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Vinculación Entre Planificación y Presupuesto
Vinculación Entre Planificación y Presupuesto
DOCUMENTO
DE POLÍTICAS
PÚBLICAS
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E
n la Argentina, la expansión del sector de los fondos, como la evidencia empírica sugie- RESUMEN
público se corresponde con una nueva re: (a) es posible aumentar la coordinación entre EJECUTIVO
etapa de protagonismo en la que actúa distintas unidades de gobierno, (b) se contribu-
como articulador institucional y planificador de ye a mejorar el desempeño del sector público,
metas sociales y económicas. Este contexto in- (c) se facilita la introducción de incentivos en
vita a reflexionar sobre las prácticas del sector los funcionarios públicos y d) se brindan herra-
público, para que las políticas implementadas mientas para el seguimiento y evaluación de las
obtengan el impacto deseado. políticas públicas.
La vinculación entre la planificación y el pre- Desde el punto de vista organizacional, los paí-
supuesto es una herramienta de gestión que ses que lograron una implementación exitosa
genera mejoras tangibles en la administración ubicaron la unidad de articulación cerca de la
pública. Si se consideran las experiencias in- alta gerencia y lograron traducir la visión del
ternacionales relevadas, es posible destacar un gobernante en estrategias concretas y la conse-
elemento común a todos los países que la imple- cuente asignación de fondos para viabilizar su
mentaron: su rol central como herramienta para desarrollo. La institucionalización de los proce-
la conducción estratégica del sector público. sos a través de medios formales (como la emi-
sión de normativas) y de mecanismos informa-
La articulación entre el presupuesto y la planifi- les (a través de la legitimación técnica y política)
cación es el producto de un proceso complejo de fortalece la jerarquización de la unidad de arti-
interacción política y técnica, que equilibra las culación. Por último, la utilización de TIC puede
tareas coyunturales con las acciones destinadas favorecer la integración y sistematización de la
al largo plazo. información para transformar la articulación
en una herramienta de gestión que mejore la
Ciertamente, su implementación no está exenta toma de decisiones.
de obstáculos. Por eso, se deben considerar al-
gunos aspectos referidos al momento oportuno CIPPEC analizó los beneficios derivados de vin-
(timing), los instrumentos de gestión y la unifi- cular la planificación y el presupuesto como
cación de criterios. Además, es necesario contar herramienta de la gestión por resultados. En
con un marco lógico que contemple, al menos, este documento se describen los componentes
los siguientes elementos: recursos (físicos y mo- principales y su articulación en la práctica. Ade-
netarios), actividades, productos y resultados más, se presentan las condiciones que facilitan
e impactos esperados, así como indicadores. la implementación efectiva, ilustradas a partir Centro de Implementación
Cuando la planificación de las acciones estata- de casos. de Políticas Públicas para
la Equidad y el Crecimiento
les encuentra su correlato en la administración
D C2 Fortalecer las capacidades de
gestión del Estado en el siglo XXI
cionarios (desde la alta gerencia pública hasta
las burocracias), la coordinación interorgani-
zacional y el uso de nuevas herramientas para
mejorar la gestión de los procesos.
Uno de los instrumentos de gestión que
La recordada obra de Theda Skocpol, Bringing
efectúa mejoras tangibles en la administra-
the State back in (publicada en 1985) fue la pie-
ción pública es la vinculación entre planifica-
dra basal de una agenda que en la actualidad
ción y el presupuesto. Debido a su naturaleza,
adquiere un renovado impulso: el Estado re-
promueve la conducción estratégica de las or-
cuperó centralidad en los asuntos públicos.
ganizaciones estatales, al alinear las priorida-
Como señala el refrán, para muestra basta un
des gubernamentales y la asignación de fondos
botón: en promedio, el gasto público en los paí-
con los resultados alcanzados por las políticas
ses de América Latina supera el 29% del PBI
de gobierno.
(CEPAL, 2013), mientras que a inicios de la dé-
A continuación, se presentan los efectos
cada del noventa alcanzaba el 25%. La relación
positivos de vincular la planificación y el pre-
entre el gasto estatal y el PBI no solo permite
supuesto como herramienta de la gestión por
dimensionar el sector público sino, aún más,
resultados, junto con sus componentes princi-
entender el lugar que ocupa como articulador
nueva gestión institucional y planificador de metas sociales y
pales y ejemplos de casos internacionales que
ilustran modos de implementar efectivamente
pública económicas.
esta herramienta.
