Uruguay vs. Argentina: “6-6”.

La “Guerra de las Papeleras”

C28-14-020

Entre octubre de 2003 y febrero de 2004, el Gobierno uruguayo autorizó la instalación –en la
ribera Este del Río Uruguay, limítrofe con Argentina– de dos plantas para la producción de pasta
o pulpa de celulosa. En mayo de 2006, después de poco más de dos años de infructuosas
negociaciones bilaterales, el Gobierno argentino, en uso de sus derechos sobre la cuenca
hidrográfica y en defensa del medio ambiente, decidió demandar a Uruguay ante la Corte
Internacional de Justicia (CIJ). Un mes después, Uruguay puso en marcha el Sistema de Arbitraje
del Mercosur (TAH) con el objeto de amparar sus intereses comerciales afectados por el
activismo ecologista argentino. En marcha ambos procesos, los dos países convinieron en aceptar
los buenos oficios del rey de España con el objeto de conciliar tal diferendo, intento que pronto
se frustró. Ni el laudo del TAH ni el fallo de la CIJ resolvieron el problema de fondo.
Consecuentemente, ambos países se vieron forzados a suscribir un acuerdo de compromisos
mínimos para el control binacional de los riesgos medio ambientales. Desde entonces, múltiples
preguntas, jurídicas y políticas, continúan pendientes de respuesta, entre otras, las de los mismos
activistas que se manifestaron contra la instalación de las papeleras.

Antecedentes
Durante los años ochenta y noventa del siglo XX, mediante el apoyo financiero de la banca
multinacional –Banco Mundial (BM), Corporación Financiera Internacional (CFI) y Banco
Interamericano de Desarrollo (BID)–, Uruguay emprendió un vasto plan nacional de
reforestación –pinos y eucaliptos en particular– de su reducido, relativamente poco arborizado y
llano espacio geográfico1. Este reposicionamiento internacional uruguayo coincidió con la
restauración democrática de mediado de los años ochenta2. Uruguay, junto a Argentina, Chile y
en particular Brasil, fue uno de los pocos países sudamericanos que optó por incorporarse al
proceso de globalización del negocio forestal y pulpero mundial que había sido iniciado a
comienzos de los años noventa por los países del Norte con el propósito de trasladar a los países

1
(Carrere & Lohmann; 1997; cap. IX).
2
(Pradal, 2008).

Este caso fue escrito por el profesor Juan Alberto Navas Sierra con el propósito de servir como material de
discusión en clases, no pretende ilustrar buenas o malas prácticas administrativas.

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No. 2514 Col. Nuevo México, Zapopan, Jalisco 45140, México. El ITESM prohíbe cualquier forma de
reproducción, almacenaje o transmisión de la totalidad o parte de esta obra, sin autorización por escrito.

Centro Internacional de Casos Fecha de revisión: 2 de mayo de 2012

Tecnológico de Monterrey Última revisión: 11 de junio de 2012
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del Sur, buena parte del negocio maderero y producción de pasta de celulosa3 (Anexo 1,1). Esta
relocalización productivo-comercial necesariamente arrastró los riesgos y daños ecológicos y
medio ambientales inherentes a esa actividad agro-industrial.

El proyecto pulpero uruguayo tardó cuatro años y medio −mediados de 2002 y finales de 2006−
en concretarse. El lapso cubre las negociaciones entre Uruguay y las transnacionales ENCE –
española− y Botnia −finlandesa−; las autorizaciones previas medio ambientales; los permisos
definitivos de operación; el inicio de la construcción de ambas plantas y la infraestructura física
requerida para que entraran en operación4. Igualmente, el periodo comprendía tanto la larga
disputa política y jurídica que Argentina y Uruguay sostuvieron antes de optar por los aludidos
procesos judicial y arbitral, como la no menos densa lucha de los defensores del medio ambiente
contra tales proyectos. Cuatro años más fueron necesarios para conocer el último de los fallos y
la adopción de los compromisos mínimos que Argentina y Uruguay suscribieron luego para dar
por concluida la disputa bilateral.

Los intereses uruguayos

El proyecto Botnia –el primero en ser concretado y basado en la tecnología TCF (Totally-
Chlorine Fre: Totalmente Libre de Cloro)— fue estimado en 1.8 billones de dólares y debía
producir un millón de toneladas de pulpa de celulosa a partir de madera de eucalipto. Además de
ser la mayor inversión privada finlandesa en el exterior, pasó a ser la mayor inversión extranjera
realizada, hasta entonces, en Uruguay. Asimismo, se convirtió en la segunda mayor planta de
celulosa, no sólo a nivel latinoamericano sino mundial5.

Figura 1. Ubicación de las plantas Botnia y Fray Bentos.

(Fuente: Daniele 2006)

Fuente: Daniele, 2006.

3
(Carrere & Lohmann; 1997; cap. III, IX).
4
) Como se advierte a continuación, si bien ENCE fue la primera –el 9 de octubre de 2003– en recibir la autorización
para el inicio de operaciones, por diferentes razones −políticas y económicas− fue la última en concretar su proyecto
(finales de 2006). No fue el caso de Botnia, que si bien recibió el permiso 16 meses más tarde –14 de febrero de
2005−, inició su proyecto 19 meses antes que la primera.
5
) Las otras dos plantas de similar tamaño productivo se encuentran en Brasil (Stora Enso, Bahía, Brasil con
capacidad de 900 mil t./año) y China (800 mil t./año). (Durán, 2007); (Ciapponi, 2008) http://papermarket.cl/. El
Espectador, Montevideo, 8 de marzo de 2005.
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Por su parte, ENCE optó por utilizar la tecnología EFC (Elemental Chlorine Free: Libre de Cloro
Elemental), y tardó casi siete años en concretar su proyecto valorado en mil 250 millones de
dólares y que originalmente preveía la producción de 800 mil toneladas pero después debían ser
un millón de toneladas más de pulpa. Tanto la planta de Botnia como la originalmente
proyectada por ENCE, quedarían emplazadas ocho Km.6 arriba de la población fronteriza de
Fray Bentos, situada sobre el Río Uruguay, casi enfrente de la ciudad argentina de Gualeguaychú
(ver Figura 1). Al final, y como consecuencia de diferentes negociaciones, ENCE renunció a
montar el complejo en Fray Bentos7; optó por trasladarlo a Paraje Pereyra, cerca de Conchillas
(enfrente de Buenos Aires); la decisión fue precedida por la cesión de buena parte de sus activos
uruguayos a un corporativo finlandés-chileno8. Para mediados de 2007, una vez consolidados
ambos emprendimientos, Uruguay se posicionó como el primer productor mundial de pulpa de
celulosa9.

El 23 de febrero de 2006, en coincidencia con el momento más álgido del desentendimiento

uruguayo-argentino, el ministro de Relaciones Exteriores del Uruguay cuantificó ante el
Congreso de la Nación el impacto que ambos megaproyectos tendrían en la economía de su país:
creación de cinco mil 600 nuevos puestos de trabajo (mil 600 por ENCE y cuatro mil por Botnia)
durante la fase de su construcción y empleo de 300 trabajadores permanentes una vez que ambas
plantas iniciasen su operación. El efecto sobre el Producto Interno Bruto de 2004 a 2006 −fase de
construcción− sería de 3.2%; y después, de 2.5% durante cada año de producción en cuanto las
dos plantas estuviesen operando a plena capacidad; y se estimó, para cada una de ellas, un ciclo
de vida aproximado de 40 años. El impacto sobre el empleo total equivaldría en 2004, a 1.3%
situándose en algo menos de 1% durante cada año de operación de ambas empresas a plena
capacidad. En cuanto alcanzaran ese nivel productivo, el saldo neto exterior aportado en divisas
por tales empresas (ventas de celulosa, menos los insumos importados) compensaría alrededor de
22 % del déficit recurrente comercial uruguayo10.

Los intereses argentinos

Desde que se hicieron públicas las decisiones de las trasnacionales ENCE y Botnia de instalar en
Uruguay sus plantas procesadoras en la fronteriza localidad de Fray Bentos11, el Gobierno

6
) LosRecursosHumanos.com & Europapress; 24 de junio de 2008.
http://www.losrecursoshumanos.com/contenidos/2521-uruguay-autoriza-la-construccion-de-una-planta-de-celulosa-
a-ence-dara-trabajo-a-unos-4900-trabajadores.html .
http://www.espectador.com/1v4_contenido_print.php?id=85327
7
) Originalmente, su localización estuvo prevista 12 Km. al Norte de Fray Bentos y a 8 Km. de distancia del
complejo Botnia.
8
) En mayo de 2009, en una operación valorada en 340 millones de dólares, ENCE había transferido al consorcio
formado por la papelera finlandesa Stora Enso y la chilena Arauco, la casi totalidad del mencionado proyecto
industrial y una parte de su patrimonio forestal en el centro y litoral del país, reservándose el dominio de casi 30 mil
Ha. de bosque en la región atlántica y la planta de astillado y puerto de exportación de madera de Peñarol
(Montevideo) Espectador, Montevideo; 14 de diciembre del 2006-8:52 am.
http://celulosapapel.blogspot.com/2009/05/arauco-y-stora-enso-se-asocian-para.html
9
) Para 2007, Botnia y ENCE se ubicaron en la primera y décima posición mundial como empresas productoras de
pasta de celulosa (Redes 2008, 4).
10
) Montevideo, Informe MRREE de la fecha http://www.ecouruguay.org/xnwslite.php?m=amp&nw=OTc1 Cf:
Dnras 2006, 6.
11
) (Arnaud 2007,8).
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argentino se anticipó a pedir a su homólogo uruguayo informaciones precisas relativas a tales

negociaciones. Durante los 19 meses siguientes –lapso que restaba de gobierno al presidente
Jorge Battle– Uruguay comunicó a Argentina la información que estimó pertinente, cosa que
hizo a través de diferentes canales: seno de la Comisión Administradora del Río Uruguay
(CARU) –ente binacional creado para tales efectos por el Estatuto del Río Uruguay12 (de ahora
en adelante Estatuto [ver Anexo 2])–; como alternativamente a través de su legación diplomática
en Montevideo, encuentros interministeriales y cumbres presidenciales.

