COFOPRI, una experiencia de regularización de la

tenencia de la tierra en el sector informal

Asentamientos en Perú
Proceso de regularización en el asentamiento de Saul Cantoral: un estudio de caso

Zoila Z. Yi Yang
Arquitecto - Consultor

1. Introducción
Durante las últimas décadas la migración rural y el aumento de la pobreza urbana han originado un alto crecimiento de la población urbana en las principales ciudades del Perú. La expansión
urbana y las nuevas formas de acceso a la tierra y la tenencia de tierras para viviendas y necesidades de refugio también han aumentado dramáticamente, sin cumplimiento de las
regulaciones urbanas vigentes. La “informalidad” y los asentamientos ilegales reemplazaron la urbanización planificada de las ciudades, provocando un nuevo patrón de crecimiento urbano
sin cumplimiento de la normativa urbana vigente.

Los asentamientos informales ocupaban principalmente tierras no aptas para usos residenciales. Aunque en muchos casos la legitimidad "informal" de su propiedad de la tierra no se
disputaría, estos arrendatarios se convirtieron en propietarios de la denominada "propiedad informal". Esta propiedad se mantuvo, pero no se le otorgó derechos de propiedad legales para
ser utilizada en el mercado inmobiliario y, por lo tanto, no era elegible para transacciones financieras formales.

En los últimos 15 años, las autoridades gubernamentales y locales han realizado grandes esfuerzos para regularizar los asentamientos informales. Sin embargo, los trabajos
realizados por las autoridades locales u organizaciones no gubernamentales fueron frecuentemente rechazados porque sus bases técnicas y legales de trabajo no eran sólidas por
razones personales o políticas. Se cobraron altos costos a los inquilinos para obtener un título formal; pero luego se encontraron diferentes problemas legales (como el doble
registro de propiedad) y problemas técnicos o físicos sin resolver. Fueron muchos los casos en los que se expidieron títulos formales sin estar registrados o no cumplieron con todas
las formalidades necesarias para su registro.

COFOPRI (Comisión de Formalización de la Propiedad Informal), Comisión para la Regularización de la Propiedad Informal, fue creada en 1996 por el Estado como la
agencia a cargo del diseño e implementación de un Programa de Regularización de la Tenencia de la Tierra masivo.

El objetivo de la COFOPRI era “… promover el acceso a la propiedad, garantizar los derechos de la ciudadanía y fomentar la iniciativa
1
bajo una economía social de mercado… ”.

El autor, quien actualmente se desempeña como Arquitecto y Consultor de COFOPRI, considera muy importante presentar y compartir esta experiencia para una regularización masiva de la
tenencia de suelo urbano en asentamientos informales. Esta cuestión debe considerarse una de las principales bases para la configuración de las políticas de desarrollo urbano en muchas
ciudades de países en desarrollo. Una de las principales preocupaciones es también sugerir pautas para una política de suelo urbano. Además, se propondrán recomendaciones basadas en
los conocimientos adquiridos de las encuestas realizadas y los datos obtenidos durante la regularización de la tenencia de la tierra.

La creación de COFOPRI debe entenderse como parte de la política socioeconómica del Gobierno contra la pobreza y su especial preocupación por introducir el concepto
y la práctica de “Formalidad” en todas las actividades de los ciudadanos.
Uno de los principales beneficios esperados de este programa de regularización de tierras es que la garantía de los derechos de propiedad urbana permitirá a los habitantes mejorar
su nivel de vida.

La estrategia de COFOPRI para asegurar una implementación rápida, integral y sostenible del Programa de regularización de la tenencia de la tierra se basó en dos
principios:
- la implementación de las reformas institucionales necesarias para crear los sistemas simplificados y ad-hoc para los procedimientos legales, técnicos y administrativos necesarios
para el proceso de regularización,

1
Artículo 2 del Decreto Legislativo 803
14-1
Zoila Z. Yi Yang

- La promoción de la participación comunitaria antes y durante todo el proceso de regularización, para asegurar la vigencia de los títulos
entregados y la regularización realizada.
Luego de dos años de trabajo, COFOPRI ha regularizado y registrado con éxito 450 asentamientos informales en el Registro de Propiedad y entregado 265,433 títulos a propietarios
calificados. Esta regularización legal sostenible ha permitido a los propietarios acceder a préstamos en instituciones financieras. El proceso de regularización está totalmente subvencionado
por el Estado.

El caso de estudio que se presenta en este trabajo es el Asentamiento Humano Saúl Cantoral, el cual fue regularizado en septiembre de 1998. Está ubicado en el distrito más grande
de Lima, San Juan de Lurigancho. Este estudio de caso fue elegido para ilustrar el proceso de regularización implementado por COFOPRI.

El documento está organizado en cinco secciones,

- La Introducción de la sección 1 resume las principales preocupaciones y objetivos del documento.

- La Sección 2, Consideraciones generales, presenta los conceptos para enfocar y comprender el tema de la tenencia de la tierra y el estudio de caso.
- La tercera sección explica resumidamente los objetivos, metas, metodología y resultados de COFOPRI, la institución a cargo del programa de tenencia de suelo urbano.

- El estudio de caso Saúl Cantoral se describe en la sección cuatro para ilustrar la implementación del proceso de regularización. Finalmente, se sugieren propuestas y
- recomendaciones, destacando consideraciones y lineamientos para una política global de tierras.

2. Consideraciones generales

2.1. Perú y la capital Lima

2
Perú
Perú está ubicado en el oeste de América del Sur, bordeando el Océano Pacífico Sur, entre Ecuador y Chile, y en la frontera oriental de Brasil. Tiene una superficie de
1.285.216 km2 y una población de 25,2 millones de habitantes, con una densidad de 19,6 hab / km2 y una tasa de crecimiento poblacional del 1,7%. La población urbana
es el 71,7% de la población total del país.

El idioma oficial es el español, otros idiomas que se hablan son el quechua y el aymara en las zonas rurales. La población alfabetizada es del 88%. Los grupos étnicos se
dividen en: indios 45%; ascendencia mixta india y europea 37%; blanco 15%; negros, japoneses y otros, 3%,

2
Fuente, INEI, 1999.

Las principales ciudades son: Lima, la capital (6.884.000 hab.); Arequipa (681.000); Trujillo (557.000); Chiclayo (458.000); Iquitos (314.000); Piura (297.000).

La fuerza laboral es de 9 millones, (29% mujeres) con una tasa de crecimiento anual promedio de la fuerza laboral: 3,1%. El Perú está dividido en
24 departamentos y 1 provincia constitucional.
El tipo de gobierno es República, con régimen presidencial. Las elecciones generales para la Presidencia y el Congreso se celebran cada 5 años. Los mayores se eligen por un período
de tres años.
El Poder Legislativo es unicameral; con 120 congresistas.
El producto nacional bruto (PNB) es de 60,7 mil millones de dólares EE.UU. (1997), con una tasa de crecimiento anual promedio del 1,7% (1996-1997); el PNB per cápita: 2.460 dólares EE.UU.
(1997). La tasa de inflación: 6,0% (1998). La Tabla 1 muestra la tasa de pobreza en la población total del Perú de 1991 a 1995.

1991 1994 1995

Población total 100,0 100,0 100,0
Población no pobre ción 44,7 50,4 54,7
Pobre población 55,3 49,6 45,3
Extremadamente pobre 24,2 20,2 19,3
población

3
Tabla 1: Distribución de la tasa de pobreza. Fuente
 La Tabla 2 sugiere que el ingreso del 40% más bajo de las familias es menor a US $ 400,00 por mes.

4
Tabla 2: Distribución de la renta. Fuente

Perú presenta una tasa de desempleo abierto del 8,3%. En la ciudad de Lima el subempleo es de 41,9% y el desempleo abierto de 7,1. %.

3
Fuente: INEI. 1997
4
Fuente: Encuesta sobre niveles de vida, 1994, BM-BID, Instituto Cuanto.

14-2
COFOPRI, una experiencia de regularización de la tenencia de la tierra en asentamientos informales en Perú

Figura 1: Ubicación de Perú y Lima

Lima, crecimiento urbano

Lima fue fundada el 18 de enero de 1535 por el conquistador español Francisco Pizarro, ubicada en la costa central del Perú, junto al Océano Pacífico. Durante los siglos
XVI y XVII Lima fue el centro de los más importantes y poderosos del imperio español en las Américas. Lima había experimentado un crecimiento urbano espectacular
desde 1955. Lima y la provincia constitucional del Callao (el primer puerto del Perú) están unidas, no solo físicamente a través de su expansión urbana, sino que también
existen interacciones cerradas entre sus diferentes actividades económicas, administrativas y culturales. . Lima-Callao fue el principal atractivo para la migración rural del
país. Por otro lado, la falta generalizada de oportunidades de vivienda y trabajo en Lima-Callao es también un espejo de la pobreza y las injusticias de la sociedad peruana.

