Itac 01442

REPÚBLICA DE COLOMBIA
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN PRIMERA
SUB SECCIÓN B
Bogotá D.C., dieciséis (16) de agosto de dos mil dieciocho (2018).
Magistrado Ponente: OSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS

Expediente No.: 25000-23-41-000-2014-01442-00
Actor: CARLOS GUSTAVO PALACINO ANTÍA
Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL
DERECHO
Decide la Sala la demanda presentada por el señor Carlos Gustavo Palacino Antía,
por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad
y restablecimiento del derecho regulado en el artículo 138 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de
2011), en contra de la Contraloría General de la República.
I. ANTECEDENTES.
1. La demanda.
Mediante escrito radicado el 1º de septiembre de 2014 en la Secretaría de la

Sección Primera de esta Corporación, el señor Carlos Gustavo Palacino Antía,
actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del
medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (fls. 1 a 211 cdno. no.
1), con las siguientes súplicas:
“II. PRETENSIONES
Primero. La declaratoria de nulidad de los siguientes actos administrativos: a) Fallo con

Responsabilidad Fiscal No. 00001890 del 13 de noviembre de 2013, proferido por el
Contralor Delegado Intersectorial No. 10 de la Unidad de Investigaciones Especiales contra
la Corrupción de la Contraloría General de la República; b) Auto No. 000405 del 03 de
febrero del 2014 por medio del cual se resuelven unos recursos de reposición y se conceden
recursos de apelación contra el fallo de primera instancia 00001890 del 13 de noviembre
de 2013, proferido por el Contralor Delegado Intersectorial No. 10 de la Unidad de
Investigaciones Especiales contra la Corrupción de la Contraloría General de la República;
y c) Fallo de apelación y consulta No. 011 del 11 de febrero de 2014, proferido por la
Contralora General de la República, por el cual se deciden los Recursos de Apelación y el
Grado de Consulta. Estas decisiones fueron expedidas dentro del Proceso de
Responsabilidad Fiscal Nº IP 010 de 2011, que se tramitó en la Contraloría General de la
República.
Segundo. Como consecuencia de la declaración anterior y a título de restablecimiento del

derecho, se deje sin efecto la obligación de pago de la suma de Un billón cuatrocientos
veintiún mil ciento setenta y cuatro millones doscientos noventa y ocho mil ciento cinco
pesos con cuarenta centavos ($1.421.174.298.105,40).
Tercero. Como consecuencia de la declaración anterior y a título de restablecimiento del

derecho, se reconozca y pague los perjuicios materiales causados por las decisiones antes
mencionadas, en su modalidad de daño emergente y el lucro cesante, por valor de Treinta
y dos mil millones ciento novena y dos mil ochocientos pesos m/te ($32.192.800.000), con
fundamento en el valor de los bienes embargados, el daño al buen nombre y el lucro cesante
en las actividades profesionales y comerciales.
Cuarto. Como consecuencia de la declaración anterior y a título de restablecimiento del
derecho, se reconozca y pague los perjuicios morales causados por las decisiones antes
mencionadas, por valor de quinientos (500) salarios mínimos mensuales legales vigentes.
Quinto. Como consecuencia de la declaración anterior y a título de restablecimiento del

derecho, se reconozca y pague los perjuicios por el daño causado a la alteración grave a
las condiciones de existencia, el cual asciende a quinientos (500) salarios mínimos
mensuales legales vigentes.
Sexto. Las sumas anteriores se ajustarán de conformidad con el índice de precios al

consumidor.
Séptimo. El reconocimiento y pago de intereses en los términos del artículo 192 del
C.P.A.C.A.” (fls. 2 y 3 cdno. no. 1).
2. Hechos.
Como fundamento fáctico de las pretensiones la parte demandante expuso, en

síntesis, lo siguiente:
1) Informa que, mediante Auto No. 10 del 4 de abril de 2011, la Dirección de

Vigilancia Fiscal de la Contraloría Delegada para el Sector Social de la Contraloría
General de la República dio apertura a indagación preliminar por denuncias en el
manejo de los recursos parafiscales.
2) Señala que, por Auto del 28 de diciembre de 2011, y con fundamento en el

informe técnico, contable y financiero rendido por un equipo de apoyo técnico de
la Contraloría, se dio apertura al proceso de responsabilidad fiscal por la supuesta
desviación de los recursos en el período 2005 a 2010 por las siguientes inversiones
y gastos: i) aportes invertidos en la sociedad HEON S.A.; ii) honorarios pagados a
abogados de SaludCoop; iii) actividades de financiación (obtención de créditos con
entidades financieras autorizadas por la Superintendencia Financiera, celebración
de contratos de leasing y acudir a otros mecanismos lícitos de financiación); iv)
usos por inversión (inversiones efectuadas por SaludCoop); v) anticipo a contratos
de obra; vi) promesas de compraventa de clínicas; vii) proyecto ciudadela de la
salud; viii) inversiones en propiedad, planta y equipo; ix) adquisición de baldosas;
x) inversiones en el extranjero; xi) inversiones nacionales; xii) créditos
mercantiles; xiii) cargos diferidos; y xiv) activos por contratos de leasing.
3) Menciona que, el día 30 de octubre de 2012, rindió versión libre sobre los
específicos aspectos determinados en el auto de apertura del proceso de
responsabilidad fiscal y en relación con el período investigado (2005 a 2010),
diligencia donde solicitó el decreto y práctica de pruebas, las cuales no fueron
rechazadas ni decretadas por la Contraloría en la forma señalada en el artículo 24
de la Ley 610 de 2000, violando el derecho de defensa y el debido proceso.
4) Comunica que, el 7 de noviembre de 2012, la Contraloría General de la

República expidió el Auto No. 000277 por el cual imputó cargos por un supuesto
desvío de recursos parafiscales desde el año 1995 al año 2010, con flagrante
violación al derecho de defensa y debido proceso por desconocer la caducidad de
la acción fiscal y extender el período de la imputación a hechos y aspectos sobre
los que no pudo pronunciarse en su versión libre.
5) Informa que, el día 11 de diciembre de 2012, presentó los descargos

respectivos, oportunidad donde solicitó el decreto y práctica de pruebas.
6) Manifiesta que, por Auto No. 000998 del 21 de junio de 2013, se decretaron
algunas de las pruebas solicitadas y se negaron otras sin fundamento válido alguno,
decisión contra la cual interpuso los recursos de reposición y en subsidio apelación,
el que fue resuelto mediante Auto No. 0038 del 26 de julio de 2013.
Alega que al no decretar y practicar todas las pruebas solicitadas, sin sustento
válido, la Contraloría le violó el derecho de defensa y de contradicción.
7) Indica que, el 13 de noviembre de 2013, la Contraloría General de la República

profirió el Fallo con Responsabilidad No. 001890, contra el cual interpuso los
recursos de reposición y en subsidio apelación, señalando las diferentes
irregularidades que se habían dado en el proceso.
8) Señala que el recurso de reposición fue resuelto por Auto No. 405 del 3 febrero
de 2014 y el de apelación por Auto No. 011 del 11 de febrero de 2014, el cual fue
notificado por estado No. 029 del 13 de febrero de 2014.
Destaca que, teniendo en cuenta que el Auto No. 405 del 3 de febrero de 2014 fue
notificado en estado No. 023 del 5 de febrero de 2014, entre la fecha de resolución
del recurso de reposición y el de apelación transcurrió solamente cinco (5) días
hábiles, contados desde la fecha de expedición. Ello para asegurar que, dado lo
voluminoso del expediente, la segunda instancia, con evidente infracción de los
principios de eficiencia, eficacia, transparencia e imparcialidad, no hizo un estudio
serio y razonado de los recursos interpuestos y se limitó a confirmar la decisión sin
examen alguno.
9) Alega que el Fallo No. 001890 del 13 de noviembre de 2013 y los Autos 405 del
3 de febrero de 2014 y 011 del 11 de febrero de 2014 se encuentran viciados de
nulidad, y que, al igual que todo el proceso de responsabilidad fiscal No. 010 de
2011, le han producido graves perjuicios materiales y morales.
10) Pone de presente que, el 16 de octubre de 2014, la Superintendencia Nacional

de Salud expidió la Circular Externa No. 000005, mediante la cual derogó el
numeral 1.9.8 del Capítulo 1 del Título II de la Circular 0049 de 2008, en el que se
declaró como práctica ilegal la inversión de recursos provenientes de la UPC en
infraestructura, con fundamento en la sentencia C-262 de 2013 de la Corte
Constitucional.
3. Normas violadas.
Para sustentar las pretensiones, la parte demandante adujo la violación de las

siguientes disposiciones jurídicas:
- Constitución política: Artículos 6, 23, 29, 48, 49, 83 y 121.
- Código de Procedimiento Civil: Artículos 177 y 178.

- Ley 79 de 1988: Artículos 11, 14, 19, 56 y 94.
- Ley 100 de 1993: Libro Segundo, artículos 177, 178, 179, 205, 220 y 287.
- Ley 610 de 2000: Artículos 2, 3, 4, 5, 6, 9, 22, 23, 24, 30, 40, 41, 42, 48 y 53.
- Decreto No. 1485 de 1994.
- Decreto No. 1896 de 1994: Artículos 8 a 12.

4. Concepto de la violación.
El concepto de la violación esgrimido por la parte demandante tuvo como

fundamento los siguientes cargos:
4.1 Primer cargo. “Violación al debido proceso y al derecho de defensa”.
Aduce la parte actora que, desde la apertura de la indagación preliminar y durante

todo el proceso de responsabilidad fiscal, la Contraloría General de la República
incurrió en continua violación al debido proceso, el derecho de defensa y el de
contradicción.
Para sustentar este cargo, la parte actora desarrolla los siguientes subcargos:
4.1.1 “Violación del derecho de defensa y contradicción y al debido

proceso consagrado en el artículo 29 de la C.P. y el artículo 2 de la Ley 610
de 2000 por las diferencias en el período investigado contenidas en el auto
de apertura de 2011, el auto de imputación No. 000277 de 2012 y el Fallo
de Responsabilidad Fiscal No. 001890 de 2013”.
Alega que la Contraloría modificó en varias oportunidades el período en el que se

desarrollaron los hechos objeto del proceso de responsabilidad fiscal, pues, por
Auto del 28 de diciembre de 2011, y con fundamento en el informe técnico, contable
y financiero rendido el 4 de octubre de 2011, se dio apertura al proceso de
responsabilidad fiscal por los siguientes hechos acaecidos entre el año 2005 y el
año 2010: a) aportes de SaludCoop en la sociedad HEON S.A.; b) honorarios
pagados a abogados de SaludCoop; c) actividades de financiación (obtención de
créditos con entidades financieras autorizadas por la Superintendencia Financiera,
celebración de contratos de leasing y acudir a otros mecanismos lícitos de
financiación); d) usos por inversión (inversiones efectuadas por SaludCoop); e)
anticipo a contratos de obra; f) promesas de compraventa; g) proyecto ciudadela
de la salud; h) inversiones en propiedad, planta y equipo; i) adquisición de
baldosas; j) inversiones en el extranjero; k) inversiones nacionales; l) créditos
mercantiles; m) cargos diferidos; y n) activos por contratos de leasing. Hechos
frente a los cuales, afirma haber preparado y rendido su versión libre y solicitado
pruebas.
No obstante, en el Auto de Imputación No. 000277 de 2012, la Contraloría decidió

extender el período investigado desde el año 1995 hasta el año 2010, incluyendo
nuevos hechos, así: i) gastos operacionales de administración (gastos por
honorarios de asesores jurídicos y consultares, gastos por servicios, gastos por
viajes, gastos por arrendamientos y gastos operacionales de venta), señalando que
el detrimento se genera por el crecimiento excesivo de estos gastos y porque sus
montos no son congruentes con el desarrollo del objeto social primario, sin explicar
en qué consiste la falta de congruencia. Igualmente, se refieren a inversiones y
actividades con los recursos parafiscales efectuadas entre el período 2005-2010,
así: ii) inversiones en HEON – Health On Line S.A.; iii) gastos adicionales por
asesoría jurídica; iv) nómina de funcionarios directivos, bonificaciones y otros; vi)
readquisición de aportes sociales; vii) actividad de financiación; y vii) actividades
de inversión (anticipos contratos de obra, promesas de compraventa, proyecto
ciudadela de la salud, propiedad planta y equipo, adquisición de baldosas,
inversiones permanentes, inversiones nacionales, crédito mercantil, cargos
diferidos, recobros al FOSYGA y activos por contratos de leasing).
Manifiesta que los nuevos hechos sólo fueron puestos en su conocimiento con el
auto de imputación, por tanto, previo al mismo, no tuvo la oportunidad de rendir
versión libre, ni de ejercer ninguna actuación de defensa respecto de los hechos
que finalmente le fueron imputados, pues, rindió versión libre el 30 de octubre de
2012, y el Auto de Imputación No. 000277 fue expedido el 7 de noviembre de 2012,
esto es, cinco (5) días hábiles después de la versión libre, la Contraloría decidió
incrementar en diez (10) años más el período investigado y el número de hechos
objeto de cuestionamiento.
Cita el artículo 42 de la Ley 610 de 2000, para advertir que, al investigado se le

debe permitir dar explicaciones acerca de su conducta y de los hechos que son
investigados por el ente de control, los que deben ser previamente conocidos por
quien rinde exposición libre; siendo imposible ejercer el derecho de defensa si no
se conoce la totalidad de los hechos que son materia de investigación y por los que
la Contraloría considera que debe imputar cargos.
Asegura que la Contraloría nunca tuvo la intención de escucharlo en versión libre,

analizar sus explicaciones y argumentos, con el fin de garantizar objetividad e
imparcialidad dentro del proceso de responsabilidad fiscal, simplemente se limitó a
cumplir formalmente con el deber de surtir esa diligencia para poder expedir, en el
menor tiempo posible, el auto de imputación, como en efecto lo hizo, puesto que,
en el caso bajo estudio, la Contraloría General de la República bien pudo sólo hasta
después del 30 de octubre de 2012 considerar pertinente ampliar los hechos
investigados y, por ende, la imputación al período 1995 a 2010, actuación que en
tan poco tiempo se observa apresurada y carente de soportes, o bien, luego de la
apertura de la investigación y antes de escucharlo en versión libre, sabía que la
apertura cobijaría un período superior y hechos adicionales, pero nunca se lo
informó para que en su versión libre pudiera presentar sus argumentos de defensa.
Destaca que, en las providencias 405 y 011, ambas de 2014, que confirman el Fallo
1890 de 2013, la Contraloría General de la República se limitó a señalar que no se
ha variado la causa del daño, pues, siempre fue "la lesión del patrimonio económico del
Sistema de Seguridad Social en Salud - SGSSS, materializada en el detrimento de dicho patrimonio
causado por el desvío de los recursos parafiscales con el fin de ser apropiados y/o explotados en
beneficios de la empresa SALUDCOOP EPS O.C. y de sus empresas vinculadas, produciendo una
gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente e inoportuna de dichos recursos, que no se
aplicaron al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularmente en
lo que se refiere a la destinación específica que debe dársele a dichos recursos, que no se aplicaron
al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularmente en lo que se
refiere a la destinación específica que debe dársele a dichos recursos como prevé el artículo 48 de
la Constitución Política...". Luego, en la decisión confirmatoria, la Contralora General
afirmó que la congruencia entre el auto de imputación y el fallo de responsabilidad
fiscal no era viable en el proceso de responsabilidad fiscal, pues, solamente hasta
está última decisión es que está determinado el detrimento fiscal, lo que es una
abierta contradicción al numeral 3º del artículo 48 de la Ley 610 de 2000.
Asegura que, con las anteriores afirmaciones, la Contraloría confesó que en el auto
de imputación no estaba determinado, ni individualizado el supuesto daño o
detrimento patrimonial al erario, pues, no se tenían claras las precisas
circunstancias de tiempo, modo y lugar de la ocurrencia de los hechos constitutivos
de la conducta reprochable y, mucho menos, se había establecido su extensión.
Por lo que, si el mismo órgano de control fiscal no tenía claro en el auto de
imputación la definición concreta y precisa del daño, mucho menos los vinculados
al proceso, por ello, era imposible el pleno ejercicio del derecho de defensa y
contradicción.

de 2000 respecto de la caducidad de la acción fiscal y violación a las
normas en que debe fundar su actuación por omitir dar cumplimiento al
artículo 9 de la Ley 610 de 2000”.
Indica el demandante que, en los actos administrativos demandados, la Contraloría

reitera que su conducta ha sido de carácter permanente o continuada desde el año
1998 al 2010, manteniendo los mismos argumentos desde el inicio del
procedimiento, para considerar que no ha operado la caducidad de la acción fiscal.
Aduce que en el proceso de responsabilidad fiscal se investigaron hechos jurídicos

que tienen características propias y en cuya concreción no participaron la totalidad
de las personas objeto del proceso, pues, se investiga la suscripción de contratos
de compraventa, los cuales son de ejecución instantánea, así como la celebración
de promesas de compraventa, la adquisición de créditos y otras formas de
financiación, celebración de contratos de leasing y otras actividades, las cuales
tienen una fecha precisa de iniciación y terminación y en cuya celebración o
implementación no participaron todos los miembros del Consejo de Administración
ni todos los que fueron llamados al proceso de responsabilidad fiscal. Por lo que,
no puede predicar que una conducta es continuada cuando en un lapso de más de
10 años son distintas personas naturales quienes hacen parte de los órganos de
administración y dirección de la EPS, y cuando algunas de ellas no eran parte de
dichos órganos en el momento en que se suscribieron algunos de los contratos
investigados o se efectuaron algunas de las actividades que reprocha el ente de
control.
Alega que el acto de construir una clínica o comprar un equipo médico es un hecho
instantáneo, diferente es que este hecho instantáneo tenga efectos permanentes,
lo que es un efecto del estado de la consumación más no de la supuesta conducta
ilícita, y que las operaciones efectuadas por SaludCoop recaen en bienes jurídicos
diferentes y se trata de actos jurídicos diversos. Adicionalmente, se trata de hechos
de diversa índole de naturaleza instantánea, pues, como lo indicó la propia
Contraloría, estos se concretaron al momento y en la fecha de salida de los
recursos.
Manifiesta que la Contraloría confundió y/o entendió erróneamente la noción de

acto permanente o continuado con el de concurso material homogéneo y sucesivo,
ya que si bien ambos conceptos consisten en la realización de una serie de actos
aparentemente independientes entre sí, no son conceptos asimilables, pues,
aunque en ambos existe una pluralidad de comportamientos similares que recaen
sobre idéntico bien jurídico tutelado, en el acto continuado existe unidad de
designio criminal o unidad de propósito, mientras que en el concurso homogéneo
cada uno de los comportamientos tiene una finalidad diversa. La conducta
permanente, implica obligatoriamente el mantenimiento de una situación
antijurídica con permanencia temporal por decisión de su ejecutor.
Arguye que durante todo el proceso de responsabilidad fiscal, la Contraloría

confundió las nociones antes indicadas al efectuar una indebida valoración de los
hechos objeto de investigación, pues, los calificó como hechos o actos complejos
de carácter continuado, por la simple razón de que el supuesto daño no ha cesado,
en la medida en que los recursos no han retornado al sistema y su aprovechamiento
privado continúa, lo que desconoce que la caducidad se da es respecto de la
ocurrencia del hecho generador del daño y no de la permanencia del mismo.
Advierte que, si la noción de permanencia implica obligatoriamente el

mantenimiento de una situación antijurídica con permanencia temporal por decisión
de su ejecutor, el carácter de continuado endilgado por la Contraloría está
desvirtuado, puesto que, el supuesto uso indebido de recursos se origina en la
ejecución de actos mercantiles de ejecución instantánea (vg. comprar un equipo médico,
construir una clínica, pagar un honorario médico, pagar las licencias de software de los
computadores de la empresa, pagar la remodelación de un centro médico, constituir una sociedad
para el suministro de medicamentos, obtener un crédito bancario para financiar la mora en el pago
del FOSYGA, entre otros), lo que conlleva a que el cómputo del término de caducidad
se aplique en forma individual respecto de cada transacción, gasto o contrato que
configuró el supuesto desvío de recursos.
Alega que, tampoco los actos mercantiles de ejecución instantánea, por ser
sucesivos y reiterados, tienen el carácter de continuado si jamás existió unidad de
designio criminal o unidad de propósito. Sin embargo, en el fallo con
responsabilidad fiscal se menciona y describe una serie de hechos económicos que
supuestamente constituyen desvío de recursos públicos, los que analizados tanto
individualmente como en conjunto no se puede establecer una asociación de unidad
de propósito. Así, en nada se asocia el cargo por remodelaciones de centros
médicos que registra el estado financiero de la EPS, con el pago de honorarios,
como tampoco puede establecerse una unidad de propósito el obtener un crédito
bancario para pagar a proveedores con los gastos de patrocinio comercial o
publicitario o con la adquisición de una Clínica para prestar servicios de salud.
Señala que la misma enunciación e individualización de los conceptos que
constituyen el supuesto daño fiscal, muestra que entre sí los conceptos no son
comunes ni tienen una relación de medio a fin o integralmente determinan una
unidad de designio o propósito defraudatorio, pues, resulta evidente que una
persona jurídica en un período de más de 10 años realice varios contratos de
compraventa de distintos bienes, contratos de obra, de arrendamiento, operaciones
de crédito, prestación de servicios profesionales, otorgue incentivos a sus
directivos, entre otras gestiones mercantiles y laborales usuales, comunes y legales
para cualquier actividad empresarial, todos debidamente registrados en su
contabilidad, en sus estados financieros y a la vista del público y de los órganos de
vigilancia y control. Así, los hechos y actos referidos a lo largo del proceso de
responsabilidad fiscal no son, en modo alguno, complejos, pues, se trata de
actuaciones normales y ordinarias en el giro ordinario de cualquier operación
empresarial, ocurridas en diferentes períodos de tiempo. No obstante, la
Contraloría tomó cada acto y contrato, individualmente ejecutado en el tiempo y
con una naturaleza y vida jurídica propia, y los convirtió en una sola conducta, para
poder justificar una supuesta actividad permanente y continuada, y así evadir la
aplicación de la caducidad de la acción fiscal.
De otra parte, advierte que, en el proceso de responsabilidad fiscal, no se vinculó

a la totalidad de las personas que integraron el Consejo de Administración, en
calidad de principales o suplentes, durante el período 1998 a 2010.
Finalmente, alega que, además de violar el debido proceso, la Contraloría, con su

omisión en aplicar la caducidad de la acción fiscal, omitió atender el contenido del
artículo 9 de la Ley 610 del 2000.
4.1.3 “Violación al derecho de defensa y contradicción consagrados en el

artículo 29 de la C.P. y el artículo 2 de la Ley 610 de 2000 y violación a los
artículos 41, 48 y 53 - normas en que la Contraloría debe fundar su
actuación - por las inconsistencias en la información para los años 2005 a
2010 contenida en el Auto No. 000277 de noviembre 7 de 2012 frente a la
contenida en el Fallo No. 001890 de noviembre 13 de 2013”.
Destaca que, el artículo 41 de la Ley 610 de 2000, prescribe que la Contraloría al

emitir el auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, establece los
fundamentos de hecho, esto es, identifica los hechos que dan origen al proceso. De
igual modo, el artículo 48 ibídem, señala que en el auto de imputación se deben
acreditar los elementos constitutivos de la responsabilidad fiscal. Por lo tanto, era
deber de la Contraloría, desde el auto de apertura y de imputación, determinar
claramente los hechos y soportes que la llevaban a endilgar a una persona
responsabilidad fiscal, ya que sobre esos aspectos gira el proceso, la defensa del
investigado y el fallo con o sin responsabilidad fiscal.
Asegura que la información para los años 2005 a 2010 y 2002 a 2005 contenida en
el Auto No. 000277 del 7 de noviembre de 2012, en el cual se formuló la
imputación, y en el Fallo No. 001890 del 13 de noviembre de 2013 no concuerdan,
tal como se puede apreciar en el cuadro denominado “FLUJOS DE EFECTIVO POR
ACTIVIDADES DE FINANCIACIÓN” del Auto No. 000277 del 7 de noviembre de
2012, en lo correspondiente al año 2010 y en la Tabla No. 2 “ACTIVIDADES DE
FINANCIACIÓN” del Fallo No. 001890 del 13 de noviembre de 2013, ya que, al
revisarse la información de ambas tablas, se encuentran las siguientes
inconsistencias:
i) En la Tabla No. 2 “ACTIVIDADES DE FINANCIACIÓN” del Fallo No. 001890 de

noviembre 13 de 3013, se incluye un ítem denominado "Recursos provistos en
operaciones con subordinadas o vinculadas", el que no aparece en el Auto de
Imputación, ítem en el que sólo se incluye un valor para el año 2010; para el resto
del período, el valor es cero (0).
ii) En el ítem "Leasing", el valor del año 2010 en el Auto de Imputación es

$11.371.377, en tanto que en el Fallo (Tabla No. 2) se dice que, el valor para el
año 2010, es cero (0).
iii) En el ítem "Préstamos a corto plazo", el valor del año 2010, en el Auto de
Imputación, es cero (0); en tanto que, en el Fallo (Tabla No. 2), se dice que el valor
para el año 2010 es $55.847.557 (Casilla de efectivo generado en actividades de
financiación admisibles para ser cancelados con recursos parafiscales). Ahora, los
valores de este ítem del cuadro del Auto de Imputación, para los años 2009-2006,
concuerdan con los enlistados en la casilla de efectivo generado en actividades de
financiación admisibles para ser cancelados con recursos parafiscales de la Tabla
No. 2 del Fallo.
iv) En el ítem "Recaudo Aportes Sociales" el valor del año 2010 en el Auto de
Imputación es $101.203, en tanto que, en el Fallo (Tabla No. 2), se dice que el
valor para el año 2010 es $146.820.
v) En el ítem "Ingresos en actividades de Financiación" el valor del año 2010 en el

Auto de Imputación es $11.472.400, en tanto que, en el Fallo (Tabla No. 2), se
dice que el valor para el año 2010 es $47.703.331 para los ingresos en actividades
de financiación que deben pagarse con recursos propios, y de $55.847.557 para
los ingresos de financiación autorizados, sumas que totalizan $103.550.888.
vi) En los egresos, en el ítem "Amortización leasing", el valor del año 2010 en el
Auto de Imputación es -$2.147.654, en tanto que, en el Fallo (Tabla No. 2), en el
ítem "Actividades de financiación que debieron cancelarse con recursos propios"-
"Amortización leasing", se dice que el valor para el año 2010 es $3.586.196.
vii) En el ítem "Pago préstamos a largo plazo" el valor del año 2010 en el Auto de
Imputación es -$18.318.107, en tanto que, en el Fallo (Tabla No. 2), en el ítem
"Pago de obligaciones a largo plazo", se dice que el valor para el año 2010 es
$62.202.621.
viii) En el ítem "Pago intereses obligaciones financieras (Mora, Sobregiro, Acuerdo 11)"
el valor del año 2010 en el Auto de Imputación es -$37.403.864, en tanto que en
el Fallo (Tabla No. 2), se dice que el valor para el año 2010 es $37.568.551.
ix) En el ítem "Pago devolución aporte sociales" el valor del año 2010 en el Auto de
Imputación es -$1.195, en tanto que, en el Fallo (Tabla No. 2), se dice que el valor
para el año 2010 es $47.711.
De otra parte, aduce el demandante que, en el Auto de Imputación, no se incluye

información similar de los años 2002 a 2005 a aquella que se encuentra en la Tabla
No. 2 del Fallo con responsabilidad fiscal, conforme a lo siguiente:
a) En el Fallo No. 1890 de 2013, además de hacer referencia al período 2002 al

2005, en la Tabla No. 3 de Actividades de Inversión, se encuentra información que
no concuerda con lo señalado en la imputación.
b) En el Auto de Imputación, para el año 2010 se establece un ítem de "Total de

fuentes por inversión" por valor de $1.468.989; cifra que no aparece en la Tabla No.
3 del Fallo.
c) En la Tabla No. 3 del Fallo están el ítem "Subtotal de efectivo usado en actividad
de inversión con Recursos Parafiscales" por valor de $1.637.450, y el ítem "Subtotal de
Ingresos en la actividad de inversión con recursos propios" por valor de $5.240.747,
valores que no concuerdan con lo señalado en la imputación.
d) En el Auto de Imputación, para el año 2009, se establece un ítem de "Total de

fuentes por inversión" por valor de $12.222.184, cifra que no aparece en la Tabla
No. 3 del Fallo.
e) En la Tabla No. 3 del Fallo figuran el ítem "Subtotal de efectivo usado en actividad
de inversión con Recursos Parafiscales" por valor $0, y el ítem "Subtotal de Ingresos en
la actividad de inversión con recursos propios" por valor de $11.805.396, valores que
no concuerdan con lo señalado en la imputación.
f) En el Auto de Imputación, para el año 2008, se estableció un ítem de "Total de

fuentes por inversión" por valor de $13.854.512, cifra que no aparece en la Tabla
No. 3 del Fallo.
g) En la Tabla No. 3 del Fallo figuran el ítem "Subtotal de efectivo usado en actividad
de inversión con Recursos Parafiscales" por valor de $0, y el ítem "Subtotal de Ingresos
en la actividad de inversión con recursos propios" por valor de $7.153.808, valores que
no concuerdan con lo señalado en la imputación.
h) En el Auto de Imputación, para el año 2007, se establece un ítem de "Total de

fuentes por inversión" por valor de $10.557.847, monto que figura en la Tabla No. 3
del Fallo en el ítem "Subtotal de Ingresos en la actividad de inversión con recursos
propios"; pero en el ítem "Subtotal de efectivo usado en actividad de inversión con
Recursos Parafiscales" aparece la suma de $1.970.533, la cual no figura en la
imputación.
i) En el Auto de Imputación, para el año 2007, se establece un ítem de "Total de

fuentes por inversión" por valor de $1.033.008, monto que no aparece en la Tabla
No. 3 del Fallo.
j) En la Tabla No. 3 del Fallo están el ítem "Subtotal de Ingresos en la actividad de

inversión con recursos propios" por la suma de $682.757 y el ítem "Subtotal de efectivo
usado en actividad de inversión con Recursos Parafiscales" por $0, valores que no
concuerdan con lo señalado en la imputación.
Manifiesta el demandante que en el Fallo No. 1890 de 2013, en las tablas sobre el
cálculo del desvío para los años 2006 a 2010, tienen información que no concuerda
con lo señalado en la imputación, pues, para el año 2006, en la tabla del Auto de
Imputación, se dice que el total de fuentes por inversión es de $1.033.008, cifra
que no aparece en el Fallo, donde se dice que el total de recursos generados propios
fue de -7.174.565, valor que, a su vez, no figura en la imputación; para el año
2007, se expresa que el total de fuentes por inversión es de $10.557.847, cifra que
aparece en el Fallo en el ítem total de recursos generados en la inversión, pero se
dice que el total de recursos generados propios fue de $7.566.491, monto que, a
su vez, no figura en la imputación; para el año 2008, en la tabla se dice que el total
de fuentes por inversión es de $13.854.512, valor que no aparece en el Fallo, en
el que se dice que el total de recursos generados en la inversión es de $7.153.808
y el total de recursos generados propios fue de $106.912.008, valores que, a su
vez, no figuran en la imputación; para el año 2009, en la tabla se dice que el total
de fuentes por inversión es de $12.222.184, cifra que no aparece en el Fallo, en el
que se señala que el total de recursos generados en la inversión es de $11.805.396
y el total de recursos generados propios fue de $31.843.970, montos que, a su
vez, no figuran en la imputación; y para el año 2010, en la tabla se dice que el total
de fuentes por inversión es de $1.468.989, cifra que no aparece en el Fallo, en el
que se dice que el total de recursos generados en la inversión es de $5.240.747 y
el total de recursos generados propios fue de $51.087.559, sumas que, a su vez,
no figuran en la imputación.
Asegura que las anotaciones anteriores, muestran las inconsistencias en el análisis

de la información financiera efectuada en el informe técnico que sirvió de soporte
al auto de apertura, al auto de imputación y al fallo. Así como las inconsistencias
del análisis financiero y contable efectuado por la Contraloría Delegada en los autos
de apertura, de imputación y en el mismo fallo con responsabilidad fiscal.
Adicionalmente, destaca que en el Auto de Imputación No. 000277 del 7 de

noviembre de 2012, no se hizo ningún análisis sobre los ingresos, egresos y flujos
de efectivo de SaludCoop para los años 1998 a 2004, con lo cual se coartó el
ejercicio del derecho de defensa.
Concluye que la Contraloría quebrantó los artículos 41, 48 y 53 de la Ley 610 de

2000, en tanto sus pruebas y análisis se sustentaron en información inconsistente,
por lo que, el supuesto daño y las pruebas del mismo presentan serias deficiencias
que restan validez, configurando una violación a las normas en que debió
sustentarse la decisión y la actuación del ente de control.
4.1.4 “Violación al derecho de defensa y contradicción consagrados en el

artículo 29 de la C.P. y el artículo 2 de la Ley 610 de 2000 por la omisión
en la identificación individualizada de cargos y la atribución subjetiva del
daño”.
Aduce que, como Presidente de SaludCoop EPS OC, cumplió sus funciones de
conformidad con lo previsto en los estatutos, la normatividad y la doctrina vigentes.
Manifiesta que la Contraloría General de la República, tanto en el Auto de

Imputación como en el fallo con responsabilidad fiscal, negó la posibilidad de que
los recursos provenientes de la UPC y, en general, que los recursos que percibe la
EPS, por conceptos de cuotas moderadoras, copagos y recobros, puedan ser
dispuestos por la EPS en inversiones permanentes, bajo el pretexto de su carácter
parafiscal.
Señala que las EPS tienen un derecho indiscutible a percibir una utilidad
proveniente de la labor de aseguramiento del POS, remuneración que solo podría
provenir de la UPC luego de haberse dado plena cobertura a los servicios de salud
a su cargo, por concepto del plan obligatorio de salud, posición que tiene pleno
respaldo no solo legal y reglamentario, sino también con la jurisprudencia tanto de
la Corte Constitucional como del Consejo de Estado.
Pero además, la jurisprudencia constitucional reconoce que en los recursos

provenientes de la UPC, cuotas moderadoras, copagos y demás tarifas, existe un
porcentaje mayoritario destinado a la prestación de los servicios de salud, pero
también se establece que dentro de esos recursos existen gastos administrativos
asociados a la prestación de dicho servicio, e incluso se reconoce la existencia de
utilidad o excedente de libre disposición de la EPS.
Así las cosas, alega la parte actora que todas las inversiones y gastos que se
reprochan en el proceso de responsabilidad fiscal objeto de estudio, o bien fueron
debidamente sufragados dentro del rubro de gastos de administración o fueron
asumidos con recursos propios, a pesar de que se constituían en egresos que
podían incluirse en gastos de administración asumibles por la UPC.
Destaca que el reproche del ente de control a su conducta, se limita a cuestionar

la utilización de recursos de la UPC para la inversión en infraestructura y para una
serie de gastos que son puramente administrativos, y que para tal fin la Contraloría
General de la República realiza una depuración de los recursos que obtenía la EPS
por la UPC, la cual es totalmente distorsionada en el sentido de excluir
deliberadamente de dichos resultados la totalidad de tales recursos, para no
imputarlos a sufragar las inversiones y gastos administrativos asociados a la
prestación de servicios de salud, cuando ello, la asunción de dichos egresos, está
autorizada por la jurisprudencia constitucional.
Alega que la política de SaludCoop era clara y transparente, y la misma no era el

uso de recursos parafiscales para efectuar inversiones, por el contrario, era acudir
a los excedentes operacionales que, según la norma y la jurisprudencia, son
recursos propios.
Conforme a lo anterior, asegura el actor que, en su caso, la Contraloría General de

la República no ha establecido adecuadamente la individualización de las
actuaciones u omisiones que se le imputan como generadoras de detrimento fiscal,
y que en las providencias 405 y 011 de 2014, que confirmaron el Fallo 1890 de
2013, no se realizó esfuerzo alguno para conjurar esa situación irregular.