Desde un principio, el Gobierno argentino –presidido por Néstor Kirchner– se vio forzado a
involucrarse con las múltiples y crecientes protestas y manifestaciones ciudadanas, argentinas y
uruguayas en un principio, contra tales emprendimientos. No menos importante fue la presión
política ejercida, también desde sus inicios, por el gobernador y la Cámara de Diputados de la
Provincia de Entre Ríos, igualmente en oposición abierta a los proyectos uruguayos y
abiertamente solidarios con las movilizaciones llevadas a cabo por las comunidades fronterizas
de la Provincia13. Estas se concretaron a partir del 24 de septiembre de 2003 cuando 400
organizaciones ciudadanas suscribieron la Declaración de Gualeguaychú –con el tiempo, la más
emblemática de las anteriormente aprobadas14 como de las que después se adoptarían hasta
comienzos de mayo de 2006–; texto que diez días más tarde fue puesto en manos del intendente
de Fray Bentos15.

Pocos días antes de que el Gobierno del Uruguay otorgara a ENCE la primera Autorización
Ambiental Previa (AAP), el Gobierno argentino hizo pública –3 de octubre de 2003− su
profunda preocupación por los graves e irreparables efectos y daños medio ambientales que
causarían las plantas de celulosa que negociaba Uruguay (ver Anexo 1, 4). A continuación,
Argentina pidió en la CARU al Gobierno uruguayo explicaciones documentadas sobre las
inversiones a ser autorizadas16 (ver Anexo 1, 5). Estas iniciales gestiones argentinas coincidieron
con la primera manifestación realizada –4 octubre de 2003– sobre el fronterizo Puente
Internacional General San Martín por el grupo de “Vecinos Auto convocados” integrado por
argentinos y uruguayos. Este evento marcó el hito detonante de una movilización cívica –con el
tiempo casi exclusivamente argentina– dirigida a impedir la instalación de las aludidas plantas en
la localidad de Fray Bentos.

A pedido argentino, el 9 de octubre de 2003 tuvo lugar la primera cumbre binacional destinada a
tratar directamente el asunto. Reunidos ambos presidentes en la Estancia de Anchorena
(Departamento de Colonia, Uruguay17), el mandatario uruguayo, Jorge Battle, se comprometió a
12
) http://www.caru.org.uy/publicaciones/CARU-Un-ejemplo-de-integracion-practica.pdf
13
) (Cámara Entre Ríos 2007)
14
) De las realizadas previamente, la más cercana y relativa al tema fue la Declaración de Concepción del Uruguay
(Argentina) del 24 de agosto de 2002 aprobada por 15 colectivos argentinos y uruguayos que se oponían, entre otras
cosas, a la instalación de cualquier planta procesadora de pulpa sobre el Río Uruguay ((punto 4).
http://www.dsostenible.com.ar/situacion/pap/paplnot10.html. El 1 de enero de 2003, 19 organizaciones activistas
fronterizas suscribieron la Declaración de Fray Bentos (Uruguay), ahora expresamente contra el proyecto español
ENCE.
http://www.dsostenible.com.ar/situacion/pap/paplnot11.html
15
) (Delamata, 2007) http://www.ecouruguay.org/xnwslite.php?m=amp&nw=NzAz
16
) Art.7° del Estatuto. Los pedidos argentinos se realizaron entre el 17 de octubre de 2002 y el 16 de noviembre de
2004 Vid, Anexo 1, 5) (United Nations, 2010, 12).
17
) Es la residencia de descanso de los presidentes de Uruguay y está situada en el suroeste del país a 208 kilómetros
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no liberar la concesión a la aludida ENCE –entonces el único proyecto cierto– hasta que se diera
respuesta a las inquietudes argentinas sobre el eventual impacto ambiental de la papelera. No
obstante, el mismo día de la cumbre, el Gobierno uruguayo entregó a la multinacional española
la mencionada AAP, de manera que quedó habilitada para poner en marcha la construcción de la
planta18. A su vez, 15 días después –24 de octubre de 2003– la transnacional finlandesa,
mediante un comunicado de prensa, anunció la creación del corporativo Botnia, S.A., cuya
primera tarea sería la construcción de una segunda planta en Fray Bentos para la producción de
un millón de toneladas anuales de pasta de celulosa19.

De inmediato, Argentina presentó a Uruguay una nota diplomática de protesta20 que Uruguay
respondió por la misma vía, dando por sentado que a partir de entonces, el diferendo binacional
sería manejado directamente gobierno a gobierno21. A través de los dos citados canales de
comunicación, Argentina acentuó su pedido de informes exhaustivos sobre los riesgos de
contaminación medio ambiental trasfronteriza que podrían derivarse de tal autorización. El 10 de
noviembre siguiente, el presidente Battle, acompañado del presidente de la Xunta de Galicia,
Manuel Fraga y el presidente de ENCE, José Luis Méndez, inauguraron la terminal logística de
M’Bopicuá prevista para la plena operación de la futura planta de ENCE22.

Como resultado de diferentes gestiones mutuas, los ministros de relaciones internacionales de

ambos países anunciaron en Buenos Aires −2 de marzo de 2004− un primer entendimiento
verbal respecto al manejo futuro del diferendo binacional. El arreglo fue llamado luego Acuerdo
Bielsa-Opertti23. En esa ocasión, ambos países coincidieron en reactivar el diálogo a través del
sistema de consulta e información previsto en el Estatuto del Río Uruguay24. Por su parte,
Uruguay, además de prometer informaciones más precisas sobre el proceso de autorización de
las papeleras, ofreció a Argentina llevar a cabo un monitoreo conjunto del proceso de instalación
de la planta ENCE, accediendo a que ambas cosas se llevasen a cabo en el seno de la CARU25.
El compromiso se registró −15 de mayo de 2004− en el acta pertinente de la Comisión26.

de Montevideo sobre la margen izquierda del río San Juan, en su desembocadura con el Río de la Plata.
18
) Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) resolución 342/2003, 9 de
octubre de 2003: Autorización Ambiental Previa para la planta M’Bopicuá S.A. (ENCE) bajo condición de
presentar, antes del comienzo de las obras, el plan ejecutivo, el estudio de impacto ambiental de la obra y el plan de
gestión ambiental para ser aprobados por la Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA). (Drnas, 2006,3)
(United Nations, 2010, 12).
19
) (ICJ, 2007, 164).
20
) Nota diplomática, Embajada de la Argentina al Ministerio de Relaciones Exteriores del Uruguay; Montevideo, 27
de octubre de 2003. MREU 226/03.( ICJ 2007b, 176).
21
) Nota diplomática 05/2003, Ministerio de RR.EE. del Uruguay al embajador argentino, Montevideo, 27 octubre
de 2003. UCM, Vol. III, Annex 55 (ICJ 2007, 186).
22
) http://www.noticias.info
23
) Llamado así por el nombre de ambos ministros: Rafael Antonio Bielsa Caldera de Argentina y Didier Opertti
Badán de Uruguay.
24
) Art. 7° al 13 del Estatuto.
25
) La Comisión estaba entonces integrada por diez delegados, cinco por cada Estado-Parte. Los presidentes de cada
delegación se alternan anualmente la Presidencia y Vicepresidencia. La Comisión creó la Subcomisión de Medio
Ambiente y Uso Sostenible del Agua encargada de implementar un sistema de control y monitoreo sobe los posibles
efectos ambientales, económicos y sociales derivados de emprendimientos industriales localizables en las costas del
Río Uruguay que pudiesen afectar las aguas comunes (www.caru.org.uy).
26
) CARU. Acta 0104 del 15 de mayo de 2004 (www.caru.org.uy).
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El 31 de marzo Botnia presentó un Estudio de Impacto Ambiental y plan de instalación de su

planta en Fray Bentos27. Acto seguido, el Gobierno argentino intentó bloquear en Washington
−sin éxito− el crédito solicitado al Banco Mundial-Corporación Financiera Internacional por la
multinacional Botnia28. Adujo en tal oportunidad un grave e inminente estado de conmoción
social fronteriza. La respuesta uruguaya a esta tentativa argentina fue la dilación y entrega
parcial de la información relativa al proyecto Botnia, entonces el único en ejecución; informes
que de manera insistente continuaba solicitando el Gobierno argentino, bien directamente, bien a
través de la CARU.