El departamento de Lima ocupa un área de 34,802 km2. El área de Lima Metropolitana es de 2,662 km2, con una población de 7.34 millones de habitantes, el 75% son población urbana. La
mayoría de ellos vive en asentamientos humanos. Los asentamientos ilegales habían definido un patrón de crecimiento urbano de baja densidad de 210,9 hab./km2.
 2.2. Tenencia informal de la tierra urbana en Perú

Crecimiento urbano debido a asentamientos informales: orígenes de la tenencia informal de la tierra

El proceso de migración urbana que se inició a fines de la década del cuarenta cambió radicalmente la estructura y el tamaño de las ciudades peruanas. Los asentamientos suburbanos alrededor de las

ciudades surgieron como resultado de la demanda de viviendas superpobladas en el centro de la ciudad debido a la migración rural, el crecimiento de la población y la falta de un acceso legal apropiado

a la vivienda. Los asentamientos espontáneos ocuparon terrenos públicos y privados reservados para la expansión urbana. La mayoría de las tierras ocupadas no valían para bienes raíces. Los terrenos

invadidos fueron laderas, terrenos industriales, áreas no zonificadas para uso residencial, áreas con riesgos naturales o para infraestructura.

5
Además, la reforma agraria aumentó la expansión urbana con cooperativas y asociaciones de viviendas promovidas por
desarrolladores. Muchos de estos nuevos asentamientos no pudieron regularizar la propiedad de sus propiedades; pero a pesar de esta situación, construyeron sus viviendas en zonas no
permitidas para uso residencial. Durante las últimas décadas, evolucionaron nuevas formas de acceso a la tierra y tenencia de la tierra para vivienda o uso rural. Estos tipos de acceso a la tierra;
la tenencia y propiedad de la tierra no cumplió con las formalidades establecidas por la legislación vigente sobre derechos de propiedad.

Esta gran variedad de formas de acceso a la tierra denominada “propiedad informal” siguió un conjunto de reglas no escritas y un código de conducta aplicado a las transacciones de tierras,
paralelos a los establecidos por la legislación formal.

Tipología
Las diferentes formas de acceso a la tierra generaron diferentes tipos de tenencia de tierra o “propiedad informal”, que se pueden clasificar de la siguiente manera:

Invasiones
Eran tierras baldías; propiedad del sector privado o del Estado. Los invasores y ocupantes ilegales los ocuparon y con el tiempo se convirtieron en barrios de chabolas (los llamados “pueblos
jóvenes”).

Desarrollo urbano no autorizado de terrenos agrícolas adquiridos a través de cooperativas y asociaciones de vivienda:
Muchos propietarios de tierras de cultivo aledañas a las ciudades vendieron sus parcelas para evitar el proceso de expropiación de la reforma agraria, que se impuso durante los años
setenta. La normativa urbanística no permitía el uso residencial de estos terrenos, imposibilitando que los promotores urbanos o el grupo organizado de asociaciones de vivienda
obtuvieran la aprobación de su plan urbanístico. Sin embargo, los inquilinos de estas propiedades comenzaron a construir sus viviendas, evolucionando así hacia la informalidad. Solo en
Lima hay 150.000 parcelas con este problema generalizado.

Desarrollo urbano no autorizado de terrenos agrícolas adquiridos individualmente:

Este caso es similar al anterior, con la única diferencia de que las fincas se desglosaron en parcelas y se vendieron a particulares sin cumplir la
legislación vigente y sin un plan urbanístico previo. Este tipo de propiedad informal se conoce como Centro Urbano Informal.

Proyectos de vivienda gubernamentales

Los programas gubernamentales de viviendas y sitios han cubierto el 2% de la demanda de viviendas en el país. A pesar de esta baja cobertura, el Estado no había podido entregar
títulos formales de propiedad a más de la mitad de los propietarios, debido a una excesiva regulación y trámites burocráticos que derivaron en la falta de titulación adecuada de las
parcelas y los terrenos de las viviendas entregadas. .

5
La Reforma Agraria fue promulgada en 1968 por el Gobierno Militar, expropiando extensas tierras agrícolas y entregándolas a las Cooperativas agrarias.

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Zoila Z. Yi Yang

Impacto económico del sector informal en áreas urbanas

El sector informal comprende a la mayoría de la población peruana y genera alrededor del 40% del producto interno bruto (PIB). Aproximadamente el 60% de la tierra
urbana ocupada no tiene derechos de propiedad formales, lo que equivale a más de 1 millón de unidades
6
propiedad informal. La falta de propiedad formal de la tierra impide que sus propietarios utilicen sus bienes inmuebles como medio de inversión,
ya que no tienen un título limpio y registrado como evidencia de propiedad legítima y, por lo tanto, no pueden usar estos activos para ninguna transacción formal u
operación financiera.

El problema institucional
En Perú, los requisitos anacrónicos de las instituciones que gobiernan la propiedad fueron una de las principales razones de la creación y persistencia de la informalidad en la tenencia de la
tierra. Por lo tanto, el proceso costaría típicamente 5 veces el salario mínimo local y tomaría de 3 a 20 años para regularizar la propiedad, según la evidencia y los estudios disponibles.

Provisiones legales
Las regulaciones promulgadas durante los últimos 30 años relacionadas con la regularización de la tenencia de la tierra en asentamientos informales no han logrado resultados exitosos.
Las razones fueron la falta de un marco legal y técnico para llevar a cabo un proceso sostenible que asegure la regularización realizada, y las instituciones débiles o politizadas
involucradas en el proceso de regularización. Además, la legislación se promulgó con frecuencia en respuesta a políticas gubernamentales contradictorias y a las necesidades políticas
de manipular los asentamientos humanos.
7
asunto.

3. COFOPRI 8

La inseguridad jurídica de más de un millón de viviendas y las inversiones habitacionales de más de 6 millones de peruanos llevaron al presidente Alberto Fujimori a poner en marcha una
reforma radical del sistema de suelo urbano.
9
En 1996 el gobierno aprobó la “Ley de Promoción del Acceso a la Propiedad Formal” (Ley de Promoción del Acceso a la
Propiedad Formal) para crear COFOPRI (Comisión de Formalización de la Propiedad Informal), la Comisión para la Regularización Informal de la Tenencia de la Tierra.

6
Las inversiones que suponen una mejora en el sector informal se estimaron en aproximadamente 20.000 millones de dólares.
7
Literatura adicional: Regularización de asentamientos espontáneos: disposiciones legales de tenencia de la tierra. Página. 22. R. Mercado, R.Uzin.
Building Issues 1998. Vol.8.
8
Tomado del documento: Desempeño de COFOPRI de agosto de 1996 a agosto de 1998. COFOPRI. Decreto Legislativo N ° 803,
9
subsiguiente al artículo 2. Julio de 1996.

3.1. Estructura y funciones

COFOPRI se creó como un Instituto Público Descentralizado, sujeto a la normativa aplicable a las entidades públicas, con dotación propia y autonomía
administrativa, funcional, técnica y económica.
Mediante esta ley, COFOPRI quedó facultada para realizar de manera proactiva la regularización de la propiedad para la identificación, perfeccionamiento y venta de terrenos para
viviendas de bajo costo. También estableció a COFOPRI como una Agencia del Poder Ejecutivo, con miembros designados por el Presidente de Perú y presididos por un ministro de
Estado designado por el Presidente. Actualmente, el Ministro de Transportes, Comunicaciones y Vivienda preside la institución.

Un Coordinador Nacional designado por el Presidente lidera COFOPRI (responsable del programa de regularización masiva de la tenencia de la tierra) y el RPU, Registro Urbano
(responsable del registro de todas las propiedades generadas por el programa de regularización masiva de la tenencia de la tierra).

3.2. Objetivos y metas

El Programa de Regularización de la Tenencia de la Tierra tiene como objetivo la integración social y económica de las personas de bajos ingresos, con el debido
reconocimiento de los ahorros e inversiones realizadas en los sitios que ocupan, así como el valor de sus propiedades a través de la titulación. A través de la regularización
de la tenencia de la tierra, las propiedades propiedad del sector informal de bajos ingresos pueden integrarse al mercado inmobiliario y ser más comerciables. El primer paso
para lograr este objetivo fue implementar un programa de regularización de la tenencia de la tierra integral, integral y expedito a nivel nacional.