de 2000 y violación a las normas en que debe fundar su actuación por no
decretar las pruebas solicitadas en la versión libre (artículo 24 de la Ley
610 de 2000)”.
Afirma que en diligencia de versión libre realizada el 30 de octubre de 2012, solicitó

la práctica de pruebas, conforme lo autoriza el artículo 24 de la Ley 610 de 2000;
sin embargo, la Contraloría omitió pronunciarse sobre las mismas y, ocho días
calendario después, profirió el auto de imputación, quebrantando la norma en que
debía guiar su conducta, pero además, los derechos de defensa y el debido proceso.
4.1.6 “Violación al derecho de defensa y contradicción y al debido proceso

consagrados en el artículo 29 de la C.P., el artículo 2 de la Ley 610 de 2000
por indebida valoración probatoria”.
El fundamento de esta acusación fue el siguiente:
4.1.6.1 “Violación al derecho de defensa y contradicción, al debido proceso

y falsa motivación por el supuesto aval del Consejo de estado a la
metodología de la Contraloría General de la República“.
Afirma el demandante que la Contraloría General de la República sustentó la validez

de sus análisis contables en el aval que supuestamente le otorgó el Consejo de
Estado en el Auto del 12 de julio de 2012 a la metodología utilizada por los órganos
de control. No obstante, el referido auto sólo se refiere a la labor desarrollada por
la Superintendencia Nacional de Salud previo a la expedición de la Resolución 296
de 2010, por la cual se ordena a SaludCoop restituir su liquidez.
Asegura que la Contraloría pretendió darle un alcance al pronunciamiento del

Consejo de Estado que no tiene, pues, en dicha decisión se realizó una evaluación
de la conciliación presentada por SaludCoop EPS OC y la Superintendencia Nacional
de Salud, y se llegó a la conclusión de que había insuficiencia probatoria en la
solicitud de conciliación, e incluso se advierte que los solos Estados Financieros no
son prueba de la legalidad de las inversiones y, bajo esa premisa, tampoco sería
prueba suficiente de su ilegalidad.
Precisa que las citas que efectúa el Consejo de Estado del informe de la Contraloría
es simplemente una indicación de la posición del ente de control, pero en ningún
momento, el Consejo de Estado asume la posición de la Contraloría sino que la
enuncia.
Aduce que los Estados Financieros de SaludCoop revelan la información financiera

de la EPS, y muestran, en su totalidad, los ingresos y egresos, incluidas las
inversiones y gastos cuestionados, con total transparencia, es decir, la contabilidad
de SaludCoop reflejó toda la información financiera de la entidad, pero no son
prueba ni de la legalidad o ilegalidad de sus actuaciones, ni de la intención de sus
directivos en la realización de los gastos e inversiones de la EPS. Por lo que,
soportar el análisis probatorio del Fallo No. 01890 de 2013 en el auto del 12 de
julio de 2012 proferido por el Consejo de Estado no sólo es impertinente e
inconducente, sino que pone en serias dudas la racionalidad e imparcialidad con la
que se evaluaron las pruebas contables, en evidente violación del derecho de
defensa, contradicción y el debido proceso y vicia por falsa motivación los actos
administrativos demandados.
4.1.6.2 “Violación al derecho de defensa y contradicción y al debido

proceso consagrados en el artículo 29 de la C.P. y el artículo 2 de la Ley
610 de 2000 por la invalidez del informe técnico como prueba”.
Indica que el señor Mariano Bernal, uno de los funcionarios de la Contraloría
General de la República que suscribió el informe técnico que sirvió de base para la
imputación de responsabilidad fiscal y que también es soporte del fallo demandado,
reconoció que en la elaboración del informe participó un "grupo de apoyo técnico"
integrado por abogados, contadores, economistas, etc., que no conocía su
identificación, e incluso indica que "el trabajo fue realizado por el grupo de apoyo
técnico", por tanto, no tenía conocimiento de la razón de varias conclusiones
insertas en el citado informe.
Asegura que la manifestación anterior vicia la validez del informe técnico en

mención, pues, no se colocó a disposición de la defensa la identificación de las
personas que en realidad realizaron o, por lo menos, participaron en la elaboración
del citado documento, lo cual era vital para el pleno ejercicio del derecho de defensa
y contradicción, así, se cercenó la oportunidad de establecer la garantía de
imparcialidad que deben tener las personas que intervienen en este proceso, ya
sea como funcionarios, instructores o meramente auxiliares en la investigación.
Manifiesta que no se tuvo la posibilidad de plantear recusaciones o de controvertir

la idoneidad de las personas que participaron en la elaboración del informe técnico,
pues, ni siquiera uno de los que lo suscribe tiene conocimiento de su identificación,
y al parecer, tampoco tiene muy claro los resultados de su trabajo. Así las cosas,
ante la violación evidente del derecho de defensa y contradicción, tal prueba debe
considerarse nula, en virtud del artículo 29 de la Carta y, por ello, tal vicio, debe
también predicarse del auto de imputación y del fallo impugnado, que basan sus
decisiones en tal informe.
4.1.6.3 “Violación al derecho de defensa y contradicción consagrados en

el artículo 29 de la C.P., el artículo 2 de la Ley 610 de 2000 y a los artículos
22, 23 y 26 de la Ley 610 de 2000 – Normas en que la Contraloría debía
fundar su actuación – por la indebida y deficiente valoración de la prueba
testimonial”.
Señala el demandante que dentro del proceso de responsabilidad fiscal se

decretaron y practicaron unas pruebas testimoniales que en el Fallo No. 01890 de
2013 no fueron valoradas o lo fueron en forma deficiente, en evidente quebranto
del debido proceso y del derecho de defensa y de lo señalado en los artículos 22,
23 y 26 de la Ley 610 de 2000.
Asegura que la declaración del Superintendente de Salud Dr. Gustavo Morales y la

declaración de Mariano Bernal, no fueron valoradas en el fallo cuestionado, ni
siquiera para desecharlas y lograr conocer los motivos o razones por las que no se
tuvieran en cuenta.
Indica que las pruebas testimoniales favorables a su defensa, como la del

Superintendente de Salud, quien representa al Gobierno Nacional y quien prohíja
la argumentación jurídica que se ha venido esgrimiendo desde los descargos, no
fue valorada, ni siquiera mencionada, siendo ello una clara violación del debido
proceso, pues, el funcionario instructor tiene que mantener su imparcialidad y tener
en consideración también el material probatorio favorable a los imputados.
Manifiesta que en la providencia 405 de 2014, se reprocha a la defensa ante el

supuesto desconocimiento que tenía el testigo de la jurisprudencia de la Corte
Constitucional sobre el tema, pese a que lo valioso de la declaración era la
obtención de la posición del Gobierno Nacional, a través del Superintendente de
Salud, y lo cierto es que, equivocado o no, tiene una postura similar a la que orientó
las actuaciones del aquí demandante, lo que evidencia que la supuesta claridad en
la jurisprudencia sobre el manejo de los recursos de la salud no es tal, y ello
posibilita tanto la aplicación de la confianza legítima, ante los pronunciamientos de
organismos del Estado a favor de la interpretación que nos favorece, como también
evidencia la actuación de buena fe del demandante.
Aduce que el declarante dejó claro que la Corte Constitucional, en su sentencia C-

262 de 2013, había definido con claridad el uso de los recursos parafiscales,
señalando que era posible tomar de la UPC recursos para invertir en infraestructura,
para el pago de gastos administrativos y destinar un porcentaje a una eventual
utilidad, a la cual la Contraloría no le quiere dar ningún valor, y resultando tan
irrespetuoso con el declarante, la aseveración de la Contraloría que señaló que
aquél desconoce la jurisprudencia de la Corte Constitucional, cuando el testigo tiene
dentro de su experiencia profesional el haberse desempeñado como Magistrado
Auxiliar de la Corte Constitucional.
De otra parte, frente a la declaración del señor Mariano Bernal, aduce que se realizó
inoportunas valoraciones parciales de la prueba en la misma diligencia de recaudo
de ese testimonio, coartando la posibilidad de contradicción frente al citado testigo,
pues, se impedía continuamente la formulación de preguntas o contrapreguntas
que colocaran en tela de juicio el informe técnico.
Señala que en la providencia 405 de 2014, la Contralora Delegada argumenta que

el cuestionamiento antes indicado pretendía revivir una oportunidad de
contradicción del dictamen pericial que ya había fenecido para ese momento,
limitando el testimonio sin fundamento normativo expreso que lo avalara, cuando
este tipo de pruebas tienen como finalidad que el testigo deponga sobre los hechos
que le consten que tengan que ver con el proceso y dentro de tales, en el caso
concreto, se encuentra su supuesta labor de investigación y análisis para la
elaboración del informe técnico que sirvió de base a los actos administrativos
demandados.
4.1.6.4 “Violación al debido proceso y al derecho de defensa y

contradicción consagrados en el artículo 29 de la C.P. y los artículos 2 y 23
de la Ley 610 de 2000 por no practicar pruebas decretadas”.
Menciona el demandante que, en la visita especial practicada a SaludCoop el día

22 de octubre de 2013, se solicitó se informara al despacho si los proveedores a
los cuales se les giró cheques, que fueron posteriormente anulados, se les pagó la
obligación pendiente. Sin embargo, sin justificación alguna no se practicó la prueba,
decisión que no fue adoptada en ningún acto administrativo, previo al fallo, que
permitiera ser conocida y controvertida.
Asegura que en igual sentido, prueba como la declaración del Decano de la Facultad
de Economía de la Universidad Javeriana tampoco fue recaudada, a pesar de la
insistencia de la persona que solicitó la prueba.
Señala que en la providencia 405 de 2014 se indicó que la prueba atinente a los
cheques no era necesaria para probar la existencia del detrimento, confesando la
Contraloría que el fin del recaudo de sus pruebas no es establecer la verdad de lo
acontecido, sino simplemente tratar de recaudar pruebas de su hipótesis de
detrimento, en abierto quebranto del derecho de defensa y contradicción de los
vinculados al proceso de responsabilidad fiscal, pues, sí era necesaria dicha prueba
porque colocaba en evidencia que las obligaciones que se pretendían pagar con
esos cheques fueron pagadas y, por tanto, no existe detrimento alguno en ese
caso.
En cuanto a la declaración del Decano de la Facultad de Economía de la Universidad
Javeriana señaló que se hizo todo lo posible para su recaudo pero que sin embargo
no se obtuvo el aludido testimonio; no obstante, lo anterior riñe con la realidad,
pues, pudo haber realizado otra citación y lograr su conducción ante la importancia
de su opinión, pero lo cierto es que tal esfuerzo en la recolección de la prueba no
se hizo, en desmedro de la defensa del aquí demandante, quien expresamente
manifestó insistencia en su recaudo.
4.2 Segundo cargo. “Violación a las normas en que deberían fundarse la

actuación y decisiones de la Contraloría General de la República”.
Asegura el demandante que la entidad accionada desconoció normas y principios

que se debieron tenerse en cuenta en el trámite del proceso de responsabilidad
fiscal y ello vicia de nulidad el Fallo No. 01890 de 2013 y los Autos 405 y 011 de
2014, tanto por desconocer normas en las que debió sustentarle la actuación de la
Contraloría, como por violación al debido proceso, conforme a lo dispuesto en el
artículo 29 de la C.P.
4.2.1 “Violación a las normas en las que debería fundar su actuación por
la no aplicación del artículo 24 de la Ley 610 de 2000”.
Reitera el demandante que en diligencia de versión libre realizada el 30 de octubre

de 2012, solicitó la práctica de pruebas, conforme lo autoriza el artículo 24 de la
Ley 610 de 2000; sin embargo, la Contraloría omitió pronunciarse sobre las mismas
y, ocho días calendario después, profirió el auto de imputación, quebrantando la
norma en que debía guiar su conducta, pero además, los derechos de defensa y el
debido proceso.
4.2.2 “Violación a la Ley 610 de 2000 y al derecho de defensa y

contradicción y al debido proceso consagrados en el artículo 29 de la C.P.
y el artículo 2 de la Ley 600 de 2000 por la ausencia de prueba del dolo y
la no aplicación de los principios de buena fe, de confianza legítima y
presunción de inocencia”.
Señala que, en el Fallo No. 01890 de 2013 y en sus providencias confirmatorias, la

Contraloría se negó a aplicar los principios de la buena fe, confianza legítima y la
presunción de inocencia del aquí demandante.
Manifiesta que desde el inicio del proceso de responsabilidad fiscal se adujo la

existencia de dolo en su conducta, afirmación que, asegura, nunca fue debidamente
sustentada ni mucho menos probada, como quiera que no existe prueba ni
testimonial ni documental que demuestran la existencia de una conducta dolosa.
Aduce que la Contraloría no se tomó el trabajo de efectuar una valoración de la

conducta de cada uno de los sancionados ni mucho menos de sustentar esa
conclusión con argumentos jurídicos ni con material probatorio, sino que se endilga
el dolo sólo porque así lo dice el ente de control.
Destaca que la Contraloría decidió que el dolo no se prueba, que basta creer o
considerar que el gestor fiscal conoce las normas para concluir que actúa con dolo
en la realización de cualquier conducta que en su criterio sea gestión fiscal
ineficiente, tesis que torna en dolosa la conducta de cualquier persona por que
conoce las leyes. Frente a lo cual, alega que no puede confundirse el conocimiento
de la norma que un administrado tenga, con el conocimiento de la transgresión y
la intención de hacerlo.
Afirma que las pruebas documentales recaudadas en el proceso de responsabilidad
fiscal prueban que no existió dolo ni culpa grave en su actuación.
Menciona que SaludCoop y sus directivos obraron con transparencia, pues, todas
las inversiones y gastos efectuados por la EPS se reflejan claramente en los Estados
Financieros, en las actas del Consejo de Administración, en las Actas de la Asamblea
General y demás documentos de la EPS, documentos que además demuestra que,
tanto el aquí demandante como los demás miembros del Consejo de Administración
y directivos de la EPS, en la aprobación de presupuestos, de estados financieros o
en autorización de inversiones y gastos, nunca ordenaron ni dieron instrucciones
de utilizar recursos parafiscales, por el contrario, expresamente se dejó constancia
de que se recurriera a los excedentes de caja o a recursos de financiación, que no
son recursos parafiscales.
Así mismo, revela que el único interés con el que se efectuaron las inversiones y
gastos autorizados era mejorar la prestación del servicio de salud y cumplir las
funciones propias de la EPS.
Alega que actuó con la convicción y el entendimiento de que su conducta estaba

ajustada a la normatividad y la jurisprudencia, y que nunca tuvo el interés ni la
intención de obrar por fuera del orden jurídico, por el contrario, fue diligente y
prudente en contar con los soportes legales de sus actuaciones.
Señala que la Contraloría, en ejercicio de su supuesta autonomía, decidió no dar

valor a ninguna de las normas sobre cooperativas ni a los conceptos emitidos por
autoridades administrativas tales como el Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
el Ministerio de Protección Social, entre otras, y concluyó que el aquí demandante
tenía el deber de desconocer tales conceptos, evidenciándose que el ente de control
conoce con claridad que existen actos de carácter general y decisiones de la
Superintendencia Nacional de Salud que han sido acogidos por SaludCoop, pero
decide no aceptarlos y los deshecha.
Advierte que no se puede predicar dolo cuando, simplemente, acogió criterios

formulados por la Superintendencia Nacional de Salud, por aplicar las normas que
regulan la actividad cooperativa, aplicar conceptos emitidos por las autoridades
públicas como el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de
Protección Social, con los que resulta no estar de acuerdo la Contraloría.
Destaca que en el fallo con responsabilidad fiscal se alega que los investigados eran
sujetos especializados a quienes se les debe exigir un conocimiento pleno de las
normas que rigen su actividad, afirmación que no constituye ninguna prueba del
dolo endilgado ni es suficiente para desconocer el principio de la buena fe y la
presunción de inocencia. Por lo tanto, la Contraloría no demostró que el aquí
demandante obró con dolo ni con culpa grave, pues, el ente de control,
simplemente asume que si conocía las normas se configuró el dolo, olvidando que
la interpretación jurídica que ahora tiene la Contraloría sobre el manejo de los
recursos del sistema no es la única, lo que es reconocido expresamente en la
sentencia C-262 de 2013 de la Corte Constitucional, en la que se pone de presente
que ha existido un debate jurídico sobre la posibilidad de adquisición de activos
fijos con cargo a los recursos parafiscales.
Así las cosas, no puede el ente de control alegar que se obró con dolo, simple y
llanamente porque su interpretación normativa es diferente a la del investigado.
Aduce que obró con el convencimiento de que las EPS podían invertir sus recursos
propios y recursos del crédito en la adquisición de activos fijos y esto fue lo que
sucedió en SaludCoop, y en gracia de discusión, bien podía haber invertido un
porcentaje del componente de gastos administrativos, y ello está dentro del marco
legal, según lo expresó la Corte.
Arguye que la Contraloría desconoció el principio de la confianza legítima, pues,

partió de la premisa de que los conceptos emitidos por las autoridades públicas, al
no tener fuerza vinculante, carecen de valor y no pueden ser tenidos en cuenta en
la configuración de la confianza legítima; frente a lo cual, asegura que dicho
principio sí puede estar soportado en conceptos emitidos válidamente por las
autoridades competentes, aun cuando se cuestione su legalidad, pues, es la
confianza que se le otorga al administrado originada en la conducta de la autoridad
pública y la buena fe que se le imprime a esa conducta la que da origen a la
aplicabilidad del referido principio. Así las cosas, los conceptos emitidos por
autoridades como el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de
Protección Social cobran gran valor, pues, al ser autoridades en materia del manejo
de los recursos parafiscales y en salud, los particulares parten de la premisa que
sus criterios son los más ajustados a derecho y de obligatorio acatamiento, esto
es, generan confianza a los administrados de que su contenido es veraz, legal y
cierto y que les sirve como criterio orientador de su conducta.
De otra parte, señala que los Decretos 1485 de 1994, 574 de 2007 y 1698 de 2007
autorizan a las EPS a efectuar inversiones en activos fijos, sujetas a determinadas
condiciones, actos administrativos cobijados por la presunción de legalidad y que
no pueden ser desconocidos o desacatados por los particulares.
Conforme a lo anterior, asegura que actuó guiado por las normas, la jurisprudencia
y los conceptos de diferentes autoridades públicas, por ende, se debió aplicar, en
su favor, los principios de la buena fe y la confianza legítima.
Comunica que la Contraloría para eludir la aplicación de los principios a la buena fe

y la confianza legítima invocó una supuesta autonomía, por ende, tuvo en cuenta
los decretos y acuerdos expedidos que regulan el uso de recursos y las inversiones
en materia de salud y le quitó valor a los conceptos emitidos por las autoridades
públicas conocedoras de la materia como lo son el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público y el Ministerio de Protección Social.
Alega que la Contraloría no puede desconocer las competencias que tienen otras
autoridades administrativas para emitir conceptos que orientan a los
administrados, que si bien no son vinculantes, si dan lugar a que a que los
administrados acudan a ellos y soporten en su contenido en el ejercicio de sus
actividades.
Manifiesta que la Contraloría General de la República, en octubre de 2009, emitió

un informe a través del Grupo de Reacción Inmediata, dirigido a la Contralora
Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de la
Contraloría General de la República, el cual fue avalado como parte del informe
final elaborado por el Director de Vigilancia Fiscal, y si bien esto se produjo en la
anterior administración del ente de control, no puede desconocerse que, como ente
de control, la Contraloría es una sola entidad, independientemente de quién es
Contralor, por ende, ahora actúa desconociendo su propio acto que, en su
oportunidad, brindó seguridad jurídica a SaludCoop sobre su gestión de los recursos
a su cargo; y si bien, ahora en el Auto 0405 de 2014, la entidad demandada alega
que podía apartarse de ese dictamen del Grupo de Reacción Inmediata, ello no
obsta para que su contenido hubiera sido tenido en cuenta por el aquí demandante
y le hubiera dado, precisamente, la confianza de que las gestiones realizadas no
tenían ninguna objeción por el ente de control.
De otra parte, comunica que en investigación realizada por la DIAN, esa entidad
concluyó que era legal el incremento anual que había efectuado SaludCoop sobre
sus reservas patrimoniales voluntarias (Liquidación de Revisión No.
310642004000105 del 30 de junio de 2004 y Liquidación de Revisión No.
310642004000147 del 17 de marzo de 2005), decisión que, en su oportunidad, le
confirmaron que no se utilizaron recursos parafiscales en actividades no permitidas.
Finalmente, aduce que nunca se pretendió violentar el principio del interés general
en favor del interés particular, pues, no se entiende cómo en el Auto 0405 de 2014
puede hablarse de intereses particulares, cuando las inversiones cuestionadas
corresponden a la construcción y remodelación de clínicas y centros médicos, la
adquisición de equipos médico – científicos, todos ellos con la única finalidad de
garantizar la prestación del servicio de salud, función básica de las EPS, y que
benefician a todos los usuarios de la EPS con la ampliación de la cobertura en salud,
actividad que la misma Corte Constitucional en sentencia C-262 de 2013 reconoce
como válida para garantizar la ampliación de la cobertura en salud.
4.2.3 “Violación a los artículos 29 y 209 de la C.P. y al artículo 2 de la Ley

610 de 2000 por violación al principio de imparcialidad”.
Aduce que, desde el inicio del proceso de responsabilidad fiscal, se le tachó de

deshonesto y corrupto y se hicieron comentarios que develaban, sin haberse surtido
el proceso, la convicción del ente de control sobre la responsabilidad del aquí
demandante; así mismo, el auto de imputación parte de la certeza de que el ahora
demandante dispuso irregularmente de recursos parafiscales, no tratándose de un
supuesto a ser probado en el proceso de responsabilidad fiscal, sino que ya se daba
por hecho y evidente.
Adicionalmente, desde el 29 de octubre del 2013, en los medios de comunicación,

circulaban versiones de fallo condenatorio, cuando aún se estaba en la etapa
probatoria, hecho del cual se dejó constancia en la audiencia de testimonios del
señor Mariano Bernal, versión que a la postre resultó ser cierta, en cuanto a que
ya estaba listo el fallo condenatorio, pues, la última diligencia de pruebas se
practicó el miércoles 6 de noviembre de 2013 y tan solo 3 días hábiles después, se
profirió el fallo con responsabilidad fiscal de 378 páginas, el que difícilmente se
hubiera redactado en tan corto plazo, y que fue anunciado por la misma Contraloría
a los medios de comunicación antes que a los afectados.
Asegura que lo anterior demuestra que no hubo un proceso imparcial, equilibrado

y justo y que desde que se dio apertura a la investigación, el único propósito de la
Contraloría General de la República era condenar al aquí demandante.
4.2.4 “Violación al derecho de defensa y al debido proceso y a la Ley 610

de 2000, especialmente su artículo 5, por la ausencia de prueba de los
elementos constitutivos de la responsabilidad fiscal”.
4.2.4.1 “La Contraloría General de la República no probó la conducta

dolosa atribuida a mi mandante”.
Reitera que, en el Fallo No. 001890 del 13 de noviembre de 2013, la Contraloría
General de la República aduce la existencia de una conducta dolosa, e inclusive en
el mismo fallo llega a calificar la conducta como dolosa y gravemente culposa,
simultáneamente, pero ello surge de una mera presunción del ente de control,
pues, lo que alega es que el ahora demandante era un experto en seguridad social
y, por ende, conocía que su conducta era irregular.
Aduce que salvo esa presunción de que por su conocimiento normativo tenía que
saber la ilicitud de su conducta, no existe otra prueba testimonial, documental o
pericial que pruebe que, en efecto, obró con pleno conocimiento de que sus
actuaciones eran contrarias al ordenamiento jurídico y que tenía la intención de
obrar en ese sentido.
Destaca que lo que sí está probado es que obró con plena transparencia, pues,
todas sus actuaciones constan en las Actas del Consejo de Administración;
adicionalmente, tampoco se obró en forma soterrada u oculta, pues, todas las
operaciones e inversiones de SaludCoop estaban reflejadas en su contabilidad y
consta en los estados financieros y en los informes que anualmente rinde a la
Superintendencia Nacional de Salud. Pero además, soportó sus actuaciones en las
normas (del SGSSS y de las cooperativas), la jurisprudencia y en conceptos emitidos
por distintas autoridades públicas como el Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
el Ministerio de Protección Social, circulares y decisiones administrativas generales
de la Superintendencia Nacional de Salud y los criterios y orientaciones dados por
la pasada administración de la Contraloría General de la República, como también
en contratos suscritos con abogados externos para brindar asesoría a la EPS, siendo
evidente que siempre se buscó asesoría y apoyo en la toma de decisiones,
precisamente, porque el interés era cumplir y acatar las normas correspondientes.
4.2.4.2 “La Contraloría no probó ni cuantificó el daño”.
Asegura que la Contraloría afinca el supuesto daño patrimonial en premisas falsas.

La primera es que el objeto social de las Empresas Promotoras de Salud es
solamente el aseguramiento y que éste no conlleva la prestación directa o indirecta
del servicio, supuesto artificioso que se origina en la errada lectura que hizo a la
normatividad y la jurisprudencia. La segunda es que SaludCoop no dispuso de
recursos propios suficientes para efectuar los gastos administrativos, las
actividades de financiación e inversiones que ahora trata como detrimento
patrimonial, yerro que se deriva de la primera conclusión equívoca y de la indebida
e inadecuada valoración del acervo probatorio recaudado en el proceso, incluidos
los mismos libros de contabilidad y estados financieros en el que supuestamente
sustentó su decisión. Y la tercera es que el supuesto desvío afectó la liquidez y
estabilidad financiera del Sistema y lesionó la garantía del derecho fundamental a
la salud de los habitantes del territorio colombiano, afirmación que no sólo carece
de prueba, sino que además va en contravía de las pruebas obrantes en el
expediente.
Manifiesta que no hay una sola evidencia en el expediente que comprobara que los
problemas de todas las EPS e IPS del país se deben a SaludCoop, quien además es
una EPS sometida a los mismos eventos y dificultades que las demás EPS.
Advierte que los problemas que afronta el sistema de seguridad social en salud no
se originaron en SaludCoop EPS, si no en el FOSYGA - Ministerio de Protección
Social, pues, es esta quien debe millonarias sumas a todas las EPS, incluida
SaludCoop, por los recobros del NO POS. Así, en gracia de discusión, para
determinar ese supuesto detrimento, la Contraloría debería deducir, al menos, las
inversiones en infraestructura médica y equipos médicos, que pueden ser
costeadas por el componente de gastos administrativos de la UPC y actualizar al
2013, la suma adeudada por el FOSYGA a SaludCoop a diciembre de 2010, que era
de $484 mil millones de pesos, con el fin de efectuar la debida compensación de
cuentas y si queda algo a deberse, de ese supuesto detrimento, ese sería el valor
real de la condena.
Asegura que el supuesto daño no se encuentra debidamente cuantificado, pues, no

existe en el informe técnico elaborado por los funcionarios de la Contraloría ni en
ninguna otra prueba, una debida identificación, con fundamento en las normas y la
jurisprudencia debidamente analizadas, sobre qué gastos realmente no son
imputables a los recursos parafiscales, qué gastos se cubrieron con recursos del
crédito y cuáles con recursos propios, como tampoco existe prueba que identifique
de los recursos parafiscales qué porcentaje está destinado a la atención en salud y
qué porcentaje corresponde al componente de gastos administrativo.
Precisa que, atendiendo el concepto que parece tener el ente de control de que el
ciclo de los recursos parafiscales concluye con el pago a los proveedores, y teniendo
en cuenta que la Corte Constitucional en sentencia C-262 de 2013 avala el uso de
recursos parafiscales para la infraestructura médica y sus equipamientos, si
existiera algún detrimento, este se derivaría solamente de las sumas debidas a los
proveedores de bienes y prestadores de servicios de salud para el año 2010, las
que, sea de paso advertir, ya debieron ser cubiertas por SaludCoop EPS en virtud
a la intervención ocurrida en mayo de 2011 y si ello no fue así, quedan totalmente
cubiertas con la compensación de las sumas que le debe el FOSYGA - Ministerio de
Protección Social a SaludCoop EPS, de modo que ese valor ya está pagado o
compensado, por lo tanto, ese supuesto detrimento es inexistente.
De otra parte, aduce que la solidaridad invocada por la Contraloría desdibuja la

determinación y cuantificación del daño, pues, coloca a responder
patrimonialmente a todos los imputados, sin consideración a si intervinieron o no,
real y efectivamente en la causación del daño.
Finalmente, advierte que el fallo está ausente de la identificación clara y precisa de

los parámetros y la fórmula utilizada para la actualización del supuesto detrimento
patrimonial, pues, la Contraloría realiza una actualización del supuesto detrimento
a valor presente con corte al 31 de octubre de 2013, sin establecer y hacer explícita
la metodología científica que se utilizó para tal efecto, únicamente hace referencia
a la utilización de los índices de precios al consumidor certificada por el DANE, sin
que se den los motivos por los cuales se determina el valor del resultado, y sin
indicarse el índice inicial de precios, ni el índice final de precios, certificados por el
DANE, que sirvieron de base para la actualización del valor de cada hecho
económico calificado como desviación de recursos.
4.2.4.3 “La Contraloría no demostró la existencia de una conducta

causante de un desvío de recursos parafiscales generador de
responsabilidad fiscal”.
Alega que la Contraloría General de la República tenía el deber de demostrar que

su conducta causó, con el desvío de los recursos parafiscales, la pérdida o el
detrimento de los recursos públicos.
Indica que el origen del proceso de responsabilidad fue el supuesto uso indebido
de recursos parafiscales por el aquí demandante, por su desvío a fines diferentes
de los previstos en la norma. Sin embargo, las inversiones y operaciones
efectuadas por SaludCoop EPS lo fueron con recursos propios y del crédito, por lo
tanto, no hay lugar a la conducta endilgada y la prueba que soporta la afirmación
de que en tales actividades se usaron recursos parafiscales son un Informe Técnico
y unos análisis contables errados. Adicionalmente, las inversiones efectuadas se
encuentran en el patrimonio de SaludCoop, que es una entidad sin ánimo de lucro,
por lo que, pueden ser transformadas nuevamente en recursos líquidos, así que no
hay un real detrimento en tanto los dineros invertidos pueden ser recuperados.
Asegura que todos los gastos, inversiones y operaciones cuestionadas guardan

relación directa con la función básica de la EPS de garantizar la prestación del
servicio de salud, conforme a lo señalado en el artículo 177 y concordantes de la
Ley 100 de 1993.
4.2.5 “Violación al debido proceso y a las normas internas de la Contraloría

que regulan su actuación dentro del proceso de responsabilidad fiscal”.
Transcribe el actor el parágrafo del artículo 2º de la Resolución Orgánica No. 5500

de 2003 expedida por la Contraloría General de la República, para afirmar que esa
previsión de funcionamiento y organización interna de la Contraloría no fue acatada
por la Contralora Intersectorial, en tanto sus fallos y autos no fueron suscritos por
el sustanciador como se exige en este precepto.
Manifiesta que la misma Contraloría dispuso esa formalidad para la validez de sus
decisiones, por lo que, el no acatamiento de su propia norma comporta una
violación al procedimiento y, consecuentemente, el desconocimiento del debido
proceso.
4.3 Tercer cargo. “Falsa motivación y violación del derecho de defensa y

y el artículo 2 de la Ley 610 de 2000 por la falsa motivación”.
4.3.1 “Falsa motivación en la determinación de la entidad afectada”.
Indica que la Contraloría señaló que la entidad cuyo patrimonio se vio afectado por
la supuesta desviación de recursos parafiscales es la Nación - Ministerio de Salud
y Protección Social como ente al que se encuentra adscrito el Fondo de Solidaridad
y Garantías – FOSYGA, afirmación que nunca sustentó jurídicamente, incurriendo
en un yerro fáctico y jurídico.
Precisa que SaludCoop EPS OC es una entidad privada, por lo tanto, los únicos
recursos que pueden ser objeto de investigación por el ente de control son los
recursos parafiscales, los cuales, por definición legal y jurisprudencial, no hacen
parte de los ingresos corrientes de la Nación ni del Presupuesto General de la
Nación.
Enseña que la entidad demandada afirmó que el sistema se vio afectado por el
supuesto uso indebido de los recursos y, por ende, esos recursos le deben ser
retornados al sistema; sin embrago, destaca que esos recursos recibidos por la EPS
estaban destinados a ser utilizados en los afiliados de SaludCoop, como en efecto
ocurrió, pues, las clínicas, equipos médicos y las entidades subordinadas de
SaludCoop y demás inversiones cuestionadas, están destinadas a brindar atención
en salud a los usuarios de la EPS.
Revela que para la Contraloría el sistema está representado en el Ministerio de

Salud y Protección Social, por ende, los dineros que señala desviados y que serán
recuperados con el fallo con responsabilidad fiscal deben ser pagados a dicha
entidad, lo que comporta, indefectiblemente, que el pago se debe efectuar al Tesoro
Nacional, lo que obliga a su incorporación al Presupuesto General de la Nación y
esos recursos parafiscales se convertirán en recursos fiscales perdiendo su
destinación especial, ahí si en real detrimento del sistema.
Asegura que gracias al Fallo No. 01890 de 2013 los recursos parafiscales
supuestamente recuperados por la Contraloría van a perder la naturaleza jurídica
que llevó a dicha entidad a ordenar su protección (por estar presuntamente
desviados) y, aún más, que los usuarios de SaludCoop y todas aquellas personas
que se han beneficiado de la atención de dicha EPS, de las clínicas y demás centros
destinados a la salud de SaludCoop (cuya protección y atención es la razón de ser
de los recursos parafiscales), van a quedar desprotegidos frente al caos económico
e institucional generado por el fallo, al tornar en fiscales los recursos parafiscales
de la salud.
Precisa que, si, hipotéticamente, se pudieran consignar en el FOSYGA tales recursos

no llegarían a los usuarios de SaludCoop, que son los beneficiarios de los mismos.
4.3.2 “Falsa motivación en la determinación del gestor fiscal”.
Señala que en el Fallo No. 001890 del 13 de noviembre de 2013, como en los autos
No. 405 y 11 que resolvieron los recursos de reposición y apelación, se considera
que son gestor fiscal tanto la persona jurídica - SaludCoop como sus directivos, lo
cual no es coherente con el contenido del artículo 3º de la Ley 610 de 2000.
Menciona los artículos 177, 178, 179 y 205 de la Ley 100 de 1993, para advertir
que SaludCoop EPS OC es una cooperativa, persona jurídica de derecho privado,
quien, por disposición legal, tiene la delegación del Fondo de Solidaridad y Garantía
para el recaudo de las cotizaciones del sistema de seguridad social en salud de sus
afiliados y su administración, sin que esa atribución le haya sido delegada al aquí
demandante. Así las cosas, la responsabilidad fiscal debe recaer exclusivamente
sobre las personas o sujetos que directamente tienen la atribución legal del manejo
de recursos parafiscales, que, en este caso, es SaludCoop EPS OC.
Alega que los hechos que, principalmente, generaron el desvío de recursos

parafiscales, según el ente de control, es la realización de inversiones que hoy
hacen parte del patrimonio de SaludCoop, de modo que, si en gracia de discusión,
se aceptara la existencia de un detrimento patrimonial del Estado, lo cierto es que
tales recursos no se han perdido sino que se encuentran en la entidad SaludCoop,
hoy sujeta a intervención estatal.
Arguye que la Contraloría intenta endilgarle el carácter de gestor fiscal sobre la

interpretación extensiva que hace de los artículos 6º y 122 de la Constitución
Política, en el sentido de asimilar a los particulares que laboran con la EPS a
servidores públicos, lo cual es jurídicamente errado.
Insiste en que, como presidente y como miembros de Consejo de Administración

de SaludCoop EPS OC, según su caso en particular, no es gestor fiscal y, por ende,
no es destinatario de la acción de responsabilidad fiscal.
4.3.3 “Falsa motivación por la interpretación del fallo sobre el objeto

social de las empresas promotoras de salud y el objeto social de
SaludCoop”.
Informa que en los actos administrativos demandados la entidad demandada

concluye que las EPS tienen un objeto principal que es el aseguramiento del servicio
de salud, dentro del que no es parte la prestación del servicio.
Asegura que la Contraloría General de la República hace una lectura desintegrada,

incompleta y acomodada de las normas y la jurisprudencia en cuanto al alcance del
sistema de seguridad social en salud y de la misión y razón de ser de las EPS.
Cita los artículos 152 y 162 de la Ley 100 de 1993 y la sentencia C-623 de 2004,
para advertir que la razón de ser del Sistema de Seguridad Social en Salud es
garantizar la prestación efectiva del servicio de salud a todos los colombianos, para
lo cual, es necesario, igualmente, garantizar el acceso a dicha prestación. En otras
palabras, que no puede hablarse de derecho a la seguridad social en salud sin que
en el mismo esté involucrada la prestación del servicio en sí mismo.
Transcribe los artículos 177, 178 y 179 de la Ley 100 de 1993, el artículo 2º del
Decreto 1485 de 1994 y el artículo 14 de la Ley 1122 de 2007, para asegurar que
la obligación de aseguramiento comporta, según definición legal, la administración
y gestión de los riesgos financiero y en salud, y la articulación de los servicios para
garantizar el acceso efectivo y la prestación del servicio de salud en condiciones de
calidad. Por lo que, para efectos de cumplir esta función de gestión del riesgo de
salud, es necesario, entonces, garantizar la prestación del servicio de salud y del
POS, lo cual, según las normas citadas, puede hacerse por la EPS, a través de
terceros, o directamente.
Así las cosas, alega que incurre en falsa motivación la Contraloría cuando hace una
separación de funciones y responsabilidades de las EPS entre aseguramiento y
prestación indirecta del servicio como si se tratara de actividades diferentes y no
congruente con la prestación directa del servicio de salud, como si el aseguramiento
y la garantía del cumplimiento del POS sólo se cumple con la prestación del servicio
de salud a través de terceros, pero no así cuando ello ocurre directamente por la
EPS.
De otra parte, alega que tampoco tiene sentido lo manifestado en el Auto 0405 de
2014 cuando se señala que no se cuestiona la prestación directa del servicio sino
la mezcla de recursos propios y parafiscales, puesto que SaludCoop organizó su
contabilidad conforme lo establecían las normas expedidas por la Superintendencia
Nacional de Salud, sin que por ello pueda afirmarse que esto se hizo con el
propósito de desviar recursos públicos; pero además, insiste, en que no existe
ninguna prueba que demuestre que haya actuado con ese propósito e intención.
Finalmente, asegura que la Contraloría incurre en un yerro fáctico y jurídico al

aseverar que el "...objeto social principal en una EPS es la organización y garantía de las
prestaciones incluidas en el POS y no la prestación directa de servicios de salud…" , toda vez que
la prestación del servicio de salud, directa o indirectamente, sí es parte del objeto
principal y de la función básica de las Empresas Promotoras de Salud, así como de
la gestión de riesgo en salud, con los límites a la integración vertical previstos en
la Ley 1122 de 2007.
4.3.4 “Falsa motivación en la determinación de la solidaridad”.
Indica que para la Contraloría, en el caso bajo estudio, es aplicable la solidaridad,

en virtud de lo dispuesto en el artículo 6º de la Ley 610 de 2000 y los artículos
2344 y 1571 a 1574 del Código Civil.
Alega que la responsabilidad solidaria debe estar prevista expresamente en la ley,

y que el artículo 6º de la Ley 610 de 2000 no contiene ninguna previsión sobre la
aplicación de la solidaridad en materia de responsabilidad fiscal, por lo tanto, no
tiene sentido que la Contraloría deduzca de ella una solidaridad que no existe.
Destaca que el artículo 2344 del Código Civil, citado por el ente de control como
sustento, no aplica al caso particular de la responsabilidad fiscal, y prueba de ello
es que la Ley 1474 de 2011 estableció una regla especial y particular para hacer
aplicable la responsabilidad solidaria en este tipo de procesos.
Cita apartes de la sentencia C-840 de 2001, para asegurar que, la responsabilidad

fiscal, necesita que el daño sea el producto de una conducta, activa u omisiva, del
gestor fiscal, con la cual se causa el daño, si no hay conducta no hay
responsabilidad, pero además, esta conducta debe ser realizada por todos los
supuestos causantes del daño en forma concomitante.
Señala que, de la interpretación armónica de los artículos 2343 y 2344 del Código
Civil, debe entenderse que cuando la norma se refiere a la comisión de un delito
por dos o más personas claramente ubica a esas dos o más personas en las mismas
circunstancias de tiempo, modo y lugar, es decir, que todas ellas contribuyeron al
hecho delictivo en el mismo período de tiempo y bajo las mismas condiciones. No
obstante, la Contraloría ha considerado como un solo hecho el supuesto desvío de
recursos parafiscales, pero la realidad es que esto no es cierto, ese supuesto desvío
fue, según lo dicho por el ente demandado, resultado de diversos y diferentes
actuaciones ocurridas en tiempos distintos y con la intervención de diferentes
personas, los que pueden ser debidamente diferenciados y singularizados.
Asegura que no todos los años hubo costos y gastos para todas las actividades
enlistadas como daño fiscal, por lo que, no puede hablarse de que se trató de un
solo hecho por el que deba responder, sino de diferentes actos, contratos o
negocios que pueden singularizarse en las circunstancias de tiempo, modo, lugar y
participantes; circunstancia que quiebra la solidaridad alegada y la hace inaplicable,
y además es prueba de que no existe la conducta continuada aducida por el ente
de control.
4.3.5 “Falsa motivación por la indebida aplicación de la Ley 100 de 1993

y sus decretos reglamentarios frente al proceso de compensación de las
cotizaciones del sistema”.
Afirma que la Contraloría desconoció el contenido de los artículos 177 y 182 de la