El 4 de octubre de 2004, en plena recta final de la campaña presidencial uruguaya, ante el poco
avance de las negociaciones bilaterales, un año después de firmada la Declaración de
Gualeguaychú, viejos y recientes activistas argentinos y uruguayos realizaron un nuevo
encuentro sobre el Puente Internacional General San Martín. A finales de 2004, el izquierdista
Tabaré Vásquez ganó las elecciones presidenciales uruguayas, candidato afín ideológicamente al
justicialismo argentino y cuya campaña supuestamente había contado con el apoyo de los
esposos Kirchner29. No obstante, contra las esperanzas de los gobiernos federal y provincial
argentinos, y en particular de los vecinos de Gualeguaychú, el triunfante presidente uruguayo
ratificó la decisión de su antecesor y optó por mantener y concluir ambos proyectos. Argumentó
entonces la obligación uruguaya de respetar el tratado bilateral de inversiones recientemente
suscrito con Finlandia30. A la vez, consecuente con el gobierno que había elegido, el Frente
Amplio-Encuentro Progresista-Nueva Mayoría uruguayo31, cambió su anterior oposición a las
iniciativas de ENCE y Botnia. Esta última –como ya se advirtió− había recibido su AAP días
antes de dejar el mando presidencial Jorge Battle. A partir de entonces, el Frente olvidó su
abierta solidaridad con las protestas antes iniciadas por los grupos medio ambientales de ambos

27
) (FARN 2006,4).
28
) Romina Picolotti, ministro de Medio Ambiente, fue la encargada de tal misión. Para ambientar el riesgo de
conmoción fronteriza, Daniel Tallanla, esposo de Romina y director del Centro de Derechos Humanos y Medio
Ambiente argentino, fue quien presuntamente filtró al Washington Post la noticia de una mujer de 88 años dispuesta
a inmolarse en protesta por tales plantas.
http://www.larepublica.com.uy/?a=nota&n=231221&e=2006-12-01
29
) Una coalición de las izquierdas uruguayas conformada por Encuentro progresista, Frente Amplio y Nueva
Mayoría rompió el casi bicentenario del sistema bipartidista tradicional uruguayo. Por primera vez en la historia
política uruguaya las izquierdas del país conquistaron la Presidencia de la República. (Arbuet & Vignali, 2011, 149);
(Ferro Clerico_et_al, 2006).
30
) El Tratado de protección recíproca de inversiones entre el gobierno uruguayo y el gobierno finlandés fue firmado
el 21 de marzo de 2002 en Montevideo. Su objetivo implícito fue proteger la inversión de Botnia en Fray Bentos
(artículos 5, 6 y 9). El Senado uruguayo lo aprobó −con el voto en contra del entonces oposicionista Frente Amplio−
el 15 de octubre de ese año en tanto que la Cámara de Representantes lo aprobó apenas el 4 de mayo de 2004. Actas
de la Sesión de la Cámara de Representantes (4 de mayo de 2004). Por la respectiva ley 17.759 de 2004, el Gobierno
uruguayo sustrajo de la jurisdicción nacional cualquier conflicto que pudiera surgir en el futuro en el desarrollo de la
concesión. El Espectador, 6 de mayo de 2004 (http://www.espectador.com/nota.php?idNota=17487).
31
) Antes de la elección, el entonces oposicionista Frente Amplio fue un activo promotor de las primeras
movilizaciones medio ambientalistas uruguayas opositoras al proyecto ENCE y Botnia. Entre 1998 y 2001, una
coalición de la izquierda uruguaya conformada por el Frente Amplio y la central sindical uruguaya, Plenario
Intersindical de Trabajadores (PIT) y la Convención Nacional Trabajadores (PIT-CNT.1984) se habían pronunciado
contrarios a ambos proyectos y empresas transnacionales; protestas a las que se unieron la organización
ambientalista Grupo Guayubira y Greenpeace. Todas ellas alegaban desde entonces la grave contaminación
ambiental previsible y que era sistemáticamente ocultada por el Gobierno uruguayo e inversionistas involucrados.
(Irigoyen2006) (http://uruguay.indymedia.org/news/2006/01/44903.php); Instituto del Mundo del Trabajo y Grupo
Guayubira (http://www.guayubira.org.uy/).
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países32.
Ante el nulo avance de las negociaciones bilaterales, en particular al interior de la CARU, el 30
de abril de 2005, algo más de 40 mil manifestantes argentinos y uruguayos de la frontera
ocuparon por primera vez el Puente Internacional General San Martín (ver Figura 2);
interrumpieron el tránsito vehicular binacional por algo más de cinco horas. Durante el acto
−llamado luego “Abrazo Solidario” y también “Abrazo al Puente”− los medio ambientalistas
argentinos, con la presencia de representantes de Greenpeace, canjearon banderas con algunos de
los manifestantes uruguayos con quienes entonaron los himnos de ambos países33.

Figura 2. Manifestación en el Puente Internacional General San Martín

30 de abril de 2005.

Fuente: Mercosur TAH (2006)

En respuesta a la escalada oposicionista cívica argentina, que ya contaba con el no menos abierto
apoyo del gobernador de la Provincia de Entre Ríos, Jorge Pedro Busti, el 5 de mayo de 2005 se
reunieron en Buenos Aires los presidentes Kirchner y Vázquez. Al término de su encuentro,
mediante un comunicado de prensa, se hizo pública la creación del Grupo Técnico Bilateral de
Alto Nivel (GTAN) con el objeto de estudiar conjuntamente el desarrollo de las aludidas
autorizaciones, en particular los eventuales riesgos y daños medio ambientales que de ellas se
pudiesen derivar. Si bien la tarea principal del GTAN –que debía sesionar durante 180 días–
sería la búsqueda de una solución al diferendo binacional, se convino que sus conclusiones no
serían vinculantes para ambos gobiernos34, es decir, no estarían obligados a cumplirlas; acatarlas
implicaría voluntad política.

Una vez más, apenas logrado el compromiso binacional, el 29 junio, José Bordón, embajador
argentino en Washington, manifestó al presidente del Banco Mundial (BM) y al vicepresidente
ejecutivo de la CFI sus reservas sobre la falta de una evaluación exhaustiva del impacto
ambiental de los dos proyectos uruguayos a ser financiados por ambos organismos. En su
respuesta, la CFI aseguró que no se aprobarían los préstamos hasta que se realizaran las
evaluaciones de impacto ambiental (EIA) respectivas. Ante esta nueva acción unilateral, el 5 de
julio de 2005 –a un mes de la firma del acuerdo inter-ministerial− Uruguay autorizó a Botnia la

32
) (Irigoyen2006).
33
) (Merlinsky, 2008).
34
) El GTAN fue integrado por funcionarios de las cancillerías nacionales y contó con la asesoría técnica de la
Universidad de la República (Montevideo) y la Universidad Nacional del Litoral (Santa Fe, Argentina.) (Santander,
2007, 49) (ICJ, 2008, 162).
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construcción de una terminal portuaria sobre el Río Uruguay35. A la vez que suspendió la
primera reunión del GTAN programada para ese mismo día36, y que finalmente pudo llevarse a
cabo casi un mes después, el 3 de agosto de 2005, en Montevideo.

Días después, como consecuencia de la nueva autorización uruguaya otorgada a Botnia, una
asamblea popular reunida en el puerto de Gualeguaychú constituyó la Asamblea Ciudadana
Ambiental de Gualeguaychú (ACAG, de ahora en adelante ‘Asamblea’). El intendente de la
ciudad fue designado presidente honorario37. El 21 de julio de 2005, con el apoyo de la
organización no gubernamental medio ambientalista argentina, Centro de Derechos Humanos y
Ambiente (CEDHA), la Asamblea se dirigió simultáneamente a los ministro de Relaciones
Exteriores de ambos países. En un pliego soportado con 35 mil 484 firmas, luego de denunciar el
incumplimiento del Tratado y del Estatuto, se demandó la paralización de la construcción de las
dos plantas hasta que una comisión bipartita efectuara un análisis del previsible impacto
ambiental. En caso de persistir el diferendo, la Asamblea acudiría a la Corte Internacional de
Justicia (CIJ) en busca de una solución definitiva.

En lo que parecía más bien una carrera de relevos entre los diferentes actores opuestos al avance
del proyecto Botnia, el 19 de septiembre de 2005, el gobernador de Entre Ríos, Jorge Pedro
Busti, el vicegobernador Pedro Guastavino y residentes sobre las márgenes del Río Uruguay
presentaron ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos una denuncia contra el
Gobierno uruguayo. Alegaron en su escrito que el Estado de Uruguay había violado la “legalidad
supranacional americana” en particular el “derecho humano –de los pueblos de ambos países– a
vivir en un medio ambiente sano”38. En respuesta, Uruguay decidió denunciar a Argentina ante la
misma Comisión por la violación al derecho de circulación contemplado en la Convención
Americana de Derechos Humanos39.