Ahora bien, desde la década del ochenta
hasta la fecha, en América Latina, los Estados
experimentaron dificultades considerables
para efectivizar sus políticas; esto es, políticas La vinculación entre planificación
a largo plazo fundamentadas en acuerdos in- y presupuesto como herramienta
tertemporales entre los diversos actores clave de la gestión por resultados
herramienta de involucrados. Algunas de las dificultades más
gestión importantes radican en el contexto de inesta-
bilidad política y económica que caracterizó a Se pueden distinguir al menos cuatro ventajas
la región en las últimas décadas, acompañado, de la vinculación entre planificación y presu-
en paralelo, por un nivel bajo de profesionaliza- puesto:
ción de las burocracias y la resistencia al cam-
bio que las caracteriza. Contribuye a generar consistencia en las
En suma, un Estado con estas característi- acciones de gobierno
cas resulta una institución debilitada, puesto
que constituye una organización que puede El presupuesto es la expresión financiera de
dar cuenta de los principales problemas y en- un plan. Cuando el presupuesto es sancionado
tiende cómo pueden resolverse, pero falla en por el Poder Legislativo, se discuten simultá-
visibilizar sus resultados mediante políticas neamente erogaciones, objetivos y metas; así,
que perduren en el largo plazo. se involucra a una multiplicidad de actores y se
En este sentido, los procesos de moderni- los compromete a cooperar. Esta cooperación
zación estatal asociados con la nueva gestión genera las bases de acuerdo de las acciones y los
pública buscan generar capacidades y brindar recursos necesarios para implementarlas.
herramientas para alcanzar al último eslabón Así, se contribuye a promover políticas de
de la cadena: la provisión efectiva de bienes y Estado y a institucionalizar las políticas pú-
servicios. Específicamente, la corriente de New blicas basadas en acuerdos sustentables en el
Public Management (NPM) plantea el uso en la tiempo. Esto implica, además, la reducción del
esfera pública de algunas prácticas de gestión margen de discrecionalidad con el que cuentan
que resultan efectivas en el ámbito privado, en los actores, lo que mejora la rendición de cuen-
pos de un mejor rendimiento de los recursos tas del Poder Ejecutivo.
públicos y un mayor impacto en términos de
políticas sociales y económicas. Mejora la asignación de los recursos
En la actualidad, el mayor desafío para públicos
las administraciones gubernamentales de
la región es consolidar políticas de Estado, La asociación entre objetivos, metas, activida-
políticas que superen las coyunturas guber- des y recursos presupuestarios es un insumo
namentales. La dificultad reside en alinear los central al momento de asignar y reasignar los
intereses de los actores clave para lograr un ob- fondos públicos hacia las iniciativas que alcan-
jetivo y consensuar cómo se alcanzará. zaron el desempeño esperado.
En esta línea de trabajo, la modernización Esta mejora en la asignación de recursos pú-
estatal refiere a un amplio abanico de mejoras blicos y en la calidad del gasto solo es posible
multinivel, como la reestructuración y el reor- en la medida en que exista un marco analítico/
denamiento de circuitos y prácticas de trabajo metodológico que permita seguir y evaluar las
(formales e informales), la capacitación de fun-
acciones de gobierno y que, por ende, establezca
metas y propósitos para cada etapa planificada
¿Qué componentes se requieren
para vincular la planificación
D C3
de ejecución presupuestaria.
Esta matriz, que asocia planes y recursos, con el presupuesto?
brinda información relevante para la toma de
decisiones vinculadas con la reasignación de
fondos públicos. En términos organizacionales, En las administraciones públicas se suele obser-
se generan al menos dos resultados inmedia- var la existencia de elementos de planificación y
tos: (a) a nivel directivo, se permite reasignar presupuesto que asisten en la gestión de las po-
recursos a los programas que generan los re- líticas públicas, pero su mera presencia no basta
sultados buscados y (b) en el nivel operativo, para mejorar el desempeño institucional: consti-
se introducen incentivos para que los gerentes tuye una condición necesaria, pero no suficiente.
públicos aumenten su compromiso con la admi- En muchas ocasiones, la planificación ex-
nistración exitosa de los programas y el cum- presa una carta de buenas intenciones que des-
plimiento de los objetivos. cribe actividades, metas, objetivos y resultados
esperados sin contribuir al direccionamiento
Coordina las acciones de los distintos estratégico de las acciones gubernamentales de
organismos públicos forma concreta y operativa.
Por su parte, el presupuesto representa el
La vinculación entre planificación y presupues- volumen de transacciones que las diferentes ad-
to consiste en alinear los objetivos, acciones, ministraciones gubernamentales realizan en un
recursos y decisiones que se toman. Así, el insu- determinado período de tiempo. coordinación
mo hace posible la coordinación gubernamen- Para que el sector público mejore su desem-
tal, tanto estructural como operativa. peño, es necesario contar con un marco lógico e
El proceso de vinculación generará realmen- instancias donde estos instrumentos de gestión
te una coordinación cuando derive en: a) la fija- contribuyan a mejorar el proceso de toma de de-
ción de prioridades compartidas; b) la asignación cisiones en el sector público. Este marco lógico
acordada de responsabilidad al momento de debería contemplar, al menos, ciertos elementos
diseñar las intervenciones y c) una implementa- del núcleo básico para traducir la visión de gobier-
ción con acciones complementarias de múltiples no hacia dentro de la gestión. Estos son: recursos alta gerencia
(físicos y monetarios), actividades, productos y re-
actores, que se aproxime de modo importante a
los objetivos planteados por los diversos respon- sultados esperados, impacto e indicadores. pública
sables de las políticas y programas1.
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Para citar este documento: Bonari, D.; Gasparín, J.M.; Diéguez, G. y Sánchez,
J. (febrero de 2015). La vinculación entre planificación y presupuesto como
herramienta de la gestión pública por resultados. Documento de Políticas
Públicas/Análisis N°146. Buenos Aires: CIPPEC.
info@cippec.org