3.3. Estrategias

Estrategias clave:

1. Reformas institucionales

• Implementación de las reformas institucionales orientadas al diseño de nuevos sistemas, procedimientos y mecanismos para la regularización masiva de la tenencia de la tierra con
menores costos de transacción y ejecución. •

2. Participación comunitaria
• Participación activa de los inquilinos y cabezas de familia: los beneficiarios del programa. En cada etapa de las fases del proceso de regularización se definieron
estrategias particulares para promover la participación comunitaria. •

Estrategias Globales

1. Garantizar los derechos sobre la tierra y el valor de la tenencia de la tierra

•• Garantizar la identificación, reconocimiento y estabilidad de los derechos de propiedad sobre la tenencia del suelo urbano. •

•• Reconocer y mejorar el valor de tenencia de la tierra de la inversión realizada por los propietarios privados dentro del sector informal. •

• Arreglar conflictos por derechos de tenencia de la tierra •

14–4
• D
•
Desarrollar e implementar mecanismos y procedimientos de resolución de conflictos a través de la mediación, conciliación y arbitraje. •

• Asegurar que el suelo urbano regularizado pueda cumplir con los requisitos de desarrollo urbano y cumplir con el marco legal existente. •

2. Diseñar un sistema rápido, sostenible y masivo de regularización de la tenencia de la tierra

• Implementar un proceso masivo de regularización de la tenencia de la tierra en áreas específicas a través de la regularización. Campañas

• Desarrollar e implementar procedimientos legales siguiendo los mecanismos y principios utilizados dentro del sector informal para:
• I • Identificar y transferir la propiedad de las tenencias informales de la tierra. •

• Prueba de posesión y derechos legales sobre tenencias informales de tierras. •

• Cree procedimientos técnicos modernos asistidos por computadora y utilice los sistemas y la tecnología de información más avanzados, de una manera simple,
C • de manera constante y progresiva, para: •

• I • Identificar y regularizar problemas físicos de sitios y parcelas. •

• Apoyar un sistema de información geográfica para identificar el sitio de asentamientos en mapas oficiales. •

3. Crear procedimientos administrativos simplificados

• Utilizar procedimientos administrativos simplificados para la regularización de la tenencia de la tierra de los asentamientos informales, así como de las parcelas individuales, aprovechando las

economías de escala. •

4. Crear incentivos para mantener las transacciones de propiedades regularizadas dentro del marco formal.

5. Promover la participación y colaboración de todos los actores involucrados.

• Crear canales de cooperación y coordinación institucional directa con las instituciones gubernamentales y locales involucradas en la tierra.
cuestiones de tenencia para gestionar soluciones eficientes y expeditas para los obstáculos legales y físicos imperantes.

• minFomentar la participación de la comunidad en todo el proceso de regularización, incluida la toma de decisiones sobre su sitio. •
•
• PAG
• Promover la participación del sector privado en la subcontratación de servicios de encuestas técnicas. •
• PAG
•
Promover la mediación y conciliación entre las partes para solucionar conflictos de derechos de tenencia de la tierra con propietarios privados. •

• minFomentar el compromiso institucional de todos los trabajadores de COFOPRI con sus objetivos y metas. •
•
• Promover la participación de las mujeres en los cargos de jefatura de la institución. •

3.4. Actores y roles

Los principales actores involucrados en el proceso de regularización de la tenencia de la tierra fueron:

La entidad de COFOPRI,

(Comisión de Formalización de la Propiedad Informal) Comisión para la regularización de propiedades informales, como la institución gubernamental a cargo del proceso de
regularización de la tenencia de la tierra en asentamientos informales. Responsable de la coordinación con los diferentes actores involucrados en el proceso de regularización.

Instituciones gubernamentales:
una. RPU, ( Registro Predial Urbano) Registro de la Propiedad Urbana, como institución encargada del registro de asentamientos y solares.

B. RPI, ( Registro de la Propiedad Inmueble) Inmobiliaria Registro, donde se lleva a cabo la investigación de la situación jurídica de la propiedad de la tierra.

C. DGM, ( Registro Público de Minería) Registro Minero, se realizan relevamientos en esta institución para evitar superposición de áreas con concesiones mineras

D. SB N, (Superintendencia de Bienes Nacionales) Superintendencia Nacional de Bienes Raíces, en esta institución se realizan levantamientos para evitar superposición de áreas con
tierras del Estado.

mi. PETT, (Programa especial de Titulación de Tierras- Ministerio de Agricultura) Programa Especial de Titulación de Tierras), se realizan relevamientos en esta institución
para evitar superposición de áreas con unidades de cadster agrícola. Esta institución trabaja con mapas oficiales y mantiene coordinaciones especiales con COFOPRI
para intercambiar información técnica.
F. INC, (Instituto Nacional de Cultura) Instituto Nacional de Cultura, se realizan relevamientos en esta institución para determinar si el sitio se ubica sobre restos
arqueológicos
gramo. INDECI, ( Instituto de Defensa Civil) Defensa Civil. Institute, es la institución que establece restricciones al uso del suelo en áreas de riesgo. COFOPRI coordina
trabajos de campo con funcionarios del INDECI y algunos programas de capacitación para la comunidad.
h. ENACE, ( Empresa Nacional de Edificaciones), como el antiguo instituto gubernamental encargado de las soluciones habitacionales. Con frecuencia, los asentamientos tenían
áreas superpuestas propiedad de esta institución.

I. BM (Banco de Materiales) Bank of Materials es la institución a cargo de préstamos y créditos gubernamentales para hogares calificados. Las últimas situaciones de emergencia
en Perú, causadas por desastres naturales, requirieron un trabajo cercano entre COFOPRI y esta institución para otorgar préstamos a los inquilinos afectados comprobados.

j. SEDAPAL (Servicio de Agua Potable y Saneamiento de Lima), Institución encargada del agua potable y alcantarillado en Lima. COFOPRI coordina la
información técnica con esta institución.

COFOPRI tenía un acuerdo oficial con todas las instituciones gubernamentales para otorgar áreas superpuestas a los asentamientos, en caso de que no fueran ocupadas por las instituciones
involucradas. Los procedimientos oficiales ya estaban establecidos.

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Zoila Z. Yi Yang

Las autoridades locales

Los municipios se vieron obligados a transferir los expedientes legales de asentamientos informales de sus distritos involucrados en campañas de regularización. COFOPRI está facultada
por ley para asumir la jurisdicción legal del distrito para implementar el proceso de regularización. Las irregularidades urbanísticas encontradas por COFOPRI en el trabajo de campo son
comunicadas a la Unidad de Control Urbano del municipio.

Participación comunitaria
Se promueve la participación y colaboración de la comunidad antes y durante todo el proceso de regularización para asegurar el éxito del programa de regularización de la tenencia de la
tierra. Se abren oficinas de información para atender nuevas solicitudes de asentamientos informales con el fin de incorporarlas en futuras campañas. También se proporciona
información sobre el estado de estas campañas a las partes interesadas. Los inquilinos, que no recibieron su título por obstáculos legales o físicos, son atendidos por funcionarios de
COFOPRI para regularizar su situación.
Antes de que se lleve a cabo el proceso, se informa ampliamente a la población sobre las ventajas de tener su propiedad registrada y también se explica la metodología del
proceso. Durante el proceso, los amas de casa participan en el trabajo de campo, midiendo sus parcelas o poniendo las señales físicas. Las decisiones finales sobre su sitio
se toman en coordinación con la comunidad y se declaran en un acto con los líderes de su asociación para legalizar las acciones.

El proceso de calificación se realiza después de que se llevan a cabo reuniones preliminares para discutir con los líderes del asentamiento los pasos específicos o la metodología que se
utilizará, y cómo la comunidad debe organizarse para recopilar sus pruebas documentales y facilitar todo el trabajo posterior.

Sector privado
Se anima a las empresas privadas a participar en los trabajos de relevamiento técnico del proceso de regularización a través de la subcontratación. Cuando el asentamiento presenta
situaciones que se superponen con los derechos privados a la tierra, se promueven negociaciones entre las partes.

Agencias internacionales
Las agencias internacionales y las organizaciones multilaterales pueden brindar asistencia técnica y cooperación financiera para proyectos informales de regularización de la propiedad, como
un medio para asegurar los derechos de propiedad de los pobres y un primer paso hacia su incorporación al sector formal y superar la marginación. El Banco Mundial, COFOPRI obtuvo una
donación de US $ 1 millón de la Donación Japonesa administrada por el Banco Mundial, para la preparación del “Perú: Proyecto de Derechos de Propiedad Urbana”, un proyecto de alcance
nacional para la formalización de la propiedad urbana.

En agosto de 1998, el Directorio del Banco Mundial había aprobado un préstamo de US $ 38 millones a favor de Perú para la implementación del Proyecto, con una
inversión total de US $ 66'300,000. El saldo pendiente lo financia el Tesoro.

3.5. El sistema de regularización de la tenencia de la tierra

Las Campañas
El Programa Masivo de Regularización de la Tenencia de la Tierra, se implementó a través de campañas de 2 meses cada una. Cada campaña involucró de 50 a 70 asentamientos, lo que
significó aproximadamente de 30,000 a 35,000 parcelas. Las áreas focalizadas fueron elegidas por diferentes criterios, tales como viabilidad para regularizarse, situación geográfica, solicitudes
de los habitantes, documentos legales y técnicos existentes, vínculos con otras instituciones involucradas en los obstáculos existentes, etc.