Durante el mismo mes de septiembre la oposición medio ambientalista cambio de frontera. Pese
el abandono popular uruguayo, el tema llegó a los juzgados del país. El 12 de septiembre de
2005, Enrique Viana, titular fiscal Civil 3° con sede en Montevideo, interpuso una demanda
contra el Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente en virtud de los
permisos otorgados a Botnia y ENCE. Al estimar que tales emprendimientos eran incompatibles
con el derecho ambiental del país, el agente del ministerio público pidió que el Estado uruguayo
fuera declarado responsable por omisión en su deber de proteger el ambiente del país. Viana
fundamentó su demanda en los informes técnicos de las facultades de Ciencias y de Química de
la Universidad de la República. Añadió a lo anterior la aceptación, por parte del Gobierno
uruguayo, de carecer de medios efectivos de control sobres las empresas transnacionales40. Ocho

35
) (Merlinsky, 2008). (FARN, 2006, 6).
36
) (Santander, 2007, 50) (Drnas, 2006,21)
37
) La Asamblea quedó integrada principalmente por medio ambientalistas de Gualeguaychú y grupos afines de las
localidades entrerrianas de Colón y Concordia. (Merlinsky, 2008).
38
) En concreto: poner en grave riesgo “la vida de alrededor de 300 mil personas que habitan en la ribera argentina-
uruguaya (CamaraEntreRios, 2007) (Drnas, 2006,28).
39
) Esto último conforme al Art. 22 de la Convención. (Drnas, 2006,28).
40
) Demanda, ficha 2-1507/2005, Montevideo 12 de septiembre de 2005; Juzgado letrado de primera instancia en lo
civil de segundo turno, juez Juan Carlos Contarín. “Juicio contencioso ordinario, anticipatorio o preventivo de daños
contra el medio ambiente, pretensión de protección del medio ambiente contra el Estado, Poder Ejecutivo,
Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medioambiente”.
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días después, en apoyo de su propia demanda, el fiscal interpuso ante el mismo juez civil un
recurso de inconstitucionalidad de las leyes aprobatorias del Convenio sobre Arreglo de
Diferencias Relativas a Inversiones entre Estados y Nacionales de Otros Estados y del Tratado de
Protección de Inversiones Recíprocas con Finlandia. Alegó en ambos casos la cesión de
soberanía que el Estado uruguayo había hecho en favor del Banco Mundial y su agencia Centro
Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI)41 y de un tercer Estado
(Finlandia) en lo concerniente a la solución de cualquier controversia relativa a las
autorizaciones otorgadas a ENCE y Botnia, respectivamente42.

Quince días después, ante el silencio de ambos gobiernos y del visible avance en la construcción
de la planta de Botnia, la protesta regresó al lado argentino. El 6 de octubre de 2005, la
Asamblea exigió al Ministerio de Relaciones Exteriores argentino acudir ante la CIJ con el
objeto de lograr la suspensión de las obras43 (ver Anexo 3).

En noviembre de 2005, a raíz de insinuaciones públicas del gobernador de Entre Ríos sobre un
supuesto soborno recibido por el presidente Tabaré Vásquez, el Gobierno del Uruguay decidió
llamar a consultas a su embajador en Buenos Aires. Argentina hizo lo propio luego de presentar
la correspondiente nota de protesta que fue rechazada por Uruguay. En esta ocasión, el ministro
de Relaciones Exteriores uruguayo afirmó tajantemente que el asunto de las autorizaciones era
“un acto de soberanía nacional hecho con los cuidados respectivos hacia el medio ambiente y
teniendo las garantías de todo tipo, incluida una comisión binacional” 44.

El ombudsman de la CFI y del Organismo Multilateral de Garantías a la Inversión −Compliance

Advisor Ombudsman (CAO)− del mismo Grupo del Banco Mundial, hizo público su Informe de
Evaluación Preliminar sobre el proyecto Botnia. El documento respondía las quejas y solicitud
que –en septiembre del mismo año– le habían presentado más de 39 mil personas argentinas y
uruguayas; reclamación que había sido apoyadas por la ONG argentina CEDHA de Córdoba45.
El informe señaló relevantes vicios en los procedimientos de aprobación del proyecto46. No
obstante estas salvedades, en diciembre Argentina objetó el informe preliminar por considerarlo
imparcial e incompleto47.

http://elojodelarazon.blogspot.com/2008/06/denuncia-contra-estado-uruguayo-por.html
41
) Creada por el Convenio sobre Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones entre Estados y Nacionales de
Otros Estados en vigencia desde el 14 de octubre de 1966 y de la que forman parte (febrero de 2012) 144 países.
http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/BANCOMUNDIAL/QUIENESSOMOS/0,,contentMDK:20193455~menuPK:4
18789~pagePK:64057863~piPK:242674~theSitePK:263702,00.html
42
) Demanda, ficha 2-1507/2005, Montevideo 20 de septiembre de 2005; Juzgado letrado de primera instancia en lo
civil de segundo turno, juez Juan Carlos Contarín, para que la Suprema Corte de Justicia declare inconstitucionales
las leyes 17.209 de 24 de setiembre de 1999, y 17.759 de 12 de mayo de 2004, disponiendo su inaplicabilidad en la
causa que obra en el mismo expediente.
http://elojodelarazon.blogspot.com/2010/09/fiscal-enrique-viana-uruguay-mas.html
43
) Laudo arbitral, Tribunal Ad-Hoc (TAH) MERCOSUR (Anexo 3). Ordinales 87 y 88. Apartado II-Considerandos.
Pruebas.
44
) (Santander, 2007, 51) (Llamas, 2009). Diario Junio Digital del 31 de octubre de 2005 - 07:37:36
http://www.diariojunio.com.ar/noticias.php?ed=1&di=0&no=9498
45
) Centro de Derechos Humanos y Ambiente, CEDHA http://www.cedha.org.ar
46
) (CAO, 2006) http://www.cedha.org.ar/docs/cao-preliminary-assessment-spa.pdf
47
) http://www.informereservado.net/noticia.php?noticia=2450
C28-14-020 Uruguay vs. Argentina: “6-6”. La “Guerra de las Papeleras”

El “pre-calentamiento” político-jurídico
La falta de un acuerdo político binacional, a partir de mediados de diciembre de 2005, dejó
prácticamente agotada la vía de las negociaciones directas. En sus dos frentes, el diferendo
binacional tomó una dinámica estrictamente unilateral. Desde diciembre de 2005 hasta
comienzos de mayo de 2006, la Asamblea promovió nuevas ocupaciones y cortes escalonados de
las diferentes rutas de la circulación fronteriza que mantuvo bloqueadas por casi 72 días
corridos48. El 14 de diciembre, el Gobierno argentino notificó al uruguayo la existencia de una
controversia explicitando con ello que –en términos del Estatuto– el plazo de las negociaciones
directas concluiría el 30 de enero siguiente, momento a partir del cual su gobierno quedaba
habilitado para acudir ante la CIJ; Uruguay se apresuró a desestimar la nota49. Desde mediados
de enero de 2006, colectivos de activistas de varios países se unieron a la causa de sus colegas
argentinos buscando internacionalizar la protesta contra Botnia50.

El 19 de enero de 2006 el diferendo regresó a los juzgados, esta vez argentinos. Ese día, el
gobernador de Entre Ríos y otros51 presentaron una denuncia penal ante el fiscal del juzgado
federal de Concepción de Uruguay (Entre Ríos) contra nueve ejecutivos de las empresas ENCE
y Botnia; fueron acusados de causar contaminación ambiental en grado de tentativa. Un mes
después, el juez de conocimiento decidió declararse inhibido y optó por remitir el asunto a la
Corte Suprema de Justicia de la Nación, que también se declaró incompetente para conocer del
asunto por no tratarse de demandados que ejerciesen cargo o representación diplomática alguna;
en este contexto, ordenó al juzgado continuar con el proceso respectivo52.

Once días después de presentarse la demanda –30 de enero de 2006–, agotado el plazo previsto
de 180 días de deliberación, el GTAN dio por concluidas sus sesiones sin haber alcanzado
acuerdo alguno. Cada delegación elaboró su informe particular que de por sí anticipaba las
acciones jurídicas que cada cual ejercería a partir de entonces53. El 12 y 14 de febrero, el
canciller argentino, respaldando los repetidos pedidos de la Asamblea, Cámara legislativa y
Gobierno de Entre Ríos, presentó ante las dos cámaras del Congreso las bases sobre las que el

48
) En particular: 1) ruta internacional Nº 136 y Provincial Nº 42 (Gualeguaychú - Fray Bentos vía Puente General
San Martín): 30 de diciembre de 2005 (13 horas); 30 de enero a 3 de febrero de 2006 cortes intermitentes que luego
se prolongaron por 46 días hasta el 20 de marzo; nuevo corte por 26 días desde el 5 de abril hasta el 2 de mayo del
mismo año. 2) La ruta Paysandú a Colón (a través del Puente General Artigas): cortes por 35 días corridos desde el
16 de febrero hasta el 23 de marzo de 2006; reanudándose luego por 8 días (desde el 11 hasta el 19 de abril de
2006). Vid. Laudo; ordinales 90 a 92.
49
) Presentación sobre la controversia con Uruguay del Canciller Jorge Taiana ante la Comisión de Relaciones
Exteriores de la Cámara de Diputados; Buenos Aires 14 de febrero de 2006.
http://www.cancilleria.gov.ar/portal/novedades/060214.htm
50
) El 17 de enero, activistas de ocho países. entre ellos Finlandia, se encadenaron al muelle de Botnia. Dos días
después, partidarios de Greenpeace detuvieron en Colón un camión que transportaba insumos críticos para la
construcción de la planta papelera de Botnia.
http://www.greenpeace.org/argentina/es/noticias/activistas-detienen-un-cami-n/
51
) Tal cual figura en los autos del expediente de la Corte Suprema de Justicia y Procuraduría General argentinas:
“B. 183. XLII. Originario penal. ‘Busti, Jorge Pedro y otros’ s/ denuncia Art. 55, ley 24.051, en grado de tentativa”.
52
) “Denuncia penal por la posible comisión del delito tipificado en el Art. 55 de la ley 24.051, en grado de
tentativa”. Juzgado federal. Concepción del Uruguay (Argentina), 19 de enero de 2006. Fallo, Corte Suprema, B.
183. XLII; Buenos Aires, 20 de febrero de 2006 contra la resolución del juez del 11 de febrero de 2006.
http://analisisdigital.com.ar/noticias.php?ed=1&di=0&no=31426
53
) (GTAN, 2006) http://www.mrecic.gov.ar/portal/novedades/informe.pdf
C28-14-020 Uruguay vs. Argentina: “6-6”. La “Guerra de las Papeleras”

gobierno acudiría ante la CIJ, solicitando entonces el respaldo político para iniciar tal proceso54.
Por las mismas fechas, 15 miembros de Greenpeace desembarcaron en el puerto franco de Botnia
en Fray Bentos, en donde fueron arrestados y luego liberados55.

