Informe Final - SINA I Eval Ex Post

República de Colombia
Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial – MAVDT
Departamento Nacional de Planeación – DNP
Evaluación ex post del Programa Ambiental,

Sistema Nacional Ambiental – SINA I
Informe Final
Preparado por
Consorcio OTS/AP&A
Contrato No. C-00025-09

Convenio No. 001/04 y 007 de 2007- OEI-MAVDT
Organización de Estados Iberoamericanos – OEI
Revisado: Agosto de 2010

Evaluación ex post del Programa Ambiental, Sistema Nacional Ambiental – SINA I
Informe Final
Índice de Contenido
INTRODUCCIÓN ...................................................................................................................................................... 1
1 EL PROGRAMA Y LA EVALUACIÓN EX POST .................................................................................................... 4
1.1 EL PROGRAMA FORMULADO Y EL PROGRAMA EJECUTADO .............................................................................................. 4
1.2 METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN ............................................................................................................................... 7
1.3 TRABAJO DE CAMPO ............................................................................................................................................ 11
2 SUBPROGRAMA DE MANEJO DE RECURSOS NATURALES............................................................................. 18
2.1 COMPONENTE DE MANEJO DE MICROCUENCAS.......................................................................................................... 18
2.1.1 Los proyectos de microcuencas ejecutados .......................................................................................... 18
2.1.2 Fomento de la Guadua ......................................................................................................................... 34
2.1.3 Contribución de los proyectos a los objetivos del componente ............................................................ 35
2.2 COMPONENTE DE RECUPERACIÓN Y MANEJO DE LA CGSM .......................................................................................... 37
2.2.1 Subcomponente hidráulico (o de obras hidráulicas) ............................................................................. 38
2.2.2 Subcomponente de manejo de áreas especiales de conservación ........................................................ 43
2.2.3 Subcomponente de monitoreo ambiental ............................................................................................ 44
2.2.4 Subcomponente socioambiental o de desarrollo social ........................................................................ 45
2.3 COMPONENTE DE MANEJO DEL PARQUE NACIONAL NATURAL LOS NEVADOS .................................................................. 50
2.3.1 Subcomponente de investigación ......................................................................................................... 51
2.3.2 Subcomponente de estudios y consultorías .......................................................................................... 53
2.3.3 Subcomponente de educación ambiental y divulgación ....................................................................... 54
2.3.4 Subcomponente de infraestructura y dotación .................................................................................... 54
2.4 CONTRIBUCIÓN DE LOS COMPONENTES A LOS OBJETIVOS DEL SUBPROGRAMA ................................................................. 59
3 SUBPROGRAMA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL DEL SINA .............................................................. 61
3.1 COMPONENTE DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL.................................................................................................. 61
3.1.1 Los proyectos de fortalecimiento institucional ..................................................................................... 64
3.1.2 Contribución de las líneas de acción al fortalecimiento del SINA ......................................................... 81
3.2 COMPONENTE DE CAPACITACIÓN............................................................................................................................ 83
3.2.1 Subcomponente de capacitación de profesionales ............................................................................... 83
3.2.2 Subcomponente de capacitación de extensionistas ............................................................................. 86
3.2.3 Subcomponente de educación ambiental de niños .............................................................................. 88
3.2.4 Contribución de la capacitación a la formación de capital humano del sector ambiental ................... 90
3.3 CONTRIBUCIÓN DE LOS COMPONENTES AL FORTALECIMIENTO DEL SINA ........................................................................ 91
4 SUBPROGRAMA DE INVERSIONES AMBIENTALES ........................................................................................ 94
4.1 EL MECANISMO DE FINANCIAMIENTO ...................................................................................................................... 94
4.2 LAS INVERSIONES AMBIENTALES ............................................................................................................................. 95
4.3 CONTRIBUCIÓN A LOS OBJETIVOS DEL SUBPROGRAMA .............................................................................................. 116
Consorcio OTS/AP&A i Mayo de 2010

5 EL PROGRAMA AMBIENTAL SINA I - EVALUACIÓN ..................................................................................... 121

5.1 DIAGNÓSTICO Y FORMULACIÓN DEL PROGRAMA...................................................................................................... 121
5.2 EJECUCIÓN, FINANCIAMIENTO Y LOS PRODUCTOS DEL SINA I ..................................................................................... 122
5.3 RESULTADOS E IMPACTOS ................................................................................................................................... 123
5.4 EL SINA II Y LA EVALUACIÓN DEL SINA I................................................................................................................ 124
5.5 PREGUNTAS DEL DNP Y RESPUESTAS RESUMIDAS .................................................................................................... 125
5.6 LECCIONES Y RECOMENDACIONES ......................................................................................................................... 127
REFERENCIAS ...................................................................................................................................................... 128
ANEXOS
Anexo A Metodología
Anexo B Trabajo de Campo
Anexo C Descripción de la muestra de microcuencas
Anexo D Formularios de evaluación ex post de la muestra de microcuencas
Anexo E Formularios de evaluación ex post de los proyectos de la CGSM
Anexo F Resumen de las conclusiones del Panel de Expertos sobre la CGSM
Anexo G Formularios de evaluación ex post de los proyectos del PNNLN
Anexo H Formularios de evaluación ex post de proyectos de fortalecimiento institucional
Anexo I Formularios de evaluación ex post de proyectos del Subprograma de Inversiones Ambientales
Anexo J Eficiencia económica de las inversiones en manejo de microcuencas
Anexo K Respuestas a las observaciones y preguntas formuladas por el DNP, 1 de Julio de 2010
Anexo L Respuestas a los comentarios del MAVDT, 11 de agosto de 2010
CUADROS
CUADRO 1-1 - PROGRAMA AMBIENTAL, SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA I .......................................................................... 5

CUADRO 1-2 – ESTRUCTURA DEL PROGRAMA AMBIENTAL FORMULADO EN 1993 ........................................................................... 6
CUADRO 1-3 – ESTRUCTURA DEL SINA I EJECUTADO ................................................................................................................. 6
CUADRO 1-4 – RESUMEN DE VARIABLES Y VALORES DE EVALUACIÓN EX POST ................................................................................ 10
CUADRO 1-5 – ESTRUCTURA DEL SINA I EVALUADO ................................................................................................................ 12
CUADRO 2-1 – BENEFICIOS Y COSTOS ECONÓMICOS DE LA INVERSIÓN EN REFORESTACIÓN DE MICROCUENCAS..................................... 30
CUADRO 2-2 – INDICADORES DE RESULTADOS E IMPACTOS – RESUMEN ....................................................................................... 31
CUADRO 2-3 – INDICADORES DE RESULTADOS E IMPACTOS DE LOS PROYECTOS DE LA MUESTRA ........................................................ 32
CUADRO 2-4 - EVOLUCIÓN DEL ÁREA DE MANGLAR 1956-2008 ................................................................................................ 42
CUADRO 2-5 – POBLACIÓN DENTRO DEL PNNLN 1978-1998.................................................................................................. 52
CUADRO 2-6 – SITIOS DE VISITANTES EN LA ZONA AMORTIGUADORA DESARROLLADOS POR CARDER ................................................ 56
CUADRO 3-1 – COMPONENTE DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL, RESUMEN DE RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE LAS LÍNEAS DE
ACCIÓN ................................................................................................................................................................... 82
CUADRO 3-2 – ENCUESTA DE PROFESIONALES QUE RECIBIERON CAPACITACIÓN BAJO EL COMPONENTE DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL
DEL SINA I .............................................................................................................................................................. 84
CUADRO 3-3 – RESULTADOS DE LA ENCUESTA A BENEFICIARIOS DE LA CAPACITACIÓN A PROFESIONALES ............................................. 85
CUADRO 4-1 – NÚMERO Y COSTO DE LOS PROYECTOS DEL SUBPROGRAMA DE INVERSIONES AMBIENTALES Y DE LA MUESTRA, SEGÚN ÁREA
TEMÁTICA ............................................................................................................................................................... 96
CUADRO 4-2 – INVERSIONES AMBIENTALES, RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE LOS PROYECTOS DE LA MUESTRA ............................. 117
GRÁFICOS
GRÁFICO 1-1 – LA EVALUACIÓN Y ETAPAS DEL CICLO DE PROYECTO ............................................................................................... 9

GRÁFICO 2-1 – DETERIORO DEL ÁREA DE MANGLAR EN LA CGSM .............................................................................................. 37
GRÁFICO 2-2 – RECUPERACIÓN DEL ÁREA DE MANGLAR EN LA CGSM 1995 – 2007* ................................................................... 39
GRÁFICO 2-3 – EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE VISITANTES A LA VPIS 1995-2008 .......................................................................... 44
Consorcio OTS/AP&A ii Mayo de 2010

FOTOGRAFÍAS
FOTO # 1 – VISIÓN GENERAL DE LA ZONA DE TRABAJO; ALTAS PENDIENTES, DOMINANCIA DE PASTOS NATURALES Y POCA COBERTURA
VEGETAL NATURAL. VEREDA ANGOSTURAS, FLORENCIA, CAUCA. (CRC 2003) ..................................................................... 20
FOTO # 2 – EL DIAGNÓSTICO EN LA JURISDICCIÓN DE CRQ PLANTEÓ LA IMPORTANCIA DE PROTEGER ESTE TIPO DE ZONAS PRODUCTIVAS
ADYACENTES A MÁRGENES HÍDRICOS. LÍNEAS DE ÁRBOLES MADERABLES CUMPLIENDO UN PAPEL PROTECTOR DE SUELOS Y COMO
BARRERA CORTAVIENTOS. ........................................................................................................................................... 21
FOTO # 3 - EL DIAGNÓSTICO DE LA ZONA DE RONDA DEL RÍO COCORNÁ, JURISDICCIÓN CORNARE, ESTABLECIÓ LA AUSENCIA DE
VEGETACIÓN DE TIPO PROTECTOR, QUE ESTABA CAUSANDO LA EROSIÓN DE LAS MÁRGENES Y QUE FUE ATENDIDA CON SIEMBRA DE LA
VEGETACIÓN DE TIPO ARBÓREO COMO SE OBSERVA EN LA FOTOGRAFÍA. ............................................................................... 22
FOTO # 4 – ESTE DIAGNÓSTICO EN JURISDICCIÓN DE CORPONOR, PLANTEÓ LA NECESIDAD DE PROTEGER LA ZONA DE RONDA DEL RÍO
PRESIDENTE. EL PROYECTO PRODUCTOR – PROTECTOR DE LA ZONA OBEDECE A LO PLANTEADO EN EL DIAGNÓSTICO...................... 23
FOTO # 5 – EL DIAGNÓSTICO EVIDENCIÓ EL ALTO NIVEL FREÁTICO DEL ACUÍFERO DE MORROA Y PROPUSO EL ESTABLECIMIENTO DE LA
PLANTACIÓN PROTECTORA PARA CONSERVAR LAS CARACTERÍSTICAS DE HUMEDAD. JURISDICCIÓN CARSUCRE. (PROYECTO 1.1.002)
............................................................................................................................................................................. 25
FOTO # 6 - DISTANCIAMIENTO ENTRE ÁRBOLES DE 3 METROS (1111 ÁRBOLES POR HECTÁREA) SOBREVIVENCIA POR ENCIMA DEL 70 % AL
MOMENTO DE LA VISITA. (PROYECTO 1.1.003) .............................................................................................................. 26
FOTO # 7 – PRODUCTO ENTREGADO: ESTABLECIMIENTO DE REFORESTACIÓN PRODUCTORA–PROTECTORA CON PINUS OOCARPA, EN LOTE
ANTERIORMENTE UTILIZADO PARA GANADERÍA Y SOMETIDO A QUEMAS PERIÓDICAS. VEREDA ANGOSTURAS, FLORENCIA, CAUCA.
(CRC 2003) ........................................................................................................................................................... 28
FOTO # 8 – INDIVIDUO DE ESPECIE COMERCIAL GUAYACÁN POLVILLO. EL ESTADO ACTUAL DEL ÁRBOL PERMITE INFERIR QUE NO SE LLEVÓ A
CABO UN BUEN MANEJO PARA APROVECHAR EL POTENCIAL ECONÓMICO DEL MISMO. (PROYECTO 001, CALIDAD DE MANEJO: 7/10)
............................................................................................................................................................................. 29
FOTO # 9 – ASPECTO GENERAL DE LA PLANTACIÓN. PORCENTAJE DE SUPERVIVENCIA DEL 80 %. DIÁMETRO PROMEDIO A LA ALTURA DEL
PECHO QUINCE (15) CM. VEGETACIÓN CUMPLIENDO UN PAPEL PROTECTOR Y CON ALTO VALOR PRODUCTIVO............................. 29
FOTO # 10 – COROLIMA, RÍOBLANCO: EJEMPLOS DE PEQUEÑAS PLANTACIONES QUE VALORAN SIGNIFICATIVAMENTE LOS PREDIOS
(BENEFICIOS PRIVADOS) Y TAMBIÉN CUMPLEN CON SU FUNCIÓN PROTECTORA (BENEFICIOS PÚBLICOS). ...................................... 30
FOTO # 11 - OBSTRUCCIÓN DEL CAÑO AGUAS NEGRAS EN EL SITIO DEL PUENTE EN LA CARRETERA PALERMO-SITIONUEVO..................... 41
FOTO # 12 – CAÑOS OBSTRUIDOS POR FALTA DE MANTENIMIENTO. (OCTUBRE DE 2009) ............................................................... 41
FOTO # 13– ALGUNAS DE LAS INSTALACIONES DEL MUSEO Y CENTRO DE VISITANTES DE LOS COCOS, TERMINADAS PERO SE UTILIZAN COMO
DEPÓSITOS (27 OCTUBRE DE 2009). ............................................................................................................................ 43
FOTO # 14 – COMUNIDAD DE BUENAVISTA ↑ Y SU SISTEMA DE AGUA “NO POTABLE” PARA CONSUMO HUMANO ↓ (OCTUBRE DE 2009)
............................................................................................................................................................................. 45
FOTO # 15 - “SISTEMA DE AGUA PARA CONSUMO” DE ALGUNAS COMUNIDADES DE LA CGSM. EL AGUA “DULCE”, CADA VEZ MÁS
CONTAMINADA POR AGROQUÍMICOS ES RECOGIDA EN ESTA EMBARCACIÓN EN LA PARTE ORIENTAL Y TRANSPORTADA A LA PARTE
OCCIDENTAL DE LA CIÉNAGA. (OCTUBRE DE 2009) .......................................................................................................... 45
FOTO # 16 – INVESTIGACIÓN EN DENDROLOGÍA. PARCELAS DEMOSTRATIVAS, CORPOCALDAS (OCTUBRE DE 2009) ......................... 52
FOTO # 17 – PROYECTO DE ZOOCRÍA DE GUAGUA, CORPOCALDAS (OCTUBRE DE 2009) ............................................................ 52
FOTO # 18 – INVESTIGACIÓN EN DENDROLOGÍA. PARCELAS DEMOSTRATIVAS, CORPOCALDAS (OCTUBRE DE 2009) ......................... 53
FOTO # 19 – PUESTO DE CONTROL Y VIGILANCIA, MUNICIPIO DE SALENTO, VEREDA LA PLAYA (CRQ, 2009). ..................................... 55
FOTO # 20 – SISTEMA DE MANEJO DE AGUAS RESIDUALES, PARA CONTROL DE VERTIMIENTOS EN EL RÍO QUINDÍO, CONSTRUIDOS POR LA
CRQ, EN EL ÁREA DEL PNNLN (ENERO DE 2010) .......................................................................................................... 55
FOTO # 21 – ALGUNOS DE LOS PRODUCTOS FINANCIADOS CON RECURSOS DEL SUBPROGRAMA DE INVERSIONES AMBIENTALES EN EL JBQ
........................................................................................................................................................................... 106
FOTO # 22 – ESTADO DE LA REFORESTACIÓN EN LA CUENCA ALTA DEL RÍO CAMPOALEGRE. ............................................................ 109
FOTO # 23 – ESTADO DE UNO DE LOS CANALES RECOLECTORES DE AGUAS DE ESCORRENTÍA. CUENCA DEL RÍO CAMPOALEGRE .............. 109
FOTO # 24 – AREA ESTABILIZADA CON TRINCHOS EN GUADUA. CUENCA DEL RÍO CAMPOALEGRE..................................................... 109
SIGLAS Y ABREVIATURAS
ASOCAR Asociación de Corporaciones Regionales de Desarrollo

ASOCOCIENAGA Asociación de Organizaciones Comunitarias de la CGSM
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BM Banco Mundial
Consorcio OTS/AP&A iii Mayo de 2010
SIGLAS Y ABREVIATURAS
CAR Corporaciones Autónomas Regionales

CAR-C Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca
CARDER Corporación Autónoma Regional de Risaralda
CARDIQUE Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique
CARSUCRE Corporación Autónoma Regional de Sucre
CDA Corporación para el desarrollo sostenible del Norte y el oriente Amazónico
CGSM Ciénaga Grande de Santa Marta
CORANTIOQUIA Corporación autónoma regional del centro de Antioquia
CORMACARENA Corporación para el desarrollo sostenible del área de manejo especial La Macarena
CORNARE Corporación Autónoma Regional de las cuencas de los Ríos Negro y Nare
CORPAMAG Corporación Autónoma Regional del Magdalena
CORPOCALDAS Corporación Autónoma Regional de Caldas
CORPONOR Corporación Autónoma Regional de Norte de Santander
CORTOLIMA Corporación Autónoma Regional del Tolima
Corporación Autónoma Regional del Atlántico;
CRA
también: Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico
CRC Corporación Autónoma Regional del Cauca
CRQ Corporación Autónoma Regional del Quindío
CVC Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca
DNP Departamento Nacional de Planeación
FONADE Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo
GRANPES Asociación de Pescadores Artesanales Pro Defensa de la CGSM
GTZ Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (Agencia de Cooperación Alemana)
ICFES Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior
IDEAM Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales
INDERENA Instituto Nacional de los Recursos Naturales (precursor del MMA)
INVEMAR Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras
JBQ Jardín Botánico del Quindío
MAVDT Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (sucesor del MMA desde 2003)
MEN Ministerio de Educación Nacional
MMA Ministerio del Medio Ambiente (creado en 1993, se convierte en MAVDT en 2003)
PAFC Plan de Acción Forestal para Colombia
PEI Planes Educativos Institucionales
PNNC Parques Nacionales Naturales de Colombia (nombre corto de la UAESPNN)
PNNLN Parque Natural Nacional Los Nevados
PNPML Política Nacional de Producción Más Limpia
POMCA Plan de Ordenamiento de Microcuencas Abastecedoras de acueductos
PRAES Proyectos Ambientales Escolares
SENA Servicio Nacional de Aprendizaje
SFF-CGSM Santuario de Flora y Fauna de la CGSM
SIAC Sistema de Información Ambiental para Colombia
SIFAME Sistema de Información Financiera del MAVDT
SIIF Sistema Integrado de Información Financiera
SINA Sistema Nacional Ambiental
TDR Términos de Referencia
UAESPNN Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, MAVDT
UEPA Unidad Económica de Pesca Artesanal utilizada en la CGSM
VPIS Vía-Parque Isla de Salamanca
Consorcio OTS/AP&A iv Mayo de 2010

Informe Final1
Introducción
El “Programa Ambiental”, conocido también como “SINA I”, preparado en 1993 bajo la
coordinación del DNP, con la colaboración del PAFC, INDERENA y otras instituciones con
competencias ambientales y el apoyo del BID, fue financiado con recursos del gobierno nacional,
algunas corporaciones autónomas regionales (CAR) y municipios, aportes de los beneficiarios y
comunidades y un préstamo del BID aprobado en enero de 1994.
El Programa se preparó durante una coyuntura de reorganización de las instituciones ambientales
y el trámite de la Ley 99 de 1993, que creó el Ministerio del Medio Ambiente (MMA) y el
Sistema Nacional Ambiental (SINA), en la que se transformaría el INDERENA (Instituto
Nacional de los Recursos Naturales Renovables) en el MMA, posteriormente en el actual
Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), y se fortalecería el
sistema de Corporaciones Autónomas Regionales (CAR).
Además de apoyar el establecimiento de esta nueva estructura institucional, el Programa también
apoyaría su funcionamiento mediante el financiamiento de proyectos considerados prioritarios en
ese momento, como algunos orientados a resolver problemas de deterioro de microcuencas y
otros ecosistemas especiales (Ciénaga Grande de Santa Marta y Parque Los Nevados) y asignar
recursos a las instituciones regionales (corporaciones, institutos especializados, departamentos,
municipios) para atender problemas ambientales regionales y locales.
El SINA I se conceptualizó, se aprobó e inició su ejecución a finales de un gobierno (1990-94)
continuó su ejecución durante dos administraciones (1994-98) y (1998-2002) y se terminó en
2003 durante el presente gobierno (2002-2010). Los cambios en políticas, prioridades y enfoques
de las autoridades ambientales en los diferentes gobiernos causaron que el programa
originalmente formulado sufriera modificaciones, especialmente en la forma como se ejecutaron
sus componentes y se asignaban los recursos del presupuesto a las instituciones participantes. La
ejecución del SINA I estuvo a cargo de una Unidad Coordinadora, inicialmente bajo el DNP y
luego bajo el nuevo MMA.
El Programa acordado con el BID inicialmente proponía una asignación de US$ 135 millones, de
los cuales se ejecutaron US$ 102 millones, pero al mismo tiempo el gobierno asignó recursos a
actividades similares (microcuencas e inversiones ambientales) con fondos nacionales y de un
crédito del Banco Mundial.
1
Este informe incluye las observaciones y preguntas del DNP formuladas el 1o. de julio de 2010 (Anexo K) y los
comentarios del MAVDT del 11 de agosto de 2010 (Anexo L) a una versión anterior.
Consorcio OTS/AP&A 1 Introducción
En 2003 se preparó un “Informe Final de Cierre” (MAVDT 2003) que ha sido esencial para
entender cómo se ejecutó el SINA I y orientar esta evaluación, permite rescatar parte de la
memoria institucional del mismo, resume y complementa la información existente en los archivos
del MAVDT. Ese informe resume la historia operativa del Programa y, aunque avanza algunas
ideas sobre los posibles impactos, es evidente la falta de información sobre los resultados e
impactos sustantivos del Programa.2
Una de las ventajas de hacer esta “evaluación ex post” a 16 años de iniciado y a 7 años de haber
terminado la ejecución del SINA I era la oportunidad de observar impactos no observables a
corto plazo; sin embargo, el mayor obstáculo encontrado durante esta evaluación ha sido la falta
de información relevante para determinar el logro de resultados e impactos del Programa.
La ausencia de un sistema de seguimiento y evaluación y la carencia de información sistemática,
cuantitativa, sobre los aspectos técnicos sustantivos del Programa han sido serios obstáculos para
la evaluación. A pesar de que el Programa acordado con el BID estipulaba el establecimiento de
un “sistema de seguimiento” y el Reglamento Operativo contemplaba dicho sistema
específicamente para el subprograma de recursos naturales, no hay evidencia de que se haya
implementado. Por otra parte, se ha perdido valiosa información, incluyendo bases de datos y
documentos básicos.
Por esto, el trabajo de campo era esencial – y prácticamente la única fuente – para obtener
información sobre los resultados e impactos sustantivos del Programa. Sin embargo, se asignaron
muy pocos recursos (cerca de US$ 17.000) al levantamiento de información primaria para esta
evaluación bajo el supuesto de que la información pertinente estaba disponible, supuesto que
resultó muy equivocado.
El presente informe está organizado en cinco capítulos. El primero presenta la estructura del
Programa formulado y acordado con el BID, el Programa ejecutado, la metodología de
evaluación ex post utilizada y un resumen de los aspectos pertinentes del trabajo de campo. Estos
temas se han presentado en dos informes requeridos por los TDR: el primero sobre Metodología
y el segundo sobre el Trabajo de Campo (Anexos A y B). Los capítulos 2, 3 y 4 están dedicados a
la evaluación de los tres subprogramas: Manejo de los Recursos Naturales; Fortalecimiento
Institucional e Inversiones Ambientales. El capítulo 5 integra y resume la evaluación del
Programa y presenta las recomendaciones generales.
Se debe observar que esta evaluación, a siete años de terminada la ejecución del SINA I, se
concentra en los aspectos sustantivos que además pueden ser de utilidad para las autoridades en el
manejo de los temas pertinentes. Algunos temas, como la ejecución financiera y operativa, ya
fueron cubiertos adecuadamente en el informe “Logros y Avances” del MAVDT, citado.
La conclusión general de esta evaluación es que muchas de las actividades ejecutadas con
recursos del SINA I lograron por lo menos parte de los resultados e impactos esperados. No se
desperdiciaron los recursos públicos invertidos, aunque muchas de las inversiones fueron de muy
baja rentabilidad económica y muchos recursos fueron invertidos en estudios cuyos resultados no
se han utilizado. Las soluciones fueron en gran parte subóptimas, se han podido o se pueden
mejorar significativamente. En algunos casos notorios, como en la CGSM, hay serias dudas sobre
los beneficios que han generado los cuantiosos recursos públicos invertidos por el SINA I y los
2
Ver: MAVDT, "Logros y Avances del Programa Ambiental, Informe Final de Cierre 1994-2003, Créditos BID
774/OC-CO y 910/SF-CO," (Bogotá: MAVDT, 2003).
que se invierten actualmente. En otros casos se generaron valiosos estudios y planes que
permanecen subutilizados.
Un factor generalizado asociado con las deficiencias observadas es que las instituciones no
asimilan o implementan las “lecciones aprendidas” o recomendaciones contenidas en los
numerosos estudios e informes. Hay una tendencia a concentrarse en los aspectos formales,
inmediatos y burocráticos, en la ejecución del presupuesto vigente, más no en los resultados e
impactos sustantivos de las inversiones. Esto a pesar de que generalmente cada institución cuenta
con un grupo de funcionarios con altas calificaciones técnicas y mucha dedicación a su trabajo,
responsables por generar resultados de los numerosos estudios, consultorías y asesorías
contratadas, como lo demuestran algunos casos evaluados.
Finalmente, es pertinente observar que casi todos los proyectos fueron afectados por las difíciles
condiciones de orden público que provocaron el abandono de plantaciones o de las mismas
comunidades donde se desarrollaban los proyectos. En algunos casos se presentaron beneficios
perversos al mejorar la cobertura vegetal por el abandono forzado de los predios.

1 El Programa y la evaluación ex post
1.1 El programa formulado y el programa ejecutado
Según el documento del BID,3 “el objetivo general del programa es de coadyuvar en la reversión
del proceso del deterioro de los recursos naturales y de fortalecer la capacidad de gestión
ambiental de los diversos estratos de la administración pública y de las organizaciones
comunitarias. El programa apoya el proceso de descentralización del estado, incentivando con
recursos financieros las iniciativas locales para tratar problemas del medio ambiente.”
“Son objetivos específicos del programa:
a. Promover el manejo sustentable de los recursos naturales renovables mediante el
establecimiento de sistemas agroforestales y silvopastoriles y promoción de la
reforestación y obras de conservación de suelos en microcuencas seleccionadas.
b. Detener y revertir el deterioro ambiental de zonas ambientalmente importantes y frágiles,
como el complejo ecológico del sistema lagunar de la Ciénaga Grande de Santa Marta y
el Parque Nacional de Los Nevados.
c. Fortalecer instituciones ambientales del país y reforzar la capacitación y educación
ambiental.
d. Establecer un mecanismo de financiamiento para proyectos e iniciativas ambientales de
origen regional.” (BID 1993)
Para lograr estos objetivos, se definieron tres subprogramas: Manejo de Recursos Naturales
Renovables; Fortalecimiento Institucional; e, Inversiones Ambientales.
El primero contenía cuatro componentes: manejo de microcuencas; fomento del cultivo de la
guadua; recuperación y manejo de la CGSM; y, manejo del PNNLN. Estos componentes
respondían a la propuesta inicial de financiar las actividades identificadas por el PAFC
(microcuencas) y tres proyectos especiales considerados prioritarios por las autoridades en ese
momento: el cultivo de la guadua, la CGSM y el PNNLN.
En particular, se esperaba: (i) la protección, reforestación y conservación de 56 microcuencas y
60.400 ha; (ii) la recuperación y ordenación de la zona ecológica frágil y extremadamente
deteriorada de la CGSM, ubicada en el delta del río Magdalena, y áreas adyacentes que incluyen
la reapertura y corrección de 272 km de canales; (iii) la aplicación de un plan de manejo de los
recursos naturales en las 58.300 ha que forman el PNNLN que incluye inversiones en estudios de
protección, capacitación en organización comunitaria y educación ambiental para conservar la
biodiversidad del parque y proteger las cuencas importantes; y, (iv) el fomento del cultivo de la
guadua (bambú) para proteger áreas en proceso de degradación y para fines comerciales.
El Subprograma de Fortalecimiento Institucional respondía a la propuesta inicial del gobierno
para reestructurar la institucionalidad del sector ambiental, cuyo elemento central era la creación
del MMA, como parte central del SINA. Este subprograma se dividió en dos componentes: el
fortalecimiento institucional del SINA y la capacitación en tres niveles: profesionales del SINA,
extensionistas y educación escolar. Se esperaba ejecutar: (i) estudios y programas de
adiestramiento para mejorar las capacidades técnica, administrativa y financiera de los
3
Ver: BID, "Colombia, Programa Ambiental (SINA I) - Propuesta de Préstamo," (Washington, D.C.: BID, 1993).
Consorcio AP&A – OTSCORP 4 3. Subprograma de fortalecimiento institucional
organismos ejecutores del programa, especialmente de las 10 corporaciones regionales

principales que participan en el programa y del nuevo MMA; (ii) actividades de educación
ambiental y programas de capacitación para los profesionales empleados en los ministerios,
corporaciones regionales, gobiernos departamentales y locales y organizaciones no
gubernamentales; (iii) un programa de adiestramiento de extensionistas rurales principalmente
para los empleados de las Unidades Municipales de Asistencia Técnica Agropecuaria
(UMATAS); y, (iv) estudios ambientales que se incorporarían a los planes escolares de las
escuelas de enseñanza primaria y secundaria de zonas rurales y de pequeñas ciudades.
El Subprograma de Inversiones Ambientales estaba orientado al financiamiento de proyectos y
actividades ambientales propuestas por instituciones regionales del SINA y gobiernos
departamentales y municipales, con el fin de promover la descentralización de la gestión
ambiental y establecer un mecanismo de financiamiento de las iniciativas regionales y locales en
las áreas siguientes: (i) conservación y protección de áreas de importancia ecológica; (ii) proyecto
piloto de manejo de recursos naturales; (iii) mejoras en el ambiente humano; (iv) desarrollo
institucional de las organizaciones ambientales; (v) prevención de desastres ocasionados por la
degradación ambiental; (vi) educación ambiental y (vii) estudios de prefactibilidad y de
factibilidad para proyectos en las áreas mencionadas.
El Cuadro 1-1 presenta el presupuesto del Programa acordado con el BID en 1993 y el
presupuesto ejecutado a 2003, al cierre del SINA I.
Cuadro 1-1 - Programa Ambiental, Sistema Nacional Ambiental - SINA I

Costos y financiamiento
(millones de US$)
Acordado con BID – 1993 Presupuesto Ejecutado 2003
Subprograma/componente
Crédito BID Aporte Crédito BID Aporte
categorías de Inversión Total Total
774/OC 910/SF Local 774/OC 910/SF Local
A. Manejo de Recursos Naturales 11.3 20.00 25.34 56.67 12.00 22.77 22.35 57.12
1. Manejo de microcuencas 4.73 13.67 19.65 38.05 3.31 14.78 16.65 34.75
2. Rehabilitación ciénaga Grande 4.72 5.56 3.77 14.25 7.74 7.41 4.67 19.82
3. Parque Natural los Nevados 0.60 0.78 0.89 2.27 0.49 0.57 0.20 1.26
4. Fomento de la Guadua 1.07 - 1.03 2.11 0.46 0.00 0.83 1.29
B. Fortalecimiento Institucional 15.24 - 8.62 23.86 9.14 0.00 4.42 13.56
C. Inversiones Ambientales 25.00 - 0.00 25.00 13.89 0.00 0.00 13.89
D. Administración 0.83 - 2.53 3.36 2.06 0.00 2.53 4.59
E. Sin asignación específica 5.02 2.77 5.28 13.07 0.00 0.00 0.00 0.00
F. Gastos Financieros 0.58 0.23 12.23 13.04 0.28 0.23 12.23 12.74
TOTAL 58.00 23.00 54.00 135.00 37.36 23.00 41.53 101.89
Fuente: MAVDT 2003
El Programa formulado en 1993 tenía una lógica relativamente sencilla pero la viabilidad, en sus
diferentes aspectos, de muchas actividades no estaba establecida, por lo que una vez disponibles
los recursos (presupuestos) se introdujeron modificaciones a los componentes y subcomponentes
Consorcio AP&A – OTSCORP 5 2. Subprograma de manejo de los recursos naturales
para facilitar su ejecución pero a cambio de logros en resultados e impactos, como se demuestra
en este informe.
La lógica del programa formulado consistía en apoyar la implementación de la Ley 99 de 1993 en
sus aspectos institucionales (Subprograma de Fortalecimiento Institucional), complementando
este proceso con acciones reales, inversiones que permitieran poner en práctica las nuevas
funciones del SINA (Subprogramas de manejo de recursos Naturales e Inversiones Ambientales).
Cuadro 1-2 – Estructura del Programa Ambiental formulado en 1993
I. Programa PROGRAMA AMBIENTAL

3. Inversiones
II. Subprogramas 1. Recursos naturales 2. Fortalecimiento institucional
ambientales
Fomento
Fortalecimiento Capacitación Inversiones
III. Componentes Microcuencas de la CGSMa PNNLNb
institucional Educación ambientales
Guadua
Áreas
56 16 Consultorías
Subcomponentes Profesionales, Temáticas
IV. microcuencas 3.600 para organizar
Proyectos y 4* 4* Extensionistas Proyectos
Ha. el SINA
actividades 64.000 Ha. y Niños. regionales y
(MMA+CAR)
locales
Fuente: MAVDT 2003.
* Conjuntos de actividades y proyectos definidos como “subcomponentes”.
a
Ciénaga Grande de Santa Marta
b
Parque Nacional Natural Los Nevados
El Cuadro 1-2 presenta la estructura del programa formulado. Los cambios más importantes se
reportan en los componentes de microcuencas y fortalecimiento institucional. El Cuadro 1-3
presenta la estructura del programa ejecutado.
Cuadro 1-3 – Estructura del SINA I ejecutado
I. Programa PROGRAMA AMBIENTAL SINA I

3. Inversiones
II. Subprogramas 1. Recursos naturales 2. Fortalecimiento institucional
ambientales
III. Componentes Microcuencas CGSMa PNNLNb
337 proyectos 269

121 proyectos
Subcomponentes (en 44 entidades “actividades” Profesionales,
IV. en su mayoría
Proyectos y 2200 microcuencas 4* 4* (Estudios, Extensionistas
estudios y
actividades 644 municipios) consultorías, y Niños.
planes
asesorías)
Fuente: MAVDT 2003.
* Conjuntos de actividades y proyectos definidos como “subcomponentes”.
a
Ciénaga Grande de Santa Marta
b
Parque Nacional Natural Los Nevados
En el componente de microcuencas, las condiciones de financiamiento contenidas en el

mecanismo acordado con el BID no resultaron viables, por lo que los “proyectos” (el concepto de
proyecto utilizado en el programa ejecutado difiere del concepto del programa formulado) fueron
simplificados en ese aspecto; los diez “tipos de intervención” fueron reducidos prácticamente a
uno (protector-productor) y se consolidó en 1998 con el Plan Verde, instrumento central de la
política ambiental de la administración 1998-2002. El componente de Fomento al Cultivo de la
Guadua no se ejecutó en la forma propuesta originalmente y solo se utilizó como una especie más
en el “tipo de intervención” protector-productor.
En forma similar, la modalidad de ejecución del componente de fortalecimiento institucional se
modificó; se contrataron 269 actividades (estudios, consultorías, asesorías) en vez de los 16
estudios-consultorías inicialmente formulados para organizar el SINA.
Por otra parte, el “mecanismo de financiamiento” que se pretendía establecer para las Inversiones
Ambientales no se implementó; aunque en 1996 se creó el FONAM (Fondo Nacional
Ambiental), no tuvo una relación sustantiva con la asignación de los recursos del SINA I a las
entidades elegibles.
Como se demuestra en los capítulos respectivos, estos cambios, que obedecieron a la necesidad
de dar viabilidad a muchas de las actividades formuladas, a las políticas particulares de cada
administración y a la conveniencia de las autoridades para ejecutar el presupuesto, no
significaron necesariamente una deficiencia para obtener los resultados e impactos esperados de
la inversión.
Esta evaluación tiene en cuenta las diferencias entre los objetivos de los componentes formulados
y los de los componentes reformulados o modificados y ejecutados. La evaluación está referida a
estos últimos pero se mencionan los objetivos originales cuando es pertinente al contexto del
análisis. Por ejemplo, el componente de microcuencas tenía originalmente un objetivo de manejo
de cuencas con énfasis en garantizar la regulación hídrica, pero el componente ejecutado tenía
objetivos de reforestación o restauración de la cobertura vegetal, más que de manejo de cuencas,
por lo que la evaluación de cada proyecto se refiere, en primer lugar, a su objetivo inmediato y
específico, pero se relaciona con el objetivo y concepto original. En la evaluación de cada
componente se consideran estos aspectos.
1.2 Metodología de evaluación
La metodología utilizada para esta evaluación ex post se detalla en el primer informe requerido
por los TDR: Metodología, sobre el cual se generó una amplia y constructiva discusión. El Anexo
A contiene un resumen.
La evaluación ex post del SINA I, según la metodología propuesta, tiene que ver con la
verificación del logro de los objetivos del Programa en sus varios niveles y la explicación de las
posibles deficiencias así como la identificación de factores de éxito y las recomendaciones
pertinentes.
La utilidad de la evaluación se deriva de conocer y entender las diferencias entre lo esperado o
planificado y lo logrado, con el fin de mejorar la calidad de la gestión, asegurar la asignación
apropiada de los recursos y derivar lecciones de la experiencia.
Esto se aplica a un proyecto4 individual, (como los presentados al SINA I por los entes
territoriales para financiamiento) o a un programa5 (como el SINA I) que debe ser más que la
4
Definido como una serie de actividades interrelacionadas que conjuntamente generan un producto (generalmente
un bien de capital) destinado a generar un resultado y un impacto.
suma de los proyectos que lo componen. Los subprogramas tienen sus propios objetivos, aunque
éstos sean – en gran parte – la suma de sus componentes. Así mismo, se supone que el Programa
debió establecer sus propios objetivos, adicionales a los de la suma de los subprogramas.
La evaluación es de utilidad particular para las diferentes instituciones, desde la unidad que
prepara, ejecuta u opera un proyecto (CAR, gobiernos locales) hasta las autoridades que deben
decidir sobre el conjunto de proyectos y los ajustes y lineamientos del programa, como DNP,
MAVDT y el BID, entre otras, y la asignación de los recursos públicos.
Un proyecto es la unidad básica de inversión, tiene una secuencia de desarrollo o ciclo de
proyecto que va desde el diagnóstico que determina su necesidad y sus características hasta su
impacto y las implicaciones (lecciones) para actualizar el diagnóstico, como se muestra en el
Gráfico 1-1. En cualquiera de las etapas se pueden presentar fallas que afectan los resultados e
impactos.
La evaluación requiere seguir todo el proceso de desarrollo de un proyecto (el ciclo de proyecto)
utilizando indicadores pertinentes en cada etapa o “punto crítico”. Esto permite identificar los
factores que han podido causar que lo logrado sea diferente de lo esperado. Cuando no se logra el
impacto esperado, por ejemplo, es posible que las causas estén en cualquiera de las etapas
anteriores – desde problemas de diagnóstico hasta la ejecución u operación deficientes. La
metodología permite una investigación ordenada y precisa de estos aspectos.
Los indicadores en este caso se refieren a los resultados de cada etapa o al dictamen sobre la
etapa respectiva. Por ejemplo: ¿se sustentó la formulación del proyecto en un diagnóstico
adecuado?, ¿se generó una línea base?, ¿se definieron los productos, resultados e impactos
esperados del proyecto?, ¿se asignaron los recursos para ejecutar el proyecto según lo diseñado?,
se utilizaron los procesos y procedimientos adecuados para generar los productos? ¿se obtuvieron
los productos, resultados e impactos esperados?
El desarrollo de un proyecto es una actividad multidisciplinaria, incluye aspectos técnicos propios
del proyecto, en este caso los aspectos ambientales, y aspectos “transversales”, como la eficiencia
económica, la efectividad de la gestión, el impacto social y la sostenibilidad de las inversiones,
entre otros. Es esencial incluir los indicadores apropiados para cada uno de estos aspectos, ya que
ellos reflejan los criterios y prioridades del Programa y las normas y criterios que lo rigen.
La evaluación de un grupo de proyectos (inversiones ambientales o microcuencas) requiere
agregar – a diferentes niveles6 – la evaluación de cada proyecto; es decir, se requieren
indicadores que resuman el desempeño de un grupo de proyectos, no solo de cada proyecto
individual. Esto es especialmente importante cuando se trata de numerosas acciones individuales
que conjuntamente deben generar un impacto o lograr un objetivo, como la conservación de un
área protegida o una cuenca hidrográfica, mediante numerosas acciones de pequeña escala, como
la plantación de unas pocas hectáreas en una microcuenca.
5
Definido como una serie de proyectos (generalmente inversiones) y acciones relacionadas y complementarias a las
inversiones, que conjuntamente están orientadas a contribuir a un objetivo.
6
Por ejemplo, a nivel de impacto (según la definición de la metodología), se pueden agregar los proyectos en
términos de la reversión del deterioro de los recursos, medida por la cobertura boscosa de las microcuencas en una
región. En el informe “Logros y Avances”, por ejemplo, se agregaron los proyectos de microcuencas a nivel de
producto (hectáreas reforestadas).
La inversión, concretada en proyectos, generalmente se desarrolla en una serie de etapas, en cada

una de las cuales se toman decisiones sobre la siguiente. Como se indica en el Gráfico 1-1, estas
etapas forman una secuencia lógica:
Gráfico 1-1 – La evaluación y etapas del ciclo de proyecto
1. Diagnóstico
7. Impactos) 2. Planificación
Divulgación
Instituciones
Evaluación
Sociedad
Civil
3.
6. Resultados
Financiamiento Público
5. Productos 4. Procesos
El diagnóstico (1) identifica los problemas y sugiere soluciones. Esta etapa es esencial para la
formulación de los proyectos; si los problemas no están debidamente analizados, con respecto a
sus causas, es improbable que se puedan formular soluciones óptimas.
La planificación (2) intenta responder a los problemas prioritarios identificados en el diagnóstico,
convierte soluciones en proyectos, debe incluir: la formulación o definición de objetivos en forma
precisa; el diseño de los proyectos; y, la evaluación ex ante.
En el financiamiento (3) se aplican los lineamientos y criterios que el Programa o las fuentes de
los recursos establecen para asignar los recursos financieros que permiten adquirir los bienes y
servicios para generar el producto del proyecto.
Los procesos (4) son indispensables para convertir de una manera efectiva, eficiente ordenada y
transparente el financiamiento en productos; por esto es importante tener un reglamento operativo
adecuado y aplicar las normas pertinentes; las “unidades ejecutoras” tienen una función crítica en
esta etapa. Sine embargo, es necesario evaluar los procesos no solamente en la etapa de ejecución
sino en las demás etapas del ciclo de proyecto; las deficiencias de los proyectos finalmente están
asociadas a debilidades institucionales en cualquiera de las etapas.
Los productos (5) son bienes de capital (físico, natural, humano, social) que a su vez producen
los bienes y servicios (resultados) del proyecto. Una plantación o área reforestada es un
(producto) bien de capital natural que genera servicios ambientales; un individuo capacitado es
un bien de capital humano que genera servicios técnicos; una organización fortalecida es un bien
de capital social que genera servicios de gestión.
Los resultados (6) son generalmente bienes o servicios finales que se obtienen al operar los
productos o bienes de capital, como se menciona en el párrafo anterior; son los servicios
ambientales que generan las plantaciones forestales cuando son mantenidas por las
organizaciones o beneficiarios; son los servicios que ofrece una institución a través de sus
empleados calificados (capital humano) y su organización (capital social).
Los impactos (7) es lo que generan los resultados, son efectos de producir los resultados, son los
objetivos finales de la inversión. Los servicios ambientales (resultados) generados por las
plantaciones forestales tienen impactos públicos y privados: mejoran la disponibilidad y calidad
del agua para consumo humano y otros usos y generan ingresos a los beneficiarios mediante la
conservación de suelos y la producción de madera.
Las experiencias acumuladas durante estas etapas deben contribuir a actualizar el diagnóstico (1)
que dio inicio al ciclo.7 Si el proyecto resolvió los problemas de deforestación en una micro
cuenca, esto debe incorporarse al diagnóstico corriente de los recursos naturales que lleva la
corporación.
Un sistema de evaluación recibe información de cada una de las etapas del ciclo y transmite
recomendaciones para tomar decisiones sobre la siguiente etapa y para dar retroalimentación a los
actores pertinentes (Gráfico 1-1). El sistema también debe divulgar sus resultados al público.
El sistema de seguimiento verifica que cada una de las Cuadro 1-4 – Resumen de variables y
etapas se ejecute en forma adecuada y genere los productos valores de evaluación ex post
correspondientes. En la evaluación, se verifica el
Valores
cumplimiento del impacto (7) esperado, si no se está Etapas, variables
S I NS
cumpliendo, se requiere explicar por qué, lo cual lleva a 1. Diagnóstico
verificar el resultado (6), el producto (5) y así 2. Impactos
sucesivamente (4,3,2,1) se realiza un análisis ordenado que 3. Resultados
permite identificar las causas de los fracasos y también los 4. Productos
factores de éxito del proyecto. 5. Diseño
6. Evaluación ex ante
Para documentar este análisis se utilizó el “Formulario de 7. Financiamiento
evaluación ex post de proyectos” (Anexo D) que se aplicó a 8. Procesos
cada uno de los proyectos evaluados. Los resultados de esta Diagnóstico
aplicación se resumen en el Cuadro 1-4 y reflejan el Formulación
Diseño
formulario mencionado. Cada variable de evaluación (etapa Evaluación ex ante
o proceso) se califica como “Satisfactorio” (S), Incompleto Financiamiento
(I) o “No-Satisfactorio” (NS). Estos valores se basan en Ejecución
indicadores apropiados a cada etapa, algunos son objetivos Operación
y tienen valores numéricos y otros son “dictámenes” Evaluación ex post
técnicos del evaluador.
7
Un tema de interés es la validación de la hipótesis utilizada en el diagnóstico original de las microcuencas
relacionada con el efecto de la erosión, aparentemente causada por la deforestación y causante de la sedimentación
de cauces de agua, y los consecuentes efectos sobre la disponibilidad de agua para los acueductos rurales. La
experiencia del Programa ha debido servir para validar esta hipótesis y por lo tanto para actualizar y mejorar los
diagnósticos. Sin embargo, esto no sucedió debido a las deficiencias del sistema de seguimiento y evaluación y a la
debilidad institucional del esquema operativo del componente de microcuencas que se limitó a ejecutar
reforestaciones sin seguimiento de los impactos esperados, como se indica en la Sección 2.1.1.
Por ejemplo, los indicadores de resultados de un proyecto de reforestación utilizados en esta

evaluación son: la tasa de supervivencia, expresada como el porcentaje de los árboles sembrados
que sobreviven en la fecha de inspección; y, la calidad de manejo expresada por un dictamen del
ingeniero forestal que tiene en cuenta el estado de la plantación y las características de los
árboles. Estos dos indicadores permiten calificar los resultados como S, I o NS. Pero I y NS se
definen en la siguiente forma: un proyecto tiene resultados “Incompletos” cuando no ha logrado
el 100% de los resultados esperados pero esto no es un obstáculo para lograr los impactos
esperados; y, tiene resultados “No-Satisfactorios” cuando ha logrado menos del 100% de los
resultados esperados y dichos resultados impiden el logro de los impactos.
Es importante resaltar la importancia de los procesos (#8 en el Cuadro 1-4) o la capacidad y
desempeño institucional que finalmente son las causas de deficiencias en los proyectos.
Generalmente, los productos se logran en forma “satisfactoria” porque hay procesos bien
definidos y aplicados en la etapa de ejecución. Pero fallan en los resultados porque los procesos
de operación son deficientes o porque hay fallas institucionales en cualquiera de los procesos
anteriores. Por ejemplo, las plantaciones (productos) pueden ser bien establecidas y entregadas
con el 95% de supervivencia como lo requieren los contratos de ejecución, pero algunas fallan en
sus resultados porque el mantenimiento es deficiente debido a la falta de asistencia técnica o
supervisión por parte de las corporaciones.
1.3 Trabajo de campo
El segundo informe presentado, Informe de Trabajo de Campo (Anexo B), relaciona en detalle
las actividades de recolección de información en las instituciones ejecutoras de los proyectos
evaluados, los cuales se relacionan en Cuadro 1-5 con respecto a la estructura del Programa
ejecutado. Como se mencionó, el trabajo de campo debió compensar la absoluta falta de
información de seguimiento y resultados relevantes de las inversiones ejecutadas y contó con un
presupuesto limitado.
Para el componente de manejo de microcuencas se definió una muestra de 35 proyectos
ejecutados por 10 corporaciones (Anexo C). La evaluación de estos proyectos se realizó mediante
una visita a la CAR ejecutora y al sitio de cada proyecto, generalmente áreas reforestadas con
recursos del SINA I. En cada caso, se revisó la información existente en las oficinas de la
corporación, se entrevistó el personal pertinente, que en algunos casos participó en la
identificación y formulación de los proyectos ejecutados, y se planificó, en consulta con las
autoridades, la visita de campo.
En estas visitas, acompañadas por funcionarios de la CAR respectiva, se entrevistaron los
funcionarios de organizaciones coejecutoras locales (ONG y municipios), contratistas (ONG y
privados), beneficiarios y – en algunos casos – miembros de la comunidad de alguna forma
involucrados con los proyectos visitados. En algunos casos, los funcionarios de la corporación
solicitaban que se visitaran proyectos que consideran exitosos, aunque no estuvieran en la
muestra.
En cada proyecto se llevó a cabo un recorrido detallado de toda la plantación tomando la
ubicación geográfica mediante GPS, un registro fotográfico y cuantificando mediante muestreo
las características de la misma.
En la visita se recogió la información primaria básica, documentada mediante fotografías, sobre
el estado y calidad de los procesos de reforestación (manejo, mantenimiento), como indicadores

de resultados del proyecto, indicadores que reflejan las observaciones directas del consultor sobre
porcentaje de supervivencia, especies actualmente en pie, tipo de manejo silvicultural adoptado,
datos de altura y diámetro a la altura del pecho, densidad promedio actual y usos
complementarios adoptados por el dueño de la finca. Esta información se organizó en el
Formulario de Evaluación Ex Post preparado para cada proyecto (Ver Anexo D).
Cuadro 1-5 – Estructura del SINA I evaluado
I. Programa PROGRAMA AMBIENTAL SINA I