Estrategia general para cada campaña

Si bien cada asentamiento tenía su propio perfil y obstáculos para la regularización, se diseñó una estrategia general para la solución de problemas comunes que puedan surgir durante las
campañas para una implementación eficiente del programa masivo de regularización de la tenencia de la tierra. Los elementos básicos de esta estrategia general fueron:

1. Realizar estudios legales y físicos en el área focalizada para identificar y estudiar problemas comunes de los asentamientos involucrados en la campaña.

2. Evaluación de la fortaleza institucional de COFOPRI para anticipar:

una. El levantamiento trabaja por los datos topográficos y catastrales necesarios para la regularización física del asentamiento, anticipando requerimientos de personal y
subcontratación.
B. El marco legal necesario para apoyar el proceso de regularización.
3. Movilización de la población de los asentamientos a la campaña de sensibilización sobre la intervención de COFOPRI en sus comunidades. Consiga su apoyo
activo a lo largo de todo el proceso y en cada fase.
4. Coordinación con los actores involucrados para una implementación rápida y eficiente del programa masivo de regularización. Coordinación con gobiernos locales y
autoridades institucionales para anticipar e implementar soluciones adecuadas a los obstáculos encontrados durante el programa masivo de regularización de la tenencia de
la tierra del distrito.

Etapas.
El proceso de regularización del asentamiento humano se desarrolló en tres fases, en cada una de las cuales se enfatizó la participación comunitaria.

Proceso 0:
Esta es la primera etapa en la que se recolectan relevamientos de información técnica y legal de diferentes instituciones para la identificación y valoración de todos los problemas que afectan a
los asentamientos y las áreas focalizadas involucradas. Su objetivo es identificar todos los principales obstáculos para la regularización de la tenencia de la tierra.
Proceso I
La regularización de la tenencia de la tierra del asentamiento es el objetivo de esta fase. En consecuencia, se realizan encuestas de trabajo de campo y búsqueda de documentos

legales en diferentes instituciones para garantizar su habilitación técnica y legal.

14–6
COFOPRI, una experiencia de regularización de la tenencia de la tierra en asentamientos informales en Perú

La última instancia es la inscripción o regularización del asentamiento en el Registro de la Propiedad Urbana, con su propio Mapa Perimetral y Mapa de Parcela; esta
entidad asignará un número de código a cada parcela individual.

Metodología
El primer paso es ubicar el asentamiento, se prepara el mapa perimetral utilizando trabajo de campo y coordenadas geográficas para determinar la ubicación exacta del sitio.
Una vez que se localiza, se realiza una investigación sobre el estado legal del área ocupada para determinar
10
los derechos y restricciones sobre el sitio.

El análisis de la información determinó la viabilidad y los obstáculos para la regularización de la tenencia de la tierra, así como los trámites necesarios para su
desminado. Además, permite resolver cualquier problema de superposición de áreas y rectificar mapas aprobados por otras entidades, si es necesario. Si pertenecía
a una entidad estatal se lleva a cabo una expeditiva regularización de la propiedad transfiriéndola a COFOPRI y luego a los actuales propietarios de las parcelas,
hasta su inscripción definitiva en el Registro. Si el sitio no pertenece ni al Estado ni a los propietarios actuales sino a un tercero, COFOPRI tiene como objetivo llegar
a un acuerdo entre el propietario y los propietarios. En segundo lugar, COFOPRI identifica cada parcela individual dentro del sitio y prepara el Mapa de Trazado
correspondiente haciendo todas las correcciones necesarias, si es necesario.

Proceso II
Esta fase tiene como objetivo identificar y calificar a los ocupantes de las parcelas del asentamiento, para determinar su elegibilidad para una transferencia de tierras de COFOPRI
en nombre del Estado. Si el sitio es propiedad de sus propietarios, este proceso les permite regularizar y así formalizar su adquisición.

10
La investigación sobre la situación jurídica se realiza en el Registro de la Propiedad (R egistro de la Propiedad Inmueble); Registro de la Propiedad Urbana (Registro Predial Urbano),

Registro de Minería (Registro Público de Minería), Superintendencia Nacional de Bienes Raíces (Superintendencia de Bienes Nacionales); Programa Especial de Titulación de Tierras

(Programa Especial de Titulación de Tierras - PETT, Ministerio de Agricultura); Programas Nacionales de Vivienda, Municipios y Sistema Judicial. La investigación para establecer

restricciones al uso del suelo se realiza en el Instituto de Defensa Civil (INDECI) para detectar áreas de riesgo; el Instituto Nacional de Cultura (Instituto Nacional de Cultura - INC), para

determinar los sitios arqueológicos; y Municipalidades y Ministerios (para verificar los planes de desarrollo urbano y los sitios relacionados con el ejército). Igualmente, en el caso de tierras

estatales ocupadas por invasores, se verifica si la invasión es anterior a noviembre de 1993; de lo contrario, la formalización no es posible bajo el Decreto Supremo N ° 803.
Figura 2: COFOPRI, el proceso de regularización de la tenencia de la tierra y sus fases.

COFOPRI realiza una campaña pública de sus actividades, incluyendo asambleas locales, donde se informa a los pobladores sobre los procedimientos de COFOPRI, el proceso de
regularización de la tenencia de la tierra y la naturaleza y tipo de pruebas que deben presentarse para acreditar la posesión y / o propiedad.

Durante el trabajo de campo para el censo de los propietarios de vivienda, se realiza una visita a cada habitante para verificar a todos los que ocuparon físicamente sus parcelas,
recolectando todas las pruebas documentales de una posesión continua, pacífica, pública y vivienda permanente en el
11
trama.

Un equipo legal realiza las calificaciones de la documentación probatoria para emitir los títulos individuales. Durante esta evaluación, se rechaza a quienes puedan poseer otra parcela.
En caso de que por cuestiones técnicas de áreas, medidas o linderos se requiera corrección, COFOPRI remite los títulos al Registro de la Propiedad Urbana para su inscripción o
rectificación.

11
Entre las pruebas aceptadas se pueden mencionar las aceptadas dentro de la propia comunidad, facturas de servicios públicos, documentos de posesión, contratos de
préstamo para mejoras de vivienda, censo oficial de los comuneros, actas de nacimiento de los hijos del terrateniente con su domicilio, etc. .
 14–7

Zoila Z. Yi Yang

Este proceso finaliza con la inscripción de los derechos territoriales en el Registro de la Propiedad Urbana y la entrega de los títulos de propiedad de cada hogar calificado.

Instrumentos de trabajo

Sistema de informacion
COFOPRI cuenta con dos sistemas de información para manejar sus operaciones: El Sistema de Formalización de Sitios (Proceso I); y el Sistema de Formalización de Parcelas
Individuales (Proceso II). Esta tecnología es lo suficientemente potente como para almacenar información de las propiedades en una base de datos relacional, y además permite un
enlace permanente con el Registro de la Propiedad Urbana, con el fin de agilizar el proceso de formalización.

Información gráfica

Base gráfica
La identificación de la ubicación física de los sitios se basa en los mapas oficiales procesados y desarrollados por la
12
Instituto Geográfico (Instituto Geográfico Nacional), la información actualizada del sitio se construye en estos mapas. los
Los límites de las posibles áreas superpuestas que pueden haber sido identificadas dentro de las diferentes entidades se agregan en diferentes capas en la base gráfica. El análisis
de las áreas superpuestas exactas se calcula para proceder con la regularización adecuada.

Posteriormente, se incorpora también a la base gráfica digitalizada el mapa perimetral definitivo del sitio ocupado, para determinar si el sitio también admite derechos de
terceros. Finalmente, se genera la base de datos que contiene la información física de cada parcela para facilitar el proceso de formalización y su inscripción en el Registro de
la Propiedad Urbana.

Características de los mapas

Los planos de Perímetro y Subdivisión son elaborados por COFOPRI o por empresas privadas especializadas contratadas a través de un proceso de licitación. Estos mapas se
elaboran siguiendo normas técnicas y especificaciones previamente definidas por COFOPRI. Si existieran mapas de asentamientos previos elaborados por otras entidades
públicas, COFOPRI haría una valoración sobre la calidad de dicha obra y, si fuera necesario, haría las correcciones necesarias.

12
Estos mapas han sido elaborados mediante métodos fotogramétricos, utilizando puntos de control terrestres suplementarios que están vinculados con los puntos de control de primer
orden de la Red Geodésica Nacional. La Red Geodésica Nacional se basa en el Datum Provisional Sudamericano de 1956, establecido por el Servicio Geodésico Interamericano
(IAGS), en las obras triangulares desde México hasta el extremo sur de Chile, a lo largo de la costa occidental de América del Sur.

