
2015). Recién en 1955 se realizó la Campaña de Almuerzos Escolares,
vinculada al Ministerio de Educación. Al principio, el programa sirvió a
algunas escuelas en áreas de vulnerabilidad social, pero con el tiempo ha
ganado alcance nacional. Su operacionalización se transformó y adquirió
diferentes nombres, por lo que, en 1979, pasó a denominarse oficialmente
PNAE (Peixinho, 2013).

En 1988, con la promulgación de la nueva Constitución Federal, se garantizó

el derecho a la alimentación escolar a todos los alumnos de la escuela primaria a
través del programa de alimentación escolar complementaria, a ser ejecutado
por los gobiernos federal, estatal y municipal. Inicialmente, la ejecución de este
programa se realizó de manera centralizada. Este modelo de gestión tuvo
puntos negativos, como el alto costo de transporte para la distribución de
alimentos en todo el país, menús que no son consistentes con los diferentes
hábitos alimenticios de las diferentes regiones y la gran cantidad de alimentos
procesados por la necesidad de mayores fechas de vencimiento. . extenso, con
monopolio de mercado consecutivo. En vista de estas dificultades, en
1994, se instituyó la descentralización del PNAE. La transferencia de recursos
pasó a ser realizada directamente por el Gobierno Federal a las entidades
federativas y municipios, sin necesidad de suscribir convenios ni otros
instrumentos similares, lo que permitió una mayor celeridad en el proceso
(FNDE / CECANE / SC, 2015).
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En 2009, el PNAE tuvo un gran avance, producto de un proceso

intersectorial en el Gobierno Federal y una amplia participación de la sociedad
civil a través del Consejo de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONSEA), que
fue la publicación de la Ley 11.947, del 16 de junio de 2009. En En el contexto de
la agricultura familiar, la ley aseguró que al menos el 30% de las transferencias
del FNDE se invirtieron en la compra de productos de la agricultura familiar en la
región, priorizando asentamientos de reforma agraria, comunidades
tradicionales, indígenas y quilombolas (BRASIL, 2009).

Para acceder al PNAE, los proveedores de agricultores familiares pueden realizar su

proyecto de venta de forma individual, presentando la Declaración de Aptitud al Pronaf
(DAP) 1 o estar representado por una organización social (cooperativa o asociación). Al
priorizar la compra de alimentos a los agricultores organizados, estas políticas han influido
en el surgimiento de diferentes dispositivos colectivos en la agricultura familiar (Medeiros,
2014). Vinculada a formas de desarrollo ancladas territorialmente, la construcción de estos
dispositivos colectivos puede impulsar transformaciones aún más significativas en el
espacio rural (Lassa y Delgado,

2012).

Con la pandemia Covid-19, según la FAO (2020), países como Brasil, Chile,
Colombia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Perú y República Dominicana
realizarán cambios en su normativa de compra de alimentos para programas de
alimentación escolar, haciendo flexibilizar las reglas de adquisición y suministro
a los estudiantes con el fin de garantizar la seguridad alimentaria y nutricional,
aunque sea solo parcialmente. Era necesario establecer protocolos para
asegurar la calidad y salud de los alimentos desde la adquisición hasta la
distribución durante el período de la pandemia.

En el caso de Brasil, con la suspensión de las clases presenciales, el

Ministerio de Educación (MEC) y FNDE reajustaron las regulaciones del PNAE
para enfrentar esta nueva y desafiante realidad, especialmente
considerando las diferentes realidades sociales, económicas y culturales de
las diferentes regiones brasileñas. . Si, por un lado, la pandemia afectó a los
estudiantes que recibían comidas diarias en el ambiente escolar, por otro
lado, también afectó a los agricultores familiares que ya estaban
programados o planean entregar su producción a través del PNAE.

