Sentencia SU.

1116/01
 
Referencia: expediente T-388389
 
Actor: Emilia Varela Rosa
 
Juzgado de origen: Juzgado Primero
Promiscuo Municipal de Zarzal Valle.
 
Temas:
Relación entre acciones populares y
acción de tutela luego de la expedición
de la Ley 472 de 1998 sobre acciones
populares.
 
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE
LYNETT
 
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil (2001).
 
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
 
 
SENTENCIA
 
Dentro de la acción de tutela Nº T-388389 promovida por la señora Emilia
Varela Rosa contra el municipio de Zarzal Valle.
 
 
I. ANTECEDENTES
 
1. La peticionaria reside en Zarzal Valle e interpuso el 25 de septiembre de
2000 acción de tutela contra ese municipio, por cuanto considera que la
alcaldía le está amenazando el derecho a la vida, ya que  no ha canalizado
en forma adecuada las aguas lluvias en el sector en donde reside, por lo
cual éstas inundan su casa "dejando a su paso basuras, desperdicios,
animales muertos, que al descomponerse producen malos olores", que no
sólo la perjudican a ella sino también a todos los habitantes del sector. La
actora solicita entonces que el juez de tutela ordene al alcalde suspender la
acción perturbadora de sus derechos. La peticionaria adjunta a su demanda
una copia de un derecho de petición dirigido el 4º de julio de 2000 al
alcalde, en donde le solicita que canalice esas aguas lluvias, y le informa
que un ingeniero Cárdenas, al parecer de la alcaldía, había visitado su
propiedad y había indicado que no había recursos para realizar esas obras.
 
2. El Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Zarzal Valle, a quien
correspondió resolver la presente acción, admitió la solicitud y citó al
alcalde para que se pronunciara sobre las pretensiones de la actora. El
alcalde, en declaración rendida el 28 de septiembre de 2000, solicitó al
juez que realizara una inspección judicial para que analizara la posibilidad
de adelantar las obras solicitadas por la actora. La inspección fue llevada a
cabo, y el juez constató el patio de la casa de la demandante se encontraba
totalmente encharcado, "y por su centro cruza una especie de acequia que
lleva la corriente de las aguas lluvias". Además, esas aguas "incluyen
aguas sucias que atraviesan todo el pueblo para desembocar por los lados
de la estación de policía de la localidad". Igualmente, la inspección mostró
que ese problema afecta a otros vecinos del barrio. En esa diligencia el
alcalde manifestó que esa situación sería corregida por un proyecto, que
sería incluido en el presupuesto de 2001, a fin de que la obra empiece a
ejecutarse en marzo de ese año, "y en esta forma solucionar el problema a
estos vecinos". Según el burgomaestre, se trata de una obra de gran
magnitud, que debe ser sometida a los procedimientos administrativos
correspondientes, y frente a la cual no cabe la acción de tutela, ya que para
estos casos el ordenamiento tiene previstas las acciones populares. 
 
3. En declaración rendida ante el juzgado el 2º de octubre de 2000, el
alcalde reiteró que las aguas lluvias no afectan sólo a la peticionaria sino
también a otros pobladores de la zona, y que el municipio no tiene la
capacidad financiera para solucionar inmediatamente el problema, ya que
se requiere un entubamiento de esas aguas, por lo cual, lo único que puede
hacerse es adelantar los estudios para incorporar la partida en el
presupuesto del año siguiente, a fin de que el nuevo alcalde pueda realizar
la obra. Además, el burgomaestre precisó que en 1993 la empresa
Acuavalle S.A. realizó estudios para solucionar los problemas de aguas
lluvias en Zarzal, y el municipio aportó 150 millones de pesos para realizar
los proyectos, pero éstos no pudieron ser terminados debido a que ni
Acuavalle, ni el departamento del Valle aportaron los dineros que les
correspondían.
 
4. Por medio de sentencia del 6 de octubre de 2000, el Juzgado Primero
Promiscuo Municipal tuteló el derecho a la vida, a un ambiente sano y a la
salud de la peticionaria, y ordenó al alcalde que, en coordinación con la
oficina de planeación municipal, elabore el proyecto de presupuesto para la
construcción del tramo de alcantarillado requerido, a fin de presentarlo a la
aprobación del concejo. Igualmente, la sentencia estableció que una vez
cumplidos esos actos administrativos, las autoridades municipales tienen
un plazo de un año para iniciar la construcción de ese tramo de acueducto,
y en ese plazo deben "elaborar los estudios técnico-topográficos y de
ingeniería a que hubiere lugar".
 