Ley 100 de 1993, incurriendo en graves falencias jurídicas, pues, desconoce que el
contenido de esas normas, en forma precisa, establecen que solamente las
cotizaciones recibidas por la EPS, en calidad de delegataria del FOSYGA, deben ser
manejadas en cuentas independientes del resto de las rentas y bienes de la EPS,
lo que, en efecto, ha hecho SaludCoop. Así, no es procedente que la Contraloría se
escude en la separación de cuentas de manejo de cotizaciones para sustentar la
relación de SaludCoop con sus IPS, asuntos que no guardan relación entre sí, ni
aduzca el parágrafo del artículo 181 ibídem para desconocer que las IPS propias de
una EPS hacen parte de dicho ente económico y están destinadas a cumplir el
propósito del servicio de salud de salud en forma directa por la EPS.
Advierte que, de igual modo, la Contraloría hizo caso omiso de los artículos 205 y
220 de la Ley 100 de 1993, que regulan la conversión de las cotizaciones pagadas
por los afiliados en Unidades de Pago por Capitación – UPC, el cual se surte a través
del proceso de compensación, proceso que ha sido objeto de diversas regulaciones
por los Decretos 1896 de 1994, 1283 de 1996, 1013 de 1998, 1755 de 2002 y
2280 de 2004, normas que indican a las EPS el proceso de compensación de la
Unidad de Pago por Capitación, el cual, una vez surtido, permite la disposición de
tales recursos por parte de las EPS para los fines de la seguridad en salud, que no
es otro que la prestación del servicio de salud, directa o indirectamente.
Precisa que en esas normas no se establece como obligación de la EPS tener tales
recursos en cuentas separadas, sin embargo, la Contraloría no sólo hizo caso omiso
de los efectos del proceso de compensación regulado en los referidos decretos, sino
que confunde las cuentas receptoras de las cotizaciones recaudadas de los afiliados
con el valor de la UPC asignado y reconocido a la EPS.
Asegura que la Contraloría con argumentos equívocos desconoce que las EPS
pueden, de conformidad con la ley, contar con red propias de IPS a través de las
cuales cumple su deber constitucional y legal de garantizar la prestación de los
servicios de salud en forma directa, el cual es un propósito del Sistema de
Seguridad Social en Salud previsto en los artículos 48 y 49 de la CP, e igualmente,
en forma errada, pretende extender la aplicación del parágrafo 1º del artículo 182
de la Ley 100 de 1993, el cual se refiere exclusivamente a las cotizaciones
recaudadas de sus afiliados, a los recursos de la UPC, que son los recursos
asignados específicamente a cada EPS para el cumplimiento de sus fines, entre
ellos la prestación del servicio de salud, directa o indirectamente, y son el producto
del proceso de compensación regulado en los Decretos 1896 de 1994, 1283 de
1996, 1013 de 1998, 1755 de 2002 y el Decreto 2280 de 2004.
4.3.6 “Falsa motivación y violación de las normas en que deberían

fundarse, por la indebida aplicación de las normas sobre la identificación
de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud”.
Afirma el demandante que la Contraloría efectuó una identificación de los recursos

del sistema con fundamento en las normas constitucionales y la jurisprudencia
acomodando a sus propias interpretaciones la destinación de tales recursos.
4.3.6.1 “En relación con los recursos de la Unidad de Pago por Capitación
- UPC”.
Transcribe el demandante el artículo 182 de la Ley 100 de 1993, para precisar que
la Unidad de Pago por Capitación – UPC es el valor que se le asigna a cada EPS por
la organización y garantía de la prestación de los servicios del Plan Obligatorio de
Salud por cada afiliado, se establece teniendo en cuenta, entre otros aspectos, los
costos de prestación del servicio de salud en condiciones medias de calidad,
tecnología y hotelería, es decir, con personal de la salud, equipos médicos,
científicos, de diagnóstico y demás insumos y en centros médicos suficientes y
adecuados para garantizar un servicio médico de calidad y eficiente para los
afiliados.
Alega que la Contraloría no tuvo en cuenta en sus decisiones el alcance de la

definición legal de la UPC en la que se incluyen precisamente inversiones en activos
fijos "...tecnología y hotelería...", los que, conforme lo estableció la Corte
Constitucional en la sentencia C-262 de 2013, hacen parte de la obligación de
ampliación de la cobertura a cargo del Estado, que cumple a través de las EPS.
Asegura que no hay duda de que el componente de la UPC incorporan tanto los
costos de atención en salud como los gastos administrativos, tal como se constata
en el documento de la Universidad Nacional denominado "INFORME DE AVANCE DEL
CÁLCULO DE LA UNIDAD DE PAGO POR CAPITACIÓN - NOTA TÉCNICA-“ del 21 de
diciembre de 2010.
Informa que hasta el 2011 no existía una delimitación del porcentaje de la UPC que
correspondía al costo de atención en salud y el componente de gasto
administrativo, como tampoco existía norma que estableciera qué gastos
administrativos podían o no ser asumidos por la UPC, aunado a que, finalmente,
todas las actividades de las EPS directa o indirectamente, guardan relación con su
objeto social.
Conforme a lo anterior, aduce que la Contraloría no hizo una adecuada
identificación de los recursos provenientes de la UPC ni tuvo en cuenta, en forma
íntegra, la normatividad que reglamente las inversiones de las EPS, como el
Decreto 1485 de 1994, ni la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre las
inversiones permitidas por las EPS, dando lugar a una falsa motivación.
4.3.6.2 “Sobre los recursos de las cuotas moderadoras y copagos”.
Indica que los recursos de la UPC no son los únicos previstos para que las EPS
puedan cumplir con sus funciones, pues, el artículo 187 de la Ley 100 de 1993
prevé que los afiliados y beneficiarios deben asumir unos costos denominados
copagos y cuotas moderadoras.
Precisa que el Acuerdo 260 de 2004 del Consejo Nacional de Seguridad Social en
Salud define el régimen aplicable a las cuotas moderadoras y pago compartidos,
indicando en su artículo 13 que la totalidad de los recaudos por concepto de
copagos y cuotas moderadoras pertenecen a la Entidad Promotora de Salud.
Destaca que la sentencia C-54 de 1998 no declaró la inexequibilidad del artículo

187 de la Ley 100 de 1993, sino que declaró la constitucionalidad del mismo, cuyo
texto dice "....Los recaudos por estos conceptos serán recursos de las entidades promotoras de
salud...", advirtiendo que es exequible el texto siempre que se entienda que parte
de los recursos de las Entidades Promotoras de Salud son para la atención del
servicio de salud, esto es, no indica la Corte que todos los recursos de las entidades
promotoras de salud son para la atención del servicio de salud, sino que señala,
clara y expresamente, que parte de los recursos de la EPS, deben destinarse a la
atención del servicio de salud.
Advierte que, en la sentencia mencionada, la Corte hizo referencia al Acuerdo 30

de 1995 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, en el cual, en su inciso
4º consigna que "La totalidad de los recaudos por concepto de copagos y cuotas moderadoras
pertenecen a la Entidad Promotora de Salud'', sin que la Corte Constitucional manifestara,
directa o indirectamente, que tal texto supusiera alguna contravención del
ordenamiento superior.
Menciona que tanto el Acuerdo 260 de 2004, como el Acuerdo 30 de 1995, antes
mencionados, son actos administrativos de carácter general que se presumen
legales, salvo que sean suspendidos o anulados por la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, lo cual no ha ocurrido a la fecha, por lo tanto, son de obligatorio
acatamiento para SaludCoop.
Destaca que tanto las normas como la jurisprudencia señalan que los recursos de
las cuotas moderadores y copagos son recursos parafiscales, pero también que son
ingresos de las EPS que deben y pueden ser utilizados para el cumplimiento de sus
fines, los que comprenden, no sólo la afiliación y recaudo de las cotizaciones, sino
también la prestación del servicio de salud, directa e indirectamente, obligación
esta que es desconocida por el ente de control, quien ha pretendido que esta no es
un objeto esencial de las EPS.
Manifiesta que la Contraloría General de la República ha pretendido que obviara la

aplicación de los acuerdos del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, lo
que incluso tampoco puede hacerlo la Contraloría so pretexto de que ellos, en su
criterio, contradicen normas superiores, pues, la misma Corte Constitucional ha
dejado claro que sólo la jurisdicción contencioso administrativa puede inaplicar
actos administrativos (Sentencia C-037 de 2000), por lo que, no puede el ente de
control alentar un fraude a resolución judicial.
Aduce que, si bien estos recursos son propios de la EPS y deben destinarse a
garantizar la prestación del servicio a los afiliados, al no existir norma que disponga
un porcentaje específico de estos recursos para atención en salud y un porcentaje
para otros gastos, los mismos pueden ser destinados a cubrir gastos
administrativos de la prestación del servicio de salud, entre ellos, aquellos
necesarios para la ampliación de la cobertura, según lo previsto en el artículo 48
de la C.P. como lo son inversiones en activos fijos de infraestructura médica,
equipos médicos e infraestructura administrativa para garantizar la debida atención
a los usuarios, pues, en virtud a lo señalado en la sentencia C-262 de 2013, es
posible destinar estos recursos para inversiones de infraestructura destinada a la
prestación de servicios de salud. Así mismo, cubiertos los gastos de atención en
salud, los excedentes pertenecerían a la EPS.
4.3.6.3 “Sobre los recursos provenientes de los recobros por servicios NO

POS y reembolsos por el SOAT y de accidentes de trabajo y enfermedades
profesionales - ATEP”.
Asegura que la Contraloría hace afirmaciones que parte de premisas supuesta, no

probabas y, además, erradas. Por una parte, presume que la EPS usó recursos
parafiscales para asumir los costos NO POS, pero no se presenta prueba de esta
suposición. De otra parte, asume que la normatividad permite el uso de recursos
del sistema para la atención del NO POS, lo cual no es cierto.
Precisa que el pago de medicamentos o servicios NO POS no es cubierto por la UPC,

pues, ésta sólo está prevista para financiar los servicios previstos en el Plan
Obligatorio de Salud, lo cual es la razón de ser del recobro al FOSYGA.
Alega que la norma en que se apoya la Contraloría no regula, en parte alguna, que
las EPS quedan habilitadas, con fundamento en la misma, a cubrir los costos de los
medicamentos no previstos en el POS con la UPC, ni ello está previsto en ninguna
otra norma legal o reglamentaria ni lo ha definido así la jurisprudencia.
Afirma que es innegable el desacierto en que incurre la Contraloría al afirmar que

la normatividad vigente prevé la cobertura del NO POS con cargo a los recursos de
la UPC y que este es el motivo por el cual, los recobros son recursos parafiscales.
Pero además, destaca que SaludCoop asumió con recursos propios y con recursos
del crédito el pago de los servicios NO POS y adelantó el proceso de recobro ante
el FOSYGA sin obtener en forma oportuna el reembolso respectivo, con los efectos
negativos que ello le ha ocasionado a la liquidez de la EPS.
De otra parte, frente a los reembolsos recibidos por la EPS por gastos de SOAT y
ATEP, aduce que, de conformidad con el concepto No. 2010EE33513 0 1 del 13 de
mayo de 2010 de la Contraloría General de la República dirigido a los
representantes legales de las EPS del régimen contributivo, tales reembolsos son
de la EPS.
Alega que el concepto antes referido es una orientación y una postura oficial de
carácter institucional que se constituyó en lineamientos e instrucciones para el
actuar de la EPS, y que, por virtud de los principios de legalidad y buena fe,
brindaron seguridad jurídica y confianza sobre la validez de su contenido. Por lo
que, no puede la Contraloría desconocer la existencia de su propio concepto so
pretexto de que fue emitido por una administración anterior ni pretender que el
aquí demandante estaba en capacidad, por su experiencia en el sector, de hacer
caso omiso a los conceptos emitidos por el ente de control.
Concluye que los recursos provenientes de la UPC, cuotas moderadoras y copagos

son los destinados a sufragar los costos del POS y, por ende, son parafiscales. Pero
los recursos provenientes de recobros no están destinados a sufragar el POS y no
están incluidos en el artículo 8 del Decreto 806 de 1998, lo que aunado al hecho
reconocido en el Fallo con Responsabilidad Fiscal de que los costos de los servicios
NO POS se cubren con recursos propios, los recursos de los recobros no pueden
ser parafiscales.
Conforme a lo anterior, advierte que el Fallo 01890 de 2013 y decisiones

posteriores de la Contraloría incurren en falsa motivación al calificar como recursos
parafiscales, sin soporte normativo alguno, los ingresos provenientes de recobros
y otros ingresos diferentes de la UPC, cuotas moderadoras y copagos.
4.3.7 “Falsa motivación por la indebida aplicación de las normas sobre

inversión de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud
y los gastos de las Empresas Promotoras de Salud”.
Asegura que las afirmaciones de la Contraloría parten de premisas erradas. Por una
parte, supone que resulta ilegal que las cuentas por pagar a proveedores sean
mayores a 30, 60, 90 y más días, cuando el Decreto 828 de 1998 y la Circular
Externa No. 76 de 1998 expedida por la Superintendencia Nacional de Salud prevén
que ello sea pactado así por la EPS y sus proveedores. Por otra parte, porque
presume, sin probarlo, que este tipo de pactos efectuados por la EPS tienen como
propósito apalancar inversiones y gastos no permitidos y, además, que este hecho
puso en riesgo la liquidez y sostenibilidad del sistema. Además, la Contraloría
asegura en sus decisiones que SaludCoop es la responsable de los problemas del
Sistema de Seguridad en Salud, cuando no hay ninguna prueba de ello en el
proceso y, por el contrario, en su declaración, el señor Superintendente de Salud,
ciertamente deja claro que ello no es así.
Precisa que en la Resolución 724 de 2008 de la Superintendencia Nacional de Salud,

contentiva del Plan Único de Cuentas para las EPS, se enlistan los gastos,
inversiones y operaciones que pueden desarrollar las EPS. Pero además, que la
Corte Constitucional ha reconocido la existencia de gastos administrativos e
inversiones que pueden llevar a cabo las EPS con cargo a los recursos parafiscales,
señalando para el efecto las Sentencias C-824 de 2004, C-1040 de 2003, C-1489
de 2000, C-828 de 2001 y C-262 de 2013.
Señala que si bien, las normas legales y/o actos administrativos antes
mencionados, establecen las actividades a cargo de la EPS y los recursos del
sistema y de la EPS para el cumplimiento de sus actividades, e indican algunos
gastos administrativos con cargo a la UPC, estos no contienen un listado preciso,
concreto y taxativo de los gastos administrativos en que puede incurrir una EPS.
Por lo que, no existe una reglamentación normativa que enumere específicamente
los gastos administrativos que se consideran relacionados con la prestación del
servicio de salud.
Anota que, el Oficio No. 201330000877821 del 8 de julio de 2013 del Ministerio de
Salud, hace referencia a que en el diseño del sistema de seguridad social en salud
se previó el reconocimiento de los gastos administrativos y de mercado de la EPS,
así como sus ganancias básicas.
Destacando que la jurisprudencia de la Corte Constitucional de la última década ha
sido consistente en reconocer la existencia de gastos administrativos de las EPS
que deben ser cubiertos con recursos de la UPC y la utilidad que de los mismos
pueden derivar a dichas empresas (sentencias C-489/00, C-1040/03, C-549/04, C-824/04 y
C-978/10). Subrayando que en la Sentencia C-262 de 2013 se reconoce, incluso,
una mayor amplitud en la interpretación del artículo 48 de la C.P., en cuanto a los
gastos que son necesarios para garantizar la prestación del servicio de salud.
Manifiesta que la Contraloría General de la República argumentó que la sentencia

C-262 de 2013 solamente es aplicable hacia el futuro; sin embargo, no puede
dejarse de lado que la ratio decidendi de la sentencia se fundamenta en la
normatividad y la jurisprudencia previa y que ha regulado las actividades de las
EPS durante el período investigado, por lo tanto, ese análisis sobre lo acontecido
es perfectamente válido para evaluar la conducta del aquí demandante. Además,
en aplicación del principio de favorabilidad, todas y cada una de las
argumentaciones señaladas en dicha sentencia se constituyen en un escenario
jurídico más beneficioso para la evaluación del comportamiento del ahora
demandante que debió haber sido tenida en cuenta por la Contraloría.
Asegura que la Corte Constitucional reconoce el deber de las EPS de colaborar con
el Estado en la ampliación progresiva de la cobertura de los servicios de salud, en
virtud de lo cual, puede destinar sus recursos propios, e incluso de los gastos
administrativos cubiertos con la UPC, para invertir en infraestructuras y equipos
para la prestación del servicio de salud (centros médicos, laboratorios y equipos médicos).
Así, el entendimiento que dicha corporación le ha dado al destino de los recursos
parafiscales en salud, en lo que respecta a los gastos administrativos, es más
amplio, pues, tiene en cuenta todos aquellos necesarios para el buen
funcionamiento del Sistema, lo que de contera, aplica a la EPS, como la responsable
del aseguramiento y de la garantía de la prestación del servicio.
Indica que, en la sentencia C-262 de 2013, se reconoce la existencia de la discusión

jurídica que se ha venido presentando entre la Contraloría General de la República
y las EPS respecto de la inversión en activos por parte de la EPS con cargo a los
recursos parafiscales.
Advierte que en la sentencia C-262 de 2013 se examina la demanda de
constitucionalidad contra el inciso segundo del artículo 23 de la Ley 1438 de 2011,
en la que se declaró la exequibilidad de la norma, sobre el entendido de que con el
componente de gastos administrativos de la UPC sí es posible adquirir activos fijos,
efectuar inversiones en equipos médicos y de diagnóstico y realizar otras
operaciones propias del giro ordinario de la EPS, aspecto que no es modificado o
desconocido por la norma, la que se circunscribe a establecer un porcentaje de la
UPC destinado a gastos administrativos, lo que no vulnera ninguna norma
constitucional.
Así las cosas, es errada la posición de la Contraloría General de la República

expuesta en el Fallo No. 01890 de 2013, en cuanto a que la afiliación y recaudo de
las cotizaciones de los afiliados es el único objeto social de las EPS y, en particular,
es el único previsto para SaludCoop, tanto normativamente como por sus
Estatutos. También se equivocó el ente de control al creer que el aseguramiento
en salud sólo implica el recaudo de las cotizaciones y la contratación de terceros
para la prestación del servicio de salud, pues, conforme a la sentencia C-262 de
2013, la ampliación de la cobertura también es un elemento esencial del Sistema
de Seguridad Social Integral en Salud, tal como lo ordena el artículo 48 de la CP.
Afirma que está probado con los libros de contabilidad y los estados financieros,
que SaludCoop efectuó todos los gastos e inversiones con recursos propios, pero
aun así, bien podría haber efectuado inversiones en activos fijos, tales como
infraestructuras médicas, de atención al usuario y equipos médicos con recursos
de la UPC correspondientes a gastos administrativos.
Señala que los recursos correspondientes a gastos administrativos, más los

recursos que la Contraloría denomina no parafiscales, cubren completamente las
actividades de inversión, gastos y la financiación efectuada por la EPS relacionadas
con la ampliación de la cobertura y la prestación del servicio en el período 2002 a
2010 y, además, hay excedentes.
Alega que los recursos de la UPC, de cuotas moderadoras y copagos, ingresan
contablemente a la EPS, pero no existe obligación legal de mantenerlos en cuentas
separadas como erradamente lo expresa la Contraloría. Recursos que deben ser
destinados por la EPS al cumplimiento de sus funciones asignadas por la ley, entre
las que se encuentra no sólo la afiliación y el recaudo de las cotizaciones, sino
también el aseguramiento en salud, que comprende la gestión del riesgo en salud
y la prestación directa e indirecta del servicio de salud.
Finalmente, aduce que no ha negado la naturaleza de recurso parafiscal de las

cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Salud y de la Unidad de Pago por
Capitación- UPC-; sino que no puede dejar de lado que, de conformidad con lo
dispuesto en la legislación, estos recursos están destinados a garantizar el
aseguramiento en salud a través de la asunción de los costos de la atención en
salud y los gastos administrativos en que incurre la EPS para tal fin y, de ellos, se
puede derivar un margen de utilidad o excedente a su favor por la gestión de tal
aseguramiento, una vez cubierta la atención en salud.
4.3.8 “Falsa motivación por el indebido análisis del informe técnico y de

la valoración de los estados financieros efectuado en los actos
administrativos demandados”.
Afirma el demandante que en los actos administrativos demandados se incurrieron

en inconsistencias, imprecisiones e inexactitudes frente al informe técnico y a los
análisis financieros efectuados por el ente de control, como se detalla a
continuación:
4.3.8.1 “Inconsistencias, imprecisiones, inexactitudes y hechos incluidos

en los fallos demandados, a partir del análisis del informe técnico y de la
valoración de los estados financieros”.
Indica que, en el Fallo No 001890 de 2013, la Contraloría General de la República

deja claro que en el caso de SaludCoop para la determinación del daño fiscal "...se
toma la información directamente de los libros de contabilidad, los Estados Financieros certificados
y dictaminados, las actas de los órganos cooperativos y demás papeles de la empresa cooperativa
Saludcoop EPS OC, que fueron recaudados dentro del material probatorio allegado al proceso. Para
el periodo 1995-2001 se analizan los Estados de Flujos de Efectivo presentados por el método
indirecto y los comprendidos entre los años 2002 a 2101 (sic) por el método directo..." .
Aduce que en la revisión efectuada en el dictamen pericial anticipado, los peritos

advierten que la Contraloría no utilizó los estados financieros oficiales, por lo que,
la información que sustenta el Fallo no es fidedigna.
Así las cosas, con fundamento y en reproducción del dictamen pericial anticipado
allegado con la demanda, frente al cálculo y determinación de los flujos de efectivo
de SaludCoop del período 2002-2010, del que advierte provienen de actividades de
operación, financiación e inversión y que se incorporan en el Fallo No 001890 de
2013, particularmente en las Tablas 1, 2 y 3 y en la sección del Fallo denominada
"Secuencia anual del daño fiscal", y según el cual, en SaludCoop se habría presentado
un desvío de recursos del SGSSS por valor de $1.053.350.140.620,61 -sin indexar-
, asegura que en la metodología utilizada y aplicada en la determinación del llamado
desvío de recursos la Contraloría General de la República incurrió en varias
inexactitudes e imprecisiones de orden legal, técnico y conceptual, a saber: i)
desconoce e ignora la totalidad de los flujos de efectivo que SaludCoop generó en
el período 1998-2010 en las actividades de operación, pues, de conformidad con la
información de que da cuenta la Tabla 1 [Actividades de Operación] por el período
1998-2010 generó flujos de efectivo en actividades de operación por valor de
$777.982.164 miles, no obstante, según los Estados Financieros dictaminados y
certificados esta suma ascendió a $833.325.479 miles; ii) al calcular el supuesto
desvío de recursos parafiscales por actividades de financiación, dado que la
Contraloría en la Tabla 2 - Actividades de Financiación-, reconoce y establece que
SaludCoop durante el período 1998-2010, generó efectivo en actividades de
financiación por valor de $134.232.753 miles. Pero, sin justificación técnica, en la
metodología aplicada para la determinación del llamado desvío de recursos la
Contraloría General de la República, en forma imprecisa, inexacta y antitécnica,
pasa de una generación de efectivo en actividades de financiación de $134.232.753
miles a un cálculo del desvío por un uso de efectivo en estas mismas actividades
de $76.562.474 miles; y iii) al determinar el supuesto desvío de recursos de
parafiscales por las actividades de financiación, la entidad excluyó, sin justificación
técnica, los ingresos netos de efectivo generados por SaludCoop durante los
ejercicios anuales de 2003, 2006, 2007, 2008 y 2010 por obligaciones financieras
de corto plazo, las cuales generaron un flujo de efectivo de SaludCoop en el período
1998 - 2010 por la suma de $268.870.323 miles, los que, al no ser tenidos en
cuenta, redujeron el valor real de ingresos por actividades de financiación. Agrega
que en la Tabla 2. “Actividades de Financiación”, la Contraloría General de la República
dejó de computar como usos de efectivo en estas actividades la suma de
$17.733.775 miles, desembolsos que demandaron el uso de efectivo por varios
conceptos y en el cálculo del llamado desvío de recursos no cómputo ingresos de
efectivo por valor de $9.135.790 miles, ni salidas de efectivo por valor de
$67.210.878 miles.
Manifiesta que, si de un lado, se retorna el efectivo excluido en la metodología

aplicada para el cálculo y determinación del llamado desvío de recursos por la
Contraloría y, de otro, se efectúa la conciliación entre la información de la "Tabla 2.
Actividades de Financiación" y la información que sobre esta misma actividad se
incluye en los cuadros preparados para la determinación del llamado desvío de
recursos, se podrá advertir que SaludCoop, por el período 1998-2010, en el
desarrollo de las actividades de financiación presentó una generación acumulada
de efectivo de $116.498.984 miles y no un uso de efectivo de $76.562.474 miles
(desvío), como de manera incorrecta se expone y establece en el Fallo 001890 de
2013.
Así, asegura que si se corrigen las imprecisiones e inexactitudes en que incurrió la

Contraloría General de la República en el proceso de determinación del llamado
desvío de recursos, se tiene que, contrario a lo establecido al respecto en el Fallo
No 001890 de 2013, la EPS SaludCoop durante el periodo 1998-2010 no incurrió
en la desviación de recursos.
Concluye sobre este punto que, entre los flujos de efectivo descritos y
determinados por la Contraloría General de la República en el Fallo 001890 de 2013
y los flujos de efectivo según los estados de flujos de efectivo preparados y
difundidos por SaludCoop, debidamente certificados y dictaminados y aprobados y
autorizados por la asamblea general de asociados de SaludCoop EPS O.C, se
presentan importantes y significativas diferencias, las que ponen de presente, de
un lado, que la información sobre flujos de efectivo utilizada por la Contraloría
General de la República en el Fallo 001890 de 2013 no guarda correspondencia con
los flujos de efectivo generados (usados) por SaludCoop EPS OC según los estados
financieros certificados y dictaminados correspondientes a los ejercicios
económicos anuales del período 1998-2010. Pese a las diferencias que se advierten
entre estas dos fuentes de información lo único cierto es que con independencia de
la base de información que se utilice al respecto es claro que SaludCoop cubrió el
valor de los usos por inversión con recursos provenientes de las actividades netas
de operación y financiación y de esta manera se descarta y desvirtúa cualquier
utilización de recursos parafiscales para la adquisición de las inversiones de capital
y en infraestructura que la EPS realizó durante el período 1998-2010.
4.3.8.2 “Análisis financiero sobre flujos de efectivo de la Contraloría y de

los flujos oficiales de la EPS SaludCoop para el período 2008 - 2010 (cifras
en miles de pesos)”.
Enseña que los flujos de caja oficiales, esto es, los contenidos en los Estados
Financieros dictaminados y certificados para el período 1998 - 2008 fueron
elaborados por el método indirecto y para los años 2009 - 2010 fueron elaborados
por el método directo. Pero que, la metodología utilizada difiere del año 2002 al
2008, ya que en el caso de los flujos de SaludCoop se utilizó el método indirecto,
en tanto que la Contraloría utilizo el método directo.
Manifiesta que los valores que reporta la Contraloría en los flujos de operación,
financiación e inversiones difieren sustancialmente de los oficiales, tal como se
puede observar en el cuadro del dictamen pericial anticipado.
Aduce que, no obstante las diferencias entre los flujos elaborados por la Contraloría
(extracontables) y los oficiales de SaludCoop, lo que sí es evidente es que las
fuentes de recursos generadas por operaciones después de prestado el servicio de
salud y su administración, más los flujos de efectivo netos generados por las
actividades de financiación, son mayores en ambos casos que las aplicadas en
inversiones, lo que ratifica que las inversiones se financiaron con recursos de libre
disposición y además en cada caso queda un superávit de efectivo muy
considerable de $121.095.112 para el flujo de la Contraloría y de $73.106.267 en
el flujo de SaludCoop, por lo tanto, no hubo desviación de recursos parafiscales.
4.3.8.3 “Análisis del flujo de efectivo de la Contraloría para el período 2002

- 2010 (cifras en miles de pesos)”.
Afirma que durante el período 2002 - 2010 las inversiones fueron atendidas con
recursos de libre disposición para la EPS y que los recursos con destinación
específica no fueron suficientes para atender el aseguramiento de salud, teniendo
la EPS SaludCoop que utilizar sus propios recursos para cubrir la insuficiencia de
los recursos de la UPC, Copagos y Cuotas Moderadoras, para atender el servicio de
salud y su administración, tal como se aprecia a continuación:
i) Informa que para la Contraloría el 99.6% de los ingresos son parafiscales, así:
Ingresos generados de naturaleza parafiscal: $12.657.322.388

Ingresos No Parafiscales (Recursos Propios Eps) $ 48.297.892
Total recursos parafiscales y no parafiscales $12.705.620.280
ii) “Clasificación del flujo de efectivo separando los conceptos de UPC, copagos y
cuotas moderadoras de los demás conceptos”.
Señala que en el dictamen pericial aportado, se precisan las sumas recibidas por la
EPS por concepto de UPC, copagos y cuotas moderadoras, así:
Recursos con destinación específica:
UPC $11.197.888.562
Copagos y moderadoras $ 417.427.294
Total recursos con destinación específica $11.615.315.856
Precisa que el valor de los recursos no parafiscales se establece como la diferencia

entre $12.705.620.280 (total de recursos generados de naturaleza parafiscal y no
parafiscal según los flujos de la Contraloría) y los recursos propiamente parafiscales
según el artículo 8 del Decreto 806 de 1998, (UPC, copagos y cuotas moderadoras)
por $11.615.315.856, como se estableció anteriormente.
Así, la diferencia entre las anteriores cifras es la suma de $1.090.304.424 miles,

los cuales son recursos propios de SaludCoop generados por la operación por el
período 2002-2010.
iii) “Aplicación de los recursos parafiscales con destinación específica”.
Alega que tomados los recursos con destinación específica disponibles