Para que la entrega de alimentos o kits de alimentos, como se les pasó a

llamar, fuera posible, sería necesario cambiar los marcos legales vigentes,
brindando seguridad jurídica a los gestores de alimentos escolares a nivel
federal, estatal y municipal. . A partir del estado de calamidad declarado a
nivel federal, el segundo paso fue la publicación de la Ley 13.987, de 7 de
abril de 2020 (Brasil, 2020b), que modificó la Ley 11.947, de 16 de junio de
2009, entrando en vigencia más el siguiente artículo:
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Art. 21-A. Durante el período de suspensión de clases en las escuelas públicas de

educación básica por una emergencia o calamidad pública, se autoriza, en todo el
territorio nacional, con carácter excepcional, la distribución inmediata a los
padres o tutores de los alumnos matriculados en las mismas, con seguimiento
por parte del CAE, de los alimentos adquiridos con recursos económicos
recibidos, en los términos de esta Ley, a la cuenta del PNAE.

La comida, que antes se servía en el ambiente escolar, luego de la

suspensión de clases, comenzó a comprarse y distribuirse en forma de kits a los
alumnos de todas las escuelas públicas. En este proceso, como se indica en el
artículo citado, el Consejo Escolar de Alimentación (CAE) es fundamental, ya que
ejerce, como órgano colegiado, el rol de supervisor permanente, deliberativo y
asesor para la ejecución del PNAE (Brasil, 2013). .

Para la operacionalización de estos procesos, el FNDE reguló la reforma

de la Ley 13.987 / 2020, mediante Resolución No. 02, de 9 de abril de 2020
(Brasil, 2020a), estandarizando el proceso de compra y distribución de
alimentos. Según el MEC, la medida permitió recibir R $
1.900 millones por estados y municipios, y la entrega de 10 millones de kits de
alimentos durante la pandemia.

Con respecto a la compra de la agricultura familiar, el cambio más

significativo en este período de emergencia y calamidad pública fue la forma
de participación de los agricultores familiares. Antes, el proceso se realizaba
cara a cara con este sector en la convocatoria pública (Brasil, 2013). Ahora,
mientras persista este estado de calamidad pública, el proceso de compra
de la agricultura familiar a través de convocatorias públicas se puede
realizar mediante procedimientos remotos, no presenciales, con
herramientas, modos y medios en línea (Brasil, 2020a). Si bien este cambio
garantiza la continuidad de los procesos de contratación pública, se pueden
encontrar algunas limitaciones, por parte de los agricultores familiares, en
su participación en los trámites realizados a distancia. Tales limitaciones
pueden expresarse, sobre todo, en la necesidad de acceder a Internet,

En la Amazonía: los desafíos de comprar

agricultura familiar y distribuir kits de alimentos en
tiempos de pandemia
En el contexto amazónico, el PNAE permitió a los agricultores familiares, incluidos los
extractivistas, presentar mejores condiciones para comercializar sus productos. En el
escenario de la pandemia Covid-19, la publicación de la Resolución
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nº 02, del 9 de abril de 2020, es un reflejo de la necesidad de reajustes

impuestos por la pandemia Covid-19 y de promover una nueva forma de
adquirir alimentos de la agricultura familiar para componer kits para ser
entregados a los alumnos en este período de suspensión de clases. debido
al aislamiento social.

Un actor de estos cambios es el segmento de la agricultura familiar, que

representa, según el Censo Agropecuario (2017), más de 3,8 millones de
establecimientos agrícolas en todo Brasil (Cuadro 1). De este total, la Región
Norte cuenta con 480.575 establecimientos agrícolas, es decir, el 12,3% de
los establecimientos de agricultura familiar del país (Cuadro
dos). Cuando se comparan estos datos con los referidos al Censo
Agropecuario de 2006, es evidente que la Región del Norte de Brasil tuvo el
mayor aumento (14,13%) en el número de establecimientos de agricultores
familiares. La Región Centro-Oeste también mostró crecimiento (2,8%), pero
las demás mostraron una disminución: Sur de 27,63%, Nordeste de 18,94% y
Sudeste de 1,57%.

Tabla 1. Variación porcentual en el número de establecimientos brasileños en el

Agricultura familiar (2006-2017)

No. de No. de
Variación en Variación
establecimientos establecimientos
numero de porcentaje en
Agricultura Agricultura
Regiones Establecimientos numero de
- Censo - Censo
Agricultura establecimientos
Agricultura Agricultura
entre 2006 y 2017 AF (%)
2006 2017

norte 412,666 480,575 67,909 14.13

Noreste 2,187,131 1.838.846 - 348 285 - 18,94

centro Oeste 217.022 223,275 6.253 2,80

Sureste 699,755 688,945 - 10,810 - 1,57

Sur 849,693 665,767 - 183,926 - 27,63

Brasil 4.366.267 3.897.408 - 468,859 - 12.03

Fuente: Instituto Brasileño de Geografía y Estadística - IBGE, Censo Agropecuario

2006/2017.