3.5. Resultados obtenidos y proyecciones de futuro

Resultados
Los resultados generales del desempeño de COFOPRI desde agosto de 1996

hasta agosto de 1998 son los siguientes:

1. Regularización de la tenencia de 450 asentamientos humanos, (Proceso 1), lo que significa que se han inscrito en el Registro de la Propiedad Urbana 368.887 lotes en
asentamientos urbanos. El programa de regularización de la tenencia de la tierra se llevó a cabo en tres ciudades: Lima, Nazca y Arequipa

2. Regularización individual de la tenencia de la tierra y entrega de 265.433 títulos a los propietarios calificados (Proceso 2)
3. Del total con títulos formales, 260.541 familias eran propietarias de viviendas; 2.372 eran propietarios de asociaciones de vivienda y cooperativas; 2.514 de
organizaciones y entidades de base que poseen sitios comunales y sitios para servicios urbanos; y 6 eran de un número similar de asociaciones de minoristas que
poseían instalaciones de comercialización (que representaban un total de 672 minoristas individuales).

Además, algunas parcelas no habían sido registradas, ya que habían sido identificadas por COFOPRI como parcelas ya en propiedad o ubicadas en posibles sitios arqueológicos.

Proyecciones
Para el año 2000, el objetivo de COFOPRI es formalizar y entregar 1 millón de títulos a sus inquilinos calificados.
Para cumplir con este objetivo, se espera que COFOPRI amplíe y mejore sus actividades, incluido el Registro de la Propiedad Urbana, a 11 centros urbanos (Lima,
Arequipa, Chimbote, Trujillo, Chiclayo, Piura, Huaraz, Iquitos y tres ciudades aún por definir). La selección de los centros urbanos a formalizar se realizó a través de
un modelo prioritario basado en la información censal sobre densidad poblacional, nivel de pobreza y potencial económico, entre otros factores.

Con este Programa Nacional de Regularización de la Tenencia de la Tierra ya se propone una política global de ordenamiento territorial urbano con visión de mercado.
4. El caso de estudio: Asentamiento humano Saúl Cantoral.

4.1. Fondo
El asentamiento humano Saúl Cantoral está ubicado en el distrito de San Juan de Lurigancho. Este distrito fue incluido en el Programa Masivo de Regularización
de la Tenencia de la Tierra en 1998. El distrito de San Juan de Lurigancho está ubicado en el Cono Este de Lima, ocupando 170.000 m2. Es el distrito más grande
de Lima con el 10% de la población total de Lima. (659.583
habitantes) COFOPRI, una experiencia de regularización de la tenencia de la tierra en asentamientos informales en Perú

Figura 3: El distrito de San Juan de Lurigancho y el asentamiento humano Saúl Cantoral

Aspectos sociales y económicos

El asentamiento humano Saúl Cantoral tiene una población de 2.650 habitantes; las primeras invasiones vinieron principalmente de las partes del sur del país. El tamaño medio de la familia es de
5,7. El 60% de la población está en edad escolar. Una encuesta socioeconómica encontró que el 90% de los jefes de hogar se encuentran en la tasa de ingresos familiares más baja del 30%. En el
sitio se desarrollan pocas actividades económicas, la mayoría de los ingresos de las familias son generados por trabajos informales, muchas de ellas desarrollan sus actividades económicas en el
distrito de San Juan de Lurigancho (comercio informal, producciones artesanales, etc.). Las mujeres tienen una participación activa en la generación de ingresos familiares, trabajando también en el
comercio informal, vendiendo alimentos o lavando ropa.

La participación comunitaria se organiza a través de la Asociación de Madres y la Asociación de Vecinos, cuyos líderes son elegidos anualmente.

Aspectos físicos
La mayoría de las parcelas están ubicadas en las laderas, en zonas peligrosas; las pendientes oscilan entre el 30 y el 50%, con riesgo de deslizamientos. Las encuestas encontraron que el 20%
de las parcelas están ubicadas en zonas de alto riesgo con pendientes superiores al 40%. La mayoría de las construcciones son precarias (90%); las casas se construyen con materiales
temporales como plásticos, madera o esteras. Las casas tienen una sola habitación, sin agua potable ni alcantarillado, viviendo en condiciones insalubres. Los cimientos habituales de las
construcciones son las pircas, de piedras colocadas unas sobre otras, sin hormigón, con riesgo de que se caiga toda la construcción.
 13
Servicios electricos están disponibles en el asentamiento, pero no los servicios de agua potable y alcantarillado. Se trazan carreteras para vehículos y peatones

pero no pavimentado, lo que hace que el polvo sea un problema generalizado. Los caminos empinados permiten que los vehículos accedan solo a las partes más bajas del asentamiento. Las calles
peatonales también tienen una pendiente pronunciada.
Hay áreas reservadas para instalaciones comunitarias como salud, educación y recreación. Sin embargo, nuevos propietarios han invadido algunos parques. Una institución gubernamental que
proporciona ayuda alimentaria, el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA) ocupa una parcela.

Situación de la tenencia de la tierra

En junio de 1990 se creó el asentamiento como Programa Municipal de Vivienda. Durante muchos años intentaron legalizar su situación territorial. En octubre de 1993 el asentamiento
finalmente obtuvo su reconocimiento legal por parte de la Municipalidad de San Juan de Lurigancho como asentamiento humano permanente identificado y calificado denominado Saúl Cantoral.
Los límites del asentamiento fueron delimitados por el plano perimetral aprobado por el municipio con una superficie de 53.333,00 m2.

El plan de solar, realizado en mayo de 1996 por profesionales contratados por el asentamiento, no contó con la aprobación del municipio; este plan incluyó nuevas áreas que fueron
ocupadas por los recién llegados, ampliando los límites iniciales aprobados para el asentamiento.
El municipio de S. Juan de Lurigancho nunca entregó títulos de propiedad a los arrendatarios de las parcelas. Por otro lado, el asentamiento no estaba inscrito en el Registro de la Propiedad ni
en el Registro de la Propiedad Urbana.

4.2. Problemas
Los problemas descritos anteriormente requirieron estrategias y acciones particulares, dirigidas a regularizar la tenencia de la tierra del asentamiento y su inscripción en el Registro de la
Propiedad Urbana, así como las parcelas individuales para entregar títulos a sus inquilinos.

Problemas legales:
1. El asentamiento humano fue reconocido por la municipalidad, pero nunca fue inscrito en ningún registro.
2. El asentamiento presentó áreas superpuestas con la Comunidad Campesina Costera de Jicamarca. El área solapada, según el análisis de la Base de Datos Gráfica
de COFOPRI fue de 95,936.62 m2. (considerando el área expandida del asentamiento)
14
3. El asentamiento presentado se superpuso con áreas reservadas por ENACE para expansión urbana. El área de superposición estimada
según la Base de Datos Gráfica de COFOPRI fue de 48.233,17 m2.
4. El asentamiento presentado se superpone con las áreas reservadas para instalaciones recreativas del Programa Municipal de Vivienda Mariscal Castilla, financiado y
construido por ENACE. El área estimada superpuesta según la Base de Datos Gráfica de COFOPRI fue
12.515,50 m2.

Problemas técnicos:

5. La falta de coordenadas oficiales en el plano Perimetral aprobado por la Municipalidad de San Juan de Lurigancho impidió la localización del sitio en los mapas
oficiales y por tanto, su inscripción en el Registro de la Propiedad Urbana.
6. El plano perimetral aprobado por el municipio de San Juan de Lurigancho no representaba los límites reales del asentamiento porque no incluía la
nueva zona donde se establecieron los rezagados luego de la aprobación del Plan Perimetral.
7. El plano de subdivisión no mostró las dimensiones y áreas reales de algunas parcelas; las diferencias se encontraron en el trabajo de campo. También el trabajo de campo encontró que el 20%

de las parcelas estaban ubicadas en áreas peligrosas con riesgo de deslizamientos. Además, la mayoría de las construcciones necesitaron refuerzos de obra civil debido a sus débiles cimientos.

13
Las empresas privadas brindan servicios eléctricos; pero el agua potable y el alcantarillado son proporcionados por los servicios públicos municipales, excepto en Lima, que es administrada por una empresa estatal.

14
ENACE (Empresa Nacional de Edificaciones) fue la Institución a cargo de la implementación de las soluciones de vivienda del gobierno hasta
1998)

GRAMO
Figura 4: Calle principal de ingreso al Asentamiento Humano Saúl Cantoral

2.

15
Ley de Titulación de Tierras de la Comunidad Campesina de la Costa. Artículo Cuarto Complementario y Final que modifica el inciso b) del Artículo 2 de la Ley N °
24657 Esta Ley permite a COFOPRI formalizar asentamientos urbanos y centros habitacionales que ocupen terrenos comunales, siempre que la Comunidad Campesina no
haya actuado para reivindicar su propiedad sobre el terreno en cuestión.

dieciséis
Ley N ° 26785. Esta Ley autoriza a COFOPRI a rectificar el área, perímetro y linderos de los sitios con base en planes urbanísticos aprobados por cualquier
entidad que haya realizado la regularización físico-legal. Esta legislación faculta a COFOPRI a realizar correcciones en mapas y títulos, siempre que sus datos
difieran de la información fáctica o de titularidad anterior en el Registro.