Acorde con su estrategia y ante la pasividad del Gobierno argentino para hacer cesar los cortes y
cierres viales, Uruguay decidió realizar una doble acometida política en Buenos Aires y
Washington. Reiteró los graves perjuicios y daños ya causados a sus nacionales por los bloqueos
y emplazó al Gobierno argentino −14 y 16 de enero y 13 de febrero de 2006− a intervenir
decisivamente con el objeto de restablecer la normalidad de la circulación terrestre fronteriza56.
Igualmente, Uruguay intentó comprometer al secretario General de la Organización de Estados
Americanos −OEA− para lograr la suspensión de los cortes en la circulación fronteriza llevados
a cabo por los activistas argentinos. Con tal propósito, a finales de febrero la vicecanciller
uruguaya, Belela Herrera, se entrevistó con José Miguel Insulza, secretario General de la OEA, a
quien entregó una carta del presidente Vásquez. Tras diferentes rumores que aludían una
supuesta petición uruguaya de mediación –que de plano rechazó Argentina– el 24 de febrero
Insulza se mostró dispuesto, si acaso, a interponer sus buenos oficios57.

El 22 de febrero siguiente, el ministro interino de Relaciones Exteriores de Uruguay comunicó a

su par argentino la decisión de su gobierno de plantear una controversia ante los órganos
arbitrales del Mercosur por violación de la libre circulación binacional. Basado en los Arts. 4° y
5° del Protocolo de Olivos (ver Anexo 2). Consecuentemente, Uruguay solicitó a Argentina el
inicio de las negociaciones directas previas exigidas en el instrumento multilateral de solución de
controversias58. El 3 de marzo siguiente, el Gobierno argentino desestimó la notificación
uruguaya calificándola de imprecisa, tanto en los hechos como en las normas invocadas en la
nota para sustentar las imputaciones aducidas59.

No obstante, dos días antes −1 de marzo de 2006−, en su discurso de apertura del 124º período
de sesiones ordinarias del Congreso de la Nación, el presidente Kirchner lanzó una nueva
propuesta al Uruguay pidiéndole suspender durante 90 días la instalación de ambas plantas con el
objeto de realizar un estudio neutro y a profundidad del impacto ecológico del proyecto Botnia60,
el único que para entonces continuaba en proceso de ejecución.

54
) (Santander, 2007, 52)( FARN 2006,6)
55
) (Santander, 2007, 52)
56
) (FARN 2006,6)
57
) http://www.estrucplan.com.ar/Noticias/vernoticia.asp?IDNoticia=3063 También:
http://www.esmas.com/noticierostelevisa/internacionales/515185.html. A su regreso a Uruguay, la misma vice
ministra Herrera se vio precisada a desmentir tal mediación
http://www.spanish.xinhuanet.com/spanish/2006-02/26/content_221624.htm
58
) El 18 de febrero de 2002, los países del MERCOSUR suscribieron en Olivos −Provincia de Buenos Aires− el
referido protocolo. El mismo desarrolló el procedimiento del ‘Sistema Permanente’ de solución de controversias
previsto en el Anexo III del Tratado de Asunción de 1991 y posterior Protocolo de Ouro-Preto. Concebido como
‘régimen transitorio’, debía perfeccionar el ‘Protocolo de Brasilia’ −17 de diciembre del 2002− y su Reglamento,
ambos relativos al procedimiento arbitral subregional que fue aprobado por el Consejo del Mercado Común;
decisión 17/98. (Rey Caro, 2008)
http://www.acaderc.org.ar/doctrina/articulos/artelconflictoargentino/at_download/file
59
) Vid. Laudo... ordinales 100, 101.
60
) La Nación, Jueves 02 de marzo de 2006 http://www.lanacion.com.ar/785086-kirchner-pidio-parar-las-papeleras
C28-14-020 Uruguay vs. Argentina: “6-6”. La “Guerra de las Papeleras”

Once días después, con ocasión de la toma de posesión de Michelle Bachelet como presidente de
Chile, el 11 de marzo de 2006, se llevó a cabo en Santiago una nueva cumbre presidencial
binacional al cabo de la cual se anunció que el presidente uruguayo aceptaba la moratoria de 90
días pedida por Argentina. A cambio, Argentina ofreció intervenir para lograr la suspensión de
las protestas medio ambientalistas entrerrianas, condición exigida por Uruguay para continuar
con las negociaciones directas. Ambos compromisos, si bien fueron inicialmente aceptados tanto
por Botnia −26 de marzo de 200661− como por la Asamblea62, no tardaron en ser desconocidos
por una y otra.

Concordante con la estrategia negociadora, Uruguay hizo público un nuevo informe técnico,
ahora independiente y recientemente liberado –11 de abril de 2006– por la CFI en el que se
desmentían los supuestos daños medio ambientales que ambos proyectos podrían causar a la
cuenca del Río Uruguay63. Ese mismo día, el canciller uruguayo anunció la presentación ante la
CIJ de una nota preventiva por la que se solicitó a la Corte ordenar medidas precautelativas
conducentes al cese de los cortes viales argentinos. En esta oportunidad, Uruguay estimó en 340
millones de dólares las pérdidas acumuladas por los largos y constantes bloqueos de las
comunicaciones binacionales64. En respuesta, el gobernador de Entre Ríos solicitó al Gobierno
federal acelerar –para antes del 30 de abril– la presentación de una demanda formal ante la CIJ
contra Uruguay.

No obstante, antes de formalizar el proceso de reclamación ante el Mercosur, Uruguay decidió (3

de mayo de 2006) llevar el contencioso binacional ante el Consejo Permanente de la OEA. En el
pleno de la sesión ordinaria de ese día, el canciller de Uruguay, Reinaldo Gargano –integrante de
la comitiva presidencial uruguaya que se había traslado a la capital estadounidense– y Rodolfo
Hugo Gil, embajador permanente argentino en dicho Consejo, sostuvieron un denso debate en el
que ambos dejaron claramente delineadas las acciones y los argumentos que cada país haría
explícitos durante la siguiente fase contenciosa del conflicto65.

Un día después del debate en la OEA, y dos días después del levantamiento por la Asamblea de
los cortes de las rutas fronterizas, quedó formalmente registrado en la Secretaría de la CIJ de La
Haya el ingreso de la demanda de Argentina contra Uruguay66. En su escrito, Argentina acusó a
Uruguay de violar dos obligaciones fundamentales impuestas por el Estatuto del Río Uruguay67–
que desarrolló el original Tratado de límites del Río Uruguay– y otras normas fundamentales

61
) Para tales fechas, si bien Botnia llevaba ya construido 45% de su proyecto, no había iniciado el montaje de su
planta. La suspensión que efectuó fue apenas parcial pues se continuaron las obras del puerto y muelle, ya
autorizados. Ello sirvió a la Asamblea para reiniciar los cortes y tomas viales. La aceptación de ENCE fue nominal.
pues para entonces su proyecto estaba congelado (Eloranta 2007, 5).
62
) (Santander, 2007, 53). En Uruguay, la oposición calificó el acuerdo como una ‘traición’ de Vásquez a su pueblo
y una convivencia con la ‘prepotencia argentina’. En Argentina la Asamblea lo consideró un triunfo popular y
provincial. (Crovara, 2008, 22).
63
) El informe había sido elaborado por un panel de expertos canadienses conformado por Wayne Dwernychuck y
Neil McCubbin
http://www.banktrack.org/download/action_plan_of_the_ifc_panel/action_plan_ifc_expert_panel.pdf
64
) La Nación, http://www.lanacion.com.ar/796380-uruguay-realizo-una-presentacion-ante-la-haya
65
) Organización de los Estados Americanos, (OEA 2006).
66
) En inglés, application instituting proceedings,,usualmente traducida como “demanda de introducción de
instancia” y que más exactamente debería traducirse como ‘entablar –o incoar– una demanda’ (UE 2010, 192).
67
) Organización de las Naciones Unidas, (United-Nations,1990a ,331-356).
C28-14-020 Uruguay vs. Argentina: “6-6”. La “Guerra de las Papeleras”

medio ambientales a las que el Estatuto expresamente remitía68.