Con la excepción de Rondônia, todos los demás estados de esta Región

tuvieron un aumento en el número de establecimientos familiares. Lo que
merece ser destacado, dado que los datos del Censo Agropecuario de 2017
muestran una reducción del 12,03% en el número de establecimientos
clasificados como agricultura familiar en Brasil, en relación al Censo de 2006.
 PNAE en tiempos de pandemia: desafíos y potencial para su ... | DaSilva, LH y col. | 27 |

Tabla 2. Diferencia entre el número de establecimientos agrícolas en la agricultura

familia en la Región Norte de Brasil (2006-2017)

Diferencia entre
Numero de establecimientos Numero de establecimientos cuantitativo
UF y ganadería - Censo agrícola -Census establecimientos
Agrícola 2006 Agricultura 2017 agrícola n (AF)
- 2006-2017

Brasil 4.366.267 3.897.408 - 468,859

Rondônia 75,165 74,329 - 836

Acre 25,114 31,109 5.995

Amazonas 61,830 70,358 8.528

Roraima 8.898 13,103 4.205

Para 195,985 239,737 43,752

Amapá 2.865 6,984 4.119

Tocantins 42,809 44,955 2,146

Región del norte 412,666 480,575 67,909

Fuente: IBGE, Censo Agropecuario 2017.

Si bien hay un aumento en el número de establecimientos en la Región

Norte, la relación entre la adquisición de alimentos para el PNAE
versus la existencia de agricultores familiares u organizaciones con CNPJ,
identificadas con DAP, no necesariamente se traduce en el cumplimiento de lo
establecido en la normativa del programa.

Para ilustrar estas reflexiones, los gráficos siguientes muestran el número de

establecimientos de agricultura familiar en cuatro municipios de Pará (Figura 1),
así como el porcentaje medio de compra de alimentos de la agricultura familiar
entre los años 2011 y 2017 en estos mismos municipios en los que los análisis de
este artículo son focalizados (Figura 2).

4.500 Número de establecimientos

4.153
de la agricultura familiar
4000
No. de DAP activos
3500

3000

2500

2.000 1,662
1500
914
1.000 723
464
500 255
127 129
0
Afuá Inhagapi Ourilândia hacer Paragominas
norte

Figura 1. Número de establecimientos agrícolas de agricultura familiar en función

del número de DAP activos en cuatro municipios de Pará. Fuente: IBGE, Censo
Agropecuário 2017. COCAF / SAF / MAPA, 2020. Organización de los autores.
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Como se puede observar en la Figura 1, el municipio de Afuá tiene el

mayor número de establecimientos de agricultura familiar y el mayor
número de agricultores familiares (1.662) que actualmente cuentan con DAP
activo (COCAF / SAF / MAPA, 2020), situación que muestra la potencial de la
agricultura familiar local para acceder a los mercados institucionales. Sin
embargo, entre los años 2011 y 2017, con respecto a las compras
acumuladas de agricultura familiar para el PNAE, se enfatiza que Afuá es el
municipio que tiene el menor porcentaje promedio de compras (Figura 2).
Además, ha expirado el único DAP legal en el municipio, lo que lleva a
entender que, posiblemente, una organización social mejor consolidada en
Afuá podría potenciar la compra de alimentos producidos por la agricultura
familiar a través del PNAE.

120,00%
109,79%

100,00%

80,00%

56,61%
60,00%
48,16% 49,33%
42,03% 48,67%
37,09%
40,00% 34,53%

34,56% 33,36% 33,37% 30,21%

29,96%
20,00% 25,15%
21,97%
0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 1,25%
0,00% 0,00%
0,00%
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Afuá Inhagapi Ourilândia do Norte Paragominas

Figura 2. Porcentaje medio de compra de productos alimenticios de la agricultura familiar

en cuatro municipios de Pará en el período comprendido entre los años 2011 y 2017

Fuente: PNAE / FNDE, 2020. Organización de los autores.