14-10

4.3. Estrategias y acciones

La regularización de la tenencia de la tierra del asentamiento Saúl Cantoral fue factible solo mientras los problemas de superposición se pudieran superar y estuvieran sujetos a la aprobación
del INDECI, el organismo estatal encargado de evaluar las zonas de riesgo.

El marco legal y técnico ya estaba establecido, así como los arreglos y procedimientos con las instituciones involucradas. Las estrategias particulares se
abordaron para conseguir la participación y colaboración de los principales actores para el proceso de regularización. Lo siguiente es la lista de problemas y
acciones específicas tomadas:

1.

Figura 5: Cimientos denominados “Pircas”, utilizados por las casas precarias del asentamiento de Saul Cantoral.

3. El primer problema fueron las áreas superpuestas con ENACE, la antigua agencia oficial de vivienda. COFOPRI tenía autoridad legal para apoyar la acción y
realizó los arreglos necesarios con esta institución. Así, COFOPRI solicitó a ENACE que transfiriera el sitio a su favor. La superposición determinada en
los datos gráficos se plasmó en un plano perimetral y se prepararon los actos obligatorios para su inscripción en el Registro de la Propiedad Urbana.

4. La regularización del área superpuesta con la Comunidad Campesina Costera de Jicamarca se resolvió mediante Ley
15
para la Titulación de Tierras de las Comunidades Campesinas Costeras . El acto obligatorio fue elaborado y registrado en el Urban
Registro de la propiedad.

5. COFOPRI elaboró un nuevo plan perimetral con datos geográficos referidos a mapas oficiales. Un antiguo plan de subdivisión fue
actualizado con los datos encontrados en el estudio de campo, manteniendo el diseño urbano existente. Los límites del asentamiento y las parcelas se definieron en
el plano y en el campo con señales físicas para evitar las invasiones de áreas reservadas.
dieciséis
Los jefes de familia participaron en esta labor.

COFOPRI, una experiencia de regularización de la tenencia de la tierra en asentamientos informales en Perú

5. Las zonas de riesgo encontradas en el asentamiento fueron consultadas con INDECI para obtener su recomendación oficial para reducir la exposición a desastres naturales.
INDECI permitió la ubicación de parcelas en estas áreas, recomendando obra civil para prevenir deslizamientos y mejorar el sistema de cimentación. Estas
recomendaciones fueron entregadas oficialmente al municipio de S. Juan de Lurigancho con fines de seguimiento y control, así como a los líderes del asentamiento para
fomentar su participación activa.

6. Como el asentamiento de Saúl Cantoral no contaba con antecedentes previos, COFOPRI debió inscribirlo en el Registro de la Propiedad Urbana. El plano del perímetro
que muestra la nueva área y el plano de la parcela que refleja la regularización legal y técnica realizada se apoyó en los actos obligatorios para el registro.

7. Se promovió la participación de los habitantes a lo largo del proceso de regularización, especialmente en la toma de decisiones sobre su asentamiento. El cambio de uso del
suelo, de recreativo a residencial, por ejemplo, se acordó mediante una decisión comunal, con el fin de incluir a los propietarios que ocupan las áreas reservadas para
parques. El trabajo de campo para definir físicamente los límites de las parcelas en el terreno consiguió la colaboración de los residentes. También se requirió una
participación exitosa de los cabezas de familia para el proceso de calificación.

8. Los acuerdos con instituciones como el Registro de la Propiedad Urbana para coordinar el proceso de registro se realizaron con éxito.

Figura 6 Áreas superpuestas de HS Saúl Cantoral con otros derechos territoriales

4.4. Actores y roles
Los principales actores involucrados en el proceso de regularización de la tenencia de la tierra del asentamiento fueron:

La entidad COFOPRI
Como institución gubernamental encargada del diseño e implementación del programa de regularización de la tenencia de la tierra, COFOPRI coordinó las acciones requeridas con
las demás instituciones involucradas en el proceso de regularización del asentamiento humano Saúl Cantoral. También coordinó con los líderes del asentamiento la promoción y
organización de las actividades para el proceso de regularización.

Instituciones gubernamentales involucradas:

• RPU, Registro de la Propiedad Urbana, como institución encargada del registro del asentamiento y sus propietarios. •
•
17
• Instituciones donde la información era necesaria para evitar superposición de áreas u otros obstáculos físicos. •
•
• INDECI, Instituto de Defensa Civil. Esta entidad es la encargada de establecer las restricciones al uso del suelo en áreas de riesgo. COFOPRI también coordinó
los trabajos de campo con funcionarios del INDECI y los líderes del asentamiento de Saúl Cantoral. •

•
•
• ENACE, ( Instituto Nacional de Construcción Gubernamental) COFOPRI tenía un acuerdo oficial con todas las instituciones gubernamentales para otorgar áreas
superpuestas a los asentamientos, en caso de que no fueran ocupados por la institución. Los trámites utilizados fueron enviar una comunicación oficial a ENACE,
anunciando el traslapo y solicitar el área identificada para el proceso de regularización del asentamiento Saúl Cantoral. •

Las autoridades locales

• La Municipalidad de San Juan de Lurigancho tuvo conocimiento de la 12ª campaña del programa masivo de regularización de la tenencia de la tierra lanzado por COFOPRI; así,
este último tomó jurisdicción del distrito en materia de tenencia de la tierra y el municipio transfirió todos los expedientes referidos a los asentamientos informales de su distrito.
COFOPRI mantuvo una buena coordinación con este municipio. Las irregularidades urbanísticas encontradas por Cofopri en el trabajo de campo fueron comunicadas a la Unidad
de Control Urbano del municipio. •

Participación comunitaria Saul Cantoral

th
• La comunidad de Saúl Cantoral reclamó el proceso de regularización de su sitio antes de involucrarse en la 12 campaña de regularización
masiva realizada por COFOPRI. A través de los líderes de la Asociación de Vecinos •

17
Las instituciones involucradas en la entrega de esta información se describen en la sección 3.4. Página 5.

14-11
Zoila Z. Yi Yang

presentó sus solicitudes en la oficina de información de COFOPRI.

• Durante el proceso, los jefes de hogar participaron del trabajo de campo con los funcionarios de COFOPRI, midiendo y fijando los límites físicos de sus parcelas y
tomando decisiones sobre temas relacionados con las características físicas de su asentamiento. •
• Como el proceso de regularización tomó más tiempo del programado, los líderes del asentamiento mantuvieron una coordinación constante con la oficina a cargo de su proceso

• de regularización. •
• Una vez regularizado el asentamiento, se llevó a cabo el proceso individual de calificación. La participación de los inquilinos en este proceso fue muy activa y se convirtió en
clave para el éxito en la entrega de títulos. •

4.5. Resultados
1. El programa de regularización de la tenencia de la tierra realizado en el asentamiento Saúl Cantoral se llevó a cabo sobre 537 parcelas y culminó con la entrega de 496 títulos.

2. COFOPRI encontró 19 lotes residenciales con problemas legales para regularizar la tenencia de los propietarios. Veintidós parcelas
3. reservadas para instalaciones comunales y uso comercial.
4. El asentamiento se registró legalmente al igual que sus cabezas de familia. El Plan Perimetral y el Plan de Subdivisión fueron actualizados y regularizados para
cualquier obra de infraestructura que requirieran.
5. Cuatrocientos noventa y seis inquilinos pueden usar sus derechos legales sobre la tierra para acceder al mercado financiero y obtener créditos o préstamos de los programas financieros del
gobierno.