($11.615.315.856) menos los pagos a prestadores de salud y gastos
administrativos admitidos por la Contraloría ($11.891.572.552), el resultado es un
déficit de $276.256.696 miles.
Así, al excluir los costos y gastos administrativos no admitidos por la Contraloría,

se encuentra que los recursos parafiscales, al tenor de lo señalado en el artículo 8
del Decreto 806 de 1998, fueron insuficientes para atender los gastos y costos del
sistema de seguridad social en salud de la EPS, por lo tanto, SaludCoop utilizó
recursos propios para cubrir ese déficit.
iv) “Aplicación o uso de los recursos propios de SaludCoop”.
Reitera que los recursos parafiscales no fueron suficientes para atender los costos
de salud y gastos administrativos de la EPS y que SaludCoop asumió con cargo a
sus propios recursos, como le correspondía, el déficit de $276.256.696 miles. Pero
además, aduce que el valor de la totalidad de las inversiones se atendieron con
recursos propios y al final quedó un superávit de tesorería de $77.924.908 miles.
Conforme a lo anterior, concluye que: 1) los recursos parafiscales UPC, cuotas

moderadoras y copagos fueron insuficientes para atender los gastos
administrativos y los pagos a prestadores de salud, es decir, el gasto médico, gasto
asistencial y los gastos por recaudación de cotizaciones y de administración de
afiliaciones y otros asignados por la ley, teniendo la EPS SaludCoop que atender
con recursos propios la insuficiencia de los recursos parafiscales en la suma de
$276.256.696 miles; 2) el excedente operacional que se generó durante el período
de análisis (2002 - 2010), tomado del flujo de la Contraloría, fue superior al valor
de las inversiones, por lo que, se comprende que las inversiones se financiaron con
recursos de la EPS, aun sin tener en cuenta lo que se generó por flujos financieros;
y 3) el excedente que queda después de pagar gastos administrativos y gastos de
salud pasa a ser de la EPS según la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
4.3.8.4 “Análisis de sensibilidad período 2002-2010”.
Asegura que para el período 2002 - 2010, los recursos considerados como
Parafiscales por el Fallo de Responsabilidad Fiscal (excluidos los Recobros NO POS),
siguen siendo insuficientes para cumplir con los usos en la prestación del servicio
de salud, es decir, los ingresos parafiscales no cubren los costos de prestación del
servicio de salud y los gastos administrativos, aun tomando sólo los admitidos por
la Contraloría.
Destaca que los excedentes en operación de los recursos propios de la EPS fueron
superavitarios y suficientes para cubrir el déficit de los costos del sistema y quedó
un excedente neto de la operación de $659.581.494 que son recursos propios de
SaludCoop. Pero además de excedente neto de la operación con el efectivo neto
provisto por actividades de financiación, la EPS disponía de recursos suficientes
para cubrir el valor de las inversiones efectuadas, quedando recursos suficientes
para cubrir los fondos sociales y otros gastos administrativos y existió un superávit
de caja de $77.924.908 miles. Por lo tanto, no hubo desviación de recursos
parafiscales.
4.3.8.5 “Análisis del período 1998 - 2001 que fue elaborado según flujo de
caja por el método indirecto por la Contraloría (miles de millones de
pesos)”.
Aduce que el flujo de efectivo del período 1998 - 2001 demuestra que los recursos
generados en operación y de financiación permitieron la realización de las
inversiones, quedando un superávit de tesorería de $12.204.109.
Así las cosas, tanto en el período 1998 - 2001, como en el período 2002 – 2010, la
generación de recursos de efectivo fue suficiente para atender la insuficiencia de
recursos de la UPC y cuotas moderadoras y copagos, como también para atender
el gasto asistencial y los gastos administrativos, pues, la EPS SaludCoop destinó
sus propios recursos para subsidiar el monto no cubierto por los recursos
parafiscales, y de sus propios recursos de generación de operaciones más el neto
de los flujos de financiación atendió las inversiones, gastos no reconocidos y el
déficit no cubierto por los ingresos con destinación específica (UPC, copagos y cuotas
moderadoras).
4.3.8.6 “Análisis de los flujos de efectivo oficiales de SaludCoop EPS para

los años 2009 - 2010 por el método directo”.
Asegura que los flujos de efectivo oficiales de SaludCoop, tomados de los libros
oficiales y que fueron auditados, dictaminados por la Revisoría Fiscal, certificados
por el Representante legal y el contador público (elaborados por el método directo),
es evidente que los recursos de destinación específica fueron insuficientes para
cubrir los gastos asistenciales y los gastos administrativos que generaron un déficit
de $397.688.843 miles y le correspondió a la EPS cubrirlo con recursos de libre
disposición por valor de $399.877.579, quedando al final del período analizado un
superávit de $2.188.736. En consecuencia, no es cierto que se hubiera desviado
recursos parafiscales, para realizar inversiones, ni para cubrir gastos no
reconocidos.
4.3.8.7 “Análisis del flujo de efectivo para el período 1998 - 2008 cifras
oficiales de SaludCoop”.
Destaca que el flujo de efectivo para el período 1998 - 2008 fue elaborado por el
método indirecto, y así fue certificado y presentado en cada año ante la
Superintendencia de Salud, quien autorizó su publicación sin observaciones.
Alega que el efectivo neto generado en actividades de operación, después de haber

atendido el pago a prestadores de salud y los gastos administrativos, fue la suma
de $626.961.581 miles, y si se le adiciona los recursos netos de financiación por
valor de $258.659.789 miles, se tiene que se generaron recursos de efectivo por
$885.621.370 miles, los que eran suficientes para atender inversiones, quedó un
superávit de efectivo de $70.917.531 miles. Por lo que, los recursos de libre
disposición fueron suficientes para la ejecutar las inversiones.
4.3.8. “Análisis sobre el supuesto uso indebido invocado por la

Contraloría”.
Señala que la Contraloría identifica el uso indebido así:
- Gastos de administración no admisibles para la CGR $165.287.963

- Pago de obligaciones financieras $314.607.194
- Por inversiones $868.810.063
Valor bruto de las inversiones y gastos $1.348.705.220
Alega que no puede hablarse de uso indebido ni mucho menos detrimento por el
pago de obligaciones financieras por $314.607.194, pues, los flujos netos de
financiación fueron positivos, es decir, que el efectivo que se recibió a lo largo del
tiempo fue mayor que lo que se pagó por servicio de la deuda.
Manifiesta que los gastos administrativos que desconoce la Contraloría General de

la República sí tienen relación con la prestación del servicio, pues, las inversiones
efectuadas tuvieron como única finalidad y propósito mejorar la prestación del
servicio de salud en beneficio de los pacientes, con instalaciones dignas y dotadas
con la mejor tecnología, en cumplimiento del deber de ampliación de la cobertura
(artículo 48 C.P.) y de garantizar la prestación del servicio en condiciones medias
de calidad, tecnología y hotelería (artículo 182 Ley 100/93). Pero además, indica
que se hicieron otras inversiones relacionadas con el objeto social de la EPS y su
naturaleza cooperativa, pero todas ellas efectuadas con recursos propios.
Señala que se debe considerar el flujo oficial para el período 1998-2010, con el fin
de evaluar las fuentes que permitieron las inversiones y gastos administrativos no
admitidos y los gastos por servicio de la deuda, pues, la Contraloría consideró
erradamente que los gastos no admisibles se deberían descontar de los gastos
administrativos.
(+) Excedente operacional obtenido luego de la presentación

del servicio de salud y su administración $833.325.479
Excedente operacional resultante $833.325.479
(+) Fuentes de Efectivo por actividades de
Financiación $472.607.168
(+) Fuentes de Efectivo por actividades de Inversión $ 82.405.852
TOTAL de fuentes por
recursos propios de libre destinación $ 1.388.338.499
VALOR BRUTO DE LAS INVERSIONES Y GASTOS ($ 1.348.705.220)
Superávit de efectivo. $ 39.633.279
Conforme al cuadro anterior, asegura que las inversiones y gastos efectuadas por
SaludCoop que son objeto de cuestionamiento, se hicieron con cargo a los recursos
propios de la EPS. Así las cosas, la financiación de las inversiones y de los gastos
no admitidos erróneamente por la Contraloría se atendieron con recursos de libre
destinación.
Finalmente, pone de presente el EBITDA de SaludCoop durante el período 1998-

2010, que se refiere a las ganancias antes de los intereses, los impuestos, las
depreciaciones y las amortizaciones, el que es utilizado para determinar las
ganancias o utilidad (excedentes) obtenidos por una empresa:
EBITDA de cada año

Año
anterior
1998 9.484.325
1999 12.407.039
2000 27.498.027
2001 38.454.933
2002 50.596.223
2003 87.530.898
2004 76.011.875
2005 78.365.345
2006 75.396.094
2007 102.758.482
2008 105.663.058
2009 133.135.885
2010 149.142.060
Total 946.444.244
Concluye que esos recursos por valor de $946.444.244 miles, los que son propios
de la EPS, sumados a la financiación bancaria de $472.607.168 miles y las fuentes
por venta de inversiones de $82.405.852 miles, dan como resultado un agregado
consolidado por valor de $1.501.457.264 miles, suma que son recursos propios de
SaludCoop y que demuestran que la EPS disponía de recursos suficientes para
realizar las inversiones y gastos que fueron consideradas como desvío de recursos
parafiscales por la Contraloría en los actos demandados.
4.3.9 “Falsa motivación y violación al derecho de defensa y al debido

proceso consagrados en los artículos 29 de la CP y 2 de la Ley 610 de 2000
en el estudio del supuesto desvío de recursos parafiscales”.
Señala que la UPC tiene un componente de gastos administrativos y un componente

destinado a la atención en salud. Este último tiene las restricciones alegadas por la
Contraloría, pues, conforme lo ha señalado la jurisprudencia, su finalidad es dar
cobertura a la atención en salud, es decir, a los actos médicos. Pero, los gastos
administrativos no tienen igual restricción, pues, ellos están destinados a cubrir los
costos de organización y garantía del POS, tal como se reconoce en las sentencias
C-1489/00, C-1040/03, C-824/04 y, recientemente, en la sentencia C-262 de
2013, en la que se explica que las EPS pueden invertir en activos fijos con el fin de
cumplir su objetivo que es, entre otros, la prestación directa o indirecta del servicio
de salud.
Manifiesta que la Contraloría no produjo ninguna prueba en el proceso de

responsabilidad fiscal tendiente a establecer qué porcentaje de los recursos
parafiscales a cargo de SaludCoop correspondía al componente de gastos
administrativos y cuál al de atención en salud, ni demostró si el supuesto desvío
era imputable a éste último.
Afirma que el informe técnico, que sólo se refiere a los años 2005-2010, y los
análisis contables efectuados por la Contralora Delegada, quien no tiene
conocimientos contables, presentan graves falencias que se detallaron con
anterioridad, por lo que, el Fallo No. 01890 de 2013 carece de sustento técnico y
probatorio contable del supuesto desvío. Así, aduce que el Fallo No. 01890 de 2013
incurrió en falsa motivación y en violación de las normas en que debería sustentar
la Contraloría su actuación, por las siguientes razones:
4.3.9.1 Actividades de operación.
Indica que frente a los gastos asociados a las actividades de operación que se
plantearon en la imputación como sustento de una parte del supuesto detrimento,
ocurrió un cambio drástico en la formulación del fundamento del presunto
menoscabo a los recursos públicos frente a lo señalado en el Fallo No. 01890 de
2013, pues, en el auto de imputación, la Contraloría incluía tales rubros como
fuente del supuestos daño al considerar que dichos gastos eran exagerados o
excesivos, acusación que nunca tuvo un sustento argumentativo y probatorio,
como quiera que para ello necesariamente se debía tener un parámetro normativo,
o por lo menos técnico, que fije cuál es el valor máximo que podía ser asignado a
dichos gastos, pero no existe tal ni hay prueba en el expediente del exceso alegado;
no obstante, el Fallo de Responsabilidad Fiscal se aduce, simplemente, que los
recursos utilizados para el pago de estas actividades eran parafiscales y que no
podían ser destinados para las mismas, lo cual es un argumento diferente.
Alega que al cambiarse los planteamientos del supuesto detrimento fiscal, se le

vulneró el derecho al debido proceso y a la defensa, pues, la debida contradicción
no se pudo realizar en contraste con la causa real del reproche a la conducta
esgrimida en el fallo con responsabilidad.
Precisa los rubros cuestionados por el ente de control en el Fallo No. 1890 de 2013,
así:
a) Remodelaciones, Proyectos, Mejoras en propiedad ajena y lencería para

clínicas.
Señala que en el Fallo No. 01890 de 2013 se afirma que las remodelaciones,
proyectos, mejoras en propiedad ajena y lencería para clínicas deben financiarse
con recursos propios, para lo cual se remite a los artículos 177 y 181 de la Ley 100
de 1993, pues, para la Contraloría este tipo de actividades son ajenas a las
funciones de aseguramiento en salud de las EPS.
Insiste en que lo anterior no es cierto, como expresamente se consagra en el

artículo 177 de la Ley 100 de 1993, ya que la norma y la jurisprudencia han
aceptado, sin cuestionamiento alguno, que las EPS pueden prestar el servicio, a
través de su propia red de IPS, por ende, no resulta ajeno a su objeto misional
(objeto social), la adquisición de ciertos bienes y servicios necesarios para
garantizar la atención en salud, como las obras de remodelación y mejoras a
propiedad ajena destinadas a centros médicos y a sedes administrativas, y
elementos de lencería necesarios para las clínicas y centros médicos, pues, a través
de estas inversiones se cumple con la finalidad de ampliación de la cobertura en
salud, según lo previsto en el artículo 48 de la CP.
Advierte que la Contraloría soporta su decisión en las Actas Nos. 79, 81, 122, 162
y 194 del Consejo de Administración; pero que en esas actas no se instruye, orienta
o aprueba efectuar esas adquisiciones con recursos parafiscales, por el contrario,
se señala que la administración debe, de ser necesario, acudir a financiación
externa.
Alega que de los enunciados genéricos que se hace de gastos de viaje, honorarios
de asesoría jurídica y técnica, entre otros gastos administrativos, no puede
considerarse probado que tales gastos no iban a guardar relación directa con la
prestación del servicio de salud o cualquiera de las demás funciones propias de la
EPS, ni del texto del Acta 122 de 2004 se desprende la intención de desviar recursos
parafiscales.
Aduce que se le explicó a la Contraloría que esas inversiones se efectuaron con

recursos propios y del crédito, aspecto que no fue evaluado en el Fallo de
Responsabilidad Fiscal en debida forma, habida cuenta de las falencias que tiene
este acto administrativo de los análisis efectuados a la contabilidad de SaludCoop
y la lectura errada que se le da a las Actas del Consejo de Administración, en tanto
por el sólo hecho de aprobar un presupuesto, o una inversión, asume que los
miembros del Consejo de Administración y demás directivos actuaron con la
intención de desviar recursos parafiscales, cuando nunca se dio una instrucción en
ese sentido y es evidente que el único interés era el de mejorar la prestación del
servicio.
b) Bonificaciones, gastos de viaje y patrocinios.
Señala que en el Fallo No. 01890 de 2013 se indican que los gastos por concepto
de bonificaciones, gastos de viaje y patrocinios constituyen un desvío de recursos,
toda vez que no tienen relación de causalidad con la garantía de prestación de los
servicios de salud incluidos en el POS y, por tanto, debieron ser asumidos con
recursos propios.
Afirma que las bonificaciones gastos de viaje y patrocinios, son gastos

administrativos permitidos para ser cubiertos con la UPC, de conformidad con lo
señalado por la normatividad, la jurisprudencia y la doctrina.
Precisa que la UPC, de conformidad con el artículo 182 de la Ley 100 de 1993, está
destinada a cubrir los gastos administrativos necesarios para la organización de la
EPS y para garantizar el POS.
Indica que, entre los gastos operacionales más comunes se encuentra el pago de
salarios, prestaciones sociales y bonificaciones a sus empleados, conforme a los
regulado en los artículos 127 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo. También
hacen parte de estos gastos los gastos de viaje y viáticos que deben ser reconocidos
por el empleador a sus empleados que, por ejercicio de su cargo, deben desplazarse
de su lugar normal de trabajo.
Asegura que esos costos operacionales son gastos administrativos necesarios para
el giro ordinario de la EPS, para garantizar su organización administrativa, lo que,
a su vez, redunda en la debida administración del servicio de salud.
Advierte que la EPS no pagó viajes vacacionales de los empleados, sino el

transporte necesario para que pudieran desplazarse a cumplir sus labores fuera de
su sede habitual, cuando las necesidades empresariales lo exigían.
Destaca que, en el ítem gastos de viajes, también se incluyen los costos de

transporte de los usuarios para recibir atención médica fuera de su lugar de
residencia, el cual es obligación legal de la EPS proveer, pero esta situación
particular no es objeto de análisis por parte de la Contraloría.
Precisa que las actividades de ventas y promoción, como las de patrocinio que aquí
se cuestionan están expresamente previstas en el artículo 287 de la Ley 100 de
1993 y en el artículo 18 del Decreto 1485 de 1994, así las cosas, las mismas normas
que regulan a las EPS las autorizan a desarrollar actividades de promoción y venta
de sus servicios, con cargo al componente administrativo de los recursos
parafiscales, pues, estos gastos se centran en la captación y mantenimiento de
afiliados, aspecto central y fundamental de la operación de una Empresa Promotora
de Salud, como quiera que es una de sus funciones aumentar la cobertura de
afiliación y, ciertamente, es uno de sus deberes mantener líneas de contacto con
sus afiliados para que estos permanezcan en la entidad y en el sistema.
Menciona que, en el Oficio No. 22005029898 del 5 de octubre de 2005, el Ministerio

de Hacienda y Crédito Público analiza los gastos con cargo a la UPC, e incluso
enlistó, a título enunciativo, algunos gastos. No obstante, la Contraloría concluyó
que este concepto, por no ser vinculante, carece de valor y no sirve al ahora
demandante para explicar su conducta ni la ausencia de dolo con la que actuó,
olvidando el ente de control el objetivo general que tiene dicho ministerio.
Asegura que el concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Pública, así sea una
respuesta a un derecho de petición, cumple funciones de formulación de política
económica y de regulación de los tributos, y tiene el deber de vigilar el uso de
recursos públicos administrados por particulares, por ende, al no existir
normatividad específica ni instrucciones u orientaciones de otra entidad pública del
sector salud, tenía y tiene el peso suficiente para guiar la conducta del ahora
demandante y llevarlo al convencimiento de que los gastos de bonificaciones, viajes
y promoción del servicio (patrocinio) podían ser válidamente efectuados por la EPS.
Concluye frente a este punto que, de conformidad con el estudio de la Universidad

Nacional efectuado para el cálculo de la UPC del 21 de diciembre de 2010, no hay
duda de que los gastos por viajes, servicios y ventas son gastos administrativos
incluidos en el cálculo de la UPC.
Finalmente, aduce que en el Fallo de Responsabilidad Fiscal se enlistan una serie

de Actas referidas a viajes a congresos, seminarios y otras actividades del sector
cooperativo y de salud, pero en ninguna de estas Actas se dice que tales viajes son
con cargo a recursos parafiscales.
Conforme a todo lo anterior, afirma que la supuesta desviación de recursos

parafiscales aducida en el fallo carece de soporte normativo y probatorio, dado que
los argumentos jurídicos y fácticos alegados no concuerdan con la realidad.
c) Honorarios de abogados.
Indica que en el fallo de responsabilidad fiscal acusado se afirma respecto de los

honorarios pagados a asesores jurídicos y consultores que "en este rubro contiene el
desvío de recursos que se registran como gastos por concepto de asesoría jurídica para la prestación
de servicios profesionales no relacionados con las actividades de aseguramiento en salud, tales
como atención de tutelas en salud, reclamaciones de recobros ante las ARP y Fosyga, etc”.
Manifiesta que no es cierto que la atención en tutelas o las gestiones de recobro al

FOSYGA sean ajenos al giro ordinario de la EPS y a la función propia de organización
y garantía del servicio, ya que se trata de gestiones jurídicas necesarias para
proteger los recursos de las EPS en la medida en que las tutelas definen para la
entidad si debe atender servicios NO POS y los recobros, le permiten recuperar lo
pagado por servicios NO POS y por otros tipos de reembolsos que debe hacerle al
FOSYGA.
Asegura que las asesorías jurídicas contratadas, tanto por representación judicial y
consultoría, siempre guardan relación con el objeto social de la EPS y contar con la
debida asesoría redunda en su bienestar financiero y organizacional y, de contera,
con la prestación del servicio a su cargo. Razón por la cual, no es aceptable, bajo
ningún concepto, que se diga que este tipo de contratos no son gastos
administrativos propios de la EPS.
Informa que el Oficio No. 22005029898 del 5 de octubre de 2005 del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, se refiere a este tipo de gastos, como también la
sentencia C-1040 de 2003, en la que se reconocen gastos administrativos con cargo
a los recursos de la UPC, por lo que, también lo puede ser el abogado que defiende
judicialmente a la entidad, el que lo asesora para hacer un manejo administrativo
ajustado a derecho y, el que le brinda el apoyo jurídico que toda entidad necesita
para su buena marcha en materia tributaria, comercial, laboral, contractual, de
seguridad social, entre otras áreas jurídicas requeridas.
Señala que no es claro ni es evidente que los servicios jurídicos que requieren las
Empresas Promotoras de Salud deben ser asumidos con sus propios recursos.
Precisa que en algunos contratos de asesoría y representación jurídica cuestionados

se indicaba expresamente que no son cancelados con recursos de la UPC, por
tratarse de asuntos que se reconoce deben ser asumidos por otro tipo de recursos,
y ello ocurrió así. Pero también existían contratos de asesoría jurídica que
corresponden a gastos administrativos con cargo a la UPC, y así lo acepta la norma
y las autoridades públicas, y, así mismo existían contratos celebrados,
expresamente, con cargo a recursos propios, pues, se pagaban con recursos del
Fondo de Solidaridad de la Cooperativa y, de hecho SaludCoop EPS hizo esta
distinción en algunos de sus contratos y pagos, según se entendía que ellos no eran
parte de su gasto administrativo.
De otra parte, asegura que además de incurrir en falsa motivación, la Contraloría

también vulneró el derecho de defensa y el debido proceso, pues, tenía que haber
identificado exactamente los contratos de asesoría jurídica que, en su criterio, no
podían ser parte de los gastos administrativos de la EPS, y por ende, no están
cubiertos por la UPC y la prueba de que fueron pagados con recursos de la UPC
para que el ahora demandante hubiera podido ejercer debidamente su derecho de
defensa y contradicción, pero ello no ocurrió.
d) Arrendamientos.
Refiere que, frente al rubro de arrendamientos, el ente de control dijo que "contiene
el desvío de recursos de aquellas erogaciones relacionadas con los contratos de arrendamiento de
clínicas que deben financiarse con los ingresos que genere de manera autónoma la operación de
dicha red". Frente a lo cual advierte que, las Empresas Promotoras de Salud sí
pueden celebrar contratos de arrendamiento, y estos, cuando guardan relación con
la atención en salud, son pasibles de ser financiados por el componente del gasto
administrativo de la UPC, ya que para esto ella está destinada.
Precisa que la UPC tiene un componente dedicado a la atención en salud (acto

médico), otro componente destinado a los gastos administrativos de las EPS y,
finalmente, el margen de utilidad o excedente a favor del asegurador.
Enseña que los gastos administrativos comprenden aquellas actividades, que

enmarcadas dentro del objeto social de la EPS, son necesarias para garantizar que
ese asegurador pueda prestar el servicio de salud que es el fin social para el cual
la ley las creó como actores del sistema de seguridad social en salud.
Recuerda que es una función básica de las EPS garantizar la prestación del servicio,
directa o indirectamente, y la organización y garantía del POS (Arts. 177 y 182 Ley
100/93) y también que, conforme al artículo 48 de la CP, es deber del Estado, con
la participación de los particulares, garantizar la ampliación progresiva de la
cobertura. Entonces, por una parte, la EPS coadyuva la ampliación de la cobertura
a través de sus gastos e inversiones en clínicas, centros médicos y de laboratorio
y, por otra parte, para garantizar la atención adecuada de sus usuarios, requiere
de oficinas y sedes administrativas, todos estos gastos se encuentran dentro del
giro ordinario de la EPS y hacen parte de sus funciones legales dentro del Sistema
de Seguridad Social en Salud.
Afirma que en el Oficio No. 22005029898 del 5 de octubre de 2005, el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, al precisar el componente de gasto administrativo
de la Unidad de Pago por Capitación, enlista, entre otros "...Los gastos ocasionados por
concepto de arrendamientos para el desarrollo del giro operativo de la Entidad..." .
Asegura que la UPC contempla, por disposición legal, tal como lo ha reconocido la
jurisprudencia y la doctrina, un componente de gastos administrativos, entre los
que se encuentran, los arrendamientos que pueden ser de cualquier tipo
(infraestructuras administrativas, asistenciales, equipos y servicios). Pero además,
el ítem ARRENDAMIENTOS está previsto como un rubro del gasto en la Resolución 724
de 2008.
Aduce que el objeto social de SaludCoop EPS OC le permite celebrar todo tipo de
contratos de arrendamiento, y aquellos celebrados entre los años 1995 a 2010
tienen como finalidad cumplir su objeto social y sus objetivos de atención y
aseguramiento de la salud.
Conforme a lo anterior, concluye que los arrendamientos se encuentran dentro del

concepto contable de gastos de administración que pueden ser asumidos por el
componente respectivo de la UPC.
e) Donaciones.
Comunica que el ente de control afirma que las donaciones deben ser con cargo a
recursos propios, afirmación que comparte. No obstante, lo que ocurre en el
presente asunto es que SaludCoop hizo las donaciones con recursos propios, pero
la Contraloría niega que la EPS generó tales recursos con sustento en análisis
contables errados.
4.3.9.2 Actividad de financiación.
i) Amortización de leasing, pago de intereses por obligaciones financieras,

intereses de mora y sobregiros y pago de préstamos de largo plazo.
Destaca que la Contraloría señaló que las actividades de financiación se han

realizado con recursos parafiscales, cuando debieron cubrirse con recursos propios.
Asegura que la entidad demandada, con fundamento en análisis contables

equivocados, concluyó que SaludCoop no generó recursos propios suficientes para
asumir los contratos de leasing y el pago de las obligaciones financieras adquiridas.
Aduce que no existe norma jurídica que prohíba a las EPS realizar las actividades
censuradas por la Contraloría. Pero además, que las actividades de leasing y las
obligaciones financieras estaban todas encaminadas a la ampliación de la cobertura
del servicio de salud, por lo tanto, al tenor de la jurisprudencia constitucional, se
trata de gastos administrativos necesarios para el cumplimento de su objeto social,
por estar asociados directamente a la prestación el servicio de salud, por lo cual,
pueden ser realizados con el componente de gastos administrativos de los recursos
parafiscales. No obstante, lo cierto es que se realizaron con recursos propios y, por
tanto, no se configuró el supuesto desvío de recursos.
ii) Devolución aportes sociales.
Indica que, en el Fallo 01890 el ente de control concluye que hay desvío de recursos
parafiscales en la devolución de aportes sociales, afirmación que demuestra la falta
de conocimiento del sector cooperativo de la Contraloría y lo errado de su posición
de desconocer la aplicación de la Ley 79 de 1988, bajo el supuesto que dicha norma
no era procedente por ser SaludCoop una EPS.
Precisa que el artículo 14 de la Ley 79 de 1988 expresa que los asociados

fundadores de una cooperativa, al suscribir el acto de constitución, identificarán el
valor de los aportes iniciales. Por su parte, el artículo 19 ibídem, establece que, en
sus estatutos, las cooperativas deben señalar “los aportes sociales mínimos no reducibles
durante la vida de la cooperativa; forma de pago y devolución; procedimientos para el avalúo de
los aportes en especie o en trabajo".
Así las cosas, cuando se habla de devolución de aportes de los cooperados no se

trata de la entrega de utilidades a los mismos, pues, esta es una entidad sin ánimo
de lucro, sino de la devolución de los mismos recursos entregados por el cooperado
al vincularse a la cooperativa para constituirse en asociado, por ese mero hecho,
estos recursos provienen del patrimonio de SaludCoop y no de recursos
parafiscales, como equivocadamente lo afirma la Contraloría.
4.3.9.3 Actividad de inversión.
a) Adquisición o construcción de inmuebles.
Destaca que en el Fallo No. 01890 de 2013 se insiste en que este tipo de inversión
se realizó con recursos parafiscales.
Insiste en que la Contraloría evaluó las inversiones sobre unas premisa equívocas,
pues, asume que la prestación del servicio no es parte central y esencial del objeto
social de una EPS y, por tanto, la adquisición de inmuebles destinados a clínicas y
centros médicos no es parte de las inversiones autorizadas a dichas entidades. Pero
además, dado que el análisis contable efectuado por la Contralora Delegada es
desacertado, se llega a la conclusión errónea de que las inversiones se efectuaron
con recursos parafiscales cuando ello no es cierto.
Señala que en el Fallo de Responsabilidad Fiscal se enlistan las Actas Nos. 78, 80,
81, 82, 83 y 86 de 2001, 88, 91, 93, 94, y 98 de 2002, 101, 103, 105, 107, 110
de 2003, 122 de 2004, 130 de 2005, 140, 143, 145, 146 y 147 de 2006, 158 y 160
de 2007, 172 de 2008, 183 de 2009, y 194 de 2010, relacionadas con inversiones
en proyectos de medicina prepagada en Ecuador, en la constitución de sociedades
para infraestructura de clínicas, alianzas para la prestación de servicios en
diferentes partes del país, para la adquisición de la EPS Cruz Blanca y Cafesalud
EPS, la constitución de sociedades del sector salud, de servicios técnicos y de
auditoría, para participación en contratos del sector salud del Magisterio,
participación en Comultrasan, la posible participación en el sector salud en
República Dominicana, de aprobación del presupuesto y financiación de otros
proyectos como la construcción de sedes administrativas y la compra de clínicas,
entre otros. Sin embargo, en ninguna de esas Actas se dan orientaciones o
instrucciones sobre el uso de recursos parafiscales para ser destinados a estas
inversiones y proyectos.
b) Adquisición de equipo médico científico, y otras adquisiciones de

propiedad, planta y equipo.
Señala que en Fallo de Responsabilidad Fiscal demandado se cuestiona la

adquisición de equipo médico científico y otras adquisiciones de propiedad, planta
y equipo, que a pesar de que se reconoce que fueron destinados a la dotación de
clínicas y en general para la prestación de servicios de salud, se considera que
debieron costearse con recursos propios.
Cita apartes de los artículos 177 de la Ley 100 de 1993, 15 de la Ley 1122 de 2007,
y 11 y 13del Decreto 1485 de 1994, para advertir que las EPS pueden prestar
servicios de salud, pero además, pueden adquirir bienes inmuebles y equipos
médico-científico destinado a tal fin, sin que ese mero hecho sea evidencia de
desviación de recursos como lo pretende deducir el ente de control sin lógica
alguna.
Aduce que la prestación del servicio de salud implica contar con los dispositivos
médico-científicos necesarios para efectuar el diagnóstico, examen, tratamiento,
intervenciones y cirugías que el paciente requiera para la recuperación de la salud,
lo cual está consignado en el Plan Obligatorio de Salud.
Manifiesta que es incomprensible que se diga que la atención y aseguramiento en

salud y la ampliación de la cobertura no guarda relación alguna con la
infraestructura asistencial y equipos médico-científicos para brindar la atención de
prevención, diagnóstico y tratamiento médico-quirúrgico, omitiendo explicar la
Contraloría en qué consiste la garantía del POS y de la prestación del servicio de
salud a cargo de las EPS.
Asegura que para la atención al plan obligatorio de salud y su administración,

también son necesarias las inversiones en activos fijos, que son precisamente
aquellos que tienen como propósito garantizar su prestación y ampliar su
cobertura, como lo son centros médicos y de diagnóstico, clínicas y sus
equipamientos.
Indica que hasta el año 2006 no había ninguna política ni orientación de ninguna
autoridad pública sobre inversión en activos fijos por las EPS y que SaludCoop en
sus informes anuales a la Superintendencia Nacional de Salud siempre reportó en
forma íntegra y transparente todas sus operaciones e inversiones.
Menciona que, en cumplimiento de la Circular 026 del 9 de febrero de 2006, la

Presidencia y el Consejo de Administración de SaludCoop reiteraron en diferentes
Actas de Asamblea que las inversiones se efectuaron solamente con los recursos
propios de la EPS y con recursos del crédito.
Afirma que la Circular 026 de 2006 se limita a la restricción de recursos

provenientes de la UPC, pero no se refiere a otro tipo de recursos percibidos por la
EPS, y sólo hasta la expedición de la Ley 1438 de 2011 se prohíbe a las EPS invertir
en activos fijos, norma que no puede ser de aplicación retroactiva, y que como lo
expresó la Corte Constitucional en sentencia C-262 de 2013, esa limitación no
opera respecto al componente de gastos administrativos de la UPC.
De otra parte, asegura que la adquisición de baldosas para Villa Valeria no se hizo
con recursos parafiscales, pues, este es un proyecto personal del señor Carlos
Palacino y las inversiones en el mismo se efectuó con recursos propios del señor
Palacino y de los demás inversionistas. Pero además, que la Contraloría ni siquiera
indica cuál es el soporte para afirmar que se usaron recursos parafiscales en esa
adquisición ni le permitió controvertir esas afirmaciones, pues, las pruebas
solicitadas al efecto fueron negadas.
c) Adquisición de propiedades por la modalidad de leasing o

arrendamiento financiero.
Dice que en el Fallo No. 01890 de 2013 se señaló que a través de contratos de
leasing se adquirieron equipos médicos, construcciones y edificaciones y equipos
de cómputo, que se pagaron con recursos parafiscales y que debieron atenderse
con recursos propios.
Frente a lo anterior, afirma que la celebración de contratos de leasing no es una

actividad prohibida a las Empresas Promotoras de Salud y, por tanto, tampoco a
SaludCoop EPS OC; que el leasing es un contrato de arrendamiento financiero, que
resulta ser también un gasto administrativo que válidamente puede desarrollar la
EPS, en tanto que su propósito es garantizar la prestación del POS, la organización
del servicio de salud y la ampliación de la cobertura en salud; que no existe el
concepto de compromiso tácito de recursos parafiscales como elemento generador
de un daño patrimonial, ni la celebración de un leasing, per se, compromete el flujo
de caja futuro con recursos parafiscales, como se alega por la Contraloría; y que la
Contraloría nunca acreditó cómo supuestamente se configura un detrimento o
pérdida de recursos parafiscales por la celebración de estos contratos.
d) Adquisición de crédito mercantil en inversiones permanentes, las

inversiones permanentes propiamente dichas y el efectivo usado en
aportes a corporaciones.
Comunica que el ente de control cuestionó la participación en acciones,

participación en cuotas sociales y los aportes en cooperativas, pues, afirmó que se
realizaron con recursos del SGSSS.
Cita los artículos 11 y 94 de la Ley 79 de 1988, para alegar que la Contraloría dio
una interpretación errada a la normatividad cooperativa, puesto que las Empresas
Promotoras de Salud pueden desarrollar todas aquellas actividades que sean afines
a su objeto social y, por lo tanto, pueden, en virtud del artículo 99 del Código de
Comercio, realizar todos los actos directamente relacionados con su objeto social y
aquellos que tengan como finalidad "...ejercer los derechos o cumplir las obligaciones, legal
o convencionalmente derivados de la existencia y actividad de la sociedad...".
Asegura que SaludCoop EPS OC tenía capacidad para llevar a cabo las aludidas
inversiones, es decir, podía participar en la constitución de otras formas asociativas
y de instituciones auxiliares del cooperativismo, pues, están son actividades lícitas.
Destaca que la Ley 100 de 1993 permitía la integración vertical, incluso en un

100%, la cual fue objeto de limitación en la Ley 1122 de 2007, por tanto, constituir
o participar en la constitución de empresas o asociaciones que asuman la prestación
de actividades conexas y complementarias al objeto social de SaludCoop era una
actividad permitida, además, por efecto del aprovechamiento de la llamada
economías de escala, generaba beneficios económicos al abaratar los costos de
servicios necesarios para la atención en salud (lavandería hospitalaria, uniformes,
servicios de alimentación, entre otros).
De otra parte, asegura que tales inversiones se ejecutaron con recursos propios de
la EPS y, por ende, no hay ninguna supuesta desviación de recursos parafiscales.
e) Efectivo usado en contratos de promesas de compraventa de clínicas.
Indica que, en el Fallo No. 01890 de 2013, erradamente la Contraloría consideró

que SaludCoop EPS OC destinó recursos parafiscales para el pago de las promesas
de compraventa de clínicas, afirmación que el ente de control soporta,
exclusivamente, en el desconocimiento del modelo financiero del Sistema de
Seguridad Social previsto en la Ley 100 de 1993, en la indebida interpretación de
la normatividad y la jurisprudencia sobre los recursos de la UPC, las cuotas
moderadora, copagos y los recobros, en virtud de lo cual, concluye que todos son
recursos parafiscales, y su errada comprensión del concepto aseguramiento en
salud y de la función de las empresas promotoras de salud, aplicando, además, de
mantera retroactiva la prohibición en inversión en activos fijos prevista en la Ley
1438 de 2011, la que sólo aplica para el componente de atención en salud de la
UPC y no al de gastos administrativos.
Precisa que SaludCoop EPS celebró promesas de compraventa sobre la Clínica