Con base en los datos presentados, se observa una reducción en el número

de familias beneficiarias, lo que puede explicarse por diferentes factores. En los
casos brasileños en los que existe una mayor necesidad de organización
productiva y / o el compromiso de los gestores municipales para comprar
alimentos de la agricultura familiar en el propio municipio, el acceso de los
agricultores familiares al PNAE ha sido inferior al recomendado por la legislación
de algunos municipios. Según Copetti y Tavares (2016) y Maciel y Tavares (2020),
los principales problemas identificados por las organizaciones de agricultura
familiar en torno a la implementación de esta política pública, en general, son la
excesiva burocracia del Programa, la falta de acciones asistenciales. Extensión
 PNAE en tiempos de pandemia: desafíos y potencial para su ... | DaSilva, LH y col. | 29 |

Rural, constantes cambios en las administraciones municipales, inestabilidad

política, además de la falta de condiciones estructurales para el funcionamiento
de las APP. En este contexto, con el objetivo de mejorar el Programa,
especialmente en tiempos de pandemia, es necesario un apoyo técnico más
adecuado para acompañar a los agricultores familiares.

Si bien en este contexto, los datos cuantitativos no revelan el alcance total del
objetivo establecido en la legislación en materia de compra de alimentos a la
agricultura familiar, es necesario resaltar las estrategias innovadoras de un
grupo de sujetos que operan el PNAE en Afuá, en la actualidad. escenario
pandémico.

En cumplimiento de la Ley 13.987 / 2020 y la Resolución FNDE No. 02/2020, el

municipio de Afuá distribuyó botiquines de alimentos a la red municipal de
estudiantes. Si bien los kits distribuidos durante la pandemia no incluían
alimentos de la agricultura familiar, los informes del equipo técnico de nutrición
del municipio apuntaban a una mejora en el porcentaje de compra de alimentos
de la agricultura familiar para los períodos acumulados entre 2018-2019. La
distribución de los kits se basó en un cronograma preestablecido y fue
monitoreada por el CAE. También de acuerdo con informes del equipo técnico
de nutrición del municipio, con la paralización del transporte escolar, los kits de
alimentos llegaron a las familias aisladas en las comunidades ribereñas más
alejadas con la ayuda de búfalos. Animal común de la región de Marajó con
fuerte tracción para moverse por zonas pantanosas, debido a su fuerte tracción.
Asegurar que se ofrezca comida a los estudiantes del sistema escolar público en
condiciones de pandemia, y en una geografía tan peculiar como la del municipio
de Afuá, significa asegurar el derecho elemental a la vida, garantizado en la
Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 y reafirmado en otros
documentos de derecho internacional de las Naciones Unidas (ONU).

En los municipios de Inhangapi, donde actualmente hay 255 DAP físicos

activos, y Ourilândia do Norte, con 127 DAP físicos activos (COCAF / SAF / MAPA,
2020), el acceso de los agricultores familiares al PNAE es significativamente
mayor que en Afuá. Ambos municipios tienen un porcentaje acumulado de
compras de alimentos a la agricultura familiar cercano al mínimo (30%) que
establece la ley (Figura 2). A pesar del pequeño número de agricultores
capaces de comerciar con los mercados institucionales de alimentos, ambos
municipios tienen cada uno solo un DAP de Entidad Legal, el DAP de
Ourilândia do Norte está activo, pero el de Inhangapi expiró, por lo tanto, no
es válido para cumplir con el prerrequisito central para la venta de
productos vía PNAE.

En la pandemia Covid-19, si bien la Resolución FNDE No. 02/2020, en su

artículo 5 recomienda que se mantenga la compra de alimentos de la
agricultura familiar, priorizando la compra local, el municipio
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De Inhangapi no pudo adquirir los géneros debido a la urgencia en llevar a

cabo las acciones planeadas. Según la dirección de nutrición del municipio,
muchos estudiantes del sistema educativo municipal son socialmente
vulnerables y tienen la comida más calórica en sus comidas escolares. La
demora en la entrega de los kits de alimentos podría llevar a estos
estudiantes, entre los que quedan los quilombos, a un estado de
inseguridad alimentaria. Aun así, según el equipo técnico local de nutrición,
todos los estudiantes de la red municipal recibieron los kits y la convocatoria
pública para la compra de alimentos de la agricultura familiar está
programada para los próximos meses.