C.
II. Subprogramas A. Recursos naturales B. Fortalecimiento institucional Inversiones
ambientales
III. Componentes Microcuencas CGSMa PNNLNb
269
337 proyectos “actividades”
(en 44 entidades (Estudios,
2200 consultorías,
microcuencas Profesionales, 121
4* sub- 4* sub- asesorías)
Subcomponentes Extensionistas y proyectos
644 municipios) componentes componentes
IV. Proyectos y Niños.
22
actividades 35 proyectos 4 proyectos 3 proyectos 8 líneas de 3 proyectos proyectos
evaluados en evaluados** evaluados** acción evaluados evaluados
10 (proyectos)
corporaciones 27
actividades
Fuente: MAVDT 2003.
* Conjuntos de actividades y proyectos definidos como “subcomponentes”. ** Algunos subcomponentes de definieron como
proyectos. a Ciénaga Grande de Santa Marta. b Parque Nacional Natural Los Nevados. En negrilla se identifican los elementos
evaluados.
Las CAR no tienen registros de seguimiento de los proyectos de reforestación después de

ejecutados, teniendo en cuenta que los proyectos, en su gran mayoría de reforestación,
generalmente consisten en el financiamiento del establecimiento de la plantación y uno o dos
años de mantenimiento. Después de este período, la corporación reduce su intervención, la
responsabilidad por el mantenimiento del proyecto (generar los resultados) es del beneficiario.
Sin embargo, algunas CAR han preparado estudios especiales directa o indirectamente
relacionados con los proyectos de microcuencas. Por ejemplo, CORNARE, con base en una
muestra de más de 100 parcelas de diferentes edades, elaboró un estudio sobre el estado de las
plantaciones.8 CARSUCRE realizó un ejercicio sobre mortalidad de las plantaciones financiadas
por SINA I – Plan Verde. Fue necesario revisar estos estudios con relación a la información y
resultados de los proyectos de la muestra.
Si bien, la información sobre el estado de las plantaciones (resultados de los proyectos) se pudo
obtener durante las visitas, observando directamente sus características físicas, los aspectos
8
Ver: Edwin Pardo Rivera, "Evaluación de las plantaciones establecidas con recursos de crédito BID y BIRF en
CORNARE (1994 – 2002), Componente Microcuencas – Plan Verde," (El Santuario: CORNARE - Subdirección de
Regionales, 2003).
sociales, económicos, financieros e institucionales fueron más difíciles. 9 La información sobre

estos aspectos, que se consideran muy importantes en el contexto de esta evaluación ex post y la
utilidad del ejercicio para aplicaciones futuras, proviene de entrevistas con diferentes actores,
estimaciones, depuración de opiniones de los informantes e integración de informaciones
parciales.
En resumen, la disponibilidad de la información se limita a la obtenida directamente por los
consultores durante las visitas a las plantaciones, a los informes y estudios especiales de cada
corporación sobre el tema y a las entrevistas con informantes clave en cada institución y
proyecto. La calidad de la información sobre el estado y calidad de las plantaciones es muy buena
y altamente confiable, como se demostró en la presentación que realizó el equipo consultor ante
DNP-MAVDT en diciembre de 2009; el resto de la información es muy heterogénea, con algunos
estudios de buena calidad y muchas opiniones, sustentadas y no sustentadas, que requieren
depuración para obtener conclusiones objetivas.
Componente de recuperación y manejo de la CGSM. El trabajo de campo fue complementado
con una consulta a un Panel de Expertos realizada el 7 de abril de 2010 en las instalaciones del
MAVDT, el cual aportó elementos muy útiles para la evaluación. El Anexo F presenta un
resumen de esta consulta. El Informe de Trabajo de Campo presenta los detalles de las visitas
realizadas.
La información disponible después de la ejecución del subcomponente de obras hidráulicas,
considerado como un proyecto de rehabilitación de caños, prácticamente se limita a los
volúmenes, presupuestos y costo del dragado anual contratado por CORPAMAG. Algunas
actividades, como la siembra de mangle, no se ejecutaron.
No hay información sobre la variable fundamental del proyecto, el caudal de los caños. La
información sobre el funcionamiento de la red hidráulica se debe inferir de la información sobre
salinidad y otros parámetros levantada por INVEMAR en el proyecto de monitoreo ambiental.10
Y a pesar de los numerosos estudios consultados (listados en el Formulario de Evaluación Ex
Post), la información ex ante (diagnóstico, formulación, diseño, ejecución) es precaria.
Con respecto a la información hidráulica, CORPAMAG en mayo de 1993 finalizó la ejecución
del Estudio “Recuperación y Manejo del Complejo Deltaico Estuarino del Río Magdalena –
Factibilidad”, que contiene una descripción de la línea base del área de interés y la descripción
del proyecto de obras hidráulicas. Sin embargo, no se logró obtener dicha línea base.
Con respecto a la repoblación del manglar, la información es más abundante y de mejor calidad
debido a que es parte del proyecto de monitoreo ejecutado por INVEMAR y es el principal
indicador de la salud del complejo lagunar. Se cuenta con información de área de manglar
desagregada por zonas (definidas por INVEMAR) y se puede relacionar con los índices de
salinidad también localizados, lo que permite inferir los patrones hidráulicos creados por la
rehabilitación de los caños, a falta de información de caudales.
La información sobre la pesca en la CGSM también es abundante en el proyecto de INVEMAR,
aunque aparentemente cubre solo dos períodos de tiempo: 1999-2002 y 2007. Esta información
9
Por ejemplo, el estudio citado (Ibid.) se concentra solamente en los asuntos técnicos forestales.
10
INVEMAR no levantó información de caudales como parte del proyecto de monitoreo porque, según lo había
definido el MMA, ésta era responsabilidad de CORPAMAG.
será de utilidad para elaborar el plan pesquero que se requiere con urgencia para garantizar la
sostenibilidad del recurso en la ciénaga, como se indica en las recomendaciones.
No hay información sobre educación comunitaria, que ha debido ser parte de los planes de
mantenimiento de los caños, planes que aparentemente no existen porque solo se desarrollan
actividades de dragado.
Con respecto al subcomponente de manejo de áreas especiales, no directamente relacionado con
la recuperación de la CGSM, estaba orientado a promover el ecoturismo en la “Vía-Parque Isla
de Salamanca”, para lo cual se financiaron principalmente instalaciones. El proyecto no funcionó,
por lo cual no hay información sobre la actividad turística y, según los funcionarios de la
administración entrevistados en la visita de campo, sus actividades se limitan a “control y
vigilancia”.
Con respecto al subcomponente de monitoreo ambiental, esta actividad se ejecutó en forma
aislada de los demás subcomponentes, especialmente el de obras hidráulicas, por lo que no hay
una relación operativa entre los datos fundamentales de monitoreo del ecosistema y su operación
por parte de CORPAMAG. Sin embargo, como parte del proyecto, INVEMAR ha levantado
valiosa información sobre salinidad, calidad del agua, manglares y pesca. Esta información se
describe en los informes presentados por INVEMAR en 2002 y 2008.11 Esta información está
disponible, ha sido publicada, aparentemente es de muy buena calidad y puede facilitar un
análisis más profundo de la ecología de la CGSM.
El subcomponente socioambiental o de desarrollo social, como los demás subcomponentes, este
“programa de desarrollo social” para el área de la CGSM no estuvo integrado a las obras de
rehabilitación. En efecto, este proyecto fue incorporado después de iniciada la ejecución del
Programa “Con el fin de mejorar las condiciones de vida de la comunidad asentada en la zona,
afectada notoriamente por la muerte masiva de peces ocurrida durante el primer semestre de
1995, ..” (MAVDT 2003, p.39).
Además de la información de INVEMAR sobre pesca, no hay información cuantitativa específica
sobre los aspectos económicos y sociales de las comunidades de la CGSM. La información
disponible, cualitativa, es la que aportan los funcionarios, beneficiarios y miembros de la
comunidad.
Manejo del PNNLN. Para obtener información sobre este componente, se entrevistaron a
funcionarios de CORPOCALDAS, CRQ, CARDER y UAESPNN. Para realizar la evaluación de
cada proyecto, en primer lugar, se consultaron las carpetas existentes en el archivo del MAVDT,
donde se revisó la información relacionada con informes de ejecución técnica, informes de
interventoría y actas de liquidación de cada convenio. Posteriormente se hizo la visita al sitio del
proyecto, para lo cual, se consultó en cada CAR a los profesionales designados por la respectiva
entidad, para atender la visita de los consultores.
11
Ver: INVEMAR, "Monitoreo de las condiciones ambientales y los cambios estructurales y funcionales de las
comunidades vegetales y de los recursos pesqueros durante la rehabilitación de la Ciénaga Grande de Santa Marta:
Un enfoque de manejo adaptativo. INFORME TÉCNICO FINAL 1999-2002.," (Santa Marta: Convenios
MMA/BID/INVEMAR Nos. 029/99 - 058/00 y 062/2001, 2002).
INVEMAR, "Monitoreo de las condiciones ambientales y los cambios estructurales y funcionales de las
comunidades vegetales y de los recursos pesqueros durante la rehabilitación de la CGSM," (Santa Marta:
INVEMAR-CORPAMAG, 2008).
En algunos casos, los funcionarios que atendieron la visita no hicieron parte de la ejecución del
proyecto, sino que se han vinculado a dicha entidad tiempo después de haberse liquidado el
convenio, como es el caso del funcionario de CORPOCALDAS, con quién se realizó la visita a
las parcelas demostrativas. En estos casos, para subsanar las inquietudes, se consultó de nuevo la
información reportada en los informes existentes en el archivo del MAVDT.
Luego de la entrevista directa a cada funcionario delegado por la CAR, se procedió a realizar la
visita al sitio del proyecto, verificando el estado actual de la infraestructura adquirida y los
resultados obtenidos con la ejecución del proyecto. En cada recorrido se obtuvo un registro
fotográfico del estado del proyecto.
Dado que se obtuvo la información de manera directa a través del reconocimiento en campo de
cada proyecto, se considera que la calidad y utilidad de la información recopilada es aceptable
para preparar dar una opinión sobre resultados e impactos de este componente.
Con relación al proyecto “Aplicación y estudios para la formulación del plan de ordenamiento
ambiental y manejo de la zona amortiguadora del PNNLN, que se ejecutó como una primera fase
financiada por el Subprograma de Inversiones Ambientales, se consideró necesario también
analizar la segunda fase, en la cual se desarrolló el Plan de Manejo Ambiental (PMA) del
PNNLN y su zona amortiguadora, con el fin de verificar la utilidad de los estudios en la
preparación del plan. Este proyecto se analizó como parte de la muestra de Inversiones
Ambientales.
En cuanto al establecimiento de zoocriaderos, como se verá más adelante, se encontró que
CORPOCALDAS, solo pudo llevar a cabo esta actividad con la especie guagua, debido a que se
trabajaba con especies decomisadas. Se recolectó la información sobre las instalaciones
construidas y utilizadas en el subcomponente de investigación.
Finalmente, en cuanto a la cobertura del área visitada, el reconocimiento de los proyectos se hizo
en el parque y en la zona amortiguadora del PNNLN, según la orientación de CORPOCALDAS.
Subcomponente de investigación. Hay pocos registros de los resultados de las investigaciones y
alguna evidencia de los impactos. La documentación es escasa, por lo que es necesario depender
de las entrevistas a investigadores, funcionarios y operadores de las instalaciones. Por ejemplo,
un resultado de las investigaciones en zoocriaderos es el estado actual del mismo reportado en
forma resumida en el formulario correspondiente del Anexo G; ante la falta de documentación, se
requiere indagar en la memoria de los funcionarios para tener claridad sobre la significancia de
este resultado y cómo se llegó al estado actual. Mientras que el impacto del proyecto se puede
medir por las especies e individuos liberados, entre otros, como se reporta en el cuadro
mencionado.
Subcomponente de estudios y consultorías. Como se mencionó, este subcomponente se ejecutó
como un conjunto de actividades relacionadas con el Parque, pero sin un objetivo común. Así, se
revisaron los siguientes proyectos:
Proyecto de investigación del venado.
Estudio socioambiental del PNNLN
Informe final diagnóstico básico oferta ambiental ecoturística zona amortiguadora del
PNNLN
Informe de diagnóstico socioambiental del municipio de Villamaría.
Estos “estudios y consultorías” parecen estar orientados a apoyar la elaboración de un plan de
manejo del Parque, lo cual ha debido hacerse antes de ejecutar cualquier acción financiada por el
Programa. Sin embargo, por sí mismos pueden haber aportado al conocimiento requerido para
mejorar el manejo del parque. No hay información de seguimiento sobre el subcomponente de
educación ambiental y divulgación o sobre el subcomponente de infraestructura y dotación.
Subprograma de fortalecimiento institucional, componente de fortalecimiento institucional.
El trabajo de campo se orientó a obtener evidencia sobre los resultados e impactos de las
actividades, según las “líneas de acción”, es decir sobre la posible contribución de las actividades
financiadas bajo cada línea de acción sobre el desarrollo o fortalecimiento institucional del SINA.
Es necesario mencionar que se realizaron importantes esfuerzos para obtener información,
habiendo revisado los voluminosos expedientes en poder del MAVDT, los que solo contienen
información operativa, financiera y jurídica sobre la contratación de 269 actividades (estudios,
consultorías, asesorías). Por lo tanto, prácticamente la única evidencia para sustentar la
evaluación de este componente se limita a la “memoria institucional”, no documentada, en poder
de funcionarios y exfuncionarios del SINA y otras personas conocedoras o involucradas en el
tema específico.
Para esto, se realizaron entrevistas con los encargados de cada tema en las instituciones y fuera de
ellas. En forma complementaria, se revisó una muestra de 27 de las 269 actividades contratadas,
en términos de su contribución a desarrollar cada una de las líneas de acción mencionadas. Se
realizaron más de 40 entrevistas con funcionarios, exfuncionarios y otros informantes clave
familiarizados con cada tema analizado. El Informe de Trabajo de Campo (Anexo B) presenta el
detalle de estas entrevistas.
Subprograma de fortalecimiento institucional, componente de capacitación. Dada la falta de
información de seguimiento, se realizaron las siguientes actividades:
Subcomponente de capacitación de profesionales. Se aplicó una encuesta a profesionales que
tomaron alguno de los cursos ofrecidos, solo respondieron 20 personas a pesar de los esfuerzos y
la colaboración del MAVDT para hacer los contactos necesarios, los cuales se documentan el
Informe de Trabajo de Campo. Se complementó la información con entrevistas a funcionarios del
ICFES y MAVDT involucrados en la ejecución de este subcomponente.
Subcomponente de capacitación de extensionistas. Se entrevistó al ex-coordinador del proyecto
en el SENA y a un instructor del SENA familiarizado con el proyecto en Montería, quienes
suministraron extensa información cualitativa.
Subcomponente de educación ambiental a escolares. Las actividades del trabajo de campo se
realizaron con respecto al modelo PRAES y los proyectos realizados como parte de la aplicación
de este modelo. Se entrevistaron a los funcionarios encargados del tema en: la Coordinación del
proyecto PRAES, Secretaría de Educación de Cundinamarca; Coordinación Nacional PRAES,
Ministerio de Educación; y, Coordinación PRAES, Eje Cafetero.
Subprograma de Inversiones Ambientales. En forma similar al componente de microcuencas,
se seleccionó una muestra de 22 de los 120 proyectos financiados, en su mayor parte estudios y
planes, se visitaron los proyectos de la muestra (o se revisaron los estudios) y las respectivas
instituciones ejecutoras con el fin de completar el Formulario de evaluación ex post. La
información se limita a lo suministrado en las entrevistas con funcionarios de las CAR y en
algunos casos, los beneficiarios. Se presentaron serias dificultades para concretar visitas a
algunas corporaciones, en particular CAR-C.


2 Subprograma de manejo de recursos naturales

Este subprograma tenía tres componentes: (i) manejo de microcuencas, (ii) manejo del PNN Los
Nevados y (iii) recuperación y manejo de la CGSM, a los que se asignaron US$ 57,12 millones,
el 56% del total ejecutado por el SINA I, en el período 1994-2003. En las siguientes secciones se
evalúa cada uno de estos componentes, en la Sección 2.4 se trata su contribución conjunta a los
objetivos del subprograma.
2.1 Componente de manejo de microcuencas
Según el documento del Programa (BID 1993), uno de los objetivos específicos del SINA I era:
“Promover el manejo sustentable de los recursos naturales renovables mediante el
reforestación y obras de conservación de suelos en microcuencas seleccionadas.”
Para esto se formuló este componente sobre la base de un inventario de 126 proyectos de
microcuencas, levantado por el PAFC antes de 1993, con un área total de 128.000 hectáreas y un
costo estimado de US$ 85.0 millones, localizados en la jurisdicción de 9 CAR y 16
Gobernaciones departamentales (Anexo II.1 del citado documento). Se proyectaba que el
Programa SINA I, con financiamiento del BID y recursos nacionales, financiaría parte de ese
inventario, 56 microcuencas con 64.000 hectáreas por un monto de US$ 38 millones.
Según el documento citado,
“Se cuenta con estudios de factibilidad técnica, económica y financiera de 12 proyectos de
manejo de microcuencas y estudios de prefactibilidad de 26 subproyectos; los cuales serían
ejecutados el primer y el segundo año de ejecución respectivamente; el componente se
dimensionó asumiendo que serían eventualmente elegibles para ejecución al menos 18
proyectos de una cartera mínima adicional de 55 proyectos con perfiles.”
Estos proyectos no se ejecutaron debido a los cambios institucionales que se dieron después de
1993 y las diferencias sobre la política de financiamiento a nivel de proyecto y las contribuciones
de las comunidades y los beneficiarios.
2.1.1 Los proyectos de microcuencas ejecutados
El SINA I financió 337 “proyectos”12 bajo este componente, a través de 196 convenios con
entidades regionales (entre ellas: 35 CAR, dos gobernaciones y un municipio), por un total de
US$ 36.04 millones (US$ 1,29 millones para reforestaciones con guadua y 34,75 millones para
12
El concepto de “proyecto” utilizado por el SINA I fue diferente al del PAFC, que se refería a una microcuenca. En
el SINA I, según el MADVT 2003, se trabajó en “2200 microcuencas” y los “proyectos” se refieran a reforestaciones
(generalmente) en una serie de parcelas en varias microcuencas, con un promedio de 208 hectáreas por “proyecto”.
Mediante un convenio, entre la CAR y el MMA, se financiaban uno o varios “proyectos”. Este concepto de proyecto
era más “administrativo” que técnico,
los demás sistemas)13, 35,4% del total del Programa, (MAVDT 2003, p.99), con una superficie de
70.000 hectáreas.14
Los cambios introducidos por las nuevas autoridades ambientales al componente formulado
inicialmente, en la medida en que el MMA y el SINA se empezaron a organizar después de 1993,
no reflejaban cambios sustantivos en algunos aspectos del componente original formulado por
DNP y BID, aunque sí incorporan un enfoque simplificado de los arreglos financieros y más
realista de la relación entre beneficiarios privados, “comunidad” y las autoridades locales
(municipios y CAR).
Sin embargo, el concepto fundamental de recuperación y manejo de microcuencas cambió
significativamente durante la ejecución; lo que se ejecutó fue en gran parte un programa de
reforestación en pequeños predios, con algunas excepciones como se observa más adelante en
esta sección. Los sistemas agroforestales y pastoriles mencionados en el documento del BID no
se ejecutaron formalmente,15 solo los de reforestación y my pocas obras de conservación de
suelos. Por esto, los nuevos programas de los gobiernos de entonces, como el Plan Verde,
Bosques para la Paz, fueron fácilmente consolidados o combinados con este componente, aunque
la línea base original de proyectos del PAFC se tornó irrelevante (como línea base del Programa).
El siguiente análisis se basa en los resultados de aplicar la metodología de evaluación ex post a
una muestra representativa de 35 proyectos, cada uno de los cuales fue visitado por los
consultores junto con el personal de la CAR respectiva. La cobertura de la muestra es aceptable,
cubre más del 10% del total ejecutado (en hectáreas y en costo) y el componente, a su vez,
representa una fracción importante de la intervención del sector público en reforestación: según
MAVDT 2003, nueve programas del gobierno ejecutados en el período 1976-99, contribuyeron
con 63.000 hectáreas reforestadas, mientras que el SINA I en el período 1995-2003 contribuyó
con 70.000 hectáreas, o cerca de 10.000 hectáreas anuales en promedio, aunque esta cifra era
mucho menor que la tasa de deforestación que el BID estimaba en 600.000 hectáreas en 1993.
(BID 1993, p.1). El Anexo C describe esta muestra. El Anexo D contiene los formularios de
evaluación de cada proyecto.
1. Diagnóstico. Este componente se fundamentó en gran parte en el trabajo del PAFC a finales
de 1a década de los 80 y numerosas evidencias generales de las CAR y otras entidades, sobre
deforestación y las tendencias de deterioro de cuencas de todo nivel con efectos sobre la erosión
de suelos y la pérdida de su capacidad regulatoria de los recursos hídricos. Sin embargo, la
evidencia específica sobre la relación entre el grado de intervención o deterioro de microcuencas
identificadas y el suministro de agua para acueductos rurales y otros usos – un elemento
importante en el concepto original del componente – ha sido escasa, se ha tomado como un
supuesto, su falta de verificación y cuantificación no ha sido un obstáculo para la formulación de
los proyectos pero sí ha contribuido a los resultados e impactos subóptimos, como se explica más
adelante.
13
Los sistemas con guadua se ejecutaron conjuntamente con los demás sistemas, como plantaciones protectoras (ver
Sección 2.1.2.)
14
El documento “Logros y Avances” (MAVDT 2003, p.11) menciona una cifra de US$ 42,3 millones y 77.000
hectáreas, incluye financiamiento de otras fuentes.
15
A pesar de que los recursos del SINA, en la mayoría de los casos, solo financiaba el establecimiento de
plantaciones forestales, los beneficiarios por su propia cuenta establecían algunos cultivos de alimentos (yuca,
plátano) o ganado en el predio, constituyendo de hecho un sistema agroforestal o silvopastoril, aunque no
técnicamente diseñado.
Según la Propuesta de Préstamo del BID para el financiamiento del SINA I en 1993,
“Los proyectos de manejo de microcuencas se identifican y preparan teniendo como
objetivos básicos: (a) procurar el uso sostenible de los recursos de suelo y agua en
beneficio de la población asentada y solucionar externalidades asociadas al
aprovechamiento de acueductos veredales y municipales, mejorando la calidad y cantidad
del recurso hídrico destinado a este propósito; y (b) recuperar áreas críticas degradadas o
en proceso de degradación en microcuencas seleccionadas, que a su vez forman parte de
subcuencas, en las que se planifica la intervención por etapas, en procesos de largo plazo,
para lograr el reordenamiento del uso del suelo y el manejo de los recursos hídricos.”
(BID 1993, p.11)
Adicionalmente, el Reglamento Operativo estipulaba que:
“La identificación de proyectos no especificados en el Programa, es responsabilidad de la
comunidad y las instituciones del nivel regional y nacional. … Se debe tener en cuenta que
la participación efectiva de la comunidad es un elemento fundamental de los proyectos y
actividades del Programa.” (Énfasis agregado)
Los objetivos mencionados y el criterio comunitario permanecieron formalmente vigentes a pesar
de los cambios de enfoque que se dieron después de 1993, como se indica en MAVDT 2003 (pp.
9-10).
Para identificar y preparar los proyectos de acuerdo con dichos objetivos y criterios, se requería
un estudio diagnóstico apropiado de cada microcuenca, con el fin de determinar las áreas críticas,
degradadas o vulnerables y las necesidades
específicas de recuperación y manejo, actividad
que no se cumplió estrictamente en la mayoría de
los casos o se efectuó informalmente. En la gran
mayoría de los proyectos analizados no se realizó
un diagnóstico específico para identificar los
problemas de una microcuenca16,17 y de ahí derivar
los requerimientos de manejo y por lo tanto la
definición del proyecto presentado para
financiamiento del Programa (ver formularios de
evaluación, Anexo D). En muchos casos, el
“Informe Final” del proyecto o del convenio, una
especie de “informe de cierre”, es el que contiene Foto # 1 – Visión general de la zona de trabajo; altas
pendientes, dominancia de pastos naturales y poca
un diagnóstico resumido de los problemas de la cobertura vegetal natural. Vereda Angosturas, Florencia,
microcuencas que justificaban el proyecto (ver, por Cauca. (CRC 2003)
ejemplo: CRC 2003 y Foto # 1).
16
Esto se hizo en algunas CAR después de ejecutar la mayor parte del Programa y se puede considerar como una
“lección aprendida”. Algunas corporaciones han elaborado los POMCA (Planes de Ordenamiento y Manejo de
Cuencas Abastecedoras de acueductos) que incluyen un diagnóstico extenso de cada cuenca estudiada. Ver los
estudios contratados por CORNARE, por ejemplo: Universidad Nacional - IDEA, "Plan de Ordenamiento y Manejo
de la Microcuenca el Oro, Municipio de Puerto Nare," (El Santuario, Antioquia: CORNARE-CORANTIOQUIA,
2009). Se revisaron 8 estudios recientes de microcuencas en esta corporación.
17
Una excepción es el proyecto 025 CRC Florencia Angostura (ver formulario) en el que se identifican las
condiciones actuales de los predios a reforestar, identificados como problemas de conflicto de usos de los suelos.
Ver: CRC, "Informe final, Rehabilitación de áreas degradadas por incendios forestales municipio de Florencia,
departamento del Cauca," (Popayán: CRC, 2003).
Tampoco fueron todos los proyectos iniciativa de las comunidades, como se estipulaba. En
efecto, se suponía que era fácil establecer un equilibrio razonable entre el interés público
(nacional), los intereses (colectivos) de la “comunidad” y los intereses privados de los
beneficiarios individuales. En muchos casos, el objetivo primario de los proyectos tenía que ver
con su impacto social, en vez de ambiental, y las comunidades solicitaban el financiamiento a las
corporaciones con fines sociales (generación de empleo) y complementariamente ambientales
(ver, por ejemplo, proyecto 023 Puerto Triunfo). Sin embargo, en la mayoría de los casos, la
CAR respectiva, con base en un conocimiento general de los problemas ambientales en las
microcuencas de su jurisdicción y ante la necesidad de ejecutar los recursos financieros producto
de los convenios con el MMA, llevó la iniciativa a los beneficiarios potenciales, no
necesariamente a la “comunidad”, quienes según su conveniencia aceptaban la oferta de la
corporación para reforestar sus predios. En estos casos, la demanda de financiamiento para
reforestación por parte de los beneficiarios particulares no coincidía necesariamente con las
necesidades de las microcuencas o las prioridades ambientales públicas que supuestamente era el
objetivo primario de este componente.
En la mayoría de los proyectos se maneja un
concepto ambiguo de “comunidad” para referirse
a propietarios individuales (miembros de la
comunidad) que perciben los beneficios directos
del proyecto: plantaciones forestales establecidas
con especies maderables que podrán ser
explotadas por sus dueños en el futuro y que a
corto plazo valorizan los predios. En este caso, la
comunidad – como colectivo público – solo se
beneficia con el posible acceso presente o futuro
al agua de las fuentes (ríos, quebradas, acuíferos)
protegidas por el proyecto.
Esto no quiere decir que se formularon los
proyectos arbitrariamente o que el proceso fue
deficiente. En la gran mayoría de los casos (ver
formularios), el personal técnico de las
corporaciones utilizó su conocimiento de las
microcuencas en su jurisdicción, no documentado
o informalmente documentado, y su “buen
criterio” técnico para identificar y priorizar los
sitios de intervención. Foto # 2 – El diagnóstico en la jurisdicción de CRQ
planteó la importancia de proteger este tipo de zonas
Por esto, en el 100% de los casos de la muestra se productivas adyacentes a márgenes hídricos. Líneas de
calificó el diagnóstico como “Satisfactorio” a árboles maderables cumpliendo un papel protector de
suelos y como barrera cortavientos.
pesar de que no hay un documento o estudio
específico de diagnóstico de los problemas de la microcuenca. Se debe tener en cuenta que según
el “programa ejecutado” (a diferencia del “programa formulado”, como se mencionó en el
Capítulo 1), los proyectos de microcuencas se formularon como proyectos de reforestación con
un elemento social importante, que se convirtió en el criterio de primer orden de selección de
proyectos, y con probables efectos de regulación hídrica, no como proyectos de manejo de
microcuencas en los que las funciones de la microcuenca hubieran sido el criterio de primer
orden.

Esto claramente afectó el tipo de diagnóstico requerido. Las fotografías adjuntas (Foto # 3,
protección de márgenes; Foto # 5, Río Cocorná; Foto # 4, márgenes del Río Presidente; Foto # 5,
Acuífero Morroa) presentan ejemplos de diagnósticos “Satisfactorios” en el contexto de los
objetivos y formulación de los proyectos de reforestación de márgenes, considerados como
“manejo de microcuencas”. El criterio del evaluador, en estos casos, era determinar la coherencia
entre los objetivos del proyecto y el diagnóstico
que los sustenta.
Estas apreciaciones se basaron en las entrevistas
con funcionarios, beneficiarios y otros
involucrados en cada proyecto de la muestra, en la
visita al área del proyecto y en informes internos
de la corporación. Se consideró que un área
deforestada, con procesos erosivos evidentes
afectando un curso de agua utilizada para
consumo humano, no requiere un estudio a
profundidad para recomendar medidas de
protección en sitios evidentemente vulnerables,
aunque puede haber áreas más críticas en la misma
Foto # 3 - El diagnóstico de la zona de ronda del Río
jurisdicción. Sin embargo, este diagnóstico Cocorná, jurisdicción CORNARE, estableció la ausencia
informal, aunque adecuado para el propósito de de vegetación de tipo protector, que estaba causando la
formular intervenciones de reforestación, no erosión de las márgenes y que fue atendida con siembra de
la vegetación de tipo arbóreo como se observa en la
garantiza una priorización apropiada o la fotografía.
asignación óptima de los recursos financieros
disponibles.
En general, se observaron tres tipos de demanda: (i) las comunidades a través (o por iniciativa) de
organizaciones ambientalistas solicitaban financiamiento a la CAR local con el fin de obtener
empleo adicional en labores forestales (establecimiento y mantenimiento); (ii) pequeños
propietarios aceptaban proyectos de reforestación en sus fincas por las ventajas que ofrecían: una
capitalización del predio con especies productoras a un costo muy bajo (un aporte de mano de
obra de “la comunidad”); y, (iii) el municipio o la empresa municipal de agua potable solicitaban
financiamiento del SINA I a través de la CAR regional para reforestar la cuenca fuente del agua
potable y así reducir sus costos de tratamiento y suministrar agua de buena calidad (Proyecto 022,
CORNARE Guatapé) o recuperar un ecosistema local en mal estado (Proyecto 030, CDA Puerto
Inírida). En todos los casos, había un elemento de “demanda inducida” por la oferta o
disponibilidad de recursos financieros del Programa y la presión por ejecutar el presupuesto
vigente, no necesariamente por las necesidades de recuperación y manejo de las microcuencas.
En casi todos los casos, la identificación de los sitios particulares donde se ejecutarían los
proyectos incluyó un proceso en dos etapas: primero, la identificación general de la microcuenca
que requería recuperación y manejo; y, luego, la promoción, en la que se informaba a los
beneficiarios potenciales sobre los ingresos futuros a través del aprovechamiento privado de la
plantación y la oferta de la corporación, con recursos del SINA I, de financiar el establecimiento
de las plantaciones; a esto se agregaban algunas actividades (talleres) para divulgar la
importancia social de los servicios ambientales públicos como parte del proceso de educación-
promoción.
Si bien el proceso de diagnóstico puede ser mejorado, y esto se aplica también a los POMCA
(Plan de Ordenamiento de Microcuencas Abastecedoras de acueductos) revisados, que
representan un mejoramiento significativo en el proceso de diagnóstico de las microcuencas pero

requieren profundizar en los temas pertinentes (ver recomendaciones), los diagnósticos fueron
razonables para la identificación de los sitios que requerían recuperación y manejo, teniendo en
cuenta la necesidad de concertar con comunidades y propietarios.
2. Formulación, diseño, evaluación ex ante. El
concepto mismo de “proyecto” que se utilizó
para formular las intervenciones en
microcuencas no era apropiado, era un concepto
“administrativo”, no técnico. El concepto
original era de “manejo de una microcuenca”,
pero se aplicó a cualquier reforestación en una
serie de predios en varias microcuencas. En este
contexto, no se podían establecer objetivos de
manejo específicos a la microcuenca.
La formulación de los proyectos de manejo de
microcuencas se realizó mediante la aplicación
de 10 “tipos de intervención” (bosque protector,
bosque protector–productor, sistemas Foto # 4 – El diagnóstico de la zona de ronda del río
Presidente, en jurisdicción de CORPONOR, planteó la
dendroenergéticos, sistemas agroforestales, necesidad de proteger dicha zona. El proyecto productor –
sistemas silvopastoriles, sistemas de cercos protector de la zona obedece a lo planteado en el diagnóstico.
vivos, cultivo de la guadua, sistemas de
enriquecimiento de bosques, obras biomecánicas y aislamiento para la protección de márgenes y
nacimientos). Según MAVDT 2003, el 60% de las 70.219 hectáreas establecidas correspondió al
sistema de cobertura “bosque protector-productor”, en la realidad prácticamente todos los
proyectos utilizaron este tipo de intervención; aún cuando se requería protección absoluta (como
en la reforestación para la protección de fuentes de agua potable, proyecto CORNARE de
Guatapé), se incluían especies productoras.
Como se evidenció en las visitas y en la correspondiente revisión de información secundaria, el
modelo seguido para tratar de “captar” la favorabilidad de los usuarios para acceder a parte de sus
predios para reforestar, consistió en plantear el establecimiento de especies doble propósito,
conscientes que mientras los árboles permanecieran plantados antes del aprovechamiento
cumplirían un papel protector, principalmente de márgenes hídricos. El componente social y las
reales condiciones de vida de las comunidades usuarias cumplieron un papel trascendental para
que el tipo de intervención propuesta fuera el sistema protector-productor. Es evidente que los
beneficiarios privados necesitan un “incentivo” para colaborar en la producción de los beneficios
públicos.
Estos 10 “tipos de intervención” se definieron con respecto al tipo de obras de reforestación o
conservación de suelos.18 Se esperaba que los “tipos de intervención” mencionados fueran solo
una parte del modelo de intervención, que ha debido incluir también la definición de beneficios y
beneficiarios y el modo de gestión (intervención y financiamiento del MMA, la CAR, el
municipio, la comunidad y el beneficiario).
18
Esta clasificación es irrelevante porque bajo una formulación apropiada de los proyectos, el diagnóstico debe
determinar la combinación más eficiente de obras y actividades como solución óptima de los problemas de la
microcuenca. No se trata de escoger entre “tipos de intervención”, ya que son complementarios como “factores de
producción” de la recuperación y manejo de una microcuenca.
Aunque no se estableció una jerarquía de objetivos explícitos (como en el marco lógico), en la

formulación de cada proyecto, implícitamente se planteaban dos tipos de objetivos generales,
públicos y privados: (i) la protección del suelo a través de la cobertura vegetal, con los
consecuentes efectos – implícitos – sobre la erosión del suelo y la regulación hídrica; y, (ii) la
capitalización del predio del beneficiario con el establecimiento de árboles maderables para
explotación futura.
Otras actividades eran complementarias o marginales, como las de educación de la comunidad,
aunque han tenido un claro efecto de concienciación, según las entrevistas con beneficiarios de
los proyectos. No se establecieron objetivos específicos o metas verificables que permitieran
hacer el seguimiento y evaluar el proyecto según el logro de sus resultados e impactos. Uno de
los conceptos fundamentales que se utilizaron para “justificar” el programa, la contribución a
mejorar la regulación hídrica, fue prácticamente ignorado a nivel de intervención (“proyecto”).
Se observó la dificultad de establecer un balance apropiado entre lo ambiental y lo social. Es
difícil que los intereses de la comunidad coincidan siempre con los intereses ambientales. No se
pueden maximizar ambos objetivos simultáneamente, por lo que en la práctica de formulación de
los proyectos, como se mencionó, se pretendía identificar los problemas ambientales de las
microcuencas y luego proponer las soluciones a la “comunidad” que eran en realidad
beneficiarios privados que aceptaban la oferta de la corporación porque financieramente eran
muy atractivas. Pero las soluciones generadas por este proceso no eran necesariamente las
óptimas con respecto a lo ambiental. La “comunidad” estaba interesada en obtener empleo y los
propietarios en capitalizar sus predios, independientemente de los objetivos ambientales. Es
decir, la corporación trató de maximizar el objetivo ambiental sujeto a las condiciones o
restricciones sociales de la cuenca. Pero tampoco en esta formulación se dio suficiente atención al
objetivo productivo (no se prepararon planes de manejo de plantaciones productivas), que se dejó
en manos del beneficiario, y el objetivo de protección fue beneficiado por la facilidad con que se
mantiene la cobertura vegetal aún cuando el manejo es precario.
El manejo de microcuencas en el concepto del Programa no es solamente el aspecto forestal;
incluye importantes aspectos sociales, económicos, financieros y de política ambiental y social a
nivel nacional. A continuación se presentan tres casos observados en la muestra que ilustran
algunos de los problemas de formulación de los proyectos de microcuencas.
i. Los tres modelos de CORNARE. Aunque los tres proyectos de la muestra ejecutados
por CORNARE son de tipo “protector-productor”, lo más interesante es que son tres modelos
diferentes de intervención. Uno (023, Puerto Triunfo), promovido por la comunidad a través de
organizaciones ambientalistas locales (¡o viceversa!) tiene primordialmente objetivos sociales
(generación de empleo), secundariamente ambientales e incluyen un subsidio no valorado por los
grandes propietarios de los predios donde se realizan las reforestaciones. Otro proyecto (022
Guatepé), solicitado por la empresa de agua potable local, representa el objetivo ideal de proteger
una cuenca (aunque se incluyen especies productoras) para mejorar (en calidad y cantidad) el
suministro de agua al acueducto; en este proyecto también se puede decir que la comunidad es
beneficiaria directa. El tercer proyecto (024 Sonsón), con objetivos principalmente productivos,
tiene beneficios privados con algún efecto sobre el empleo local y la “externalidad” de protección
del suelo y regulación hídrica, aunque este no es un “objetivo de manejo” de la cuenca. Son tres
modelos de manejo de los recursos naturales. Se formularon así como parte de la experiencia
operativa o la función general de la corporación en la región, no como un modelo prediseñado de
formulación de proyectos del SINA I.

ii. El acuífero de Morroa. CARSUCRE ejecutó varias plantaciones (más de 200 hectáreas)
de las cuales se evaluaron tres proyectos (ver proyectos 001, 002 y 003 en Anexo D y Foto # 5)
de tipo protector-productor dispersos en el área
del acuífero de Morroa. No fue posible
determinar si estos fueron los sitios más
adecuados para proteger el acuífero por dos
razones: no hay un estudio adecuado del
acuífero que identifique las zonas de recarga y
otras características técnicas del mismo; y, era
necesario identificar y negociar con los
beneficiarios potenciales en cuyos predios se
ejecutarían las reforestaciones con el fin de
cumplir con las metas presupuestales. Como se
muestra más adelante, los resultados e impactos
de estos proyectos se están logrando: se está
contribuyendo a la protección del acuífero, se Foto # 5 – El Diagnóstico evidenció el alto nivel freático del
han capitalizado los predios privados y Acuífero de Morroa y propuso el establecimiento de la
plantación protectora para conservar las características de
probablemente se estén generando algunos humedad. Jurisdicción CARSUCRE. (Proyecto 1.1.002)
beneficios sociales, pero muy probablemente no
se está optimizando la inversión y se pudieran mejorar los resultados e impactos mediante una
mejor formulación.
iii. CDA, la ciudad y la selva. Dos de los proyectos de la muestra fueron ejecutados por la
CDA, el primero (030, Puerto Inírida) en el área urbana, que según los funcionarios de la CDA
entrevistados,
“busca recuperar zonas de gran interés social y ambiental generando grandes aspectos
positivos para toda la población del municipio de Puerto Inírida, pues se trata de salvar
las fuentes hídricas del municipio y mejorar el nivel de vida de la población. El área
donde se enmarca el proyecto de reforestación de tipo protector está ubicada aledaña a las
microcuencas de los caños Coco, Ramón y Motobomba, sistema vital para la
sostenibilidad ambiental de un ecosistema urbano en la ciudad de Inírida.”
Después de un intenso trabajo social y educativo con la comunidad, se logró su colaboración y se
están logrando los impactos deseados. Sin embargo, en el segundo proyecto (011), los
funcionarios indican que,
“fue planteado por la CDA, ya que contaban con el dinero prometido por el MMMA dentro
del proyecto Plan Verde y a la comunidad le pareció interesante participar del proyecto
porque como ellos mismos dicen, les entregaban todo, por lo tanto lo acogieron por ser
bueno para la comunidad en general y para el ambiente por lo cual lo aceptaron.”
“La CDA conoce de los problemas de deterioro en las zonas de ronda y aledañas a los ríos
Inírida y Atabapo afluentes estos del río Guaviare en toda la zona selvática de la amazonia
colombiana en límites con Venezuela y conoce como esta deforestación causada por los
colonos y comunidades indígenas ha afectado la biodiversidad de la región y los caudales
de estos ríos los cuales en época de verano son imposibles de transitar a pesar de tener
pequeñas embarcaciones.”
“Pero estos problemas los conoce la Corporación pero la comunidad o no se ha dado
cuenta o poco le interesa esta problemática, porque el compromiso de ellos va mientras
existan los recursos, luego es lo que haga la misma selva para autorecuperarse, esto dicho
por la misma comunidad que no se ha apropiado de los proyectos para continuarlos y
sacarlos adelante y su sola preocupación es la de buscarse su alimento diario con la

siembra de yuca brava, la caza y la pesca que dependiendo de la época del año puede ser
buena y comer bien o escasa y aguantar hambre.”
Estas condiciones no se pueden atender con la formulación de una plantación protectora –
productora, solamente.
El diseño técnico de las intervenciones era
relativamente sencillo: reforestación con una mezcla
de especies protectoras y productoras, generalmente
nativas, un establecimiento técnicamente diseñado
(ver Foto # 6), incluyendo el mantenimiento durante
uno o dos años. Las actividades de educación y
promoción de la conservación se ejecutaban por
medio de talleres en las comunidades. No obstante,
la formulación del proyecto quedaba corta por la
falta de profundidad del diagnóstico en la
identificación de los problemas ambientales
públicos a resolver o los efectos ambientales que se
querían generar. Y, aparentemente, el diseño no se Foto # 6 - Distanciamiento entre árboles de 3 metros
(1111 árboles por hectárea) Sobrevivencia por encima
aplicaba sino a lo forestal, sin tener en cuenta los del 70 % al momento de la visita. (Proyecto 1.1.003)
asuntos sociales, financieros y económicos, entre
otros como lo demuestran los tres casos mencionados.
No hay evidencia de que se hayan realizado evaluaciones ex ante para establecer la viabilidad
del proyecto, aunque se trataban de mantener los costos por hectárea entre US$ 600 y 900 y se
exigía una tasa de supervivencia del 95% a la entrega de la plantación. En ningún caso se hizo
una estimación de los costos y beneficios y su distribución entre el Estado, la comunidad y los
beneficiarios particulares, un problema especial de este componente que no se solucionó en
forma satisfactoria. La evaluación económica, sugerida inicialmente pero no aplicada a ningún
proyecto, carecía de confiabilidad debido a la dificultad de estimar los beneficios públicos (por
ejemplo, la contribución de una plantación al suministro de agua potable en acueductos rurales) y
privados (por ejemplo, el valor de la madera aprovechable por el beneficiario a largo plazo). El
Anexo J presenta un análisis de la eficiencia económica de mejorar el manejo de una
microcuenca mediante inversiones como la de este componente. En el numeral 6, Resultados, de
esta sección se detallan los beneficios y costos económicos y el resultado de un ejercicio de
simulación para analizar la eficiencia económica de las inversiones.
3. Financiamiento. La eficiencia económica de las inversiones públicas en proyectos de manejo
de microcuencas, principalmente reforestaciones, estaba fundamentada en la generación conjunta
de beneficios públicos (o con características públicas) y privados. Como se indicó, los primeros
están relacionados con el efecto protector de la cobertura del suelo sobre la regulación hídrica de
la escorrentía que alimenta ríos y quebradas, o que se infiltra en acuíferos, y que se utilizan como
fuentes de sistemas de agua potable, riego y otros usos presentes y futuros; los segundos, con la
conservación de suelos en predios privados que permite la sostenibilidad de cultivos temporales
(alimentos) y permanentes (maderables, frutales), que contribuyen a mejorar el ingreso de los
beneficiarios, quienes en su mayoría son pequeños propietarios o posesionarios de bajos ingresos.
Por lo tanto, se suponía que el sector público y los beneficiarios privados debían compartir los
costos de estos proyectos en proporción a los beneficios.

Sin embargo, no había acuerdo sobre la proporción de la inversión a ser financiada por cada uno.
Como no se llegó a un acuerdo, a pesar de un estudio solicitado por el BID y el BM, los
proyectos se ejecutaron “de facto” mediante aportes financieros del SINA I, de las corporaciones
y en algunos casos de los municipios; el aporte de los beneficiarios se “contabilizaba” como la
mano de obra “no remunerada” utilizada en la ejecución de la inversión, un procedimiento
impreciso y ambiguo, que en algunos caso incluía la mano de obra remunerada como
contribución “en especie” de “la comunidad”. En esta discusión se utilizó el supuesto equivocado
de que los beneficiarios privados (pequeños agricultores obres), con base en los beneficios
futuros por la explotación de la plantación, podían aportar una fracción significativa al
financiamiento de la inversión inicial.
El esquema de financiamiento es un aspecto esencial porque ofrece la oportunidad de una
verdadera sinergia en la generación conjunta de beneficios privados a pequeños agricultores y
servicios ambientales de carácter público, comunitario, nacional y aún global. En la forma
ejecutada, el esquema de financiamiento está aparentemente sesgado a favor de los beneficiarios
privados, pero se debe tener en cuenta que su capacidad para aportar, además de su mano de obra,
es muy limitada, por lo que la modalidad utilizada se puede considerar “realista” y simplificada
con respecto al inviable proceso de requerir aportes significativos de los beneficiarios y “la
comunidad” con alta incertidumbre sobre los beneficios. Sin embargo, los beneficiarios, y aún la
comunidad, sí pueden mejorar su aporte a través del tiempo, garantizando que los beneficios
públicos se mantengan, lo que requiere compromisos de largo plazo entre los beneficiarios, la
comunidad y la CAR respectiva.
4. Gestión. Como los demás componentes, éste se vio afectado por el esquema institucional del
Programa, inicialmente a cargo del DNP a través de una Unidad Coordinadora que sería
transferida al nuevo MMA, en proceso de formación y con poca capacidad técnica efectiva.19
Bajo esta estructura estaban las CAR, ejecutoras de los proyectos de microcuencas bajo la figura
de Convenio con el ministerio para efectos de la transferencia de recursos. Por lo tanto, los
aspectos de gestión – desde el diagnóstico hasta la evaluación ex post – dependieron de la
capacidad y desempeño de las CAR. La evaluación de la gestión de las CAR no estaba dentro del
alcance de este componente, por lo que solo se limita a su desempeño en la ejecución de los
proyectos de microcuencas.
De las 35 CAR participantes en este componente, se visitaron 10 corporaciones que ejecutaron
los 35 proyectos de la muestra: CARSUCRE, CORMACARENA, CVS, CRQ, CDA, CAR-C,
CORPONOR, CORNARE, CRC y CORTOLIMA. Si bien parece haber importantes diferencias
entre las CAR en términos de su capacidad y desempeño, en todos los casos analizados se
encontró un pequeño grupo de funcionarios competentes, generalmente ingenieros forestales,
conocedores de los asuntos ambientales locales y los proyectos. Sin embargo, se observó la
ausencia generalizada de información pertinente a los procesos ambientales (escasa información
actualizada sobre deforestación, erosión, áreas degradadas, efectos sobre fuentes de agua),20 una
falta de seguimiento y asistencia técnica a los beneficiarios de los proyectos de reforestación y
escasa atención a los aspectos económicos y sociales de los proyectos. Esto último se refleja en
19
Si bien la unidad contaba con personal calificado y competente, su influencia a nivel de la formulación y ejecución
de los proyectos era mínima, estos procesos se manejaban a nivel de las corporaciones o entidades ejecutoras.
20
Con excepción de CORNARE que tiene una serie de estudios recientes, contratados con una universidad, sobre los
planes de ordenamiento de microcuencas, POMCA.
los ejercicios de evaluación promovidos por el mismo MAVDT en los que se concentra la
atención en los aspectos puramente técnico-forestales.
El proceso de ejecución, como lo ha documentado el MAVDT en “Logros y Avances”, no tuvo
mayores problemas. En todos los casos de la
muestra se ejecutaron los proyectos en forma
satisfactoria, es decir se generaron los productos
esperados, pero el seguimiento fue deficiente – lo
que afectó los resultados – a pesar de que algunas
CAR, como CORNARE y CARSUCRE entre
otras, realizaron estudios de evaluación. La
principal deficiencia en el desempeño de las CAR
se observó en la falta de asistencia técnica a los
beneficiarios en el manejo de las plantaciones.
Las observaciones hechas durante las visitas a los
proyectos de la muestra, que incluyeron entrevistas
con funcionarios de la respectiva CAR, indican que Foto # 7 – Producto entregado: establecimiento de
reforestación productora–protectora con Pinus oocarpa,
sí hay diferencias en capacidad técnica e en lote anteriormente utilizado para ganadería y sometido
institucional entre corporaciones, pero en ningún a quemas periódicas. Vereda Angosturas, Florencia,
caso se ha traducido en mejor o peor desempeño de Cauca. (CRC 2003)
los proyectos debido a que no era parte del modelo de gestión implementado atender a los
beneficiarios después de establecida la plantación, aunque si lo fuera, probablemente las CAR
con mayor capacidad estarían en mejor posición de contribuir al mejoramiento de los proyectos.
5. Productos. En todos los proyectos analizados se obtuvieron los productos contratados, según
la evidencia documental relacionada con la administración y cierre de contratos, actas de
liquidación, etc. (Foto # 7) En todos los casos se entregaron las plantaciones con la tasas de
supervivencia requerida (95%). Esto fue confirmado en el estudio del MAVDT 2003 y en los
archivos del ministerio y las CAR. Sin embargo, en muchos casos se observaron deficiencias en
la calidad de las plantaciones, aspectos que no se captaron en el proceso de supervisión.
6. Resultados. Este es uno de los aspectos más importantes de los proyectos de microcuencas
ejecutados porque se refiere al “funcionamiento” u “operación” de la plantación, es decir, a cómo
el beneficiario maneja su plantación o utiliza la inversión para producir los resultados (desarrollo
o crecimiento adecuado) o los servicios ambientales que garantizan los impactos esperados. Una
plantación recién establecida puede alcanzar rápidamente una alta tasa de mortalidad, sin
posibilidad de obtener ningún resultado y por lo tanto ningún impacto, si no se le da
mantenimiento inmediato; por esto generalmente se requiere que el establecimiento contratado
incluya dos o tres años de mantenimiento. En este proceso, las corporaciones generalmente no
estuvieron involucradas, por lo que el éxito de obtener los resultados esperados del
establecimiento de una plantación dependía esencial y críticamente del interés del beneficiario.
Los resultados se resumen en dos indicadores: la tasa de supervivencia y la calidad del manejo.
En la visita a cada proyecto, guiada por el propietario-beneficiario, se recogió la información
primaria básica, documentada mediante fotografías, sobre el estado y calidad de los procesos de
reforestación (manejo, mantenimiento), como indicadores de resultados del proyecto, indicadores
que reflejan las observaciones directas del consultor sobre porcentaje de supervivencia, especies
actualmente en pie, tipo de manejo silvicultural adoptado, datos de altura y diámetro a la altura
del pecho (DAP), densidad promedio actual y usos complementarios adoptados por el dueño de la
finca, además de las características de los suelos y la historia del proyecto, según los involucrados
presentes durante la visita. Esta información se organizó en el Formulario de Evaluación Ex Post