Materno Infantil de Bogotá, la Clínica Neiva, la Clínica de Tunja y la Clínica Medellín
en el año 2006 y sobre el inmueble Paralelo 108, en el 2007, previo análisis de las
ventajas de tales gestiones comerciales para la prestación del servicio de salud y,
siguiendo la instrucción fijada por la Superintendencia Nacional de Salud y acogida
por parte de los directivos de que tales inversiones se efectuarían con recursos
propios, como consta en las Actas 138 y 145 del Consejo de Administración.
Anota que las inversiones en infraestructura se autorizaron, celebraron y

ejecutaron con recursos propios o del crédito, de conformidad con lo previsto en la
normatividad vigente, según se observa en las Actas 147, 160, 162, 163,172, 183,
entre otras.
Finalmente, expone las siguientes conclusiones:
i) SaludCoop EPS OC puede, conforme a su objeto social, celebrar contratos de

promesa de compraventa y contratos de compraventa sobre infraestructuras
asistenciales, como lo son las clínicas e infraestructuras administrativas, pues, las
infraestructuras asistenciales son necesarias para la prestación de los servicios de
salud.
ii) La celebración de contratos de arrendamiento sobre bienes inmuebles y,

posteriormente celebrar contrato de promesa de compraventa es una conducta
lícita, conforme a las normas civiles y comerciales, a las que se sujeta la actividad
de SaludCoop EPS OC.
iii) La Ley 100 de 1993 prevé que las Empresas Promotoras de Salud pueden
prestar servicios directamente con su red propia, lo que responde al concepto de
integración vertical, el que, inicialmente, podía ser del 100%.
iv) La Ley 1122 de 2007 limitó esa integración al 30% del gasto de salud, pero no
la prohibió y sólo hasta la Ley 1438 de 2011 se prohíbe a las EPS la inversión en
activos fijos, restricción que no cobija al componente de gastos administrativos de
la UPC.
v) La posibilidad de inversión en infraestructura destinada a la prestación del

servicio, hasta el año 2011, se confirma por el hecho de que el Decreto 882 de
1998, por el cual se fija el margen de solvencia de las Empresas Promotoras de
Salud (Régimen Contributivo y Subsidiado), dispone en su artículo 2º, como uno
de los efectos de existir cuentas por pagar superiores a 30 y 60 días calendario
desde la fecha de pago prevista, por lo tanto, nada impide a la EPS, efectuar la
amortización de inversiones en infraestructura si no se encuentra en las condiciones
previstas en la norma en cita.
vi) Los recursos utilizados para efectuar estas inversiones provienen de recursos
propios y de recursos del crédito que no son recursos parafiscales.
vii) El daño que es objeto del proceso de responsabilidad fiscal debe ser cierto,
especial y anormal. En consecuencia, no es cierto que la celebración de un contrato
de promesa de compraventa con un término de duración de 12 años, lo cual es
lícito conforme a las normas civiles y comerciales, o de un crédito, comprometan
recursos parafiscales.
4.4 Cuarto cargo. “Desviación de las atribuciones propias de quien los

profirió”.
Indica el demandante que, en el Fallo No. 001890 del 13 de noviembre de 2013,

la Contraloría General de la República soporta sus actuaciones en una supuesta
autonomía derivada del contenido de la sentencia C-655 de 2003. Sin embargo, la
decisión de la Corte Constitucional en la C-655 de 2003 se refiere exclusivamente
a las funciones de auditoría propias de la Contraloría, pero no efectúa ningún
análisis concreto sobre una supuesta potestad de la Contraloría para dejar sin
efecto decisiones de carácter general de una autoridad pública dentro de un proceso
de responsabilidad fiscal.
Así las cosas, ni la jurisprudencia, ni ninguna norma constitucional o legal facultan

a la Contraloría para desconocer y quitarle valor jurídico a normas, actos
administrativos o doctrina de otras autoridades públicas como lo hizo en los actos
administrativos demandados, es más, en la sentencia C-37 de 2000, la Corte
Constitucional dejó claro que no es posible a las autoridades administrativas
inaplicar actos administrativos so pretexto de ser contrarías a normas superiores.
5. Trámite y contestación de la demanda.
La demanda fue presentada ante la Secretaría de la Sección Primera de esta

Corporación el 1º de septiembre de 2014 (fls. 1 a 211 cdno. no. 1),
correspondiéndole por reparto al Despacho del Magistrado sustanciador (fl. 214
ibídem), quien, mediante auto del 12 de septiembre de 2014 (fls. 216 a 218 ibíd),
providencia esta que fue notificada el 6 de octubre de 2014 en forma personal
mediante mensaje dirigido al buzón electrónico para notificaciones judiciales de la
Contraloría General de la República, al Procurador Administrativo Delegado ante
esta Corporación, y al Director de la Agencia de Defensa Jurídica del Estado (fls.
222 a 234 ibí).
5.1 CONTESTACIÓN DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA

REPÚBLICA.
La Contraloría General de la República, por intermedio de apoderado judicial,

contestó la demanda (fls. 247 a 313 cdno. no. 1) con oposición a las pretensiones
de la misma, con fundamento, en síntesis, en los siguientes planteamientos:
1) Sobre la supuesta violación del derecho de defensa y contradicción y al

debido proceso por las diferencias en el período investigado contenidas en
el auto de apertura de 2011, el auto de imputación y el fallo.
Advierte que la parte actora presenta argumentos ambiguos que, tal como ocurrió
la actuación administrativa, no se ajustan a la verdad, pretendiendo llevar al juez
a la confusión acerca de las razones por las cuales se inició el proceso No. IP 010
de 2011 y se falló con responsabilidad fiscal en su contra.
Manifiesta que del estudio del expediente podrá concluirse que la entidad
demandada desde el inicio de la actuación administrativa fue absolutamente clara
en exponer que el daño fiscal censurado, es decir, la lesión del patrimonio
económico del Sistema General de Seguridad Social en Salud - SGSSS se
materializó por causa del desvío de los recursos parafiscales con el fin de ser
apropiados y/o explotados en beneficio de la empresa SaludCoop EPS O.C. y de
sus empresas vinculadas, producto de una gestión fiscal antieconómica, ineficaz,
ineficiente e inoportuna. En otros términos, que los recursos del SGSSS no se
aplicaron al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado,
particularmente en lo que se refiere a la destinación específica que debe dársele a
los mismos, tal como lo ordena el artículo 48 de la Constitución Política. Ello fue
claramente señalado tanto en el auto de imputación, como en el fallo con
responsabilidad fiscal ahora enjuiciado, y ambas decisiones son coherentes y
armoniosas en exponer de manera suficiente que el proceso No. IP 010 de 2011,
tuvo su origen en la desviación de los recursos parafiscales.
Alega que no puede pretender el demandante edificar la incongruencia del fallo

sobre argumentos que no son de recibo, por cuanto desde el comienzo de la
actuación fiscal y durante toda la actuación administrativa existió plena identidad
entre los fundamentos de la apertura, la imputación y los hechos que debidamente
probados en el proceso llevaron a la Contraloría a la ineludible convicción de que
se configuró un detrimento al erario, por la existencia de un proceder contrario a
lo dispuesto en la Constitución Política consistente en el desvío de los recursos
parafiscales con el fin de ser apropiados y/o explotados en beneficio de la empresa
SaludCoop EPS O.C. y de sus empresas vinculadas, y todo ello fue motivado por la
entidad en los actos acusados.
Destaca frente a la congruencia en lo fiscal que, se debe tener en cuenta que, a

diferencia de lo que ocurre en procesos punitivos, es en la imputación fiscal en
donde se ha de hacer claridad sobre la modalidad del daño fiscal, los intervinientes
en su realización, y la actuación administrativa culmina con un fallo con o sin
responsabilidad fiscal que debe ser correspondiente y tener como eje el análisis de
cada uno de los citados elementos en función de la imputación.
Advierte que, en el caso que nos ocupa, la imputación versó sobre el desvío de
recursos públicos del SGSSS en beneficio privado, se identificó con toda claridad
los sujetos que en el ámbito de la gestión fiscal concurrieron a la generación del
dicho daño, y se demostró el respectivo nexo causal y los criterios para determinar
su culpabilidad. Elementos que en su esencia se mantuvieron hasta la emisión del
fallo demandado, tal como se observa a partir de la página 78 del Fallo 001890 del
13 de noviembre de 2013.
Precisa que no existieron hechos nuevos, ya que desde el auto de apertura del
proceso de responsabilidad fiscal se tuvo como tal, el desvío de los recursos
parafiscales con el fin de ser apropiados y/o explotados en beneficio de la empresa
SaludCoop EPS O.C. y de sus empresas vinculadas, sobre los cuales, ésta y los
demás vinculados al trámite, contaron con plenas garantías para el ejercicio del
derecho de defensa y en virtud de él, el principio de publicidad y contradicción.
2) Sobre las supuestas caducidad de la acción fiscal y omisión de

cumplimiento del artículo 9 de la Ley 610 de 2000.
En lo que respecta al tema de la caducidad de la acción fiscal, advierte que, la

argumentación sobre el tema fue suficientemente expuesta en el Fallo con
Responsabilidad Fiscal No. 001890 del 13 de noviembre de 201321, especialmente
en las páginas 144 y siguientes del mismo, por lo que, retoma lo expuesto
transcribiendo apartes de dicho fallo (fls. 253 a 255 cdno. no. 1), para finalmente
concluir que la Contraloría General de la República dejó suficientemente explícitos
los argumentos jurídicos que controvierten la existencia de la caducidad impetrada
por el accionante, no siendo posible acceder a la pretensión invocada.
3) Sobre las supuestas inconsistencias en la información para los años
2010 y 2005 contenida en la imputación frente a la contenida en el fallo.
Indica que la parte actora manifiesta que la información de las actividades de

operación, financiación e inversión expuestas en el fallo de responsabilidad fiscal
no es coherente con lo expresado en la imputación, coligiéndose que las pruebas y
análisis se sustentaron en información inconsistente.
Señala que lo anterior no es más que la confusión del demandante acerca de la

diferencia entre los conceptos de daño fiscal y hecho generador de daño, por lo
que, reitera que tanto en la imputación como el fallo con responsabilidad fiscal
dentro el proceso No. IP 010 de 2011, son uniformes y congruentes en señalar que
por razón del desvío de recursos públicos del SGSSS para fines distintos de los
previstos en la ley y adicionalmente en beneficio privado, se produjo un detrimento
de naturaleza fiscal, concretado, para el caso que nos ocupa, mediante distintas
operaciones que quedaron descritas de modo inequívoco en las decisiones
demandadas.
Alega que ninguna inconsistencia se puede predicar de la información que sustentó

los actos demandados, cuando claramente la valoración probatoria en el aspecto
financiero versó sobre medios probatorios regulados por la ley, de tal manera que
constituye plena prueba lo que en ellos se consigna, como ocurre con los estados
financieros certificados y dictaminados, las actas de los órganos de administración,
informes de la Superintendencia Nacional de Salud, Informe Técnico Contable
Financiero, y el estudio forense realizado por KPMG, además de los demás medios
probatorios documentales.
4) Sobre la supuesta omisión en la identificación individualizada de cargos

y la atribución subjetiva del daño.
Informa que el demandante dice que no puede ser tenido como fiscalmente
responsable porque cumplió cabalmente con sus funciones legales y estatutarias,
y todas las inversiones y gastos que se reprochan o bien fueron debidamente
sufragados dentro del rubro de gastos de administración o fueron asumidos con
recursos propios, a pesar de que se constituían en egresos que podían incluirse en
gastos de administración asumibles por la UPC; y que a partir de allí refiere que
SaludCoop EPS OC no usó los recursos parafiscales para sus inversiones, sino que
acudió a sus excedentes operacionales.
Señala que este punto de ataque resulta altamente confuso, ya que de manera
inconexa el actor opina sobre la inexistencia de la conducta a él atribuida respecto
de la realización del daño fiscal, pero luego entra en contradicción cuando en un
primer momento afirma que SaludCoop EPS OC se apalancó financieramente con
recursos de la utilidad de la UPC, para después recular y decir que simplemente
utilizó sus excedentes operacionales.
No obstante lo anterior, los medios de pruebas soportan que:
i) El señor Palacino Antía, como Presidente Ejecutivo de SaludCoop EPS OC, por
razón de sus funciones concibió, dirimió, implementó, instruyó, coordinó y controló
todas las operaciones que concretaron el daño fiscal censurado en el proceso de
responsabilidad fiscal No. IP 010 de 2011.
ii) SaludCoop EPS OC dejó de dar cumplimiento a la ley y mezcló en una sola
cuenta sus recursos propios con los recursos parafiscales del SGSSS desviando
estos últimos para su beneficio privado, en la forma en que fue acreditado a partir
de la página 78 del fallo demandado.
iii) El fallo demandado contiene un juicioso estudio acerca de la naturaleza de los

ingresos por concepto de UPC, cuotas moderadoras, copagos, recobros por
servicios NO POS, reembolsos por SOAT y accidente de trabajo, y enfermedad
profesional.
iv) El valor de los recursos propios de SaludCoop EPS OC era insuficientes para
financiar la totalidad de las erogaciones cuestionadas, pues, quedó acreditado por
ejemplo, que dentro del período comprendido entre los años 2002 a 2010, el total
de ingresos de dicha EPS fue un 99.68% de naturaleza parafiscal, mientras que tan
sólo el 0.32% fueron recursos propios.
v) De la documentación analizada en el fallo e incorporada legalmente en el

expediente, se extrae la mecánica utilizada para demostrar el desvío de los recursos
SGSSS por parte de SaludCoop EPS OC, en actividades diferentes a las establecidas
por la norma. Tanto la Superintendencia Nacional de Salud como la Contraloría
General de la República coinciden en la determinación de la prueba de auditoria
que permite establecer este uso indebido de los recursos parafiscales, que no fue
otra que la que se repitió en el fallo No. 001890, es decir, el Análisis de Flujo de
Efectivo por el método directo. Reiterándose que el informe técnico practicado se
reputa perfecto e incontrovertible, no solo porque es claro, preciso y detallado y
expone suficientemente las razones de las conclusiones arrojadas, sino porque dejó
de ser controvertido por el actor y su apoderado dentro de la oportunidad legal
para ello.
vi) Los estados financieros muestran que la EPS atendió debidamente los gastos
de prestación de los servicios de salud y los gastos administrativos, que se
generaron con recursos propios; contrario a lo que supone el actor, la Contraloría
General de la República como consecuencia de la metodología probatoria explicada
minuciosamente en el fallo demandado y que fluye de la información consignada
en las páginas 80 y siguientes del mismo, fue clara en señalar que para efectos de
la cuantificación del daño, fueron descontados, esto es, no fueron tomados en
cuenta las sumas por concepto de créditos de corto plazo y gastos administrativos
que tenían relación directa con la prestación del servicio, así mismo la totalidad de
los gastos administrativos de estos mismos ítems para los años 1995 a 1998. Ante
la contundencia de las pruebas, no hay lugar a mayor pronunciamiento sobre el
particular.
5) Sobre la supuesta violación de derechos por no decretar las pruebas

solicitadas en la versión libre.
Señala que el demandante estima que se le violó el derecho de defensa porque no

hubo pronunciamiento acerca de las pruebas solicitadas en diligencia de versión
libre. Frente a lo cual advierte que la decisión sobre los medios de prueba
solicitados se dio a través de Auto 000998 del 21 de junio de 2013. Pero además,
que contra el mismo se concretaron los principios de publicidad y de contradicción
a través de recursos (medios de impugnación), que fueron resueltos en sede de
reposición mediante Auto No. 1139 del 11 de julio de 2013 y en sede de apelación
por el Auto No. 0038 del 26 de julio de 2013, por lo que, sorprende que ahora el
actor busque acuñar una inexistente trasgresión al debido proceso, más aún,
cuando se evidencia de la lectura juiciosa del expediente administrativo, que todas
las pruebas solicitadas y que fueron decretadas por el ente de control, fueron
practicadas.
6) Sobre la supuesta indebida valoración probatoria.
6.1 En lo que respecta al pronunciamiento del Consejo de Estado en la que se

evaluó la conciliación presentada entre SaludCoop EPS y la Superintendencia
Nacional de Salud, advierte que, actuó en consonancia con los argumentos
sostenidos por el Consejo de Estado en la decisión emitida por la alta Corporación
dentro del proceso No. 2011-00081 el 10 de julio de 2012, que confirmó la decisión
del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de improbar el acuerdo conciliatorio
entre SaludCoop EPS O.C y la Superintendencia Nacional de Salud, y ello fue
expuesto en el fallo 01890 del 13 de noviembre de 2013.
Destaca que, de conformidad con el proveído del Consejo de Estado, no es
mediante el seguimiento de cada especie monetaria recibida por la EPS sino
mediante el análisis de flujos de efectivo y los cambios de situación financiera que
se identifican los recursos consumidos por SaludCoop financiándose con la Unidad
de Pago por Capitación y demás recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud
y los usos dado a aquellos recursos.
Señala que el Dr. Javier Sabogal, en su calidad de Vicepresidente Financiero de

SaludCoop, en declaración juramentada ante la Superintendencia Nacional de Salud
el 10 de agosto de 2009, convalidó la herramienta financiera utilizada como una de
las metodologías que permite verificar la destinación que SaludCoop ha dado a los
recursos recibidos, que no fue otra que la metodología que aplicaron tanto la
Superintendencia Nacional de Salud (para los años 2004 a 2008), como la
Contraloría General de la República (para los años 2006 a 2010), esto es, la
elaboración y análisis del Flujo de Efectivo mediante el Método Directo.
De otra parte, en cuanto al argumento del demandante consistente en la

contabilidad de SaludCoop reflejó la información financiera de la entidad, pero no
es prueba ni de la legalidad o ilegalidad de sus actuaciones ni de la intención de
sus directivos en la realización de los gastos e inversiones de la EPS, advierte que,
la contabilidad de SaludCoop EPS O.C., arrimada al plenario por la misma sociedad,
fue determinante para concluir acerca de la existencia del daño fiscal ocasionado,
pero además, de la lectura de las decisiones demandadas se evidencia sin asomo
de duda que la conducta adelantada por los diferentes responsables fiscales,
encuentra asidero en otros medios probatorios que no pueden ser desconocidos
por el demandante. Por lo tanto, es falso que el análisis probatorio del fallo se basó
únicamente en el auto proferido por el Consejo de Estado, pues, ello desconoce el
extenso caudal probatorio analizado, tales como estados financieros, auxiliares
contables y actas, entre otros, del cual dan cuenta las decisiones hoy demandadas.
6.2 Frente al punto correspondiente a la invalidez como prueba del Informe Técnico
practicado porque del testimonio de Mariano Bernal se desprende que él no tenía
conocimiento de la razón de varias conclusiones a las que llegó, porque el mismo
no fue puesto a disposición de los entonces presuntos responsables y se desconoce
el nombre de las personas que intervinieron en su elaboración, aduce que las
conclusiones a las que llegó el fallo con responsabilidad fiscal fueron fruto de la
directa verificación de documentos financieros y económicos provenientes de la
propia EPS SaludCoop, debidamente conocidos, promovidos e instrumentados por
sus directivos, conceptos que resultan, además, coincidentes con las
determinaciones que adoptó el Consejo de Estado en providencia del 10 de julio de
2012.
Manifiesta que el actor sin fundamento alguno pretende desconocer la autoría del
contador que suscribe el Informe Técnico, tratándose de una aseveración sin
soportes que resulta inadmisible, pues, en el presente caso está suficientemente
acreditado que el profesional Mariano Bernal tiene amplia experiencia en el área
contable y de auditoría, lo que permitió que su informe fuera debidamente valorado
en conjunto con los demás medios de prueba, tales como estados financieros,
actas, informes, entre otros.
De otra parte, advierte que el ataque tendiente a deslegitimar o adicionar el informe

técnico debió hacerse en la oportunidad procesal destinada por la ley para la
contradicción de este medio de prueba, situación que no fue aprovechada por el
ahora demandante ni su apoderado, pese a que del informe técnico se le corrió
traslado conforme a la ley. Punto que permite señalar que, el documento arrimado
con la demanda bajo el falso título de "dictamen pericial", no tiene ninguna razón
de ser dentro del presente trámite judicial, pues, busca reabrir un debate que tuvo
su oportunidad legal en sede administrativa.
En cuanto a la identificación de las personas que participaron en la elaboración del

documento “Informe Técnico”, precisa que dentro del expediente administrativo se
evidencian los nombres de los distintos funcionarios que, como apoyo técnico,
fueron nombrados por la Contraloría General de la República previo a la emisión
del informe técnico, entre ellos, Andrés Renato Narváez y Ricardo Díaz Raigoso.
6.3 Respecto de la inconformidad del demandante consistente en que hubo
pruebas que no fueron valoradas o lo fueron en forma deficiente, precisa lo
siguiente:
En lo atinente al testimonio del Superintendente Nacional de Salud, aduce que la

opinión transmitida por el Superintendente no era la posición del Gobierno
Nacional, sino la opinión personal del funcionario público, que está sometido a la
ley y a la jurisprudencia, lo que no puede constituir la confianza legítima
mencionada por el accionante.
En lo que respecta al testimonio de Mariano Bernal Cárdenas, señala que para el

Órgano de Control el informe técnico no fue la única prueba allegada al proceso
administrativo, por lo tanto, no puede el demandante pretender limitar el análisis
de las pruebas recaudadas aun con posterioridad a la imputación, tales como
estados financieros certificados y auxiliares contables, entre otros.
Precisa que la ausencia de valoración probatoria se presenta cuando el operador

judicial o administrativo omite considerar elementos probatorios que constan en el
proceso, no los advierte o simplemente no los tiene en cuenta para efectos de
fundamentar su decisión, resultando evidente que de haberse realizado su análisis
y valoración, la solución del asunto jurídico debatido habría variado
sustancialmente. Sin embargo, en el presente asunto, de la lectura juiciosa del fallo
de responsabilidad fiscal, contrario a lo afirmado por el actor, se analizaron las
pruebas allegadas en la etapa probatoria después de la imputación, lo que permitió
fundamentar legal y probatoriamente el fallo demandado; ahora, que de dicho
análisis no se hubiera colegido la ausencia de responsabilidad según el querer del
demandante, no lleva siquiera a suponer falta de valoración probatoria, pues, el
fallo atacado es ampliamente explicativo acerca de cada uno de los elementos de
la responsabilidad fiscal y de las conclusiones a las que llegó después de analizar
el acervo probatorio recaudado, tanto en la etapa anterior a la imputación como
posterior.
Respecto al tema del EBITDA, menciona que la metodología del estado de flujo de
efectivo es el medio idóneo para establecer la fuente y usos de los recursos
parafiscales, que era el objetivo a establecer por el ente de control; y, por
consiguiente, el medio para determinar la trazabilidad de estos, como recursos del
SGSSS, objetivo que no era posible lograr con la aplicación del indicador EBITDA
por ser este un indicador de rentabilidad financiera, que le indica a SaludCoop EPS
la capacidad de pago, entre otros, a sus proveedores o al sector financiero.
Destaca que la intención de la parte actora al solicitar la prueba era colocar en tela
de juicio el informe técnico, frente a lo cual aduce que dicho proceder resulta
inaceptable en la presente actuación judicial, pues, el demandante omitió informar
al Tribunal que, dentro del proceso de responsabilidad fiscal No. IP 010 de 2011,
su apoderado, por su propia conducta, dejó pasar la oportunidad procesal para
efectuar la contradicción de la prueba, permitiendo la preclusión de aquella sin
intervención alguna de su parte, y por lo tanto, no puede achacar a la Contraloría
General de la República, la causa del abandono de la defensa de sus prohijados.
Concluye que el demandante no puede desconocer la realidad probatoria y que la

Contraloría General de la República le brindó las garantías necesarias para el
ejercicio del derecho de defensa.
6.4 En lo que se refiere a la inconformidad del demandante consistente en que sin

justificación alguna se dejó de practicar una prueba pedida durante una visita
especial, precisa que el actor desconoce el desarrollo del proceso administrativo,
toda vez que, en lo que atañe a la declaración del decano de Economía de la
Universidad Javeriana, mediante el Auto No. 001700 del 16 de octubre de 2013, la
Contraloría señaló que dado que no estaba obligada a lo imposible, por lo que, si
el deponente no comparecía a la diligencia, se debía entender que este órgano
había efectuado todas las actuaciones posibles para la realización de la misma,
pues, se realizaron las gestiones necesarias para la práctica de la prueba, no sólo
la del Decano de la Facultad de Economía de la Universidad Javeriana, sino también
la de los decanos de las Universidades de los Andes y el Rosario, manifestando,
todos ellos, que carecían de los conocimientos para absolver la prueba.
Así las cosas, no le asiste razón a la parte actora cuando señala que el fallo recurrido
fue expedido violando derechos fundamentales, toda vez que la Contraloría General
de la República agotó todas las posibilidades para garantizar el derecho de defensa
de los vinculados al trámite.
7) Sobre la supuesta inaplicación del artículo 24 de la Ley 610 de 2000.
Manifiesta la entidad demandada que, a través del Auto No. 00998 del 21 de junio
de 2013, resolvió sobre las pruebas pedidas por los vinculados al trámite, decisión
que a su turno fue objeto de recursos que fueron resueltos oportunamente, lo cual
evidencia que no se transgredió el debido proceso. De la misma manera, se aprecia
de la lectura del expediente administrativo, que las pruebas solicitadas y que fueron
decretadas, se practicaron.
Razón por la cual, no existió transgresión del régimen probatorio, ya que se motivó
y fundamentó jurídicamente la decisión que negó la práctica de las pruebas, así
como, para proferir el fallo, las pruebas fueron apreciadas en conjunto de acuerdo
con las reglas de la sana crítica y la persuasión racional.
8) Sobre la supuesta inaplicación de los principios de la buena fe,

confianza legítima y la presunción de inocencia.
8.1 Cita la sentencia T-617 de 1995, para advertir que, el principio de confianza
legítima busca proteger al administrado de cambios bruscos o intempestivos
efectuados por las autoridades cuando éstas de manera expresa o tácita han
aceptado un comportamiento proveniente del ciudadano, y que es aplicable a
situaciones en las cuales el ciudadano se encuentra en una posición jurídica que
puede ser modificable por la administración. No obstante, es un presupuesto
inexistente dentro de los hechos que dieron lugar a la expedición del fallo con
responsabilidad acusado, puesto que, con relación al tema de la salud, de tiempo
atrás la Corte Constitucional fijó línea jurisprudencial acerca del manejo de los
recursos parafiscales del SGSSS. Por lo tanto, el actor de ninguna manera ha sido
sorprendido por cambios bruscos e intempestivos efectuados por el órgano de
control, pues, hubo argumentos de autoridad en ejercicio de la atribución
constitucional conferida por los artículos 267 y 268 Superiores, que con apoyo en
una fuerte valoración legal y probatoria permitieron calificar los ingresos recibidos
por la empresa SaludCoop EPS O.C. por concepto de UPC, copagos, cuotas
moderadoras, sanciones por inasistencia, recobros NO POS y recobros ARP-ARL,
así como sus rendimientos financieros, como recursos del Sistema General de
Seguridad Social en Salud de naturaleza parafiscal, que no podían incorporarse al
patrimonio de la EPS ni confundirse con sus propias rentas ni bienes.
Destaca que si la confianza legítima pretende derivarse de conceptos que hayan

sido proferidos por las autoridades administrativas, es necesario recordar que
existe distinción entre actos administrativos y conceptos, frente a lo cual, cita
apartes de la sentencia C-542 de 2005 y el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011,
para advertir que, los conceptos no generan ni deberes ni obligaciones ni otorgan
derechos, por lo que, por regla general no será de recibo entender que de un
concepto pueda derivarse una expectativa válida de un particular.
Manifiesta que el principio de confianza legítima no es absoluto, sino que el mismo

supone siempre una ponderación con los demás principios que pueden entrar en
colisión en un momento determinado. Pero además, que para la aplicación de dicho
principio en los procesos de responsabilidad fiscal debe tenerse en cuenta que
quienes se erigen como sujetos pasivos de dicha responsabilidad son sujetos
especializados de los cuales puede exigirse un conocimiento pleno de las normas
que rigen su actividad, y a ello se suma que la administración de recursos públicos
es función pública, lo que deriva la posibilidad de aplicar a los particulares que
prestan un servicio público los principios correspondientes; así mismo, la Corte
Constitucional, en la sentencia C-181 de 2002, estableció que el ejercicio de
funciones públicas supone un incremento en el nivel de responsabilidad del
particular, quien es responsable, a diferencia de cualquier otro particular, por
omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
De otra parte, destaca que el bien jurídico que protege el proceso de

responsabilidad fiscal es el patrimonio público, el que además es un derecho
colectivo y su finalidad está dirigida a cumplir las obligaciones del Estado, por ende,
nos encontramos en presencia de un interés general, frente al cual se justifica la
intervención del Estado en cualquier momento en pro de hacer efectivos los
derechos de todos los habitantes.
Precisa que estuvo no sólo justificado sino ajustado al Estado Social de Derecho
que la Contraloría General de la República investigara y tomara la decisión ahora
acusada, por la clara ocurrencia de hechos que lesionaron el patrimonio público y
pusieron en riesgo la satisfacción del interés general, dado el grosero desvío de
recursos del SGSSS que fue ocasionado por cuenta entre otras, de la conducta del
señor Palacino Antía como Presidente Ejecutivo y Representante Legal de
SaludCoop EPS OC, aun cuando las autoridades administrativas en otros períodos
hubieran guardado silencio, pues, en el marco de deberes públicos la omisión de
las autoridades no genera derecho alguno y la inobservancia de normas de orden
público no se purga por la ineficacia o desidia de las autoridades encargadas de
hacerlas cumplir.
Aduce que el ataque del demandante acerca de que la DIAN, la CGR, la FGN y la
PGN ya se habían pronunciado y que tal situación le generó confianza legítima, el
mismo no fue planteado ni por el actor ni por su defensa en sede administrativa,
pero además, desconoce la autonomía e independencia de que goza la acción fiscal
por mandato legal, y en ese contexto, la actuación del órgano de control fiscal, de
ninguna manera está supeditada al ejercicio o no de las funciones constitucionales
o legales de otras autoridades, y mucho menos, éstas pueden enervar las
finalidades del Proceso de Responsabilidad Fiscal cuyos parámetros materiales,
procesales están plenamente regulados por el legislador.
Por lo anterior, afirma que no se configura la violación al principio de confianza

legítima, por lo que, los argumentos en tal sentido no están llamados a prosperar.
8.2 Frente al supuesto desconocimiento del concepto emitido por el Ministerio de

Hacienda y Crédito Público, transcribe apartes de la sentencia C-542 de 2005, sobre
derecho de petición de información, para advertir que, el concepto aludido
responde dando cumplimiento al artículo 25 del anterior Código Contencioso
Administrativo, por lo que, mal puede señalarse, como lo busca parte demandante,
que el mismo justifique en modo alguno el daño fiscal censurado.
8.3 Respecto a la inconformidad del actor consistente en que no se probó el dolo

y se decidió no dar valor a ninguna de las normas sobre cooperativas ni a los
conceptos emitidos por las autoridades administrativas, precisa que la Contraloría
tiene una potestad constitucional y legal autónoma e independiente que, en punto
del ejercicio del control fiscal y de manera claramente motivada con apoyo en la
ley y las jurisprudencias constitucional y de lo contencioso administrativo en
materia de seguridad social en salud, le permitió estructurar la decisión ahora
impugnada en sede judicial. Así mismo, transcribe apartes del acto demandado,
para advertir que en el mismo se hizo expresa mención acerca del dolo y la culpa
grave, así como la valoración realizada por el imputado de cada conducta, al punto
de que el acto se ocupó de analizar detenidamente, de acuerdo al conjunto
probatorio, las funciones y las intervenciones realizadas por cada uno de los
presuntos responsables, como también de la valoración de la conducta y el nexo
causal. Razón por la cual, de la sola lectura del acto administrativo demandado, se
observa que no le asiste razón a la parte actora cuando afirma que hubo una
calificación contradictoria de la culpabilidad, pues, como fluye del texto del fallo
con responsabilidad fiscal, se analizaron todos los elementos que soportaron la
calificación de culpabilidad conferida a cada conducta y exclusivamente a partir de
los medios de pruebas legal y oportunamente practicados en la actuación
administrativa, lo cual permitió establecer que el señor Carlos Gustavo Palacino
Antía, de manera reiterada y consciente, se apartó de sus obligaciones legales y
funcionales y sabiendo que no podía separarse de los diferentes pronunciamientos
jurisprudenciales, lo hizo, ocasionando el daño fiscal que debe reparar.
8.4 En lo atinente al supuesto desconocimiento del testimonio del Superintendente

de Salud quien supuestamente aclaró que sí se permitía, con recursos de la UPC,
la construcción o compra de inmuebles para la prestación de los servicios de salud
a los afiliados, reitera que ello es solo la opinión personal del Superintendente y no
es la posición del Gobierno Nacional.
8.5 Respecto al tema relativo al objeto social de la EPS, manifiesta remitirse a lo

expuesto en el fallo con responsabilidad fiscal, de donde se colige que tampoco le
asiste razón al demandante sobre este punto. Adicionalmente, aclara que la
Contraloría General de la República nunca se ha pronunciado acerca de la
imposibilidad que tienen las EPS para prestar el servicio de salud, cuestión diferente
es que al no dar cumplimiento a la ley, hayan mezclado sin control en una sola
cuenta los recursos propios con los recursos parafiscales, con el indebido propósito
de desviar los recursos públicos en beneficio privado. Así, de la lectura juiciosa del
fallo se observa que se cuestionó que esas inversiones se realizaran con recursos
del SGSSS, toda vez que está suficientemente probado en el expediente, como se
observa a partir de la página 78 del acto demandado, el desvío año a año, de los
recursos de la salud, concluyendo para cada una de las vigencias que el valor de
los recursos propios eran insuficientes para financiar la totalidad de las erogaciones
cuestionadas y que se desviaron recursos del sistema entregados en efectivo a la
EPS.
8.6 Respecto a que los estados financieros fueron remitidos por SaludCoop desde
los años 1998 a 2010 y solo en el año 2010 se formulan reparos a los mismos,
alega que la autorización de publicación de los estados contables no puede
entenderse como una patente para señalar que la misma generaba confianza
legítima, ya que la referida autorización de publicación no constituía aprobación de
los mismos.
8.7 Frente a la conciliación, que además fue improbada por la autoridad judicial
competente, llevada a cabo con las Resoluciones 296 y 983 de 2010, de la cual el
actor aspira derivar concepto de la Supersalud en punto de las inversiones
realizadas por SaludCoop, informa que ello ni desvirtúa ni cuestiona el desvío de
los recursos del SGSSS, pues, las EPS sólo pueden apropiarse de los excedentes,
y sólo si los recursos atribuidos a su administración han agotado su ciclo de
destinación de naturaleza parafiscal, esto es, se han sufragado en su integridad
todos los costos y valores directamente relacionados con la prestación del servicio
y aseguramiento para la correspondiente vigencia, lo que, por su propia naturaleza,
excluye la utilización del mecanismo de las cuentas por pagar superiores a 30 días.
No obstante, para cada uno de los períodos involucrados en el mismo, se evidencia
la existencia de cuentas por pagar a proveedores externos registradas al cierre de
cada ejercicio con moras superiores a 60, 90, 120, 180 y 360 días.
8.8 Afirmar que no obvió analizar la normatividad vigente sobre la materia, todo
lo contrario a ello, aplicó la normativa para el caso concreto, sin obviar las
sentencias con efectos erga omnes que han definido el alcance las reglas
constitucionales que el ahora actor pretende desconocer.
8.9 En lo que respecta a la sentencia C-262 de 2013, señala que se debe apreciar
que dicha sentencia hace alusión a una normatividad que no estaba vigente para
la época de los hechos objeto del fallo recurrido, y que lo que se infiere de la
decisión del juez constitucional es justamente lo que se invocó en el mismo fallo
luego de analizar la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional, en el sentido
de que no es posible financiar activos propios con el monto de los recursos directa
y exclusivamente destinados a la prestación o atención de los servicios de salud,
en otros términos, sólo con los recursos propios o con utilidades, es que es posible
hacer la inversión en tales activos fijos.
8.10 Destaca que, en el informe de KPMG, aportado por el Agente Interventor, al

cual se hizo mención en el fallo demandado, se menciona que con anterioridad a
que se ordenara la intervención administrativa, SaludCoop EPS O.C. venía
realizando diferentes operaciones contables con la finalidad de ocultar la verdadera
situación económica que estaba atravesando la compañía, reflejando una mayor
liquidez frente a la Superintendencia Nacional de Salud y los terceros con quienes
realizaron negocios contables. Así mismo, los informes de gestión presentados por
los diferentes agentes interventores, dan cuenta de la realidad económica de la
EPS, así como fue reconocido por el agente interventor Guillermo Enrique Grosso
Sandoval en el programa Pregunta Yamit del 13 de marzo de 2014, dónde éste
afirmó, entre otras cosas, que efectivamente los recursos de la salud que
administraba la EPS fueron desviados en inversiones, así como las deudas que
actualmente tiene la EPS SaludCoop. En igual sentido se pronunció en la Comisión
Séptima del Senado de la República, 8 de abril de 2014 en el debate sobre el caso
SaludCoop EPS y SaludCoop IPS convocado por la Senadora Gloria Inés Ramírez,
al que fueron citados el ministro de Salud, Alejandro Gaviria, el Superintendente
Nacional de Salud, Gustavo Morales, y el gerente interventor de SaludCoop EPS,
Guillermo Grosso.
9) Sobre la supuesta violación del principio de imparcialidad.
Advierte que, dado el carácter administrativo del proceso de responsabilidad fiscal

y por su naturaleza simplemente resarcitoria, el principio de imparcialidad, propio
del derecho punitivo, no rige con el rigor que sí opera en las sedes penal o
disciplinaria, y en todo caso, aún en gracia de discusión, para el caso particular, no
se desvirtuó la imparcialidad de los funcionarios competentes que conocieron de la
actuación que se demanda.
10) Sobre la supuesta ausencia de prueba de los elementos constitutivos

de la responsabilidad fiscal.
10.1 Indica que no es cierto que no se haya probado la conducta dolosa atribuida
al señor Palacino Antía, pues, de la sola lectura del proveído atacado, se tiene que
no le asiste razón al actor, dado que allí se analizaron todos los elementos que
soportaron la calificación de culpabilidad conferida a cada conducta, lo que permitió
concluir que el actor intervino en la realización del daño fiscal de manera reiterada
y consciente, pese a conocer cuáles eran sus obligaciones y aun sabiendo que no
podía separarse de los diferentes pronunciamientos jurisprudenciales.
10.2 Afirma que no es cierto que no se haya probado ni cuantificado el daño, ya