Para dar cumplimiento a la Ley 13.987 / 2020 y la Resolución FNDE nº

02/2020, el municipio de Ourilândia do Norte, con 10 unidades indígenas en su
territorio, contó con el apoyo de la Fundación Nacional Indígena (FUNAI) para
que llegaran los kits de alimentos. todos los pueblos indígenas. Este apoyo se
materializó, incluso, en el uso de aviones FUNAI para transportar los kits a los
pueblos más lejanos. Todos los alumnos del sistema escolar público de ese
municipio recibieron kits que incluían en su composición alimentos de la
agricultura familiar. Además, cabe señalar que, tanto en el municipio de
Inhangapi como en el municipio de Ourilândia do Norte, los lomos de búfalo
también se convirtieron en transporte utilizado para garantizar la llegada de kits
de alimentos a los estudiantes y sus familias en situación de vulnerabilidad
socioeconómica.

Con respecto al municipio de Paragominas, que cuenta con menos de

1000 establecimientos de agricultura familiar, el número de DAP físicos
activos es de 129 y los DAP legales es de 01 (COCAF / SAF / MAPA, 2020). Este
municipio logró superar el nivel mínimo establecido por ley para la compra
de alimentos de la agricultura familiar y alcanzó el 45,20% en el sexenio
(2011-2017). Estos datos muestran que, a pesar de las dificultades, en
algunos municipios se está logrando lo recomendado por la legislación en el
caso del PNAE.

Por el período de suspensión de clases por el aislamiento social impuesto

por la pandemia, este municipio distribuyó más de 43 mil botiquines a todos
los estudiantes del sistema escolar público. La composición de los kits y el
protocolo de entrega fueron definidos por el equipo de nutrición del
municipio como seguimiento al CAE, observando la per cápita
apropiado para el grupo de edad. Los alimentos de la agricultura familiar
que componen el kit fueron: mandioca, maíz verde, naranja, plátano,
lechuga y repollo (Brasil, 2020d). Todo suministrado por la Cooperativa de
Pequeños Agricultores de Uraim y el Condominio Rural Paragominas
(Cooperuraim), una organización con sede en el municipio. Estos alimentos
pudieron beneficiar directamente a 88 familias campesinas. Cabe destacar
que el municipio de Paragominas ya se ha destacado en relación a
 PNAE en tiempos de pandemia: desafíos y potencial para su ... | DaSilva, LH y col. | 31 |

compra de alimentos provenientes de la agricultura familiar, siendo

premiado por el FNDE en 8 de las 10 ediciones del School Lunch Efficient
Manager Award, premio que otorga la Organización No Gubernamental
Acción Hambre Cero, que tiene como objetivo dar visibilidad a los
ayuntamientos que desarrollan y operacionalización de prácticas
innovadoras del PNAE. La experiencia de este municipio puede inspirar
iniciativas exitosas en otras localidades, incluso donde el porcentaje de esta
adquisición aún es bajo (Santana y Souza, 2014).

Cabe mencionar que, teniendo en cuenta las especificidades de estos cuatro

municipios en la operacionalización del PNAE, lo que aparece como un punto de
intersección para estos municipios es la percepción de los actores sociales
movilizados en torno a esta operacionalización sobre la importancia de esta política
pública. , especialmente en tiempos de pandemia, como la superación de
vulnerabilidades socioeconómicas. Por un lado, mediante la garantía de generación
de empleo e ingresos para los agricultores que brindan alimentos de calidad y, por
otro, mediante la supresión de la inseguridad alimentaria en innumerables familias
que, con el agravamiento de la crisis de salud, han pasado a depender de manera
más significativa. sobre los alimentos que componen los kits distribuidos.