(Anexo D).
Las tasas de supervivencia verificadas son relativamente altas,
dependen en parte del interés del beneficiario pero especialmente
de factores técnicos (calidad de los suelos, siembra y resiembra,
manejo en los viveros y calidad de las plántulas, calidad del
establecimiento, eventos climáticos) y sociales (abandono del
predio por problemas de orden público, generalmente).
Por otra parte, la calidad del manejo observada ha sido muy
heterogénea (ver Cuadro 2-3, Foto # 8); hay plantaciones bien
manejadas en las que el beneficiario tiene interés por los ingresos
que le pueden generar próximamente; en otras plantaciones, la
calidad del manejo es pobre (incluyendo las que fueron
temporalmente abandonadas por problemas de desplazamientos
forzados de los beneficiarios) lo que afecta adversamente los
ingresos del beneficiario pero generalmente no afectan los Foto # 8 – Individuo de especie
beneficios públicos: la función protectora del suelo y reguladora comercial Guayacán polvillo. El
estado actual del árbol permite
del agua. En efecto, aún cuando la calidad del manejo ha sido inferir que no se llevó a cabo un buen
deficiente, los predios tienen buena cobertura vegetal y los suelos manejo para aprovechar el potencial
están protegidos. El 80% de los proyectos fueron calificados con económico del mismo. (Proyecto
21 001, calidad de manejo: 7/10)
resultados “Satisfactorios”. Solo un proyecto fue calificado con
resultados “No satisfactorios” porque no se ejecutó. En los demás casos se observó un mínimo de
manejo que garantiza la generación de impactos públicos: cobertura del suelo.
El manejo deficiente (“Incompleto”) se
traduce directamente en pérdida de valor de
la madera por crecimiento subnormal o
calidad del producto (Foto # 8). Los
beneficiarios requieren un mayor
acompañamiento técnico por parte de las
CAR en el manejo de las plantaciones,
aunque estos son beneficios privados y la
asistencia técnica debe ser repagada por el
beneficiario o prestada por contratistas
particulares.
Los resultados del estudio realizado por Foto # 9 – Aspecto general de la plantación. Porcentaje de
CORNARE22 concuerdan con los de la supervivencia del 80 %. Diámetro promedio a la altura del pecho
muestra. Se encontró una mortalidad de quince (15) cm. Vegetación cumpliendo un papel protector y con
alto valor productivo.
33.98% (supervivencia de 60%) en una
muestra de 23 parcelas de 200 m2 con más de 3 años de edad. La principal causa de mortalidad
se reportó como “causas climáticas”. (Pardo Rivera 2003, p.19)
21
Este resultado tiene un margen de error de ± 12%, a un nivel de confiabilidad del 95%, según la muestra de 35
proyectos tomada aleatoriamente del universo de 337 proyectos ejecutados.
22
Ver: Pardo Rivera, "Evaluación de las plantaciones establecidas con recursos de crédito BID y BIRF en
CORNARE (1994 – 2002), Componente Microcuencas – Plan Verde."
La evidencia complementaria no es siempre favorable. Por ejemplo, CARSUCRE levantó

información de tasas de mortalidad en una muestra de 33 pequeños proyectos (menos de 30 Ha y
en su mayoría menos de 4 Ha) del SINA I y Plan Verde; los resultados indican que se presentaron
serios problemas de mortalidad (Cuadro 2-2), especialmente en las plantaciones más grandes; en
el 66% de los predios la mortalidad fue superior al 50%, en el 51% fue superior a 80%, pero las
principales razones fueron abandono por problemas de orden público y quemas. Un tercio de los
proyectos tuvieron tasas de supervivencia por encima del 50% y el 18% por encima de 70%.
No es suficiente obtener parte de los resultados Cuadro 2-1 – Beneficios y costos económicos de la inversión
esperados, es necesario tener “buenos en reforestación de microcuencas
Beneficios 100,0
resultados”, es decir que su valor sea suficiente Regulación hídrica 9,8
para garantizar la eficiencia económica de las Sedimentos 8,2
Públicos
inversiones. Debido a la absoluta falta de Carbono 0,3
información sobre la rentabilidad de las Control de inundaciones 1,4
inversiones del Programa, se elaboró un Madera 63,4
Privados
Cultivos 17,0
ejercicio de simulación (Anexo J) con base en Costos 100,0
las características de los proyectos de la Públicos o Inversión 5,0
muestra de microcuencas evaluados. privados, según Mantenimiento 39,1
política aplicable Asistencia Técnica 55,9
El Cuadro 2-1 presenta una estimación de la
distribución de beneficios y costos de un proyecto típico de la muestra, pero que además es
económicamente rentable (VPN marginalmente positivo), a diferencia de muchos de los
proyectos evaluados. Como se puede
observar, los beneficios privados Predio: Resguardo las Predio: El Paraíso; Beneficiario:
ascienden al 80% del total de Mercedes; Beneficiario: Oliver José E. Ramírez, 3 Ha
Tombe, 10 Ha
beneficios, pero los beneficios por
venta de madera son más del 60% del
total, y estos beneficios en algunos
proyectos no se obtienen por
deficiencias en el mantenimiento de la
plantación, y esto se debe en gran
parte a la falta de asistencia técnica
que puede ser más del 50% de los
costos.
Los beneficios públicos pueden variar Predio: El Venado; Predio: La Picota; Beneficiario:
Beneficiario: P. Lozano, 1 Ha Virgelina Tejada, 1 Ha
ampliamente, en algunos casos pueden
ser insignificantes, por esto son
esenciales los diagnósticos de las
microcuencas, para identificar estos
beneficios. Así mismo, el mayor costo
que asume el sector público es la
asistencia técnica, que puede ser
compartido con el beneficiario
privado.
La inversión es una fracción
Foto # 10 – CORTOLIMA, Ríoblanco: Ejemplos de pequeñas plantaciones
relativamente pequeña del total de que valoran significativamente los predios (beneficios privados) y también
costos (en Valor Presente). Al no cumplen con su función protectora (beneficios públicos).
gastar en asistencia técnica, no se
garantizan los beneficios por venta de madera, aún así, el proyecto puede ser rentable pero
subóptimo.
Si se considera que en muchos proyectos la comercialización de la madera es mínima porque
debido a su calidad se utiliza principalmente para consumo interno o intercambio local (leña,
postes para cercas, varas y tablas para reparación de viviendas y pequeñas obras prediales), el
valor de este beneficio es más bajo que bajo el supuesto de la comercialización de la madera y
por lo tanto la rentabilidad económica es también más baja. Los beneficios entonces se reducen a
los servicios ambientales que pueda producir la mejor cobertura arbórea y el consumo interno o
intercambio local mencionado.
Si restaurar la cobertura vegetal hubiera sido el único objetivo de los proyectos, los beneficios –
en la mayoría de los casos – no justifican la inversión. Por una parte, en muchos proyectos no se
identificaron beneficios por regulación hídrica o protección de fuentes; por otra parte, los
beneficios se generaron por el abandono de los predios.
7. Impactos. Según la evidencia recolectada en las visitas a los 35 proyectos de la muestra (ver
formularios y en particular, la evidencia fotográfica), en todos los proyectos se observó que por lo
menos parte de los impactos esperados se están logrando, especialmente los relacionados con los
beneficios públicos. Esto se refiere en particular a la cobertura vegetal; en todas las plantaciones
de la muestra hay cobertura adecuada, vegetal o arbórea, aún en casos en que la tasa de
supervivencia es baja; no se observaron procesos Cuadro 2-2 – Indicadores de resultados e
erosivos o suelos desprotegidos, por lo que se puede impactos – Resumen
concluir que las plantaciones están contribuyendo a Tasas de supervivencia de las plantaciones
evitar la erosión del suelo y se está garantizando la
regulación hídrica, aunque no haya evidencia formal del Menos 50%
de Entre 50
y 70%
Más de
70%
Total
funcionamiento de fuentes de agua para acueductos 3 15 16 34
rurales u otros usos, como se suponía en los objetivos 23
Encuesta de CARSUCRE
planteados originalmente, con la importante excepción
(22) (5) (6) 33
del proyecto de CORNARE para el acueducto
24
municipal de Guatapé (022) en el que se puede Indicador de calidad del manejo
relacionar directamente la buena calidad del agua y el 0-5 6-8 más de 8 Total
6 15 13 34
bajo costo de tratamiento con el proyecto de
reforestación y manejo de la cuenca. No. de proyectos con Resultados
S I NS Total
Como se mencionó, aún en algunos proyectos en que la 28 6 1 35
tasa de supervivencia es baja, el efecto protector es
No. de proyectos con Impactos
adecuado; el impacto se ha calificado como S I NS Total
“Satisfactorio” en 86% de los casos o “Incompleto” en 29 5 1 35
14% porque todos están generando los impactos Fuente: Cuadro 2-3
esperados de regulación hídrica y protección de los suelos, aunque el impacto productivo es y
probablemente será menor de lo esperado debido a problemas en la calidad de manejo.
23
Muestra tomada por iniciativa de CARSUCRE en plantaciones financiadas por SINA I y Plan Verde. Las más altas
tasas de mortalidad (las más bajas de supervivencia) corresponden a las plantaciones más grandes; entre las causas se
mencionan “abandono por orden público” y “quemas”. Información suministrada por la Ing. Sandra Rodríguez al
Ing. Gerardo Pinto, consultor.
24
La calidad del manejo se calificó según el criterio del consultor, ingeniero forestal, con relación a la calidad de los
individuos (árboles) observados en la plantación y su potencial valor comercial. Se utilizó un índice en una escala de
1 a 10; en las calificaciones menores de 10 se determinaron las causas más probables de la baja calidad.
Cuadro 2-3 – Indicadores de resultados e impactos de los proyectos de la muestra
Tasa de supervivencia Calidad de manejo Resultados Impactos

Proyecto
Menos de Más de Menos Mayor
#, CAR 50%-70% 5–8 S I NS S I NS
50% 70% de 5 de 8
001 CARSUCRE 60 7 x x
004 CORMACARENA 35 6 x x
005 CVS 85 4 x x
006 CVS 85 5 x x
007 CRQ 40 7 x x
008 CRQ 80 9 x x
009 CRQ 60 5 x x
010 CRQ 60 8 x x
011 CDA 50 3 x x
012 CAR 60 8 x x
013 CAR ** x x
014 CAR 60 8 x x
016 CORPONOR 50 4 x x
022 CORNARE 75 9 x x
025 CRC 90 9 x x
026 CRC 90 9 x x
027 CRC 90 9 x x
028 CRC 90 9 x x
029 CRC 90 9 x x
030 CDA 85 9 x x
031 CORTOLIMA 96 10 x x
*
Totales 3 15 16 6 15 13 28 6 1 29 5 1
*Número de Proyectos. FUNTE: Formularios de evaluación ex post, Anexo D. ** Proyecto no ejecutado.

En muchos proyectos hay siembras de cultivos temporales (yuca, papa y otros) o permanentes
(plátano), se han hecho entresacas, y se espera obtener alguna producción de madera en el futuro
cercano, aunque menor de su potencial. Seguramente se hubiera logrado un mayor impacto
productivo mediante mayor asistencia técnica a los beneficiarios en el manejo de las
plantaciones.
La evidencia complementaria, como el estudio de CORNARE (Pardo Rivera 2003) y el ejercicio
de CARSUCRE validan estos resultados. En el primero, la tasa promedio de supervivencia es
mayor del 60% para plantaciones con más de tres años y en el segundo la alta mortalidad se debió
en su mayor parte al abandono de los predios más grandes por razones de orden público
(desplazamiento forzado) quedando los mismos con cobertura vegetal (rastrojo).
En resumen, en general los resultados e impactos fueron satisfactorios pero se pueden considerar
como “subóptimos” porque el manejo de las plantaciones (que afecta en mayor grado los
beneficios privados) ha sido deficiente y muy heterogéneo, aunque suficiente para generar los
beneficios públicos, dependiendo del interés o la capacidad del beneficiario individual. Se puede
decir que los beneficios privados han sido más vulnerables que los públicos porque los primeros
requieren más atención y los segundos se han generado aún cuando el predio ha sido abandonado,
lo que ha sucedido con alguna frecuencia.
8. Actualización del diagnóstico. Los resultados e impactos de este componente son
satisfactorios – según los conceptos y criterios de la metodología aplicada – pero se pueden
mejorar significativamente. Para optimizar o por lo menos mejorar los resultados e impactos de
los proyectos de manejo de microcuencas, es decir para mejorar la rentabilidad de los recursos
públicos invertidos, es esencial que las instituciones competentes (CAR, MAVDT, DNP)
internalicen las experiencias (“lecciones aprendidas”), que en este componente son evidentes,
para aplicarlas en futuras inversiones. Se debe empezar por actualizar los diagnósticos,
incluyendo los POMCA, que representan una mejora sobre los diagnósticos informales utilizados.
La evaluación ex post, particularmente en los proyectos bajo la jurisdicción de las corporaciones,
es indispensable para actualizar el diagnóstico del estado y tendencia de los recursos naturales,
especialmente con respecto al manejo de cuencas; debe aportar lecciones para el trabajo continuo
de las CAR y demás instituciones involucradas. Esto no se ha realizado en la forma apropiada.
Prácticamente no hay seguimiento a los proyectos por parte de la corporación después de la
entrega de la plantación establecida y mantenida por uno o dos años por el contratista.
El SINA I trató de operar una base de datos con el apoyo de la Universidad Distrital pero se ha
perdido la información.
El MAVDT diseñó un estudio para analizar una muestra de 717 parcelas de 200 m 2 en 12
entidades ejecutoras del SINA I – Plan Verde, cuatro de las cuales coinciden con las entidades de
la muestra de esta evaluación. Solo en una entidad, CORNARE, se completó este estudio y en
CARSUCRE (entidad no incluida en la muestra del MAVDT) se trató de hacer un ejercicio
similar ya mencionado; en CORNARE se analizaron 101 parcelas, se determinó la tasa de
mortalidad para tres segmentos de edades de las plantaciones y se midieron otras variables
forestales. Sin embargo, este estudio, muy útil, estuvo seriamente limitado por su concentración
en lo técnico forestal.25
25
Los resultados son similares a los de la muestra seleccionada para esta evaluación, como se mencionó. Pero el
análisis requiere mayor profundidad. Por ejemplo, al agregar las causas de la mortalidad en “causas climáticas” en su
gran mayoría (78% para plantaciones mayores de 3 años) se ignoran otros factores, como el interés, dedicación o
Por otra parte, y como se mencionó en la nota de pie de página # 7, no se logró validar una
hipótesis fundamental en la justificación de los proyectos de microcuencas: la relación entre la
deforestación, la erosión, la sedimentación de cauces y la disponibilidad de agua para acueductos
rurales, como se establecía en la formulación original de este componente. Este aspecto no se
consideró en la formulación de los proyectos ejecutados y no se levantó la información
correspondiente que pudiera suministrar alguna evidencia sobre estas relaciones. Más bien se
trató como un axioma, es decir, que necesariamente una microcuenca con cobertura vegetal o
boscosa elimina la erosión y reduce la sedimentación de cauces, garantizando la disponibilidad de
agua en las fuentes de acueductos rurales. En otras palabras, la reforestación de las microcuencas,
al restaurar la cobertura vegetal o arbórea, necesariamente garantiza la función reguladora natural
de la escorrentía en la cuenca y por consiguiente la disponibilidad natural de agua. Por esto es
esencial elaborar un diagnóstico apropiado del funcionamiento de la microcuenca que permita
identificar el efecto del estado de la misma sobre su capacidad productora (reguladora) de agua,
como base para formular proyectos eficientes. El mejoramiento de los POMCA va en esta
dirección.
2.1.2 Fomento de la Guadua
Durante la preparación del SINA I (1992-1993), había interés de las autoridades ambientales por
fomentar el cultivo de la guadua, no solo por su función ambiental protectora. Según BID 1993,
“El programa de fomento de la guadua y otros bambúes, tiene como objetivo usar estas
especies nativas, para la protección de áreas en proceso de degradación, principalmente
nacimientos de agua y zonas ribereñas, con el fin de regular la cantidad y calidad del agua
para consumo humano y controlar la erosión. Adicionalmente, se pretende mejorar la
situación socioeconómica de las comunidades con el cultivo de la guadua. Para el logro de
dichos objetivos se propone desarrollar las siguientes actividades: (a) establecer
plantaciones de guadua en diferentes regiones del país, en un total de 3.600 ha; y (b)
promover y capacitar a los productores en el manejo y utilización de la guadua. Las áreas a
repoblar y proteger están localizadas entre las cordilleras Central y Oriental.
La metodología del proyecto se basa en la extensión forestal, mediante la búsqueda y apoyo
a comunidades y agricultores dispuestos a participar en la ejecución del proyecto. El
Proyecto será ejecutado por la CRQ, quien brindará asistencia técnica, y será reforzado por
un programa de capacitación a las comunidades y transferencia tecnológica. Las
actividades ejecutadas por otras entidades serán coordinadas por la CRQ en sus aspectos
técnicos pero las asignaciones presupuestales se harán directamente por el DNP. Se contará
además con consultorías especializadas para la determinación de áreas prioritarias,
ubicación e inventario de rodales naturales y manejo de los mismos. Las plantaciones se
realizarán con ejemplares seleccionados en sitios aptos, según las condiciones de suelos y
facilidades de manejo y extracción. Los recursos del financiamiento se utilizarán para
cubrir los costos de asistencia y material vegetativo y los agricultores aportarán el resto de
los costos. Este proyecto tiene carácter experimental, por lo cual se dará énfasis a su
seguimiento y evaluación.”
Según MAVDT 2003, cinco corporaciones aplicaron este “sistema” pero como parte de las
intervenciones de tipo “protector-productor” o “protector” en más de 2.000 hectáreas, CRQ no
está entre éstas. La muestra analizada incluye un proyecto ejecutado por CORTOLIMA en el que
incentivo de los beneficiarios para dar mantenimiento a las plantaciones y la falta de asistencia técnica, factores que
evidentemente (según las visitas a las plantaciones) pueden compensar gran parte de las “causas climáticas”.
la guadua es una de varias especies protectoras utilizadas en el proyecto, no tiene uso comercial.
Evidentemente, se perdió el interés original por este tipo de proyecto. Según información de la
CRQ, “el director de la época no firmó el convenio que ya había aprobado el MMA” para
financiar proyectos de establecimiento de cultivos de guadua como parte del componente de
manejo de microcuencas.
Sin embargo, con el Subprograma de Inversiones Ambientales, según MAVDT, “se
desarrollaron con la CRQ y la Universidad de Caldas investigaciones con la guadua (Guadua
angustifolia), las que permitieron profundizar el conocimiento científico de esta especie y
mejorar las técnicas para su manejo y óptima utilización.” En efecto, la CRQ opera el “Centro
Nacional para el Estudio del Bambú-guadua” y en 1999 publicó el estudio: Una Alternativa
Sostenible: La Guadua, técnicas de cultivo y manejo.26 Es pertinente observar que el subsector de
la guadua como actividad manufacturera y comercial (muebles, construcción) en Colombia ha
tenido un crecimiento significativo en las últimas décadas, en su mayor parte por iniciativa
privada.
2.1.3 Contribución de los proyectos a los objetivos del componente
Según el documento del Programa (BID 1993),

“Este componente tiene por objeto proteger los recursos naturales renovables mediante
intervenciones de manejo en 56 microcuencas. A tal efecto, se adecuará el uso de la tierra
en aproximadamente 60.400 ha de área directa de intervención, con un área total de
influencia de alrededor de dos millones de ha. Las acciones del componente de manejo de
microcuencas beneficiarán en forma directa a unos 40.000 agricultores y sus familias.”
El análisis de la muestra de proyectos de microcuencas permite concluir que en general se están
logrando los impactos (ambientales y en menor grado sociales) esperados aunque con resultados
subóptimos, los beneficios públicos se están logrando mejor que los privados debido a la falta de
asistencia técnica a los beneficiarios individuales en el manejo de sus plantaciones.
Se debe observar el éxito relativo de muchos proyectos a pesar de la presencia de serios
problemas de orden público que forzaron el desplazamiento por lo menos temporal de
beneficiarios y comunidades, lo que afectó temporalmente el manejo de las plantaciones. Los
proyectos de guadua a los que se daba más énfasis por sus beneficios comerciales que
ambientales no se ejecutaron.
Con el SINA, el Estado pagó US$ 814 por hectárea y contribuyó con la reforestación de 70,000
hectáreas en nueve años, una fracción pequeña pero significativa de la deforestación. Este
desempeño puede mejorarse sustancialmente mejorando el manejo de las plantaciones, y por
consiguiente los impactos económicos y sociales a propietarios y posesionarios de bajos ingresos,
y atendiendo las microcuencas y áreas prioritarias.
Recomendaciones
i. Las inversiones en microcuencas solo tienen sentido si se optimiza, o por lo menos se
mejora significativamente, su manejo a nivel de plantación o predio. Esto es viable y en
26
Ver: Édgar Giraldo-Herrera y Aureliano Sabogal-Ospina, Una Alternativa Sostenible: La Guadua. Técnicas de
cultivo y manejo (Armenia, Quindío: CRQ, 1999).
muchos casos fácil. Las corporaciones tienen (o contratan) personal calificado (ingenieros
forestales) que pueden prestar la asistencia técnica requerida. Esto es evidente en el
diseño y establecimiento de las plantaciones, sin embargo, no ha estado en el esquema
institucional de las entidades ejecutoras.
ii. Mejorar los diagnósticos y en particular la identificación específica de los problemas a

resolver en cada cuenca y los beneficios públicos y privados, como base para la
formulación de las intervenciones. Los POMCA representan un importante avance en el
diagnóstico e identificación de proyectos, pero requieren mayor profundidad con respecto
al análisis de los problemas de cada cuenca, dicho análisis debe identificar las áreas
prioritarias para intervención (áreas críticas, degradadas, vulnerables). Se debe levantar
una línea base en cada cuenca con el fin de verificar los impactos del proyecto.
iii. Mejorar la formulación de los proyectos. Establecer claramente la secuencia de objetivos

que se pretenden alcanzar (impactos, resultados, productos) y las metas correspondientes.
Por ejemplo, los beneficiarios – a cambio de la inversión hecha con fondos públicos en
sus predios – se deben comprometer a mantener un área determinada forestada y a seguir
un plan de manejo de la plantación y del predio con el objetivo de garantizar los
beneficios públicos. Distinguir claramente los objetivos ambientales y sociales; los
objetivos de primer orden de los proyectos de microcuencas como los de este componente
deben ser ambientales en un contexto social, pero probablemente hay soluciones más
eficientes que estos proyectos para atender los objetivos sociales.
iv. Las entidades ejecutoras deberían tener un inventario priorizado de proyectos preparados
de tal manera que la ejecución de los proyectos no esté sujeta a la presión por ejecutar el
presupuesto aprobado.
v. Las CAR deben mantenerse involucradas con los proyectos después de la ejecución.
Muchos beneficiarios necesitan asistencia técnica en el manejo o mantenimiento de las
plantaciones y se necesita un seguimiento técnicamente diseñado y relacionado con una
línea base.
vi. Se debe definir un mecanismo financiero que tenga en cuenta los incentivos necesarios
para la generación conjunta de beneficios públicos y privados, de tal manera que se los
beneficiarios privados aporten según el valor presente de sus beneficios teniendo en
cuenta su capacidad de pago y los niveles de riesgo.
vii. Mejorar el seguimiento de los proyectos mediante un sistema ágil que permita obtener
periódicamente la información relevante para determinar los resultados e impactos del
proyecto.

2.2 Componente de recuperación y manejo de la CGSM27
A este componente fueron asignados US$ 19,82 millones (MAVDT 2003, Tabla15), 19.5% del
total del Programa, en su mayor parte para el subcomponente de obras hidráulicas (US$ 19.24
millones)28
Gráfico 2-1 – Deterioro del área de manglar en la CGSM
En 1993, cuando se formuló el Programa 1956-1995*
Fuente: INVEMAR 2008
SINA I y se recomendó incluir la
rehabilitación de la CGSM, era bien
conocido el problema general de la Ciénaga:
debido a la construcción de la carretera
Barranquilla-Ciénaga (1956-1960) y el
dique de protección y carretera Palermo-
Sitionuevo-Remolinos a lo largo de la
margen derecha del río Magdalena, así
como las actividades de recuperación de
tierras de las ciénagas para la ganadería
extensiva, se alteró drásticamente el
intercambio natural de agua dulce y salina
en la CGSM y ciénagas adyacentes y se
aumentaron significativamente los niveles
de salinidad, lo que se reflejó en la muerte
de gran parte de los manglares (se
destruyeron más de 200 km2 de manglar, el
área de manglar se redujo a la mitad)
(Gráfico 2-1) y el colapso de la pesca, que
había alcanzado 27.000 tm en 1969 y solo
llegó a 4.800 tm en 1996, con los
consecuentes efectos ecológicos y en la
economía local de la que dependían más de
30.000 personas.
Sobre la base de este diagnóstico general,
según el documento del Programa SINA I
(BID 1993), “El objetivo de este
componente es recuperar, ordenar y
manejar en forma integral, el complejo * El área de color claro en el mapa superior (1995) corresponde “pantano
lagunar formado por la Ciénaga Grande de sin cobertura”, área que se muestra cubierta de mangle en el mapa inferior
(1956)
Santa Marta y las ciénagas secundarias de
Pajaral, Auyama, Bristol, Alfandoque, Piedra, Conchal y otras zonas inundables adyacentes.”
(Énfasis agregado).
27
El título del componente, según MAVDT 2003, es “Componente de recuperación y manejo del complejo deltaico
estuarino del río Magdalena. Recuperación de la Ciénaga Grande de Santa Marta”. No incluía ninguna actividad en
la margen izquierda del río.
28
Según el citado documento, se asignaron US$ 19,24 millones a obras hidráulicas, US$ 0,39 al manejo de áreas
especiales, US$ 1,05 millones al proyecto de monitoreo y US$ 1,42 al subcomponente social. Esto asciende a US$
22,9 millones pero el documento indica que son US$ 21,9 millones en el texto.
Sin embargo, ni en el diagnóstico ni en la formulación, ni en la ejecución del proyecto se tuvo en

cuenta la “forma integral” del objetivo propuesto, quedando separadas las obras hidráulicas de las
actividades complementarias de recuperación del mangle y la pesca, que no se ejecutaron, y las
actividades socioeconómicas de explotación y regulación de los recursos naturales de la CGSM y
ciénagas adyacentes, que se diseñaron y ejecutaron en forma inadecuada. El monitoreo ambiental
se ejecutó en forma independiente del proyecto de obras hidráulicas y no tiene relación con el
funcionamiento del sistema o su mantenimiento; el subcomponente de desarrollo social no había
sido incluido inicialmente y se agregó “con el fin de mejorar las condiciones de vida de la
comunidad asentada en la zona, afectadas notoriamente por la muerte masiva de peces ocurrida
durante el primer semestre de 1995” (MAVDT 2003, p.39) El subcomponente de áreas
especiales se ejecutó como un proyecto de obras par ecoturismo, no directamente relacionado con
la recuperación de la CGSM.
No solo la formulación del componente fue deficiente, al no integrar los elementos pertinentes,
sino que el diagnóstico mismo fue inadecuado lo que afectó la formulación, el diseño y las demás
etapas del desarrollo del proyecto. El diagnóstico fue inadecuado porque supuso que la
restauración hidráulica era suficiente para restablecer las condiciones y patrones nutricionales
vitales para los ecosistemas de la Ciénaga, cuando en realidad las intervenciones que dieron
origen al problema causaron efectos que no se podían revertir solamente con una restauración de
caudales en los caños principales que conectan el río con las ciénagas. (Ver conclusiones del
Panel de Expertos, Anexo F).
El panel de expertos confirmó la poca coherencia entre las soluciones propuestas y ejecutadas y
el diagnóstico apropiado de los problemas del sistema. En efecto, se trató de resolver un
problema de flujo laminar, que permitía una distribución de nutrientes adecuada para sostener la
pesca, por un flujo columnar generado por los caños rehabilitados que no garantiza la distribución
adecuada de nutrientes en las ciénagas.
En las siguientes secciones se aplica la metodología de evaluación ex post a los cuatro
subcomponentes ejecutados como “proyectos” independientes. Es importante observar que esta
evaluación se aplica con respecto a los objetivos planteados en cada proyecto, así hayan sido
deficientemente formulados debido a que se plantearon con base en un diagnóstico deficiente; en
cada proyecto se trata esta posible discrepancia.
2.2.1 Subcomponente hidráulico (o de obras hidráulicas)
1. Diagnóstico. Como se mencionó, uno de los problemas más críticos fue la deficiencia de los
diagnósticos con respecto a las condiciones y limitaciones para restaurar la flora y fauna de la
región estuarina, condiciones irreversiblemente afectadas por el terraplén Palermo-Sitionuevo-
Remolinos, que no podían ser restablecidas con la solución propuesta. Según el Panel de
Expertos (Anexo F), los aumentos periódicos en el caudal de río generaban desbordamientos y
por lo tanto flujos laminares que sirven para distribuir el material orgánico en toda el área, lo que
genera también un patrón de aporte nutricional indispensable para la producción pesquera.
Las intervenciones principales, la carretera Barranquilla-Ciénaga y el dique-carretera Palermo-
Sitionuevo-Remolinos, que redujeron drásticamente el flujo de agua del río a la Ciénaga, no solo
cambiaron el intercambio de agua dulce y salada y los patrones de salinidad sino que al afectar el
flujo laminar afectaron el sistema de distribución de material orgánico y por lo tanto el aporte
nutricional para los recursos pesqueros. Este fenómeno no se podía revertir con la apertura y
rehabilitación de caños.
Sin embargo, el objetivo particular de este proyecto, independiente de la pertinencia del

diagnóstico, era restaurar los flujos hidráulicos en algunos de los caños que alimentan el conjunto
de ciénagas con agua del río Magdalena, un objetivo sencillo pero aún así con serias deficiencias.
Si bien, existía acuerdo sobre el diagnóstico general, para el cual se realizaron varios estudios
(ver Formulario 1.2.1), la información cuantitativa específica era escasa y la falta de profundidad
del diagnóstico resultó en una solución inadecuada. En particular, la información de caudales de
los caños, principal variable del proyecto, ha sido muy precaria.
Tampoco se tuvieron en cuenta los aspectos
Gráfico 2-2 – Recuperación del área de manglar en la CGSM
operativos, o el manejo en forma integral, es 1995 – 2007*
decir el funcionamiento de la CGSM y las Fuente: INVEMAR 2008
ciénagas adyacentes como un complejo
hidráulico integrado que requiere un manejo
técnicamente coordinado, una vez dragados
los caños y reestablecidos los caudales del
río a las ciénagas.
El diagnóstico no tuvo en cuenta la
ubicación de algunos asentamientos
humanos como San José, Corral Viejo, San
Rafael y Santa Rita, los cuales se localizan
en el área de influencia directa de la ciénaga
Buena Vista y que en años anteriores se han
visto afectados por inundación al abrir las
compuertas. Tampoco se consideró el
componente social, dado que se han
presentado conflictos entre los pobladores
de la región por la apertura de las
compuertas, en razón a que se inundan
predios de uso ganadero, mientras que por
su parte, los pescadores desean la apertura
de las compuertas para mejorar tanto la
navegabilidad como la productividad
pesquera. Hay conflictos entre los
pescadores que utilizan diferentes artes de
pesca y no hay autoridad efectiva que regule
la actividad pesquera.
Hay problemas fundamentales que se han
debido tener en cuenta en el diagnóstico
como son: el funcionamiento hidráulico en
relación con los procesos de sedimentación *entre El área de color claro (“pantano sin cobertura”) se redujo levemente
1995 (mapa superior) y 2007 (mapa inferior).
que dependen del comportamiento del río
Magdalena, las posibilidades de controlar su influencia sobre el complejo de la CGSM y la
influencia de los caudales de los ríos que alimentan la parte oriental de la CGSM, entre otros. Es
importante tener en cuenta que las intervenciones que dieron origen al deterioro del ecosistema
impiden que se puedan restablecer las condiciones anteriores
2. Formulación, diseño, evaluación ex ante. Este proyecto fue formulado y diseñado
simplemente como el dragado de varios caños que conectan el río Magdalena con el complejo de
la CGSM para mejorar los caudales provenientes del río, es decir tenía un objetivo simplemente
hidráulico, a pesar de que en los documentos se proyectan toda clase de beneficios ambientales y
socio-económicos (Ver formulario 1.2.1). No se establecieron objetivos explícitos en términos de
niveles de salinidad o restauración del manglar aunque en el análisis económico se hacen algunos
supuestos sobre estos efectos.
Aparentemente, el diseño se limitó a definir volúmenes de dragado por caño sin una relación
realista con el caudal respectivo. No se diseñó un plan operativo que incluyera el manejo de las
compuertas, teniendo en cuenta otros factores importantes que afectan la salinidad además de los
cambios de caudales. No se diseñaron los mecanismos apropiados de control para medir y regular
los caudales en las compuertas.
A pesar de que hay un estudio de factibilidad (CORPAMAG 1993), la evaluación ex ante es
precaria tanto en sus aspecto técnicos (comportamiento de caudales, no se diseñó un plan
operativo), como económicos (según BID 1998, “Para este proyecto se calculó una Tasa Interna
de Retorno (TIR) de 23.7%, lo que no es realístico” (sic)), sociales (conflictos por los efectos de
la apertura de compuertas) e institucionales (el esquema institucional para la operación del
sistema, sin una coordinación funcional entre CORPAMAG, INVEMAR y el ente regulador de la
pesca es inadecuado).
3. Financiamiento. Según la información del MAVDT 2003, se asignaron US$ 19,24 millones
entre 1994 y 1998. El financiamiento del mantenimiento de los caños y obras era más importante
que la inversión, fue significativamente subestimado y no se concretaron las fuentes de los
recursos financieros. El arreglo vigente (parte de los ingresos por peaje en la carretera
Barranquilla-Ciénaga) no es suficiente para cubrir los costos del dragado, pero tampoco se ha
establecido técnicamente el nivel adecuado de dragado y otras actividades de mantenimiento.
4. Gestión. Desde el diagnóstico hasta la evaluación ex post, este proyecto ha sido afectado por
una compleja estructura institucional que dificulta el tratamiento integrado porque requiere la
coordinación de numerosas entidades públicas con competencias especializadas pero algunas
inefectivas, como el caso de la regulación pesquera. CORPAMAG tiene importantes funciones en
el área, pero no tiene capacidad técnica ni las competencias apropiadas en aspectos críticos como
la pesca y su regulación; INVEMAR tiene capacidad científica pero no está relacionada en forma
efectiva con el manejo de la CGSM. El diagnóstico y la formulación estuvieron influenciados por
varias instituciones como el BID y la GTZ que estuvieron involucradas en el financiamiento de
estudios, pero sin capacidad técnica para profundizar en el análisis de los problemas. Las
entidades centrales con alguna competencia en la asignación de recursos para el mantenimiento,
como el DNP y el MAVDT, han tenido un desempeño muy débil con respecto al manejo y a los
recursos que se gastan anualmente en actividades con pocos beneficios.
La ejecución misma del proyecto (contratación del dragado y la construcción de algunas
estructuras) a cargo de CORPAMAG se llevó a cabo sin mayores problemas, siguiendo las
normas y procedimientos del SINA I.
5. Productos. Los productos, relativamente sencillos, como el dragado de caños, la construcción
de compuertas y trampas de sedimentos se ejecutaron según lo previsto en contratos y diseños.
6. Resultados. Aún con los limitados objetivos de este proyecto de obras hidráulicas, no se
obtuvieron los resultados esperados. El sistema hidráulico no ha funcionado según lo esperado ni
según lo requerido para obtener los impactos esperados.

Aunque la información recolectada por INVEMAR y reportada en los informes INVEMAR 2002
e INVEMAR 2008, indican efectos importantes de la apertura de los caños sobre los niveles de
salinidad y la recuperación del manglar, se desconocen los caudales aportados por el río
Magdalena a través de los caños desde el inicio de las obras hasta la fecha, ya que no se han
monitoreado dichos caudales; es claro – según la visita de campo – que los caudales
regularmente han estado por debajo de los caudales proyectados.
Es notoria la falta de mantenimiento de los caños y estructuras (ver Foto # 11, #7 y Anexo E,
Formulario 1.2.1). No se abren las compuertas de los caños Aguas Negras y Renegado, para
evitar inundaciones de los predios ubicados aguas abajo.
El área de manglar pasó de 225.8 km2 en 1995 a 278,5
en 2001 reflejando una leve recuperación, para 2008
se reportaron 298.1 km2, menos del 60% del área
reportada en 1956. (Cuadro 2-4 )
Según el informe citado, “el retroceso en las
condiciones hidrológicas observado desde el 2001 y
atribuido a la falta de mantenimiento oportuno de los
caños y a las condiciones climáticas de la región
(ENOS), ha tenido un efecto negativo sobre la
recuperación de la cobertura vegetal especialmente
en las zonas de influencia del caño Clarín (Km 22 y Foto # 11 - Obstrucción del caño Aguas Negras en el
Rinconada).” (INVEMAR 2008) sitio del puente en la carretera Palermo-Sitionuevo.
(Octubre de 2009)
La evidencia sobre la recuperación de la pesca no es
concluyente; la información recolectada por INVEMAR requiere un análisis más profundo.
Según la visita de campo, no hay suficientes recursos para garantizar la sostenibilidad del sector
pesquero actualmente, lo que requiere mejorar el esquema regulatorio.
El PMA de 1995 es el único documento que presenta
indicadores de resultados y define los siguientes
(PROCIÉNAGA 1995):
En diciembre de 1998 se encuentra restablecido el
equilibrio hídrico en el sistema lagunar, con la
entrada al complejo de 163 m3/seg de agua
procedente del río Magdalena.
En diciembre de 1996 existen acuerdos entre los
usuarios del recurso hídrico y las instituciones para
el uso, mantenimiento y manejo de los cuerpos de
Foto # 12 – Caños obstruidos por falta de
agua. mantenimiento. (Octubre de 2009)
En junio de 1996 se obtienen los primeros
resultados del análisis del monitoreo de la calidad del agua en el complejo lagunar.
No hay información directa para determinar si se cumplieron los indicadores de resultados

definidos en el PMA citado, pero todo indica que no se han cumplido, con excepción del
monitoreo de la calidad del agua que se incluye en los informes de INVEMAR de 2006 y 2008.
7. Impactos. Los impactos logrados por este proyecto han sido muy modestos. En lo ambiental,
el crecimiento del área de mangle, principal indicador de la biodiversidad y fuente de nutrientes
para la pesca, no ha alcanzado el 60% del nivel de 1956, Cuadro 2-4, aunque se ha demostrado
que en algunas zonas, donde se han logrado niveles aceptables de salinidad, el mangle se
recupera rápidamente. Según INVEMAR (citado en MAVDT 2003, p.37), “de mantenerse las
condiciones hidrológicas adecuadas con niveles óptimos de salinidad, al año 2010 se alcanzará un
área total de aproximadamente 340 Km2 de bosques de manglar”, meta posible con base en la
tendencia hasta 2008 (no se pudieron obtener datos más recientes).
Cuadro 2-4 - Evolución del área de manglar
Con respecto a los impactos económicos a través de la 1956-2008
recuperación de la pesca, tampoco se han logrado en forma Cobertura
Área Porcentaj
significativa. Se evidencia que las intervenciones en los de
Basal e Manglar
Año Manglar
caños han contribuido a mejorar la cobertura de manglar; Estimada
Estimada vivo
sin embargo, según los pescadores, la presencia de (m2/ Ha) %
(Km2)
comunidades de fauna terrestre y acuática sigue 1956 511,5 100
disminuyendo “por la sobreexplotación del recurso 1993 264,4 - 51,7
1995 225,8 27 44,1
pesquero”. 1997 237,7 27,9 46,5
La mayoría de la población vive en condiciones de extrema 1998 234,8 30,3 45,9
1999 257,5 41,8 50,3
pobreza y algunas comunidades muy pobres (Nueva 2000 272,0 44,8 53,2
Venecia, Buena Vista, por ejemplo) tienen serias 2001 278,5 50,4 54,4
dificultades con el suministro de agua potable (ver 2002 276,8 53,3 54,1
2006 266,9 52,7 52,2
formulario de evaluación 1.2.1, Anexo E).
2004 268,8 47,7 52,6
No se han asimilado las lecciones aprendidas porque 2005 261,1 42,7 51,0
2006 267,5 45,9 52,3
continúa la descoordinación institucional, a pesar de contar 2007 296,2 52,1 57,9
con los recursos técnicos y recomendaciones detalladas, 2008 298,1 61,4 58,3
como lo indica INVEMAR: Fuente: INVEMAR 2008, p.63.
“El estado de los recursos pesqueros se mantiene con riesgo de sobreexplotación,

especialmente para especies de alta demanda en el mercado local, lo cual hace imperativo la
intervención de entidades reguladoras del recurso pesquero (actualmente el Instituto
Colombiano Agropecuario - ICA), para aplicar estrategias de manejo con base en los
resultados de este estudio, así como en los del reciente proyecto desarrollado por INVEMAR
usando puntos de referencia límite (PRL) para el manejo de esta pesquería (INVEMAR,
2006a).
Una vez más se recomienda que las estrategias de manejo basadas en tallas mínimas de
captura, cuotas de pesca y esfuerzo óptimo de pesca, deban ir a escenarios de concertación
entre las comunidades de pescadores, investigadores y administradores del recurso (ICA,
CORPAMAG y UAESPNN). Para ello, es necesario que el proceso de Ordenamiento
Pesquero deba ser retomado como una herramienta clave para lograr implantar los puntos
de referencia que sirvan para la administración adecuada del recurso y así evitar situaciones
como la ocurrida en el año anterior (2007) con la ostra, en donde no se controló la manera
irracional de su extracción.” (INVEMAR 2008)
Es posible que el proyecto mismo haya generado impactos negativos: según el Panel de Expertos,
la rehabilitación de los canales, que pretendía resolver el problema hidráulico de acceso del agua
del río a la Ciénaga, prácticamente sustituyó el flujo laminar por un “flujo columnar”, cambiando
el patrón de distribución de material orgánico y por consiguiente el patrón de aportes
nutricionales para la reproducción de los peces. La pérdida de intercambio hídrico CGSM-Mar y
los cambios en el régimen nutricional asociados, ocasionaron la malformación genética y el retiro
de especies marinas que llegaban a la CGSM, gracias a las condiciones de salinidad y la riqueza
en materia orgánica que garantizaba la permanencia de estas especies (como el atún). Esto y la
introducción de especies no nativas explican en gran parte el comportamiento errático de las

pesca desde que se afectaron los flujos hídricos con las intervenciones mencionadas,
comportamiento sustentado con la información de monitoreo de INVEMAR (INVEMAR 2002 e
INVEMAR 2008).
2.2.2 Subcomponente de manejo de áreas especiales de conservación
Este subcomponente se refiere a las áreas protegidas “Vía Parque Isla de Salamanca (VPIS)” y
“Santuario de Flora y Fauna Ciénaga Grande de Santa Marta (SFF–CGSM)”. No contaban con un
diagnóstico adecuado ni había un plan pertinente para determinar las obras y equipos financiados
bajo el proyecto “Manejo de Áreas Especiales de
Conservación”.
Es importante destacar que este proyecto no estaban
incluido en el documento del programa (BID 1993),
simplemente en el mencionado documento se refieren
los impactos positivos que se derivaran de las obras de
rehabilitación hidráulica sobre estas áreas de manejo
especial; de igual forma, este proyecto tampoco fue
incluido en el plan de manejo ambiental 1995-1998
(CORPMAG, et al. 1995) y simplemente las acciones y
actividades identificadas en éste, y, referidas a las áreas
de manejo especial, se refieren a: “la consolidación Foto # 13– Algunas de las instalaciones del
técnica y jurídica del Santuario de Fauna y Flora y del Museo y Centro de Visitantes de los Cocos,
terminadas pero se utilizan como depósitos (27
Parque Nacional Isla de Salamanca” y “la evaluación y Octubre de 2009).
control del incremento de invasiones en el PNN
Salamanca y alrededores”.
De acuerdo con el informe MAVDT 2003, el proyecto “Manejo de Áreas Especiales de
Conservación” tenía como objeto “fortalecer las actividades de control y preservación” de las
mencionadas áreas. Sin embargo es importante destacar que un conjunto importante de las obras
de infraestructura, para la VPIS, se relacionan con actividades de ecoturístico (adecuación,
construcción de áreas de acceso y parqueo y del sendero interpretativo, trescientos metros sobre
el caño Clarín Viejo y adecuación de: los estanques para caimanes y manatí, el museo, el
laboratorio, los baños, la sala de conferencias y la cafetería del centro de visitantes de los Cocos -
Foto # 13), las cuáles no coadyuvaron a la consolidación de la VPIS como escenario para
“fortalecer las actividades de control y preservación”.
En conclusión el proyecto “Manejo de Áreas Especiales de Conservación” no contó con un
diagnostico específico, ni hace parte de un diagnostico sectorial o de programa y está
marginalmente relacionado con el ecosistema principal de la CGSM.
La formulación del proyecto fue claramente deficiente, ya que las obras ejecutadas no guardan
mucha relación con los objetivos propuestos. No hay un documento que indique lo que se
esperaba lograr con el proyecto, pero evidentemente algunas de las obras propuestas, para la
VPIS, indicaban que además de su función de conservación, a través del fortalecimiento de las
actividades de control y preservación, la vía parque tenía una importante función de oferta
ecoturística.

La función de ecoturismo no se ha cumplido, la

Número visitante por año
VPIS prácticamente no tiene visitantes a pesar 25.000
de su accesibilidad y corta distancia de 21.067
Barranquilla, Ciénaga y Santa Marta; de 20.000

19.064
acuerdo con las estadísticas de ingreso de 15.000
personas, el número de visitantes ha disminuido 8.888

10.098 10.133
10.000
drásticamente ( 5.849 10.478 10.038 5.073 5.267
5.000
Gráfico 1-1) según los datos presentados por 300
5.724 638 1.296
Vergara (2008) y UAESPNN (2008). (Ver -

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Formulario 1.2.2) La función de conservación
Gráfico 2-3 – Evolución del número de visitantes a la
(control y vigilancia) se ha ejecutado con VPIS 1995-2008
respecto a los recursos naturales, hay mejores
condiciones para realizar tales actividades, de acuerdo con la opinión de los funcionarios de la
VPIS.
La inversión pública realizada con recursos del SINA I, aunque pequeña: US$ 390.000, no ha
generado los resultados e impactos esperados debido a que la función de ecoturismo para la cual
se asignó una parte importante de los recursos ha venido en detrimento (un menor nivel de
visitación del área protegida VPIS). Hasta ahora se está realizando un estudio de “capacidad de
carga”, aparentemente para reiniciar este componente, el cual requiere de un “plan de negocios” y
financiamiento para promover la actividad turística.
En resumen, el proyecto tuvo serios problemas de formulación y diseño. No se estableció una
jerarquía de objetivos precisos. Hay ambigüedad entre los objetivos de conservación y el de
ecoturismo. El estudio de “capacidad de carga” se ha debido hacer antes de formular el proyecto,
como parte del diagnóstico. Se requiere definir en forma precisa la “oferta turística” y analizar la
demanda. Probablemente se requiere un operador privado, dadas las restricciones de la
Administración del parque y la Unidad de Parques como entes públicos para manejar una
operación comercial que requiere creatividad para diseñar el “paquete turístico”, promoción y
flexibilidad. El Formulario de evaluación ex post 1.2.2 presenta los detalles pertinentes.
2.2.3 Subcomponente de monitoreo ambiental
Este “subcomponente” ha debido ser una actividad clave en el proyecto de obras hidráulicas, se
ha debido iniciar antes de la ejecución de las obras y ha debido incluir la medición de caudales.
Al definirse en forma separada, probablemente por razones de las competencias de las
instituciones, entre INVEMAR y CORPAMAR, se perdió un elemento de análisis integrado de la
información levantada por INVEMAR y se dificultó la coordinación entre la información
recolectada por INVEMAR y la operación hidráulica del sistema, especialmente tratándose de un
proyecto con alta incertidumbre sobre los efectos de las intervenciones.
Los productos del proyecto se pueden resumir en los dos informes de INVEMAR (2002 y 2008),
en los que se presenta valiosa información sobre las variables más importantes del
comportamiento hidro-biótico de la CGSM (con excepción de los caudales, que estaban a cargo
de CORPAMAG). (Ver Formulario de Evaluación 1-2-3 en Anexo E)
Si se considera como los resultados esperados, el análisis y la asimilación de esta información
por parte de los entes competentes con el fin de tomar las medidas pertinentes para mejorar el
manejo de la CGSM y generar los impactos, estos han sido deficientes. Prácticamente el único

análisis de la información es el incluido en los informes de INVEMAR y, a pesar de que es un

análisis por tema específico (calidad de aguas, contaminación terrestre, fitoplancton, recursos
pesqueros), ha permitido hacer recomendaciones claras (mejorar el mantenimiento, regular la
pesca, elaborar plan de manejo, entre otras) que no han sido atendidas.
Por lo tanto, si no se obtienen resultados en términos de acciones concretas implementadas como
resultado de los productos generados por el sistema de monitoreo, no habrá oportunidad de
obtener impactos esperados.
2.2.4 Subcomponente socioambiental o de desarrollo social
A este subcomponente se asignaron US$ 1,42 millones de los recursos del SINA I.
Supuestamente era complementario al de obras hidráulicas porque se trataba se apoyar a las
comunidades en el aprovechamiento de los beneficios
generados por la apertura de los caños, especialmente
en el sector pesquero artesanal. Sin embargo, el
subcomponente de desarrollo social no había sido
incluido inicialmente y se agregó por solicitud del
gobierno al Programa ya iniciado “con el fin de
mejorar las condiciones de vida de la comunidad
asentada en la zona, afectadas notoriamente por la
muerte masiva de peces ocurrida durante el primer
semestre de 1995” (MAVDT 2003, p.39). Es decir,
parecía responder a otro problema.
En estas circunstancias, el BID solicitó “la elaboración Foto # 14 – Comunidad de Buenavista ↑ y su sistema
de un estudio que orientara y priorizara la utilización de agua “no potable” para consumo humano ↓
(Octubre de 2009)
de los recursos”, estudio que se ha debido realizar
durante la preparación del SINA I.
En 1997 se realizó el diseño y formulación de
proyectos y actividades del Plan de Desarrollo
Económico e Institucional de la Subregión Ciénaga
Grande de Santa Marta, para lo cual, se hizo la
revisión de información existente y un trabajo de
campo, a fin de obtener el diagnóstico de los proyectos
presentados por la comunidad y por las instituciones
asentadas en la zona. Se preseleccionaron los
pequeños proyectos que la comunidad consideraba
prioritarios y en conjunto con la comunidad se Foto # 15 - “Sistema de agua para consumo” de
algunas comunidades de la CGSM. El agua “dulce”,
identificaron los requerimientos de cada proyecto. cada vez más contaminada por agroquímicos es
Los pequeños proyectos productivos, que consistían recogida en esta embarcación en la parte oriental y
transportada a la parte occidental de la ciénaga.
principalmente en el suministro de bienes de capital (Octubre de 2009)
productivo, como las UEPA29 (Unidad Económica de
29
Una UEPA para pesca lagunar estaba compuesta por una canoa de madera de 9 m de eslora, 0.9 m de manga y 0.5
m de puntal; dos atarrayas; un canalete; y, una vela; y una UEPA para pesca marítima por una red bolichera (9
paños), un palangre monofilamento con 200 anzuelos, un geoposicionador satelital (GPS) y una embarcación de 25
pies de eslora con un motor fuera de borda de 40 HP.
Pesca Artesanal) y otros equipos junto con alguna capacitación (capital humano) generaron los
productos; se entregaron dichos bienes a los beneficiarios, 60 UEPA a las comunidades de Nueva
Venecia, Bocas de Aracataca y Buenavista a través de dos organizaciones (cooperativas),
ASOCOCIENAGA y GRANPES.
La ejecución de este “programa” incluía un “mecanismo de financiamiento rotatorio para darle
permanencia”, los beneficiarios se comprometían a hacer pagos parciales a un fondo rotatorio que
utilizaría estos recursos para nuevos beneficiarios. Casi inmediatamente empezaron a fallar los
resultados. El fondo rotatorio nunca funcionó, las UEPA, dirigidas a las cooperativas, se
convirtieron en propiedad privada y desaparecieron, algunos beneficiarios no tenían recursos para
el combustible, otros no necesitaban las UEPA o no eran elegibles, no se creó el capital social
que daría sostenibilidad al proyecto.
Por lo tanto, los impactos han sido mínimos. Según los miembros de ASOCOCIENAGA, “en una
faena (por día) se pueden producir $ 100.000, pero los costos ascienden a $ 80.000, lo que deja $
20.000 para dos personas”. El porcentaje de familias en extrema pobreza en las comunidades
supuestamente beneficiadas llega casi al 100%. (Ver Formulario 1.2.4)
El objetivo de “recuperar, ordenar y manejar en forma integral, el complejo lagunar formado

por la Ciénaga Grande de Santa Marta y las ciénagas secundarias…” establecido en el
Programa original acordado entre DPN y BID en 1993 no se está cumpliendo y bajo las
condiciones actuales tiene poca probabilidad de cumplirse. Se han asignado y se continúan
asignando cuantiosos recursos públicos con dudosos beneficios. Esta conclusión tiene varios
calificativos y explicaciones que constituyen los elementos pertinentes y útiles para esta
evaluación:
i. El principal indicador ambiental del estado de la CGSM, el área de manglar, ha mejorado
lentamente desde que llegó a su punto más bajo en 1995, pasando del 44.1% en ese año
al 58.3% en 2008, con relación al área de cobertura en 1956. Pero el objetivo de llegar al
100% no es realista o viable, porque las condiciones provocadas por las intervenciones
que dieron origen al deterioro no son reversibles, como se explicó en la reunión del Panel
de Expertos realizado durante esta evaluación (Anexo F).
ii. El aumento observado en el área de manglar no es atribuible totalmente a la restauración

de los caudales en los caños rehabilitados, otros factores como la anormal precipitación
durante algunos años con eventos de “El Niño” y “La Niña” aparentemente han
contribuido a la fluctuación de la salinidad y por lo tanto al área de manglar, y, si se
hubiera dado el mantenimiento apropiado tal vez el impacto hubiera sido mayor. Como se
mencionó, INVEMAR proyectaba en 2003 un área de 340 Km2 para 2010, lo cual puede
ser factible teniendo en cuenta que llegó a 298.1 en 2008. Por otra parte, bajo el Programa
no se realizaron las siembras propuestas, aunque otros programas tuvieron éxito – aunque
a pequeña escala – en la siembra de mangle.
iii. Los impactos ambientales (como la recuperación del área de manglar), implícitos en el
objetivo citado, se están logrando lentamente pero a un alto costo.

iv. El programa de de monitoreo ejecutado y operado por INVEMAR, como una actividad
independiente del manejo de la CGSN, es una de las inversiones más rentables
potencialmente, porque ha generado valiosa información que no se ha analizado
plenamente y no se ha aplicado, aunque ha servido para emitir recomendaciones muy
pertinentes.
v. Los impactos sociales y económicos están fuertemente vinculados con la pesca, este
sector se ha recuperado en menor escala que el manglar y sus perspectivas no son
optimistas porque requiere reestructuración y regulación, objetivos difíciles de lograr
bajo el actual esquema institucional y político para la administración del área.
vi. Hay un serio problema institucional para el manejo, intervención y regulación del área.
Muchas instituciones con funciones especializadas tienen competencias en el área pero las
funciones críticas, como la regulación pesquera, están prácticamente ignoradas. Según el
Panel de Expertos, la principal restricción al manejo adecuado de la CGSM es la debilidad
de las instituciones, incluyendo la dispersión y conflicto de competencias, la deficiencia
en la coordinación interinstitucional y la débil supervisión de las entidades regionales
(corporaciones) por parte del MAVDT y DNP. CORPAMAG actualmente no tiene la
capacidad para el manejo integrado de la CGSM. INCODER, que es la entidad
relacionada con el ordenamiento pesquero, no ha actuado con este fin en la CGSM, lo que
contribuye a la reducción en la productividad pesquera. INVEMAR ha generado valiosa
información de monitoreo que no es utilizado en el nivel operativo a cargo de
CORPAMAG.
Recomendaciones
i. La principal recomendación es analizar, evaluar, consolidar y tomar decisiones (en este
orden) sobre las numerosas recomendaciones que contienen los estudios e informes
técnicos sobre diferentes aspectos del comportamiento de la CGSM. Por ejemplo, los
informes de INVEMAR desde el inicio han identificado la falta de mantenimiento de los
caños y obras como un problema, también la falta de un proceso regulatorio de la pesca,
indispensable para la sostenibilidad del recurso, entre otros.
ii. Se debe aprovechar el extenso conocimiento científico disponible sobre la CGSM para
preparar un plan de manejo técnicamente elaborado que establezca objetivos realistas del
cual se deriven las actividades viables a ejecutar, debidamente financiadas (ver Anexo F).
El manejo de la CGSM es mucho más que dragar caños.
El panel de expertos estuvo de acuerdo en que el objetivo general debe ser “la
conservación del ecosistema, lo cual abarca los aspectos de restauración, preservación,
uso sostenible, mejoramiento de condiciones biofísicas, teniendo como fin el beneficio del
ecosistema y de la población asentada en el área de la CGSM.” Se trata de armonizar, si
no optimizar, el manejo con fines de conservación, que a su vez garantiza la
sostenibilidad del sector productivo, adecuadamente regulado. Se debe tener en cuenta
que el área ha sido declarada como Sitio Ramsar y Reserva de la Biósfera, designaciones
que implican un compromiso del país con la conservación del área pero que no limitan
significativamente la actividad pesquera regulada que beneficia a más de 30.000 personas.