Para sustentar su decisión, el juez comenzó por precisar que la inspección
judicial había permitido constatar que por la casa de la peticionaria y de
algunos de sus vecinos pasaban aguas lluvias, y que, según testimonios, y
por los malos olores percibidos, esa corriente incluía aguas negras.
Además, el juez recordó que el alcalde reconocía el problema y planteaba
algunas fórmulas de solución. Luego el despacho entró a analizar la
relación entre las acciones populares y la acción de tutela, y concluyó que,
conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, y en especial a la
sentencia SU-442 de 1997, la acción de tutela prevalece sobre las acciones
populares, cuando la afectación del medio ambiente amenaza también, por
conexidad, derechos fundamentales del peticionario. Según el juez, eso
ocurre en el presente caso, pues las omisiones de las autoridades en
solucionar el problema de las aguas lluvias, y el paso de aguas negras,
ponen en riesgo la vida y la salud de la peticionaria y de sus vecinos, por lo
cual debe concederse el amparo.
 
5. La anterior decisión no fue impugnada, por lo que fue remitida a la
Corte Constitucional, quien la seleccionó para su revisión por medio de
auto del 17 de noviembre de 2000 de la Sala de Selección Número Once.
 
6. Teniendo en cuenta la necesidad de precisar la doctrina constitucional
sobre la procedencia de la tutela en caso de afectación de un derecho
colectivo, en especial luego de la expedición de la Ley 472 de 1998 sobre
acciones populares, la Sala Plena decidió conocer directamente del
presente asunto.
 
 
II. CONSIDERACIONES  Y FUNDAMENTOS
 
Competencia.
 
1. En mérito de lo expuesto, esta Corte es competente para revisar el
presente fallo de tutela, de conformidad con los artículos 86 y 241 de la
Constitución Nacional y el Decreto 2591 de 1991. 
 
El asunto bajo revisión.
 
2. La peticionaria considera que la alcaldía de Zarzal ha violado sus
derechos fundamentales por cuanto no ha canalizado las aguas lluvias, por
lo cual éstas se mezclan con aguas negras, invaden su residencia y afectan
sus derechos fundamentales. El alcalde reconoce que existen dificultades
de manejo de aguas lluvias y negras, lo cual afecta a varias familias en esa
zona del municipio, pero que su solución requiere de una obra de
envergadura, por lo cual propone incorporar en el proyecto de presupuesto
una partida para que se realicen los estudios y se adelanten posteriormente
las obras pertinentes. Además, según su parecer, la acción de tutela es
improcedente, pues se trata de la afectación de un derecho colectivo, que
debe ser solucionada recurriendo a una acción popular. La sentencia
revisada señala que si bien, en principio, la vía adecuada para proteger los
derechos colectivos, como el medio ambiente o la salubridad pública, es la
acción popular, sin embargo, conforme a la jurisprudencia de esta Corte
Constitucional, la tutela es procedente y prevalece, cuando la vulneración
de un interés colectivo afecta o amenaza, por conexidad, un derecho
fundamental del actor. Por ello el juez de tutela concedió el amparo
solicitado por la peticionaria.
 
Conforme a lo anterior, la Corte debe determinar si es viable que en el
presente caso, por vía de tutela, pueda ordenarse al alcalde de Zarzal que
adelante las obras necesarias para evitar que las aguas lluvias penetren en
la residencia de la peticionaria y de algunos de sus vecinos. Para responder
a ese interrogante, la Corte comenzará por recordar su doctrina sobre la
procedencia o no de la tutela en caso de afectación de derechos colectivos,
para luego examinar específicamente la situación de la peticionaria.
 
Afectación de derechos colectivos, y relación entre acciones populares
y acción de tutela.
 
3. En reiterada jurisprudencia, esta Corte ha indicado que la tutela no
procede para la protección de los derechos colectivos, pues para ellos el
ordenamiento ha previsto las acciones populares (CP art. 88). Sin embargo,
esta Corporación ha también precisado que si la afectación de un interés
colectivo implica también la vulneración o amenaza de un derecho
fundamental del peticionario, entonces la acción de tutela es procedente, y
prevalece sobre las acciones populares, y se convierte en el instrumento
idóneo para el amparo de los derechos amenazados[i]. Así, en reciente
oportunidad, dijo al respecto esta Corporación:
 
"A pesar de que el derecho al ambiente sano no tiene el carácter de
derecho fundamental en nuestra carta, sino que es un derecho
colectivo susceptible de ser protegido mediante las acciones
populares, (artículo 88 C.P.) procede su protección a través del
mecanismo excepcional de la acción de tutela, cuando en razón de
la acción u omisión de una autoridad pública o de un particular se
amenacen o vulneren derechos fundamentales, como la vida, la
salud, la integridad física, o se afecte el derecho que tienen todas
las personas de gozar de un ambiente sano. Es decir, es un derecho
fundamental por conexidad.[ii]"
 