¿Qué aprendizajes y qué posibles perspectivas? A

modo de conclusiones
La pandemia de Covid-19 afectó significativamente la dinámica laboral y las
formas de vida de poblaciones de los contextos más diversos del mundo. En
su impacto global, muestra diferentes debilidades y desigualdades, que se
materializan en crisis - sin precedentes - en los sistemas de salud, en los
ámbitos ambiental y socioeconómico. En Brasil, se tomaron medidas de
emergencia en las esferas del poder federal para contener el avance de la
enfermedad, así como mitigar sus consecuencias. Entre estas medidas, está
el cambio en la normativa que regula el PNAE para que las transferencias
del gobierno federal a las comidas escolares continúen en el contexto de
una pandemia. Atentos a este cambio,

Se sabe que, en este contexto, las consecuencias del agravamiento de estas

crisis tienen importantes peculiaridades. La Amazonía brasileña sufre de
desigualdades socioeconómicas históricas, que están directamente relacionadas
con la ausencia del Estado. Si, en el período previo a la pandemia, las deficiencias
en el sistema de salud y las condiciones laborales y la generación de ingresos,
por ejemplo, ya eran significativas, en el momento de un grave problema
vinculado al Covid-19 cobraron aún mayor protagonismo.
| 32 | AMAZON WORLD 11 (2): 2020

Sin embargo, aún en ausencia de protocolos bien definidos también con

respecto a la operacionalización del PNAE en tiempos de pandemia, es
posible verificar en el estado de Pará, especialmente en los municipios de
Afuá, Inhangapi, Ourilândia do Norte y Paragominas, la creación de
estrategias que contribuyan a la restauración de las poblaciones, que
tengan como objetivo recuperar los daños causados por la pandemia en su
seguridad alimentaria y generación de ingresos. Las experiencias en curso
muestran la importancia de involucrar a los administradores públicos,
consejeros de alimentación escolar, nutricionistas y agricultores en el
suministro de alimentos de calidad a las poblaciones socioeconómicamente
vulnerables. En general, se refieren a municipios que han optimizado la
presencia de equipos de seguridad alimentaria y nutricional ya en
funcionamiento,
En Afuá, Inhangapi y Ourilândia do Norte, cabe mencionar la entrega de
kits de alimentos, que llegan a familias vulnerables, incluso en lomos de
búfalo. En Ourilândia do Norte aún es posible señalar que entre el público
beneficiario del PNAE hay indígenas, sujetos más afectados en América
Latina por Covid-19. Y, en Inhangapi, son los quilombolas. En Paragominas
se enfatiza el papel de una organización social de agricultores familiares en
la distribución de estos kits, con adaptaciones, que van desde el cuidadoso
empaque de los alimentos hasta el establecimiento de una logística de
entrega en la que se evitó debidamente el hacinamiento de personas. Aún
con respecto a este municipio, es posible entender que este programa ha
sido una de las salidas para los agricultores familiares, generando ingresos
directos para ellos.

Prestando atención al número de DAP activos en los cuatro municipios de Pará

destacados, se puede observar una cantidad significativa de agricultores familiares
que estarían calificados para acceder al PNAE, también en este contexto pandémico.
Para que estos agricultores se conviertan en participantes activos de este proceso, es
necesario intercambiar experiencias entre ellos y los agricultores que ya están
involucrados en el suministro de alimentos, a través del PNAE, en estos tiempos del
Covid-19. Dicho intercambio se vería facilitado por la mediación de profesionales de
la asistencia técnica y extensión rural, así como de investigadores, incluso mediante
la difusión de experiencias exitosas en este sentido.

Analizando estas experiencias en el contexto de una pandemia, se puede

apreciar que el PNAE asume un lugar de política pública que va más allá del
propósito de proveer el “almuerzo escolar” y se consolida como un instrumento
para garantizar la seguridad alimentaria y nutricional de una manera muy más
amplio en la sociedad.
 PNAE en tiempos de pandemia: desafíos y potencial para su ... | DaSilva, LH y col. | 33 |

Los grados

1 Concomitante con la institucionalización del Programa Nacional de Fortalecimiento

de la Agricultura Familiar (Pronaf), en 1996 se crea el DAP, instrumento de
identificación / calificación de agricultores familiares (personas físicas) y sus formas
asociativas (personas jurídicas), reconocido por la Ley nº 11.326 / 06
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/ lei% 2011.326-2006?
OpenDocument. Su objetivo, inicialmente orientado al acceso a Pronaf Crédito, ha ido adquiriendo
mayor alcance a lo largo de los años. Actualmente, el acceso a diferentes políticas públicas orientadas a
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