Sobre la base de estos objetivos generales, se requiere precisar objetivos específicos, lo

cual requiere profundizar el estudio de algunos aspectos, pero principalmente utilizar el
conocimiento existente en las diferentes disciplinas relacionadas con la problemática de la
CGSM. Hay numerosos estudios y datos sin analizar.
iii. Se requiere llevar a cabo la zonificación de la CGSM, lo cual permitiría identificar las
áreas de exclusión, áreas de intervención con restricciones y áreas de desarrollo
económico. Debido al carácter irreversible de las intervenciones mencionadas y a las
nuevas condiciones, las zonas de manglar no son necesariamente las que existían antes de
dichas intervenciones.
iv. Como parte del plan de manejo, o antes, el DNP y el MAVDT deben considerar la
reforma del actual esquema de financiamiento del mantenimiento de los caños que ejecuta
CORPAMAG con recursos del peaje de la carretera Barranquilla – Ciénaga. Los recursos
no son suficientes para cumplir con las metas de dragado, pero no es evidente que dichas
metas sean adecuadas o que la forma de dragado sea adecuada. En forma similar, parte del
peaje se utiliza para pequeños proyectos sociales y productivos para los habitantes de la
CGSM, principalmente pescadores, pero este apoyo puede ser altamente ineficiente e
inefectivo sin un ordenamiento del sector pesquero.
v. Es indispensable elaborar un plan regulatorio de la pesca en la CGSM. Este plan debe

fundamentarse en un análisis de la abundante información generada por INVEMAR y
debe estar relacionado y coordinado con el plan de manejo. La capacidad sostenible del
sistema, los conflictos sociales entre grupos de pescadores con diferentes artes de pesca,
la economía de la pesca en la CGSM y las posibilidades de diversificación son, entre
otros, elementos que debe considerar la regulación de la pesca en el área. Según el panel
de expertos, “en el sector pesquero se requiere un estudio y un plan pesquero que sustente
técnicamente los niveles de pesca sostenible y sirva de base para el esquema regulatorio
que debe ser implementado. Dichos niveles deben tener como limitantes, entre otros, los
objetivos de conservación derivados de la zonificación mencionada. Es necesario tener en
cuenta las condiciones reales actuales, que en el sector pesquero implican reconocer el
desarrollo de la acuicultura que se ha intensificado en la última década. En efecto, este
desarrollo requiere también establecer y mantener en forma indispensable ciertas
características naturales del ecosistema.”
vi. La planificación del manejo de la CGSM le corresponde a CORPAMAG, sin embargo, a

la fecha solo han desarrollado actividades de zonificación del manglar, según lo
informado por el Ing. Ismael Gómez (Subdirector de Ordenamiento y Desarrollo
Patrimonio Ambiental de CORPAMAG). Esta actividad debe involucrar a la Sierra
Nevada de Santa Marta, que afecta la margen oriental de la Ciénaga y se debe desarrollar
de forma concertada con la comunidad y las instituciones con jurisdicción en la CGSM,
incluidas las universidades. INVEMAR ha utilizado una zonificación para clasificar la
información de monitoreo. Por lo tanto es esencial revisar estas zonificaciones como
insumo para la elaboración del Plan de Manejo de la CGSM.
vii. En resumen, los objetivos de manejo se deben derivar del objetivo general mencionado en
el cual la zonificación y demás condiciones de conservación imponen las restricciones al
desarrollo del sector pesquero, en el cual necesariamente se debe implementar un

mecanismo regulatorio para garantizar su sostenibilidad. Siguiendo el proceso lógico de
definición de objetivos, se debe tener en cuenta que el mejoramiento de las condiciones
socio-económicas de la población asentada en el área depende en gran medida de la
capacidad sostenible del ecosistema, especialmente de la pesca, por lo que será necesario
promover la diversificación de actividades económicas.

2.3 Componente de manejo del Parque Nacional Natural Los Nevados
Según el documento del Programa, uno de los objetivos específicos del SINA I era:
“Detener y revertir el deterioro ambiental de zonas ambientalmente importantes y frágiles,
como el complejo ecológico del sistema lagunar de la Ciénaga Grande de Santa Marta y el
Parque Nacional de Los Nevados.” (BID 1993, p.10).
Por otra parte, según el documento citado,
“El propósito de este componente es de consolidar administrativa y físicamente el parque
para la protección de ecosistemas, en un área de 58.300 ha, con participación comunitaria.
Se trabajaría en el fortalecimiento del control y vigilancia, el alinderamiento del parque y el
desarrollo de investigaciones sobre la flora y fauna. También se elaborará un plan de
manejo para la zona de amortiguamiento [ejecutado bajo el Subprograma de Inversiones
Ambientales], lo cual es crítico desde el punto de vista de conservación de la biodiversidad
y de protección de las cuencas hidrográficas de la cordillera Central. Además el
componente incluye aspectos de divulgación ambiental.” (BID 1993, p.13)
Implícitamente, se supone, que la “consolidación administrativa y física” del parque y las demás
acciones mencionadas, incluyendo la investigación en flora y fauna, eran las acciones más
apropiadas para “detener y revertir” el deterioro ambiental, que se menciona en el objetivo citado.
Pero el plan de manejo de la zona amortiguadora, a que se refiere el párrafo anterior como algo
adicional, ha debido elaborarse antes y no después (2002) de las demás acciones. Especialmente
si se conocía desde entonces que una de las principales amenazas a esta “zona frágil” era (y es) la
expansión de la frontera agrícola en la zona amortiguadora y la población dentro del parque. No
hay evidencia en las actividades ejecutadas de que se haya realizado el “alinderamiento” del
parque y las actividades de “fortalecimiento del control y vigilancia” financiadas con recursos del
SINA I fueron puntuales y marginales (Sección 2.3.4), actividades que estarían directamente
relacionadas con “detener y revertir el deterioro ambiental”.
Este componente, al que se asignaron US$ 1,26 millones, se formuló sin tener en cuenta el plan
de manejo del parque porque presuntamente se requería mejorar el conocimiento de los
problemas relacionados con la sostenibilidad del mismo como prerrequisito para elaborar el plan.
En efecto, después de iniciada la ejecución de este componente y bajo el Subprograma de
Inversiones Ambientales, se financió un plan de manejo para “el parque y su zona
amortiguadora” con un costo de US$ 1.2 millones.30 Se ha debido financiar inicialmente el plan
de manejo, estableciendo objetivos de manejo, apropiados y coherentes, de donde se hubieran
derivado los diferentes programas a ejecutar, incluyendo infraestructura, equipamiento,
investigación, educación, divulgación, etc., pero en forma ordenada y coherente con los objetivos
establecidos en el plan.
30
Bajo el Subprograma de Inversiones ambientales, según MAVDT 2003, “En la zona de amortiguación del Parque
Nacional Natural Los Nevados, CORPOCALDAS, CORTOLIMA, CARDER y CRQ, conjuntamente con la
UAESPNN, realizaron la caracterización de los humedales, el inventario de flora y fauna, y un estudio sucesional
del bosque, productos estos que se constituyeron en importantes insumos para la formulación de una propuesta de
zonificación y reglamentación de usos de suelo. Con la financiación de una segunda fase de este proyecto, se realizó
la formulación del Plan de Manejo para el Parque y su zona de amortiguación. En las zonas identificadas como
críticas, se implementaron acciones de reconversión socioambiental de las actividades económicas insostenibles
(ganadería), a través de la implementación de parcelas demostrativas, directamente con los actores sociales de la
zona.” (MAVDT 2003, p.83)
Al momento de formular este componente (1993), existía un plan de manejo elaborado en 1985
con un “ajuste socio-ambiental” elaborado en 1991, que no se tuvo en cuenta. En 1998, cuatro
años después de iniciada la ejecución del Programa, la administración del parque preparó un
nuevo plan de manejo. Un año después (1999), el SINA I bajo el Subprograma de Inversiones
Ambientales, financió a la UAEPNN, con la cooperación de las cuatro CAR en la jurisdicción del
parque, la elaboración del “Plan de Manejo del parque y su zona amortiguadora”, completado en
2002 (Ver Capítulo 4, Proyecto 3-003). Y en 2004 se inició la preparación de un nuevo plan, que
se consolidó en 2006, con el apoyo del programa “GEF Andes”, y es supuestamente el plan
vigente: Plan 2007-2011 (ver: PNNC 2007). A pesar de la proliferación de planes, las numerosas
actividades financiadas por los cuatro subcomponentes del Componente de Manejo del PNNLN
no parecen pertenecer a una estrategia coherente, aunque individualmente algunas pueden haber
tenido resultados e impactos positivos, como se observa en las siguientes secciones.
Tres de los cuatro subcomponentes se pueden considerar como proyectos: (i) investigación en
flora y fauna; (2) educación ambiental y divulgación; y, (iii) infraestructura y dotación. El cuarto,
“estudios y consultorías” es en realidad un conjunto de estudios individuales sobre diferentes
aspectos del parque sin una estrategia específica. El subprograma de Inversiones Ambientales,
como se mencionó, financió las dos fases del plan de manejo de la zona amortiguadora y el
parque, y el subprograma de Fortalecimiento Institucional financió “2 estudios de caso de gestión
ambiental articulada relacionados con el manejo sostenible del PNNLN”.
2.3.1 Subcomponente de investigación
1. Diagnóstico. Según la documentación consultada en CORPOCALDAS, entidad ejecutora de

este subcomponente (ver Formulario de evaluación 1-3-1), la alta intervención del recurso flora,
para la ampliación de la frontera agropecuaria, para el desarrollo de actividades de agricultura
(papa) y ganadería extensiva, desarrollada a través de quemas indiscriminadas en áreas de
páramo y relictos de bosque alto andino, ha causado la fragmentación y disminución de los
bosques en la zona amortiguadora. Esta situación asociada a los altos índices de escorrentía,
permitió el desarrollo de procesos erosivos, afectando los suelos de montaña con altas pendientes.
La ausencia de protección de nacimientos y márgenes hídricas, dio lugar a la escasez de agua en
épocas de verano. En el PNNLN nace el agua que permite el abastecimiento de gran parte de la
población del eje cafetero (para el año 2007, se estimaba en una población superior a los dos
millones de personas) y facilita el mantenimiento de las necesidades agroindustriales de los valles
del río Cauca y Magdalena.31
Se detectó además, la contaminación del recurso hídrico por vertimientos de tipo doméstico, sin
ningún tipo de tratamiento, a las corrientes hídricas de la zona. La disminución de la flora
ocasionó la pérdida de hábitats de fauna, la cual redujo su población además por la caza para
consumo doméstico y para usos ornamentales (loros, pericos, danta y venado de páramo, entre
otros). Los incendios forestales provocados por las quemas indiscriminadas se constituyen en una
de las principales amenazas para la conservación de la zona amortiguadora del PNNLN.
Lo anterior conllevó a implementar acciones para prevenir la pérdida de la riqueza biológica en el
PNNLN y en su zona amortiguadora, acciones que requieren desarrollar investigaciones en flora
31
Ver: MAVDT/UESPNN y CARDER, "Recuperar el Páramo. Restauración ecológica en la Laguna del Otún
PNNLN," (MAVDT-CARDER, 2007).
y fauna, para mejorar el estado del conocimiento de dichas especies y facilitar su recuperación y
protección.
2. Formulación. Aunque no se definió una jerarquía de objetivos, en los varios documentos (ver
formulario de evaluación 1-3-1, Anexo G) se puede observar que los promotores del proyecto
esperaban: prevenir la caza de especies de fauna en vía de extinción, tendencia que afecta la
riqueza natural del parque; ofrecer nuevas alternativas de alimento a la población del área de
amortiguación y posibilidades de ingresos mediante la zoocría; mejorar el conocimiento de las
especies vegetales con el fin de implementar actividades de reforestación protectora-productora
sostenibles en la zona de amortiguación. En el contexto del parque, estos impactos debían
también facilitar su manejo. Las actividades finalmente estaban dirigidas a la población de la
zona de amortiguación y a los habitantes que todavía tiene el parque (42 familias, según PNNC
2007, Cuadro 2-5). Cuadro 2-5 – Población dentro del
PNNLN 1978-1998
Para lograr estos objetivos de largo plazo, se tenía previsto
Año Personas
promover la implementación de los resultados de las 1978 224
investigaciones, especialmente en el área de amortiguación. 1985 735
Implícitamente, se suponía que la población adoptaría los 1991 587
resultados de las investigaciones en sus actividades productivas, 1994 426
reduciendo la presión sobre los recursos del parque, supuesto que 1998 252
no se ha validado aún con la experiencia de otros países en Fuente: PNNC 2007, Tabla 7
proyectos similares.
Las investigaciones estaban identificadas en dos
áreas: dendrología y zoocriaderos, para lo cual
se definieron actividades orientadas a mejorar el
conocimiento de la flora y fauna local. No hay
evidencia de que se hayan definido metas,
criterios o parámetros para hacer el seguimiento
y evaluar el progreso sustantivo de las
investigaciones.
3. Gestión. El proyecto fue ejecutado por
CORPOCALDAS mediante convenio con el
MMA, con la colaboración de la Universidad de Foto # 16 – Investigación en dendrología. Parcelas
demostrativas, CORPOCALDAS (Octubre de 2009)
Caldas y el Jardín Botánico del Quindío.
4. Financiamiento. Las actividades de este
subcomponente fueron financiadas por el SINA
I y los aportes de CORPOCALDAS y la
Universidad de Caldas por un monto de US$
471.190.
5. Productos. MAVDT 2003 reporta resultados
parciales de las investigaciones en flora y fauna
realizadas por la Universidad de Caldas,
resultados sobre los que había informes desde
1998. (Ver Anexo G, Formulario 1-3-1) Foto # 17 – Proyecto de zoocría de Guagua,
6. Resultados. Los conocimientos obtenidos a CORPOCALDAS (Octubre de 2009)
partir de las investigaciones (productos) sobre la flora y fauna locales no se han utilizado para la
recuperación de estos recursos. Se caracterizó el comportamiento de algunas especies, como su
regeneración natural y respuesta en parcelas. Se tienen 120 parcelas demostrativas en el

municipio de Manizales con especies de alisos, arboloco, pino colombiano y roble, entre otras
(Foto # 16 y 12). Pero fuera de esto, no se han aprovechado los resultados de las investigaciones
en dendrología, para llevar a cabo las reforestaciones en la zona amortiguadora y en el PNNLN.
No se ha diseñado un proceso de difusión o transferencia de
tecnología que permita, junto con otros apoyos, promover
actividades de reforestación con estas especies por parte de las
comunidades.
Tampoco se ha desarrollado la actividad de zoocría mediante
la implementación de los resultados de la investigación debido
a que los resultados mismos de la investigación son modestos.
La instalaciones construidas con recursos del SINA I se
emplean especialmente para el CAV (Centro de Atención y
Foto # 18 – Investigación en dendrología.
Valoración de fauna); el proyecto de zoocriaderos sólo se hace Parcelas demostrativas, CORPOCALDAS
con especies de Guagua, se tienen dos hembras y un macho, (Octubre de 2009)
cada hembra con una cría, que se han reproducido en cautiverio, de los cuales se lleva el registro
de peso, tallas, vacunas, entre otros. (Foto # 17) No se pudieron obtener individuos de las demás
especies, como se esperaba.
7. Impactos. Se ha trabajado en investigación de zoocría de guagua, pero no se han desarrollado
proyectos de zoocría, que permitan disminuir el consumo de especies de fauna y generar la
posibilidad de nuevos ingresos a la comunidad. No hay proyectos de zoocría a nivel comercial.
Se han determinado las especies de flora con mejor capacidad de desarrollo en la zona
amortiguadora pero tampoco hay evidencia de procesos de difusión de las experiencias forestales.
Los impactos de este subcomponente han sido muy débiles con relación a lo esperado. Se
presentaron fallas en el diseño de esta actividad, como depender en animales decomisados y en la
implementación de los resultados de las investigaciones.
En resumen, este subcomponente (proyecto), independientemente de su coherencia con los
objetivos del componente mencionados en la sección anterior, ha generado productos – y
probablemente experiencias – con un alto valor potencial pero no se han convertido en resultados
e impactos debido a la falta de un plan de difusión e implementación. Se debe recordar que el
objetivo final era apoyar a la población de la zona amortiguadora a establecer plantaciones y
zoocriaderos sostenibles ambientalmente y rentables económicamente. Es posible que los
resultados de las investigaciones todavía puedan contribuir a este objetivo. El Anexo G,
Formulario 1-3-1 presenta en forma detallada el proceso de evaluación de este subcomponente y
el Formulario 3-003 del Anexo I resume la evaluación de plan de manejo, del cual se han
derivado acciones importantes con respecto a la mitigación de las intervenciones en la zona
amortiguadora.
2.3.2 Subcomponente de estudios y consultorías
Bajo este componente se realizaron las siguientes actividades:

Diagnóstico Básico de la Oferta Ambiental Turística en la Zona Amortiguadora contratado
con la Universidad Católica de Caldas.
Estudio de recopilación de la información socieconómica en la zona de los Pirineos, en la que
se determinó que en dicha área hay pocos propietarios con grandes extensiones de tierra, los
cuales son en general ausentistas y las tierras son utilizadas para la ganadería y cultivos como
la papa y las hortalizas.
UAESPNN diseñó una propuesta para la Investigación, el monitoreo y el manejo sostenible
de fauna silvestre; un censo poblacional dentro y fuera de los límites del Parque; y, un
diagnóstico de cinco sitios inestables dentro del parque y su zona amortiguadora.
Estudios sobre la erosión en el tramo vial Brisas-Nereidas-El Cisne; manejo de parámetros
ambientales, un estudio paisajístico para la construcción del Centro El Cisne y estudios y
diseños para la construcción del Refugio del Ruiz contratados con la Universidad Nacional en
Manizales.
Estas actividades puntuales y discrecionales responden a necesidades específicas de las
autoridades y su utilidad depende de la iniciativa de los funcionarios (resultados) para
convertirlas en acciones o impactos. Como las anteriores, se han ejecutado numerosas
actividades, aparentemente sin una estrategia y sin una conexión con los objetivos de manejo
pero en sí mismas con un valor potencial para contribuir al conocimiento y manejo del parque.
2.3.3 Subcomponente de educación ambiental y divulgación
En 2003, el informe MAVDT 2003 aparentemente tuvo dificultades para obtener información
sobre este subcomponente y solo reporta algunos talleres y campañas sobre temas ambientales
relacionados con el parque. (Ver MAVDT 2003, p.47). Esta evaluación no tuvo mejor suerte. No
fue posible obtener información relevante en CORPOCALDAS o en la UAESPNN. Este es un
problema generalizado, no se hace ningún seguimiento a las inversiones en capacitación o
educación. Generalmente se reporta solo el número de eventos.
Dado que una de las amenazas principales identificadas es la actitud de la población en la zona de
amortiguamiento con respecto a las actividades productivas en conflicto con la conservación del
parque, este tema debería ser prioritario no solo con respecto a realizar eventos sino a hacer el
seguimiento de los cambios que se pretenden en la actitud y comportamiento de la población-
objetivo sobre el aprovechamiento sostenible de los recursos y los incentivos que se requieren.
Uno de los proyectos exitosos analizados como parte del componente de fortalecimiento
institucional está relacionado con la aplicación del modelo de participación comunitaria en el
sector forestal (PACOFOR) en la región del PNNLN; es importante consolidar estos esfuerzos,
para lo cual se requiere un seguimiento apropiado, no solamente realizar eventos.
2.3.4 Subcomponente de infraestructura y dotación
Según MAVDT/UAESPNN, con recursos del SINA I se construyeron: la casa de control,

vigilancia e información El Cisne; un mirador en el sector de Laguna Verde; área de recepción e
inducción de visitantes en el sector Brisas; pozos sépticos demostrativos con carácter
multiplicador-tecnoescandia; y, cabañas de vigilancia en los municipios de Murillo y Dulima en
Tolima, Alto de Potosí en Risaralda y Guayaquil en Quindío, entre otras pequeñas obras.
Según el plan de manejo vigente (PNNC 2007), “para el control, vigilancia y monitoreo, el
Parque cuenta con cinco sectores con infraestructura básica en buenas condiciones: Brisas y
Dulima (Tolima), Cisne y Potosí (Caldas) y Laguna del Otún (Risaralda).” Parte de esta
infraestructura se financió con recursos de este componente. Se cuenta con grupos de
Guardaparques voluntarios comunitarios que se están fortaleciendo y apoyando la operatividad
del Parque en diferentes procesos; también con iniciativas locales de conservación de grupos
organizados en el Parque y su zona de influencia, alternativa que facilita la implementación de

acciones de conservación en el Área.”
Durante la visita de campo se verificó el
funcionamiento de estas estructuras, aunque no
hay información sobre indicadores que permitan
evaluar las actividades de control y vigilancia
para las cuales la infraestructura era un insumo.
La reducción del número de familias dentro del
parque es un indicador indirecto, aunque esto ha
sido parte de una tendencia de largo plazo, no
necesariamente atribuible a este subcomponente
(Cuadro 2-5).
Según MAVDT 2003, “Las obras de
infraestructura y las adecuaciones realizadas con
recursos del Programa Ambiental, han
contribuido a la consolidación del ordenamiento Foto # 19 – Puesto de control y vigilancia, municipio de
ecoturístico del Parque; una expresión de ello, es Salento, vereda La Playa (CRQ, 2009).
el incremento de visitantes, que entre 1997 y la fecha de este informe [2003] alcanzó la cifra de
135.855 personas.”
No es posible distinguir los resultados e impactos de las numerosas actividades realizadas bajo
este componente, aunque aparentemente dispersas y aisladas, las desarrolladas como resultado
del Plan de Manejo 2002 y las ejecutadas con otros recursos. Sin embargo, en conjunto,
necesariamente han contribuido a generar resultados e impactos orientados a mitigar los
problemas del parque.
En particular, hay evidencia – aunque no hay
indicadores cuantitativos disponibles – de la
disminución de los vertimientos directos, de tipo
doméstico sobre las fuentes hídricas que nacen en
el PNNLN, mediante la implementación de
sistemas de manejo de aguas residuales (pozos
sépticos, Foto # 20). Se han recuperado áreas con
reforestación de especies nativas, a través de
plantaciones en márgenes hídricas, barreras vivas,
recuperación de humedales, establecimiento de Foto # 20 – Sistema de manejo de aguas residuales, para
áreas protectoras de fuentes hídricas, recuperación control de vertimientos en el río Quindío, construidos por
la CRQ, en el área del PNNLN (Enero de 2010)
y conservación de bosques de páramo. Se han
ejecutado proyectos de reconversión pecuaria en sistemas ganaderos. Se han realizado
actividades de recuperación de la flora nativa, mediante colección de semillas para
establecimiento de viveros y siembra de plántulas en áreas deforestadas y el establecimiento de
corredores biológicos y compra de predios para conservación. Las investigaciones de especies
focales de flora y fauna han mejorado el conocimiento en cuanto a poblaciones y grado de
extinción de especies.

Sin embargo no hay información cuantitativa de seguimiento de estas actividades que permitan
evaluar sus resultados e impactos en forma más precisa. En particular, es pertinente hacer
referencia a los siguientes aspectos solicitados en los TDR:
“Evaluar el estado de las obras ejecutadas con los recursos del programa, el desarrollo
actual y la estrategia que se ha mantenido de sostenibilidad en el tiempo (subcomponente
iv).”
La única evidencia disponible sobre este aspecto es lo observado en la visita de campo (ver
Sección 2.3.4) que corrobora lo reportado en el Plan de Manejo 2007-2011. La infraestructura
está bien mantenida, como parte de las actividades regulares de mantenimiento de la
administración del parque, aunque no hay una estrategia específica de mantenimiento; nuevas
estructuras se han desarrollado gradualmente con otros recursos.
Establecer el estado de la vegetación del parque, desarrollo y evolución de las especies de
flora y fauna (subcomponentes i y iii).
Como se mencionó en la Sección 2.3.1, las investigaciones y estudios se han realizado pero no
hay evidencia de su implementación e impacto. Las investigaciones en flora y fauna realizadas
bajo este subcomponente (i) pueden tener un alto valor potencial pero requieren difusión e
implementación. Establecer el estado de la vegetación del parque requiere interpretar y comparar
imágenes de satélite en varios puntos del tiempo para observar su evolución, no fue posible
obtener información sobre este aspecto. Un indicador del estado de intervención es la reducción
del número de habitantes dentro del parque entre 1978 y 1998 (Cuadro 2-5).
Evaluar el desarrollo ecoturístico del parque y la estrategia de educación ambiental dentro
de las dinámicas de desarrollo regional (subcomponentes iv y iii).
No hay un plan o estrategia explícita de Cuadro 2-6 – Sitios de visitantes en la zona

desarrollo ecoturístico, aunque esta actividad se amortiguadora desarrollados por CARDER
ha desarrollado en forma muy dinámica en los Sitio de visitantes Área de conservación Municipio
últimos años. Se han desarrollado obras y Casa de La Alto Cañón Quindío Salento
Picota
actividades puntuales de oferta ecoturística y La Montaña Alto Cañón Quindío Salento
cada CAR en el área del parque desarrolla sus Estrella de Agua Alto Cañón Quindío Salento
propios productos, por ejemplo, CARDER ha El Bosque Alto Cañón Quindío Salento
consolidado la oferta de servicios ambientales a Navarco Reserva de Navarco Salento
través del mejoramiento de 9 sitios de visitantes El Tapir Área El Tapir Pijao
de las áreas de conservación de la corporación, Bremen Reserva Bremen La Filandia-
de los cuales 5 se encuentran en Salento, en la Popa Circasia
Centro de la Centro de la Guadua Córdoba
zona amortiguadora (Cuadro 2-6), como parte Guadua
de la implementación del Plan de Manejo 2002. Parque Ecológico Parque Ecológico Calarcá
Determinar el desarrollo
socioeconómico de la población localizada dentro y en las zonas aledañas al parque
(subcomponente i y iii, teniendo en cuenta la disponibilidad de información secundara
obre este aspecto, la cual aparentemente fue levantada por algunos estudios financiados
bajo el componente ii).
A pesar de la importancia de las actividades económicas en la zona amortiguadora con relación a
la sostenibilidad del parque y de la estrategia implícita de proteger el parque mediante la
promoción del aprovechamiento sostenible de los recursos en esa zona, no hay información o
análisis concluyente sobre el desarrollo socio-económico de esta zona y especialmente sobre su
impacto sobre la protección y conservación del parque. Los estudios han sido orientados a la
elaboración de planes y diseño e implementación de actividades piloto en pequeña escala cuya
viabilidad depende del apoyo continuo de las instituciones. Por ejemplo, a continuación se
relacionan algunas de las numerosas actividades realizadas como resultado del Plan de Manejo
2002 financiado por el SINA I bajo el Subprograma de Inversiones Ambientales.
i. Se han adelantado procesos de reconversión ganadera en la zona amortiguadora, cuenca
alta del río Quindío, por parte de CORPOCALDAS, que incluyen cercas vivas,
recuperación de humedales y recuperación de márgenes hídricas.
ii. CORPOCALDAS ha establecido corredores biológicos en la cuenca alta del río
Chinchiná, donde se declararon las siguientes áreas protegidas: Reserva forestal
protectora de la Central Hidroeléctrica de Caldas, Reserva Forestal Protectora Torre 4,
Reserva Forestal Protectora La Marina y Reserva Forestal Protectora Río Blanco.
iii. La CARDER, ha efectuado procesos de reconversión ganadera, en el municipio de Santa
Rosa de Cabal (279 ha, adquiridas a la fecha); así mismo, en este municipio la
administración declaró como área de conservación el Parque Municipal de Campoalegre.
iv. La CARDER, trabaja en el municipio de Santa Rosa, en procesos de reconversión
ganadera y de saneamiento básico, mediante la construcción de pozos sépticos (27
sistemas de tratamiento instalados).
v. El PMA del PNNLN y su zona amortiguadora sirvió de base para la elaboración de los
siguientes estudios:
 Estudios de estado y dinámica poblacional de avifauna y mastofauna, amenazada de
extinción en el PNLNN y su zona amortiguadora. CRQ
 Estudio de las especies focales de fauna en el Departamento del Quindío. CRQ
 Inventario de bambúes de las montañas del Quindío. (Salento). CRQ
 Desarrollo Humano sostenible para la conservación, protección y manejo del PNNLN
u su zona amortiguadora. CRQ
 Desarrollo Humano sostenible para la conservación, protección y manejo del PNNLN
u su zona amortiguadora. CRQ
 Reconversión ganadera en el parque municipal Campoalegre. CARDER
 Humedales altoandinos de Caldas. CORPOCALDAS
 Gente y costumbres de páramo. CORPOCALDAS
 Avances de la gestión en áreas protegidas a nivel departamental y municipal.
CARDER, CORPOCALDAS, CRQ, CORTOLIMA, UAESPNN, INSTITUTO
HUMBOLDT, et al.
 Manual de actividades para la conservación de la Pava caucana. CARDER,
CORPOCALDAS, CRQ, CORTOLIMA, UAESPNN, INSTITUTO HUMBOLDT, et
al.
 Manual de actividades para la conservación del mono aullador. CARDER,
CORPOCALDAS, CRQ, CORTOLIMA, UAESPNN, INSTITUTO HUMBOLDT, et
al.
 Plan de ordenamiento y manejo de la cuenca del río Campoalegre. CARDER,
CORPOCALDAS, UAESPNN.
 Ordenación cuenca del río Campoalegre. CARDER, CORPOCALDAS, UAESPNN.
 Recuperar el páramo. Restauración ecológica en la Laguna del Otún Parque Nacional
Natural Los Nevados. CARDER, UAESPNN.
 Evaluación de la oferta hídrica en los glaciales del PNNLN. CORPOCALDAS.
 Plan de manejo de los páramos del departamento de Caldas. Corpocaldas.
 La CARDER elaboró el Plan de manejo del parque regional Ucumarí, compartido por
Pereira y Santa Rosa de Cabal, en la zona amortiguadora, y adecuó el centro de
visitantes con recursos del Fondo Nacional de Regalías.
 En el año 2008 se declaró la laguna del Otún como sitio Ramsar, proceso adelantado
por la CARDER.
 Ordenación de la Cuenca del río la Vieja, que incorpora las 5 Unidades de Manejo de
Cuencas en el Departamento del Quindío, declaradas en ordenamiento a través del
Acuerdo 001 de 2004, firmado por la comisión conjunta: CRQ, CVC, CARDER y
Unidad Especial del Sistema Nacional de Parques Naturales Nacionales.
 Formulación del plan de manejo del Distrito de Manejo Integrado (DMI) del
municipio de Salento, el cual se encuentra en la zona amortiguadora del PNNLN.
vi. Los resultados específicos sobre la ejecución del Plan de manejo del DMI del municipio
de Salento, son los siguientes:
 Estudio de regulación de la actividad turística en el DMI.
 Área de los páramos de la cuenca alta del río Quindío (Paramillo del Quindío, Berlín,
Romerales y Frontino) con manejo ambiental.
 Reconversión ambiental de la actividad ganadera en la zona amortiguadora.
 Caracterización de componentes bióticos de los Paramos y complejo de Humedales
de la cuenca alta del río Quindío (Paramillo del Quindío, Páramo del Berlín, Páramo
de Frontino y Páramo de Romerales) con manejo ambiental.
 Área del complejo de humedales de la cuenca alta del río Quindío (Pantanos del
Quindío, Romerales y Frontino) con manejo ambiental.
 Caracterización de componentes bióticos de los Paramos y complejo de Humedales
de la cuenca alta del río Quindío (Paramillo del Quindío, Páramo del Berlín, Páramo
de Frontino y Páramo de Romerales) con manejo ambiental.
 Estudio de valoración de los bienes y servicios ambientales generados en la cuenca
alta del río Quindío.
 Contribución al estudio de la valoración de los bienes y servicios ambientales
generados en la cuenca alta del río Quindío.
 Formulación del Plan de ordenación y manejo, de forma participativa para la cuenca
del río La vieja, el cual incorpora las 5 Unidades de Manejo de Cuencas (UMC) del
Departamento del Quindío.
 Construcción de un Punto de Atención e Información de Servicios Ecoturísticos
(PAISE) para los visitantes al Valle de Cocora y el Parque Los Nevados (en el puesto
de control de la CRQ en la vereda La Playa del municipio de Salento).
 Incorporación de 1714 ha de PNNLN y 63.4 ha del municipio de Salento (zona
amortiguadora de PNNLN), al sistema departamental de áreas protegidas SIDAP.
 9.651,9 Hectáreas del corredor biológico Cañón Río Barbas – Bosques de Bremen,
declarados como Parque Regional por los Consejos Directivos de CRQ (Acuerdo 020
de 2006) y CARDER (Acuerdo 020 de 2006).
 En el municipio de Salento se han sembrado 231 ha de bosque protector y productor.
 Ocho (8) especies de flora (Cariseco, Mediacaro, Barcino, Palma de cera, Membrillo,
Papelillo, Molinillo hernandezii y Molinillo Gilbertoi) y siete (7) especies de fauna
amenazada (Puma, Mono aullador, Nutri, Danta de montaña, Oso de anteojos, Tortuga
pímpano, Pava caucana), tienen formulado y en ejecución el Plan de Manejo
respectivo, por parte de la CRQ.

 La CRQ, ha ejecutado obras de aislamiento y adecuación de bebederos para ganado en

21 ha en los municipios de Salento, Filandia y La Tebaida.
Evidentemente se han desarrollado muchos productos, pero falta su implementación para lograr
resultados e impactos. Por lo tanto, no se puede concluir en forma contundente que el objetivo
específico del Programa de “Detener y revertir el deterioro ambiental de zonas ambientalmente
importantes y frágiles como el PNNLN” se está alcanzando. Se han ejecutado muchas acciones en
forma dispersa y desordenada, muchas de ellas sin llegar a su fin como efectos reales en la
conservación del parque o en cambios sustentados en las prácticas de producción en la zona
amortiguadora. Pero no se puede ignorar la pertinencia y el valor potencial, en términos de su
aplicación, de muchas actividades como la investigación forestal para la zona amortiguadora y
los numerosos ejercicios de planificación.
Recomendaciones
Dadas los numerosos productos de planificación, estudios y actividades experimentales de
conservación, ecoturismo y reconversión de sistemas productivos en la zona amortiguadora
llevadas a cabo con el apoyo de varias fuentes de recursos incluyendo el SINA I, se recomienda
consolidar el manejo del parque con base en el Plan 2007-2011, procurando evitar la
proliferación de actividades descoordinadas y apoyando la auto-sostenibilidad financiera del
parque, que ya se ha constituido como una oferta ecoturística importante. Es esencial tener en
cuenta el uso potencial de los numerosos productos (investigaciones, estudios, planes) por
implementar.
Los funcionarios de las instituciones competentes deberán estudiar, asimilar e integrar los
resultados y recomendaciones de los numerosos estudios y planes, preparar e implementar las
acciones pertinentes en forma similar a lo que hicieron los funcionarios del MMA con los
estudios y consultorías contratados para el fortalecimiento del SINA. La experiencia en zoocría
parece haber demostrado su escasa viabilidad, pero sería útil hacer una revisión profunda del
concepto y resultados de la investigación. La experiencia en desarrollo de sistemas forestales
requiere una actividad ordenada de difusión del conocimiento entre los agricultores de la zona
amortiguadora (la experiencia del componente de microcuencas es aplicable aquí). Y se requiere
evaluar los resultados de las acciones en la zona amortiguadora, determinar las posibles
tendencias e impactos de las actividades de reconversión.
Las actividades de ecoturismo en el Parque han tenido un desarrollo significativo que debe ser
complementado con una evaluación de los impactos dentro del Parque, una revisión de la
capacidad de carga y un esquema de financiamiento de inversiones para mejorar la oferta turística
y de la operación del Parque. Se debe considerar la concesión de los servicios turísticos a un
operador privado bajo la estricta supervisión de la Dirección de Parques del MAVDT.
2.4 Contribución de los componentes a los objetivos del Subprograma
Los tres componentes del Subprograma de Recursos Naturales, manejo de microcuencas,

recuperación y manejo de la CGSM y manejo del PNNLN, no tenían un elemento que los
vinculara entre sí para generar sinergias o impactos conjuntos, eran tres grupos de acciones que
independientemente contribuyeron – algunos muy modestamente, como el de la CGSM – al
objetivo general de manejo de los recursos naturales del país. Aún dentro de cada componente

del subprograma se formularon acciones aisladas. Por lo tanto, se deben evaluar por su aporte
independiente al objetivo general de manejo de los recursos naturales.
Los tres componentes constituyeron tres experiencias diferentes de manejo de recursos naturales
y cada una aporta lecciones útiles y pertinentes para la gestión pública. Los proyectos de
microcuencas están contribuyendo a la protección de los suelos y a la regulación hídrica de
acuerdo con la escala de intervención (70.000 hectáreas en nueve años) pero pueden ser
mejorados significativamente, generando mayores beneficios económicos a los pequeños
propietarios y posesionarios. La recuperación y manejo de la CGSM requiere reconsiderar las
formas de intervención actual con base en el conocimiento científico disponible y definir los
objetivos de manejo científicamente sustentados, teniendo en cuenta que se han asignado y se
continúan asignando cuantiosos recursos públicos que no justifican los beneficios generados. El
manejo del PNNLN se caracteriza, según la documentación revisada, por la gran cantidad de
planes que no se ejecutan plenamente y actividades sin una estrategia aparente, pero que
indudablemente han contribuido al conocimiento del parque; el principal reto continúa siendo el
aprovechamiento sostenible de los recursos en la zona amortiguadora, para lo cual hay numerosos
estudios e investigaciones por aplicar y actividades piloto por consolidar.

3 Subprograma de Fortalecimiento Institucional del SINA

El objetivo original del “Programa Ambiental” formulado en 1993 era apoyar la reestructuración
institucional del Estado para la administración del medio ambiente y los recursos naturales
mediante la creación y organización del Sistema Nacional Ambiental (SINA) que incluía al
Ministerio del Medio Ambiente, las CAR y demás instituciones públicas relacionadas (institutos
de investigación, unidades ambientales de gobiernos departamentales y municipales). Es decir, se
trataba de apoyar la implementación de la Ley 99 de 1993, base legal del SINA, en sus aspectos
institucionales.
Para lograr este objetivo, se formuló el “Subprograma de Fortalecimiento Institucional” con dos
componentes: fortalecimiento institucional y capacitación, a los cuales se asignaron inicialmente
US$ 23,86 millones, finalmente se ejecutaron US$ 13.56 millones, según MAVDT 2003 (Tabla
15).32 De este monto se asignaron US$ 6.7 millones al componente de fortalecimiento
institucional y el resto a capacitación, incluyendo US$ 1.1 millones para equipamiento.
3.1 Componente de fortalecimiento institucional
Este componente, parte de Subprograma de Fortalecimiento Institucional, se consideró

originalmente como un proyecto de desarrollo o fortalecimiento institucional del SINA. Se
fundamentó en una serie de diagnósticos generales sobre lo que se consideraba un “desorden
institucional” en el sector ambiental y en la administración de los recursos naturales (BID 1993).
Con base en este diagnóstico general, el DNP y el BID identificaron 16 temas y formularon seis
estudios y asistencia técnica para establecer el nuevo ministerio con un costo de US$ 4.0 millones
y 10 estudios-consultorías para el sistema de corporaciones regionales (CAR) con un costo de
US$ 5.0 millones.
Para el desarrollo institucional del MMA se proponían tres actividades: (i) Diseño de la
organización interna del ministerio; (ii) Montaje del sistema de información administrativa,
financiera, técnica y de seguimiento presupuesta1; y, (iii) Asesoría técnica y administrativa para
la puesta en marcha del MMA. Y para apoyar su funcionamiento, se definieron tres estudios-
consultorías: (i) Formulación de políticas ambientales; ii) Sistemas de información ambiental; y
(iii) Control de la contaminación Ambiental.
Para el fortalecimiento del sistema de CAR, se identificaron los siguientes estudios: (i)
Formulación de mecanismos y guías para la evaluación de impactos ambientales; (ii) Programa
de incentivos para la conservación; (iii) Ordenamiento de recursos hídricos y reglamentación de
corrientes de uso público; (iv) Diseño e implementación de sistemas de planificación ambiental
regional; (v) Diseño e implementación de montaje de sistemas de participación comunitaria (vi)
Programa de vigilancia y control de los recursos naturales; (vii) Plan maestro regional de
saneamiento ambiental; (viii) Diseño e implementación del sistema de monitoreo de proyectos;
(ix) Sistemas administrativos y financieros; y, (x) Sistemas de recaudación. (Ver: BID 1993,
Anexo II-1)
32
En la página 103 del citado informe se menciona un total de US$ 13,7 millones; la suma de los tres
subcomponentes de capacitación y el equipamiento (US$1.11) ascienden a US$ 13,71 millones (páginas 103 a 104).
Consorcio AP&A – OTSCORP 61 4. Subprograma de Inversiones Ambientales
Cada uno de estos temas era importante en el contexto de desarrollo y fortalecimiento de la

estructura institucional del sector al momento de formular el Programa. Sin embargo, no se
derivaron de un plan estratégico adecuadamente diseñado y concertado con las autoridades
ambientales en los diferentes niveles.
El componente en la forma ejecutada fue algo diferente de su formulación inicial acordada con el
BID. Su ejecución reflejó una estrategia informal orientada a atender numerosas necesidades
(administrativas y técnicas) identificadas por las autoridades encargadas de organizar la nueva
estructura institucional (SINA). Los 16 estudios-consultorías propuestos se convirtieron en 269
“actividades” (estudios, consultorías y asesorías), relativamente pequeñas (US$ 25.000 en
promedio), contratadas según el criterio de las nuevas autoridades y principalmente relacionadas
con los requerimientos del MMA. El fortalecimiento de las CAR, como entidades operadoras en
la estructura del SINA, prácticamente no se realizó.
Según el informe “Logros y Avances”,
“Parte de estos cambios institucionales pusieron en evidencia la necesidad de
ajustar la distribución de recursos y el alcance temático de la categoría estudios y
consultorías inicialmente prevista en el contrato de crédito, de manera que se
acomodara y sirviera a los requerimientos de la institucionalidad naciente.” (énfasis
agregado)
“Con base en lo anterior, se acordó con el Banco ajustar la distribución global por
categorías de inversión del subprograma y establecer nuevas áreas temáticas. En
este sentido, en lugar de realizar la contratación de unas pocas (16) pero costosas
consultorías en temas predefinidos, como se indicó antes, se acordó el
establecimiento de un conjunto de áreas temáticas que sirvieran de referencia para
orientar la asignación y contratación de los estudios y consultorías del
subprograma”
Así, las 269 actividades mencionadas se clasificaron en once “áreas temáticas”, seis de la gestión
del MMA y cinco de la gestión de las CAR. En total se ejecutaron US$ 6.7 millones en este
componente. (MAVDT 2003)
Como no existía un plan o una estrategia formal de fortalecimiento o desarrollo institucional, las
actividades seleccionadas fueron identificadas como esenciales para la gestión de las instituciones
(MMA y CAR) del sector ambiental, bajo cualquier estrategia de desarrollo institucional; fueron
desarrolladas con financiamiento del Programa mientras se ponía en marcha el SINA que
involucraba procesos de transición de una compleja estructura institucional a la nueva
institucionalidad.
En efecto, una de las áreas temáticas se denominó “Estrategia de Fortalecimiento Institucional”,
bajo la cual se contrataron 98 actividades (estudios, consultorías y asesorías) sin una estrategia de
fortalecimiento institucional; incluyó la reestructuración del MMA en 1997, propuesta desde
1996, lo que indica que la estructura establecida en 1994 (por la Ley 99 de diciembre de 1993)
fue de muy corta duración.
La evaluación de medio término (BID 1998) ya advertía sobre la falta de una estrategia de
fortalecimiento institucional:
“… los recursos están atomizados ya que no solo se han destinado a numerosas
consultorías individuales sino que los trabajos de importancia no están enmarcados
dentro de un Plan de Fortalecimiento Institucional articulado…” (p.60). “La
permanencia del Subprograma de Fortalecimiento Institucional en el tiempo no

parece estar asegurada, ya que el tipo de trabajos que se están realizando no están
articulados en una estrategia de mediano y largo plazo que involucre de manera
sólida las dependencias y los funcionarios del Ministerio…” (p.66).
En efecto, en 1998 el BID condicionó los desembolsos para este componente a la formulación de
“una estrategia de Fortalecimiento Institucional en la que los Estudios y Consultorías
respondieran a un esquema armónico y organizado, como condición previa para continuar con
la ejecución de los recursos del componente, limitación que fue levantada a mediados de 1999.”
(MAVDT 2003 p.103). La estrategia no se formuló, se continuaron las contrataciones de
actividades, 269 en total, ahora clasificadas en “áreas temáticas”.
Por consiguiente, para evaluar este componente – bajo estas condiciones particulares de
formulación informal – se consideró que se debían reclasificar las áreas temáticas y verificar los
resultados e impactos de cada categoría con respecto a su contribución al fortalecimiento del
SINA, teniendo en cuenta que son temas aislados, no obedecen a un plan estratégico integrado,
aunque muchos, como se demuestra en este informe han contribuido significativamente al
desarrollo institucional en el sector ambiental en el tema respectivo.
Para efectos de la evaluación, las once áreas temáticas se redujeron a ocho líneas de acción
debido a que tres de ellas son comunes al MMA y las CAR y la diferencia conceptual pertinente
debe ser entre aspectos normativos (MMA) y operativos (CAR) de cada área, tema o línea de
acción, no entre niveles institucionales. Por ejemplo, el control de la calidad ambiental tiene
aspectos normativos, a cargo del Ministerio, y aspectos operativos, a cargo de las CAR, y deben
estar integrados, no separados. Se presume que debe haber una estrecha relación entre los dos
aspectos y por lo tanto entre las instituciones correspondientes, lo cual no se ha materializado y es
una de las debilidades institucionales del SINA.
Las áreas temáticas reclasificadas como Líneas de Acción son:
i. Control de la calidad ambiental
ii. Sistema de Información Ambiental para Colombia (SIAC)
iii. Sistema Administrativo, Financiero, Técnico y Presupuestal
iv. Formulación de políticas y reglamentación
v. Gestión institucional en temas estratégicos
vi. Estrategia de fortalecimiento institucional
vii. Monitoreo y ordenamiento de recursos
viii. Diseño e implementación de de sistemas de participación comunitaria.
Como se mencionó, no es necesario separar al MMA de las CAR sino integrarlos con respecto al
tipo de gestión o función (normativa y operativa) dentro de cada tema o línea de acción. Algunos
estudios pueden clasificarse en más de una categoría; por ejemplo, en el tema de “Producción
Más Limpia” hay estudios y consultorías clasificados bajo “Formulación de políticas y
reglamentación” y también bajo la categoría de “Control de la calidad ambiental”. Esto se ha
tenido en cuenta en la evaluación de la línea respectiva.
Como se indicó en el Informe de Trabajo de Campo, ante la dificultad generalizada de obtener
información documentada sobre los aspectos sustantivos de los proyectos, el análisis se basa en
las numerosas entrevistas con funcionarios, exfuncionarios y personas familiarizadas con los
temas tratados. El informe mencionado presenta los detalles de estas entrevistas. El Anexo H
contiene los formularios de evaluación ex post correspondientes a 11 “proyectos” evaluados
relacionados con las líneas de acción. Estos proyectos se definieron como un grupo de
actividades que en conjunto tienen el objetivo de organizar o fortalecer la gestión institucional en