Consecuentemente con sus pretensiones, el mismo día y mediante escrito adjunto, Argentina
pidió a la CIJ ordenar las siguiente medidas provisionales: suspensión por Uruguay de las
autorizaciones de construcción de ambas plantas e instalaciones anexas (puertos) hasta que la
Corte profiriera un fallo definitivo; cooperar con Argentina para proteger y conservar el medio
ambiente acuático del Río Uruguay; exigir a Uruguay las garantías adecuadas que impidiesen en
el futuro desconocer el Estatuto, especialmente el sistema de consulta bilaterales y que como
tales pudiera agravar la controversia o dificultar su resolución. En esta oportunidad Argentina
fundamentó su pedido en los Arts. 41 del Estatuto y 73 del Reglamento de la Corte,
respectivamente.

Pocos días después de iniciado el proceso en la CIJ, al otro lado del Atlántico, el 12 de mayo de
2006, en el marco de la IV Cumbre Unión Europea, América Latina y el Caribe (ALC-UE)
celebrada en Viena, cuando los jefes de Estado se preparaban para la foto histórica del evento y
en presencia de la prensa internacional, súbitamente apareció la reina del Carnaval de
Gualeguaychú ataviada con las prendas de rigor y portando un gran cartel con las banderas
de Argentina y Uruguay que decía: "Basta de papeleras contaminantes” (No Pulpmill
poluttion)69.

Figura 3. Reina del Carnaval de Gualeguaychú en Viena.

Greenpeace

Fuente: Greenpeace.

El 20 de julio de 2007 Uruguay respondió la demanda argentina. En su extensa contra

demanda70, solicitó a la CIJ el rechazo de todas las peticiones argentinas (#23)71. Un año más
tarde −20 de julio de 2008− en una no menos extensa dúplica72, Uruguay sostuvo (#7.41) que,
conforme al Estatuto, Argentina no había probado la existencia de los alegados perjuicios o
riesgos medio ambientales sobre el Río Uruguay y su ecosistema que como tal justificaran el
desmantelamiento de la planta de Botnia; lo que de por sí, además de significar un costo
68
) Organización de las Naciones Unidas, (United-Nations, 1970, 293-330).
69
) La acción fue planeada por los activistas de Greenpeace. http://www.greenpeace.org/argentina/es/fotos-y-
videos/fotos/la-reina-del-carnaval-de-guale-2/
70
) Los traductores de La Haya suele llamarla ‘contra memoria’ cuya extensión fue de 519 páginas. (ICJ, 2007)
71
) El símbolo (#) alude al párrafo o numeral de la sentencia.
72
) 434 páginas (CIJ 2008)
C28-14-020 Uruguay vs. Argentina: “6-6”. La “Guerra de las Papeleras”

desproporcionado, causaría significativos perjuicios a la economía uruguaya (empleos e ingresos

en especial)73. De no acceder a su pedido, la CIJ debía proferir una sentencia apenas declaratoria
de tal hecho, la que en cuanto tal constituiría un modo adecuado y suficiente de reparación de las
responsabilidades internacionales que pudieran serle exigidas.

Durante las audiencias orales −2 y 29 de septiembre de 2009 en particular− ambas partes se

reiteraron en todas sus posiciones y peticiones (#24).

El partido de ida en Montevideo: Uruguay 1-Argentina 1

El 3 de julio de 2006, casi dos meses después del registro de la demanda Argentina ante la CIJ y
antes de dos semanas de responder la anterior, mediante un Escrito de Presentación, registrado en
tiempo y forma, Uruguay puso en marcha el sistema de arbitraje del Mercosur (##16)74.
Fundamentó su reclamo en los cortes de las principales rutas de acceso a los puentes
internacionales que comunican a su país con Argentina y que fueron llevados a cabo por
movimientos ambientalistas de ese país con la manifiesta tolerancia −y en algunos casos, con la
complacencia− de las autoridades argentinas75; en uno y otro caso, en protesta por la
construcción de plantas de celulosa sobre el limítrofe Río Uruguay (##18-20)76.

Tres semanas después del reclamo uruguayo −26 de julio de 2006− Argentina presentó, en
tiempo y forma, su Escrito de Respuesta (##34)77, en el que adujo haber respondido
oportunamente78 las solicitudes de intervención para evitar los cortes y bloqueos que le había
formulado Uruguay como también haber mantenido negociaciones directas con ese país a través
de “un diálogo bilateral franco y exhaustivo” (##38).

El 6 de septiembre de 2006, cumplido el procedimiento pertinente79, el Tribunal Arbitral Ad Hoc

–constituido dos meses y medio antes− expidió por unanimidad (conforme es de rigor en el
sistema arbitral del Conosur), el laudo relativo al reclamo uruguayo. También acogió
parcialmente la pretensión del Uruguay declarando que Argentina no había puesto las “debidas
diligencias” tendientes a prevenir, ordenar o, en su caso, corregir los cortes de las rutas
fronterizas y que habían sido llevados a cabo por los vecinos de la ribera argentina del Río
Uruguay80. Igualmente, el Tribunal se declaró impedido −conforme a lo solicitado por Uruguay−

73
) En especial: el citado acuerdo Bielsa-Opertti de marzo del 2004 y establecimiento del Grupo Técnico Binacional
de Alto Nivel (GT AN)creado por ambos presidentes en mayo 2005.
74
) El símbolo (##) corresponde al número del párrafo del Laudo arbitral respectivo Mercosur (TAH 2006). (Anexo
3).
75
) Tanto federales como de la Provincia de Entre Ríos (#20).
76
) Los cortes aducidos por Uruguay se realizaron, con intermitencias, así: 1) Ruta 136 −acceso al Puente
Internacional Gral. San Martín−del 19 de diciembre de 2005 al 2 de mayo de 2006; 2) Ruta 135 −acceso al Puente
Internacional Gral. Artigas−del 30 de diciembre de 2005 hasta el 18 de abril de 2006; 3) Bloqueo transitorio -22 de
febrero de 2006- del puente entre Concordia (Argentina) y Salto (Uruguay) (#18).
77
) El 27 de julio de 2006, el representante de la República Argentina corrigió algunas erratas incurridas en su escrito
de Respuesta (#62).
78
) Se refirió a su nota del 3 de marzo de 2006.
79
) Básicamente: resolución de incidentes e impugnaciones, sustanciación de las proposiciones de prueba
(documentales, testimoniales e informativas) y audiencias de sustentación de posiciones y alegatos finales de
conclusión. El tribunal estuvo integrado por Luis Martí Mingarro (presidente), José María Gamio (co-árbitro
uruguayo) y Dr. Enrique Carlos Barreira (co-árbitro argentino) (##1 a 10)79.
80
) Detallados en los ##90 a 92 de los considerandos del laudo.
C28-14-020 Uruguay vs. Argentina: “6-6”. La “Guerra de las Papeleras”

para decretar medida alguna tendiente a evitar la repetición de los cortes y ocupaciones de la
infraestructura vial fronteriza por la parte reclamada81. Consecuentemente, el Tribunal, además
de no condenar “en costas” a las partes82, se abstuvo de condenar a Argentina al pago de
indemnización alguna, entre otras cosas porque en ningún momento Uruguay lo solicitó.
Ordenado el archivo de la documentación del caso83, ninguna de las partes decidió recurrir ante
el Tribunal Permanente del Mercosur el anterior laudo, seguramente en la espera de lo que en su
momento decidiera la CIJ. El 26 de septiembre anterior, el presidente de ENCE había anunciado
en Madrid la cancelación de su proyecto en Fray Bentos, lo que motivó una entusiasta
celebración por los miembros de la Asamblea84.

Un frustrado intermedio: los buenos oficios del rey de España: Uruguay 2-Argentina 2
En la noche del día de clausura de la XVI Cumbre Iberoamericana reunida en Montevideo –3 al
5 de noviembre del año 2006– España hizo pública la aceptación del rey Juan Carlos de la
solicitud que le había formulado el día anterior el presidente Kirchner −quien estuvo presente en
la Cumbre por escasas 24 horas y exclusivamente para efectuar tal pedido− de actuar como
facilitador en el diferendo que sostenía con Uruguay85 (ver Figura 4); petición que horas antes
había aceptado el presidente Vásquez86. Allí mismo, el presidente del Gobierno español, José
Luís Rodríguez Zapatero, comunicó la designación de Juan Antonio Yáñez Barnuevo, embajador
de España en las Naciones Unidas como enviado especial y encargado de actuar como impulsor
del encargo real87; intervención española que fue recibida con beneplácito por sus socios de la
Unión Europea88. Los asambleístas de Gualeguaychú aceptaron la intervención española
siempre y cuando condujera a la relocalización, fuera de los márgenes del Río Uruguay, del
complejo Botnia89.