5. Conclusiones y recomendaciones

5.1. Evaluación de las estrategias y resultados del Programa Masivo de Regularización de la Tenencia de la Tierra

Reformas institucionales
18
• COFOPRI a través de reformas institucionales introdujo cambios fundamentales en los procedimientos tradicionales de titulación, definiendo un

nuevo sistema de regularización de la tenencia de la tierra. Se realizaron cambios organizativos para utilizar la legislación existente de una manera más eficiente. El anterior proceso de
regularización fue completamente reformulado; la planificación y la reingeniería se introdujeron de manera coherente con una visión moderna de la limpieza de la propiedad de la tierra y
el pleno respeto por la propiedad privada. •

• Se introdujo un proceso masivo proactivo y simplificado para la regularización de la tenencia de la tierra para superar la sobreregularización
19
•
y burocratización del sistema anterior. •

• COFOPRI incentivó la participación ciudadana durante todo el proceso de regularización: (a) para resolver conflictos sociales derivados de títulos legales inseguros

• (títulos incorrectos o doble titulación); y (b) asegurar la validez del proceso de regularización. •
•• Los altos costos de transacción del antiguo proceso de regularización se enfrentaron a estrategias encaminadas a crear un sistema para: •
• Estandarización de la documentación técnica necesaria para el proceso de regularización y subcontratación del mapeo. •

• • Simplificación administrativa y registro •

• Simplificación de los trámites para acreditar la tenencia de las parcelas, mediante un sistema de control social y participación comunitaria. •

El impacto económico y social del programa de regularización de la tenencia de la tierra

•• Propiedad asegurada •
Un título regularizado por COFOPRI es garantía de que los derechos de propiedad del dueño de casa se mantienen firmes y, por tanto, su propiedad está inscrita en el
Registro de la Propiedad Urbana, libre de solapamientos o doble inscripción o similares. •
•
•• Herencia •
Según varios estudios, la herencia de su propiedad es una causa de gran preocupación entre las personas de bajos ingresos. •
Los procedimientos simplificados desarrollados por COFOPRI y el Registro de la Propiedad Urbana facilitan la partición de las propiedades inmobiliarias en secciones con bajos
costos de transacción. •
•
•• Ausencia de conflictos •
La formalización de la propiedad elimina conflictos a diferentes niveles, entre asentamientos urbanos y terceros (otros asentamientos o propietarios privados
con titulación propia) y dentro de los integrantes que conforman el propio asentamiento. •
•
•• Incentivo para invertir •
Los derechos territoriales registrados a través de un título, animan a los propietarios a invertir más en mejoras habitacionales en su parcela y también en servicios públicos para
mantener un barrio sano. •
•
•• Acceso al crédito •
Hay algunos indicadores favorables que muestran el impacto de la titulación en la provisión de crédito. En agosto de 1998, hubo
24.168 hipotecas de los 265.433 títulos formalizados; es decir, el 6,6% de los propietarios consiguió un préstamo utilizando como garantía su propiedad formalizada. Esta tasa
debe incrementarse con una adecuada promoción y diseño de nuevos sistemas de acceso a préstamos y créditos. •
 COFOPRI, una experiencia de regularización de la tenencia de la tierra en asentamientos informales en Perú

• • Participación comunitaria •
Las estrategias aplicadas para promover y obtener la participación comunitaria antes y durante el proceso de regularización fueron una estrategia clave para alcanzar
las metas. Por otro lado, la demanda de información por parte de los hogares supera la capacidad de las oficinas de información. •

• • La cuestión de género •
Si no había un título anterior otorgado al cabeza de familia, COFOPRI definió como inquilino legal al cabeza de familia actual que vive en el habitante durante más de 1
año. Dado que las relaciones de pareja son a menudo informales, el beneficiario podría ser la madre, una persona soltera o el inquilino que resultó ser el cabeza de familia. •

El proceso de Regularización en el asentamiento Saúl Cantoral

• La estrategia para el programa masivo de regularización de la tenencia de la tierra mediante Campañas condujo a resultados exitosos. Obligó a COFOPRI a diseñar acciones
globales para enfrentar en áreas focalizadas. Cuando COFOPRI inició sus trabajos de regularización oficial en el asentamiento de Saúl Cantoral, ya se había realizado la primera
fase (Proceso 0). •
•
• Si bien los arreglos preliminares habían terminado y el marco legal y técnico establecido, el proceso de regularización en el asentamiento no podía
comenzar antes de que se completara la segregación de las áreas superpuestas con ENACE, con
20
la correspondiente cesión territorial oficial a COFOPRI . Otro motivo de la demora fue conseguir que el funcionario

• recomendación del INDECI. •

• Los habitantes del asentamiento de Saúl Cantoral estuvieron muy comprometidos con el proceso de regularización y brindaron plena colaboración y

• participación. •
• El asentamiento no tenía antecedentes registrales; La estrategia seguida para su regularización de la tenencia de la tierra fue actualizar el Plan de Subdivisión existente
con los cambios encontrados en el trabajo de campo. Aunque el asentamiento no se consolidó y la mayoría de las casas se construyeron con materiales ligeros, no se
consideró una replanificación del diseño urbano. El estudio del asentamiento para su regularización se centró en las condiciones físicas del sitio y el cumplimiento de los
requisitos legales para el registro del sitio y parcelas. •

5.2. Los riesgos de la regularización de la tenencia de la tierra

· Un riesgo importante de cualquier programa de regularización es que la formalización puede tener lugar sin la debida consideración del uso del suelo y la planificación del
desarrollo urbano, imponiendo así una pesada carga a los habitantes en términos de un entorno habitable (instalaciones de transporte, salud, servicios, etc.) y aumentando los
costos de inversión de la infraestructura necesaria para atender a toda la población involucrada. Por otro lado, puede fortalecer la migración rural a las ciudades ya
congestionadas. Los gobiernos estatales y locales deben tomar las medidas adecuadas y establecer una Política de Tierras para regular y gestionar el uso de la tierra.

·
• El proceso de regularización de los asentamientos informales existentes vincula aspectos de una propiedad inmobiliaria a su correspondiente emplazamiento físico en cuanto a
seguridad y medidas y áreas reales, con el peligro de consolidar áreas urbanas de mala calidad de crecimiento de baja densidad. Los principales inconvenientes de un modelo de
ciudad extendido, con baja densidad son: •
•
- Los pesos desequilibrados entre los espacios verdes y ocupados y el área edificada.
- Las grandes inversiones cuestan para los servicios públicos (agua, alcantarillado, energía y recolección de basura) en relación con el número de usuarios.

- Problemas con la movilidad de la población, el transporte y los desplazamientos.

- Consumo energético y disrupción de los sistemas urbanos cotidianos.
- Problemas ambientales y de mantenimiento de la ciudad.

• Un desarrollo urbano horizontal con baja densidad de ocupación puede continuar si se crean nuevos asentamientos informales. A medida que la tierra urbana se vuelve más escasa, las
pocas tierras agrícolas restantes serán invadidas o vendidas para la expansión urbana. •

5.3. Directrices para una política de suelo urbano

La Declaración de Estambul sobre Asentamientos Humanos, entre otros puntos, declara la necesidad de proporcionar viviendas adecuadas y aumentar las viviendas
asequibles. Asegurar el acceso equitativo a la tierra y la promoción de mercados de tierras eficientes y
21
uso sostenible de la tierra, se deben abordar acciones para promover la participación de todos los grupos de la sociedad, crear la legalidad
y marco financiero, y crear procedimientos técnicos modernos simplificados. Asimismo, promover el uso de sistemas de información asistidos por computadora para crear un inventario de
todas las tierras.
Sin embargo, las políticas generales se dan en la Agenda Hábitat; el documento destaca algunas pautas para una política de tierras.

• Promover el establecimiento de un sistema de gestión territorial eficiente capaz de sustentar un sistema de información geográfica, que comprenda todas las tierras estatales y sus
posibles usos. El Estado debe realizar un inventario de áreas potenciales para la expansión de las ciudades, así como planes de desarrollo urbano, para asegurar niveles aceptables de
servicios urbanos dentro de estas áreas. •
•
•• Desarrollar e implementar políticas apropiadas para un acceso legal a la tierra del Estado. •

• Desarrollar políticas para programas de desarrollo urbano en suelo estatal, como alternativa a las invasiones. Dadas las tendencias actuales en el nivel de ingresos de la población y la
tasa de migración y crecimiento de la población urbana, •

21 La Agenda Hábitat. Sección IV B. Vivienda adecuada para todos.

14-13
Zoila Z. Yi Yang

Deben diseñarse programas específicos para viviendas de bajo costo como parte integral del desarrollo urbano.

Desde el punto de vista urbanístico, una propuesta para afrontar las invasiones con el objetivo de viviendas urbanas de bajo coste requiere un enfoque interdisciplinario. El desarrollo
urbano actual es, en gran medida, un reflejo del desarrollo socioeconómico e institucional a largo plazo de la sociedad en su conjunto.