una línea de acción determinada; algunos se dividen en “subproyectos”, según la pertinencia del
“subtema” específico.
La metodología aplicada a este componente considera como productos, los estudios y
consultorías contratados y terminados satisfactoriamente según los TDR y la supervisión de
MMA/Unidad Coordinadora. Los resultados son el uso de los estudios, es decir, para lo que se
utilizaron en el MMA, generalmente como bases técnicas y lineamientos para establecer
políticas, regulaciones o sistemas de implementación de una política o norma; estos resultados se
plasmaron en documentos oficiales de política (por ejemplo, CONPES), leyes, decretos y
resoluciones. Los impactos son los efectos de aplicar las políticas (resultados); por ejemplo, hay
evidencia de que la política de residuos sólidos ha tenido importantes impactos en el
mejoramiento del manejo de los residuos sólidos a nivel municipal, como se observa más
adelante.
Como parte de la evaluación, se tomó una muestra de 27 de las 269 actividades financiadas por
este componente con el fin de verificar su contribución a los objetivos de la línea de acción
respectiva. El análisis de estas actividades es complementario y se incorpora en la evaluación de
los 11 proyectos mencionados.
3.1.1 Los proyectos de fortalecimiento institucional
Como se indicó, algunas líneas de acción, que se consideraron como proyectos para efectos de la
evaluación, se dividieron en varios “subproyectos” debido a la pertinencia del tema. A
continuación se resumen los resultados de la evaluación de cada proyecto según su contribución a
los objetivos de la línea de acción respectiva y por lo tanto al fortalecimiento del SINA; este
resumen se basa en la evaluación reportada en los formularios de evaluación (Anexo H).
i. Control de la calidad ambiental. Dada la amplitud del tema y su pertinencia en el contexto

del subprograma se identificaron cuatro subtemas de control de la calidad ambiental, que se
consideraron como proyectos específicos:
a. Diseño e implementación de una política para el manejo de residuos sólidos
a. Diseño e implementación de estrategias para mejorar la calidad del aire
b. Diseño e implementación de tasas retributivas
c. Desarrollo de guías para la evaluación de impactos ambientales
a. Residuos sólidos. Según el informe de la Contraloría (CGR 2008), “Durante la década
de los 80, la generación de residuos en las principales ciudades del país se incrementó
considerablemente, ocasionando a que en varias ocasiones se presentaran emergencias
sanitarias por la presencia de residuos sólidos en descomposición en vías y áreas públicas,
situación que obligó a que los municipios mejoraran la actividad de recolección de los
residuos. La actividad de disposición final aún se continuaba realizando en el 95% de los
casos sin autorización, a cielo abierto, en fuentes hídricas o a través de quemas al aire
libre.”
Para atender estos problemas se requería fortalecer la gestión ambiental del MMA mediante
la definición de lineamientos básicos de política de residuos sólidos, que lograran la
convergencia de este programa con los objetivos de la Política Nacional Ambiental, además

de una serie de actividades complementarias para formular, reglamentar e iniciar la

implementación de la política.
Se identificaron 9 actividades (estudios, asesorías, consultorías) contratadas por el MMA con
recursos del componente de fortalecimiento institucional por un valor de US$ 127.509, que
contribuyeron a la consolidación de una Política Nacional de Gestión Integral de Residuos
Sólidos y a su implementación. Es decir se lograron los resultados.
Según los funcionarios del MAVDT entrevistados, “los estudios contribuyeron a la
formulación y al desarrollo de la política que resultó en el documento Política de Gestión
Integral de Residuos Sólidos (1998), la cual se ha implementado a través de diferentes
acciones, como la expedición de normas en materia de residuos sólidos”, es el caso del
Decreto 1713 de 2002 y otras acciones para su implementación. Se han expedido decretos
modificatorios, tales como el Decreto 1140 de 2003, con relación a las unidades de
almacenamiento, y el Decreto 1505 de 2003 en lo referente a los Planes de Gestión Integral
de Residuos Sólidos – PGIRS”. El formulario 2.1.i.a, Anexo H, presenta evidencia detallada
de estos resultados.
Por otra parte, la evidencia suministrada por el MAVDT indica que se está logrando uno de
los impactos principales de esta política: la reducción de los botaderos de basura a cielo
abierto, más del 90% de los residuos a nivel nacional tenían una disposición adecuada
(rellenos sanitarios) en 2008, según el MAVDT.
Por lo tanto, se considera que los recursos asignados por el SINA I en este proyecto (US$
127.500) generaron los resultados e impactos esperados, aunque no se conoce la magnitud de
otros recursos públicos asignados al tema y no es posible concluir si la forma de ejecución
discrecional de esta actividad, importante dentro del esquema institucional del ambiente, fue
la mejor alternativa; la capacidad y el desempeño de las CAR, autoridades operativas en este
tema, es un aspecto que requiere mayor atención, según los funcionarios entrevistados.
Se puede decir con seguridad que se han internalizado las experiencias obtenidas en la
implementación de la política de Gestión Integral de Residuos sólidos, si se tiene en cuenta
que se ha aumentado la cobertura y la presencia de prestadores especializados en materia de
residuos sólidos, se han mejorado las estructuras tarifarias y los avances normativos son
evidentes, de acuerdo con el diagnóstico realizado en el CONPES 3550 de 2008, cerca del
92.8% de los residuos sólidos tienen una disposición final adecuada. Con relación a la
estructura empresarial, actualmente existen 286 prestadores que atienden exclusivamente el
servicio de aseo. Si se adicionan aquellos que lo prestan conjuntamente con los servicios de
acueducto y alcantarillado esta cifra aumenta a 1141.
Por otra parte de acuerdo con el informe del SIGOB (MAVDT 2008) sobre la gestión de las
CAR, se reporta un promedio del 60% de municipios con acceso a sitios de disposición final
técnicamente adecuados y autorizados por estas autoridades (rellenos y celdas transitorias),
con referencia al total de municipios de la jurisdicción, que representa 675 municipios.
Adicionalmente, se evidencia la contribución al fortalecimiento del SINA en la vigencia que
mantiene el tema entre los funcionarios del MAVDT, quienes tienen recomendaciones
pertinentes como la expedición de una Ley que regule el tema globalmente, toda vez que las
normas vigentes, como la Ley 142 de 1994, siguen teniendo vacios,. A nivel normativo no
está regulado el tema de transferencia que es un lineamiento de la política, se requiere una
norma superior que obligue al aprovechamiento y valorización de residuos y dar

cumplimiento al plan operativo establecido en la mesa de concertación, según los

funcionarios citados.
Un “factor de éxito” de este proyecto es la iniciativa de los funcionarios técnicos de MMA,
DNP y otras entidades con competencia en el tema para convertir unos estudios y
consultorías en un documento integrado de política y promover su implementación. Se puede
decir que esto compensó en parte la falta de un plan estratégico de fortalecimiento
institucional.
b. Calidad del aire. Según el CONPES 3344 DE 2005,
“Colombia tiene una larga tradición en materia de acciones para el control de la
contaminación del aire: en 1967 se instalaron las primeras redes para el
monitoreo,33 en 1979 el Congreso de la República aprobó el Código Sanitario
Nacional, en 1982 se adoptaron los estándares de calidad mediante Decreto 02 -
derogado en forma parcial en 1995 - y en 2001 se desarrolló una regulación
específica para Bogotá. A pesar de contar hoy con mayor información sobre los
efectos económicos y sociales de la contaminación y de los cambios en el
ordenamiento institucional, la legislación y los estándares nacionales adoptados a
principios de los años ochenta continúan vigentes.
Sin embargo,
“El país no cuenta con lineamientos nacionales para la formulación de estrategias
coordinadas, eficientes y equitativas, dirigidas a prevenir y controlar la
contaminación del aire. En consecuencia, las acciones locales y sectoriales se han
desarrollado de manera aislada. En general, las acciones para la prevención y el
control de la contaminación del aire no han sido evaluadas, sus logros no están
documentados y sus beneficios son difícilmente comparables entre si”
Para atender estos problemas se requería fortalecer la gestión ambiental del MMA mediante
la definición de lineamientos básicos en materia de prevención y control de la contaminación
del aire, que lograran la convergencia de este programa con los objetivos de la Política
Nacional Ambiental, además de una serie de actividades complementarias para formular,
reglamentar e iniciar la implementación de dicha política.
Se identificaron 10 actividades (estudios, asesorías, consultorías) contratadas por el MMA
con recursos del SINA I por un valor de US$ 722.244, que contribuyeron a la consolidación
de un documento CONPES 3344 de 2005 denominado “Lineamientos para la formulación
de la política de prevención y control de la contaminación del aire y a su implementación”,
así como a la expedición de normas en materia de prevención, control de la calidad del aire.
Es decir se lograron los resultados.
Según el funcionario del MAVDT entrevistado, las actividades financiadas por el SINA I
sirvieron de base para la formulación de los protocolos para el control y vigilancia de la
contaminación atmosférica, y para el monitoreo y seguimiento de la calidad del aire, para la
medición y control de las emisiones de fuentes fijas, los cuales fueron expedidos
recientemente mediante las Resoluciones 760 del 20 de abril de 2010 y 650 del 29 de Marzo
de 2010. Así mismo para el diagnóstico y el inventario de redes de calidad de aire con lo que
33
Ver: Sánchez, E. y Herrera, C. “Contaminación Atmosférica” en Ernesto Sánchez y Eduardo Uribe, eds., La
contaminación industrial en Colombia (Bogotá: DNP,1994).
se permitió identificar la infraestructura existente para hacer el seguimiento y el control por

parte de las CAR.
Se expidió la Resolución 601 de 2006 por la cual se estableció la Norma de la calidad del
aire a nivel nacional. y la Resolución 909 del 5 de junio de 2008 mediante la cual se
reglamentan los niveles de emisión de contaminantes que deberá cumplir toda la industria del
país, con la cual se actualiza la reglamentación existente expedida por el entonces Ministerio
de Salud hace 25 años, y que entra a regir dado su régimen de transición. Igualmente el 5 de
junio de 2008 fue expedida la Resolución 910 de 2008, que modifica los niveles de emisión
de contaminantes al aire para vehículos y motocicletas, que estaban vigentes desde hace más
de 10 años. De igual manera, unifica en un solo acto administrativo más de siete
reglamentaciones.
Se fortalecieron las autoridades ambientales para ejercer el control y seguimiento de la
contaminación a nivel nacional, aspecto que también ha contribuido a la evaluación de la
problemática, así como a la definición de actividades de descontaminación a nivel regional y
local. Por ejemplo, el Distrito Capital debió establecer un plan decenal para el mejoramiento
de la calidad del aire en la ciudad de Bogotá.
Varios estudios y consultorías tuvieron que ver con la implementación y aplicación del
Decreto 948 de 1995 en lo referente a la prevención y control de la contaminación
atmosférica, así como a la protección de la calidad del aire.
La normatividad, los protocolos, así como la red de monitoreo se aplican actualmente por las
autoridades ambientales y organismos competentes para el control de la calidad del aire
según se deduce del Informe sobre la Calidad del Aire del IDEAM publicado en el 2007 y de
la entrevista con el funcionario del MAVDT. Así también, es claro que las acciones
realizadas requieren de la persistencia y la capacidad institucional para que las señales para
contaminar cada vez menos sean arraigadas por el conjunto de la sociedad.
Las entrevistas y el informe del IDEAM mencionado indican que se están logrando los
impactos tales como, el mejoramiento en la calidad de los combustibles que utiliza el parque
automotor, con el propósito de disminuir la contaminación inicialmente en Bogotá y
Medellín. El combustible que antes suministraba Ecopetrol generaba una contaminación con
5000 PPM. El nuevo genera solo 50 PPM. Se estima que la contaminación del aire se ha
reducido en estas ciudades entre un 15 y un 20%.
El monitoreo de la calidad del aire a nivel regional se ha convertido en una de las principales
herramientas para realizar el seguimiento continuo de los factores que interfieren sobre el
mismo. El país cuenta con 20 redes de monitoreo de la calidad del aire, localizadas en los
principales centros urbanos del país, en corredores industriales, en algunas zonas mineras. A
pesar de los impactos positivos mencionados, en la mayoría de esas redes de monitoreo, el
material particulado (MP10 y PST), el cual proviene principalmente de la quema de
combustibles y es el contaminante que más afecta la salud humana, supera los límites
máximos permisibles establecidos en la normatividad, tanto anual como diario.
Por lo tanto, se considera que los recursos asignados por el SINA I a este proyecto (US$
722.244) generaron los resultados e impactos esperados, aunque – como se mencionó – no se
conoce la magnitud de otros recursos públicos asignados al tema, no es posible concluir si la
forma de ejecución discrecional de esta actividad, importante dentro del esquema
institucional del ambiente, fue la mejor alternativa y evidentemente se requieren más
recursos para resolver los problemas identificados por las redes de monitoreo; la capacidad y
el desempeño de las CAR, autoridades operativas en este tema, es un aspecto que requiere
mayor atención, según los funcionarios entrevistados.
Como en el caso de residuos sólidos, el factor de éxito en este proyecto ha sido la iniciativa
de los funcionarios para utilizar los productos adquiridos con recursos del SINA y generar
resultados, a pesar de la falta de un plan estratégico.
c. Tasa retributivas. De acuerdo con los expresado en MAVDT 2003,
“El crecimiento desordenado del país de los últimos cincuenta años ha generado
un acelerado deterioro de los recursos naturales y del medio ambiente y ha
convertido los ríos y las fuentes de agua en caños abiertos y en basureros, producto
de las descargas de los residuos sólidos y líquidos generados por las diferentes
actividades del hombre. Así, por ejemplo, en la mayoría de los municipios del país,
por no decir que prácticamente en todos, las aguas residuales municipales,
industriales y agroindustriales son vertidas a los cuerpos de agua sin ningún tipo de
tratamiento, causando un gran impacto ambiental al disminuir los niveles de
oxígeno disuelto y de contera causando efectos desfavorables en el medio
circundante como los ecosistemas, la comunidad y el paisaje, generando al cabo de
los años la contaminación severa que hoy padecen todas las regiones del país”.
Para empezar a resolver esta problemática se hacía necesario fortalecer la gestión ambiental
del MMA mediante la preparación de la normatividad sobre la estrategia integral del agua,
transferencia de aplicativos para facturación y cobro de las tasas por vertimientos puntuales,
y asistencia técnica para la implementación del programa de tasas retributivas.
Se identificaron 13 acciones (estudios, consultorías, asesoría) contratadas por el MMA con
recursos del SINA por valor total de US$ 399.709, los cuales contribuyeron con la definición
y expedición de la normatividad para las tasas retributivas y por uso del agua, así como al
proceso de implementación de las normas adoptadas.
De acuerdo con la opinión de funcionarios del MAVDT entrevistados, la normatividad
ambiental sobre tasas retributivas y tasa por uso del agua ha sido implementada por las CAR,
observando algunas de ellas dificultades por insuficiencia de personal especializado en sus
equipos técnicos para el desarrollo del tema.
La normatividad fue expedida e implementada como es el caso del Decreto 901 de 1997 del
MMA por medio del cual se reglamentaron las tasas retributivas y se establecieron las tarifas
para el cobro respectivo. Con el Decreto 3100 de 2003 del MMA se avanza en la
reglamentación de las tasas retributivas y asigna a las autoridades ambientales la
competencia para el cobro de las tasas retributivas por vertimientos puntuales en las cuencas
identificadas como prioritarias. El octubre de 2004 se expidió el Decreto 3440, el cual
modificó en casi todos los aspectos el Decreto 3100.
El último instrumento reglamentario de las tasas retributivas corresponde a la Resolución
287 de 2004, expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento
básico (CRA), resolución con la cual se establece la metodología tarifaria para regular el
cálculo de los costos de prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado, así como
para la incorporación de las tasas retributivas en las tarifas de acueducto y alcantarillado.
En opinión de los entrevistados en el MAVDT, el programa de tasas retributivas y tasas por
uso del agua ha venido generando impactos importantes para el país, tales como:

Los resultados de las consultorías realizadas fueron insumos tomados para la

expedición de la normatividad del programa de tasas en general.
Las Corporaciones Autónomas cuentan hoy con inventarios de usuarios del recurso
hídrico en sus jurisdicciones, conocen la disponibilidad del recurso, su demanda y la
oferta así como los índices de escases del mismo. Este ejercicio ha sido realizado por
el 58% de las CAR por lo menos en una de sus cuencas.
Las Corporaciones realizaron el inventario de quienes vierten y contaminan las
fuentes de agua.
Los municipios ahora consideran el tema de sus alcantarillados dentro del contexto y
conexos a las tasas retributivas.
Al menos el 90% de la CAR han establecido objetivos de calidad en al menos una
cuenca
Con la tasa retributiva se han dado señales económicas para que se contamine menos
y que quien lo haga le cueste y pague.
El país es líder a nivel de Suramérica en tasa retributiva y tasa por uso. Costa Rica
implementó el modelo tomando el de Colombia como base.
Colombia también es líder en facturación y cobro de las tasas.
Se debe observar que estas opiniones no están sustentadas por cifras, indicadores o
evidencias de impactos generados; el hecho de que “al menos el 90% de las CAR” hayan
establecido “objetivos de calidad” no indica que se hayan logrado. Por otra parte, el estudio
de la CGR que sí presenta algunos indicadores, pone en duda estas afirmaciones.
Los estudios y asesorías llevados a cabo con recursos del SINA I sirvieron de base para la
expedición de las normas que rigen el actual esquema de tasas retributivas y tasas por uso del
agua, normas que de acuerdo con las necesidades han sido objeto de ajustes para
actualizarlas.
De acuerdo con la opinión de los entrevistados y de la información consultada, es apreciable
el esfuerzo realizado por el SINA para implementar esa normatividad con ciertos logros en
la gestión y planificación por parte de las CAR. No obstante, problemas relacionados con
injerencias de carácter político y carencias en disponibilidad y suficiencia de equipos
técnicos de las CAR constituyen factores que han impedido que el esquema se afiance y
fortalezca.
Por su parte, la Contraloría General de la República (CGR 2008) considera que el
instrumento económico correspondiente a las tasas retributivas ha resultado poco eficiente
teniendo en cuenta que el nivel de contaminación de las fuentes de agua en lugar de
disminuir ha aumentado, sobre todo en las corrientes de agua que reciben los vertimientos
provenientes de los centros urbanos y las zonas industriales, recalcando la importancia de
mejorar su eficiencia, grado de implementación y el recaudo ya que sus objetivos sociales,
económicos y ambientales no se están cumpliendo.
El órgano de control expresa también que para la tasa por uso del recurso hídrico se registran
problemas derivados de la estructura actual de la tarifa para la cual el MAVDT desarrolló y
reglamentó un factor de gradualidad para dar tiempo a los usuarios de cambiar sus procesos
tecnológicos y productivos con miras a hacer un uso más racional del agua y disminuir la
tarifa por pagar. Esta gradualidad va del 2006 hasta el 2017. Como resultado, la tarifa
mínima no permite cubrir los gastos administrativos de las corporaciones para el proceso de
facturación, cobro, seguimiento jurídico y menos asegurar recursos económicos para invertir
en programas destinados a proteger y renovar el recurso hídrico, acciones que demandan

inversiones cuantiosas.
Indudablemente, los estudios financiados por el Programa contribuyeron significativamente
al desarrollo de la normativa en este tema pero, como en otros temas, se presentan serios
problemas de implementación; es decir se logran los resultados (según la opinión de
funcionarios del MAVDT) pero los impactos son modestos (según el informe de la CGR).
d. Desarrollo de guías para la evaluación de impactos ambientales. Dentro de los objetivos
de la política ambiental, establecidos en el Plan de Desarrollo Económico y Social 1990-
1994, se estableció la necesidad de ajustar y fortalecer la gestión ambiental mediante
mejores arreglos institucionales y jurídicos, e incorporar consideraciones ambientales en los
procesos de planificación y decisión de programas y proyectos de desarrollo. Así mismo y
teniendo en cuenta que en 1991, el gobierno colombiano promulgó un nuevo ordenamiento
jurídico constitucional, el cual establecía las bases en materia de protección del medio
ambiente, era necesario desarrollar acciones y crear instrumentos para la protección del
medio ambiente y de los recursos naturales, a fin de combatir y revertir los principales
procesos de degradación ambiental. Como parte del Plan de Desarrollo Nacional, se
identificaron una serie de propuestas en el ámbito ambiental relacionadas con las reformas
propuestas en la Ley 99 de 1993, entre las cuales se encontraba lo relacionado con los
instrumentos para la evaluación, control y seguimiento de los impactos ambientales.
Para la elaboración de las guías ambientales se contrataron 8 consultorías y 4 estudios por
un valor total de US$ 271.906. Las guías ambientales son instrumentos de gestión y
autoregulación, se expidieron y se han aplicado por algunos sectores, sin embargo, según los
funcionarios entrevistados, dado su carácter voluntario, se hace necesario que se generen
nuevas herramientas, a nivel de incentivos económicos, por ejemplo, para efectos de que
sean aplicadas por los sectores productivos. Se encuentra, que las guías ambientales deben
hacerse más sencillas, toda vez que son muy técnicas y deben estar acompañadas de
estrategias piloto para sean aplicadas por todos los sectores.
A pesar de la promoción de las Guías se estima que un alto porcentaje de empresarios,
especialmente los de menor capacidad las desconocen o no se preocupan por tomarlas en
cuenta. Las grandes empresas son las que utilizan en mayor grado las guías teniendo en
cuenta su capacidad para invertir en tecnologías y sistemas para el control y manejo
ambiental en sus actividades productivas como es el caso de los generadores de divisas como
floricultura, banano y otros. Las guías unificaron los criterios técnicos ambientales en el país
y redujeron ostensiblemente el grado de discrecionalidad que era imperante en las entidades.
A nivel de la academia constituyen elementos de referencia como instrumentos o recursos
para la instrucción y la investigación. Pero su impacto, por ejemplo, como instrumento de la
política de Producción Más Limpia ha sido modesto. (Ver formulario 2.1.i.d) Como lo señala
el representante de la ANDI,
“se puede decir que inicialmente el impacto fue bueno pues permitieron la
unificación de criterios, reduciendo ostensiblemente el nivel de interpretación y
discrecionalidad de los temas ambientales por parte de entidades y funcionarios.
Como debilidad se aprecia que no han sido actualizadas y están perdiendo vigencia.
Desde el punto de vista de la ANDI se considera que las guías deben continuar
teniendo el carácter de voluntarias ya que traen recomendaciones técnicas. Si se
determinara el uso obligatorio las recomendaciones técnicas no tendrían sentido.

ii. Sistema de información ambiental para Colombia SIAC. Este proyecto, al que se habían
asignado inicialmente más de US$ 1 millón, no tuvo ni resultados ni impactos. En efecto el
principal producto esperado, el diseño del sistema, no se logró debido a serias discrepancias en la
ejecución de los TDR entre el supervisor y el contratista, discrepancias que el ejecutor MMA/UC
no logró resolver.
Se contrataron 33 actividades incluyendo el diseño del sistema y una serie de productos
complementarios y asesorías por un total de US$ 1.038.481. La principal consultoría fue
terminada sin generar ningún producto. Otras actividades se realizaron en forma satisfactoria y
fueron de utilidad para otros sistemas o para completar el SIAC bajo el SINA II. (Ver Formulario
2.1.ii., Anexo H). Por ejemplo, con respecto al Sistema de Información de las Reservas
Forestales, excepto por la compra de equipos de cómputo, la ejecución del contrato generó los
productos exigidos a satisfacción del MMA, las planchas con la información de las siete (7)
reservas forestales de la Ley 2 de 1959, conjuntamente con la evaluación exploratoria de las
reservas. El SIAC en su forma actual, según su contenido en Internet, no ha sido de mucha
utilidad para esta evaluación porque no cuenta con los datos de variables claves actualizados o
series de tiempo de variables clave como tasas de deforestación, a pesar de que contiene una gran
cantidad de indicadores definidos.
Este proyecto tuvo serios problemas de formulación (se trató de montar un gran sistema sin tener
en cuenta las limitaciones de todo tipo para implementarlo y operarlo) y ejecución (el contratante
no pudo manejar las diferencias entre supervisor y contratista). El informe MAVDT 2003
contiene una narración detallada de las fallas de este proyecto.
iii. Sistema administrativo financiero, técnico y presupuestal del SINA. El objetivo de este
proyecto era contribuir a la “Consolidación administrativa y financiera del MMA”, para lo cual se
contrataron ocho consultorías por un valor de US$ 56.966. (Ver formulario 2.1.iii, Anexo H)
Incluyeron: un análisis del “estado actual de la función de sistemas dentro del MMA y la
definición y ejecución de actividades para implementar una red de intranet/internet”; y, la
“implementación, administración y mantenimiento de las redes de intranet/internet del MMA”,
además de una serie de apoyos puntuales a diferentes sistemas administrativos del ministerio
como el SIFAME y el SIIF.
Con respecto a la Consolidación del Área Administrativa, Financiera y Contable del Ministerio,
el aplicativo para el sistema financiero SIFAME logrado con este proyecto ha tenido buenos
resultados, “hoy en día (2010) funcionan los módulos para nómina, almacén, contabilidad,
presupuesto, viáticos. De acuerdo con requerimientos puntuales se han realizado ajustes menores
y el sistema continúa prestando los servicios previstos”, según los funcionarios entrevistados. Los
demás libros o capítulos financieros y contables se manejan a través del SIIF, especialmente lo
relacionado con la información que se cruza con el Ministerio de Hacienda.
En el área de informática y sistemas el impacto fue considerable ya que el Ministerio operaba con
equipos de cómputo bajo el sistema de arrendamiento, incurriendo en costos que significaban
una carga para el presupuesto de la entidad. Los funcionarios a quienes se les podía asignar un
PC se constituían en islas flotantes, cada uno con su equipo y sin comunicación entre los demás
de su área o sección y desde luego sin comunicación con el resto del mundo. Con los recursos del
SINA I se compraron los equipos, se capacitó el personal para su manejo, se estableció la intranet
y extranet, una buena parte de lo logrado sirvió de base para nuevos desarrollos y otros aún están
en pleno servicio y operación. Puede afirmarse que con este proyecto el ministerio y las
corporaciones resultaron fortalecidos en el campo de los sistemas y la informática, pero dado el
monto de los recursos asignados (US$56.966) su contribución a la “consolidación del área
administrativa financiera y contable del MMA” fue modesta.
iv. Formulación de políticas y reglamentación. Esta línea de acción fue esencial para poner en
marcha el SINA, le permitió al Ministerio y a las CARS implementar los principales instrumentos
normativos establecidos en la Ley 99 de 1993 para la gestión ambiental en el país. Para evaluar la
contribución de estas actividades financiadas por el SINA I, se consideraron dos proyectos o
conjuntos de actividades orientados a: (a) La reglamentación, actualización y análisis de vigencia
normativa en el ámbito ambiental; y, (b) El desarrollo e implementación de normativa de
“Producción Más Limpia”.
a. Reglamentación, actualización y análisis de vigencia normativa. El documento del
Programa acordado con el BID establece que,
“… el gobierno nacional propuso, a través del documento “Una Política Ambiental
para Colombia”, una coordinación instituciona1 bajo el liderazgo de un Ministerio
del Ambiente, con el fin de garantizar el cumplimiento de los deberes y derechos del
Estado y de los particulares en relación con el medio ambiente y el patrimonio
natural de la nación
En 1991, el Gobierno colombiano promulgó un nuevo ordenamiento jurídico
constitucional, el cual establece las bases en materia de protección del ambiente, de
los recursos naturales y de la calidad de vida de la población y estipula establecer
acciones de protección del medio ambiente y de los recursos naturales. Estas
acciones están orientadas a combatir y revertir los principales procesos de
degradación ambiental. Estas disposiciones deberán reglamentarse para su
implantación y cumplimiento; su desarrollo tiene carácter urgente por los problemas
ambientales existentes en el país.” (BID 1993)
Bajo este contexto, y teniendo en cuenta el nuevo ordenamiento jurídico constitucional, era
necesario desarrollar acciones y crear instrumentos para la protección del medio ambiente y
de los recursos naturales, a fin de combatir y revertir los principales procesos de degradación
ambiental. Igualmente con la expedición de la Ley 99 de 1.993, se debían dictar
disposiciones reglamentarías, cuya implantación, cumplimiento y desarrollo tenía carácter
urgente.
El nuevo Ministerio deberá “poner estructura a la desorganización institucional que
caracteriza el sector actualmente” y será el encargado de definir las políticas y regulaciones a
las que se sujetarán el ordenamiento, manejo uso y aprovechamiento de los recursos físicos y
bióticos”.
Para atender estos problemas se requería fortalecer la gestión ambiental del MMA y las
CAR, mediante la expedición de reglamentaciones y/o regulaciones para la protección del
medio ambiente y los recursos naturales, así como también iniciar un proceso de
actualización y análisis de vigencia normativa, a fin de que se lograra la convergencia de
este programa con los objetivos de la Política Nacional Ambiental.
Se identificaron 38 actividades (estudios, asesorías, consultorías) contratadas por el MMA
con recursos del SINA I, con un costo de US$ 591,009, que contribuyeron a dotar al
Ministerio como ente rector y a las CAR de instrumentos jurídicos que permitieron
fortalecer su gestión ambiental y orientar a los particulares en el uso de las recursos naturales
renovables. (Ver formulario 2-1.iv.a).
Según los funcionarios del MAVDT entrevistados, “los estudios, para efectos de expedir la
reglamentación y de actualización y análisis de vigencia contribuyeron a la expedición de
regulaciones en torno a la protección de los recursos naturales y el ambiente y a generar las
herramientas de actualización y análisis de vigencia normativa, que han contribuido a
fortalecer la gestión del MAVDT y de las CAR (salvo en el caso como el de acceso a
recursos genéticos, cuya norma hasta el día de hoy no se ha expedido, o el marco normativo
integral del agua).
Igualmente, se expidieron normas en materia de licencias ambientales, residuos sólidos, tasas
por uso de agua, tasas retributivas, etc. Es el caso del Decreto 1753 de 1.994, reglamento de
licencias ambientales, el Decreto el Decreto 1687 de 1.997 de reestructuración de la Entidad,
Decreto 155 de 2003 por las cuales se reglamentó de tasas por uso de agua, el Decreto 1713
de 2002 y sus modificaciones en materia de residuos sólidos que han brindado un marco
jurídico que ha permitido incorporar lo ambiental a la prestación del servicio público, el
Decreto 901 de 1.997 en materia de tasas retributivas por vertimientos, entre otras normas.
Es decir se logró gran parte de los resultados esperados, el diseño y la implementación de la
normativa ambiental fundamental.
Por otra parte, las entrevistas realizadas evidencian que se están logrando los impactos. No
obstante, es evidente que la aplicación de las normas en el tiempo, ha permitido a las
autoridades y particulares detectar problemas en su aplicación, lo que ha generado nuevas
propuestas de reglamentación o de modificación de éstas, lo que para los particulares en
muchos casos se traduce en inseguridad jurídica.
A título de ejemplo, el Decreto 1753 de 1.994 en materia de licencias ambientales ha sido
objeto de más de 5 modificaciones. Y actualmente el Decreto 1220 de 2005 norma vigente
en materia de licencias ambientales está en proceso una nueva modificación.
En cuanto al Decreto de tasas retributivas, Decreto 901 de 1.997, en proceso de
implementación, se ha encontrado (que en la práctica el modelo no funciona, principalmente
frente al sector de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, y hubo que
reformarlo). Lastimosamente la reforma con los Decretos 3100 de 2003 y 3440 de 2004,
generó un retroceso en esta materia por cuanto es enorme el desgaste administrativo de las
CAR y escasos los ingresos que por esta vía se generan para que las instituciones puedan
hacer control de la contaminación ambiental. (Ver formulario 2-1-iv.a).
Respecto a la tasa por uso de agua, creada por la Ley 99 de 1.993, producto de las
consultorías financiadas por el SINA I, se reglamentó mediante el Decreto 155 de 2004, sin
embargo sucede algo similar a la tasa retributiva, pues con la tarifa establecida los recaudos
no logran recuperar el desgaste presupuestal y administrativo de las autoridades ambientales.
Evidentemente, las actividades de este proyecto apoyaron la implementación y puesta en
marcha del SINA, y le permitió al Ministerio y a las CAR implementar los principales
instrumentos establecidos en la Ley 99 de 1993, para la gestión ambiental en el país. No
obstante, crítico ha resultado el tema de la evolución normativa, y los retos regulatorios en
materia ambiental son muy amplios, toda vez que no se ha logrado avanzar tan rápido como
se esperaba.

Por lo tanto, se considera que los recursos asignados por el SINA I en este proyecto
(US$591,009) generaron los resultados e impactos esperados, aunque debieron ser
complementados con otros recursos públicos asignados a este tema. No obstante lo anterior,
se considera importante una revisión y reforma integral de la legislación ambiental, como se
proponía a través de la Comisión Revisora de la legislación ambiental (Código de recursos
naturales). Hay que actualizar las normas y hacerlas proporcionadas a la realidad del país, y
simplificar los trámites y llevar a legislación temas muy específicos, que lo ameriten.
b. Producción Más Limpia. Como parte del Plan Nacional de Desarrollo, se había
identificado una serie de propuestas en el ámbito ambiental relacionadas con las reformas
propuestas en la Ley 99 de 1993, entre las cuales se destacaba la política de “Producción Más
Limpia”, parte de una propuesta general para incentivar al sector privado a mejorar los
impactos ambientales de los procesos productivos.
La política nacional ambiental, mediante el documento CONPES 2750 de Diciembre 21 de
1994, adoptó como programa de acción promover la producción limpia, así como la
elaboración y puesta en marcha de convenios de concertación con el sector privado para una
producción más limpia, la cual requería la realización de diversas actividades, desde la
formulación de la política nacional y sectorial hasta la ejecución de planes de acción y
convenios en temas relacionados con la producción limpia.
Estas actividades se han definido como el proyecto “Elaboración e implementación de la
política de Producción Más Limpia” dentro de la línea de acción “Formulación de políticas y
reglamentación”, para efectos de evaluar su contribución al fortalecimiento del SINA. Se
ejecutaron 21 actividades directamente relacionadas con el objetivo planteado. Estas 21
actividades se incluyen en las categorías de “Formulación de políticas y reglamentación” (1
estudio), “Control de la calidad ambiental” (19 estudios)34, y estrategia de fortalecimiento
institucional (1 estudio) y tuvieron un costo de US$ 603.941.
Según los funcionarios del MAVDT entrevistados, “todos los estudios han contribuido a la
formulación y al desarrollo de la política” que resultó en el documento “Política Nacional de
Producción Más Limpia (PNPML)” (1997), que ha sido implementada a través de convenios
con los sectores productores, la generación de instrumentos de autogestión o autoregulación
como las guías ambientales, las cuales fueron adoptadas mediante la Resolución 1023 de
2005 del MAVDT como instrumento de autogestión y autorregulación, así como mediante la
Resolución 18-0861 del 20 de Agosto de 2002, la cual adopta las guías minero ambientales
de exploración y explotación minera de los Ministerio de Minas y Ambiente, los manuales de
seguimiento y evaluación y la estructuración de nodos de producción limpia. Actualmente, la
política de producción limpia ha evolucionado como política de “Producción y consumo
sostenible”.
A pesar de que estos eran los resultados esperados, generados en gran parte por la iniciativa
de los funcionarios del MMA para utilizar los productos contratados, no hay evidencia
sistematizada sobre los impactos. Se han identificado algunos casos puntuales exitosos y no-
exitosos, según entrevista con funcionarios del MAVDT y de acuerdo con el documento de
34
Se debe observar que las categorías de clasificación de las 269 actividades del subprograma no corresponden
necesariamente en términos conceptuales a los proyectos o “líneas de acción” evaluadas, como se muestra en este
caso en que se evalúa la contribución del Programa a la línea de acción “Formulación de políticas y reglamentación”
pero la mayoría de las actividades habían sido clasificadas como “Control de la calidad ambiental”. Esto ilustra la
poca relevancia de la clasificación de “áreas temáticas”.
la “Evaluación de la Política de Producción Limpia” del IDEAM de septiembre de 2005, en

el marco del Convenio Interadministrativo No. 23/04 MAVDT-IDEAM35, así como con el
estudio contratado por MAVDT/SINA II, denominado “Evaluación de la Política Nacional
de Producción Más Limpia, diseño de una estrategia para fortalecer su implementación y
propuesta de lineamientos para la política nacional de consumo sostenible” (Olivera A.
2007). En este contexto, es pertinente citar algunas de las conclusiones de este estudio:
“El análisis DOFA permitió confirmar la conclusión temprana que se había
obtenido con base en el análisis de las Encuestas, en el sentido de que los
fundamentos y estructura de la PNPML [Política Nacional de Producción Más
Limpia] son adecuados y que, salvo algunos ajustes, el objetivo general, los
objetivos específicos y las estrategias de la PNPML han quedado validadas, lo cual
se considera muy bueno porque el país ha estado caminando en la dirección
correcta.
No obstante lo anterior, las dificultades de la PNPML están en la efectividad y
eficacia de la implementación de sus líneas de acción, porque no se conocen, no se
han puesto en práctica, o definitivamente algunas no son las adecuadas. Sin
embargo, después de los análisis hechos se concluye que la principal dificultad que
enfrenta la PNPML es la falta de conocimiento de los verdaderos logros alcanzados
con su implementación, lo que ha generado pérdida de interés de algunos de los
actores clave, desgaste o baja credibilidad en principios básicos la autorregulación
y el autocontrol, desarticulación de objetivos y acciones entre el CNPMLTA
[Centro Nacional de Producción Más Limpia Tecnologías Ambientales], los
Centros o Nodos Regionales y las Ventanillas Ambientales, y en algunos casos
extremos, el aprovechamiento de herramientas valiosas como los convenios de PML
para evadir responsabilidades ambientales, entre otros.” (Olivera A. 2007, p.63,
énfasis agregado)
Uno de los aspectos críticos – y probablemente responsable de los “no-éxitos” – de la
implementación de la política es la falta de establecer la viabilidad económica de las medidas
requeridas para mejorar los impactos ambientales de los procesos productivos; hay poco
reconocimiento de los impactos financieros positivos y negativos de implementar medidas de
producción más limpia por parte de las empresas privadas; aparentemente, esto se compensa
con la estrategia de hacer “voluntaria” la implementación de las guías, lo cual debilita
completamente la normativa.
A este respecto, es pertinente la opinión del director ambiental de la ANDI:
“El sector considera importante mejorar las tecnologías para la producción para
generar menores niveles de contaminación. El mensaje ha calado en el sector desde
el punto de vista de la adopción de medidas para prevenir la contaminación, con
inversión en tecnologías que finalmente conllevan a la reducción del pago de la
tasa por menor contaminación.
En cuanto a las guías ambientales,
35
El informe final de este estudio es de poca utilidad; se concentra en aspectos operativos, fechas, sitios y
participantes de reuniones y talleres, pero contiene poca información sustantiva.
“se puede decir que inicialmente el impacto fue bueno pues permitieron la
unificación de criterios, reduciendo ostensiblemente el nivel de interpretación y
discrecionalidad de los temas ambientales por parte de entidades y funcionarios.
Como debilidad se aprecia que no han sido actualizadas y están perdiendo
vigencia. Desde el punto de vista de la ANDI se considera que las guías deben
continuar teniendo el carácter de voluntarias ya que traen recomendaciones
técnicas. Si se determinara el uso obligatorio las recomendaciones técnicas no
tendrían sentido.
Pero el funcionario del MAVDT entrevistado, recomienda “considerar la posibilidad de que
mediante concertación con los gremios y sectores, el uso de las guías ambientales sea de
carácter obligatorio para mejorar su utilidad y eficacia.
Como en el caso de residuos sólidos, el factor de éxito para generar los resultados fue la
iniciativa de los funcionarios del MMA y posteriormente del MAVDT. Fallaron los procesos
de implementación para generar los impactos, los problemas de viabilidad financiera
requieren mayor atención.
v. Gestión institucional en temas estratégicos. En esta línea de acción se agruparon una

multiplicidad y variedad de temas de toda índole, todos pueden ser importantes en términos de la
gestión del SINA, pero no están vinculados con un objetivo coherente ni son parte de una
estrategia, como el título parece indicar. Esta línea se constituye en un ejemplo de la
discrecionalidad o falta de un plan estratégico de desarrollo o fortalecimiento institucional.
Según MAVDT 2003, se financiaron estudios y consultorías en los siguientes temas, algunos no
se ejecutaron o no lograron los resultados e impactos esperados:
a. Transferencia y capacitación del Aplicativo de seguimiento y Evaluación de Planes y
Proyectos de Inversión Ambiental, instrumento que permite conformar una base de datos
que de cuenta de todo el ciclo de los proyectos);
b. Casos de experiencias exitosas de gestión ambiental;
c. Diseño de un programa de largo plazo orientado a la identificación, evaluación,
valoración y desarrollo de los recursos genéticos disponibles en la Amazonía;
d. Conocimiento existente en el país sobre ecosistemas estratégicos;
e. Identificación y espacialización de conflictos por uso y ocupación del territorio;
f. Bases catastrales y metodologías de peritazgo para adelantar el proceso de titulación de
baldíos nacionales;
g. Diseño de plan estratégico para la conservación y establecimiento de bosques en
Colombia;
h. Prefactibilidad y prediseño del Fondo de Capital de riesgo para empresas ambientales;
i. Definición de nuevas categorías de uso y ocupación sostenibles de la tierra, que
incorporen criterios ambientales, económicos, sociales, culturales y tecnológicos;
j. Enfoque ecosistémico como estrategia de conservación;
k. Definición de lineamientos normativos y procedimentales en materia de acceso a recursos
genéticos.
Uno de estos temas merece especial atención por su pertinencia y potencial utilidad en el proceso
de fortalecimiento institucional del SINA:

Casos de experiencias exitosas de gestión ambiental. A Diciembre de 2001, se cumplían los

primeros ocho años de la mayor reforma ambiental emprendida por el país en toda su
historia, mediante la creación del Sistema Nacional Ambiental SINA, el cual si bien avanzó
en su montaje institucional, tenía un gran reto para consolidarse como un proceso de gestión
participativo, descentralizado y democrático. También se cumplían ocho años de la
formulación del SINA I. Se consideró como un reto,
“recuperar y sistematizar los avances que se habían obtenido durante los últimos
años en las perspectivas de garantizar un ambiente sano y productivo para todos.
Se propuso realizar análisis de casos, para analizar los problemas de gestión
ambiental con falta de coordinación, débil comunicación entre las autoridades
ambientales , escasa articulación con las entidades territoriales y las
organizaciones de la sociedad civil y falta de articulación entre las políticas
formuladas y la planificación nacional , regional y local del desarrollo, lo que se
traduce en procesos de deterioro ambiental y en la consiguiente disminución de la
calidad de vida de los colombianos.”
Es decir, a siete años de iniciado el fortalecimiento institucional del SINA ya se conocían las
debilidades del mismo, por lo que se estaba sugiriendo un ejercicio de evaluación. Se
estimaba que las experiencias del SINA I “debían estudiarse, fortalecerse y ponerse en
relación, de tal manera que permitieran avanzar, desde mejores prácticas y desde abajo en
la construcción de relaciones ambientales para ir consolidando el SINA”. Se sugería que
este ejercicio no se limitara a presentar una sumatoria de estudios de caso, sino que, a partir
de ellos, debería centrar su esfuerzo en la identificación de las condiciones técnicas,
políticas, culturales y financieras que están fortaleciendo y/o debilitando el SINA.
Esta loable propuesta no se materializó. No se conocen los “factores de éxito” de los
experiencias analizadas, o las “condiciones” “que están fortaleciendo y/o debilitando el
SINA”.
vi. Estrategia de fortalecimiento institucional. Esta estrategia ha debido desarrollarse como

base para la formulación del componente, no como parte del mismo. En efecto, el diseño
organizacional del MMA y del SINA estaba explícito en la Ley 99 de 1.993, por lo que los
recursos asignados a este componente se utilizaron para apoyar a las autoridades del MMA en la
implementación de dicho diseño. Por esto en 1997, después de experimentar con este diseño
durante dos años, se vio la necesidad de reestructurar el MMA y hacerlo, ahora sí, mediante una
“estrategia”, por lo menos de nombre, porque tampoco se estableció una estrategia propiamente
dicha.
Reestructuración del MMA. Es importante citar los diagnósticos que, en 1997, motivaron la
reestructuración del recién establecido ministerio (formulario 2.vi.a):
“Desde su creación mediante la ley 99 de 1.993, la estructura del Ministerio del
Medio Ambiente no ha podido ser implementada, principalmente por las
permanentes restricciones de orden fiscal, que ha impedido la coherencia entre la
planta de personal y la mencionada estructura. Ello ha conllevado la imposibilidad
de desarrollar eficientemente las múltiples funciones establecidas en la ley como
responsabilidad de la Institución, por estar asignadas a una multitud de
dependencias que no cuentan con el personal suficiente para atenderlas, por una
parte, y por la duplicidad de funciones entre las distintas dependencias lo cual
genera ineficiencias y demoras en la ejecución de las labores propias de la

entidad.”
Consciente de sus debilidades que se reflejan entre otros aspectos en la
imposibilidad de activar una dirección, ocho subdirecciones y 3 oficinas, por falta
de recursos financieros y la imposibilidad jurídica de proveer los cargos por no
estar contemplados en la planta de personal, el Ministerio ha venido estudiando
desde el año de 1996, las mejores alternativas para mejorar su estructura,
ajustándola a las necesidades operativas en materia de gestión ambiental, la
disponibilidad efectiva de recursos y la experiencia internacional en materia de
organizaciones públicas de medio ambiente.
Como resultado de los estudios realizados, se logró establecer que una de las
debilidades fundamentales del Ministerio del Medio Ambiente es su organización
alrededor de temas ambientales específicos, desconociendo que sus funciones son
principalmente la de la regulación ambiental y la coordinación del Sistema
Nacional Ambiental (SINA), del cual hacen parte como entidades administradoras
la Corporaciones Autónomas Regionales y las Unidades Ambientales Municipales.
Inconsistencia entre las funciones y la organización por una parte y la
imposibilidad de asumir las funciones establecidas en desarrollo de la estructura
orgánica ha generado la disfuncionalidad del Ministerio y no ha permitido el
desarrollo ordenado de la política ambiental y la coordinación de las actividades
de las Corporaciones Autónomas Regionales.
Para efectuar esta reestructuración se contrataron 20 actividades (estudios, consultorías y
asesorías) por un valor de US$ 420.000. La actividad central fue la consultoría para “Definir
y precisar una propuesta de reestructuración del Ministerio, señalando sus objetivos y
mecanismos de solución a los problemas encontrados, a partir del análisis situacional del
Ministerio que se adelante.”
Con base en las recomendaciones de ésta y mediante el decreto 1687 de 1997 se llevó a cabo
la reestructuración del MMA con una nueva estructura orgánica mediante fusión de
dependencias, asignación de sus funciones y definición de la planta de personal requerida.
Posteriormente se modificó la estructura del Ministerio del Medio Ambiente mediante los
Decretos 1124 de 1.999 y el Decreto 216 de 2003 este último en virtud del cual se
reestructuró el ministerio para convertirlo en el actual Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial (MAVDT), decreto que posteriormente fue modificado parcialmente
por los decretos 3266 de 2004 y 3137 de 2006.
Según una de las personas entrevistadas que participó en la reestructuración de 1997, “Hoy
en día el Ministerio ha sido reducido a un viceministerio dentro de un ministerio, que cumple
simultáneamente funciones de dos (2) sectores regulados por la legislación ambiental, y en
ello evidentemente se presenta un conflicto de intereses, sin desconocer que existen aspectos
positivos de la fusión, como el que hoy es sólo una institución la que regula y orienta el
ordenamiento territorial del país. Aún así, es necesario volver a revisar la estructura del
Ministerio por que el modelo no ha funcionado. Se aprecia que son tres (3) líneas de acción
diferentes (agua potable, vivienda y ambiente) que no se han inter-relacionado.” (Ver Anexo
H, formulario 2.vi.a).
Evidentemente, no ha sido posible establecer una estructura consensuada a largo plazo para
el ministerio y cada administración tiene su propia estrategia de desarrollo institucional para
la entidad rectora del ambiente y los recursos naturales. Pero indudablemente, la

reestructuración financiada bajo este componente constituyó un ajuste o fortalecimiento
significativo de la entidad y por lo tanto del SINA.
Como en las demás líneas de acción, se ejecutaron actividades que aunque no contribuyeron
directamente al objetivo de la línea respectiva, generaron sus propios beneficios, como se
muestra en el formulario mencionado.
vii. Monitoreo y ordenamiento de recursos naturales. La política ambiental contenida en el

Plan Nacional de Desarrollo 1990-1994 ordenó la creación del Ministerio del Medio Ambiente y
la contratación de créditos con la banca multilateral con el fin de fortalecer la gestión ambiental.
Dentro de sus objetivos generales se encontraba conservar y rehabilitar los recursos naturales y
la calidad del medio ambiente, y reorientar los procesos de ocupación del territorio,
incorporando consideraciones ambientales en los procesos de planificación. La Ley 99 de 1993
estableció como función del MAVDT formular la política nacional en relación con el medio
ambiente y los recursos naturales renovables, y establecer las reglas y criterios de ordenamiento
ambiental de uso del territorio y de los mares adyacentes, para asegurar el aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales renovables y del medio ambiente, así mismo adoptar medidas
para la protección de la flora y fauna y coordinar las actividades de las entidades encargadas de la
investigación, protección y manejo del medio marino.
Dada la amplitud del tema, esta línea de acción se concentró en dos subtemas: ordenamiento de
los recursos costeros y protección de la flora y fauna, temas de por sí muy amplios que debieron
ser limitados a lineamientos generales de política. Para dar cumplimiento a estos lineamientos, se
contrataron 10 actividades relacionadas con estos dos temas (tres asesorías, siete consultorías y
un estudio36 por un valor de US$ 319.914 (Ver formulario 2-1-vii, Anexo H).
Con respecto a los recursos costeros, y según las entrevistas con los encargados del tema en el
MAVDT, se establece que efectivamente las consultorías dieron lugar a la expedición del
documento base para la elaboración de la Política Nacional de Ordenamiento Integrado de Zonas
Costeras, la cual está vigente.
Posteriormente, se expidió la Política Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible de los
Espacios Oceánicos y las Zonas Costeras e Insulares de Colombia, la cual se presentó ante el
Consejo Nacional Ambiental en Diciembre el 5 de diciembre del año 2000 y se convirtió en el
documento CONPES 3164 de 2002 que contiene el Plan de Acción 2002- 2004 de espacios
marinos y costeros.
En dicho documento se definen las líneas prioritarias en esta temática: a) Programa de
ordenamiento ambiental territorial de espacios oceánicos y costeros, b) Sostenibilidad ambiental
sectorial, c) Rehabilitación y restauración de ecosistemas degradados, d) Áreas marinas y
costeras protegidas, e) Programa de conservación de especies, de evaluación y prevención de la
contaminación, f) Riesgos de prevención de desastres, g) Instrumentos de apoyo.
36
Dentro de las categorías de “Formulación de políticas y reglamentación” aparece una actividad (1 estudio)
relacionada con monitoreo y ordenamiento de recursos, y en “Gestión institucional en temas estratégicos” aparece
una actividad (1 estudio) de esta línea. Las ocho restantes están clasificadas en la línea de “Monitoreo y
ordenamiento de recursos”.
Este documento está vigente, y se ha venido desarrollando en sus diferentes líneas. Igualmente se
han desarrollado procesos de investigación marítima costera, se han abordado temas de erosión,
y estrategias de manejo y capacitación en el área marítimo-costera, que incluyen cursos de
manejo integrado para fortalecer la capacidad de las CAR. Actualmente se tiene proyectado
realizar la evaluación de la política, y después realizar su actualización.
En resumen, se han desarrollado numerosas acciones “administrativas” en el tema marino-costero
promovidas o impulsadas por los recursos inicialmente asignados por el SINA I. Sin embargo, la
efectividad de la estructura institucional es un serio problema, como lo evidencia el deficiente
manejo de algunos sistemas como el de la Ciénaga Grande de Santa Marta (ver Sección 2.2).
Según las entrevistas realizadas, pese a que el país cuenta con una serie de instituciones y normas
dedicadas al manejo del tema del océano y su aprovechamiento, en la actualidad no existe un
marco integrador general que le de al tema un tratamiento normativo acorde con sus
características especiales. Persiste la desarticulación que se refleja en la dispersión de instancias y
normas en asuntos claves como la pesca y acuicultura, la minería, el turismo, los puertos, el
transporte marítimo, la protección ambiental y la soberanía nacional, entre otros. La diversidad de
sectores e instancias gubernamentales involucradas en el manejo del tema marino-costero en
Colombia se refleja, en muchos casos, en la falta de coordinación interinstitucional, situación que
a su vez se manifiesta en aparentes vacíos institucionales, desconocimiento de las normas, o
excesivos tramites y en la dificultad en el diseño, la ejecución y la evaluación de políticas
públicas para un adecuado manejo del territorio marino-costero. A este respecto cabe destacar la
duplicidad o exceso de regulación y la variedad de instancias involucradas. Estas deficiencias
institucionales impiden el logro de los impactos de las inversiones en fortalecimiento
institucional. Esta apreciación se ilustra claramente en el manejo de ecosistemas como el de la
CGSM, como se manifiesta en la Sección 2.2.
Adicionalmente, se contrataron tres consultorías aisladas sobre el tema de “recuperación de
especies de flora y fauna amenazados” (Ver formulario 2.1.vi).
viii. Diseño e implementación de sistemas de participación comunitaria. El Plan de

Desarrollo del Salto Social 1994-1998 consagraba en el capítulo relacionado con el Buen
Gobierno, un acápite sobre la participación de la sociedad civil en el cual señala que “el
desarrollo sólo puede emanar de las acciones, aspiraciones y conciencia creativa y crítica de los
propios actores sociales, que deben pasar de ser considerados objetos de los programas de
Gobierno a asumir su papel como sujeto de desarrollo”.
Esta política se inscribe el Documento CONPES de la Política Ambiental: “La participación
permitirá la adopción de responsabilidades y valores ambientales, la cogestión y el control social
en la evaluación de la gestión por parte de los diferentes estamentos de la sociedad civil,
particularmente de las organizaciones no gubernamentales y comunitarias. La participación es
una estrategia transectorial que atraviesa todo el conjunto de políticas sociales, económicas y
ambientales del Estado colombiano. Específicamente en cuanto a la política ambiental debe estar
presente dentro de cada uno de los programas y proyectos, es decir, en la formulación de
cualquier programa y proyecto que incida en la vida ambiental del país debe ser imprescindible la
participación de la ciudadanía, las comunidades y los grupos étnicos”.
Bajo estos lineamientos superiores se trató de concretar el tema, como en otros casos, en una
política y en normas concretas para su implementación. Sin embargo, solo se trató de ejecutar una
actividad bajo esta línea de acción, la consultoría: “Apoyo conceptual y metodológico para el
fortalecimiento de la política de la participación ciudadana en la gestión ambiental”, lo cual no

tuvo éxito. Como en el caso del SIAC, no se generó el producto, pero a diferencia de éste, no se
asignaron recursos y no se generaron insumos que pudieran ser utilizados para desarrollar el
tema. Según el expediente del contrato, “los TDRs resultaron confusos y originaron divergencias
entre la supervisión y el contratista, aspecto que conllevó a la terminación anticipada del
contrato” sin que se hubiera logrado la obtención de algún producto.
Actualmente solo existen lineamientos pero la política no ha sido expedida oficialmente y la
competencia ahora corresponde a la Dirección General de Asentamiento Humanos del Vice
Ministerio de Vivienda. Algunos lineamientos trabajados sirvieron para orientar a las CAR en su
trabajo con las comunidades.
Las CAR – en la práctica – han desarrollado sus propios sistemas informales para relacionarse
con las comunidades, como se evidencia en los proyectos de microcuencas. Si bien es cierto la
Ley 99 de 1993 en su artículo 69 y s.s. definió los modos y procedimientos de participación
ciudadana, tales como el derecho de petición, la intervención de terceros en los procedimientos
administrativos, audiencias públicas para los trámites ambientales, consultas previas con las
comunidades indígenas y negras Ley 21 de 1.991 y Ley 70 de 1.993); también es cierto que en lo
relacionado con los Programas de microcuencas e inversiones ambientales objeto de esta
evaluación, se requiere mucho más que talleres (reuniones eventuales) con “la comunidad”,
grupos de personas seleccionadas bajo algún criterio, para efectivamente incorporar a la
comunidad en la gestión ambiental especialmente de las CAR. Al respecto, las Juntas de Acción
Comunal y las organizaciones de base participan en forma discrecional, según lo percibido en las
visitas de campo para los proyectos de los subprogramas de Manejo de Recursos Naturales e
Inversiones Ambientales.
Una de estas experiencias es la de PACOFOR (Participación Comunitaria en el sector Forestal).
Según la entrevista realizada con el funcionario de de la Dirección de Ecosistemas del MAVDT,
este desarrollo metodológico de participación comunitaria en el sector forestal está vigente y se
está evaluando y analizando su aplicación para efectos de restaurar coberturas forestales de las
cuencas hídricas con recarga de acuíferos. Actualmente las CAR del eje cafetero manejan este
esquema modelo en proyectos de reforestación y silvicultura comunitaria. Determina que el
esquema PACOFOR ha sido replicado por otras CAR y se constituye en un ejercicio efectivo de
participación comunitaria. Establece el entrevistado que el tema no deja de tener contradictores,
pero el resultado en términos generales es positivo.
3.1.2 Contribución de las líneas de acción al fortalecimiento del SINA
En la terminología de la metodología de evaluación utilizada, las inversiones del Programa en el

desarrollo y fortalecimiento institucional del SINA generaron los productos y muchos resultados
pero quedaron cortas en el logro de los impactos.
Se generaron todos los productos, con algunas excepciones como el SIAC, porque estaban
sujetos a contratos y a un proceso bien definido de ejecución. Pero los resultados en gran parte
dependían de la iniciativa de los funcionarios del sector ambiental, principalmente del MMA,
para utilizar los productos (estudios, informes de consultorías y asesorías) y convertirlos en
instrumentos normativos (políticas, leyes, decretos, normas), lo que sucedió con mucha
frecuencia, aunque no era parte de un plan estratégico con resultados esperados bien definidos.