que basta dar lectura al acto demandado, en donde de manera profusa y minuciosa
se da cuenta del daño fiscal derivado de la desviación sistemática de los recursos
SGSSS por parte de SaludCoop E.P.S., y de la cuantificación del mismo, antecedida
de la explicación del método utilizado y aprobado incluso en sede judicial. Así pues,
no es cierto que el fallo fiscal este afincado en premisas falsas, menos aun cando
en el fallo demandado sí se demuestra el desvío de los recursos.
Precisa que de la documentación analizada en el fallo e incorporada en el

expediente se extrae la mecánica que permitió establecer de manera fehaciente el
desvío de los recursos por parte de SaludCoop EPS OC en actividades diferentes a
las establecidas por la norma, y que de la lectura cuidadosa del fallo demandado,
en los acápites que describen el daño fiscal sufrido por el erario, se puede apreciar
que los elementos y la metodología utilizada allí consignados son fruto de una
directa verificación de la realidad económica de la EPS, puesto que se basa en el
contenido de las cuentas que integran los estados financieros y sus notas contables
para cada período, así como en las determinaciones adoptadas tanto en el Consejo
de Administración como en la Asamblea General. Por lo que, resulta errado sostener
que las conclusiones fueron una simple inferencia.
Señala que si bien es cierto que un ente cooperativo, dada su naturaleza especial
de empresa asociativa sin ánimo de lucro, no puede ser calificada como
comerciante, no es menos cierto que el régimen general de la contabilidad les
impone llevar los libros de contabilidad y los estados financieros en las condiciones,
formalidades y prácticas que ordene la ley y el reglamento.
Advierte que la valoración probatoria en el aspecto financiero versó sobre medios
probatorios regulados por la ley, de tal manera que constituyen plena prueba lo
que en ellos se consigna, como ocurre con los estados financieros certificados y
dictaminados, las actas de los órganos de administración, informes de la
Superintendencia Nacional de Salud, Informe Técnico Contable Financiero, y el
estudio forense realizado por KPMG, y los demás medios probatorios documentales.
Advierte que, para efectos de la cuantificación del daño, fueron descontados, esto
es, no fueron tomados en cuenta, las sumas por concepto de créditos de corto plazo
y gastos administrativos que tenían relación directa con la prestación del servicio,
así mismo la totalidad de los gastos administrativos de estos mismos ítems para
los años 1995 a 1998.
Insiste en que la EPS no tenía recursos propios suficientes para efectuar las
actividades de operación, de financiación y de inversión, como quedó plenamente
probado en el fallo demandado.
Aduce que resulta infundado invocar una falsa motivación cuando las conclusiones
a las que llegó el fallo han sido fruto de la directa verificación de documentos
financieros y económicos provenientes de la propia EPS SaludCoop, debidamente
conocidos, promovidos e instrumentados por sus directivos; las que además son
coincidentes con las determinaciones que adoptó el Consejo de Estado en la
providencia del 10 de julio de 2012.
De otra parte, en lo que se refiere a la sentencia C-262 de 2013, que según el

demandante avala el uso de recursos parafiscales para la infraestructura médica y
sus equipamientos, advierte que, esta sentencia se pronunció acerca de la
exequibilidad de los incisos primero y segundo del artículo 23 de la Ley 1438 de
2011, por lo que, mal puede exigir que se dé aplicación a una norma posterior,
pues, la norma que se solicita veladamente aplicar, fue publicada en el Diario Oficial
No. 47.957, del 19 de enero de 2011, por lo tanto, en consonancia con el artículo
145 de la citada ley, empezó a regir en esa fecha, es decir, posterior al hecho
materia de investigación, como quiera que la vigencia de la acción fiscal que nos
ocupa estaba circunscrita hasta el año 2010, razón por la cual, y atendiendo la
aplicación de la ley en el tiempo, no puede aplicarse la misma retroactivamente.
Finalmente, en lo que respecta a la inconformidad del demandante consistente en

que no se hizo explícita la metodología científica que usó para actualizar el
detrimento a valor presente y no se dan los motivos por los cuales se determina el
valor del resultado, advierte que, para realizar la indexación se sustentó en el
artículo 53 de la Ley 610 de 2000, y que al revisarse las páginas 97 a 111 y 143
del fallo demandado, se evidencia que se señaló que el daño se actualizó a valor
presente con corte al 31 de octubre de 2013, según los Índices de Precios al
Consumidor certificados por el DANE para cada período.
10.3 Destaca que, del señalamiento del demandante de que las inversiones se
encuentran en el patrimonio de SaludCoop y por lo tanto, al ser una entidad sin
ánimo de lucro pueden ser transformadas nuevamente en recursos líquidos, y ya
que los dineros pueden ser recuperados no hay real detrimento, se infiere: i) la
aceptación del actor de la desviación de los recursos SGSSS y que con ello se
acrecentó el patrimonio de particulares, es decir, de la propia EPS, y ii) acudiendo
a privatizar indebidamente recursos públicos a su cargo, con la adquisición de
bienes, activos etc., que sólo ingresan a su patrimonio privado y al de sus empresas
vinculadas y/o subordinadas.
11) Sobre la supuesta violación de las normas internas de la CGR que
regulan su actuación dentro del proceso de responsabilidad fiscal.
Frente a la inconformidad del demandante consistente en que los actos atacados

no fueron suscritos por el sustanciador, como exige el parágrafo 1º del artículo 2º
de la Resolución 5500 de 2003, advierte que, este ataque no fue motivo de recursos
en sede administrativa, y por lo tanto, no puede ser traído a colación ahora en la
vista judicial de control de legalidad.
No obstante lo anterior, aduce que ese es una planteamiento débil cuando se ve

que tanto el fallo como sus confirmatorios, cumplen con los requisitos del acto
administrativo, pues, fueron proferidos por funcionario competente, de
conformidad con las reglas de competencia fijadas por el artículo 268.5 de la
Constitución, la Ley 610 de 2000, y a nivel interno, por la R.O. 5500 de 2008, por
lo que, la ausencia de firma del sustanciador no vicia de ilegalidad el acto
demandado.
Pero además, agrega que no se evidencia que la falta de firma de abogado

sustanciador configure una de las causales de nulidad consagradas por el artículo
36 de la Ley 610 de 2000, máxime cuando, la situación expresada por el
demandante, de manera alguna se encuentra que esta constituya una irregularidad
que conlleve indefectiblemente a la falta de competencia, violación del debido
proceso y/o del derecho de defensa, ya que la misma hace referencia es a una
situación administrativa interna del órgano de control y no a una irregularidad que
afecte sustancialmente el procedimiento establecido por la Ley 610 de 2000 para
el trámite del proceso que hiciera nugatorio el ejercicio de los derechos de los
implicados.
12) Sobre la supuesta falta de motivación en la determinación de la

entidad afectada.
Advierte que los recursos objeto del proceso de responsabilidad fiscal objeto de
estudio pertenecen al SGSSS y no a los usuarios ni a la EPS, y que la vigilancia del
equilibrio estructural de dicho sistema es una labor que compete al Estado, de
conformidad con el artículo 48 constitucional.
Precisa que los recursos del SGSSS, dada su calidad de recursos públicos, deben
ser protegidos por el Estado, a través de la Nación - Ministerio de Salud y Protección
Social, entidad sobre la cual recae la afectación que se endilga en este asunto, en
la medida que es la entidad titular de la adscripción del FOSYGA, al cual deben
retornar dichos recursos.
Manifiesta que es inaceptable que no haya entidad afectada por parte del Estado,
ya que los recursos parafiscales no entran al presupuesto general de la Nación ni a
los ingresos corrientes de la misma, pues, es absurdo que los recursos del SGSSS
carezcan de doliente pese a su naturaleza pública de importancia singular en la
medida en que de ellos depende la estabilidad del Sistema para satisfacer el
derecho fundamental a la salud de los colombianos. Recuerda que los recursos del
SGSSS son administrados por el FOSYGA, el cual es un fondo que carece de
personería jurídica pero que se encuentra adscrito al Ministerio de Salud y de
Protección Social.
13) Sobre la supuesta falsa motivación en la determinación del gestor

fiscal.
Respecto a este punto, manifiesta la entidad demandada que, visto el régimen

jurídico de las empresas promotoras de salud y el caso particular de SaludCoop
EPS como organismo cooperativo, la gestión fiscal es necesariamente predicable
tanto de la persona jurídica EPS cuya voluntad es la que finalmente se ve
involucrada en las determinaciones que se adoptan sobre el particular, como
también, de los titulares de los órganos de dirección y ejecución, en cuanto
concurren y son directamente partícipes de la gestión fiscal atribuible a la EPS, es
decir, que tanto la persona jurídica, a quien se le atribuye la administración de los
recursos públicos, como las personas naturales que en el marco de los estatutos
correspondientes y la ley, tengan a su cargo las funciones de planeación,
conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo,
adjudicación, gasto, inversión y disposición de dichos recursos parafiscales, son
partícipes de la función pública de gestión fiscal de los recursos asignados.
Precisa que, en atención al régimen de las cooperativas y en general de las

personas jurídicas que son titulares de la gestión fiscal, las atribuciones que de la
misma se derivan son a su vez instrumentadas, promovidas y ejecutadas a través
de sus órganos de administración y representación legal, cuyos titulares son los
que conciben las determinaciones que tienen que ver con la destinación de los
recursos públicos a cargo de la EPS, que son los que ostentan la capacidad decisoria
sobre los recursos y tienen a su cargo la disposición sobre los mismos. Son los
titulares de estos mecanismos los que no solamente comprometen con sus
determinaciones la voluntad y responsabilidad fiscal de la misma EPS, sino que, al
adoptar decisiones que puedan afectar la adecuada administración de los mismos,
también están llamados a responder por los daños que generen o que contribuyan
a generar en el ejercicio de sus deberes funcionales relacionados con el destino
final que se les dé a los citados recursos.
Señala que, los titulares de los órganos de administración y dirección, para los
efectos de que trata el proceso que nos ocupa, ejercen gestión fiscal, de modo que
en los eventos en que con motivo de la misma se acredite la ocurrencia de daños
fiscales, no solamente los hacen sujetos pasivos de la acción fiscal sino directos
responsables del resarcimiento de los daños acreditados en el proceso. Como
también están llamados a responder fiscalmente las personas que en cumplimiento
de funciones y roles estatutarios y/o legales a cargo de la EPS, intervienen en el
contexto de una relación próxima y necesaria con la gestión fiscal y en desarrollo
de la cual generen o contribuyan a generar el daño fiscal.
Para el caso particular del señor Palacino Antía, precisa la entidad demandada que,
él, como Presidente Ejecutivo de SaludCoop EPS OC, por razón de sus funciones
dentro de las que se encontraban las de i) ejecutar las decisiones de la Asamblea
General y del Consejo de Administración, ii) ordenar los gastos ordinarios y
extraordinarios de la empresa, iii) proponer las políticas administrativas y los
programas de desarrollo, y los presupuestos y planes sometidos al Consejo de
Administración, iv) celebrar contratos y negocios dentro del giro ordinario de las
actividades de la empresa, y v) dirigir, orientar, coordinar y controlar el
funcionamiento de SaludCoop EPS OC, concibió, dirimió, implemento, instruyó,
coordinó y controló todas las operaciones que concretaron el daño fiscal censurado
en el proceso de responsabilidad fiscal No. IP 010 de 2011.
Así las cosas, no es posible sostener que resulten excluidas de las responsabilidades
de la gestión fiscal y disposición de los recursos públicos, las personas naturales
que ejercen la administración de las EPS ni aquellas que en contexto de relaciones
próximas, necesarias y determinantes de dicha gestión fiscal generen o contribuyan
a generar el daño fiscal, pues, es justamente a través de dichas personas naturales
como actúan estas empresas.
14) Sobre la supuesta falsa motivación por la interpretación del fallo sobre
el objeto social de las EPS y de SaludCoop.
Respecto a este punto, manifiesta la entidad demandada remitirse a lo ya expuesto

en el acápite “sobre la puesta inaplicación de los principios de la buena fe, confianza
legítima y la presunción de inocencia”, pero además, agrega que el ejercicio de la
libertad económica y la libre competencia en materia de salud, sólo puede darse
dentro del ámbito que el legislador haya previsto para el efecto, y dentro de
rigurosas condiciones de regulación, vigilancia y control que se derivan de la
responsabilidad constitucional que el Estado tiene en este sector social.
Así las cosas, concluye que el fallo demandado es consistente en cada una de sus
afirmaciones, por lo tanto, no existe mérito para revocar la decisión contenida en
el mismo.
15) Sobre la supuesta falsa motivación en la determinación de la

solidaridad.
Respecto de este punto, advierte la entidad demandada que los argumentos del
actor al respecto pueden originarse en la falta de claridad conceptual del accionante
acerca del tema de la solidaridad, frente a lo cual, cita apartes de la providencia
38341 del Consejo de Estado, para concluir que basta que esté acreditado, como
lo estuvo en el proceso cuestionado respecto de todos los imputados, que el sujeto
participó en la generación de un mismo daño para pregonar del mismo la
solidaridad que se deriva para su resarcimiento.
16) Sobre la supuesta falsa motivación por indebida aplicación Ley 100 de
1993 y sus decretos reglamentarios frente al proceso de compensación de
las cotizaciones del sistema.
En lo atinente a este punto, precisa que, de conformidad con los artículos 181 y
182 de la Ley 100 de 1993 los recursos parafiscales debían manejarse en cuentas
separadas de los demás recursos de la EPS, situación que la EPS no cumplió, sino
que tanto la EPS como su personal directivo contravino al combinar el manejo de
los recursos del SGSSS con los negocios privados de la misma entidad y de sus
empresas satélites, en unas modalidades que justamente fueron concebidas para
facilitar el desvío de los recursos públicos en beneficio privado, por tanto, carece
de fundamento la afirmación esgrimida por el demandante.
17) Sobre la supuesta falsa motivación por indebida aplicación de las

normas sobre la identificación de los recursos del SGSSS.
17.1 En lo que se refiere a la UPC, manifiesta que lo que se infiere de la sentencia

C-262 de 2013 es que no es posible financiar activos propios con el monto de los
recursos directa y exclusivamente destinados a la prestación o atención de los
servicios de salud, en otros términos, sólo con los recursos propios o con utilidades,
es que es posible hacer la inversión en tales activos fijos.
De otra parte, respecto de la pretendida aplicación de diferentes artículos de la Ley
1438 de 2011, reitera que dicha norma fue publicada en el Diario Oficial No. 47.957,
el 19 de enero de 2011, por lo tanto, en consonancia con el artículo 145 de la citada
ley, empezó a regir en esa fecha, es decir, con posterioridad al hecho materia de
investigación, pues, la vigencia de la acción fiscal en el proceso IP 010 estaba
circunscrita hasta el año 2010, razón por la cual, y atendiendo la aplicación de la
ley en el tiempo, no se puede aplicar la misma retroactivamente.
17.2 En lo atinente a los recursos de las cuota moderadoras y copagos, señala que
pertenecen al SGSSS y tienen naturaleza de recursos parafiscales.
17.3 Respeto de los recursos provenientes de los recobros por servicios NO POS y
reembolsos por el SOAT, accidente de trabajo y enfermedad profesional ATEP,
advierte que, está suficientemente probado en el expediente administrativo que
para cada una de las vigencias cuestionadas el valor de los recursos propios eran
insuficientes para financiar la totalidad de las erogaciones cuestionadas, por lo
tanto, mal podría aceptarse que los pagos que motivaron los recobros se hicieron
con recursos propios, única razón que permitiría señalar que los mismos eran de
propiedad de la EPS una vez fueran devueltos por el FOSYGA.
18) Sobre la supuesta falsa motivación por indebida aplicación de las

normas sobre inversión de los recursos del SGSSS y los gastos de las EPS.
Frente a este punto, la entidad demandada hace mención al Auto del 10 de julio de
2012 del Consejo de Estado, C.P. Dr. Marco Antonio Velilla, que confirmó la decisión
del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca que improbó el Acuerdo
Conciliatorio suscrito entre SaludCoop EPS O.C y la Superintendencia de Salud
basado, entre otros aspectos, en que la interpretación realizada por la
Superintendencia se ajustó a derecho en cuanto a que los recursos de la UPC no
pueden ser destinados a inversiones de la EPS y que quedó suficientemente
demostrado que SaludCoop utilizó dineros parafiscales provenientes de la UPC para
realizar inversiones. Así mismo, transcribe aparte del Fallo con Responsabilidad
Fiscal 001890, para finalmente concluir que dio aplicación correcta a la normativa
legal aplicable, en consonancia con las jurisprudencias constitucional y de lo
contencioso administrativo.
19) Sobre la supuesta falsa motivación por indebido análisis del informe
técnico y de la valoración de los estados financieros efectuado en los actos
Sobre este punto, advierte que, el material probatorio relacionado con los estados
financieros, así como los auxiliares contables fue allegado por SaludCoop EPS O.C.
en su intervención en el proceso administrativo, por lo tanto, los análisis y la
respectiva valoración probatoria fue efectuada de conformidad con la sana crítica y
la persuasión racional, se realizó con base en las pruebas legal y oportunamente
allegadas al proceso.
Menciona que el denominado "dictamen pericial anticipado" presentado por la parte

actora solo es una diatriba relativa a los motivos de inconformidad que dejaron de
ser expuestos por el actor y por su defensa en sede administrativa, pese a haber
contado con la oportunidad para ello. Por lo que, ese documento no puede ser
tenido como prueba en esta actuación, ya que contiene consideraciones que no
fueron presentadas ante la Contraloría General de la República en el curso del
proceso de responsabilidad fiscal; no llegando a ser siquiera prueba sumaria en
esta vista contenciosa.
20) Sobre la supuesta falsa motivación en el estudio del desvío de recursos

parafiscales.
Manifiesta que al leer los acápites del fallo que describen el daño fiscal sufrido por
el erario, se puede apreciar que los elementos y la metodología utilizada y allí
consignados son fruto de una directa verificación de la realidad económica de la
EPS, puesto que se basa en el contenido de las cuentas que integran los estados
financieros y sus notas contables para cada período, así como en las
determinaciones adoptadas tanto en el Consejo de Administración como en la
Asamblea General.
Aduce que no puede la demanda pretender dejar sin valor el extenso caudal
probatorio al que se hizo mención en el Fallo con Responsabilidad Fiscal y que como
tal fue referido al analizar cada uno de los elementos de la responsabilidad fiscal,
para concluir que no existe fundamento ni material que justifique la decisión a la
que llegó la entidad aquí demandada, máxime cuando se realizó un estudio acerca
del valor probatorio de los libros de contabilidad de la EPS y de los estados
financieros certificados y dictaminados, concluyéndose que si bien es cierto que un
ente cooperativo, dada su naturaleza especial de empresa asociativa sin ánimo de
lucro, no puede ser calificada como comerciante, no es menos cierto que el régimen
general de la contabilidad les impone llevar los libros de contabilidad y los estados
financieros en las condiciones, formalidades y prácticas que ordene la ley y el
reglamento.
Finalmente, manifiesta que resulta temerario invocar una falsa motivación cuando
las conclusiones a las que llegó el órgano de control han sido fruto de la directa
verificación de documentos financieros y económicos provenientes de la propia EPS
SaludCoop, debidamente conocidos, promovidos e instrumentados por sus
directivos. Conceptos que resultan, además, coincidentes con las determinaciones
que adoptó el Consejo de Estado mediante providencia del 10 de julio de 2012, que
también por sí misma desvirtúa el alegato que formula en este punto el actor.
21) Sobre la supuesta desviación de las atribuciones propias de quien

profirió el fallo.
Aduce que yerra el accionante cuando entiende el análisis efectuado por la entidad
en el Fallo 001890 del 13 de noviembre de 2013 fue con desconocimiento de la
normatividad vigente. Por el contrario, la Contraloría actuó dando cumplimiento a
la misma y a la reiterada línea jurisprudencial de antaño, determinó la existencia
del daño que ocupó la mencionada providencia. En efecto, en el fallo demandado
se cita el artículo 48 de la Constitución Nacional, la Ley 100 de 1993 y entre otras
las siguientes sentencias: C-1041/07, SU-480/97, C-542/98, C-655/03, C-824/04,
C-463/08, SU-480/97, T-760/08 y C-589/95. Razón por la cual, no le asiste razón
al recurrente cuando alega que la entidad no tuvo en cuenta decisiones de las
autoridades, por el contrario, las consideraciones del fallo tienen pleno sustento en
los elementos que integran el régimen jurídico que se acaba de señalar y que es el
aplicable a la administración de los recursos parafiscales del SGSSS, el cual, por
versar sobre recursos de naturaleza pública, debe ser interpretado de manera
restrictiva, es decir, que en el mismo no es posible inferir un libre manejo o
destinación de los mismos.
De otra parte, comunica que en el proceso de responsabilidad fiscal que nos ocupa
se acreditó, luego de una exhaustiva investigación por parte de la Unidad de
Investigaciones Especiales contra la Corrupción, con las pruebas contables, los
estados financieros y las actas de los órganos de gobierno, entre otras muchas
pruebas, la estrategia que desde 1998 a 2010 y con una clara unidad de designio
implicó que de modo continuado e interrumpido se desviaran los recursos del
SGSSS asignados a la EPS a destinos diferentes a la prestación de los servicios de
salud de los colombianos afiliados a la misma. Lo que permitió develar una
estrategia que en cabeza de dicha organización generó no sólo el desvío de tales
recursos a fines diferentes a la prestación del servicio de salud, sino también la
apropiación injustificada de los mismos por parte de la EPS y o de sus sujetos
vinculados.
Indica que las actividades de desvío y apropiación en beneficio propio que nada
tienen que ver con la prestación del servicio de salud, que se financiaron con
recursos públicos, fueron tales como: adquisición de infraestructura, viajes
suntuosos, patrocinios, arrendamientos, asistencia técnica y software, créditos
bancarios a largo plazo.
Los recursos que se desviaron y se apropiaron de esta forma, generaban en el corto

y mediano plazo un desfase financiero que la EPS SaludCoop procedió a cubrir
primero con créditos financieros de corto y largo plazo, cancelados posteriormente
con recursos parafiscales y segundo dilatando el pago de facturas hacia los
proveedores de servicios (IPS) de la red externa, con esta práctica sistemática
entró en mora en el pago de las cuentas con los proveedores de servicios de salud
diferentes a su red propia, apalancándose en estos proveedores de manera
injustificada postergando el cumplimiento de sus obligaciones con el SGSSS con
cuentas por pagar mayores a 30, 60, 90, 180 y más de 360 días. Con dicha práctica,
la EPS no sólo produjo un daño fiscal configurado con el uso indebido o desvío de
los recursos del SGSSS en beneficio o provecho privado de la propia EPS
directamente o a través de sus subordinadas y de terceros, sino que puso en riesgo
la liquidez y sostenibilidad financiera de los recursos de la salud de todos los
colombianos.
Asegura que se trató de una dinámica constitutiva de un mismo daño, sujeto a un

mismo hilo conductor, continuado e ininterrumpido, que por tratarse de una
modalidad de desvío de recursos públicos en beneficio del patrimonio privado, es
un daño que no ha cesado hasta tanto los recursos que fueron objeto de
malversación no regresen a la liquidez del sistema.
Indica que SaludCoop EPS OC desde el año 1995 hasta el año 2010 administró
recursos parafiscales por un valor aproximado de $15 billones de pesos, de ellos,
el 88% correspondía a la Unidad de Pago por Capitación, el 3% a copagos, el 8%
a recobros y el 1 % a otros conceptos.
De acuerdo con lo anterior y según los estados financieros de SaludCoop EPS OC,
al realizar un análisis comparativo a los ingresos operacionales de la entidad, de
acuerdo con su naturaleza, se encuentra que por el período comprendido entre
1995 al 2010, el 99.48% correspondieron a ingresos parafiscales y un 0.52% a
ingresos por recursos propios.
En dicha actuación, la Contraloría General de la República formuló las siguientes

excepciones:
a) “Inexistencia de causal para demandar la nulidad del acto administrativo”,

puesto que, de conformidad con el artículo 137 del CPACA, son causales de nulidad
del acto administrativo que el mismo i) infrinja las normas en que debería fundarse,
ii) haya sido expedido sin competencia, iii) haya sido expedido en forma irregular,
iv) haya sido expedido con desconocimiento del "derecho de audiencias y defensa",
v) haya sido expedido mediante falsa motivación, o vi) haya sido expedido con
desviación de las atribuciones propias de quien los profirió; sin embargo, ninguno
de esos eventos se configura en el presente caso, pues, se trata de una demanda
que está afincada en conjeturas que ni siquiera señalan en donde está la infracción
al ordenamiento jurídico, es más, simplemente está empeñada en desviar el tema
de controversia para refutar en sede judicial, medios de prueba que no fueron
controvertidos ni desvirtuados en la vista administrativa y que dieron lugar a un
juicioso y detallado estudio que estructura el fallo con responsabilidad fiscal.
b) “Falta de sustentación probatoria”, toda vez que los ataques planteados por el
apoderado del señor Carlos Gustavo Palacino Antía en el concepto de violación, solo
pueden ser considerados como conjeturas dada la indebida proposición jurídica,
como también por falta de sustentación probatoria, incumpliendo la carga que le
impone el numeral 4º del artículo 162 CPACA.
c) “Falta de relación entre la pretensión de nulidad y el concepto de violación”,

puesto que en la demanda en ninguna parte contiene un ataque serio por violación
de una norma legal.
d) “Desborde de la regla del artículo 59 de la Ley 610 de 2000”, como quiera que
el actor para fundamentar las razones por las cuales procede la nulidad de actos
administrativos demandados arguye vicios de formación y perfeccionamiento de las
pruebas, particularmente en lo relativo al Auto No. 00998 del 21 de junio de 2013,
que resolvió sobre el decreto y practica de pruebas, dejando de ver que la regla del
artículo 59 de la Ley 610 de 2000, señala expresamente que "(...) solamente será
demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo el Acto
Administrativo con el cual termina el proceso, una vez se encuentre en firme".
e) “Cobro de lo no debido”, pues, el demandante formula dentro de sus

pretensiones unos inexistentes perjuicios materiales y morales respecto de los
cuales además de que no hay prueba de su acaecimiento ni de su tasación, estos
resultan claramente infundados porque el deber de reparar surge en virtud del fallo
con responsabilidad fiscal en contra de Carlos Gustavo Palacino Antía, que fue
proferido con absoluto respeto de los derechos a la defensa y al debido proceso, y
del principio de igualdad en las actuaciones de la Administración, y de ninguna
manera constituye una condena o sanción en contra del responsable fiscal.
5.2 Trámite de la audiencia inicial.
En cumplimiento de lo consagrado en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, el 2

de septiembre de 2015 (fls. 367 a 381 cdno. no. 1) se llevó a cabo la audiencia
inicial, la cual tuvo como finalidad proveer sobre el saneamiento del proceso, las
excepciones previas, la fijación del litigio, la posibilidad de conciliación entre las
partes, y el decreto de pruebas. Diligencia en la que, el apoderado de la Contraloría
General de la República, objetó el dictamen pericial anticipado presentado por la
parte actora, elaborado por los señores contadores públicos Luis Humberto Ramírez
Barrio y Luis Abelardo Ramírez Malaver.
5.3 Trámite de la segunda audiencia (audiencia de pruebas).
El 3 de mayo de 2016 (fls. 577 a 585 cdno. ppal. no. 2) se llevó a cabo la audiencia
consagrada en el artículo 181 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo con el objeto de recaudar las pruebas pedidas por las
partes; no obstante, como quiera que no fue posible recaudar la totalidad de las
pruebas oportunamente decretadas, la audiencia fue suspendida, luego, el 2 de
agosto de 2016, se continuó y evacuó la audiencia de pruebas en el presente asunto
(fls. 606 a 610 ibídem), oportunidad en la que, el apoderado de la Contraloría
General de la República, tachó al testigo Gustavo Enrique Morales Cobo. Así las
cosas, las pruebas decretadas se encuentran legalmente evacuadas e incorporadas
al expediente.
5.4 Alegatos de conclusión.
Practicadas en su totalidad las pruebas, por considerarse innecesaria la celebración

de audiencia de alegaciones y juzgamiento consagrada en el artículo 182 de la Ley
1437 de 2011 se corrió traslado a las partes para que por escrito presentaran los
alegatos de conclusión por el término común de diez (10) días hábiles, y al
Ministerio Público para que emitiera concepto.
Dentro de dicho lapso las partes se pronunciaron al respecto, oportunidad donde,

después de hacer un análisis de las pruebas recaudadas, en síntesis, reiteraron los
argumentos expuestos en la demanda (cdno. no. 3) y en la contestación de la
misma (fls. 611 a 628 cdno. no. 2).
5.5 Concepto del Ministerio Público.
El agente del Ministerio Público delegado ante esta Corporación, guardó silencio.
5.6 Intervención de La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del

Estado.
5.6.1 Mediante escrito del día 18 de septiembre de 2017, la Directora de Defensa

Jurídica de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solicitó que se dejara
el expediente de la referencia a disposición de la Agencia en la Secretaría de la
Sección Primera de esta Corporación a fin de realizar consulta y estudio del mismo
y para solicitar y obtener las copias a que hubiera lugar (fl. 642 cdno. ppal. no. 2).
5.6.2 En atención de la solicitud de que trata el ordinal anterior, por auto del 20
de septiembre de 2017 (fls. 644 a 645 cdno. ppal. no. 2), el Despacho del
Magistrado sustanciador dispuso que permaneciera el expediente de la referencia
en la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación a disposición de la
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por el término de cinco (5) días,
a fin de que dicha entidad realizara la consulta y/o revisión del mismo; oportunidad
en la que además se advirtió que, el presente asunto ya se encontraba en estudio
para proferir la sentencia que en derecho correspondiera en esta instancia procesal.
5.6.3 Mediante escrito presentado el 24 de octubre de 2017 (fls. 648 a 650 cdno.
ppal. no. 2), la Directora de Defensa Jurídica de la Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado manifestó su intención de intervenir en el proceso de la
referencia, y en consecuencia, solicitó la suspensión del mismo por el término de
30 días, de conformidad con el artículo 611 del Código General del Proceso.
5.6.4 En virtud de la solicitud que precede, por auto del 25 de octubre de 2017
(fls. 660 a 664 cdno. ppal. no. 2), el Despacho del Magistrado sustanciador dispuso
tener como interviniente en el proceso de la referencia, para defender los intereses
litigiosos de la Nación, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, y en
consecuencia, decretó la suspensión del proceso de la referencia por el término de
30 días, de conformidad con el artículo 611 del Código General del Proceso.
5.6.5 Mediante escrito del 4 de diciembre de 2017, la Agencia Nacional de

Defensa Jurídica del Estado, por intermedio de su Directora, presentó escrito
de intervención en el presente asunto (fls. 666 a 706 vto. cdno. no. 2),
oponiéndose a las pretensiones de la demanda por considerar que los argumentos
en que se sustentan no constituyen razones suficientes para desvirtuar la
presunción de legalidad que cobija a los actos administrativos demandados, con
fundamento, en síntesis, en los siguientes planteamientos:
1) Precisa que el ataque contra las decisiones proferidas en el marco del proceso
de responsabilidad fiscal IP-010 de 2011 gira en torno a dos (2) cuestiones que
deben identificarse y esclarecerse: i) la indebida interpretación que hace el
demandante del proceso de responsabilidad fiscal y, ii) la naturaleza de los recursos
que gestionaba SaludCoop EPS para la época de ocurrencia de los hechos que
motivaron la investigación fiscal.
1.1 Naturaleza jurídica del juicio de responsabilidad fiscal.
Aduce que buena parte de los argumentos que la parte actora esgrimió en contra
de la legalidad de los actos administrativos proferidos en el proceso de
responsabilidad fiscal No. IP-10 de 2011 parten de una interpretación errada del
proceso de responsabilidad fiscal que lleva al demandante a darle un alcance
equivocado a las normas constitucionales y legales que lo rigen, lo que, además,
llevó al demandante a formular cargos que tienen que ver con: la presunta violación
al derecho de defensa y contradicción por la modificación de la estructura de la
imputación; la supuesta ilegalidad del allanamiento que habría sido practicado
entre los días 5 y 7 de abril de 2011; la presunta violación del ordenamiento jurídico
superior por una supuesta no aplicación de los principios de buena fe, confianza
legítima y presunción de inocencia; la supuesta violación del principio de
imparcialidad, al afirmar que en el auto de imputación se habría partido de la
certeza de la responsabilidad fiscal; y la presunta falsa motivación en la
determinación de la entidad afectada.
Precisa que el proceso de responsabilidad fiscal tiene la naturaleza de una actividad

administrativa realizada por la autoridad competente, que no reviste un carácter
sancionatorio, y que tanto la jurisprudencia constitucional como la contenciosa
administrativa, han explicado la naturaleza administrativa de la responsabilidad
fiscal y del proceso que busca atribuirla.
Transcribe apartes de la sentencia SU-620 de 1996, para asegurar que, para la

Corte Constitucional, tanto la función como el proceso de responsabilidad fiscal
tienen naturaleza administrativa, lo que exige, como es evidente, la aplicación de
los principios contenidos en el artículo 209 constitucional entre otras normas de
igual relevancia como el artículo 29 del mismo cuerpo normativo; pero debe
entenderse que no se trata de una función de naturaleza sancionatoria o punitiva,
sino resarcitoria, por ello, la aplicación de los referidos principios se debe adecuar
a esa realidad y matizar según la finalidad buscada por ese trámite.
Agrega que el Consejo de Estado también se ha ocupado sobre este tema,

resultando claro de su jurisprudencia que, la autonomía conceptual de la
responsabilidad fiscal implica una aplicación distinta de los principios propios del
debido proceso, puesto que, en este tipo de casos, las ritualidades y términos deben
entenderse con la lógica de la primacía de lo sustancial sobre lo formal,
correspondiéndole al juez del caso determinar, en cada situación concreta, pero en
el marco de lo permitido por la ley, si el ente fiscal garantizó el debido proceso del
investigado.
Concluye frente a la naturaleza jurídica de la responsabilidad fiscal que, el carácter

autónomo, independiente y estrictamente resarcitorio de la responsabilidad fiscal
trae como consecuencia una aplicación especial del principio del debido proceso y
de todos sus elementos, en ese sentido, resulta evidente que las afirmaciones
frente a una supuesta violación del debido proceso o una presunta inaplicación del
principio de confianza legítima, no se compadecen con la realidad de lo ocurrido en
el trámite del proceso fiscal No. IP-010 de 2011, pero, además, de una manera
general el juez debe analizar en la perspectiva explicada, si alguna de las
circunstancias que afirma el demandante como violatorias de tales principios
efectivamente tienen la entidad para generar la nulidad de los fallos de
responsabilidad fiscal. Sin embargo, asegura que, en el caso bajo estudio, la
Contraloría General de la República garantizó de manera plena el debido proceso,
así como los principios de imparcialidad y de buena fe.
1.2 Naturaleza jurídica de los recursos gestionados por SaludCoop EPS.
Señala que este es uno de los aspectos centrales a elucidar en el presente asunto,
probablemente el más importante, frente al cual, aduce se debe partir de lo
establecido en el artículo 182 de la Ley 100 de 1993, de conformidad con el cual:
"las cotizaciones que recauden las Entidades Promotoras de Salud pertenecen al Sistema General
de Seguridad Social en Salud".
Anota que en criterio del demandante la Contraloría General de la República no

tiene competencia para conocer del detrimento patrimonial en cuestión, porque
supuestamente se habría calificado de manera errada la naturaleza de los recursos,
igualmente existiría falsa motivación de los actos administrativos y violación al
ordenamiento jurídico por esa calificación, frente a lo cual advierte que, las
afirmaciones del demandante contravienen el ordenamiento jurídico, la
jurisprudencia constante de la Corte Constitucional al respecto, pero además,
pretenden sustraer los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud
del control fiscal y, en general, del control público, con el fin de legitimar su
utilización arbitraria.
En relación con la naturaleza jurídica de las cotizaciones al Sistema General de