81
) Punto tercero del laudo y #168 de los considerandos.
82
) Punto cuarto del laudo y Art. 36, §1 del Protocolo de Olivos y ##165 de los considerandos.
83
) Punto quinto del laudo.
84
) El anuncio coincidió con el despido de sus 40 empleados encargados del proyecto de Fray Bentos (Eloranta
2007, 5).
85
) Todo indica que fue durante la anterior XV Cumbre Iberoamericana realizada en Madrid entre 14 y 15 de octubre
de 2005, cuando el presidente Kirchner propuso al rey Juan Carlos la interposición de tales buenos oficios; pedido
que reiteró seis meses luego durante una visita de Estado realizada a España por el presidente Kirchner. Fue
entonces cuando el canciller argentino Taina habría pedido a los directivos de ENCE la relocalización de su
proyecto. No está demás señalar la estrecha amistad del rey de España con los llamados ‘Albertos’ (Cortina y
Alcocer, respectivamente), ambos accionistas importantes de ENCE.
http://www.elconfidencial.com/economia/noticia.asp?id=6899# El diplomático español, Yáñez Barnuevo, quien
luego fuera oficializado como facilitador, habría logrado de Botnia negociar la canalización de efluentes y
eliminación de la contaminación visual de su complejo; punto rechazado enfáticamente por el gobierno y la
Asamblea argentinos. (Llamas, 2009 ).
86
) Lo que ocurrió durante una cena sostenida el mismo día de la clausura −5 de noviembre de 2006− entre el
presidente anfitrión de la Cumbre y el rey de España. El anuncio oficial lo hicieron público Fernando Moraleda,
secretario de Estado español de Comunicación y Trinidad Jiménez, secretaria de Estado para Iberoamérica. Esta
última insistió en que el rey actuaría como ‘facilitador y no como mediador, anunció que fue ratificado al día
anterior por el presidente español José Luis Rodríguez Zapatero (ABC, 2006) (ABC, 2006a).
http://www.larepublica.com.uy/politica/228703-vazquez-ratifico-que-uruguay-apoya-sin-duda-la-mediacion-del-rey-
enconflicto-por-papeleras
87
) (de Eluate, 2006).
88
) (ABC, 2006c).
89
) (Crovara, 2008, 48).
C28-14-020 Uruguay vs. Argentina: “6-6”. La “Guerra de las Papeleras”

Figura 4. El rey Juan Carlos y el presidente Kirchner, en Montevideo.

Los acompañan los cancilleres Moratinos y Taiana (2008).

Fuente: Clarín, (Clarín, Bs. Aires, 5 Nov. De 2008).

La aceptación de la facilitación española coincidió con el intento que hizo Argentina en

Washington dirigido a bloquear nuevamente −sin éxito− el crédito en trámite para financiar
parcialmente el proyecto Botnia. Uruguay tomó estas gestiones argentinas como una
instrumentación ilegítima de la figura y papel aceptado por el rey español90. La actuación
argentina en la capital estadounidense coincidió con la primera visita que el enviado Yáñez
Barnuevo realizó a Buenos Aires y Montevideo los días 15 y 16 de noviembre de 2006, y en
donde recibió un trato muy diferente en cada gobierno91. Esta primera ronda del facilitador
español estuvo acompañada por el reinicio de los cortes viales fronterizos por parte de la
Asamblea argentina, como también por el anuncio efectuado por el Banco Mundial de la
aprobación, tanto del préstamo de 170 millones de dólares solicitado por Botnia para cofinanciar
su proyecto −equivalente a 4% de los mil 200 millones de dólares de su inversión92− como de la
garantía subsidiaria de riesgo político por 350 millones de dólares otorgada a Botnia por la
Agencia Multilateral de Garantía de Inversiones (MIGA, por sus siglas en inglés). A lo anterior
se añadió la declaración efectuada por el encargado de negocios de Estados Unidos en
Montevideo, James Nealon, quien al justificar el voto a favor en el Banco Mundial, adujo el
efecto positivo que tal inversión traería a la economía uruguaya, bien fuera por la tecnología a
ser utilizada como por la creación de 300 nuevos empleos directos y dos mil 200 indirectos93.

Cinco meses más tarde, después de dos rondas más de visita en Buenos Aires y Montevideo y
una más en Finlandia, realizadas por el facilitador español, el rey Juan Carlos entró en escena al
propiciar en Madrid un diálogo franco bilateral entre ambos países. El encuentro se llevó a cabo
en los palacios de la Zarzuela y El Pardo entre el 18 y el 21 de abril de 2007 y se pactaron cuatro
90
) Tal fue la acometida de la secretaria argentina de Medio Ambiente, Romina Picolotti; el bochornoso incidente fue
propiciado por el representante argentino en el BM, Alieto Guadagni, quien estuvo a punto de agarrarse a golpes con
su colega del Uruguay, Marcelo Bisogno. (ABC, 2006b).
91
) El 15 de junio de 2011, el enviado español fue recibido en Buenos Aires por el jefe del gabinete, Alberto
Fernández, el canciller Jorge Taiana y finalmente por el presidente Néstor Kirchner. Al día siguiente, en
Montevideo, Yánez Barnuevo fue apenas recibido por el secretario General de la cancillería, José Luis Cancela,
tercero en la jerarquía ministerial. Luego se entrevistó con el canciller Gargano en un almuerzo informal “de viejos
amigos”. (Zoom, 2011) http://revista-zoom.com.ar/articulo1390.html
92
) El anuncio oficial lo hizo la CIF el 21 de noviembre de 2006, enfatizándose entonces la no existencia de riesgos y
daños medio ambientales ciertos por parte del proyecto financiado (Eloranta 2007, 6).
93
) Revista Zoom (Zoom 2011) http://revista-zoom.com.ar/articulo1390.html
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compromisos mínimos94: localización –en vez de relocalización− de la planta de Botnia y cese de

los cortes de ruta en Entre Ríos (puntos para Uruguay); y aplicación del Estatuto del Río
Uruguay y protección ambiental conjunta de las aguas del río (puntos para Argentina).
Igualmente se convino continuar las conversaciones en mayo siguiente en la ciudad de Nueva
York95.

No obstante, el canciller español se mostró entonces poco esperanzando sobre el resultado de los
buenos oficios aceptados por la corona española96, conforme quedó evidenciado en el segundo y
último encuentro binacional realizado en Nueva York los días 29 y 30 de mayo siguiente. En
dicha ocasión, Argentina volvió a exigir la relocalización de la planta de Botnia en tanto
Uruguay supeditó todo avance al cese permanente de los cortes viales fronterizos. Al finalizar el
encuentro, Alicia Torres, titular de la Dirección Nacional de Medio Ambiente uruguaya,
confirmó que la planta Botnia entraría en operaciones durante el tercer trimestre del año.

En la reunión sostenida por ambos mandatarios a finales de julio siguiente en Nueva York bajo la
moderación del facilitador Yánez Barnuevo, ambos presidentes se reafirmaron en su anterior
postura97. El mes siguiente, el presidente Vásquez inauguró la terminal portuaria de Botnia lo
que motivó la protesta airada de la Asamblea cuyos miembros, movilizados en botes, lograron
llegar hasta escasos metros del complejo.

Aceptando el hecho cumplido de la no relocalización, el presidente Kichner se vio forzado a

solicitar al presidente Vásquez retardar la inauguración de la planta hasta después del domingo
28 de octubre, día de las elecciones presidenciales argentinas en las que competía su esposa
Cristina98 en una petición que finalmente no aceptó el presidente uruguayo. El 8 de noviembre
de 2007, en la XVII Cumbre Iberoamericana realizada en Santiago de Chile, para sorpresa de
todos, pero en particular del monarca español, el presidente Tabaré Vásquez anunció el
otorgamiento de la licencia definitiva de operación a la empresa Botnia, dando con ello por
concluidos los buenos oficios españoles. El anterior anuncio resultó todavía más sorprendente
puesto que en su discurso durante la sesión inaugural de la Cumbre, el presidente uruguayo,
dirigiéndose a su homónimo argentino, se había mostrado esperanzando en que el Río Uruguay
“…que nos recorre de Norte a Sur, uniendo Este y Oeste nos atraiga a un abrazo fraterno y
prolongado entre nuestros dos pueblos”99.

En esta ocasión, el presidente Kichner sólo atinó a ofrecer disculpas al monarca español por
haberlo comprometido en una gestión que, habiendo sido realizada con tanto empeño, finalmente
no había contado con la comprensión y tacto del Uruguay quien, además, había optado por llevar
a la Cumbre un asunto que era estrictamente bilateral. Por su parte, un día después de clausurada
la reunión multilateral, el presidente Vásquez justificó su decisión alegando la repetida negativa
argentina de efectuar, antes del encuentro en Chile, nuevas reuniones bilaterales bien fueran

94
) Los cuatro acuerdos fueron calificados más eufemísticos que efectivos al buscar poner a salvo la ‘dignidad’ de las
Partes en frente del monarca español (ABC, 2006d).
95
) (Pradal, 2008)
96
) (ABC, 2006d)
97
) (Pradal, 2008)
98
) (Pradal, 2008)
99
) El Mundo, (mundo.es, 2007) http://www.elmundo.es/elmundo/2007/11/09/internacional/1194633377.html
(MercurioOnline,2007).
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técnicas, de ministros de Relaciones Exteriores o de ambos mandatarios con el rey de España100.

Por su parte, el canciller español, Miguel Ángel Moratinos, luego de más de una hora de reunión
con sus colegas Jorge Taiana y Reinaldo Gargano logró el compromiso de ambos países para no
suspender el diálogo sobre el conflicto que enfrentaban101.