Como se indica el Cuadro 3-1, todos los proyectos, con excepción del SIAC, tuvieron resultados
satisfactorios pero solo dos de los 11 lograron los impactos esperados. Los impactos fueron muy
modestos, con importantes excepciones (residuos sólidos y sistemas e informática para la gestión
administrativa), porque dependían de la implementación efectiva de los instrumentos normativos.
Esta implementación no se concretó por las siguientes razones: (i) en algunos casos, la normativa
no era viable en términos políticos y económicos porque generaba costos a grupos particulares
con influencia37 sobre las instituciones o la aplicación de la normativa misma (ejemplo:
producción limpia; tasas retributivas; en general, la dificultad de que la empresa privada acepte
algunas normas ambientales que afectan significativamente su rentabilidad financiera); (ii) las
políticas y prioridades ambientales de cada administración pueden variar significativamente; (iii)
la implementación de normas y políticas frecuentemente encuentra obstáculos en la debilidad de
los entes operativos (CAR) o en el Ministerio mismo.
Cuadro 3-1 – Componente de fortalecimiento institucional, resumen de resultados de la evaluación

de las líneas de acción
Proyecto Diagnóstico Impacto Resultados Productos

# S I NS S I NS S I NS S I NS
2-1-i-A x x x x
2-1-i-B x x x x
2-1-i-C x x x x
2-1-i-D x x x x
2-1-ii x x x x
2-1-iii x x x x
2-1-iv-A x x x x
2-1-iv-B x x x x
2-1-v x x x x
2-1-vi x x x x
2-1-vii x x x x
Total 11 0 0 2 7 2 10 0 1 10 0 1
Indudablemente, el apoyo financiero del SINA I ha contribuido, junto con muchos otros recursos,
a establecer las bases de la presente institucionalidad para el manejo de los recursos naturales y la
protección del ambiente.
El “modelo” de desarrollo institucional utilizado, caracterizado por la discrecionalidad de los
funcionarios y autoridades en la identificación y selección de temas a ser desarrollados mediante
actividades marginales (pequeños estudios, consultorías y asesorías), en contraste con la
ejecución de un plan estratégico preparado con criterios técnicos organizacionales, no resultó
necesariamente deficiente debido a la necesidad de reconocer las realidades políticas del
desarrollo institucional en el país en un tema como el ambiente: a través de cuatro
administraciones involucradas en la formulación y ejecución del Programa, era necesario
37
Esto no se refiere necesariamente a influencias indebidas sino al proceso político normal.
reconocer que cada una tuviera sus propias ideas sobre la institucionalidad del sector, por lo que
probablemente una estructura rígida desde el comienzo hubiera tenido más dificultades. En
efecto, la Ley 99 de 1993 ya estipulaba un diseño de la estructura organizacional del SINA, y en
particular del MMA, diseño que fue necesario reestructurar en 1997. Pero este modelo
experimental-discrecional de desarrollo institucional no era la mejor forma de procurar el
desarrollo y fortalecimiento del SINA.
3.2 Componente de capacitación
Las actividades de capacitación eran parte integral del concepto original del Programa sobre el
fortalecimiento de las instituciones ambientales. Se consideraba que el capital humano era un
factor complementario indispensable del capital social (institucional) para el manejo de los
recursos naturales y la protección del ambiente a cargo del SINA. Las instituciones con
competencias ambientales antes de la Ley 99 de 1993, como el INDERENA contaban con
perfiles profesionales diferentes a los requeridos bajo la nueva organización del Estado en el
sector. La estrategia implícita era capacitar a los profesionales del sector en temas ambientales
interdisciplinarios que sirvieran para el desempeño de las funciones del SINA bajo el nuevo
esquema institucional. Esto sería complementado con la capacitación de extensionistas, en la
parte más operativa del SINA. Adicionalmente se propuso apoyar al Ministerio de Educación en
el proceso de introducir los aspectos ambientales en la educación básica.
A este componente finalmente se asignaron US$ 5.9 millones (5.8% del Programa) después de
numerosos problemas de asignación presupuestal entre el MMA, ICFES, SENA y MEN, que
afectaron su ejecución oportuna.
3.2.1 Subcomponente de capacitación de profesionales
El objetivo de la capacitación de profesionales, proyecto al que se asignaron US$ 1,9 millones,

era suministrar capital humano a la estructura institucional del SINA en desarrollo, un factor
complementario al fortalecimiento institucional. Por lo tanto, una vez verificados los productos
(número de eventos de capacitación ejecutados, número de funcionarios que asistieron a los
eventos), es necesario verificar los resultados, o el capital humano funcionando, y los impactos,
la contribución de los resultados al desarrollo o a la gestión institucional del SINA.
Un problema fundamental en la evaluación de este subcomponente ha sido la absoluta falta de
información sobre las actividades ejecutadas. Fuera de la escasa información reportada en
MAVDT 2003, no ha sido posible obtener información más detallada. No hay información de
seguimiento y aún la información sobre eventos realizados está incompleta en los archivos
consultados.
Para evaluar el proyecto de capacitación de profesionales, se pretendía realizar una encuesta a
una muestra de 70 de los 1.463 profesionales que supuestamente tomaron alguno de los 19
cursos, 8 seminarios y 4 diplomados en asuntos ambientales financiados con recursos asignados a
este componente. Para esto se utilizó el cuestionario que se presenta el Cuadro 3-2. A pesar de los
esfuerzos realizados para obtener respuestas de los encuestados, los resultados fueron muy
pobres. Estos esfuerzos se han reportado en la Sección 1.3 (Trabajo de campo). Solo
respondieron 20 personas, los resultados se presentan en el Cuadro 3-3.

Cuadro 3-2 – Encuesta de profesionales que recibieron capacitación bajo el componente de

fortalecimiento institucional del SINA I
Curso Tema:
Seminario Lugar:
Diplomado Año
1. Institución donde trabajaba cuando tomó
el curso, seminario o diplomado
2. Institución donde trabaja actualmente
3. En su opinión, la calidad del curso* fue: (marque el número correspondiente)
Deficiente −> 1 2 3 4 5 <− Excelente
4. Debido a que la pertinencia** del contenido fue:
Inadecuada −> 1 2 3 4 5 <− Adecuada
5. Y/o, el desempeño del instructor fue:
Deficiente −> 1 2 3 4 5 <− Adecuado
6. Utilidad personal (¿Fue el curso* útil para el desempeño de su trabajo independiente de la institución?)
Sin utilidad −> 1 2 3 4 5 <− Muy útil
7. Utilidad institucional (¿Considera que el curso* fue de utilidad para la institución donde trabajaba?)
Sin utilidad −> 1 2 3 4 5 <− Muy útil
8. Aplicación: ¿Ha tenido aplicación alguna en su trabajo la capacitación recibida?
Ninguna aplicación −> 1 2 3 4 5 <− Aplicación frecuente
¿Comentarios?
* Se refiere a cursos, seminarios o diplomados.

** Se refiere a la coherencia entre los objetivos de la capacitación y los temas tratados y su nivel
técnico.
Posiblemente, el problema no es la aparente falta de interés para dar respuesta a las encuestas,
sino a los problemas anotados con respecto al largo período de tiempo transcurrido entre el año
de realización de los cursos y el año en que se realiza la evaluación, factor que incide en la
memoria de los funcionarios, algunos no recuerdan si tomaron o no efectivamente esa
capacitación, si fue con recursos del SINA I o de otras fuentes; la mayoría de los beneficiaros de
los cursos ya no trabajan en las entidades relacionadas bien sea por factores de carácter
institucional o porque ya están pensionados. Pero no se ha podido conocer el listado real de
cursos dictados con la información necesaria para la evaluación, a pesar de los esfuerzos
mencionados ante el MAVDT, ICFES y MEN. Sencillamente, no fue posible compensar las
deficiencias del Programa con respecto a la falta de información de seguimiento.
Los cursos reportados en esta muestra fueron: Ordenamiento Territorial; Identificación,
formulación y gestión de proyectos de gestión ambiental; Gestión Ambiental para el desarrollo
Sostenible; Identificación, manejo y resolución de conflictos ambientales. La universidades que
dictaron estos cursos fueron: Del Norte, Nacional, Javeriana y Rosario.
Debido al tamaño de la muestra (n=20), los resultados reportados en el Cuadro 3-3 tienen un
margen de error de ±17% para la mayoría de las variables estimadas. Como se indica en el cuadro
mencionado,
Para el 90% de los encuestados los cursos de capacitación impartidos con recursos del SINA I
para funcionarios del sector ambiental fueron de buena calidad.
El 90% opina que la pertinencia de los contenidos de los cursos fue adecuada.
El 75% considera que el desempeño de los instructores fue adecuado.

El 90% considera que los cursos fueron muy útiles para cada uno de ellos.
El 85% considera la capacitación recibida como muy útil para la institución en la que
trabajaba.
El 85% opina que la capacitación recibida tiene aplicación frecuente en el trabajo.
Estos resultados son coherentes con las Cuadro 3-3 – Resultados de la encuesta a
apreciaciones del funcionario encargado del tema beneficiarios de la capacitación a profesionales
en el MAVDT; en su opinión, el proceso de Respuestas
formación le permitió al Ministerio adquirir la Aspectos a evaluar
# %
capacidad técnica de la cual carecía, considerando Calidad
que el equipo inicial apenas contaba con una Excelente 18 90
formación básica técnica o profesional que Regular 1 5
requería ser fortalecida a través de cursos sobre Deficiente 1 5
ordenamiento territorial, formulación y evaluación Pertinencia
Adecuada 18 90
de proyectos, resolución y manejo de conflictos Regular 1 5
ambientales y una variedad en otros temas. Se Inadecuada 1 5
destaca también la formación de técnicos y Desempeño del Instructor
tecnólogos en el manejo de recursos maderables y Adecuado 15 75
no maderables, dirigido a técnicos, tecnólogos y Regular 5 25
profesionales de las CAR. Deficiente 0 0
Utilidad personal
Uno de los avances del SINA fue la elaboración Muy útil 18 90
de módulos sobre conceptualización ambiental, Baja utilidad 2 10
ecosistema y cultura y la incorporación de la Utilidad Institucional
Muy útil 17 85
dimensión ambiental en las carreras profesionales
Sin utilidad 3 15
de Arquitectura, Zootecnia, Veterinaria, Aplicación en el Trabajo
Agronomía e Ingeniería Química. Aplicación frecuente 17 85
Un aspecto importante del SINA I, a través de la Baja aplicación 1 5
Ninguna aplicación 2 10
Dirección General de Investigación, Educación y Excelente: 4 ó 5; Regular: 3; Deficiente: 1 ó 2.
Participación de la época, fue el haber logrado Muy útil: 4 ó 5; Baja utilidad: 3; Sin utilidad: 1ó 2.
promover la generación de conocimiento desde lo
ambiental, a nivel de las universidades. Se fortaleció el sistema de Educación Superior, tanto
desde lo privado como de lo público, con la estrategia pública en la formación, la investigación y
la participación. Diez años después, las universidades avanzan en sus procesos formativos en el
marco de la responsabilidad social y ambiental.
De otra parte, la articulación entre los sistemas de ciencia y tecnología, y el SINA se concretó en
la Política Nacional de Investigación Ambiental adoptada en el 2001. Un aspecto a destacar de la
situación colombiana en el campo de la formación ambiental, es la amplia oferta que tienen
nuestras instituciones de educación superior, así como la gran demanda que se ha generado en
los últimos años a raíz de la creación del MMA y de todo el aparato institucional adscrito que
hace parte del SINA.
Puede decirse que como un efecto generado por el SINA a través de la interacción y la demanda
con las instituciones educativas para la capacitación de profesionales del sector ambiental surgió
la Red Colombiana de Formación Ambiental, de la cual cerca de 60 universidades e institutos de
investigación hacen parte. Esta red colombiana hace parte también de la Red de Formación
Ambiental para América latina y el Caribe, auspiciada por el PNUMA. La red dedicó todo su

empeño en la década pasada a la incorporación de la dimensión ambiental en la universidad

colombiana.
En resumen, se puede concluir que los impactos esperados se están generando: el 85% de los
encuestados considera la capacitación recibida es muy útil para la institución en la que trabajaba
y el 85% opina que la capacitación recibida tiene aplicación frecuente en el trabajo. Las
apreciaciones sustentadas del MAVDT validan esta conclusión. Por otra parte, se han generado
resultados: el 90% considera que los cursos fueron muy útiles para cada uno de ellos, es decir se
creó capital humano y está funcionando. Y los productos fueron “satisfactorios” no solo en
términos de los eventos realizados, sino de su pertinencia y calidad: Para el 90% de los
encuestados los cursos de capacitación impartidos con recursos del SINA I para funcionarios del
sector ambiental fueron de buena calidad; el 90% opina que la pertinencia de los contenidos de
los cursos fue adecuada; el 75% considera que el desempeño de los instructores fue adecuado.
En el futuro, los proyectos de capacitación deben tener un sistema de evaluación y seguimiento
efectivo, que permita evaluar cada evento al final del mismo y 2 y 5 años después aplicando el
cuestionario apropiado que permita identificar impactos, resultados y la calidad y pertinencia del
producto, no solo el número de eventos y participantes.
3.2.2 Subcomponente de capacitación de extensionistas
Este subcomponente, para el cual se asignaron US$ 2,6 millones, sería para las CAR el
equivalente de la capacitación de profesionales para el MMA. Sin embargo, las CAR no cuentan
con un sistema de extensión, los municipios tienen las Unidades Municipales de Asistencia
Técnica Agropecuaria (UMATA) que prestan este servicio. Por lo que se consideró apropiado
suministrar capacitación principalmente al personal de las UMATA con participación de técnicos
de las CAR y algunas ONG. Las siguientes apreciaciones son producto de entrevistas con el
coordinador del proyecto en el SENA y algunos instructores.
La concepción inicial consistía en realizar unos cursos para capacitar a técnicos en el manejo de
recursos naturales. Se propuso hacer capacitación a personas que no tenían título pero sabían del
tema como por ejemplo el personal de las UMATA. Se realizó el diseño curricular de tal forma
que fuera práctico y sencillo, el cual se basó en el eje “cuenca hidrográfica” para poder asimilar
los aspectos de las asignaturas, siempre con el cuidado de que todo tuviera un desarrollo práctico.
Como parte de la capacitación, se debía realizar el diagnóstico de la cuenca. Eran módulos cortos
de 20 días. Otra característica fue el trabajo por proyectos, en el cual partir del diagnóstico de la
cuenca se debía realizar una formulación para solucionar un problema identificado y con la
participación de la comunidad como requisito indispensable. Cada uno de los jóvenes debía
formular un proyecto, sustentarlo y ejecutarlo. Solo así se podían graduar. Los estudiantes eran
presentados por las entidades que requerían de esa formación, con el fin de garantizar
compromiso.
En el proceso hubo aprendizaje mutuo entre alumnos y docentes, logro que se explica porque la
mayoría de los estudiantes venían de las UMATAS y algunos de las CAR, y tenían
conocimientos sobre la normatividad ambiental, la cual era desconocida por los docentes.
De todo el proceso quedaron publicaciones que aún se usan y tienen vigencia en el SENA. El
currículo diseñado siguió siendo utilizado por cerca de cinco años después de concluida la
ejecución del componente, constituyó un ejemplo a seguir en los procesos de capacitación del
SENA y por esa razón se actualizó y renovó para continuar su uso en los centros de aprendizaje.
Según funcionarios del SENA familiarizados con el proyecto, “En los centros de formación del
SENA se aprendió otra forma distinta de trabajar.” Actualmente existe ese mismo currículo para
técnicos pero actualizado. El esquema de capacitación era muy sólido pero luego de finalizado el
convenio con el MMA “llegaron otras visiones que no evaluaron lo realizado anteriormente.”
Según el ex coordinador del proyecto, “Como logros o impactos importantes se pueden
mencionar que varios exalumnos crearon asociaciones y empresas en temas ambientales que
resultaron exitosas. Otros exalumnos pudieron avanzar hasta llegar a cargos importantes como el
Vicerrector de la Universidad del Llano, Director de la Corporación Autónoma Regional de
Santander; instructor del SENA, entre otros.”
El proyecto de Formación de Extensionistas Rurales aportó al SENA el currículo y la
metodología, la cual en esencia sigue vigente.
Las más beneficiadas con el Programa de Extensionistas fueron las CAR, pues los estudiantes
que presentaron aprendieron a formular y ejecutar proyectos con participación de la comunidad.
El técnico extensionista en microcuencas fue una especialización exitosa que se constituyó en una
contribución al Programa y para quien la recibió, especialmente los instructores del SENA.
En las UMATAS el impacto fue menor teniendo en cuenta la rotación del personal en desarrollo
de los esquemas político administrativos de los municipios. Dentro de las debilidades del
proyecto puede mencionarse que la UC no coordinó a nivel interinstitucional la transferencia de
la experiencia y la integración de los temas que se estaban trabajando. “El Ministerio fue muy
complicado, colocaban muchas trabas. La UC estaba conformada por contratistas que no eran un
enlace sino una barrera. Solo aplicaban control pero no aportaron en nada.” No se tenía diseñado
un esquema de seguimiento a pesar de que el SENA aplica un sistema de seguimiento a sus
actividades regulares. “Este tipo de capacitación debería llevarse a cabo para un SINA III en
temas como el de residuos sólidos, componente en el cual hay necesidades, y otros.”
Según el instructor del Centro Agropecuario del SENA en Montería, la capacitación se realizó
primero de manera modular, luego se hizo por competencias que duraban 1600 horas, el requisito
principal era que hubieran cursado hasta quinto de primaria, se hacía en un año, de los cuales 9
meses estaban en las aulas y 3 meses en una empresa. La edad mínima era de 14 años y se debía
superar una prueba de actitud y conocimiento. Los cursos eran en grupos de 25 a 30 estudiantes
en los años 2000 al 2002.
“En cada municipio del departamento de Córdoba tenían un grupo de 25 estudiantes y de esos
terminaban entre 15 y 18 estudiantes. Los cursos los amarraban a los colegios y usan sus aulas.
Los temas que se manejaban estaban relacionados con competencias laborales y normas que
manejaban los diferentes sectores productivos. La convocatoria de los cursos se hacía informando
en el municipio en la alcaldía y también en colegios, los alcaldes solicitaban la capacitación para
su municipio y el SENA daba línea en cada curso hacia la parte ambiental.”
Las temáticas tenían su marco general y se acomodaban a la problemática del municipio,
dependiendo si era aguas o deforestación. Normalmente se hacían seis cursos por año, el curso se
dicto más para el alto Sinú y Sabanas, hacia la zona costera fue poco lo que se hizo. Los temas
tratados tenían que ver con manejo de residuos sólidos, control de vertimientos, emisiones,
practicas de conservación ambiental y planes de educación ambiental.
El proyecto arranco en el 2000 y se ha mantenido pero ha cambiado en cuanto a sus
requerimientos para acceder a los cursos y se ha orientado hacia técnicos en Gestión de Manejo
Ambiental. Entre los requerimientos se tiene que ya se exige noveno grado. Con este cambio se
mantuvieron los cursos de capacitación y se brindo la opción para que las personas buscaran una
capacitación técnica y tecnológica, la comunidad se beneficio, “les gusto el curso y de eso se han
generado muchas cosas positivas.”
Las CAR tienen una demanda importante de extensionistas en asuntos ambientales, según se ha
observado en los proyectos de manejo de microcuencas, los que requieren asistencia técnica más
frecuente, lo que a su vez implica una colaboración más efectiva entre las CAR y las UMATA
locales.
3.2.3 Subcomponente de educación ambiental de niños
El monto asignado a este subcomponente fue de US$ 1,40 millones, con lo cual se generaron los
siguientes productos (MAVDT 2003):
15 talleres iniciales de información
222 talleres de capacitación a maestros ambientales
289 Proyectos Escolares Ambientales apoyados
5 Investigaciones
22.000 Cartillas-material impreso para docentes
1 Video Máster-material audiovisual para docentes
8 talleres/reuniones Subregionales de Evaluación y Seguimiento
36 consultorías
8.023 docentes directos capacitados
16.792 docentes indirectos capacitados
cobertura geográfica en 14 departamentos.
Según el MEN, el proyecto “Incorporación de la Dimensión Ambiental en la Educación Básica,
en Zonas Rurales y Pequeño Urbanas”, surge como respuesta a las necesidades que en materia
ambiental y educativa se vienen planteando tanto a nivel internacional, a través de encuentros,
acuerdos y tratados, como a nivel nacional a partir de la expedición de la Constitución Nacional
de 1991, que abre espacios a la temática ambiental desde el concepto de participación, haciendo
evidente los derechos y deberes, frente a la formación de ciudadanos y ciudadanas conscientes
del manejo de su entorno, reconociendo las relaciones acordes entre las dinámicas social, cultural
y natural , en el marco de la sostenibilidad.
Desde el año 1.992, el MEN venía trabajando en un programa nacional, cuyo objetivo central ha
sido el desarrollo de estrategias conceptuales, metodológicas y organizativas que tengan en
cuenta las características sociales, culturales y naturales del país, las regiones y las localidades. El
propósito de dicho programa ha sido incidir directamente en la formación de los individuos y los
colectivos, con el fin de promover una relación adecuada con el ambiente, en el marco de un
desarrollo humano sostenible.
En este contexto se institucionalizan los PRAES (Proyectos Ambientales Escolares) que
incorporan la problemática ambiental local desde el aula de clase y desde la institución escolar,
teniendo en cuenta su dinámica natural y socio-cultural, permitiendo la generación de espacios

comunes de reflexión, desarrollando criterios de solidaridad, tolerancia, autonomía, preparándolo

para la autogestión en la búsqueda de un mejoramiento de calidad de vida.38 (MEN)
Aunque el documento del programa (BID 1993) no lo contemplaba específicamente, el apoyo a
los PRAES, un modelo en proceso de institucionalización al momento de la formulación del
SINA I, era el mecanismo lógico para apoyar la incorporación de la dimensión ambiental en la
educación escolar básica. Se esperaba institucionalizar la dimensión ambiental dentro de la
educación básica primaria y secundaria a nivel nacional con los consecuentes impactos sobre las
actitudes y comportamientos de los jóvenes y su efecto multiplicador a toda la población.
Aunque no se establecieron indicadores formales para medir resultados o impactos, hay extensa
evidencia de que estos se están logrando.
En opinión del MEN, “el impacto principal generado por las acciones y resultados del SINA I
corresponde al hecho de que con el SINA I se dio comienzo a la implementación del PRAES en
los departamentos. Una buena parte de las CAR vienen cualificando el tema, se preocupan,
ayudan motivan aportan recursos y publican las experiencia s de los PRAES en su jurisdicción
como es el caso de la CAR-C”.
Como producto del proceso adelantado a través de los CIDEAS departamentales, algunos de ellos
(Santander y Quindío) ya han formulado y aprobado Planes Departamentales de Educación
Ambiental, los cuales se integran a los planes de Desarrollo Departamental. Los PRAES fueron
una experiencia importante de descentralización de las propuestas de incorporación de la
dimensión ambiental en la educación básica, en el marco de la autonomía regional, que logró la
institucionalización de este proyecto, tanto en el sector educativo (Secretarías de Educación
Departamentales) como en el ambiental. Se consolidaron además los Comités Técnicos
Interinstitucionales de Educación Ambiental en cada uno de los departamentos, los cuales serán
el soporte para garantizar la sostenibilidad de este proyecto.
Según MAVDT 2003, “Si bien este componente no tenía como meta principal la ejecución de
proyectos particulares, sino el asesoramiento y acompañamiento en su formulación, se generó
una dinámica local a través de la cual con los apoyos institucionales regionales, se financió la
implementación de un buen número de ellos.”
En opinión de la Secretaría de Educación de Cundinamarca, “El principal impacto de los PRAES
consiste en que actualmente hay un mayor nivel de conciencia ambiental en la comunidad
educativa de los colegios y las familias en cada uno de los municipios. Los niños son los que
transmiten en sus hogares los aspectos relacionados con los problemas ambientales de su
localidad o región y motivan a adelantar medidas correctivas, es decir, lo que como familia deben
hacer.”
Con base en los PRAES del SINA I y los actuales se ha generado una red a nivel departamental
que cuenta con 5.000 niños que son líderes ahorradores de agua, que llevan registros del consumo
en sus hogares y colegios, realizan festivales ambientales del agua. Se estima que se ha logrado
crear una cultura ambiental mediante un trabajo conjunto entre la secretaría de Educación, la
Secretaría del Hábitat y la CAR.
38
Ver: Ministerio de Educación Nacional, "Proyecto Incorporación de la dimensión ambiental en la educación básica
en zonas rurales y pequeño-urbanas del país - Informe Ejecutivo del Proyecto," (Bogotá: Ministerio de Educación,
2000).
Actualmente las entidades educativas formulan de manera interdisciplinaria los Proyectos

Educativos Institucionales, incluyendo la educación ambiental dentro del currículo académico.
El Programa PRAE funciona y se aplica en todo el país en desarrollo de la política nacional
Ambiental SINA y del Decreto Reglamentario de 1994.
En resumen, este proyecto se puede considerar como muy exitoso, se están generando los
resultados e impactos esperados con una inversión relativamente modesta. Actualmente está
apoyado por los gobiernos central, regional y local y numerosas ONG, y ha generado numerosas
actividades (planes, programas y proyectos) a nivel local y regional e iniciativas de políticas a
nivel nacional, como evidencia de su sostenibilidad.
3.2.4 Contribución de la capacitación a la formación de capital humano del

sector ambiental
El subcomponente de capacitación profesional claramente estaba orientado a llenar un vacío o

déficit en instituciones que requerían un nuevo perfil profesional reforzando las disciplinas
tradicionales con aspectos ambientales. Aunque no fue posible obtener suficiente información
para verificar este resultado, las encuestas y las entrevistas consistentemente indicaron que la
formación fue efectiva y generalmente resultó en beneficios para las instituciones a través de la
contribución del personal capacitado. Además, las modestas inversiones asignadas (US$ 1,9
millones) tuvieron efectos adicionales en el desarrollo de la educación superior en asuntos
ambientales, como lo han observados las personas entrevistadas. A pesar de que no hay un
diagnóstico actualizado sobre los requerimientos de capacitación de profesionales del sector
ambiental, es más probable que no se requiera un programa especial como el financiado por el
SINA I debido a que las universidades ya están atendiendo esta demanda.
En cuanto a la capacitación de extensionistas, aparentemente tuvo un impacto similar, aunque la
falta de información no permitió derivar conclusiones más sustentadas. Además de la formación
de capital humano, como factor en la producción de servicios de gestión ambiental,
especialmente asistencia técnica para el aprovechamiento sostenible y la conservación de los
recursos naturales en el sector rural, contribuyó a modificar las actitudes y a concientizar a las
comunidades en la problemática ambiental. Instituciones como el SENA han continuado
ofreciendo estos servicios de capacitación, impulsadas por el SINA I. Por su parte la demanda
continúa creciendo en la medida en que el mejoramiento de prácticas agrícolas y los proyectos
ambientales de las CAR requieren la asistencia técnica coordinada entre las UMATA y las CAR.
Con respecto a la educación ambiental a nivel escolar, los resultados no son menos optimistas,
aunque igualmente difíciles de cuantificar. Definitivamente se ha logrado incorporar el tema
ambiental en la educación básica como lo demuestran los contenidos curriculares y los
numerosos programas y organizaciones dedicados al tema. La contribución del SINA I pudo
haber tenido mayor impacto que el indicado por los modestos recursos asignados (US$ 1,4
millones) porque se dio durante una coyuntura donde se estaba tratando de iniciar la
implementación de los PRAES, el financiamiento del Programa resultó estratégico.
Los tres proyectos (subcomponentes) operaron en diferentes ámbitos, los dos primeros
contribuyeron directamente a la formación de capital humano, un factor de producción esencial
para la gestión ambiental. El principal indicador de la contribución de estos tres proyectos o
subcomponentes es que ya no se requiere una intervención especial en capacitación, como la del
SINA I, sino que la oferta regular de los servicios respectivos (universidades, SENA, PRAES y el
sector educativo a nivel escolar) está funcionando en forma sostenible.
3.3 Contribución de los componentes al fortalecimiento del SINA
Según el documento del Programa (BID 1993), “El objetivo principal de este subprograma [de
Fortalecimiento Institucional] es de apoyar y fortalecer las organizaciones ambientales,
especialmente las agencias encargadas de ejecutar los diferentes componentes del programa,
para que cumplan mejor sus funciones relacionadas con el manejo y conservación de recursos
naturales.”
Este objetivo se definió en 1993, antes de aprobar la Ley 99 que estableció el SINA y reorganizó
el sistema de Corporaciones Autónomas Regionales (CAR), por lo tanto en 1994 el objetivo fue
reorientado o concretado en el desarrollo y fortalecimiento del SINA compuesto por el nuevo
MMA, las CAR, y los institutos de investigación.
Como la Ley 99 dictaba una estructura organizacional para el ministerio, las nuevas autoridades
requerían recursos para implementarla y poner en marcha la institución, por lo que el
subprograma se dirigió a atender las necesidades inmediatas del MMA y el “apoyo y
fortalecimiento a las agencias encargadas de ejecutar el Programa” no se dirigió a las 10 CAR
identificadas inicialmente como ejecutoras, en forma individual, sino en general al SINA. En
efecto, no se ejecutaron actividades de fortalecimiento institucional de ninguna CAR en forma
específica, a pesar de las debilidades evidentes de algunas.
Por lo tanto, como se mencionó en la Sección 3.1.2, el modelo de ejecución utilizado fue
diferente al inicialmente acordado. Y, dada esta particular formulación, se dio una vinculación
muy débil entre los diferentes elementos o productos que conjuntamente contribuirían a
establecer un SINA desempeñando eficientemente, a nombre del Estado, las funciones de manejo
de los recursos naturales y protección del ambiente.
Como se mostró en las secciones anteriores, las “áreas temáticas” eran más que todo categorías
de clasificación de “estudios, consultorías y asesorías” sin un elemento integrador u objetivo
predefinido. Y la capacitación no estaba integrada al fortalecimiento institucional; por ejemplo,
los cursos y eventos de capacitación a profesionales respondían a temas generales predefinidos,
no a las necesidades específicas de las unidades particulares en la estructura del MMA o las
CAR. No hay evidencia de que el personal requerido por las CAR para trabajar en las
microcuencas tenía alguna relación con la capacitación que realizaba el SENA para
extensionistas en manejo de microcuencas como tema central. El fortalecimiento de la capacidad
institucional de las CAR no fue atendido directamente por el SINA I.
En resumen, no se intentó una sinergia en la planificación de las numerosas actividades de
fortalecimiento institucional, incluyendo la capacitación. Los resultados (políticas, leyes, normas)
se dieron por iniciativa de los funcionarios y los pocos impactos por la voluntad política de las
autoridades para implementar resultados específicos. El diseño original del MMA fue objeto de
reestructuración a menos de tres años de haberse implementado. No se anticiparon los problemas
de las CAR cuyo número creció de 10 en 1993 a más de 35 y han tenido un desempeño muy
heterogéneo. Los logros del subprograma son los resultados e impactos específicos (residuos
sólidos, calidad del aire) de actividades o conjuntos de actividades que contribuyeron al
desempeño de funciones específicas del SINA, y en este sentido a su desarrollo o fortalecimiento,
y la contribución de los subcomponentes de capacitación a la consolidación de sus respectivos
sectores (o mercados).

Recomendaciones
El fortalecimiento institucional financiado con recursos de un programa como el SINA I presenta
evidentes retos debido a la naturaleza política de la organización del Estado en el sector
ambiental, sujeta a cambios frecuentes de política en cada gobierno, negociaciones entre los
diferentes actores y, por lo tanto, soluciones subóptimas o temporales. La organización del
Ministerio del Medio Ambiente, tema central del SINA I, es un ejemplo, y más concretamente la
reorientación del subprograma formulado inicialmente hacia el subprograma ejecutado. Por
consiguiente, resulta más eficiente concentrar las acciones de un programa como el SINA I en
líneas específicas o insumos técnicos con menos probabilidad de cambios de dirección y menos
contenido político,39 con impactos y resultados esperados viables y bien definidos que permitan
optimizar el uso de los recursos públicos.
Los sistemas (administrativos o técnicos) que se requieran, o las “líneas de acción”, deben ser
formulados en el contexto de un plan estratégico con definiciones precisas de impactos y
resultados esperados viables. El “modelo experimental-discrecional” utilizado no garantiza el uso
eficiente de los recursos públicos.
Entre las 269 actividades ejecutadas bajo el componente de fortalecimiento institucional hay
contribuciones técnicas y jurídicas que todavía tienen vigencia para continuar el proceso de
desarrollo institucional del SINA.
La capacitación requerida por las instituciones del sector ambiental debe utilizar la oferta
existente en las universidades, el SENA y otras instituciones especializadas. El MAVDT y las
CAR pueden ser partes importantes de la demanda de servicios de capacitación que ofrecen
dichas instituciones.
El fortalecimiento institucional de las CAR fue prácticamente ignorado; este es un tema muy
difícil por su alto contenido político. El modelo original de una institución regional técnica
especializada en lo ambiental se ha convertido en un nivel adicional en la estructura político-
administrativa del país, entre el departamento y el municipio, o entre el nivel central y los
departamentos y municipios. Mejorar esta situación requiere más agilidad política que capacidad
técnica. Se incluye a continuación una entrevista a un alto funcionario de ASOCAR que
contribuye a este debate.
39
El nuevo gobierno (2010-2014) ya tiene definida la nueva reestructuración del MAVDT, separando sus funciones
de ambiente y vivienda en dos ministrios.
Entrevista con el Dr., Ramón Leal Leal Director Ejecutivo de la Asociación de Corporaciones Autónomas
Pregunta.- Con recursos de crédito externo el Ministerio de Ambiente desarrolló el Programa Ambiental SINA 1 entre los años 1995 y 2002,
habiendo obtenido resultados importantes en cada uno de los componentes de ese Programa ambiental, entre los cuales se contempló el
fortalecimiento institucional del Ministerio y de las CARs como autoridades ambientales regionales. Una vez ejecutado ese Programa y
atendiendo a realidades actuales, de qué forma podría mejorarse la relación entre el MAVDT y las CARs?
Respuesta.- Desde el punto de vista de ASOCARS la ejecución de este tipo de programas facilita la relación entre las CAR y el Ministerio. De
manera general, las relaciones de las CAR con el Ministerio funcionan bien en lo técnico, pero con algunos desacuerdos en los asuntos que pueden
denominarse como políticos, en el sentido de que en atención a intereses del nivel nacional, asociados a proyectos y/o políticas sectoriales, el
Ministerio tiende a desconocer los aspectos técnicos que son de conocimiento y competencia de las CARs. a) Se sugiere la identificación y diseño
de mecanismos concertados que permitan mantener una relación armónica, que respete y fortalezca la autonomía de las Corporaciones Autónomas,
buscando que se pueda dar una discusión respetuosa sobre los aspectos en los que hay diferencias de criterio, sin que esto impida avanzar en los
asuntos en los que no existen diferencia de criterio. Esto facilitaría que tanto el Ministerio, como las CAR, desempeñen dentro de sus respectivas
competencias, los roles y funciones que les asignó la Ley 99. b) Mejorar la confianza institucional en procura de mantener el espíritu y alcance de
los acuerdos sobre temas ambientales, discutidos y concertados entre el Ministerio y la CARs, aspecto que deberá reflejarse en los contenidos de
normas y resoluciones que expida el Ministerio. Esta actitud buscará que los contenidos de resoluciones y decretos incluyan los aspectos
regionales analizados y concertados entre las dos instancias. c) Fortalecer el rol de ASOCARS como interlocutor y facilitador válido entre el
Ministerio y las CARs, para discusión y concertación de los alcances de normas ambientales a expedir o modificar, de las acciones a emprender a
nivel regional, de las conveniencias, inconveniencias ó énfasis en la aplicación de la normatividad. d) Que el Ministerio realice gestión de
recursos de cooperación internacional con proyectos sombrilla que permitan el desarrollo de proyectos regionales y locales, ejecutados por las
CARs, privilegiando a las de menores recursos financieros, mediante esquemas de cofinanciación. Con estos mecanismos las Corporaciones
apalancan sus presupuestos de inversión, permitiendo incrementar su gestión como autoridad ambiental. Este tipo de proyectos o programas
generan un ambiente de apoyo desde el Ministerio hacia las CAR, que facilita la articulación institucional.
Pregunta .Son claras las responsabilidades del MAVDT y las de las CARS?
Respuesta.- En nuestra opinión las responsabilidades y competencias están definidas en la Ley 99, pero con algunos aspectos que requerían
reglamentación. Con la reglamentación de la Ley, la interpretación de algunos aspectos se ha ido haciendo mucho más compleja. Algunos de esos
aspectos que no quedaron expresamente definidos en la Ley, como por ejemplo la jurisdicción sobre el mar territorial de las corporaciones con
costa, el gobierno nacional no les reconoce jurisdicción sobre las zonas marinas adyacentes. La función primordial del Ministerio es la de
formulación y expedición de las políticas y la normatividad ambiental para el país, pero desarrolla al mismo tiempo funciones de tipo operativo,
como licenciamiento en temas sensibles o de alta importancia ambiental que en últimas por desarrollarse sobre el territorio, el Ministerio no tiene
capacidad para realizar el seguimiento a los proyectos o actividades sujetos de esas licencias, por lo que sería más conveniente que todo el proceso
lo desarrollaran las CAR . Se considera que si tanto el Ministerio como las Corporaciones desarrollan y cumplen lo que está previsto en la ley,
para cada uno de estos dos actores, los resultados de la gestión ambiental del país serían mucho mejores.Existe un cuestionamiento generalizado a
las CARS, en términos de captura de la clase política de sus órganos de dirección y de falta de transparencia en su gestión, afectando la eficiencia y
la objetividad de su gestión. Con respecto a la transparencia a través de la gestión de los organismos competentes del estado y del interés mismo de
las Corporaciones, se avanza en el diseño y aplicación de mecanismos y programas oficiales y voluntarios, como el Modelo Estándar de Control
Interno - MECI, Gobierno el Línea - GEL, Pactos de Auditorias Visibles, Índice de Transparencia Nacional - ITN, Norma Técnica de Calidad para
la Gestión Pública - NTCGP100 y certificaciones en calidad voluntarias como las ISO 9001.Para el tema político se recomienda estudiar y revisar
concertadamente el MAVDT y las CARs los mecanismos para la conformación y elección de los Consejos Directivos, como por ejemplo la
reducción en el número de los miembros y en asignación de responsabilidades a algunos de ellos pues los alcaldes ya son responsables ante sus
municipios pero no así los representantes de los gremios ni los de las ONGs, así también, se podría revisar la oportunidad y representación de la
academia en los consejos directivos.
Pregunta.- ¡Cuáles son las estrategias que se proponen para mejorar las relaciones entre el MAVDT y las CARs?
Respuesta.- En primer lugar consideramos que debe permitirse, facilitarse y fortalecerse la autonomía de las CARS, principio constitucional y
legal que debe ser reconocido como tal por todos los actores del desarrollo del país, partiendo de la institucionalidad del SINA.
Al Ministerio se le debe tomar como un aliado muy importante de las CARs que acompañe en el nivel regional con la expresión de su visión, que
contribuya al entendimiento y difusión de las políticas y normas ambientales, que facilite instrumentos que redunden en el fortalecimiento de la
capacidad de gestión de las autoridades ambientales.
Se recomienda resolver el tema de las competencias en los temas marinos y de las autoridades ambientales urbanas.
Se debe revisar el tema del cruce que se da entre la aplicación y alcance respecto a la jerarquía de los instrumentos de planificación ( POT,
POMCAS…), requiriéndose su reglamentación para que exista claridad suficiente.
Se estima que las CARs, con sus recursos propios deben garantizar primordialmente el ejercicio de ser autoridades ambientales y en segunda
instancia la gestión ambiental a nivel de planificación.
Dar respuesta al tema del carácter de los recursos con definición clara si las actividades de las autoridades ambientales se consideran de inversión o
de funcionamiento, aspecto que incide actualmente en la capacidad y disponibilidad de los equipos técnicos. Al personal de planta se le considera
funcionamiento y al personal externo que se contrata se le considera inversión. Esta concepción ha debilitado el presupuesto y la capacidad de las
entidades al quedar imposibilitadas para contar con recursos suficientes para operar.
En convenio entre el Ministerio y ASOCARS, con participación de todas las entidades del SINA, se elaboró un estudio denominado la Estrategia
de Sostenibilidad Financiera, que se constituye en una herramienta definitiva para avanzar en la solución de los temas más estratégicos para el
desarrollo armónico del SINA
Bogotá Julio 27 de 2010

4 Subprograma de Inversiones Ambientales
Parte del objetivo general del Programa era apoyar “el proceso de descentralización del Estado,
incentivando con recursos financieros las iniciativas locales para tratar problemas del medio
ambiente”, y uno de los objetivos específicos: “Establecer un mecanismo de financiamiento para
proyectos e iniciativas ambientales de origen regional”. Más concretamente, “establecer un
mecanismo de financiación para proyectos de tipo ambiental que generen beneficios públicos,
que hayan surgido por iniciativa de las regiones pero que tengan un impacto nacional que
justifique la financiación del gobierno central en condiciones no reembolsables.” (BID 1993,
subrayado agregado)
A este subprograma se habían asignado US$ 25.0 millones pero finalmente se ejecutaron US$
13.89 millones de los recursos del SINA I (MAVDT 2003, Tabla No. 15), aunque – según el
mismo documento – “durante el período 1995-2002, se ejecutaron 121 proyectos por valor total
de US$22.4 millones” 40 (MAVDT 2003 p.82).
4.1 El mecanismo de financiamiento
Como se indicó, parte del objetivo del subprograma era establecer un mecanismo de
financiamiento, un “Fondo Ambiental” tipo fideicomiso o fondo patrimonial (endowment fund),
similar al Ecofondo, con participación de la sociedad civil en su operación, con activos
productivos invertidos en el mercado de capitales, cuyos rendimientos se utilizarían para
financiar los proyectos ambientales Pero este objetivo se formuló antes de la aprobación de la
Ley 99 en 1993 que creó el FONAM, no como un fondo ambiental con la características
mencionadas sino como una cuenta o partida en el presupuesto del MMA administrada por un
comité interinstitucional gubernamental. Esto constituyó el “mecanismo de financiamiento”,
claramente diferente al esperado.
Por lo tanto, el subprograma no funcionó como un fondo ambiental y la creación y
funcionamiento del FONAM no son atribuibles al subprograma, por lo que éste no logró el
objetivo de “establecer un mecanismo de financiamiento”, sino que FONAM, operado por el
MMA, tuvo su propio desarrollo con una serie de características particulares con respecto a las
fuentes de ingresos (fondo de regalías y otras fuentes, incluyendo los recursos de crédito externo
como el SINA I) y asignaciones estipuladas en la Ley 99 y su reglamentación.
El FONAM, que, como se mencionó, en el momento de la formulación del Programa (1993) no
se había creado pero estaba en el proyecto de ley de creación del MMA, se creó con la
aprobación de la Ley 99 de 1993 y se reglamentó en 1996, en 1999 se intentó modificar el
reglamento del subprograma para integrarlo al FONAM.
Este fondo es más bien una partida “flexible” para inversiones ambientales condicionada a los
requerimientos de las diferentes fuentes y a las políticas de asignación definidas por el gobierno.
40
El Apéndice Estadístico del informe citado relaciona solo 120 proyectos, el informe (p.82) menciona 124
proyectos. La diferencia en montos aparentemente fue financiada con recursos nacionales, no incluidos en el SINA I.
El FONAM actuó como ejecutor financiero del Subprograma de Inversiones Ambientales, con el
solo propósito de asignar y transferir recursos para financiar proyectos presentados por las
instituciones elegibles, los que eran evaluados y aprobados por la Unidad Ejecutora del SINA I.
No se puede concluir que este esquema de financiamiento haya sido menos efectivo o eficiente
que el fondo ambiental inicialmente propuesto. La experiencia de los fondos ambientales ha sido
diversa41 y las deficiencias y éxitos de las inversiones ambientales ejecutadas están asociados con
los procesos de ejecución y supervisión más que con el mecanismo financiero, como se observa
en la Sección 4.3, aunque algunos opinan que un mecanismo independiente y descentralizado
sería más acorde con el objetivo fundamental de apoyar las iniciativas regionales y locales.
4.2 Las inversiones ambientales
Los proyectos y actividades financiadas bajo este subprograma se clasificaron según las “Áreas
Temáticas” que se presentan en el Cuadro 4-1 junto con los proyectos de la muestra seleccionada
para análisis. Estas áreas están estipuladas en el Reglamento Operativo del Subprograma de
Inversiones Ambientales (BID 1993, Anexo III.2).
El subprograma, como el resto de los componentes, fue un apoyo a “inversiones” relacionadas
con el ambiente y los recursos naturales a través de las instituciones del SINA, principalmente las
CAR y también institutos de investigación, universidades y algunos gobiernos regionales y
locales. En efecto se financiaron actividades similares las de los otros componentes, como el plan
de manejo del PNNLN y muchos estudios y consultorías similares a los del Subprograma de
Fortalecimiento Institucional.
El borrador de informe de la evaluación de medio término del BID en 1998 cuestionó los
proyectos financiados por el Subprograma: “Generalmente los fondos se dirigen a estudios de
planificación y de investigación, siendo gastos operativos en su mayoría.” Este informe
recomendó que se estableciera un “registro de las evaluaciones ex ante de los proyectos”, una
“evaluación ex post para una muestra de al menos 20% de los proyectos de cada área de
financiación” y “un seguimiento por cada proyecto para verificar el impacto y los resultados”,
recomendaciones que no se atendieron.
Efectivamente, de los 120 proyectos financiados como “inversiones ambientales”, muchos son
estudios o consultorías sobre temas específicos de interés para las instituciones beneficiarias, no
necesariamente inversiones físicas. Son actividades o proyectos específicos e individuales.
Para evaluar este subprograma se tomó una muestra de 22 proyectos, 18.33% del total de
proyectos financiados, con un costo de US$ 6.0 millones, el 26.9% del total de los recursos
ejecutados bajo este Subprograma (Cuadro 4-1).
El universo y la muestra son muy heterogéneos, las “áreas temáticas” son solo elementos de
clasificación y no tienen mayor pertinencia, por lo que se intenta evaluar cada uno de los
proyectos de la muestra con respecto a sus propios objetivos, determinando – según la
metodología – el logro de productos, resultados e impactos. El objetivo es determinar si los
recursos públicos asignados a cada uno de los proyectos de la muestra fueron utilizados en forma
41
Uno de los “proyectos” financiados por el Subprograma, en 1996, fue la “Primera consulta regional de América
Latina y el Caribe sobre Fondos Ambientales Nacionales” coordinada por Ecofondo. Estos fondos son en su mayoría
fondos patrimoniales, diferentes al FONAM. OTSCORP, recientemente realizó una revisión de la literatura sobre el
tema en el marco de la evaluación del Fondo Ambiental de Panamá (FIDECO).
eficiente. Sin embargo, es necesario advertir que la información disponible sobre estos proyectos
es cualitativa, proviene de las opiniones y criterios de las personas entrevistadas y la escasa
documentación técnica de los proyectos en los archivos de las instituciones, por lo que será
necesario utilizar “el buen criterio de los evaluadores” para obtener conclusiones objetivas. Como
se mencionó, no se implementó un sistema de seguimiento y las propuestas de muchos de los
proyectos ya no están disponibles.
Cuadro 4-1 – Número y costo de los proyectos del Subprograma de Inversiones Ambientales y de la muestra,
según Área Temática
Subprograma ejecutado Muestra analizada