Conforme a esa doctrina constitucional, y tal y como esta Corte lo sintetizó
y reiteró en la sentencia T-1451 de 2000, MP Martha Victoria Sáchica
Méndez, para que la tutela proceda y prevalezca en caso de afectación de
un interés colectivo, es necesario (i) que exista conexidad entre la
vulneración de un derecho colectivo y la violación o amenaza a un derecho
fundamental, de tal suerte que el daño o la amenaza del derecho
fundamental sea "consecuencia inmediata y directa de la perturbación del
derecho colectivo". Además, (ii) el peticionario debe ser la persona directa
o realmente afectada en su derecho fundamental, pues la acción de tutela es
de naturaleza subjetiva; (iii) la vulneración o la amenaza del derecho
fundamental no deben ser hipotéticas sino que deben aparecer
expresamente probadas en el expediente. Y (iv) finalmente, la orden
judicial debe buscar el restablecimiento del derecho fundamental afectado,
y "no del derecho colectivo en sí mismo considerado, pese a que con su
decisión resulte protegido, igualmente, un derecho de esta naturaleza."
 
4. La anterior ha sido la doctrina reiterada de esta Corporación desde la
sentencia SU-063 de 1993, MP Fabio Morón Díaz y Ciro Angarita Barón,
que unificó los criterios de la Corte sobre el tema. Por ello resulta
razonable que el juez de instancia haya tomado en consideración esa
doctrina para resolver el presente asunto. Sin embargo, y como bien lo
destaca la referida sentencia T-1451 de 2000, MP Martha Victoria Sáchica
Méndez, esa evolución jurisprudencial no hacía referencia, en forma
explícita, a la existencia o no de un mecanismo judicial diverso a la acción
de tutela para resolver esas situaciones. Esa perspectiva jurisprudencial era
lógica en ese entonces, por cuanto antes de 1999, las acciones judiciales
previstas para la protección de intereses difusos eran muy precarias, ya que
no existía una ley posterior a 1991 que regulara, en forma eficaz, las
acciones populares. Por ende, si "de antaño las acciones populares estaban
consagradas en el ordenamiento jurídico colombiano, en especial, a través
de la acción del artículo 1005 del Código Civil y, posteriormente en la ley
9ª de 1989, entre otras, se carecía de un instrumento judicial real e idóneo
para su protección"[iii].. Por ello, era lógico que la acción de tutela fuera
procedente en los eventos en que la vulneración de un derecho colectivo
afectara o pusiera en peligro un derecho fundamental del actor, pues
realmente la persona no contaba con otro mecanismo judicial de defensa
eficaz.
 
La expedición de la Ley 472 de 1998 sobre acciones populares y la
residualidad de la tutela. Precisión de la anterior doctrina
constitucional.
 
5. A partir del 5 de agosto de 1999, la situación normativamente ha
cambiado, pues en esa fecha entró a regir la Ley 472 de 1998, que regula
ampliamente las acciones populares. Ese cuerpo normativo, y tal y como
esta Corte lo ha destacado, "unifica términos, competencia,
procedimientos, requisitos para la procedencia de la acción popular, en
aras de lograr la protección real y efectiva de los derechos e intereses
colectivos, y con ellos, de los derechos fundamentales que puedan resultar
lesionados mediante la afectación de un derecho de esta naturaleza" [iv]. En
particular, esa ley consagra, en su artículo 25, la facultad del juez, una vez
admitida la demanda, e incluso antes de su notificación, de decretar
medidas cautelares con el objeto de prevenir un daño inminente o cesar los
que se hubieren causado. Igualmente lo faculta para celebrar pactos de
cumplimiento para la protección inmediata y concertada de los derechos
colectivos afectados, pacto que se constituye en una sentencia anticipada
(artículo 27) y se fijan términos perentorios para la práctica  de pruebas y
la adopción de un fallo definitivo. 
 