Seguridad Social, precisa que la Corte Constitucional en jurisprudencia consolidada,
reiterada y constante ha señalado que se trata de recursos parafiscales que tienen
una destinación específica establecida en la ley que las crea y que se utilizan para
el beneficio del sector que las aporta, y que tal calificación se puede encontrar
desde la sentencia SU-480 de 1997, mediante la cual se inició una línea
jurisprudencial que no ha variado en torno a la naturaleza pública de los recursos
de la salud, como también se afirmó, sin ambages ni matices, que dichos recursos
no podían ser utilizados para fines diferentes a la prestación del servicio de salud
como si se tratara del patrimonio privado de la EPS o de sus socios.
Agrega que, en el año 2004 (sentencia C-155), la Corte Constitucional nuevamente

calificó dichos recursos como contribuciones parafiscales, y que en esa misma
dirección, se pronunció en el año 2006 (sentencia C-861), señalado que esa
naturaleza parafiscal determina su destinación o utilización exclusivamente a la
prestación del servicio de salud y que goza de protección constitucional. Pero
además, comunica que esa tesis de que los recursos recaudados sólo podrían
usarse en la prestación del propio servicio de salud, también fue sostenida por la
Corte Constitucional en la sentencia C-867 de 2001.
Participa que en ese mismo sentido se ha pronunciado la Corte Suprema de Justicia,

al sostener que los recursos parafiscales tienen naturaleza pública, cuya titularidad
radica en cabeza del Estado y están destinados a financiar el Sistema General de
Seguridad Social en Salud.
Concluye frente a la naturaleza de los recursos de la salud, que son recursos

parafiscales, públicos, respecto de los cuales los agentes del sistema, en particular
las EPS, son administradores, no titulares o propietarios de esos recursos, y que
bajo esta perspectiva, siendo clara desde el año 1997, mal puede el demandante
hoy alegar una violación del principio de buena fe o de su confianza legítima,
cuando desde esa época resultaba clara la naturaleza de los recursos y la obligación
de utilizarlos directa y exclusivamente para la prestación del servicio de salud.
De otra parte, respecto de los deberes de las EPS en la gestión de los recursos del
SGSSS, destaca que a éstas les corresponde y/o son las encargadas de su recaudo
y administración en el sistema colombiano, pues, conforme al artículo 177 de la
Ley 100 de 1993, el recaudo de los recursos parafiscales de la salud es una función
de carácter público radicada en cabeza del Fondo de Solidaridad y Garantía –
FOSYGA - del SGSSS, quien a su vez la delega en las Empresas Promotoras de
Salud en su calidad de entes colectivos. Así, esos aportes al sistemas por conceptos
de cotizaciones, los cuales son recaudados por las EPS, son administrados por el
Fondo de Solidaridad y Garantía - FOSYGA creado mediante el artículo 218 de la
Ley 100 de 1993 y el artículo 1º del Decreto 1283 de 1996 como una cuenta
adscrita al Ministerio de la Protección Social, administrada mediante encargo
fiduciario.
Conforme a lo anterior, asegura que los dineros que recaudan las Empresas
Promotoras de Salud por medio de las cotizaciones de los afiliados al régimen
contributivo, los copagos, las cuotas moderadoras y demás parafiscales
establecidos por la ley, con los cuales se prestan los servicios de salud a los
pacientes del régimen contributivo, del régimen subsidiado, a los vinculados por
contratos con las Entidades Territoriales, a los pacientes de regímenes especiales,
o por el uso de su capacidad instalada, pertenecen al Sistema General de Seguridad
Social en Salud creado por la Ley 100 de 1993.
En ese orden de ideas, asevera que SaludCoop EPS siempre ha sido un gestor fiscal
en todas las etapas del proceso de prestación del servicio, por ende, estuvo
legítimamente llamada a responder por la gestión indebida de los recursos
destinados a la prestación directa del servicio de salud.
Precisa que las EPS administran los recursos recaudados de las cotizaciones de los
afiliados al régimen contributivo sin que esto les reste el carácter de bienes públicos
y parafiscales, cuyo único titular es el Sistema General de Seguridad Social, no el
patrimonio privado de las Empresas Promotoras de Salud, ni el de los afiliados
cotizantes, pues, estos recursos pasan a la cuenta del Sistema. Los recursos
administrados por las EPS tienen una destinación específica relativa a la prestación
eficiente de los servicios del POS y los gastos administrativos que la prestación de
los servicios de salud acarrea, los cuales no se pierden una vez pasan a manos de
las EPS para ser administrados.
Manifiesta que el objetivo primordial de las EPS, en su papel de aseguradoras del

recaudo y de prestadoras del servicio público de salud con los recursos del SGSSS,
debe ser proteger los derechos de los asegurados y contribuir al funcionamiento
del Sistema, y no la búsqueda permanente de utilidad económica para los
propietarios de la empresa. Por lo que, si la función de las EPS consiste en recaudar
y asegurar el pago de los afiliados al régimen contributivo, esto no puede derivar
en un esfuerzo empresarial para gestionar financieramente los recursos de los
cotizantes en la inversión en infraestructura, activos y equipos médicos, entre otras
cosas, pues, se trataría de actividades realizadas únicamente con el fin de percibir
utilidades para la persona jurídica y sus directivos y ejecutivos, y no para prestar
un servicio público y garantizar el derecho a la salud de los afiliados al sistema.
Razón por la cual, si la esencia del negocio es generar utilidades a través del manejo
financiero de los recaudos, las EPS terminan sirviendo a los intereses privados por
encima de su gestión pública.
Asegura que SaludCoop EPS utilizó de manera indebida los recursos de las UPC, lo
que generó un detrimento en el patrimonio del SGSSS, pues, su destinación debió
consistir en garantizar la normalidad mental y corporal de sus afiliados bajo
condiciones de oportunidad, continuidad, eficiencia y calidad ya sea a través de IPS
públicas o privadas, siempre siendo la EPS la encargada de asumir los costos de
los servicios.
Agrega que, la Ley 1122 de 2007, por medio de la cual se modifica el SGSSS,
restringe la ejecución del gasto en salud con recursos del Sistema, al señalar que
las EPS no podrán contratar con sus IPS más del 30% del gasto en salud, lo que
desvirtúa la supuesta vulneración del principio de legalidad alegada por la parte
actora al considerar que para la época de los hechos no existía norma alguna que
limitara la cantidad de recursos que se podían utilizar en gastos administrativos
dado que solo había sido creado con la Ley 1438 de 2011, pues, como se mencionó,
el tope de gastos ya había sido establecido por la Ley 1122 de 2007.
Aduce que la inversión en infraestructura y la adquisición de activos fijos está

excluida, tal como lo estableció la Superintendencia Nacional de Salud mediante la
Circular Externa 26 del 9 de febrero de 2006, así como en la prohibición expresa
del artículo 23 de la Ley 1438 de 2011, restricción que venía desde la misma
creación del Sistema de Seguridad Social, y tal limitación simplemente se reafirmó
con la Circular mencionada y con la Ley 1438 de 2011, ley que si bien es posterior
al momento de la ocurrencia de los hechos bajo estudio, la prohibición contemplada
en ella obedece al principio según el cual las libertades económicas no son
absolutas y están limitadas por el interés general, el cual, enseña que los recursos
parafiscales de salud deben ser destinados exclusiva y directamente a la prestación
del servicio de salud y, que, ampliar infraestructura médica bajo el modelo de
integración vertical y ofrecer mejores servicios a sus afiliados, debía financiarse
sólo con recursos propios de las EPS, pues, de lo contrario se afectaba la liquidez
del Sistema y llevaba a la desviación de los recursos del mismo.
Afirma que la naturaleza parafiscal de los recursos y su destinación específica y

directa fueron desconocidas por SaludCoop EPS, tal como quedó claro en los
diferentes trámites que adelantaron la Superintendencia Nacional de Salud y la
Contraloría General de la República, donde se observó una diferencia entre los
valores reportados por SaludCoop EPS por concepto de inversiones y la relación
suministrada por la misma entidad en la visita de la Contraloría, presentándose
inconsistencias en la información que se extendieron al ítem anticipos y avances
relacionados con proveedores; en los contratos de promesa de compraventa por
concepto de obras de construcción, y propiedad, planta y equipo; en deudores
varios donde constan cuentas por cobrar por la construcción de proyectos, así como
embargos judiciales por cuentas por pagar a las IPS por la prestación del servicio
de salud; cuentas por cobrar al FOSYGA que no especifican los servicios prestados;
en el monto de compras registró un valor negativo en equipo de investigación; y
no constan todos los contratos de leasing celebrados por la entidad, entre otras
inconsistencias. Por lo que, es evidente que los problemas de liquidez de SaludCoop
EPS generaron un riesgo para el cumplimiento de la obligación de atender las
necesidades en salud de sus afiliados y que ello se debió al uso indebido de los
recursos parafiscales de la salud, por la realización de actividades que no se
encontraban directamente relacionados con la "prestación del servicio médico".
Se cuestiona si SaludCoop EPS podía utilizar los recursos parafiscales cuya
administración tenía a su cargo para fines distintos de la prestación directa del
servicio de salud, como por ejemplo, para actividades tales como remodelaciones,
proyectos de infraestructura hospitalaria, mejoras en propiedad ajena, patrocinios
a eventos deportivos como la Copa Nacional SaludCoop, Copa Internacional,
Torneos de Golf, clubes deportivos, Liga de Baloncesto de Bogotá, entre otros.
Frente a lo cual, advierte que, la respuesta debe ser, indubitablemente, negativa,
puesto que, si en algún momento hubiere podido existir alguna duda (como se puso
de presente por la Corte Constitucional en la sentencia C-262 de 2013) en cuanto
a la posibilidad de utilizar excedentes de las UPC dedicados directamente a la
prestación del servicio en otras actividades diferentes, lo cierto es que, esa
posibilidad siempre se encontró limitada a dos circunstancias concretas: en primer
lugar, se debía tratar de actividades que tuvieran conexidad con la prestación del
servicio; y en segundo lugar, que se esperara al final de la ejecución fiscal para
establecer la ocurrencia de esos excedentes, con el fin de evitar que se utilizaran
dinero de las UPC para ampliar los activos de la EPS y no prestar adecuadamente
el servicio, las cuales no se cumplieron en el presente caso, por las siguientes
razones:
En los hallazgos del proceso de responsabilidad no se encuentra interés distinto de

beneficiar a la empresa en todos esos gastos, que en algunos casos pueden
denominarse suntuarios, como las bonificaciones de los directivos, los gastos de
viaje, las donaciones, el patrocinio de actividades deportivas, las cuales se encontró
fueron cubiertas con los ingresos parafiscales.
En lo que respecta a activos fijos inmobiliarios, expansión en infraestructura

hospitalaria, de aceptarse que se podía utilizar la UPC para ese tipo de actividades,
que, en últimas, beneficiarían al paciente, tal interpretación no solo es ilegal, sino
peligrosa para la estabilidad del SGSSS, en primer lugar, porque así quedó
consignado en la Circular No. 26 de 2006 de la Superintendencia Nacional de Salud
en la que expresamente se afirmó que dicha práctica es insegura e ilegal la cual no
puede llevarse a cabo, y en segundo lugar, no se desconoce que las EPS se
encontraban habilitadas para realizar algunas inversiones en infraestructura que se
encontraran directamente destinadas a la prestación del servicio, todo ello con los
límites establecidos en los Decretos 1485 de 1994 y 574 de 2007, y con los límites
establecidos en la resoluciones expedidas por la entidad que ejerce la inspección,
vigilancia y control, es decir, garantizando condiciones financieras y de solvencia
que minimizaran los riesgos de ese tipo de inversiones, que entre otros pudieran
afectar la prestación del servicio de salud, lo que, de manera efectiva, no hizo
SaludCoop EPS, en otros términos, la posibilidad de inversiones en activos fijos, se
encontraba supeditada a la efectiva y previa destinación de los recursos de la UPC
a la prestación del servicio médico, por lo que, dichas actividades solo podían ser
realizadas en determinadas condiciones financieras que, en el caso bajo estudio,
no se cumplió.
Conforme a todo lo anterior, concluye que:
- En aplicación de las normas vigentes al momento de ocurrencia de los hechos, y

de la naturaleza parafiscal de los recursos del SGSSS, la Contraloría General de la
República sí tenía competencia para investigar las actividades de SaludCoop EPS
OC.
- Teniendo en cuenta la naturaleza jurídica de los recursos del SGSSS, SaludCoop

EPS OC sí podía calificarse de gestor fiscal.
- Teniendo en cuenta la naturaleza parafiscal de los recursos del SGSSS que

administran las EPS y su destinación específica, SaludCoop EPS OC no podía
determinar según su voluntad el destino de los bienes que recibió en esa virtud, y
que solo podía aplicarlos para la prestación directa del servicio de salud.
- La calificación de parafiscalidad de los recursos administrados por el SGSSS

existía al momento de ocurrencia de los hechos investigados y no apareció de
manera abrupta en el proceso No. IP-010 de 2011, de hecho, desde 1997 hasta la
actualidad, la Corte Constitucional estableció esa regla sin excepción posible.
- Como consecuencia de esa calificación de parafiscalidad, no existe duda en
cuanto a la imposibilidad de destinar esos recursos para actividades distintas de la
prestación del servicio; aun cuando haya existido la posibilidad de que un
porcentaje mínimo de los excedentes se pudiera utilizar para actividades distintas,
debe existir conexidad entre ellas y el servicio, con el fin de beneficiar al paciente
y no a la empresa, a diferencia de lo ocurrido en el caso de la EPS en cuestión.
2) Seguidamente, se pronuncia sobre los cargos de nulidad propuestos por la parte

actora, en los siguientes términos:
2.1 Presunta violación al debido proceso y al derecho de defensa.
2.1.1 Frente a la presunta violación al derecho de defensa y contradicción por

diferencias en el período investigado, aduce que no existe norma procedimental
que prohíba la modificación del auto de imputación, como tampoco que imponga la
exención de responsabilidad fiscal en caso de que el auto de imputación
inicialmente expedido no incluya todo el período finalmente investigado, pero
además, destaca que el objeto de la investigación siempre fue la gestión fiscal de
SaludCoop EPS durante el tiempo en que gestionó los recursos parafiscales.
De otra parte, agrega que el investigado tuvo la oportunidad de defenderse y

presentar pruebas contra el auto de imputación que amplió el período de
investigación en el término que establece el artículo 50 de la Ley 610 de 2001,
circunstancia que evidencia la garantía del debido proceso y derecho de defensa
del demandante, quedando claro que, en el presente caso, el demandante tuvo
suficientes oportunidades para defenderse y presentar sus argumentos frente al
período en análisis, con anterioridad a la expedición de los fallos de responsabilidad
objeto de demanda, por lo tanto, no debe prosperar el cargo propuesto.
2.1.2 Respecto a la supuesta violación por omitirse el cumplimiento de las normas

sobre la caducidad, transcribe el artículo 9 de la Ley 610 de 2000, para advertir
que, los hechos que dieron lugar a los fallos con responsabilidad fiscal venían
ocurriendo desde 1998 hasta el 2010, por lo que, se trata de hechos complejos, de
tracto sucesivo o de carácter continuado, por ende, el término de caducidad se
empieza a contar desde el último hecho o acto, así, no debe perderse de vista que
la conducta de los responsables fiscales fue sistemática y enfocada hacía el
propósito de utilizar recursos parafiscales para actividades distintas de la prestación
directa del servicio de salud. Por lo tanto, si el auto de apertura del proceso IP-010
se produjo el 28 de diciembre de 2011, la acción fiscal no había caducado. Razón
por la cual, debe desestimarse el cargo propuesto.
2.1.3 En lo que atañe a la supuesta violación del debido proceso por la presunta
omisión en la atribución subjetiva del daño, respecto a la afirmación del
demandante consistente en que la obligación fiscal declarada en solidaridad vulneró
el debido proceso, asegura que tal afirmación es equivocada desde el punto de
vista normativo, jurisprudencial y fáctico.
Precisa que desde el punto de vista normativo, la posibilidad de condenar

solidariamente siempre ha existido, pues, la misma Ley 610 de 2000 hace
referencia global a los responsables fiscales y en el artículo 14, de manera expresa,
regula lo relativo a la unidad procesal y conexidad, dejando claro la obligación de
adelantar "una sola actuación procesal, cualquiera sea el número de implicados" y por
otra parte ordena que "los hechos conexos se investigarán y decidirán conjuntamente".
Por lo que, no existe duda en cuanto a la conexidad de los hechos investigados en
el proceso de responsabilidad fiscal No. IP-010 de 2011, como tampoco en cuanto
a su sistematicidad y continuidad.
Así mismo, precisa que jurisprudencialmente también se ha reconocido como
principio de la responsabilidad fiscal, la posibilidad de que se emita una condena
solidaria y lo que a ese respecto implica la individualización de la responsabilidad,
para cuyo sustento transcribe apartes de las sentencias del Consejo de Estado
dictadas en los expedientes números 7370, 6587 y 6172, como también de la
sentencia C-338 de 2014 de la Corte Constitucional.
Finalmente, precisa que existe claridad en cuanto a que el demandante participó

de manera activa en la actuación continuada que, durante el período analizado por
la Contraloría, produjo la utilización indebida de los recursos del SGSSS, y el
consecuente detrimento al patrimonio público, por lo que, al tratarse de una
actividad sistemática, continuada y reiterada, se pone en marcha la regla del
artículo 14 de la Ley 610 de 2000 y los artículos 1568 y 1571 del Código Civil, pues,
el demandante participó en las decisiones que llevaron a la investigación fiscal y
que implicaron la gestión inadecuada y para fines distintos a los contemplados en
la Constitución Política de los recursos parafiscales. Razón por la cual, el cargo no
está llamado a prosperar.
2.1.4 En lo que respecta a la supuesta violación del derecho de defensa y

contradicción por la omisión en el decreto y práctica de pruebas, asegura que
durante el proceso se surtieron y practicaron todas las pruebas pertinentes y
conducentes para determinar la veracidad de las conductas indicadas en la
imputación. Pero además, agrega que este cargo no cumple el mínimo requisito de
claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, pues, parte de
consideraciones subjetivas de la parte actora acerca de unas pruebas que
presuntamente no se habrían decretado, bajo la consideración individual que tal
situación vulneró su derecho al debido proceso, cuando, contrario a lo que afirmó
el demandante, dichas etapas probatorias se surtieron íntegramente durante el
trámite.
2.1.5 Frente a la supuesta violación del debido proceso por supuesta indebida
valoración probatoria, aduce lo siguiente:
- En lo que atañe a la metodología, que no existe duda de que este aspecto sí fue
objeto de expreso pronunciamiento por parte del Consejo de Estado en la
providencia del 10 de julio de 2012, oportunidad en la que dicha Corporación la
encontró adecuada para sustentar la imposibilidad de aprobar la conciliación entre
SaludCoop EPS y la Superintendencia Nacional de Salud.
- Frente a la supuesta invalidez del informe técnico como prueba, manifiesta que,
en ámbito de las investigaciones administrativas no se está haciendo referencia a
un dictamen pericial realizado por auxiliares de la justicia, y que la imparcialidad
se predica de la institución como un todo y no de sus funcionarios, a través de las
normas propias de la función pública y de la distribución interna del manual de
funciones. Pero además, agrega que el demandante no acreditó la configuración de
algún tipo de parcialización del ente investigador.
- En cuanto a la indebida valoración de los testimonio, asegura que la valoración

de los testimonios no es un asunto que atañe al debido proceso, sino a la motivación
de los actos administrativos, pero además, aduce que en todo el procedimiento se
valoraron las pruebas en conjunto y no de manera aislada, y que el demandante
pretende darle un alcance equivocado a la sentencia C-262 de 2013 queriendo
soportar su cargo en el hecho de que un testimonio puede llegar a cambiar la ley y
la jurisprudencia consolidada de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado en
cuanto a la naturaleza y destino de los recursos.
- Respecto de la supuesta omisión de practicar pruebas decretadas, menciona que
las pruebas solicitadas fueron, en algunos puntos, impertinentes e inconducentes
y no por ello se viola el debido proceso, pues, hay otros medios de probatorios más
eficaces para obtener el mismo resultado, pero además, sí se citó al Decano de la
Facultad de Economía de la Universidad Javeriana, quien no asistió a la audiencia,
sin embargo, la Contraloría fue más lejos y citó a diversos homólogos de otras
universidades y todos afirmaron no tener el conocimiento para absolver los
cuestionamientos.
Por todo lo anterior, solicita que se desestime el primer cargo de nulidad.
2.2 Presunta violación del ordenamiento jurídico superior.
2.2.1 Frente a la supuesta violación del ordenamiento jurídico superior por

inaplicación del artículo 24 de la Ley 610 de 2000 al no haberse decretado una
prueba solicitada en la versión libre, advierte que, durante el proceso se surtieron
y practicaron todas las pruebas pertinentes y conducentes para determinar la
veracidad de las conductas imputadas, pero además, que las etapas probatorias se
surtieron íntegramente durante el trámite.
2.2.2 Respecto a la supuesta inaplicación de los principios de buena fe, confianza
legítima y presunción de inocencia, destaca que el principio de confianza legítima
reposa en el de buena fe, el cual, en el ámbito de la investigación, se expresa a
través de la igualdad de armas y la aplicación de las reglas del debido proceso,
pues, la administración debe acudir a la investigación desprovista de
consideraciones personales, buscando siempre la garantía de la protección del
patrimonio público.
Aduce que lo que no puede ocurrir es que, bajo el amparo de la buena fe, se
esconda la intención de generar la inactividad estatal, la ausencia de control de los
recursos públicos y la inobservancia de las normas imperativas. Pero además,
agrega que, mal puede alegar la parte actora que existe confianza legítima en
actividades que contrarían el ordenamiento jurídico, y que el hecho de no haberse
iniciado una investigación con anterioridad a la apertura del proceso IP-010 de
2011 no exige ni puede exigir la inactividad del ente de control.
De otra parte, reitera que la línea jurisprudencial consolidada desde 1997 era
absolutamente clara en determinar la naturaleza parafiscal de los recursos del
Sistema General de Seguridad Social en Salud y la obligación de utilizarlos
directamente para la prestación del servicio, razón por la cual, no resulta
procedente el cargo formulado por la parte demandante.
2.2.3 En cuanto a la presunta violación al principio de imparcialidad, señala que

olvida el demandante lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 610 de 2000, por
ende, no se trata del capricho de la entidad pública demandada, se trata de una
obligación legal de necesario cumplimiento. Por lo que, el cargo debe ser
desestimado.
2.2.4 En lo atinente a la supuesta violación de la Ley 610 de 2000 por la presunta

expedición de los fallos con responsabilidad fiscal sin que se probaran los elementos
de la responsabilidad fiscal, advierte lo siguiente:
En primer lugar, precisa que, conforme a los artículos 23 y 53 de la Ley 610 de

2000, para proferir un fallo con responsabilidad fiscal se debe probar la
responsabilidad del investigado y para ello, a su vez, se requiere acreditar: i) la
existencia del daño al patrimonio público y de su cuantificación; ii) la
individualización y actuación cuando menos con culpa del gestor fiscal; y iii) la
relación de causalidad entre el comportamiento del agente y el daño ocasionado al
erario.
En cuanto al daño patrimonial, destaca que, en el caso concreto, no cabe duda que
los actos demandados determinaron y cuantificaron plenamente el monto del daño
consistente en todas aquellas inversiones realizadas por SaludCoop EPS con
recursos del SGSSS, a pesar de que el saldo de efectivo disponible registrado al
cierre de cada ejercicio anual ni siquiera alcanzaba para cubrir las cuentas por
pagar a los proveedores de servicios de salud de la red externa.
Menciona que también quedó demostrado en los fallos demandados que los
gestores fiscales fueron declarados responsables fiscalmente por acción, pues, esa
EPS efectivamente desvió recursos públicos, en beneficio propio y de terceros,
conducta que fue atribuida a título de dolo porque de manera reiterada y consciente
se hizo una destinación de recursos públicos al patrimonio e intereses privados de
SaludCoop EPS OC, que tenían por objeto generar apropiación y explotación en
beneficio particular, contrario a las finalidades del SGSSS.
Precisa que la responsabilidad de las personas jurídicas está fundamentada en la

actuación de su órgano de representación, pues, mediante él es que tales entes
expresan su designio y realizan todos los actos para los cuales están capacitadas y
autorizadas. Es así como el régimen jurídico de SaludCoop como organismo
cooperativo hace responsable en su calidad de persona jurídica de función pública
de gestión fiscal de los recursos asignados, en la misma medida, a las personas
naturales titulares de los órganos de dirección y ejecución, pues, tanto en el
derecho privado como en el público, las acciones u omisiones derivadas de la
gestión fiscal involucran a la persona jurídica como a las personas naturales que
ejercen la función de dirección, representación y administración.
Señala que con base en los estados financieros de SaludCoop, en el período

comprendido entre 1998 y 2010, la Contraloría determinó que el daño fiscal
asciende a $1.421.178.399.072,78, monto equivalente a los desvíos de los
recursos del SGSSS para pagar los gastos, inversiones y costos financieros que
SaludCoop debía financiar con recursos propios, por no estar relacionados con la
destinación específica y directa de los recursos parafiscales del Sistema.
Informa que, de las actas de la Asambleas Ordinarias y Extraordinarias de

asociados y de las Actas del Consejo de Administración, se extrae que los miembros
del Consejo de Administración y el Presidente Ejecutivo de SaludCoop aprobaron
por unanimidad gastos administrativos que debieron ser cubiertos con recursos
propios de la empresa en cuanto solo beneficiaban a su red propia o a sus empresas
asociadas, razón por la que, no podían ser cargados a los recursos parafiscales,
esos gastos comprenden: remodelaciones y dotaciones, compra de proyectos de
infraestructura, patrocinios, bonificaciones a favor del Presidente Ejecutivo y
miembros de la alta dirección de la empresa, honorarios por conceptos de asesorías
legal, gastos de viaje y préstamos, como también inversión en compra de clínicas
y de equipos médicos y de laboratorios.
Así las cosas, las erogaciones realizadas por el monto antes indicado configuraron
un desvío o uso indebido de los recursos parafiscales, que consolidaron el daño
fiscal en la modalidad de detrimento o pérdida para el SGSSS. Razón por la cual,
asegura debe desestimarse el cargo.
2.2.5 En lo que atañe a la presunta violación al debido proceso y a las normas

internas de la Contraloría que regulan su actuación dentro del proceso de
responsabilidad fiscal, precisa que, en caso de que hubiere ocurrido la supuesta
conducta alegada por la parte demandante, corresponde analizar si dicha
circunstancia -que afirma el demandante como violatoria- tienen la entidad para
generar la nulidad de los fallos de responsabilidad fiscal, frente a lo cual, asegura
que la respuesta es indefectiblemente negativa, pues, en nada se vulneraría el
debido proceso en caso de que dicho acto no hubiere sido suscrito por el funcionario
sustanciador.
2.3 Presunta falsa motivación de los actos demandados.
2.3.1 Respecto de la supuesta falsa motivación en cuanto a la entidad afectada,

asegura que se equivoca el demandante cuando afirma que se identificó mal a la
entidad afectada, pues, el afectado es el Ministerio de la Protección Social en virtud
de la Ley 100 de 1993 que expresamente señala al SGSSS como el titular de las
cotizaciones, y no a las EPS. Por ende, manifiesta que se debe desestimar el cargo.
2.3.2 Frente a la presunta falsa motivación en la identificación del gestor fiscal,

reitera e insiste en que los recursos recibidos por SaludCoop EPS tuvieron y siempre
han tenido naturaleza parafiscal, cuya destinación constitucional implica su
utilización directa para la prestación del servicio de salud, por ende, es evidente
que, SaludCoop y los miembros de la Junta Directiva y, con más razón el gerente,
son gestores fiscales según lo dispuesto por el ordenamiento jurídico.
2.3.3 En lo que respecta a la supuesta falsa motivación en la interpretación del

objeto social de SaludCoop EPS, advierte que, basta con analizar la normativa y la
jurisprudencia consolidada al respecto, para entender que la Constitución Política
exige que los recursos del SGSSS se destinen para la prestación directa y exclusiva
del servicio de salud, y que basta analizar los hallazgos en remodelaciones y
dotaciones, compra de proyectos de infraestructura, patrocinios, bonificaciones a
favor del Presidente Ejecutivo y miembros de la alta dirección de la empresa,
honorarios por concepto de asesoría legal, gastos de viaje y préstamos, así como
actividades de inversión como la compra de clínicas y de equipo médico y de
laboratorios, que a pesar de estar ligados a la prestación del servicio, solo lo
beneficiaban indirectamente, el riesgo es, a todas luces, evidente -y reafirmado por
lo que efectivamente ocurrió-, que se utilizaron los recursos parafiscales para
beneficiar a la empresa y no a los pacientes.
Así las cosas, al adoptar la interpretación contenida en los fallos atacados, la

Contraloría no incurrió en falsa motivación, pues, se interpretó la función de
SaludCoop EPS como una entidad encargada de gestionar los recursos parafiscales
del SGSSS en beneficio de los pacientes, tal como lo ordena la Constitución Política,
y no de manera inadecuada, como efectivamente ocurrió.
2.3.4 En lo que atañe a la presunta falsa motivación en la determinación de la

solidaridad, se atiene y/o remite a lo analizado en el cargo por supuesta violación
del debido proceso por la presunta omisión en la atribución subjetiva del daño por
considerar que contiene un argumento idéntico al que se pretende utilizar en este
cargo.
2.3.5 En lo que se refiere a la supuesta falsa motivación por indebida aplicación

de la Ley 100 y sus decretos reglamentarios frente a la forma en que se realizan
las compensaciones al SGSSS, menciona que en este punto se repiten, con
diferente enunciación, los argumentos en torno a la propiedad de SaludCoop EPS
de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud y la facultad que
supuestamente le habría dado, en su interpretación, el ordenamiento jurídico para
utilizarlos según su interés privado, frente a lo cual, reitera que esa interpretación
contradice la jurisprudencia consolidada de la Corte Constitucional y del Consejo
de Estado que le atribuyó la calidad de recursos parafiscales y, en últimas el artículo
48 de la Constitución Política.
2.3.6 Frente a la presunta falsa motivación por indebida aplicación de las normas
que rigen los recursos del sistema, advierte que, nuevamente, la interpretación que
el demandante propone es aquella que sustrae del control fiscal el manejo y gestión
de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, llamando la
atención la afirmación que hizo el demandante acerca de los recobros de NO POS
en el sistema, pues, en ellos las EPS funcionan como meros intermediaros para
generar el pago a favor de las IPS con cargo al FOSYGA, lo cual, difícilmente podría
calificarse como un ingreso propio.
2.3.7 Respecto a la supuesta falsa motivación por indebida interpretación de las

normas atinentes a los gastos de las EPS, indica que en este punto se reiterarán
todos los argumentos esbozados acerca de la naturaleza de los recursos del
Sistema General de Seguridad Social en Salud y su necesaria vinculación directa y
exclusiva con la prestación del servicio.
2.3.8 En lo atinente a la presunta falsa motivación por indebida valoración
probatoria, manifiesta reiterar lo afirmado en los cargos que se refieren a las
pruebas recaudadas por la CGR en el proceso de responsabilidad fiscal No. IP-010
de 2011, resaltando el hecho de que se aplicó el sistema de determinación de los
balances financieros propuesto por la Sala Plena del Consejo de Estado en 2012 y
que se trata de una metodología que resulta útil para la determinación del
detrimento patrimonial en que incurrieron los sujetos pasivos de la condena fiscal.
2.3.9 Frente a la hipotética falsa motivación en el estudio del supuesto desvío de

recursos parafiscales, manifiesta reiterar todos los argumentos esbozados acerca
de la naturaleza de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud
y su necesaria vinculación directa y exclusiva con la prestación del servicio, así
como frente al deber de administración de SaludCoop EPS respecto de esos
recursos, los cuales, como se probó en el proceso de responsabilidad fiscal
cuestionado, ascendían a 99.68% de los ingresos de dicha EPS.
2.4 Presunta desviación de atribuciones propias de quien profirió los fallos

atacados.
En lo que atañe a esta censura alega que no existe un cargo concreto debidamente
identificado con alcance normativo propio que pueda derivarse de las afirmaciones
contenidas en este aparte, razón por la cual, solicita que se declare la ineptitud de
la demanda frente a su formulación.
3) Finalmente, frente a los perjuicios alegados por el demandante y solicitados a

título de restablecimiento del derecho, aduce que no se acreditaron o probaron, por
lo que, solicita que se denieguen esas pretensiones resarcitorias.
4) En virtud de lo anterior, solicita que se denieguen todas y cada una de las

pretensiones de la demanda, y en consecuencia, no se decrete la nulidad de los
actos administrativos demandados, y se deniegue el restablecimiento del derecho
solicitado.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA.
En primera medida, como quiera que la Subsección “A” de la Sección Primera de

esta Corporación recientemente emitió pronunciamiento en un asunto
estrechamente relacionado con el caso sub examine, ante demanda incoada por
otra de las personas declarada responsable fiscal en dichos actos en virtud de los
recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – SGSSS administrados
por SaludCoop, en la cual también se demandó parcialmente la nulidad de los actos
administrativos contenidos en el Fallo 001890 de 2013, el Auto 000405 de 2014 y
el Fallo de Apelación y Consulta 0011 de 2014, esto es, los mismos actos
administrativo aquí enjuiciados, resulta pertinente advertir que, esta Sala de
Decisión, ante la similitud de los temas a tratar, a lo largo y/o extenso de la
presente decisión se reiterarán, si bien no de manera idéntica y/o textual, algunos
los aspectos conceptuales y generales del fallo emitido con anterioridad por esta
Corporación1.
Precisado lo anterior, cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista
causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el
asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) cuestión previa; 2)
objeto de la controversia; 3) excepciones de mérito propuestas; 4) decisión de las
tachas de imparcialidad de los testigos; 5) decisión de la objeción al dictamen
pericial anticipado; 6) análisis de los cargos de nulidad; 7) conclusión general; y 8)
condena en costas.
1. Cuestión previa.
Previo a entrar al estudio del fondo de la controversia planteada, la Sala considera

necesario realizar unas precisiones sobre el Sistema General de Seguridad Social
en Salud - SGSSS, el papel de los particulares (EPS) en el sistema, los recursos del
Sistema General de Seguridad Social en Salud – SGSSS, y la naturaleza parafiscal
de los recursos y/o valores de la Unidad de Pago por Capitación - UPC.
1.1 Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Sea lo primero indicar que, de conformidad con el artículo 48 constitucional, la

Seguridad Social se considerada como un servicio público de carácter
obligatorio que debe ser prestado bajo la dirección, coordinación y control del
Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en
los términos que establezca la ley. Así mismo, es caracterizado por el mismo
ordenamiento superior como un derecho irrenunciable de toda persona,
constituyéndose como un derecho fundamental, y al tenor de lo dispuesto por el
artículo 48 superior, se les debe garantizar a todos los habitantes del territorio
nacional.
Por su parte, el artículo 49 constitucional, consagra la atención en salud como un

servicio público que debe ser garantizado a todas las personas en sus
componentes de promoción, protección y recuperación de la salud, cuya prestación
debe organizarse, dirigirse y reglamentarse por parte del Estado, con sujeción a
los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, no obstante, su prestación
puede recaer en entidades privadas, con sujeción a la normativa respectiva, y con
la vigilancia y control estatal.
Ahora bien, en desarrollo del artículo 48 de la Constitución Política, mediante la

Ley 100 de 1993, el Congreso de la República creó el Sistema de Seguridad
Social Integral, el cual comprende un conjunto de instituciones, normas y
procedimientos, cuya finalidad es la cobertura integral de las contingencias que
afectan la calidad de vida de las personas, especialmente las que menoscaban su
1
Sentencia de 8 de marzo de 2018, expediente No. 25000-23-41-000-2014-01455-00, Demandante: Ana
María Piñeros Ricardo, Demandado: Contraloría General de la República, MP Dra. Claudia Elizabeth Lozzi
Moreno.
salud y su capacidad económica, con el fin de lograr el bienestar individual y la
integración de la comunidad2, y tiene por objeto garantizar los derechos
irrenunciables de la persona y la comunidad para obtener la calidad de vida acorde
con la dignidad humana, mediante la protección de las contingencias que la afecten
(artículo 1º ibídem).
Por su parte, el artículo 8º de la misma Ley 100 de 1993, establece que el Sistema
de Seguridad Social Integral está compuesto por regímenes generales
establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales – hoy laborales - y los
servicios sociales complementarios que se definen en la misma ley. En tanto que,
el artículo 9º ibídem, precisa que no se podrán destinar ni utilizar los recursos de
las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella.
Así, como quiera que una de las contingencias contra las que protege el derecho a
la Seguridad Social es el deterioro de la salud, tenemos que, de manera específica
el Libro II de la Ley 100 de 1993, comprendido desde el artículo 152 hasta el
artículo 248, creó y reguló el Sistema General de Seguridad Social en Salud –
SGSSS como uno de los subsistemas del Sistema de Seguridad Social Integral,
señalando el artículo 152 ibídem que sus objetivos son regular el servicio público
esencial de salud y crear condiciones de acceso en toda la población al servicio en
todos los niveles de atención. Por su parte, el 154 ibíd, estatuye que el Estado
intervendrá en el servicio público de Seguridad Social en Salud, principalmente, en
busca, entre otras cosas, de evitar que los recursos destinados a la Seguridad Social
en Salud se destinen a fines diferentes.
En lo que respecta a los integrantes del Sistema General de Seguridad Social en