El partido de regreso en La Haya: Argentina 3-Uruguay 3

Como es usual en el procedimiento de la CIJ (ver Figura 5), ésta se abocó a resolver de entrada
los incidentes planteados por las partes. El 13 de julio de 2006, mediante una orden de
procedimiento, la Corte aceptó los descargos uruguayos. En consecuencia, falló (por 14 votos a
favor y uno en contra) no haber encontrado razones ni pruebas suficientes para decretar la
suspensión de la construcción del complejo de Botnia, negando por ello las medidas
precautelativas solicitadas en su demanda por Argentina, entre otras razones porque las plantas
en cuestión no estaban aún en operación102. Seis meses después −23 de enero de 2007−,
mediante otra orden de procedimiento, la CIJ aceptó los descargos argentinos y rechazó (de igual
manera, 14 votos a favor y uno en contra) las tres medidas provisionales y precautelares
planteadas por Uruguay. En su fallo, la Corte sostuvo no haber encontrado un riesgo inminente
de perjuicios irreparable para Uruguay derivable de los paros y plantones viales argentinos, de
manera que no era procedente ordenar medida alguna al respecto103.

Figura 5. Corte Internacional de Justicia, 2010.

Fuente: Arbuet Vignali, H & Vignali Giovanetti, D. (2011)

El 20 de abril de 2010, luego de casi cuatro años de interpuesta la demanda por Argentina,

100
) El presidente Vásquez adujo que el Uruguay había propuestos realizar esos tres tipo de reuniones luego de haber
aceptado –cuando se encontraba de gira por EE.UU.– el pedido telefónico que nueve días antes −1 de noviembre−,
le había formulado el secretario de RR.EE. español, Miguel Ángel Moratinos, de esperar la conclusión de la Cumbre
de Santiago para otorgar la licencia definitiva a Botnia; Cumbre durante la que España pretendía reabrir el diálogo
bilateral. La Nación DPA Sábado, 10 de Noviembre de 2007, 09:49
http://www.emol.com/especiales/cumbre_iberoamericana_2007/index.htm
101
) El anuncio y decisión uruguaya fue calificada por la comitiva española a la Cumbre como un ‘puñalada’. La
Nación de Buenos Aires, GDA; Buenos Aires, viernes 9 de noviembre de 2007; 13:34.
102
) (ICJ, 2010) (Eloranta, 2007, 5) (Borrás, 2010, 20).
103
) Order, 23 January 2007 (ICJ, 2007b); (Borrás, 2010, 21).
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agotados las instancias de pruebas, réplicas, contra réplicas y alegatos finales, la CIJ104 profirió
su sentencia definitiva sobre el caso, resumida en tres apartados: 1°) Uruguay había violado sus
“obligaciones de naturaleza procesal” contenidas en los Arts. 7 a 12 del Estatuto de 1975. Como
lo solicitó Uruguay, la mera “constatación por la Corte” del incumplimiento constituían una
“satisfacción suficiente” a la responsabilidad internacional que al respecto le había imputado
Argentina105; 2°) Al no haber Argentina demostrado fehacientemente lo contrario, Uruguay no
había violado las “obligaciones de fondo” correspondiente a los Arts. 35, 36 y 41 del Estatuto,
principalmente las obligaciones relativas “a la administración conjunta del río fronterizo y logro
de un equilibrio ecológico binacional”106; 3°) Se rechazaron los demás petitorios incidentales de
las partes, 16 correspondientes a Argentina quien no había logrado acreditar suficientemente
todos los cargos de afectación y daño medio ambiental derivados del funcionamiento de la planta
Botnia, única hasta entonces en proceso de instalación al momento de la demanda (#159 a 266).
Implícitamente, la Corte se abstuvo de condenar por daños y perjuicios a Uruguay; cosa que
Argentina ni había solicitado y menos aún había cuantificado en su momento.

Paralelamente, el fallo recogió dos opiniones disidentes, cuatro opiniones individuales y dos
declaraciones individuales que contenían, como es de uso en la Corte, apreciaciones divergentes
de fondo y de procedimiento según los votos en contra manifestados por los jueves respectivos
respecto a alguno de los tres anteriores apartados de la sentencia107. Finalmente, ninguna de las
partes decidió recurrir en revisión el fallo ante el Consejo de Seguridad de la ONU108.

El pos conflicto
Si bien la sentencia de la Corte no lo recogió expresamente, en diferentes considerandos y
conclusiones, la CIJ concluyó que al subsistir para ambas partes todos los derechos y
obligaciones del Estatuto, su sentencia no extinguía las obligaciones que a ambos países
correspondían dentro del tratado; en particular las relativas a la administración conjunta y
protección ecológica de tales aguas binacionales.

Cuarenta y tres días después de proferido el fallo de la CIJ, la presidente de Argentina, Cristina
Fernández de Kirchner, y su homólogo uruguayo, pusieron en ejecución la resolución de la
Corte. El 2 de junio y el 28 de julio de 2010, ambos gobiernos acordaron la creación, al interior
de la CARU, de un comité científico dedicado al monitoreo del Río Uruguay, en particular de
“…todos los establecimientos industriales, agrícolas y centros urbanos que vuelcan sus
efluentes en el Río Uruguay y sus áreas de influencia, comenzando por la planta Botnia-
UPM y la desembocadura del Río Gualeguaychú…” (ver Figura 6). Dicho acuerdo fue
ratificado el siguiente 28 de agosto por los respectivos cancilleres. El 14 de noviembre, ambos
ministros de RR.EE. ratificaron el plan de monitoreo continuo sobre el funcionamiento de la
planta de Botnia-UPM.

104
) Además de los con-jueces de rigor de Argentina y Uruguay, la Corte estuvo integrada por catorce jueces: cinco
europeos −Francia, Reino Unido, Alemania, Eslovaquia y Rusia−; tres africanos −Marruecos, Sierra Leona y
Somalia−; dos latinoamericanos −México y Brasil− y uno de Oceanía − Nueva Zelanda−.
105
) Fueron 13 votos a favor y 1 en contra. (Torres-Bernardez del Uruguay).
106
) Fueron 11 votos a favor y 3 en contra.
107
) Art. 57, Estatuto CIJ; y Arts. 95 y 107 del Reglamento CIJ.
108
) Art. 94,2, Carta de la ONU. Se trata de un recurso diferente al previsto en los Arts. 41,2 y 77 del Estatuto de la
CIJ relativa a las órdenes sobre medidas precautelares ordenadas por ésta.
C28-14-020 Uruguay vs. Argentina: “6-6”. La “Guerra de las Papeleras”

Figura 6. Vista nocturna, planta Botnia actualmente.

Fuente: Eloranta, K; Oijala, T;Kujala, J;Artto, K (2007)

Tales acuerdos pretendieron poner punto final al largo diferendo bilateral que durante algo más
de siete años había afectado, de manera tan significativa, las relaciones binacionales 109. Por su
parte, la Asamblea y asociaciones cívicas ciudadanas argentinas, cada vez con menor fuerza de
convocatoria, ahora sin el amparo de los gobiernos provincial ni federal, continuaron
convocando nuevos paros y movilizaciones sobre las mismas vías fronterizas que años atrás
habían ocupado con tanto éxito. Las causas promovidas ante la Comisión de Derechos Humanos
de la OEA, como también ante tribunales argentinos y uruguayos, languidecieron procesalmente
sin éxito alguno.

Figura 7. Emplazamiento final de los proyectos Botnia y ENCE.

Fuente: Eloranta, K; Oijala, T;Kujala, J;Artto, K (2007)

Las plantas de Botnia y ENCE ya estaban funcionando a plena capacidad (ver Figura 7).
Muchos de los protagonistas –líderes o no– del activismo medio ambientalistas en ambas
márgenes del Río Uruguay se preguntan si valió la pena tanta lucha y confrontación binacional.
En particular, no atinaban a responderse en qué, cuándo y cómo fallaron todas las estrategias
intentadas para el logro de sus objetivos. Académicos y algunos políticos de nuevo cuño, no sólo
argentinos o uruguayos, continúan interrogándose si en realidad existe o no un derecho
internacional medio ambiental.

109
) (Gabinete de Ministros, Jefatura 2011, 9,19 y 83)
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Cinco días antes de hacerse pública la sentencia de la CIJ, el ya ex ministro de RR.EE. del
Uruguay, Didier Opertti, admitió que pese a las dudas existentes sobre el daño medio ambiental
del proyecto Botnia, su gobierno estimó como riesgo mayor el probable veto argentino de
haberse aceptado poner en marcha el mecanismo de consulta del Art. 7° del Estatuto110. Para
sorpresa de propios y extraños, año y medio después de abandonar el cargo, el ex presidente
uruguayo, Tabaré Vásquez, reveló haber contemplado en 2006 la posibilidad de un
enfrentamiento militar con Argentina, fecha en la que incluso llegó a solicitar la ayuda militar de
Estados Unidos111.

110
) El ojo de la razón. Montevideo, 15 de abril del 2010. http://elojodelarazon.blogspot.com/2010/04/opertti-la-
consulta-habria-expuesto-la.html.
111
) En una entrevista televisada el 11 de octubre del 2011, Vásquez admitió haber formulado tal pedido al
presidente G.W. Bush con ocasión de una visita realizada a Washington en el 2006, solicitud que hizo a través de la
Secretaria de Estado, Condoleezza Rice. La Gaceta, Tucumán, 12 de octubre del 2011.
http://www.lagaceta.com.ar/nota/459748/Politica/video-Tabare-Vazquez-hablo-sobre-guerra-pasteras-.html
C28-14-020 Uruguay vs. Argentina: “6-6”. La “Guerra de las Papeleras”

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