Proyectos Costo Proyectos Costo
Áreas Temáticas
Miles de
# % % # % US$ %
US$
i. Conservación del patrimonio natural 44 36,67 12.016,95 53,50 8 36,36 2.780.390,00 46,03
ii. Manejo de recursos naturales 26 21,67 5.549,48 24,71 2 9,09 1.379.410,00 22,84
iii. Protección del ambiente humano 9 7,50 1.170,62 5,21 1 4,55 161.241,00 2,67
iv. Desarrollo institucional 1 0,83 161,23 0,72 1 4,55 541.690,00 8,97
v. Prevención de desastres naturales 4 3,33 1.006,01 4,48 2 9,09 718.250,00 11,89
vi. Educación ambiental 23 19,17 1.160,85 5,17 3 13,64 280.637,00 4,65

vii. Estudios de investigación 13 10,83 1.397,78 6,22 5 22,73 178.550,00 2,96
Total 120 100,00 22.462,92 100,00 22 100,00 6.040.168,00 100,00
% del Subprograma 100.00 100.00 18.33 26.89
Fuente: MAVDT 2003, Apéndice Estadístico.
Con algunas excepciones, como la publicación del Plan de Manejo del PNNLN, 42 la información
disponible para evaluar estas inversiones es muy escasa, se limita a la memoria de los
funcionarios que han estado involucrados en los proyectos durante su ejecución o después. No
hay información sistemática u organizada ni cuantitativa de los proyectos. En el Informe de
Trabajo de Campo, se detalla este aspecto y se relacionan las visitas a cada uno de los proyectos
de la muestra. El Anexo I presenta los formularios de evaluación ex post de los proyectos de
dicha muestra, a continuación se presenta un resumen de los aspectos más relevantes de cada uno.
En la Sección 4.3 se presenta un resumen de la evaluación del subprograma y las
recomendaciones que se derivan de este análisis.
42
EL PNNLN tenía su propio componente en el SINA I, esta actividad ha debido ser financiada por ese componente,
no por el Subprograma de Inversiones Ambientales.
Proyecto 3-001. Estrategia para la recuperación y manejo de los relictos de humedales del
Altiplano Cundiboyacense-Laguna de la Herrera, Neuta- Tierra Blanca y Pedro Palo. Se llevó
a cabo la revisión del documento final, encontrando que el mismo está estructurado de tal forma
que permite, previa revisión, capítulo a capítulo, conocer inicialmente el diagnóstico ambiental
del área para luego proponer un plan de manejo ambiental que se encontró preliminarmente
completo y ajustado a las prioridades de inversión específicamente en lo referente a actividades
tendientes a la recuperación y manejo de los relictos. Las actividades físicas específicas
propuestas en el Plan, para atender las demandas de tipo ambiental, se detallan en cuanto a
especificaciones técnicas y costos, debidamente ubicadas en la cartografía elaborada dentro del
estudio para tal fin. Es un estudio de preinversión que puede dar origen a inversiones
ambientalmente importantes que no se han ejecutado. Es decir, se lograron los productos, pero no
lo resultados e impactos.
Se recomienda que el MAVDT y la CAR-C den seguimiento a este estudio con el fin de
determinar la prioridad de las inversiones propuestas.
Proyecto 3-002. Manejo integral del complejo de ciénagas el Totumo, Guájaro y el Jobo en la
Ecorregión estratégica del Canal del Dique. (US$ 348.000) Este proyecto, un estudio de
preinversión, financió las siguientes actividades (productos):
Levantamiento de la información biofísica, socioeconómica y cultural de los humedales
del Totumo, Guájaro y Jobo con énfasis en los factores de deterioro ambiental, la cual se
obtuvo de la recopilación y análisis de información secundaria y la actualización de ésta a
partir de información de imágenes de satélite, fotografías aéreas, trabajo de campo y
talleres comunitarios.
Se identificaron los factores de deterioro y conflicto de uso en los humedales, entre los se
pueden mencionar: tenencia de la tierra y conflictos sociopolíticos, las causas generales de
conflicto definidas fueron: sedimentación, contaminación, educación ambiental, calidad
de vida, actividades agrícolas y ganaderas, políticas sectoriales e institucionalidad.
Para las unidades zonificadas se identificaron lineamientos de manejo, por ejemplo para la
categoría de manejo “áreas de protección ambiental embalses y ciénagas” se
establecieron, entre otras, las siguientes prescripciones de manejo: erradicación de
métodos ilícitos de pesca, establecimiento de períodos de veda en ciertas épocas del año,
repoblamiento íctico de especies vulnerables, y, manejo de vertimientos, recolección y
disposición de residuos, entre otros.
Se realizó el monitoreo del agua de las ciénagas de interés para evaluar la calidad del
recurso, los parámetros considerados fueron: transparencia, conductividad, salinidad,
temperatura, oxígeno, alcalinidad, amonio, DBQ, DBO5, fosfatos, dureza cálcica, nitrato,
nitrito, sólidos disueltos, sólidos sedimentables, sólidos suspendidos totales, silicatos,
tensoactivos, metales pesados, plaguicida organoclorados y plaguicidas organofosforados.
El monitoreo se llevó a cabo durante un mes en la ciénaga del Jobo, y, en un lapso de seis
meses en el Totumo y el Guájaro, y, en las ciénagas de Luruaco y Tocoagua durante
cuatro meses.
Se estableció el comportamiento hidráulico de la ciénaga del Totumo y se identificaron
dos alternativas manejo, a saber: mantener el sistema cerrado sin interacción marina y
establecer un sistema con interacción marina, para cada una de éstas se definieron
fortalezas y debilidades.

En la zonificación ambiental se identificaron las diferentes categorías de manejo, entre las

que están las de: aptitud ambiental (áreas de protección ambiental y áreas de recuperación
ambiental), aptitud agraria (áreas de producción agraria) y desarrollo económico, manejo
especial y prevención. Cada una de estas categorías fueron subcategorizada, en total se
identificaron 19 unidades de manejo.
Se formulo el plan de manejo y uso sostenible de las ciénagas del Totumo, Guájaro, y el
Jobo, a través de un proceso de participación comunitaria. Se definieron cinco estrategias
de manejo, a saber: manejo, recuperación y conservación de ecosistemas; fomento de la
cultura ambiental y la participación ciudadana, mejoramiento de la calidad de vida e
impulso a la gestión ambiental regional para fortalecer la administración de los recursos
naturales.
Se desarrollaron reuniones y talleres con las comunidades de los diferentes municipios,
con el fin de dar a conocer el proyecto y poder generar un sentido de pertenencia al
sensibilizar y concientizar a la población sobre la importancia en la conservación y uso
racional de los recursos naturales.
Resultados: En los planes de desarrollo departamental de Atlántico (2008 - 2011) y Bolívar (2004
– 2007) se identifican estrategias relacionadas con la planificación ambiental en el área de interés
con base en los productos mencionados:
“Atender prioritariamente la recuperación integral de los cuerpos de agua del
Departamento del Atlántico mediante programas, proyectos y actividades que involucren
a las comunidades vecinas, los pescadores, los agricultores y los ganaderos de la zona de
influencia, las autoridades nacionales, departamentales, municipales y de policía, las
ONGs de carácter ambiental y social y todos los demás actores vinculados con esta
temática”
“Conformar el fondo regional de cofinanciación para la recuperación de los cuerpos
hídricos del departamento”.
“Promover 6 proyectos ecoturísticos en la zona del Guájaro, en la Ruta Verde del
Atlántico y en la ciénaga de Mallorquín”.
“Participar en la formulación de los planes de recuperación, ordenamiento y manejo
integral de 6 sistemas hídricos del Departamento”.
Posiblemente la incorporación de las estrategias referidas en los mencionados planes, se derive en
parte, de los avances de este proyecto, en lo referente a la identificación de la problemática y las
estrategias, líneas programáticas y proyectos identificados, en el plan de manejo ambiental.
Aunque hubo una participación nutrida de las comunidades en la identificación de la
problemática y de las soluciones, ésta se limitó a los talleres realizados en torno al plan de
manejo ambiental, desafortunadamente no se ha dado continuidad ni herramientas adecuadas para
que la comunidad de la mano con las autoridades ambientales implementen las soluciones
definidas (los proyectos del plan de manejo), esta aseveración se sustenta en el hecho de que en
los diagnósticos que se siguen realizando en torno al área de interés, nuevamente se identifican
los mismos problemas referidos en el proyecto, un ejemplo de esto es el documento de
CARDIQUE, CRA, CORMAGDALENA, CARSUCRE, UAESPNN y CI (2007) citado en el
Formulario de evaluación (Anexo I).
Con respecto al fortalecimiento institucional en torno al manejo de los humedales se identifica
una clara inclusión del tema en los Planes de acción trienales de las autoridades ambientales. A
través del desarrollo del proyecto de interés se abordo el tema de la planificación desde el nivel
regional, donde se involucró nueve municipios, dos departamentos y dos corporaciones

autónomas regionales, y, posiblemente este haya sido el proyecto base para la formulación de
otros planes de manejo de ecosistemas o áreas estratégicas que trasciendas las fronteras
administrativas, por ejemplo el elaboradora para la “Cuenca hidrográfica del complejo de
humedales del canal del dique”.
Sin embargo, después de casi una década, el manejo integral del “Complejo de Ciénagas del
Totumo, Guájaro y el Jobo, en la ecorregión estratégica del canal del Dique” aún no se ha
materializado, y, posiblemente la base ecológica sigue en detrimento. Aunque la problemática fue
identificada y las soluciones se definieron, esto no fue suficiente para revertir el proceso de
deterioro del área de interés, pues falto contar con un compromiso serio por parte de los actores
involucrados en el manejo del mencionado complejo cenagoso, que implementara el plan de
acción definido, y, lo fueran ajustando, de acuerdo con las particularidades del escenario
ambiental, social, económico y político.
Recomendación: El MAVDT debería retomar este proyecto y determinar la viabilidad del
“manejo integral” de esta área especialmente con respecto a la compleja coordinación
interinstitucional requerida y reformular las soluciones a los problemas de deterioro ambiental
observados.
Proyecto 3-003. Aplicación y estudios para la formulación del plan de ordenamiento

ambiental y manejo de la zona amortiguadora del PNNLN. (US$ 1.181.817) De forma conjunta
las cuatro CAR del eje cafetero, presentaron un documento mencionando los siguientes aspectos,
como causa principal del deterioro del recurso flora y fauna en la zona amortiguadora y en el
PNNLN:
Las comunidades de la zona amortiguadora, emplean subproductos del bosque como
madera para la cocción, reparación de viviendas, cercos, puentes y empalados; así mismo,
semillas, cortezas y frutos, para medicina tradicional.
La utilización de medios de caza y pesca por parte de moradores y visitantes, para
subsistencia y mejora de su régimen alimenticio.
Así mismo, se conocía que la alta intervención del recurso flora, para la ampliación de la
frontera agropecuaria, para el desarrollo de actividades de agricultura (papa) y ganadería
extensiva, desarrollada a través de quemas indiscriminadas en áreas de páramo y relictos
de bosque alto andino, era causa de la fragmentación y disminución de los bosques en la
zona amortiguadora. Esta situación asociada a los altos índices de escorrentía, permitió el
desarrollo de procesos erosivos, afectando los suelos de montaña (pendientes mayores al
50%).
La ausencia de protección de nacimientos y márgenes hídricas, dio lugar a la escasez del
recurso hídrico en épocas de verano. En el PNNLN nace el agua que permite el
abastecimiento de gran parte de la población del eje cafetero (para el año 2007, se
estimaba en una población superior a los dos millones de personas) y facilita el
mantenimiento de las necesidades agroindustriales de los valles del río Cauca y
Magdalena43.
43
Recuperar el Páramo. Restauración ecológica en la Laguna del Otún PNNLN. MinAmbiente, Carder, UESPNN, et
al, 2007.
Se detectó además, la contaminación del recurso hídrico por vertimientos de tipo

doméstico, sin ningún tipo de tratamiento, a las corrientes hídricas de la zona. La
disminución del recurso flora, ocasionó la pérdida de hábitats de fauna, la cual redujo su
población por la caza para consumo doméstico y para usos ornamentales (loros, pericos,
danta y venado de páramo, entre otros). Los incendios forestales provocados por las
quemas indiscriminadas se constituyen en una de las principales amenazas para la
conservación de la zona amortiguadora del PNNLN.
Esta problemática ambiental, que se había identificado desde la existencia del INDERENA,
determinó la necesidad de determinar los usos apropiados en la zona amortiguadora del PNNLN
y las medidas de manejo para conservar la zona amortiguadora y el PNNLN. Probablemente,
como resultado del plan, en el PNNLN se han generado los siguientes resultados:
Se ha disminuido los vertimientos directos, de tipo doméstico sobre las fuentes hídricas
que nacen en el PNNLN, mediante la implementación de sistemas de manejo de aguas
residuales (pozos sépticos).
Se han recuperado áreas con reforestación de especies nativas, a través de plantaciones en
márgenes hídricas, barreras vivas, recuperación de humedales, establecimiento de áreas
protectoras de fuentes hídricas, recuperación y conservación de bosques de páramo.
Recuperación de la flora nativa, mediante colección de semillas para establecimiento de
viveros y siembra de plántulas en áreas deforestadas.
Investigaciones de especies focales de flora y fauna, han mejorado el conocimiento en
cuanto a poblaciones y grado de extinción de especies.
Recuperación de hábitats de flora y fauna, mediante el establecimiento de corredores
biológicos y compra de predios para conservación.
Se han trabajado proyectos de reconversión pecuaria en sistemas ganaderos.
El plan ha servido para preparar una serie de estudios, como los planes de manejo y ordenamiento
en los municipios de la zona amortiguadora. (Ver Anexo I, Formulario 3-003)
Sin embargo, es necesario mejorar la coordinación interinstitucional y desarrollar proyectos de
educación ambiental y fomento de líderes comunitarios para la conservación de la zona
amortiguadora y el PNNLN, ya que la principal problemática se debe a los incendios forestales
provocados para ampliar las áreas de intervención con fines agropecuarios no sostenibles. Las
entidades con jurisdicción en la zona amortiguadora y en el PNNLN, deben evaluar los recursos
técnicos y económicos que destinan con fines de conservación para la zona amortiguadora y para
el PNNLN, a fin de cumplir con sus objetivos misionales.
Las recomendaciones relacionadas con este proyecto están incluidas en las recomendaciones del
componente de Manejo del PNNLN en la Sección 2.3.
Proyecto 3-004. Restauración y monitoreo de ecosistemas de manglar en los departamentos

del Caribe colombiano. (US$ 240.104) El Proyecto de “Restauración y monitoreo de ecosistemas
de manglares en tres departamentos del Caribe Colombiano” parte de la preocupación del
deterioro de los mencionados ecosistemas, derivado de las alteraciones e impactos relacionados
con construcciones civiles, disposición de residuos industriales, residuos domésticos y en
términos generales el uso inadecuado de los recursos naturales en estos ecosistemas.
Gran parte de alteraciones enunciadas se expresan en la pérdida de los mencionados ecosistemas,
por ende la problemática identificada trata de contrarrestarse a través de: la restauración de áreas
deterioradas, con el objeto de restituir parte de los atributos y funciones del ecosistema en el
futuro, y, el desarrollo de proyectos productivos piloto, que contemple el uso sostenible de los
recursos asociados al ecosistema de manglar.
El proyecto “Restauración y monitoreo de ecosistemas de manglares en tres departamentos del
Caribe Colombiano” fue formulado con base en el diagnostico derivado del trabajo del proyecto
“Manglares de Colombia” durante el quinquenio comprendido entre 1995 y 2000, y, enmarcado
en los “Lineamientos estratégicos para la conservación y uso sostenible de los manglares de
Colombia” (Sánchez et al., 2000), y, específicamente en las estrategias: “restauración y
restablecimiento de áreas alteradas y deterioradas de manglares”, “planificación para
conservación y uso sostenible” y “proyectos productivos piloto”, con la participación activa y el
sentir y parecer de la comunidad de mangleros y pescadores, y, con la participación de las
autoridades ambientales locales.
El proyecto logro tener un impacto efímero en la comunidad, pues aunque se cumplió con uno de
los productos, “restaurar” 150 hectáreas de manglares deteriorados, esta actividad se desarrollo
de manera “desvinculante”, pues no se construyó de manera conjunta; la participación activa y el
sentir y parecer de la comunidad, pilares del proceso metodológico definido, se redujo a la
contratación de una actividad, de una obra, hectáreas de manglar sembradas y metros de canales
abiertos. Tal enfoque desvirtuó el deber ser del proyecto, a través del cual de manera colectiva,
autoridad ambiental y comunidad, con sentido de pertenencia (de las actividades realizadas,
mangles sembrados y canales abiertos), avanzan en la conservación de los manglares.
De igual forma tampoco se identificó un mejoramiento de las condiciones económicas de la
comunidad, pues aunque gran parte de las actividades que realizan los mangleros y pescadores
involucrados en el proyecto se derivan del aprovechamiento de los bienes del manglar (extracción
de madera, peces, moluscos y crustáceos, entre otros) no se implementaron acciones en torno al
manejo adecuado de estas actividades extractivas, simplemente se identificaron ideas de
proyectos, que no se ejecutaron.
Este proyecto es un buen ejemplo de un proyecto adecuadamente formulado que fracasó en la
implementación, se contó con un diagnostico acertado de la problemática a resolver, se
identificaron las actividades, metas y objetivos a cumplir, se contaba con una metodología
probada y validada para abordar las acciones, en conclusión todos los aspectos habían sido
considerados, sin embargo una operación inadecuada de la entidad encargada, CARDIQUE,
propicio que pocos de los productos y de los resultados esperados se pudieron cumplir, y, no se
lograran impactos relevantes.
De igual manera las instancias de control definidas en el esquema de ejecución del proyecto no
cumplieron su papel de supervisar la ejecución y desarrollo del proyecto, entre éstas: el comité
operativo del proyecto, la unidad coordinadora y la interventoría.
Es importante destacar que las actividades consideradas en la formulación del proyecto, los
recursos presupuestales y el tiempo, asignados a cada una de éstas, se derivaron de un ejercicio
juicioso, y, de la experiencia acumulada por parte del proyecto “Manglares de Colombia”, las que
desafortunadamente no fueron consideradas por el coordinador general del proyecto,
CARDIQUE, en cabeza del director técnico del proyecto, lo que desencadenó al fracaso de la
inversión.
Un ejemplo claro, aunque no generalizado, fue el empleo de bolsas en las actividades de
viverismo, reemplazando la utilización de bandejas, lo que acarreo en algunos casos puntuales
que el material vegetal en campo se deteriorara pues la comunidad no retiraba éstas para la
siembra en campo, situación evidenciada en la Punta de Barbacoas en el departamento de

Bolívar.
En este mismo contexto las actividades de viverismo que fueron planificadas para realizarse en
un periodo de nueves meses (tres ciclos de tres meses cada uno) se condensaron a menos de tres
meses, lo que significó que las acciones de monitoreo en vivero y en campo no se pudieran llevar
a cabo; reduciendo la participación de la comunidad a la entrega de una “obra”, “hectáreas de
manglar y metros de canales”, desvirtuado el objetivo final del proyecto “la vinculación activa y
permanente de las comunidades en el proceso de recuperación de las áreas deterioradas”, pues la
restauración es un proceso, no una actividad inscrita a la siembra en vivero y posteriormente en
campo, son los vínculos que se generan entre la comunidad – la autoridad ambiental regional y
las áreas recuperadas, que al final permiten que la comunidad sea la doliente de las áreas
restauradas, ya que ha participado en el proceso de recuperación.
Por otro lado se desconoció la importancia de implementar acciones o medidas experimentales
tendientes al manejo sostenible de los recursos del manglar, aludiendo, de manera equivoca y
restringida, que la legislación lo prohibía, lo que limitó que se pudieran identificar con la
comunidad de mangleros y pescadores, que tradicionalmente se han relacionado con los
ecosistemas de manglar, estrategias de uso y/o producción de los recursos renovables del
manglar, no solamente de la madera, sino de los no maderables y de los hidrobiológicos.
Recomendación: se deben resolver los problemas de ejecución y supervisión, causantes del
fracaso del proyecto; se debe actualizar el diagnóstico con la posibilidad de retomar el proyecto.
Proyecto 3-005. Conservación de los ecosistemas de alta montaña en la cordillera central,

departamentos de Caldas, Quindío, Valle del Cauca y Tolima, un aporte a las ecorregiones
estratégicas. (US$ 425.837) La alta montaña de la zona centro de la Cordillera Central, región
prioritaria según el Colectivo Ambiental y vital para la conservación de la biodiversidad y la
generación de agua potable para la población de departamentos altamente poblados y con gran
dinámica agropecuaria, como Caldas, Quindío, Risaralda, Valle del Cauca en la vertiente
occidental y Tolima sobre la vertiente oriental, ha sido sometida a procesos de colonización y
desarrollo de prácticas agropecuarias inadecuadas, conducentes a su degradación, a pesar de que
una gran parte del área que la conforma se encuentran bajo la modalidad de Parques Nacionales,
como el Parque Nacional Natural de los Nevados, el Parque nacional Natural de las Hermosas y
el Parque Nacional Natural Nevado del Huila44.
La baja inversión estatal e incentivos a la conservación de zona de páramo y bosque alto andino,
facilita la generación de conflictos, incluso en el área de páramos, donde se realizan por parte de
colonos y propietarios actividades de tala, quema, ganadería, cultivo de papa, cacería, desecación
de humedales y apertura de vías entre otros, amenazando el recurso hídrico y la biodiversidad.
Con recursos del Subprograma, se consolidó un documento que integra un diagnóstico con un
análisis DOFA, el conocimiento de la fauna, la valoración preliminar de la oferta hídrica de la
Cuenca del Río Lejos, información hidroclimática de la zona, aptitud de usos del suelo y
conflictos de uso, zonificación ambiental, definición y delimitación del corredor biológico;
diseño de corredores biológicos para especies como Danta, Puma y Oso; análisis social para
Conservación de los ecosistemas de alta montaña en la cordillera central, departamentos de Caldas, Quindío, Valle
del Cauca y Tolima. Un aporte a las ecorrregiones estratégicas. Documento final. Corpocaldas, CRQ, CVC
CORTOLIMA.
identificación de actores y conflictos del área, diseño de programas de capacitación. Se

adquirieron y montaron 3 estaciones climatológicas en el Valle del Cauca (Cuencas Cajones, El
Aveliuno y Barragán) y 1 en el Quindío (Cuenca Quebrada Cárdenas).
La aplicación de los productos de la investigación sirvió para desarrollar los siguientes
documentos (resultados):
POMCA del Río La Vieja.
Redelimitación de la Reserva Forestal Central.
Creación del Sistema Regional y Departamental de Areas Protegidas (SIRAP, SIDAP),
del eje cafetero.
Plan de manejo para los ecosistemas de alta montaña, en el sur del departamento del
Quindío, municipio de Génova.
Desarrollo de herramientas de conservación-producción ganadera en los ecosistemas de
alta montaña, de las unidades de manejo de las cuencas de los Ríos Lejos (Pijao) y Rojo
(Génova), un aporte a la conservación de los páramos.
Manual de actividades para la conservación de la pava caucana.
Manual de actividades para la conservación del mono aullador.
Con relación a la conservación de fauna y flora, se adelantaron las siguientes actividades:
Se establecieron corredores biológicos para Danta, Oso de Anteojos, Puma y Mono
Aullador.
Se identificaron especies focales amenazadas y en vía de extinción.
Los estudios probablemente han contribuido a generar los siguientes impactos, aunque no hay
información cuantitativa de sustento:
Reducción de la contaminación del recurso hídrico.
Protección de flora y fauna a través de los corredores biológicos.
Reducción de actividades antrópicas como incendios y ampliación de la frontera agrícola.
Protección de especies endémicas y en peligro de extinción.
Consolidación del SIRAP-EC (Eje cafetero).
Recomendación: la falta de información sobre los impactos y el uso de algunos productos y
resultados impiden conocer si la inversión fue adecuada, por lo que se recomienda hacer una
evaluación especial de los impactos de las limitadas aplicaciones de los productos y resultados de
este proyecto. Se generó un valioso conocimiento, pero está subutilizado.
Proyecto 3-006. Conservación y manejo sostenible de los páramos cristales, y nacimiento del
río Bogotá, Se llevó a cabo la revisión del documento final, encontrando que el mismo detalla el
desarrollo de los capítulos correspondientes a diagnósticos, análisis y posterior propuesta de
programas de acción tendientes a la conservación y manejo de los ecosistemas descritos. Tales
propuestas de manejo contienen las especificaciones técnicas de las actividades a desarrollar,
magnitud y costos de las mismas discriminadas por ítems, todo debidamente cartografiado para
ubicación detallada de los trabajos referidos. Según comunicación del funcionario de la CAR-C,
los documentos citados se constituyen en directrices que se enmarcan dentro de las políticas de
acción de la corporación, los cuales contienen programas a desarrollar que se ajustan a las
disponibilidades presupuestales y a las prioridades de inversión. No fue posible revisar la
información del proyecto con más detalle por las dificultades de coordinación con esta
corporación.
No se logró mayor información de la CAR-C, no hay evidencia de que este producto, se haya
utilizado para generar resultados.
Recomendación: MAVDT debe hacer seguimiento de este proyecto, a pesar de los esfuerzos, no
ha sido posible obtener mayor cooperación de CAR-C.
Proyecto 3-007. Elaboración del marco de acción para el manejo de áreas del sistema de
parques nacionales que se superponen con resguardos indígenas. (US$ 11.040) El Sistema de
Parques Nacionales naturales se encuentra regulado por los artículos 327 a 338 del Código de
Recursos naturales Renovables y por el Decreto Reglamentario 622 de 1977. Este sistema
comprende seis categorías de áreas, las cuales cuentan con una zonificación interna, dentro de la
cual está prevista la existencia de zonas amortiguadoras. Sin embargo, en los mencionados textos
legales es muy incipiente el desarrollo que se hace de dichas zonas. El artículo 5o. del Decreto
627 de 1977 define la zona amortiguadora como aquella en la cual se atenúan las perturbaciones
causadas por la actividad humana en las zonas circunvecinas a las distintas áreas del Sistema de
Parques nacionales naturales, con el fin de impedir que llegue a causar disturbios o alteraciones
en la ecología o en la vida silvestre. Fuera de las disposiciones mencionadas no existe un
desarrollo legal posterior que señale un marco de acción que oriente la actividad tanto del Estado,
como de las comunidades en dichas zonas.
Como consta en muchos documentos de diagnóstico del sistema nacional de parques naturales, de
Colombia, muchas de sus áreas se encuentran sometidas a intensas presiones generadas por muy
diversos factores de tipo social, económico de orden público, político, etc., que dificultan o
impiden la acción de la autoridad ambiental en dicha s áreas. Uno de los problemas apremiantes
es que la grana mayoría de estas zonas se encuentran habitadas por comunidades asentadas en el
interior de su periferia y obtienen su sustento de los recursos que el área les proporciona. Esta
situación exige respuestas inmediatas del Estado que proporcionen alternativas viables a dichas
comunidades para subsistir y obtener beneficios económicos deteniendo el creciente proceso de
deterioro y degradación del Sistema. Una respuesta apropiada a las circunstancias descritas es
sin duda la reglamentación de las zonas amortiguadoras del Sistema para que puedan cumplir con
la mitigación de las intervenciones nocivas que puedan producirse dentro del área, por causa de la
actividad humana, de manera tal que garantice la conservación de estas áreas a través d elabores
que involucren a la comunidad misma.
Como resultado del estudio se obtuvo un proyecto de decreto para reglamentar el manejo de las
zonas amortiguadoras de parques nacionales naturales, cuyo texto fue discutido en cinco talleres
con diferentes actores nacionales y regionales. En el 2005 la Unidad de Parques Nacionales
Naturales publicó el documento: “Lineamientos técnicos para la declaratoria y gestión en Zonas
Amortiguadoras” que debe adoptarse para estos casos. Explícitamente no se hace referencia al
estudio realizado en 1996 y por ello no se puede aseverar que se tomó como base para establecer
estos delineamientos.
En el 2006 la Unidad especial de Parques Nacionales Naturales trabajó sobre el tema en un
encuentro nacional de parques, “para la creación, administración y manejo de las Zonas
Amortiguadoras de las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales” (Art. 12.3 Dec. 216
de 2003). La propuesta inicial fue elaborada por el Grupo de Planeación del Manejo de la
Subdirección Técnica, con el fin de promover la discusión y construcción de esta línea estratégica
con los diferentes niveles de gestión de la Unidad Administrativa Especial del Sistema de

Parques Nacionales Naturales, aprobada inicialmente por el Comité de Dirección Ampliado y

posteriormente por la Plenaria del Encuentro Nacional de Parques.
Los lineamientos nacen de la necesidad de la Unidad de Parques, demás autoridades ambientales,
territoriales, entidades relacionadas y comunidades locales, de contar con un referente claro sobre
lo que desde 1974, en el Código los Recursos Naturales, se denominó Zona Amortiguadora de las
áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales y que, en el 2006, no disponía de un marco
preciso y específico (desde las políticas, competencias, normas, etc.) que facilite su delimitación,
declaración, zonificación, reglamentación y manejo.
En ese momento se consideraba que la zona amortiguadora no sólo se centra en la atenuación de
las perturbaciones y la prevención de las alteraciones sobre un área del Sistema de Parques
Nacionales Naturales, sino que también debe ser un espacio de promoción de modelos sostenibles
de desarrollo, apropiados al contexto cultural en el que se enmarcan. Con la elaboración del
estudio se dispone de una propuesta de marco de acción para el manejo de áreas amortiguadoras
y de una serie de instrumentos jurídicos para establecer ese marco de acción. No hay evidencia
de impactos de este proyecto.
Recomendación: implementar los “Lineamientos técnicos para la declaratoria y gestión en Zonas
Amortiguadoras” elaboradas en el 2005 en todas las áreas de los parques nacionales naturales y
con prioridad en aquellas donde existe superposición con resguardos indígenas, propiciando que
se constituyan en un espacio de promoción de modelos sostenibles de desarrollo, apropiados al
contexto cultural en el que se enmarcan.
Proyecto 3-008. Formulación e implementación participativa del Plan de Manejo y uso

sostenible del páramo Rabanal, 2000. (US$ 154.570) El diagnóstico lo constituyó el documento
elaborado por la CAR, COPROCHIVOR Y CORPOBOYACÁ sobre la localización,
características y problemática del páramo de Rabanal, cuanto al uso agropecuario que se le estaba
dando a la periferia, la amenaza sobre la existencia de este ecosistema por el avance de la frontera
agropecuaria y en consecuencia, la pérdida del área captadora del recurso hídrico para esta región
del país. Sobre ese documento se formuló el proyecto para prepara el PMA del Páramo.
El proyecto se orientó a la elaboración de los PMA independientes para la parte del territorio del
páramo que le correspondía a cada corporación. Posteriormente en el 2002 el MAVDT retomó
ese documento para elaborar el PMA del territorio total de Páramo de Rabanal y en el 2003 el
Ministerio expidió la Resolución 1044 para constituir la “Comisión conjunta del páramo de
Rabanal” con el fin de darle una visión integral al territorio del páramo.
Se llenó el vacío identificado en el diagnóstico y con posterioridad a la terminación de este
proyecto se motivó al MMA para darle un manejo integral al páramo.
Los resultados de las inversiones en este proyecto fueron satisfactorios si se considera que los
estudios contribuyeron a la posterior formulación del PMA conjunto para todo el territorio del
páramo, en el 2002 y luego ene el 2003, la creación de la comisión conjunta que debe velar por su
manejo sostenible, articulando las acciones de las tres corporaciones involucradas. No hay
información sobre posibles impactos de la aplicación de estos instrumentos normativos.
Recomendación: Aplicar los resultados de esta experiencia de coordinación interinstitucional de
las CAR con jurisdicción sobre un área compartida, con el fin de contribuir a desarrollar
mecanismos de sensibilización, concertación y participación comunitaria en el manejo y
administración de los recursos naturales y del medio ambiente. De esta manera, con la realización
de estudios para la caracterización de la fauna, la flora, el agua y los suelos se definirán áreas
geográficas con fines de planificación determinado las diferentes unidades de manejo, será
posible conocer las potencialidades y limitantes ambientales de las áreas objeto de estudio y con
la formulación de la guía técnica de manejo ambiental se establecerán acciones para la
protección, conservación, restauración y manejo sostenible de las zonas de páramo. Además, se
recomienda homologar la figura jurídica de creación de una comisión conjunta para el manejo de
la zona de estudio, en otras áreas de interés para el MAVDT.
Proyecto 3-009. Consolidación del Jardín Botánico del Quindío (US$ 1.262.079) La ficha de
formulación del proyecto presentado para aprobación del FONADE, precisa que el departamento
del Quindío, se encuentra sometido a una fuerte presión por el cambio de uso del suelo por
cultivos intensivos de café, lo cual ocasiona la pérdida de la biodiversidad local; así mismo,
señala que no existe una estrategia para incorporar la dimensión ambiental en los procesos
educativos no formales, a fin de lograr el uso sostenible de los recursos naturales. En tal sentido,
se formuló el proyecto de Adecuación y puesta en marcha del Jardín Botánico del Quindío, para
consolidarlo como centro de investigación científica y educación ambiental, fortaleciendo el
proceso integral de conservación de esta entidad. Con este propósito, se identificaron las obras
que se requerían para consolidar el Jardín Botánico, con fines de conservación de muestras de la
biodiversidad nacional, investigación científica y centro de educación ambiental.
Vivero, para reproducción de plantas. Mapa en alto relieve del departamento del
Museo de geología y suelos Quindío.
Pupario Mariposario. Insectarium.
Foto # 21 – Algunos de los productos financiados con recursos del Subprograma de Inversiones Ambientales en el JBQ
Con los recursos del subprograma se obtuvieron los siguientes productos (Foto # 21):

Terminación del herbarium y módulo de exposiciones

Adquisición de material vegetal y de los instrumentos que permitan la producción y
manejo de árboles y plántulas vivas
Adecuación y dotación del museo
Mapa del Quindío en alto relieve
Producción masiva de lepidópteros a partir de cultivos de plantas nutricias
Construcción y dotación del jardín de mariposas
Construcción y dotación del insectarium.
Y los siguientes resultados (producto del financiamiento):
Capacitación ambiental a escolares, con ayuda de pasantes del SENA.
Reproducción y venta de lepidópteros de tipo comercial.
Producción de material vegetal para conservación y para comercio.
Educación ambiental de visitantes, a través de la divulgación de aspectos relacionados con
la conservación de la flora y la fauna existente en el Jardín Botánico.
Gran actividad ecoturística, en temporada alta.
Desarrollo de tesis en los campos de la medicina veterinaria, biología y agronomía.
El JBQ suministra servicios regulares de: Educación ambiental de visitantes; Actividad ecoturística;
Conservación y reproducción de especies de flora y fauna; y, Divulgación del conocimiento de flora y
fauna regional.
Proyecto 3-010. Conservación del Cóndor Andino en Colombia. (US$ 42.046) Las causas de la
reducción de las poblaciones del cóndor andino son antropogénicas, efectos como la tala de
árboles en las partes altas de las montañas y la ampliación de la frontera agrícola ha aportado
para la disminución de los hábitat del Cóndor Andino sumado a esto la cacería por ignorancia de
las comunidades creyéndolas como amenazas para el ganado ha dado como resultado que se
estime que el número de individuos que conforman las pequeñas poblaciones de cóndores
silvestres no superan en Colombia los 100 individuos, los cuales se ubican principalmente en la
Sierra Nevada de Santa Marta, la Serranía del Perijá , el Páramo de Cáchira en Norte de
Santander y algunos en la región de la sabana cundiboyacense. Otro hecho es que la tasa
reproductiva es muy baja por el largo cuidado parental de los polluelos y la escasez de alimento
en el medio natural hacen difícil que la población se mantenga estable sumado a esto la
incidencia humana ha hecho que la especie se encuentre amenazada.
Este diagnostico ha permitido que se elabore un proyecto con esta especie el cual ha sido seguido
por varias corporaciones ambientales en el país siendo una de ellas la CAR-C. Cada una de ellas
ha tenido en cuenta las mismas estrategias las cuales están relacionadas con Manejo de
poblaciones naturales, liberación de individuos, seguimiento a los ejemplares liberados, estudios
de ecología de la especie, programas de educación ambiental y participación comunitaria,
reproducción en cautiverio, rescate y rehabilitación y participación de las comunidades indígenas.
Cada una de las estrategias se ha seguido teniendo en cuenta las necesidades de cada corporación.
Con recursos de subprograma se obtuvieron los siguientes productos:
Diseño e implementación de estrategias de captura e instalaciones de transmisores.
Registro de las plataformas de alimentación.
Informe con la ecología alimenticia de la especie
Mapa con la ubicación de los grupos reintroducidos.
Formatos de registro de observaciones

Plan de educación ambiental
Como resultados, se liberaron dos ejemplares de cóndor andino y el programa de capacitación y
educación ambiental está funcionando. Se inició el Programa de Conservación del Cóndor
Andino bajo la tutela actual del MAVDT para los años 2006-2016.
Recomendación: implementar el sistema de seguimiento y evaluación de este proyecto.
Proyecto 3-011. Guía para estudios ambientales. (US$ 161.230) La consultoría realizada por el
FIUN de la Universidad Nacional de Colombia en 1996 elaboró las guías que se pueden consultar
en las siguientes disposiciones. Resoluciones 1023 del 2005 y la 1935 del 2008. En el MAVDT
se dispone del texto completo de estas guías. Del conjunto de guías propuestas en el estudio
adelantado por el FIUN solamente una parte de ellas quedó en firme legalmente. Las
disposiciones que han reglamentado las guías ambientales vigentes muestran que de los 10
grupos estudiados solamente 4 han sido adoptadas.
Con la elaboración del estudio se dispone de la mayoría de las guías ambientales adoptadas
legalmente para el sector industrial, aunque su aplicación tiene carácter voluntario. La
publicación de las guías y documentos relacionados con la calidad ambiental han sido claves para
que los gremios y sectores se capaciten en se certifiquen en el cumplimiento y aplicación de la
normatividad ambiental, principalmente para mejorar su competitividad en los mercados que
exigen esos requisitos.
Recomendación: considerar la posibilidad de que mediante concertación con los gremios y
sectores el uso de las guías sea de carácter obligatorio para mejorar su utilidad y eficacia y
fortalecer la divulgación y la capacitación a distintos niveles.
Proyecto 3-012. Recuperación ambiental y prevención de desastres en la ladera norte del río
Otún. (US$ 312.401) El incremento de la deforestación, el desarrollo de actividad agrícola, la
construcción antitécnica de viviendas en zonas de ladera, el manejo inadecuado de aguas
residuales y de escorrentía, asociado a las condiciones topográficas de la ladera y a la actividad
sísmica de la región, generaron procesos de inestabilidad, dejando en riesgo a la comunidad
asentada en estas áreas. En esta zona se habían presentado deslizamientos en el año 1995, lo que
obligó al desarrollo de obras para reducir el riesgo existente, sin embargo, dichas obras no fueron
suficientes, lo que hizo necesario continuar con el tratamiento de estas áreas inestables.
Se realizaron las siguientes obras: canalización de aguas de escorrentía superficial; manejo de
aguas residuales domésticas; muros de contención para el control de zonas inestables;
empradización y reforestación de áreas sin cobertura vegetal; y, estabilización de taludes
mediante terrazas. (Ver Anexo I, Formulario 3-012).
Se logró controlar los procesos erosivos y de inestabilidad en la ladera norte del río Otún, el
mejoramiento de las condiciones de saneamiento ambiental de la zona y el control de la calidad
de los vertimientos de aguas residuales domésticas en este sector del río Otún. (Ver Anexo I,
Formulario 3-012).

Proyecto 3-013. Recuperación y manejo de las áreas afectadas con procesos erosivos y
reducción de la contaminación hídrica en las cuencas de los ríos Campoalegre y San
Francisco. (US$ 332.579) Gran parte de las cuencas de los ríos Campoalegre y San Francisco, en
las áreas rurales de los municipios de Palestina, Chinchiná, Santa Rosa de Cabal, Marsella y
Dosquebradas, presentan problemas erosivos y procesos de remoción en masa; estos procesos
eran causados por pérdida de cobertura vegetal por tala y quema de vegetación para ampliación
de la frontera agrícola, cortes en las laderas para construcción de viviendas y vías, sobrepastoreo,
vertimientos de tipo industrial, doméstico y agrícola, lo que afectaba también la calidad del agua
de estas corrientes.45 Con los recursos del SINA I, se generaron los siguientes productos (Ver
Foto # 22, 18, 19):
Foto # 22 – Estado de la reforestación en Foto # 23 – Estado de uno de los canales Foto # 24 – Área estabilizada con trinchos
la cuenca alta del río Campoalegre. en guadua. Cuenca del río Campoalegre
recolectores de aguas de escorrentía.
Cuenca del río Campoalegre
La recuperación de 31 ha con obras bioingenieriles

Construcción de 65 sistemas de tratamiento de aguas residuales domésticas (filtros
anaeróbico).
Construcción de dos beneficiaderos ecológicos de café
Se elaboró el balance hídrico y clasificación climática de la cuenca de los ríos
Campoalegre y San Francisco, departamentos de Caldas y Risaralda, según la
metodología de Thornthwaite.
Conformación de 19 grupos de campesinos capacitados en saneamiento ambiental y
conservación de suelos.
Mediante este proyecto se logró: avanzar en la recuperación de las áreas afectadas por procesos
erosivos y de inestabilidad; reducir la contaminación hídrica con la implementación de algunos
sistemas de tratamiento; disminuir el aporte de sedimentos a las corrientes hídricas; recuperación
de cobertura vegetal; control de procesos de inestabilidad; mejoramiento de la calidad de los
vertimientos a través del tratamiento de residuos líquidos; y, mejoramiento de la calidad de vida
de la población beneficiada con el proyecto. Sin embargo no hay indicadores cuantitativos que
sustenten estas observaciones.
45
Ficha de presentación del proyecto al MMA.
Proyecto 3-014. Primera consulta regional de América Latina y el Caribe sobre Fondos
Ambientales Nacionales. (US$ 18.900) Con esta reunión realizada en Cartagena, Colombia, en
1996, se logró: intercambio de experiencias entre los diferentes países, mutua asesoría,
promoción de redes de trabajo regionales, acceso a asistencia técnica, fortalecer el mecanismo de
apoyo a los donantes para encauzar los recursos hacia proyectos de desarrollo ambiental
sostenible.
Con la reunión en Cartagena, se da el primer paso para la constitución de la red de fondos
ambientales y de allí surge la Red LAC. La reunión forma parte de un proceso, con posterioridad
a esta reunión los fondos siguieron reuniéndose cada dos años, en países como México,
Guatemala, Bolivia y Brasil y cada vez había más experiencias y mayor número de proyectos
auspiciados por los FAN, y era permanente el intercambio de experiencias con expertos sobre
diferentes temas. Ecofondo asistió a estas reuniones hasta el 2002, cuando ya existía en Colombia
el Fondo para la Acción Ambiental, que fue creado para el manejo de canje de deuda por decisión
de la AID. Ecofondo es una Unidad Técnica de ese Fondo., haciendo proyectos con una más clara
relación de apoyo técnico.
Recomendación: El MAVDT debe estudiar la extensa experiencia en este tema en otros países,
aprovechar los recursos disponibles de donación y utilizar las iniciativas y capacidad de la
sociedad civil para promover la creación de este tipo de fondos sin involucrarse directamente. No
hay ventajas evidentes en la creación de fondos ambientales como mecanismos de asignación de
recursos públicos manejados por el sector público.
Proyecto 3-015. Estrategia Ambiental y Empresarial para empresarios. (US$ 12.700) Se genera
de “la necesidad de investigar cuál es el tipo de mensajes que para motivar el cuidado del medio
ambiente se inscriben en los empaques de diferentes productos que van al consumidor final, y
verificar su efectividad.”
El proyecto se orientó a analizar la comunicación educativa en el contexto de la sensibilidad
ambiental empresarial (textos ambientales en los empaques) y sus resultados han tenido
repercusión positiva en años recientes, que se pueden considerar como impactos favorables al
cuidado del medio ambiente. El estudio ha servido como insumo al MAVDT para orientar
acciones sobre ese tema.
Se realizó el estudio en Bogotá Se analizaron cerca de 350 productos en diferentes
supermercados, revisando sus mensajes ecológicos en los respectivos empaques, sobre esa base
se elaboró el informe final y se formularon las conclusiones y recomendaciones.
Recomendaciones: evaluar la repercusión de las recomendaciones del estudio en la formulación
de las políticas de producción y consumo sostenible y en el desarrollo de una serie de campañas
post-consumo; incentivar la implementación de programas para que los sectores productivos
adopten prácticas de producción y consumo sostenible; promover a través de campañas el
reciclaje; generar acuerdos y convenios con los empresarios, para realizar una gestión ambiental
adecuada de sus residuos, a través de campañas post consumo y sistemas de retorno de residuos
generados en el consumo, esta política está entendida como el principio en donde los distintos
actores, a través de la cadena del producto, comparten la responsabilidad por el impacto
ambiental en su ciclo de vida, lo cual incluye el impacto inherente en las elección de materiales
para los productos, el impacto en sí en los procesos de manufactura y el impacto por el uso y
disposición de los productos.

Proyecto 3-016. Construcción de un ordenamiento territorial para el desarrollo sostenible del

eje cafetero. (US$ 829.474) El eje cafetero, se constituye en un complejo de sistemas ecológicos
y humanos, en el que interactúan el propio ecosistema eje cafetero, el PNNLN, la zona fronteriza
del Chocó biogeográfico y el corredor urbano46. Esta ecorregión, a pesar de su división política y
administrativa, había sido analizada bajo procesos de planificación y ordenamiento que la
visualizaban como una sola región debido a la gran cantidad de relaciones económicas,
ambientales, sociales, culturales y geográficas que la caracteriza a su interior. Por lo que
consideró la posibilidad de consolidar las unidades territoriales que hacen parte del eje cafetero,
reordenando el territorio a través de una visión macro, con sus implicaciones micro y viceversa47.
Lo anterior, basado entre otros aspectos, en propuestas de manejo de ecosistemas compartidos
entre las CAR que tienen jurisdicción en el eje cafetero, en iniciativas de manejo de servicios a
través de asociaciones municipales que se extienden más allá de las fronteras departamentales y
en el Proyecto Colectivo Ambiental (MinAmbiente, 2000), que identificó ecorregiones de
importancia nacional, entre las cuales, está la ecorregión del Eje Cafetero.
Este estudio generó una serie de documentos de planificación local y algunas acciones
específicas:
i. Protección, conservación y restauración de ecosistemas y manejo de cuencas hidrográficas
compartidas: Consolidación del SIRAP, implementación de acciones del PMA del PNNLN y su
zona amortiguadora, recuperación y manejo de áreas afectadas por procesos erosivos y reducción
de la contaminación hídrica en los ríos San Francisco-Campoalegre; formulación del plan de
ordenamiento y manejo de la cuenca hídrica del Río La Vieja, con la participación de la
Comisión Conjunta conformada por directivos y profesionales de las Corporaciones Autónomas
Regionales: CRQ, CVC, CARDER y la Unidad Especial del Sistema Nacional de Parques
Naturales Nacionales; y el apoyo permanente del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, el IDEAM (Instituto de Estudios Ambientales) y la GTZ (Agencia de Cooperación
Alemana).
ii. Reconversión ambiental: Proyectos piloto en caficultura ganadería y cañicultura sostenible.
iii. Proyectos productivos sostenibles: Manejo sostenible de la guadua, Plan regional de
desarrollo forestal, PACOFOR.
iv. Gestión ambiental urbana y prevención de riesgos: Perfil ambiental urbano regional, plan
maestro regional de residuos sólidos, mitigación regional del riesgo sísmico.
v. Información y comunicación: En ejecución el proyecto de consolidación del Sistema de
Información Regional (SIR) de la ecorregión y del PNNLN
vi. Territorial: Ordenamiento minero ambiental del río La Vieja.
Se ha ejecutado prácticamente la totalidad del plan de acción estratégico, el cual contempla áreas
temáticas de tipo ambiental. En cuanto a la propuesta de ordenamiento territorial, no se ha puesto
en aplicación el modelo del territorio formulado, principalmente, porque desde la expedición de
la Ley 388/97, solo se ha facilitado el ordenamiento territorial municipal. Aunque no hay
indicadores pertinentes, se señalan los siguientes impactos:
46
Ecorregión eje cafetero. Un territorio de oportunidades. CARDER, et al. 2002.
47
Idem.
Reducción de los niveles de riesgo por ocurrencia de sismos.