 
6. Esta breve referencia muestra que en principio la Ley 472 de 1998 es un
instrumento idóneo y eficaz para enfrentar las vulneraciones o amenazas a
los derechos colectivos. En tal contexto, es obvio que la entrada en vigor
de esa ley implica que la Corte debe precisar su jurisprudencia en relación
con la procedencia de la tutela para aquellos eventos en que la afectación
de un interés colectivo implica también la vulneración o amenaza de un
derecho fundamental del peticionario, puesto que la Constitución establece
con claridad que la acción de tutela sólo procede cuando el afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (CP art.
86). En tal contexto, y como bien lo destaca la mencionada sentencia T-
1451 de 2000, el juez de tutela no puede dejar de tomar en cuenta la
presencia de la Ley 472 de 1998, ya que ésta subsana el vacío legal que
había llevado a que los jueces, "a través de sus decisiones, y para resolver
casos concretos, suplieran esa falta de decisión legislativa en la materia,
extendiendo la protección que de derechos fundamentales estaban
obligados a realizar, para cobijar ciertos derechos colectivos que se
encuentran en estrecha relación con éstos". En tales circunstancias, la
entrada en vigor de una regulación completa y eficaz sobre acciones
populares implica que, fuera de los cuatro requisitos señalados en el
fundamento 4º de la presente sentencia, para que la tutela proceda en caso
de afectación de un derecho colectivo, es además necesario, teniendo en
cuenta el carácter subsidiario y residual de la tutela (CP art. 86), que en el
expediente aparezca claro que la acción popular no es idónea, en concreto,
para amparar específicamente el derecho fundamental vulnerado en
conexidad con el derecho colectivo, por ejemplo porque sea necesaria una
orden judicial individual en relación con el peticionario. En efecto, en
determinados casos puede suceder que la acción popular resulta adecuada
para enfrentar la afectación del derecho colectivo vulnerado, pero ella no
es suficiente para amparar el derecho fundamental que ha sido afectado en
conexidad con el interés colectivo. En tal evento, la tutela es procedente de
manera directa, por cuanto la acción popular no resulta idónea para
proteger el derecho fundamental. Pero si no existen razones para suponer
que la acción popular sea inadecuada, entonces la tutela no es procedente,
salvo que el actor recurra a ella "como mecanismo transitorio, mientras la
jurisdicción competente resuelve la acción popular en curso y cuando ello
resulte indispensable para la protección de un derecho fundamental"[v].
 
 
 
El caso concreto.
 
7. Una vez precisada la doctrina constitucional sobre la procedencia de la
tutela en los eventos de afectación de un derecho colectivo, entra la Corte a
estudiar la situación planteada por la presente acción de tutela.
 
8. Un primer examen sugiere que la sentencia revisada debe ser revocada,
pues ni la peticionaria, ni el juez de instancia, justificaron por qué la acción
popular prevista por la Ley 472 de 1998 no era idónea para amparar los
derechos fundamentales afectados. Ahora bien, esa ley protege como
derechos colectivos, en su artículo 4º literales a) y h) el "goce de un
ambiente sano" y "el acceso a una infraestructura de servicios públicos que
garantice la salubridad pública". Todo indica entonces que la acción
popular era el instrumento judicial idóneo para proteger a la peticionaria en
una eventual afectación a sus derechos fundamentales.
 
9. Sin embargo, un estudio atento de las pruebas allegadas al expediente
lleva a concluir que en el presente caso, ese defecto en el análisis del juez,
que no estudió la subsidiariedad de la tutela, no tuvo consecuencias
negativas sobre la decisión, ya que, de todos modos, dadas las
circunstancias específicas de la peticionaria, la tutela era procedente. En
efecto, aparece claro que el patio de la casa de la demandante se
encontraba totalmente encharcado, y que por su centro cruzaba “una
especie de acequia” que llevaba “la corriente de las aguas lluvias".
Además, como lo confirmó la inspección judicial, esas aguas incluían
"aguas sucias que atraviesan todo el pueblo”. Esta situación generaba una
amenaza inmediata a la salud y a la vida de la peticionaria, y por ello tuvo
razón el juez de tutela en conceder el amparo constitucional, ya que en ese
caso específico, debido a la situación de urgencia que planteaba la
situación de la peticionaria, la acción popular no era idónea para evitar la
amenaza a sus derechos a la vida y a la salud.
 
La sentencia revisada será entonces confirmada pero por las razones
señaladas en la presente providencia.
 
 
III. DECISION
 
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
 
RESUELVE
 
 
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 6 de octubre de 2000 del
Juzgado Primero Promiscuo Municipal, que tuteló el derecho a la vida, a
un ambiente sano y a la salud de la señora Emilia Varela Rosa contra la
alcaldía de Zarzal Valle.  
 
SEGUNDO. Por Secretaría líbrense las comunicaciones previstas en el
artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
 
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
 
 
 
 
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
 
 
 
 
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
 
 
 
 
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
 
 
 
 
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
 
 
 
 
 
 
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
 
 
 
 
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
 
 
 
  
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
 
 
 
 
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
 
 
 
 
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
 
 
 
 
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
 
 
 
 
 

[i]
 Ver, entre otras, las sentencias SU-067 de 1993, T-254 de 1993, T-500 de 1994, SU-
429 de 1997, T-244 de 1998, T-644 de 1999, T-1451 de 2000 y T-1527 de 2001.
[ii]
 Sentencia T-1527 de 2000 MP Alfredo Beltrán Sierra.
[iii]
 Sentencia T-1451 de 2000, MP Martha Victoria Sáchica Méndez, fundamento 2.
[iv]
 Ibídem
[v]
 Ibídem