5.4. Recomendaciones

• COFOPRI ha definido estrategias institucionales y ha ideado un sistema eficiente y rápido para implementar el programa masivo de regularización de la tenencia de la tierra, con una
coordinación directa con el Registro de la Propiedad Urbana para un registro masivo. Otras instituciones involucradas en temas territoriales también deben comprometerse con este
objetivo, para evitar retrasos importantes en el proceso de regularización. Se hacen las siguientes sugerencias para mejorar esta situación: •

•
• COFOPRI debe mejorar su coordinación con las instituciones involucradas, proporcionando o intercambiando recursos técnicos y programas de capacitación. •

•
• Las instituciones involucradas en temas territoriales deben desarrollar estrategias institucionales para definir procedimientos y recursos para actualizar, generar y mejorar sus
datos técnicos utilizando mapas oficiales. Los datos técnicos obtenidos por estos métodos serán útiles para propósitos de desarrollo nacional multisectorial. Cofopri, por
ejemplo, durante este proceso de regularización masiva ha actualizado y digitalizado la ubicación adecuada de todos los asentamientos con sus planos de erímetro y plan de
subdivisión, utilizando solo los mapas oficiales del National Geographic Institute. Otras instituciones también deben identificarlas en mapas oficiales, como Ministerios de
Educación, Salud, Energía, Transporte, etc. para destinar su infraestructura. •

• El proceso de regularización fue concebido para una implementación masiva y rápida en asentamientos informales. A pesar de ello, se deben considerar intervenciones
particulares para los asentamientos según lo bien que estén establecidos. En el caso de asentamientos aún no consolidados como Saúl Cantoral, se puede considerar la
replanificación de su diseño urbano con el fin de obtener beneficios adicionales para el asentamiento y el proceso de regularización. Mejora de la calidad urbana y las
instalaciones comunitarias, usos racionales de la tierra para el desarrollo futuro del distrito y mayor densidad urbana; pueden ser algunas de las ventajas de una estrategia de
replanificación. El análisis socioeconómico de la comunidad y la participación de sus propietarios deben determinar el uso de la tierra y las diferentes soluciones de vivienda para
el asentamiento replanificado. •

•
• Se crearon sistemas asistidos por computadora para administrar los datos del proceso de regularización así como para atender las necesidades de información de la comunidad. Sin
embargo, la mejora del servicio es necesaria para satisfacer la gran demanda de los hogares. •

• El proceso de regularización realizado por COFOPRI debe tomarse como una primera etapa para integrar las áreas urbanas marginales en los planes de expansión
urbana. Este sería el aporte de COFOPRI para elaborar las bases de las políticas de vivienda social. •

• La normativa urbanística vigente en materia de urbanismo y construcción requiere una importante revisión y actualización, para dar respuesta a las nuevas demandas de
vivienda y desarrollo urbano. Este proceso debe involucrar al sector privado (organizaciones profesionales, organizaciones constructoras y grupos organizados de
ciudadanos) para temas como zonificación, tasas de edificación, densidades urbanas, áreas mínimas para vivienda, etc. También se debe promover la participación
comunitaria para participar a través de sus organizaciones representativas. , asumiendo un papel activo en la planificación urbana local. Uno de los temas a coordinar por la
comunidad debe ser la definición de las áreas reservadas para las instalaciones comunitarias. •
Referencias

Mercado, Rodolfo y Ricardo Uzín 1996

Regularización de asentamientos espontáneos. Problemas de construcción. Volumen 8: 2. Lund: Centro de Estudios del Hábitat de Lund. Centro de las Naciones Unidas
para los Asentamientos Humanos

1997 La Agenda Hábitat UNCHS (Habitat) Landaeta,

Graciela
1998 Estrategias para el Hábitat Popular Universidad de Lund. LCHS Aioly Jr.,
Claudio y Forbes Davidson
1996 Densidad en el desarrollo urbano. Problemas de construcción 8: 3.
Lund: Centro de Estudios del Hábitat de Lund. Proclamación 7279.
Gobierno de Filipinas
1992 Ley de Urbanismo y Vivienda 1992 Ortiz de Zevallos, Augusto
1992 Urbanismo para sobrevivir en Lima Informe de Gestión, Agosto 1996-Agosto 1998 1997
COFOPRI

14-14
ANEXO 1.
PR I REFORMAS INSTITUCIONALES DEL NCIPAL REALIZADAS POR COFOPRI
Problema
I Sistemas ineficientes a nivel institucional, legal y
organizacional.
Los trámites municipales carecían de los mecanismos adecuados para la
regularización físico-legal de la tenencia de la tierra de la propiedad inmobiliaria,
por lo que no se pudo emitir títulos indiscutibles que puedan registrarse y
garantizar legalmente.
seguridad. Así, muchas veces los municipios han emitido títulos en
asentamientos urbanos ubicados en propiedad privada.
II Sobreregulación y burocratización.
Los mecanismos utilizados por los Municipios requirieron la intervención de
hasta 14 entidades públicas y privadas para completar el proceso de
regularización, con una duración de todo el proceso de 3 a 20 años.
III Conflictos sociales
Ha habido muchos conflictos que llevaron a costosos procedimientos
administrativos y judiciales causados por titulaciones incorrectas, falta de
regularización de la propiedad que impidieron
registro de los títulos y su uso, doble titulación sobre la misma propiedad, así
como titulación sobre propiedad privada. Comúnmente, las coordinaciones
realizadas por las autoridades locales con los líderes de los asentamientos
sin participación comunitaria, facilitaron la intervención de terceros.
con otros intereses, así como el comercio ilegal de parcelas.
IV Altos costos de transacción por seguir trámites municipales.
. Los jefes de hogar para registrar su propiedad debían presentar
documentación legalizada, los planos perimetrales y parcelarios realizados por
el municipio eran frecuentemente corregidos por funcionarios y asociaciones
profesionales a pesar de que bien pueden haber sido obtenidos de sus propios
municipios u otras instituciones públicas. Esta situación generó una gran
cantidad de abusos y prácticas corruptas.
22
En diciembre de 1998, el Gobierno decretó por ley la prórroga de la fecha de cierre hasta marzo de 1996.
Reforma institucional
Sistema de planificación y reingeniería en todos los niveles.
1. Visión de la propiedad: La regularización es un proceso mediante el cual los derechos de propiedad privada se definen, crean y reconocen de forma clara, segura y
forma requerida.
2. Liquidación de bienes: COFOPRI realiza una investigación exhaustiva sobre los sitios ocupados por asentamientos urbanos, para su debida limpieza y registro a favor del Estado, si existen
derechos de propiedad privada, COFOPRI regularizará y pondrá a disposición de registro.
3. Respeto a la propiedad privada : La titulación de parcelas individuales se inicia solo si los informes legales y técnicos muestran que el sitio ocupado es propiedad de
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Estado y si puede inscribirse como tal en el Registro Público. Invasiones que pueden haber ocurrido después de octubre de 1993 no son reconocidos ni
están titulados. Además, no hay titulación en sitios peligrosos o áreas arqueológicas. Si es un sitio privado, existe una coordinación con los propietarios para regularizar sus derechos.
Reingeniería para un proceso proactivo, simplificado y masivo
1. Proceso masivo: Los asentamientos urbanos se agrupan en grupos dentro de un área focalizada y luego se realiza una investigación completa sobre la propiedad de estos sitios en el Registro de la
Propiedad Inmueble (Registro de la Propiedad Inmueble), Registro Minero (Dirección Gral. De Minería), Programa Especial de Titulación de Tierras ( PETT), Superintendencia Nacional de Bienes Raíces y
Sistema Judicial (Superintendencia Nacional de Bienes). Se realiza un análisis de las condiciones físicas y restricciones del terreno de un conglomerado de asentamientos urbanos, e información del INDECI
(Insttuto Nacional de Defensa Civil)
y el INC (Instituto Nacional de Cultura) están reunidos sobre sitios de riesgo y arqueológicos por áreas geográficas.
2. Reingeniería de procesos: Se crearon nuevos procesos de autorización de propiedad, con pasos, recursos y tiempos adecuados y eficientes. Se han creado sistemas de información y bases de
datos con el fin de estudiar, evaluar y desarrollar información masiva para realizar campañas de formalización.
4. Proceso proactivo: COFOPRI asume el liderazgo para la conducción y el desarrollo del proceso de formalización en todas las fases y
comportamiento. COFOPRI busca y persigue activamente a todos aquellos que necesitan regularizar sus derechos de propiedad
Participacion ciudadana
1. La población está ampliamente informada sobre las ventajas de tener su propiedad registrada.
2. También se explica la metodología de formalización.
3. La población está motivada para entregar información sobre su propiedad.
4. La población está organizada para actividades relacionadas con el registro del Acuerdo.
5. La población reúne sus pruebas documentales como terratenientes.
6. En cada vivienda se lleva el registro de la Conciliación (censo de propietarios), para entregar el título al inquilino comprobado. 7. La población realiza una asamblea para tratar los conflictos que pueden
surgir dentro del asentamiento (representantes del asentamiento, propietarios de parcelas, condiciones de arrendamiento, etc.).
8. Se explica el Sistema de Arbitraje de Propiedad, como una forma de evitar acudir a la Corte para retrasar o detener la titulación.
9. Sistema de mediación y conciliación entre invasores y propietarios privados.
Estandarización, simplificación y control social.
1. Outsourcing para el mapeo: Los mapas perimétricos y de trazado son elaborados por firmas especializadas, cumpliendo con los estándares técnicos y supervisión establecidos por COFOPRI.
2. Simplificación administrativa: Se solicita al habitante presentar la documentación requerida para la formalización de su parcela individual únicamente.
3. Control social: La ocupación efectiva de la parcela se verifica directamente con el registro de asentamiento (censo) de cada vivienda, verificando en el lugar la documentación que acredite la posesión continua,
permanente y pacífica por parte del habitante. Se publica previamente una lista de los posibles beneficiarios, para permitir que los miembros de la comunidad hagan las correcciones que se consideren necesarias.
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