Disminución de los vertimientos directos hacia las fuentes hídricas.
Recuperación de hábitats de flora y fauna, mediante el establecimiento de corredores
biológicos.
Reducción de aprovechamiento de bosques naturales.
Control de la ampliación de la frontera agrícola, a través del desarrollo de proyectos
agropecuarios sostenibles.
Control de la contaminación por manejo inadecuado de residuos sólidos.
Control de procesos erosivos.
Recomendación: implementar el sistema de seguimiento y evaluación de este proyecto, dar
sustento cuantitativo a los impactos observados.
Proyecto 3-017. Diagnostico y evaluación de la calidad ambiental marina en el caribe y

pacífico colombiano – Fase I. Red de vigilancia para la conservación y la protección de la
calidad de aguas marinas y costeras. (US$ 276.321) El problema que se aborda en el
diagnostico del proyecto es la carencia de un sistema de información que permita generar un
conocimiento del estado de la calidad del medio marino y costero, y, de sus recursos y
ecosistemas, ya que se conoce muy poco sobre el grado de contaminación química y biológica de
los ecosistemas marinos y costeros, así como de las descargas industriales y desechos de aguas
servidas, que sin tratamiento previo van a eliminarse al mar. Esta carencia de información,
provoca un desconocimiento en la utilización de los recursos naturales, diagnósticos y
formulación de políticas, ocasionando toda esa serie de implicaciones políticas y
socioeconómicas ampliamente conocidas. De acuerdo con lo referido, se “identifica la necesidad
de conocer con más amplitud y magnitud, el impacto de las fuentes de contaminación en las
costas colombianas, a partir de la identificación de dichas fuentes, y, el conocimiento de los
niveles de concentración de los diferentes contaminantes que pululan el medio marino, lo cual
redundará en el establecimiento de sistemas de control y vigilancia a las fuentes de
contaminación y al comportamiento de los contaminantes en el ambiente marino” (Invemar,
2000).
El proyecto ha tenido continuidad en el tiempo, después de finalizada la “primera etapa” se han
venido desarrollando actividades de monitoreo (entre el período de 2002 – 2009) de las
condiciones de calidad química y sanitaria de la franja costera, lo que ha permitido mantener un
diagnostico nacional actualizado de la condiciones de aguas marinas y costeras.
De igual forma se siguen identificando y caracterizando las fuentes de contaminación que
deterioran la calidad del recurso agua a nivel marino y costero. La Redcam a operado entre el
período de 2001 y 2009, generando información y poniendo a la disposición de entidades y la
comunidad en general. A partir de la información generada por la Redcam se apoya al SINA en
requerimientos y conceptos técnicos y se atienden las peticiones de la ciudadanía (en el marco del
derecho a la información sobre el ambiente).
Es importante destacar que igual manera se vienen adelantando curso con el propósito revisar las
metodologías que se emplean para los análisis físico y químicos de las aguas marinas y costeras,
por ejemplo entre el 27 y 28 de Agosto se realizó la “actualización de técnicas analíticas para la
determinación de nutrientes inorgánicos en aguas marinas”, con la participación de funcionarios
de CARDIQUE, CARSUCRE, CODECHOCO, CORALINA, CORPAMAG, CORPOGUAJIRA,

CORPOURABA, el EPA de Cartagena, de las universidades de la Guajira y del Magdalena, y,

bajo la coordinación del laboratorio de química del INVEMAR.
El SINA cuenta ahora con información, continua y permanente, sobre la calidad del agua marina
y costera colombiana. Para el período comprendido entre 2001 – 2009, se cuenta con 11 mil
muestras, de diez años consecutivos de toma de información, con aproximadamente 277 mil
registros de 981 estaciones (históricas y vigentes) y de 57 variables de calidad del agua marina
que incluye aspectos físicos, químicos, contaminantes orgánicos, inorgánicos e indicadores
microbiológicos de calidad sanitaria (Troncoso et al., 2009).
Recomendación: Mantener y divulgar la información o por lo menos facilitar el acceso a la
comunidad científica y técnica de las instituciones relacionadas con el tema.
Proyecto 3-018. Estudio de identificación, análisis y propuesta de incentivos económicos con

efectos sobre la biodiversidad en Colombia. (US$ 65.390) El estudio se publicó en el año 2000,
con el auspicio de entidades como el Instituto Alexander Von Humboldt, la WWF, el DNP, La
Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales, y la Red de Reservas naturales de la
Sociedad Civil. El estudio formula recomendaciones sobre la necesidad de adelantar estudios de
valoración económica de los ecosistemas como una herramienta fundamental para la
aproximación al valor de los daños causados por los diferentes agentes económicos a la
biodiversidad. A partir de la realización de este estudio se ha evidenciado que el tema ha cobrado
gran vigencia y la prueba son los sucesivos estudios que desde 1998 hasta la fecha, buscan
valorar la biodiversidad, contando con el auspicio de entidades nacionales como Colciencias y de
internacionales como el GEF.
Recomendación: seguir trabajando sobre el tema de la valoración económica de la biodiversidad
y para tal efecto, motivar la realización de investigaciones posteriores; despertar el interés de
distintas entidades públicas y privadas de respaldar investigaciones sobre la valoración de la
biodiversidad.
Proyecto 3-019. Evaluación económico-ambiental e identificación de indicadores ambientales.

La Gobernación del Valle no cumplió con el objeto contractual y el único gasto efectuado lo
realizó por fuera de la vigencia del convenio, debiendo reembolsar al FONADE la suma de
$10.860.000 que fue desembolsada al departamento. Por tanto el convenio se dio por terminado
de común acuerdo en junio de 2001.
Recomendación: insistir en la realización de este tipo de estudios en diferentes zonas del país,
dada la importancia del tema y considerando que este proyecto no se pudo ejecutar por
dificultades de orden administrativo.
Proyecto 3-020. Experiencias regionales en ordenamiento ambiental del territorio colombiano.

(US$ 24.490) El estudio se realizó en una época en que tuvieron lugar numerosas reuniones y
debates sobre el tema del ordenamiento territorial y sin duda que por sus contenidos, pudo aportar
conceptos derivados de las realidades regionales sobre esta importante temática. Al leer los textos
del articulado de la Ley 388/97 se encuentran coincidencias en los conceptos con los análisis y
recomendaciones del estudio. Aspectos como la articulación del ordenamiento territorial con la
planeación y el ordenamiento ambiental, que tradicionalmente se había tenido en cuenta

tangencialmente, la importancia de la relación intersectorial y los vacíos encontrados al respecto,

la evaluación de las reales capacidades institucionales, técnicas, operativas y financieras de las
distintas regiones frente a la planeación ambiental territorial, entre otros, así lo evidencian.
Se puede concluir que los resultados de este estudio fueron satisfactorios si se considera que el
estudio contribuyó a la posterior incorporación de sus recomendaciones en la formulación de la
Ley 388 de 1997. No hay evidencia de impactos.
Recomendación: realizar investigaciones que actualicen las experiencias sobre el tema, teniendo
en cuenta el marco legal vigente y la evolución que ha tenido el ordenamiento territorial y
ambiental desde el año 1996 hasta la fecha.
Proyecto 3-021. Contaminación atmosférica y enfermedades respiratorias en niños menores

de 14 años en Santa Fe de Bogotá. (US 63.490) El estudio tenía los siguientes objetivos: 1.
Determinar la asociación entre las fluctuaciones en la concentración de partículas respirables
PM10 y la morbilidad por enfermedad respiratoria en menores de 14 años, en cinco regiones de
Santa Fe de Bogotá, durante un periodo de seis meses en 1999. 2. Determinar la relación
existente entre las fluctuaciones de la concentración de los contaminantes atmosféricos medidos
en dos sitios con diferentes grados de polución, y la presencia de síntomas y enfermedades
respiratorias en una cohorte de sujetos en Santa Fe de Bogotá, durante un periodo de tres meses
en 1999. 3. Estimar los costos para las instituciones de salud y para los sujetos afectados por la
presencia de enfermedades respiratorias en la población infantil, atribuibles al exceso de
contaminantes en la atmósfera de Santa Fe de Bogotá.
Las mediciones realizadas por la Universidad Javeriana en los centros asistenciales de Bosa,
Venecia, Trinidad galán, Olaya Herrera y Engativá, permiten afirmar que las concentraciones de
PM10 en los sitios analizados, superan el promedio máximo anual permitido en la legislación
internacional de 50 g/m3 y sobrepasan en varias ocasiones la norma diaria de 150 g/m3. Los
desenlaces encontrados en la salud respiratoria de los niños habitantes de las localidades pueden
atribuirse a la real exposición a la cual están sometidos. Según el estudio, llama la atención el
comportamiento de los niveles de PM10 en Engativá. La predicción inicial era que la
concentración sería baja. Sin embargo las medidas muestran niveles bastante elevados y
frecuentes violaciones de la norma diaria, como producto de su localización, de la dirección de
los vientos de la ciudad y de sus periodos de viento en calma acumula una buena parte de la
contaminación que se produce en el sur de la ciudad.
El análisis de las concentraciones horarias de PM10 muestra que la mayor concentración se
presenta en horas de la noche y la madrugada con una posterior disminución en el día a niveles
bajos. Lo encontrado en Engativá sugiere la necesidad de medir la concentración de partículas en
otros sitios de la ciudad además de los que actualmente evalúa el DAMA para lograr un mejor
conocimiento del mapa de la polución atmosférica en el Distrito Capital.
El número total de consultas por enfermedad respiratoria en niños menores de 14 años, está
asociado con la concentración de PM10 en los días precedentes. Un aumento de 10 g/m3 en la
concentración de PM10 produce un aumento de por lo menos el 8% en el número de consultas por
enfermedad respiratoria en los niños menores de 14 años, según los resultados de la
investigación. Los síntomas aumentan de manera significativa con el aumento en la
concentración de PM10, esto es cierto para la presentación de tos y flemas, silbidos y fiebre y
dolor de cabeza. Los síntomas se asocian mejor en el grupo de niños asmáticos que en el de no
asmáticos, sin embargo ambos grupos son susceptibles a presentar síntomas debidos a las
partículas respirables en la atmósfera. Un capítulo diferente lo constituye la contaminación

intradomiciliaria. En el estudio se encontró que un 13% de los hogares evaluados tienen algún
tipo de negocio (fábrica, almacén o depósito) y que el porcentaje de niños expuestos a humo de
cigarrillo en el interior de sus viviendas es elevado. Contribuyen también el mal estado de las vías
y la erosión y el material particulado proveniente de los vehículos automotores. La relación de la
concentración de partículas respirables con la salud respiratoria está claramente establecida y en
este estudio esto se comprueba en el nivel local. La disminución de la concentración de
partículas respirables en la atmósfera de la ciudad traería beneficios para la salud de sus niños
que serían acompañados de disminución de los costos de atención en salud.
No se pudo establecer si el estudio ha contribuido a reducir las enfermedades respiratorias
(impactos) o si las autoridades de la salud han implementado medidas para lograr ese propósito
(resultados), por cuanto los funcionarios del MAVDT entrevistados, no saben si el estudio ha
tenido alguna utilidad práctica porque no cuentan con un sistema de seguimiento.
Recomendación: como no se pudo establecer si el estudio ha contribuido a reducir las
enfermedades respiratorias o si las autoridades de la salud han implementado medidas para lograr
ese propósito, se recomienda apoyar la realización de estudios similares tanto en Bogotá como
en otras ciudades, involucrando alas autoridades locales de salud para que los resultados
obtenidos permitan el planteamiento y la formulación de medidas encaminadas a superar los
cuadros de morbilidad infantil por contaminación atmosférica.
Proyecto 3-022. Descentralización y gestión local de recursos naturales. (US$ 19.010) El

IDEADE de la Universidad javeriana presentó al MMA una propuesta que hacía parte de un
programa de investigación. No era este el objetivo del subprograma pero los amplios criterios de
elegibilidad lo permitían. El estudio propuesto surge de la necesidad de conocer las dificultades
que enfrentan los municipios para asumir la responsabilidad de gestionar sus recursos naturales y
la calidad ambiental de su medio físico. Por otra parte se motivaba la investigación en contribuir
a la consolidación del proceso de descentralización, mediante la identificación de dificultades que
enfrentan los municipios para luego formular las respectivas recomendaciones.
El estudio hizo énfasis en el proceso planificador y propuso y definió las UGA (unidades de
gestión ambiental), como un espacio de coordinación de los distintos agentes encargados de la
gestión ambiental en el municipio. La adopción de esta figura ha sido parcial. El estudio se
realizó simultáneamente en los municipios de Tenjo, Cundinamarca, Balboa, Risaralda y San
Juan Nepomuceno, Bolívar. Su objeto era identificar las dificultades que enfrentan los municipios
para asumir la responsabilidad de realizar la gestión ambiental, que en el pasado era
responsabilidad del nivel central.
Actualmente en los municipios de Balboa y San Juan Nepomuceno no existe una dependencia
que se asimile a la UGA. En Tenjo, la Secretaría de Desarrollo y Ambiental, tiene una
dependencia denominada Unidad de Gestión Ambiental. Se encontraron referencias a las UGA en
algunos municipios dentro del área de jurisdicción del CORNARE, pero con el liderazgo de las
respectivas UMATA.
Los resultados esperados de esta investigación no se lograron, a pesar de que los estudios fueron
publicados y contribuyeron a la divulgación de sus recomendaciones. Sin embargo, este proyecto
desde su inicio presentó múltiples dificultades ya que había sido discutido y propuesto al MMA
desde 1996. Después de pasado un año el Ministerio aprobó el proyecto pero condicionado al
presupuesto inicial, lo que llevó a redefinir el trabajo. Se inició en mayo de 1997 y con una
duración prevista de tres meses pero debió prorrogase por tres meses más en dos oportunidades.
Se concluyó en febrero de 1998.
Se encontró que no existe comunicación amplia y suficiente entre los entes territoriales y las
corporaciones regionales. A los municipios se les comunican las decisiones, sin contar con su
participación en el proceso. Se desconoce el potencial de gestión que otorga el marco legal a los
municipios. Se carece de diagnósticos ambientales municipales. No hay claridad sobre lo que
significa gestión ambiental. Los proyectos propuestos no responden a las causas reales de los
problemas ambientales. Se carece de continuidad en la gestión ambiental local. El estudio
concluye con un modelo de gestión ambiental que pretende ser una herramienta para los
municipios.
Recomendación: el Estado debe aclarar la división de responsabilidades ambientales y de
administración de los recursos naturales entre los niveles central (MAVDT), regional (CAR) y
local (Municipio), en el marco del mejoramiento de la normativa nacional que debe realizarse.
Con base en esto, se deben atender las debilidades relativas de cada una. El modelo de Unidades
de Gestión Ambiental (UGA) debe estar incluido en esta reforma normativa. No importa que sean
las UMATA las encargadas de funciones ambientales, siempre y cuando cumplan las funciones
asignadas por la Ley. Este estudio aporta al conocimiento de los problemas a nivel municipal y
debe ser tenido en cuenta, es parte del aporte del subprograma al conocimiento de los problemas
ambientales locales.
4.3 Contribución a los objetivos del Subprograma
Como se mencionó, el objetivo del subprograma de inversiones ambientales era “establecer un

mecanismo de financiación para proyectos de tipo ambiental que generen beneficios públicos que
hayan surgido por iniciativa de las regiones pero que tengan un impacto nacional que justifique
la financiación del gobierno central en condiciones no reembolsables.” (Énfasis agregado). Se
consideraba que el FONAM sería dicho mecanismo financiero, que al momento de la
formulación del Programa (1993) solo existía en el proyecto de la ley 99. Una vez aprobada la
ley, como se mencionó, el Subprograma de Inversiones Ambientales pasó a ser ejecutado por el
FONAM en sus aspectos financiero-contables, pero las modificaciones requeridas por el gobierno
para incorporar completamente el subprograma al FONAM no se materializaron. Esto no fue un
obstáculo para el financiamiento de los proyectos que presentaban las instituciones regionales y
locales.
Las inversiones ambientales se ejecutaron simplemente como transferencias del gobierno central
para contribuir a una serie de gastos de las CAR y algunas instituciones y gobiernos regionales,
condicionadas a las normas y criterios del reglamento operativo (BID 1993, Anexo III.2) que no
se aplicaron plenamente. La mayoría de las “inversiones” fueron actividades de “pre-inversión”,
estudios y planes que no se implementaron, como se mostró en la sección anterior.
Cada proyecto de la muestra es una inversión independiente, evaluada por sus propios méritos a
nivel local aún cuando tiene impactos públicos a nivel nacional, como lo requería el reglamento
operativo, no eran parte de un conjunto de acciones contribuyentes a un objetivo específico. Las
“áreas temáticas” eran solo categorías para clasificar los proyectos y criterios de elegibilidad
aplicados liberalmente, carecen de pertinencia para la asignación de los recursos porque, entre
otras razones, en conjunto incluyen cualquier inversión que indirectamente tenga que ver con lo
ambiental. No se limitó la cantidad de recursos asignables a actividades de preinversión con
relación a inversiones con impactos ambientales directos.
La descentralización, como objetivo, no se tuvo en cuenta; las inversiones cubrieron todas las
CAR, algunos institutos del SINA y otras instituciones como las Universidades, pero muy pocos
gobiernos departamentales o locales. En este sentido los proyectos financiados son más parecidos
a los de microcuencas o a las actividades que se financiaron bajo el subprograma de
fortalecimiento institucional. En efecto, proyectos similares se han financiado en los tres
subprogramas (por ejemplo, estudios para el PNNLN, entre otros).
Algunos proyectos tuvieron resultados muy útiles que dieron lugar a numerosas actividades
relacionadas, como el plan de manejo del PNNLN y su zona amortiguadora (ver Sección 2.3). El
costo promedio de los proyectos fue de US$ 187.000 por proyecto, el costo promedio de los
proyectos de la muestra fue de US$ 274.000, incluyó dos proyectos por más de US$ 1 millón.
Cuadro 4-2 – Inversiones ambientales, Resultados de la evaluación de los proyectos de la muestra

Diagnostico Impacto Resultados Productos Tipo de
Proyecto #
S I NS S I NS S I NS S I NS inversión48
3-001 x x x x E
3-002 x x x x E
3-003 x x x x E
3-004 x x x x E+
3-005 x x x x E
3-006 x x x x E
3-007 x x x x E
3-008 x x x x E
3-009 x x x x IF
3-010 x x x x IF
3-011 x x x x E
3-012 x x x x IF
3-013 x x x x IF
3-014 x x x x C
3-015 x x x x E
3-016 x x x x E+
3-017 x x x x E+
3-018 x x x x E
3-019 x x x x E
3-020 x x x x E
3-021 x x x x E
3-022 x x x x E
Total 18 1 3 7 12 3 11 9 2 18 2 2
48
Según: E = Estudio (incluye planes); E+ = Estudio o plan más acciones de implementación; IF = Inversión física,
principalmente; C = Conferencia o Reunión. Esta información se consideró más pertinente que el “área temática”.
El Cuadro 4-2 presenta un resumen de los resultados de la evaluación de los proyectos de la

muestra. Como se puede observar, la mayoría de las inversiones fueron “estudios y planes” (E)
(17/22), de los cuales 3 incluyeron algunas actividades de implementación (E+); solo 4 de los 22
proyectos incluyeron inversiones físicas (IF), bienes de capital, para generar servicios
ambientales.
Casi todos los proyectos generaron los productos esperados (20/22) pero la mitad de los
proyectos no generaron los resultados y solo 8 de los 22 tuvieron impactos satisfactorios. Es
decir, una vez generados los productos, las instituciones tuvieron dificultades para utilizarlos o
implementar las actividades correspondientes. Generalmente, un estudio o plan debe contener un
“plan de acción”, una serie de proyectos o inversiones derivadas del ejercicio de planificación; la
institución competente tiene que ejecutar estas inversiones para lo cual debe transformar el plan
de acción en presupuesto de inversiones (resultados), solo ejecutando estas inversiones es posible
que se obtengan los impactos del plan. Las “inversiones” en estudios y planes han sido muy
modestas en resultados e impactos, lo que contrasta con las inversiones físicas, todas éstas han
tenido resultados e impactos satisfactorios.
Las razones de la poca implementación se encuentran en cualquiera de las etapas del desarrollo
de los proyectos, empezando por la deficiencia de los diagnósticos y la formulación de los planes
y estudios, pero más probablemente – en este caso – en el desempeño de las instituciones, o su
agilidad para convertir recomendaciones en resultados e impactos, lo cual requiere hacer todos
los trámites (incluyendo el manejo político) para obtener la asignación de recursos financieros en
su presupuesto de inversiones e implementar las recomendaciones del plan.. En este contexto hay
claras diferencias entre las corporaciones, la organización y capacidad institucional es todavía
más dispersa entre los gobiernos locales (incluyendo gobernaciones y alcaldías).
Claramente, la mayor contribución de este subprograma fue al conocimiento de los recursos
naturales, ecosistemas y problemas ambientales locales generado por los estudios y planes,
conocimiento que permanece subutilizado. El mayor problema fue la falta de resultados e
impactos de los estudios y planes financiados, es decir, la subutilización de los productos debido
a la cultura de hacer planes sin prever la viabilidad de su implementación¸ existe una práctica de
hacer planes para después “buscar financiamiento” pero frecuentemente no hay voluntad o
iniciativa para buscar financiamiento.
Recomendaciones
La evaluación de las inversiones realizadas bajo este subprograma permiten derivar dos niveles
de recomendaciones: (i) a nivel del marco institucional del sector público para financiar
“inversiones ambientales”; y, a nivel del desarrollo de proyectos en las instituciones.
i. Financiamiento de inversiones ambientales. En las últimas décadas, muchos países han
desarrollado “Fondos Ecológicos”, fideicomisos, fondos patrimoniales y otros esquemas
para manejar recursos públicos o privados, nacionales o externos, con el fin de financiar
inversiones relacionadas con la recuperación, protección, conservación y
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. Las experiencias han sido
diversas.49 El FONAM y el ECOFONDO tienen algunas características de estos fondos.
49
Ver por ejemplo: OTSCORP (2009) “Evaluación del Fideicomiso Ecológico de Panamá - FIDEICO” financiado
por el Gobierno de Panamá y USAID, operado por TNC, con la administración financiera de Morgan Stanley (USA)
y dirigido a la protección y conservación de la cuenca del Canal de Panamá. Con recursos del subprograma se realizó
una conferencia de fondos ambientales de América Latina en Cartagena en junio de 1996, ver Proyecto 3-014 en la
sección anterior.
Independientemente del modelo, lo importante es contar con un mecanismo permanente

por el cual los gobiernos locales y regionales y las instituciones como las CAR pueden
tener acceso a recursos financieros para ejecutar proyectos que tienen impactos locales y
nacionales para los que la gestión descentralizada resulta más eficiente. El FONAM
mejorado puede ser este mecanismo; sin embargo, el éxito de este instrumento financiero
(los impactos) depende en gran medida de la calidad de las inversiones a cargo de las
entidades regionales y locales. El mecanismo financiero debe ser parte de la estructura
permanente, estrategia y políticas de financiamiento del mantenimiento (recuperación,
conservación, protección) del capital natural del país y no debe estar sujeto a la
discrecionalidad de operaciones de financiamiento externo.
ii. Calidad de las inversiones. En este tema hay mucho espacio para mejorar, como es
evidente de la evaluación de las inversiones de la muestra analizada. A pesar de que en
Colombia ha existido una capacidad técnica y una cultura de desarrollo de proyectos, con
un BPIN bastante complejo y numerosos “sistemas” de monitoreo, las actividades en el
campo (las CAR, las entidades regionales y locales) no reflejan esta capacidad, y el
exceso de formalidades y requerimientos sin mayor pertinencia ha sido contraproducente,
resultando en que los promotores de los proyectos se preocupan por cumplir con los
extensos requerimientos de información a costo de los aspectos relevantes y sustantivos
de las inversiones.
Los diagnósticos deben ser mejorados, no deben ser “justificaciones” para cumplir con los
requerimientos formales de un programa, sino análisis para identificar problemas
ambientales pertinentes.
La formulación de los proyectos debe establecer claramente los objetivos (en términos de
resultados e impactos esperados) y metas sobre los cuales se evaluarán las inversiones; los
estudios y planes deben definir programas de inversión viables que puedan implementarse
oportunamente; los planes per se no tienen mucha utilidad a menos que resulten en
acciones o inversiones que tienen impactos positivos sobre los recursos naturales y el
ambiente; muchos planes bien elaborados no se ejecutan y luego se preparan nuevos
planes, lo que ha resultado en un exceso de planes a todo nivel.
Se deben diseñar esquemas de financiamiento eficientes; cuando se cofinancian los
proyectos con “la comunidad” o en alianzas interinstitucionales deben quedar claros los
compromisos de las partes y las formas de hacerlos cumplir. Los incentivos que se
incorporan en estos esquemas de cofinanciamiento deben estar relacionados con los
beneficios relativos que generan las inversiones a los beneficiarios privados y al público,
de tal manera que sean suficientes pero no resulten en transferencias o subsidios
innecesarios.
Los proyectos deben contar con un sistema de seguimiento y evaluación efectivo y las
instituciones deben mantener los archivos del proyecto en forma organizada y facilitar el
acceso a quienes lo requieran.
A pesar de la “autonomía” de las CAR y los gobiernos locales, las entidades centrales
como DNP y MAVDT deben mantener un control constructivo sobre los recursos
públicos que financian las inversiones ambientales, incluyendo condiciones de
financiamiento y también apoyo técnico en temas específicos para fortalecer la capacidad
de las instituciones.

Las “áreas temáticas” se deben definir con referencia a un diagnóstico o estrategia

nacional para asignar los recursos, no simplemente como una forma de clasificar
proyectos. Por ejemplo: debe haber un balance entre las actividades de preinversión y el
financiamiento de inversiones reales en los programas de inversión regionales y locales; si
hay una categoría para “áreas protegidas”, los criterios de financiamiento deben
considerar los requerimientos de cada CAR o autoridad municipal responsable por el
manejo (CAR u otra) o afectada por la presencia del área en su jurisdicción (municipio).
El desempeño institucional es a la vez un factor de éxito que permite convertir productos
en resultados e impactos en algunas instituciones y una causa de nulos o modestos
resultados e impactos en otras.

5 El Programa Ambiental SINA I - Evaluación
5.1 Diagnóstico y formulación del Programa
A mediados de la administración 1990-1994 y por mandato de la Constitución de 1991 se preparó

el proyecto de ley “Por la cual se crea el MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE, se reordena
el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos
naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental – SINA – y se dictan otras
disposiciones” Al mismo tiempo se solicitó apoyo financiero del BID para implementar la ley,
una vez aprobada. En este contexto se preparó el “Programa Ambiental” en 1993, durante la
discusión de la ley en el Congreso y bajo el supuesto de que la ley sería aprobada. En efecto, la
Ley 99 fue aprobada en diciembre de 1993 y el BID aprobó el financiamiento correspondiente en
enero de 1994.
El diagnóstico para formular el proyecto era general porque cubría los aspectos fundamentales
del medio ambiente y los recursos naturales en el contexto de la gestión pública y también se
pretendía realizar inversiones reales en el sector, como lo indica el documento del Programa:
“El programa ambiental responde a tres elementos fundamentales de la problemática actual
del medio ambiente en Colombia: (a) el deterioro de la situación de los recursos naturales
renovables; (b) el reconocimiento por parte del gobierno de la necesidad de fortalecer las
instituciones ambientales; y (c) el impacto negativo socioeconómico del deterioro ambiental,
lo que impulsa la realización de acciones de rehabilitación ambiental a través de iniciativas
locales de diferentes tipos de inversiones.”
Y el objetivo general del programa:
“coadyuvar en la reversión del proceso del deterioro de los recursos naturales y de
fortalecer la capacidad de gestión ambiental de los diversos estratos de la administración
pública y de las organizaciones comunitarias. El programa apoya el proceso de
descentralización del estado, incentivando con recursos financieros las iniciativas locales
para tratar problemas del medio ambiente.”
Los tres subprogramas respondían a los “tres elementos fundamentales de la problemática
actual…” que se reflejan en este objetivo general, lo que implicaba que los proyectos y
actividades dentro de cada subprograma requerían un proceso de formulación más específico. Es
decir, los proyectos y actividades a ejecutar no estaban preparados y requerían preparación
detallada para su ejecución.
Debido a este grado de formulación general, una vez aprobado el financiamiento fue necesario
enfrentar la realidad de la ejecución. Por ejemplo, el componente de microcuencas se había
preparado con base en el inventario del PAFC pero fue reformulado de tal manera que no se
ejecutaron los proyectos preparados por el PAFC y no se llegó a un acuerdo sobre el esquema de
financiamiento, en particular los aportes de los beneficiarios. También se reformuló el
subprograma de fortalecimiento institucional y las inversiones ambientales fueron en su mayoría
estudios y planes.
En agosto de 1994 se inició una nueva administración (1994-1998) con nuevas políticas y
prioridades para ejecutar los recursos sin que fuera necesario modificar los tres grandes temas.
Las reformulaciones resultaron en una serie de actividades dispersas e independientes aún dentro
de cada subprograma y componente.
Consorcio AP&A – OTSCORP 121 5. El Programa Ambiental SINA I - Evaluación

El componente de microcuencas, el de la recuperación de la CGSM y el del PNNLN no tienen

ninguna relación entre sí, ni con los demás componentes de otros subprogramas, aunque cada uno
es parte del objetivo general de “revertir el proceso de deterioro de los recursos naturales”. El
componente de fortalecimiento institucional no está relacionado con los subcomponentes de
capacitación, internamente consiste en una serie de actividades o grupos de actividades
prácticamente independientes que individualmente aportan al tema general de fortalecimiento
institucional.
Es decir, el SINA I se ejecutó como una colección de programas (microcuencas), proyectos (las
obras hidráulicas de la CGSM) y actividades (la investigación y otras en el PNNLN)
independientes. Por lo que requieren ser evaluadas según su contribución individual a cada uno
de los tres temas generales.
Esto no implica necesariamente que los recursos hayan sido “mal gastados”, pero muy
probablemente una formulación más ordenada hubiera contribuido a mejorar el impacto de los
US$ 100 millones invertidos, como se demostró en los capítulos anteriores. Para efectos de la
evaluación ex post, los componentes o subcomponentes pueden ser analizados como programas o
proyectos independientes, aunque al final se puedan derivar algunas conclusiones sobre el efecto
agregado de los mismos.
Cada componente o subcomponente se caracterizó por la ausencia de un plan o estrategia que
permitiera integrar la contribución de una cantidad de actividades y asignaciones aisladas a un
objetivo pertinente. El marco lógico, como instrumento de conceptualización y diseño hubiera
facilitado la formulación de los componentes y subprogramas; hubiera permitido definir y
distinguir fines (impactos), propósitos (resultados) y productos, y establecer indicadores para
medirlos.
El componente de fortalecimiento institucional del SINA, parte del Subprograma de
Fortalecimiento Institucional es un claro ejemplo de esta caracterización. Se limitó a financiar
una colección de pequeños estudios, consultorías y asesorías – sin mayor relación entre sí – que
respondían a los requerimientos inmediatos de las autoridades encargadas de establecer y
desarrollar la estructura institucional del MMA y algunas CAR. En este caso la forma como fue
ejecutado este componente, con 269 estudios, consultorías y asesorías, contrasta con su
formulación, la cual solo contemplaba 16 estudios-consultorías específicos de desarrollo
institucional del SINA.
En resumen, como no se formuló un programa estricta y técnicamente definido, y se ejecutó una
serie de pequeños programas y proyectos independientes, aunque cada uno contribuyera – en su
propio y limitado ámbito – a mejorar la gestión ambiental y a “detener y revertir” procesos de
deterioro de los recursos naturales, es mucho más útil y pertinente considerar la evaluación de
dichos programas y proyectos en forma independiente. En efecto, como se ha mostrado en los
capítulos 2, 3 y 4, se hicieron aportes positivos importantes, se generaron lecciones de las
actividades “no-exitosas”, que requieren ser internalizadas, y todavía hay muchos productos que
se pueden convertir en resultados e impactos.
5.2 Ejecución, financiamiento y los productos del SINA I
Los problemas de ejecución y financiamiento están bien documentados en MAVDT 2003 y hoy
no tienen mayor relevancia. El Programa fue diseñado para ser ejecutado provisionalmente por el
DNP a través de una Unidad Coordinadora (UC), mientras se organizaba el MMA. Por lo que
Consorcio AP&A – OTSCORP 122 5. El Programa Ambiental SINA I

inicialmente se generó un entorno institucional y presupuestario inestable que tomó algún tiempo
para superar. Las numerosas instituciones involucradas, la necesidad de negociar numerosos
convenios interinstitucionales y la debilidad o falta de experiencia demoraron la consolidación
del proceso de ejecución.
Una vez superados estos obstáculos se generaron los productos contratados a través de cientos de
contratos emitidos por las entidades ejecutoras. El éxito de este proceso (ejecución) claramente se
debe a la aplicación de los procedimientos de contratación pública, con serias implicaciones
legales y financieras para las partes, y los procedimientos acordados con el BID, lo cual no se
aplica a otros procesos (desde diagnóstico hasta evaluación ex post) en el desarrollo de los
proyectos. Este es el único aspecto adecuadamente documentado, con voluminosos archivos de
documentos legales y operativos, lo que contrasta con la escasa documentación de los aspectos
técnicos y otros pertinentes.
5.3 Resultados e Impactos
Una conclusión general sobre los proyectos ejecutados con financiamiento del Programa es que,
con muy pocas excepciones (como el SIAC), se generaron los productos contratados, por razones
evidentes mencionadas en la sección anterior. Pero los resultados e impactos fueron mucho más
difíciles de lograr. Esto implica que las inversiones deben tener una rentabilidad económica muy
baja, ya que no se están generando los beneficios esperados; en otras palabras, la asignación de
los recursos públicos es ineficiente o subóptima, pero se puede mejorar mediante mejores
diagnósticos, formulación, diseño y operación de los productos.
Si se examinan los “objetivos específicos del Programa” formulado en 1993, se puede resumir el
desempeño del SINA I así:
a. “Promover el manejo sustentable de los recursos naturales renovables mediante el
reforestación y obras de conservación de suelos en microcuencas seleccionadas.”
Se logró en gran parte el objetivo pero no de la forma esperada y definitivamente por debajo de
su potencial, se generaron en gran parte los beneficios públicos pero los privados están lejos de su
potencial, lo que en el futuro puede reducir los primeros en la medida en que los pequeños
productores vuelvan a talar sus plantaciones sin manejo apropiado. En el capítulo 2 y el Anexo J
se mencionan los aspectos específicos que se pueden mejorar para optimizar las inversiones en
manejo de microcuencas, las cuales tienen el potencial de ser muy rentables económicamente,
con efectos sociales importantes.
b. “Detener y revertir el deterioro ambiental de zonas ambientalmente importantes y
frágiles, como el complejo ecológico del sistema lagunar de la Ciénaga Grande de Santa
Marta y el Parque Nacional de Los Nevados.”
En la CGSM los resultados e impactos son muy modestos porque los productos probablemente
fueron inadecuados. Se necesita más que dragado de caños para revertir el deterioro ambiental y
productivo de la CGSM, por lo que se estima que los cuantiosos recursos públicos están
asignados en forma ineficiente. Sin embargo, se ha levantado información muy valiosa que tiene
un gran valor potencial, no realizado. En cuanto al PNNLN, aparentemente se han realizado
numerosas actividades, estudios y planes en su mayoría, financiadas por el SINA I y otros
fondos, en forma desordenada, y no ha sido posible establecer el progreso contra la principal
amenaza del parque: la intervención desde la zona amortiguadora.
c. “Fortalecer instituciones ambientales del país y reforzar la capacitación y educación

ambiental.”
Definitivamente se han fortalecido las instituciones y se ha desarrollado en forma significativa la
capacitación ambiental en todos los niveles. El aporte del SINA I, en recursos financieros, ha sido
modesto con respecto al total de recursos públicos invertidos en este proceso, pero oportuno. Un
factor de éxito identificado ha sido la iniciativa de los funcionarios de algunas instituciones para
convertir los productos contratados (estudios, consultorías, asesorías) en resultados (políticas,
normas, proyectos de ley, leyes, reglamentaciones) y lograr algunos impactos cuando se cuenta
con la acción decidida de las autoridades para implementar la normativa.
d. “Establecer un mecanismo de financiamiento para proyectos e iniciativas ambientales de
origen regional”
El establecimiento y funcionamiento del FONAM no es atribuible al SINA I, se trató de utilizar
como mecanismo de manejo financiero de los recursos del subprograma de Inversiones
Ambientales. Este subprograma financió en gran parte estudios y elaboración de planes sin mayor
impacto, actividades que se han podido financiar a través de los otros dos subprogramas o a
través de las transferencias regulares del gobierno nacional a las instituciones regionales (CAR y
gobernaciones) y gobiernos locales (municipios). Sin embargo, se lograron valiosos productos
que están por utilizar. El fortalecimiento de las instituciones regionales y locales, con capacidades
muy diversas, un elemento esencial para mejorar la eficiencia de las inversiones ambientales,
pudo haberse incluido en este subprograma, ya que tampoco se ejecutó en el de fortalecimiento
institucional.
5.4 El SINA II y la evaluación del SINA I
El SINA II (BID 2004), con un costo de US$ 28.6 millones, se formuló sin el beneficio de una
evaluación más profunda que el Informe de Cierre del SINA I (MAVDT 2003), por lo que se
fundamentó en una evaluación operativa, en el logro de los productos, mas no en resultados e
impactos. El documento de programa del SINA II, elaborado por el BID, incluye una sección
sobre “Evaluación del SINA I” con conclusiones my optimistas comparados con los de esta
evaluación. Su formulación hubiera sido diferente de haber contado con una evaluación ex post
del SINA I o por lo menos de la información del sistema de seguimiento originalmente
propuesto.
El SINA II incluyó dos componentes: fortalecimiento institucional e inversiones ambientales. En
el segundo, al cual se asignó la mayor parte de los fondos, se incluyeron las inversiones en
microcuencas. En 2008 se realizó una evaluación del SINA II (Llano, et al. 2008). A
continuación se citan algunas observaciones de dicha evaluación que ilustran la importancia de
atender las recomendaciones o el costo de no atenderlas:
“Una de las causas de la existencia de estos aspectos críticos [debilidades y deficiencias del
SINA II], puede estar cifrada en la forma de abordar la operatividad del programa: se
funciona en la particularidad y se olvida o se desconoce la generalidad y finalidad del
SINAII. La segmentación, el funcionamiento y responsabilidad centrada en la parte,
olvidando el todo, tienen como efecto la desarticulación de acciones y componentes. La
mirada de corto plazo y el proyecto como finalidad y no como medio. En un esquema de
marco lógico, los productos son un medio para lograr los propósitos y fines y no se pueden
constituir en el objetivo final del programa. En la actualidad el programa trabaja los
productos como finalidad y se tiene nublado el objetivo general.
Si se pierde el norte, la generalidad del programa y sus objetivos de impacto, se termina

trabajando aisladamente para el producto concreto, sin mirar las articulaciones que le dan
vida a los contactos y redes que extienden las terminales nerviosas hacia otros actores con
recursos y capacidades de acción a nivel regional y nacional.” (Llano y Garzón 2008, pp.
10-11)
5.5 Preguntas del DNP y respuestas resumidas
Se ha considerado pertinente dedicar esta sección a responder en forma resumida algunas

preguntas muy pertinentes que formuló el DNP a la versión anterior de este documento. Estas
respuestas se encuentran explícitas o implícitas en las secciones y capítulos anteriores. Otras
preguntas, más particulares, formuladas por el DNP se presentan en el Anexo K.
¿Cuáles son los principales problemas conceptuales y de estructura del Programa SINA I
identificados durante la consultoría?
El SINA I no se ejecutó como un programa sino como una colección de proyectos, subprogramas
y actividades, con muy poca coherencia entre sí; aún dentro de los subprogramas, como el de
manejo de los recursos naturales, y componentes, como el de manejo de la CGSM, no había la
coherencia necesaria entre las partes para generar las sinergía y los efectos de agregar dichas
partes. El subprograma de fortalecimiento institucional se ejecutó como una colección de
numerosos estudios, consultorías y asesorías, sin un plan estratégico; el componente de
fortalecimiento institucional de este subprograma no tuvo relación con el componente de
capacitación que originalmente se había concebido como el complemento de capital humano al
desarrollo institucional del SINA. La capacitación de extensionistas no tuvo relación con las
actividades operativas de las CAR que se pretendían fortalecer. Las obras hidráulicas en la
CGSM se ejecutaron independientemente de los demás subcomponentes (económico y social,
monitoreo ambiental, manejo de áreas especiales), elementos clave para lograr los objetivos
ambientales y sociales del proyecto. Parte de los problemas se debieron a una ligera formulación
del SINA I, que tenía como objetivo implícito apoyar la implementación de la Ley 99 pero fue
formulado antes de su aprobación. Otra parte se debió a los cambios en políticas y prioridades de
cuatro administraciones que participaron en la ejecución del Programa y aun complejo entorno
institucional, que incluyó al DNP, el MAVDT, otros ministerios como el MEN, 35 CAR, ICFES,
SENA y otras entidades.
¿Cuáles son las principales recomendaciones para mejorar el desempeño de futuros
programas ambientales?
Las recomendaciones específicas a cada componente se han incluido en las secciones
correspondientes. En general, la principal recomendación para mejorar el desempeño de futuros
programas ambientales empieza con la formulación del programa (y los proyectos que lo
componen), que se debe fundamentar sólidamente en un diagnóstico apropiado de los problemas
que se pretenden resolver. Es necesario establecer una cadena de objetivos y metas viables y
precisas. Se debe minimizar la discrecionalidad y el riego de conflicto interinstitucional del
proceso de ejecución. Para efectos del financiamiento de programas con financiamiento externo,
es importante evitar esquemas complejos, sujetos a cambios en política y prioridades de las
administraciones de turno. Los esquemas complejos son inmanejables por la estructura
institucional del Estado. Por ejemplo, sería una asignación mucho más eficiente de los recursos
públicos un programa de manejo de microcuencas bien formulado y ejecutado que una colección
de actividades que tratan de resolver muchos problemas a la vez. Los programas requieren un
sistema de seguimiento y evaluación serio y efectivo, no tener dicho sistema es permanecer en la

ignorancia sobre los resultados de las intervenciones.
¿Cuáles deberían ser las variables de interés a recolectar en futuros programas ambientales
teniendo en cuenta los componentes del SINA I?
En microcuencas: la tasa de deforestación, la hidrometría de las microcuencas, los beneficios
públicos y los generados por la producción de madera. En la CGSM: continuar el programa de
monitoreo que lleva a cabo INVEMAR, agregando la información de caudales y sedimentos en
los caños. En el PNNLN: el uso del suelo en la zona amortiguadora, la población dentro del
Parque, el desempeño y caracterización de la actividad turística, además de las variables de
monitoreo del plan de manejo.
¿Cuáles son los principales cuellos de botella identificados que dificultaron la operación del
programa?, ¿Cuáles son las recomendaciones del equipo consultor para subsanar estos
cuellos de botella en futuras intervenciones?
El principal “cuello de botella” es la capacidad o desempeño de las instituciones, y las
recomendaciones tienen que ver con la simplificación y diseño adecuado de los esquemas de
ejecución, el fortalecimiento efectivo de las unidades ejecutoras (por ejemplo, las CAR) y el
esquema de supervisión (por ejemplo, DNP, MAVDT, CGR). El componente de Manejo de la
CGSM debería ser un estudio de caso para ilustrar los problemas institucionales que hacen
ineficiente la asignación de los recursos públicos.
¿Cuáles son los principales puntos positivos y negativos del programa SINA I?
Se generaron muchos productos, importantes resultados y menos impactos. Se logró poner en
marcha el MMA y el sistema de CAR, se contribuyó a consolidar la oferta de capacitación en
temas ambientales (profesionales, extensionistas, escolares), se generó gran parte de los
beneficios públicos de la reforestación y se generó una gran cantidad de conocimiento sobre los
recursos naturales del país, se generaron muchas “lecciones por aprender”. Pero en casi todos los
casos se lograron resultados subóptimos, es decir se han podido obtener significativamente
mejores resultados en casi todos los componentes (por ejemplo, el mejor manejo de las
plantaciones forestales), en algunos – como el de manejo de la CGSM – hay una situación
preocupante de asignación ineficiente de los recursos públicos.
¿Qué se debería hacer para generar la sostenibilidad de las inversiones realizadas?
En primer lugar, establecer un sistema efectivo e inteligente de seguimiento y evaluación. Las
instituciones, en su gran mayoría, tienen recursos humanos calificados para dar recomendaciones
o tomar decisiones sobre la base de información de monitoreo de los proyectos en ejecución o en
operación. Por ejemplo, las CAR tienen personal para dar seguimiento y asistencia técnica a las
plantaciones forestales del componente de microcuencas, lo que se traduciría en un mejoramiento
de los beneficios de las inversiones.
¿Cuáles son los principales logros y fracasos del SINA I?
La respuesta a esta pregunta está incluida en las anteriores. El componente de microcuencas ha
generado importantes beneficios públicos pero tal vez más importante ha sido el conocimiento
generado sobre la realidad del problema y las soluciones. Por otra parte, el componente de
manejo de la CGSM definitivamente no ha sido un éxito, pero ha aportado importantes lecciones
que no deben ser ignoradas por las autoridades. Por esto la respuesta más razonable a esta
pregunta es que se han obtenido muchos logros – en casi todos los componentes – pero en forma
subóptima. Un ejemplo muy pertinente es la forma en que algunos funcionarios del MMA
tomaron una serie de estudios, consultorías y asesorías contratados sin un plan coherente y los
convirtieron en resultados (políticas, leyes, decretos, normas) que al aplicarlas generaron unos
impactos. Sin embargo, esto no sucedió en todos los casos y sucedió por iniciativa de algunos
funcionarios, no como parte de una estrategia o plan institucional.
5.6 Lecciones y Recomendaciones
La principal recomendación general es atender las recomendaciones que repetidamente se hacen

en los numerosos estudios e informes y no se tienen en cuenta. Se requiere que los funcionarios
analicen y asimilen las recomendaciones y, según su pertinencia, establezcan los procesos para
implementarlas. Muchas recomendaciones no requieren grandes decisiones de política ni de
recursos financieros sino de modificaciones en prácticas y procedimientos, y organización y
mantenimiento de la información para sustentar reformas en los procesos estratégicos y
operativos de las instituciones. En esta evaluación se han generado recomendaciones específicas
según los componentes analizados, muchas de las cuales ya se habían hecho en los numerosos
documentos consultados y no se han atendido.
El mismo informe MADVT 2003, señala:
“Se requiere que se fortalezcan las actividades de seguimiento, evaluación, monitoreo e
investigación, para que los ejecutores de proyectos puedan evaluar con la mayor
confiabilidad posible los impactos de los mismos, adopten a tiempo los correctivos a que
haya lugar si la ejecución no conduce a la obtención de los resultados previstos,….” p.103.
Si se hubiera atendido esta recomendación en 2003, un aspecto crítico de esta evaluación, se
habría facilitado y mejorado la utilidad de este informe. Es imperativo establecer un sistema de
seguimiento y evaluación “inteligente”, con pocas pero pertinentes variables, definidas ex ante,
que permitan verificar los resultados e impactos de las inversiones.
Es necesario cambiar la cultura de ejecutar presupuesto como finalidad de la gestión pública, de
concentración en los procedimientos a costo de lo sustantivo, de obtener productos sin resultados
e impactos. Hay “sistemas de información” con cientos de indicadores formalmente definidos
pero sin datos.
Los informes de INVEMAR sobre la CGSM han hecho repetidamente desde 2002
recomendaciones que no se han tenido en cuenta, lo que ha resultado en cuantiosos gastos de
recursos públicos sin resultados.
Frecuentemente se hacen nuevos planes sin considerar los anteriores, como en el caso del
PNNLN con planes en 1985, 1991, 1998, 2002 y 2004-2007 y con una gran cantidad de
subplanes, pero se ejecutan numerosas actividades sin un plan o estrategia.
Todavía es posible rescatar algunos resultados e impactos de las inversiones del SINA I mediante
el uso y realización del potencial de muchos productos generados por el Programa, desde
plantaciones forestales hasta estudios, investigaciones y planes de manejo.

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República de Colombia

Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial – MAVDT

Departamento Nacional de Planeación – DNP

Evaluación ex post del Programa Ambiental,

Contrato No. C-00025-09

Organización de Estados Iberoamericanos – OEI

Revisado: Agosto de 2010

Consorcio OTS/AP&A i Mayo de 2010

5 EL PROGRAMA AMBIENTAL SINA I - EVALUACIÓN ..................................................................................... 121

CUADRO 1-1 - PROGRAMA AMBIENTAL, SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - SINA I .......................................................................... 5

GRÁFICO 1-1 – LA EVALUACIÓN Y ETAPAS DEL CICLO DE PROYECTO ............................................................................................... 9

Consorcio OTS/AP&A ii Mayo de 2010

ASOCAR Asociación de Corporaciones Regionales de Desarrollo

CAR Corporaciones Autónomas Regionales

Consorcio OTS/AP&A iv Mayo de 2010

Consorcio OTS/AP&A 3 Introducción

1 El Programa y la evaluación ex post

1.1 El programa formulado y el programa ejecutado

organismos ejecutores del programa, especialmente de las 10 corporaciones regionales

Cuadro 1-1 - Programa Ambiental, Sistema Nacional Ambiental - SINA I

Cuadro 1-2 – Estructura del Programa Ambiental formulado en 1993

I. Programa PROGRAMA AMBIENTAL

Cuadro 1-3 – Estructura del SINA I ejecutado

I. Programa PROGRAMA AMBIENTAL SINA I

337 proyectos 269

En el componente de microcuencas, las condiciones de financiamiento contenidas en el

1.2 Metodología de evaluación

La inversión, concretada en proyectos, generalmente se desarrolla en una serie de etapas, en cada

Gráfico 1-1 – La evaluación y etapas del ciclo de proyecto

Por ejemplo, los indicadores de resultados de un proyecto de reforestación utilizados en esta

1.3 Trabajo de campo

Consorcio AP&A – OTSCORP 11 2. Subprograma de manejo de los recursos naturales

Cuadro 1-5 – Estructura del SINA I evaluado

I. Programa PROGRAMA AMBIENTAL SINA I

Las CAR no tienen registros de seguimiento de los proyectos de reforestación después de

sociales, económicos, financieros e institucionales fueron más difíciles. 9 La información sobre

Consorcio AP&A – OTSCORP 16 2. Subprograma de manejo de los recursos naturales

Consorcio AP&A – OTSCORP 17 2. Subprograma de manejo de los recursos naturales

2 Subprograma de manejo de recursos naturales

2.1 Componente de manejo de microcuencas

2.1.1 Los proyectos de microcuencas ejecutados

Consorcio AP&A – OTSCORP 21 2. Subprograma de manejo de los recursos naturales

representan un mejoramiento significativo en el proceso de diagnóstico de las microcuencas pero

Aunque no se estableció una jerarquía de objetivos explícitos (como en el marco lógico), en la

Consorcio AP&A – OTSCORP 24 2. Subprograma de manejo de los recursos naturales

sacarlos adelante y su sola preocupación es la de buscarse su alimento diario con la

Consorcio AP&A – OTSCORP 26 2. Subprograma de manejo de los recursos naturales

presentes durante la visita. Esta información se organizó en el Formulario de Evaluación Ex Post

La evidencia complementaria no es siempre favorable. Por ejemplo, CARSUCRE levantó

Cuadro 2-3 – Indicadores de resultados e impactos de los proyectos de la muestra

Tasa de supervivencia Calidad de manejo Resultados Impactos

Consorcio AP&A – OTSCORP 32 2. Subprograma de manejo de los recursos naturales

2.1.2 Fomento de la Guadua

2.1.3 Contribución de los proyectos a los objetivos del componente

Según el documento del Programa (BID 1993),

ii. Mejorar los diagnósticos y en particular la identificación específica de los problemas a

iii. Mejorar la formulación de los proyectos. Establecer claramente la secuencia de objetivos

Consorcio AP&A – OTSCORP 36 2. Subprograma de manejo de los recursos naturales

2.2 Componente de recuperación y manejo de la CGSM27

Sin embargo, ni en el diagnóstico ni en la formulación, ni en la ejecución del proyecto se tuvo en

2.2.1 Subcomponente hidráulico (o de obras hidráulicas)

Sin embargo, el objetivo particular de este proyecto, independiente de la pertinencia del

Consorcio AP&A – OTSCORP 40 2. Subprograma de manejo de los recursos naturales

No hay información directa para determinar si se cumplieron los indicadores de resultados