Salud, el artículo 155 de la Ley 100 estipula que dicho sistema está integrado por:
1) organismos de dirección, vigilancia y control, tales como: los Ministerios de
Salud y Trabajo (hoy Ministerios de Protección Social y Trabajo); el Consejo
Nacional de Seguridad Social en Salud; y la Superintendencia Nacional en Salud;
2) organismos de administración y financiación, tales como: las Entidades
Promotoras de Salud; las Direcciones Seccionales, Distritales y Locales de Salud;
y el Fondo de Solidaridad y Garantía; 3) las Instituciones Prestadoras de
Servicios de Salud, públicas, mixtas o privadas; 4) las demás entidades de salud
que, al entrar en vigencia la Ley, estén adscritas a los Ministerios de Salud y
Trabajo; 5) los empleadores, los trabajadores y sus organizaciones y los
trabajadores independientes que cotizan al sistema contributivo y los pensionados;
6) los beneficiarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en todas
sus modalidades; y 7) los Comités de Participación Comunitaria "COPACOS" y las
organizaciones comunales que participen en los subsidios de salud.
Ahora, en lo que respecta a las Entidades Promotoras de Salud - EPS, el artículo

177 de la Ley 100 precisa que son las entidades responsables de la afiliación, el
registro de los afiliados y del recaudo de sus cotizaciones, por delegación del Fondo
de Solidaridad y Garantía. Pero además, que su función básica será organizar y
garantizar, directa o indirectamente, la prestación del Plan de Salud Obligatorio a
los afiliados y girar, dentro de los términos previstos en la Ley, la diferencia entre
los ingresos por cotizaciones de sus afiliados y el valor de las correspondientes
Unidades de Pago por Capitación al Fondo de Solidaridad y Garantía. Así las cosas,
y conforme a lo indicado en el numeral 1º del artículo 178 ibídem, las Entidades
Promotoras de Salud son delegatarias del Fondo de Solidaridad y Garantía para
la captación de los aportes de los afiliados al Sistema General de Seguridad Social
en Salud. En ese mismo sentido, conviene señalar que, el artículo 182 de la Ley
100 de 1993, advirtió que las cotizaciones que recauden las Entidades Promotoras
2
Preámbulo de la Ley 100 de 1993 “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”.
de Salud pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud,
señalando además el parágrafo de la referida norma que, las Entidades Promotoras
de Salud manejarán los recursos de la seguridad social, originados en las
cotizaciones de los afiliados al sistema, en cuentas independientes del resto de
rentas y bienes de la entidad.
En lo concerniente a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud IPS,

el artículo 185 de la Ley 100 de 1993, señala que son las encargadas de prestar el
servicio de salud, en su nivel de atención correspondiente a los afiliados y
beneficiarios dentro de los parámetros que señale la ley. Estas instituciones tienen
como principios básicos la calidad y la eficiencia, y gozan de autonomía
administrativa, técnica y financiera.
Por su parte, el artículo 218 de la misma ley creó el Fondo de Solidaridad y

Garantía, como una cuenta adscrita al Ministerio de Salud (hoy ministerio de Salud
y Protección Social) que se maneja por encargo fiduciario, sin personería jurídica
ni planta de personal propia, de conformidad con lo establecido en el Estatuto
General de la Contratación de la Administración Pública de que trata el artículo 150
de la Constitución Política. Dicho fondo, de conformidad con el artículo 219 de la
Ley 100 de 1993, está estructurado en las siguientes subcuentas: 1) de
compensación interna del régimen contributivo; 2) de solidaridad del régimen de
subsidios en salud; 3) de promoción de la salud y 4) del seguro de riesgos
catastróficos y accidentes de tránsito3.
En tanto que, el artículo 156 de la misma ley, destaca las características básicas
del sistema, entre ellas, que el recaudo de las cotizaciones será responsabilidad del
Sistema General de Seguridad Social - Fondo de Solidaridad y Garantía, quien
delegará en lo pertinente esta función en las Entidades Promotoras de Salud.
De otra parte, tenemos que, la Ley 100 de 1993, en el Título III del Libro II,
respecto del Sistema de Seguridad Social en Salud, establece a su vez los diferentes
3
Las referidas subcuentas, se financian de las siguiente manera:
a) La financiación de la subcuenta de compensación, de conformidad con el artículo 220 de la Ley 100 de 1993, será en el
régimen contributivo y provienen de la diferencia entre los ingresos por cotización de sus afiliados y el valor de las unidades
de pago por capitación, UPC, que le serán reconocidos por el sistema a cada entidad promotora de salud. Las entidades
cuyos ingresos por cotización sean mayores que las unidades de pago por capitación reconocidas trasladarán estos recursos
a la subcuenta de compensación, para financiar a las entidades en las que aquéllos sean menores que las últimas.
b) En cuanto a la subcuenta de solidaridad (artículo 221 ibídem), para cofinanciar con los entes territoriales los subsidios a
los usuarios afiliados según las normas del régimen subsidiado, el Fondo de Solidaridad y Garantía contará con los siguientes
recursos: i) un punto de la cotización de solidaridad del régimen contributivo, según lo dispuesto en el artículo 203; ii) el
monto que las cajas de compensación familiar, de conformidad con el artículo 217 de la Ley, destinen a los subsidios de
salud; iii) un aporte del presupuesto nacional; iv) los rendimientos financieros generados por la inversión de los anteriores
recursos; v) los rendimientos financieros de la inversión de los ingresos derivados de la enajenación de las acciones y
participaciones de la Nación en las empresas públicas o mixtas que se destinen a este fin por el CONPES; vi) los recursos
provenientes del impuesto de remesas de utilidades de empresas petroleras correspondientes a la producción de la zona
Cusiana y Cupiagua que se deducirán de la base de cálculo de los ingresos corrientes a que hace referencia la Ley 60 de
1993; y vii) los recursos del IVA social destinados a los planes de ampliación de la cobertura de seguridad social a las madres
comunitarias del ICBF de que trata la Ley 6ª de 1992.
c) Para la financiación de la subcuenta de promoción de salud (actividades de educación, información y fomento de la salud
y de prevención secundaria y terciaria de la enfermedad) (artículo 222 ibíd), el consejo nacional de seguridad social en salud
definirá el porcentaje del total de los recaudos por cotización de que trata el artículo 204 que se destinará a este fin, el cual
no podrá ser superior a un punto de la cotización del régimen contributivo de que trata el artículo 204 de la presente ley.
Estos recursos serán complementarios de las apropiaciones que haga el Ministerio de Salud para tal efecto. Así mismo, los
recursos se podrán destinar al pago de las actividades que realicen las entidades promotoras de salud y que el consejo
nacional de seguridad social en salud considere son las que mayor impacto tienen en la prevención de enfermedades.
d) La financiación de la subcuenta de enfermedades catastróficas y accidentes de tránsito (artículo 223 ibí), será conforme
a: i) los recursos del Fonsat, creado por el Decreto-Ley 1032 de 1991, de conformidad con la presente ley; ii) una contribución
equivalente al 50% del valor de la prima anual establecida para el seguro obligatorio de accidente de tránsito, que se cobrará
en adición a ella; y iii) cuando se extinga el fondo de solidaridad y emergencia social de la Presidencia de la República, los
aportes presupuestales de este fondo para las víctimas del terrorismo se trasladarán al fondo de solidaridad y garantía.
regímenes para su financiamiento y administración, ellos son, el contributivo y el
subsidiado.
El régimen contributivo en salud, es definido por el artículo 202 de la Ley 100

de 1993 como “un conjunto de normas que rigen la vinculación de los individuos y las familias al
sistema general de seguridad social en salud, cuando tal vinculación se hace a través del pago de
una cotización, individual y familiar, o un aporte económico previo financiado directamente por el
afiliado o en concurrencia entre éste y su empleado” . En ese orden de ideas, y según lo ha
precisado la Corte Constitucional4, son afiliados obligatorios a este régimen las
personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos, los
pensionados y/o jubilados y los trabajadores independientes con capacidad de pago
(artículo 157 de la Ley 100 de 1993), quienes deben pagar una cotización o aporte
económico previo, el cual puede ser financiado directamente por el afiliado o en
concurrencia con el empleador.
Por otra parte, el régimen subsidiado en salud, es definido por el artículo 211 de
la Ley 100 de 1993 como “un conjunto de normas que rigen la vinculación de los individuos al
sistema general de seguridad social en salud, cuando tal vinculación se hace a través del pago de
una cotización subsidiada, total o parcialmente, con recursos fiscales o de solidaridad de que trata
la presente ley”. En ese orden de ideas, y según lo ha precisado la Corte
Constitucional5, son beneficiarios de este régimen la población más pobre y
vulnerable del país en las áreas rural y urbana, es decir, sin capacidad de pago,
teniendo especial importancia dentro de este grupo, las madres durante el
embarazo, parto y post parto y período de lactancia, las madres comunitarias, las
mujeres cabeza de familia, los niños menores de un año, los menores en situación
irregular, los enfermos de Hansen, las personas mayores de 65 años, los
discapacitados, los campesinos, las comunidades indígenas, los trabajadores y
profesionales independientes, artistas y deportistas, toreros y sus subalternos,
periodista independientes, maestros de obra de construcción, albañiles, taxistas,
electricistas, desempleados y demás personas sin capacidad de pago (artículos.
257, 212 y 213 de la Ley 100 de 1993).
1.2 El papel de los particulares (EPS) en el Sistema General de

Es del caso precisar que, si bien, por mandato constitucional, el Estado es el

principal responsable de la garantía del derecho a la Seguridad Social como de la
atención de la salud, correspondiéndole su dirección, organización y regulación, así
como la promoción, protección y recuperación de salud, tanto el artículo 48 como
el 49 de la Constitución Política, permiten la participación de los particulares en el
Sistema General de Seguridad Social en Salud, al consentir que el servicio pueda
ser prestado por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley. No
obstante, esa participación e intervención y/o acompañamiento de los particulares
en la prestación del servicio está supeditada a la regulación, vigilancia y control del
Estado.
Así las cosas, en armonía con las normas constitucionales, la Ley 100 1993, artículo
155, permitió la intervención y/o acompañamientos de los particulares en el
Sistema General de Seguridad Social en Salud, al establecer que son integrantes
del mismo las instituciones prestadoras de servicios de salud, públicas, mixtas o
privadas.
4
Sentencias C-828 del 8 de agosto de 2001, M.P. Dr. Jaime Córdoba Triviño, y C-463 del 14 de mayo de 2008, M.P. Dr.
Jaime Araújo Rentería, entre otras.
5
Sentencias C-828 del 8 de agosto de 2001, M.P. Dr. Jaime Córdoba Triviño, y C-463 del 14 de mayo de 2008, M.P. Dr.
Jaime Araújo Rentería, entre otras.
Las Entidades Promotoras de Salud – EPS, para el caso, privadas, conforme al
artículo 177 de la Ley 100 de 1993, son las responsables de la afiliación, el registro
de los afiliados y del recaudo de sus cotizaciones, por delegación del Fondo de
Solidaridad y Garantía. Pero además, su función básica es organizar y garantizar,
directa o indirectamente, la prestación del Plan de Salud Obligatorio a los afiliados
y girar, dentro de los términos previstos en la Ley, la diferencia entre los ingresos
por cotizaciones de sus afiliados y el valor de las correspondientes Unidades de
Pago por Capitación al Fondo de Solidaridad y Garantía.
Adicionalmente, conforme a lo indicado en el numeral 1º del artículo 178 ibídem,

tenemos que las Entidades Promotoras de Salud son delegatarias del Fondo de
Solidaridad y Garantía para la captación de los aportes de los afiliados al Sistema
General de Seguridad Social en Salud. Por ende, las cotizaciones que recauden
pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud, que deben
manejar en cuentas independientes del resto de rentas y bienes de la entidad.
En esos términos, las EPS son las responsables de la prestación del servicio
propiamente dicho, el cual está a su cargo por delegación del Estado, quienes a la
vez están autorizadas para contratar la atención de los usuarios con las diferentes
Instituciones Prestadoras de Salud – IPS. Pero además, están encargadas de
recaudar las cotizaciones obligatorias de los afiliados a este régimen, por
delegación del Fondo de Solidaridad y Garantía, de cuyo monto debe descontar el
valor de la Unidad de Pago por Capitación - UPC, por cada usuario, fijada en el Plan
Obligatorio de Salud, y trasladar la diferencia al Fondo de Solidaridad y Garantía.
Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-655 del 5 de agosto de 2003,

M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil, frente al caso específico de las EPS, destacó que estas
son las entidades responsables de la afiliación y registro de los afiliados y, por
delegación del Fondo de Solidaridad y Garantía - FOSYGA, del recaudo de las
cotizaciones, aportes, cuotas moderadoras, pagos compartidos, copagos, tarifas,
deducibles o bonificaciones en el Plan Obligatorio de Salud -POS-. Su función básica
es organizar y garantizar, directa o indirectamente, la prestación del servicio de
salud obligatorio y girar la diferencia entre los ingresos por cotizaciones y el valor
de las correspondientes Unidades de Pago por Capitación -UPC- al FOSYGA.
Ahora bien, de manera especial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 179

de la Ley 100 de 1993 y el 14 de la Ley 1122 de 2007, las EPS tienen la función de
organizar y garantizar la prestación del POS a sus afiliados de forma directa o
indirecta, siendo responsables de cumplir la función de aseguramiento, que
comprende la administración del riesgo financiero, la gestión del riesgo en salud,
la articulación de los servicios que garantice el acceso efectivo, la garantía de la
calidad en la prestación de los servicios de salud y la representación del afiliado
ante el prestador y los demás actores sin perjuicio de la autonomía el usuario.
En esos términos, dentro de la organización del Sistema General de Seguridad
Social en Salud, la Constitución (artículos 48 y 49), y la Ley 100 de 1993, permiten
la existencia de las Entidades Promotoras de salud, de carácter privado, que
prestan el servicio según delegación que el Estado hace. Delegación que, conforme
lo señala el artículo 179 de la Ley 100 de 1993 y como lo precisó la Corte
Constitucional particularmente en la sentencia SU-840 de 1997, es para prestar el
Plan Obligatorio de Salud - POS que incluye la atención integral a la población
afiliada en sus fases de educación, información y fomento de la salud y la
prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación de la enfermedad, incluido el
suministro de medicamentos esenciales en su denominación genérica (artículo 11
Decreto 1938 de 1994), es decir, que las EPS deben prestar el plan obligatorio de
salud y el plan obligatorio de salud del régimen subsidiado, dentro de los
parámetros que el mismo Estado haya fijado.
1.3 Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
El inciso 5º del artículo 48 de la Constitución Política indica que “No se podrán destinar
ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella” .
En igual sentido, el artículo 9º de la Ley 100 de 1993 establece que “No se podrán
destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a
ella”.
En ese contexto tanto constitucional como legal, tenemos que, está prohibido, para
quienes administran los recursos la Seguridad Social, destinarlos para fines
diferentes a ella.
Ahora bien, cabe destacar que, según lo precisó la Corte Constitucional 6, al

delegarse la prestación del servicio público de salud a una entidad particular, ésta
ocupa el lugar del Estado para algo muy importante cual es la prestación de un
servicio público. Sin embargo, lo que se recauda no pertenece a las EPS, ni mucho
menos entra al presupuesto nacional ni a los presupuestos de las entidades
territoriales, sino que pertenece al Sistema General de Seguridad Social en Salud,
y así, es, pues, una contribución parafiscal.
En efecto, sobre el carácter parafiscal y público de los recursos del Sistema General
de Seguridad Social en Salud, en la sentencia C-577 del 4 de diciembre de
1995, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte Constitucional manifestó:
“(…)
La cotización para la seguridad social en salud es fruto de la soberanía fiscal del

Estado. Se cobra de manera obligatoria a un grupo determinado de personas, cuyos
intereses o necesidades en salud se satisfacen con los recursos recaudados. Los recursos
que se captan a través de esta cotización no entran a engrosar las arcas del presupuesto
Nacional, pues tienen una especial afectación, y pueden ser verificados y administrados
tanto por entes públicos como por personas de derecho privado. La tarifa de la contribución
no se fija como una contraprestación equivalente al servicio que recibe el afiliado, sino
como una forma de financiar colectiva y globalmente el sistema Nacional de seguridad social
en salud.
Las características de la cotización permiten afirmar que no se trata de un impuesto, dado

que se impone a un grupo definido de personas para financiar un servicio público
determinado. Se trata de un tributo con destinación específica, cuyos ingresos, por lo
tanto, no entran a engrosar el Presupuesto Nacional. La cotización del sistema de salud
tampoco es una tasa, como quiera que se trata de un tributo obligatorio y, de otra parte,
no genera una contrapartida directa y equivalente por parte del Estado, pues su objetivo
es el de asegurar la financiación de los entes públicos o privados encargados de prestar el
servicio de salud a sus afiliados.
Según las características de la cotización en seguridad social, se trata de una típica

contribución parafiscal, distinta de los impuestos y las tasas. En efecto, constituye un
gravamen fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra de manera obligatoria a un
grupo de personas cuyas necesidades en salud se satisfacen con los recursos recaudados,
pero que carece de una contraprestación equivalente al monto de la tarifa. Los recursos
provenientes de la cotización de seguridad social no entran a engrosar las arcas del
presupuesto Nacional, ya que se destinan a financiar el sistema general de seguridad
social en salud.
(…)
Como quedó señalado en aparte anterior de esta sentencia, la cotización obligatoria que
se aplica a los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, reúne
los requisitos de una típica contribución parafiscal. Sin embargo, como se señala en
la intervención referida, esta contribución corresponde al aporte de que trata el
artículo 49 de la Carta, ya que se destina, precisamente, a financiar el servicio
6
Sentencia SU-840 del 25 de septiembre de 1997, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
público de salud, con fundamento en los principios de solidaridad, eficiencia y
universalidad (art. 152,153, y 154 de la Ley 100 de 1993).
No encuentra la Corte razones para aseverar que los aportes al sistema de salud pública no
tienen la naturaleza de contribuciones parafiscales, y siendo una especie tributaria de esta
naturaleza, no existe ningún argumento para excluirla de lo dispuesto en el inciso segundo
del artículo 338, que de manera general se refiere a las "contribuciones".
En consecuencia, una interpretación sistemática de la Carta lleva a la Corte a señalar que

la cotización de seguridad social en salud es una contribución parafiscal de aquellas
reguladas por lo dispuesto en el segundo inciso del artículo 338 de la Carta y por ello la Ley
puede delegar en otras autoridades la fijación de la tarifa correspondiente, siempre que
establezca el sistema y método para calcularla, así como el modo de hacer el reparto de
los costos y beneficios que tiende a sufragar. Pero al mismo tiempo, por tratarse de un
aporte al sistema general de seguridad social en salud, la tarifa de la cotización debe ser
fijada conforme a los principios de eficiencia, solidaridad y universalidad, tal como lo
dispone el artículo 49 de la Carta.
(…)” (Negrillas de la Sala).
Luego, en la sentencia SU – 480 del 25 de septiembre de 1997, M.P. Dr.

Alejandro Martínez Caballero, la Corte Constitucional precisó lo siguiente:
“(…)
Como es sabido, los recursos parafiscales “son recursos públicos, pertenecen al

Estado, aunque están destinados a favorecer solamente al grupo, gremio o sector que los
tributa”, por eso se invierten exclusivamente en beneficio de éstos. Significa lo anterior que
las cotizaciones que hacen los usuarios del sistema de salud, al igual que, como ya
se dijo, toda clase de tarifas, copagos, bonificaciones y similares y los aportes del
presupuesto nacional, son dineros públicos que las EPS y el Fondo de Solidaridad
y Garantía administran sin que en ningún instante se confundan ni con patrimonio
de la EPS, ni con el presupuesto nacional o de entidades territoriales, porque no
dependen de circunstancias distintas a la atención al afiliado.
(…).” (Negrillas y subrayado fuera de texto).
El anterior criterio, fue reiterado por la Corte Constitucional en las siguientes

providencias:
- Sentencia C-542 del 1º de octubre de 1998, M.P. Dr. Hernando Herrera

Vergara, en los siguientes términos:
“(…)
En cuanto se refiere al inciso 3o. del artículo 187 demandado, cabe advertir que los
recursos que allí se tratan, tienen el carácter de parafiscales y siempre deben ser
destinados al servicio, por cuanto son contribuciones ordenadas por la ley, no en forma
voluntaria, sino con la finalidad de financiar el Plan Obligatorio de Salud (POS), para
atender los costos que demande el servicio, sin que puedan entrar a participar
íntegramente a Fondos Comunes.
Por ello, en tratándose de recursos parafiscales, el Consejo Nacional de Seguridad

Social en Salud puede destinar parte de ellos a la subcuenta de promoción de la salud del
Fondo de Solidaridad y Garantía, a fin de que las Entidades Promotoras de Salud puedan
atender los costos que se ocasionen con la prestación del servicio.
Ahora bien, el parágrafo 1o. del artículo 182 de la Ley 100 de 1.993 establece que “Las
Entidades Promotoras de Salud manejarán los recursos de la seguridad social originados en
las cotizaciones de los afiliados al sistema en cuentas independientes del resto de rentas y
bienes de la entidad”, por tratarse de recursos parafiscales.
(…).” (Negrillas adicionales).
- Sentencia T-569 del 10 de agosto de 1999, M.P. Dr. Carlos Gaviria García,
en los siguientes términos:
“(…) La Corte Constitucional ha reiterado que las contribuciones de los afiliados al

sistema general de seguridad social colombiano, son aportes parafiscales y, por
tanto, recursos con la destinación específica de usarse en la prestación de servicios
o entrega de bienes a los aportantes. (…).” (Se destaca).
- Sentencia C-1707 del 12 de diciembre de 2000, M.P. Dra. Cristina Pardo

Schlesinger, en los siguientes términos:
“(…)
Siguiendo el criterio hermenéutico sentado por esta Corporación a lo largo de su extensa

jurisprudencia, los recursos que ingresan al Sistema de Seguridad Social en Salud,
llámense aportes, cuotas moderadoras, pagos compartidos, copagos, tarifas,
deducibles o bonificaciones, son en realidad contribuciones parafiscales de
destinación específica, en cuanto constituyen un gravamen, fruto de la soberanía fiscal
del Estado, que se cobra obligatoriamente a determinadas personas para satisfacer sus
necesidades de salud y que, al no comportar una contraprestación equivalente al monto de
la tarifa fijada, se destinan también a la financiación global del Sistema General de
Seguridad Social en Salud, en particular, a la cuenta del denominado régimen
subsidiado.
(…)
Ahora bien, si de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, las cuotas moderadoras,

los copagos y, en general, todos los aportes y recursos que se allegan al Sistema
de Seguridad Social Integral, revisten el carácter de contribuciones parafiscales
de destinación específica, impuestas por el Estado en virtud del principio constitucional
de la soberanía fiscal.
(…).” (Negrillas fuera de texto).
- Sentencia C-828 del 8 de agosto de 2001, M.P. Dr. Jaime Córdoba Triviño,
“(…)
En repetidas ocasiones esta Corporación ha definido los recursos del Sistema General
de Seguridad Social en Salud como parafiscales, lo cual significa que "la cotización
para la seguridad social en salud es fruto de la soberanía fiscal del Estado. Se cobra de
manera obligatoria a un grupo determinado de personas, cuyo interés o necesidades en
salud se satisface con los recursos recaudados. Los recursos que se captan a través de esta
cotización no entran a engrosar las arcas del presupuesto nacional, pues tienen una especial
afectación, y pueden ser verificados y administrados tanto por entes públicos como
por personas de derecho privado. La tarifa de la contribución no se fija como una
contraprestación equivalente al servicio que recibe el afiliado, sino como una forma de
financiar colectiva y globalmente el Sistema Nacional de Seguridad Social en
Salud.
Las características de la cotización permiten afirmar que no se trata de un impuesto, dado

que se impone a un grupo definido de personas para financiar un servicio público
determinado. Se trata de un tributo con destinación específica, cuyos ingresos, por lo tanto,
no entran a engrosar el presupuesto nacional. La cotización del sistema de salud tampoco
es una tasa, comoquiera que se trata de un tributo obligatorio y de otra parte, no genera
una contrapartida directa y equivalente por parte del Estado, pues su objetivo es el de
asegurar la financiación de los entes públicos o privados encargados de prestar el
servicio de salud a sus afiliados.
(…).” (Se estaca).
- Sentencia C-655 del 5 de agosto de 2003, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil, en
los siguientes términos:
“(…)
Ha insistido la jurisprudencia en sostener que las entidades públicas y privadas que tienen
a su cargo el manejo de recursos del sistema integral de la seguridad social, como ocurre
con los fondos de pensiones y las Empresas Promotoras de salud -E.P.S.-, administran
recursos parafiscales, los cuales, en ningún caso, pueden ser destinados a fines
distintos de los previstos en las normas que los regulan.
(…)
Entonces, debe resaltarse que los recursos del sistema de seguridad social son
recursos parafiscales que no pueden ser utilizados para propósitos diferentes al
previsto en el sistema integral de seguridad social.
(…).” (Se destaca).
- Sentencia C-155 del 24 de febrero de 2004, M.P. Dr. Álvaro Tafur Galvis, en
“(…)
Esta Corporación de manera reiterada ha precisado en efecto que los recursos que
ingresan al Sistema de Seguridad Social, tanto en Salud como en pensiones,
llámense cotizaciones, aportes, cuotas moderadoras, pagos compartidos,
copagos, tarifas, deducibles o bonificaciones, son en realidad contribuciones
parafiscales de destinación específica, en cuanto constituyen un gravamen, fruto de la
soberanía fiscal del Estado, que se cobra obligatoriamente a determinadas personas para
satisfacer sus necesidades de salud y pensiones y que, al no comportar una
contraprestación equivalente al monto de la tarifa fijada, se destinan también a la
financiación global bien del Sistema General de Seguridad Social en Salud, bien del
Sistema General de Seguridad Social en Pensiones.
- Sentencia C-861 del 18 de octubre de 2006, M.P. Dr. Nilson Pinilla Pinilla,
“(…)
Resulta pertinente recordar, que sobre los recursos del Sistema General de Seguridad
Social, la Corte Constitucional en numerosas oportunidades ha manifestado que son rentas
de naturaleza parafiscal que no pueden estar sometidas a ningún gravamen, ni destinarse
a fines diferentes a los establecidos para el sistema, de conformidad con el artículo 48 de
la Carta
(…)”
De conformidad con la jurisprudencia transcrita y las normas previamente citadas,

tenemos que, los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -
SGSSS, son recursos parafiscales, es decir, son recursos públicos que las EPS
y el FOSYGA administran, y que deben invertirse exclusivamente en beneficio del
SGSSS, dado que tienen una destinación específica.
Ahora bien, en cuanto a las fuentes de financiación del Sistema General de

Seguridad Social en Salud – SGSSS, de conformidad con la Ley 100 de 1993 y la
jurisprudencia de la Corte Constitucional7, tenemos las siguientes:
a) Las cotizaciones que efectúan los afiliados al régimen contributivo y que son
recaudadas por la EPS (artículo 182 de la Ley 100 de 1993).
b) Los pagos moderadores, tales como los pagos compartidos, cuotas moderadoras
y deducibles (artículo 187 de la Ley 100 de 1993).
c) Parte de los recursos del Sistema General de Participaciones (artículo 214 de la

Ley 100 de 1993).
d) Los recursos obtenidos como producto del monopolio de juegos, suerte y azar
(artículo 214 de la Ley 100 de 1993).
7
Sentencias C-828 de 2001, C-824 del 2004 y C-463 de 2008.
e) Otros recursos propios de las entidades territoriales que hoy destinan o que
puedan destinar en el futuro a la financiación del Régimen Subsidiado (artículo 214
de la Ley 100 de 1993).
f) Recursos tales como sanciones por inasistencia a citas, y reembolsos por

servicios derivados de accidentes de tránsito (se recobra al SOAT) y atención de
enfermedades de origen profesional o accidentes laborales.
1.4 La Unidad de Pago por Capitación – UPC y su naturaleza parafiscal.
El artículo 182 de la Ley 100 de 1993 “Por la cual se crea el sistema de seguridad
social integral y se dictan otras disposiciones”, establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 182. DE LOS INGRESOS DE LAS ENTIDADES PROMOTORAS DE SALUD.

Las cotizaciones que recauden las Entidades Promotoras de Salud pertenecen al
Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Por la organización y garantía de la prestación de los servicios incluidos en el Plan

de Salud Obligatorio para cada afiliado, el Sistema General de Seguridad Social en
Salud reconocerá a cada Entidad Promotora de Salud un valor percápita, que se
denominará Unidad de Pago por Capitación UPC. Esta Unidad se establecerá en
función del perfil epidemiológico de la población relevante, de los riesgos cubiertos
y de los costos de prestación del servicio en condiciones medias de calidad,
tecnología y hotelería, y será definida por el Consejo Nacional de Seguridad Social
en Salud, de acuerdo con los estudios técnicos del Ministerio de Salud.
PARÁGRAFO 1o. Las Entidades Promotoras de Salud manejarán los recursos de la

seguridad social originados en las cotizaciones de los afiliados al sistema en
cuentas independientes del resto de rentas y bienes de la entidad.” (Negrillas
adicionales).
Conforme a la norma transcrita, y tal como lo ha definido la Corte Constitucional 8,

la Unidad de Pago por Capitación – UPC, es un valor per cápita que paga el Estado
a la EPS por la organización y garantía de la prestación de los servicios incluidos
incluido en el POS para cada afiliado. Esta unidad se establece en función del perfil
epidemiológico de la población relevante, de los riesgos cubiertos y de los costos
de prestación del servicio en condiciones medias de calidad, tecnología y hotelería,
y es definida por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud (CNSSS) de
acuerdo con los estudios técnicos realizados por el Ministerio de Salud (hoy
Ministerio de la Protección Social).
Por su parte, la Superintendencia Nacional de Salud, en la Circular Única y/o

Circular Externa 047 de 2007, precisó que la UPC constituye la unidad de medida
y cálculo de los mínimos recursos que el Sistema General de Seguridad Social en
Salud requiere para cubrir en condiciones de prestación medida el servicio de salud
tanto en el régimen contributivo como en el régimen subsidiado.
Ahora bien, el artículo 2º del Decreto 1485 del 13 de julio de 1994 “Por el cual se
regula la organización y funcionamiento de las Entidades Promotoras de Salud y la protección al
usuario en el Sistema Nacional de Seguridad Social en Salud” , señala unas precisas funciones
que son responsabilidad de las Entidades Promotoras de Salud ejercerlas, entre las
cuales, para este punto, cabe destacar las establecidas en los literales c) y d) de la
norma referida, de conformidad con los cuales, las EPS tienen la responsabilidad
de organizar y garantizar la prestación de los servicios de salud previsto en el Plan
Obligatorio de Salud de sus afiliados con cargo a las Unidades de pago por
Capitación – UPC correspondientes, y de girar los excedentes de los valores de la
UPC al Fondo de Solidaridad y Garantía - FOSYGA
El contenido de la norma es el siguiente:
8
Sentencia 1040 del 5 de noviembre de 2003, M.P. Dra. Clara Inés Vargas Hernández.
“ARTÍCULO 2°. RESPONSABILIDADES DE LAS ENTIDADES PROMOTORAS DE
SALUD. Las Entidades Promotoras de Salud serán responsables de ejercer las
siguientes funciones:
(…)
c. Movilizar los recursos para el funcionamiento del Sistema de Seguridad Social en Salud
mediante el recaudo de las cotizaciones por delegación del Fondo de Solidaridad y
Garantía; girar los excedentes entre los recaudos, la cotización y el valor de la unidad
de pago por capitación a dicho fondo, o cobrar la diferencia en caso de ser negativa; y
pagar los servicios de salud a los prestadores con los cuales tenga contrato.
d. Organizar y garantizar la prestación de los servicios de salud previstos en el

Plan Obligatorio de Salud, con el fin de obtener el mejor estado de salud de sus
afiliados con cargo a las Unidades de Pago por Capitación correspondientes. Con
este propósito gestionarán y coordinarán la oferta de servicios de salud, directamente o a
través de la contratación con Instituciones Prestadoras y con Profesionales de la Salud;
implementarán sistemas de control de costos; informarán y educarán a los usuarios para
el uso racional del sistema; establecerán procedimientos de garantía de calidad para la
atención integral, eficiente y oportuna de los usuarios en las instituciones prestadoras de
salud.
(…).” (Negrillas adicionadas por la Sala).
Ahora bien, en lo que atañe a la naturaleza jurídica de los valores y/o dineros que
componen las UPC, se tiene que, la jurisprudencia de la Corte Constitucional, los
ha clasificado y/o catalogado como recursos parafiscales, sentencias de las que
resulta pertinente mencionar las siguientes:
- La Sentencia C-828 del 8 de agosto de 2001, M.P. Dr. Jaime Córdoba Triviño,
en la que se dijo:
“(…)
Las Entidades Promotoras de Salud recaudan las cotizaciones obligatorias de los

afiliados al régimen contributivo, luego descuentan por cada usuario el valor de
la Unidad de Pago por Capitación -UPC- fijada para el Plan Obligatorio de Salud
(POS) y trasladan la diferencia al Fondo de Solidaridad (FOSYGA).
(…)
Las EPS son las responsables de recaudar las cotizaciones de los afiliados y facilitar la
compensación con el Fondo de Solidaridad y Garantías y hacer un manejo eficiente de
los recursos de la UPC. De otro lado, el diseño del Sistema General de Seguridad Social
en Salud crea una serie de relaciones interdependientes entre las instituciones que lo
integran y define la UPC como centro del equilibrio financiero. La Unidad de Pago por
Capitación no representa simplemente el pago por los servicios administrativos
que prestan las EPS sino representa en especial, el cálculo de los costos para la
prestación del servicio de salud en condiciones medias de calidad, tecnología y
hotelería. Esto significa, la prestación del servicio en condiciones de homogenización y
optimización. La relación entre las entidades que pertenecen al sistema y los
recursos que fluyen dentro del ciclo de prestación del servicio de salud, forman
un conjunto inescindible, así como la Corte lo analizó en la Sentencia SU-480 de 1997:
"Hay que admitir que al delegarse la prestación del servicio público de salud a una entidad
particular, ésta ocupa el lugar del Estado para algo muy importante cual es la prestación de un
servicio público; pero eso no excluye que la entidad aspire a obtener una legítima ganancia. Así
está diseñado el sistema. Pero, lo principal es que se tenga conciencia de que lo que se
recauda no pertenece a las EPS, ni mucho menos entra al presupuesto nacional ni a
los presupuestos de las entidades territoriales, sino que pertenece al sistema general
de seguridad social en salud, es, pues, una contribución parafiscal. Por tal razón, la
Corte no puede ser indiferente al equilibrio estructural del Sistema Nacional de Seguridad Social
en Salud, al plan obligatorio de salud del régimen subsidiario y a los principios de universalidad
y solidaridad que deben ir paralelos. La vigilancia de estos preceptos forma parte de uno de los
objetivos del Estado social de derecho: la solución de las necesidades insatisfechas de salud".
En este sentido, las UPC no son recursos que pueden catalogarse como rentas
propias de las EPS, porque en primer lugar, las EPS no pueden utilizarlas ni disponer
de estos recursos libremente. Las EPS deben utilizar los recursos de la UPC en la
prestación de los servicios de salud previstos en el POS. En segundo lugar, la UPC
constituye la unidad de medida y cálculo de los mínimos recursos que el Sistema
General de Seguridad Social en Salud requiere para cubrir en condiciones de
prestación media el servicio de salud tanto en el régimen contributivo como en el
régimen subsidiado.
(…)
La fórmula elegida por el legislador para diseñar el Sistema de Seguridad Social en Salud
es la de privilegiar el subsidio de la demanda y prever la existencia de entidades
administradoras que juegan el papel de intermediarias entre los recursos financieros y las
instituciones que prestan el servicio de salud y los usuarios. El papel que desempeñan las
Entidades Prestadoras de Salud (EPS) se ajusta a la idea del contrato de aseguramiento,
en el que el prestador asume el riesgo y la administración de los recursos. Sin embargo, no
se trata de un contrato de seguros clásico porque en primer lugar, construye un manejo
financiero de prestación media para todos por igual, tanto para el régimen contributivo,
como para el régimen subsidiado, y en segundo lugar, los recursos, una vez son captados
por el Sistema de Salud, no le pertenecen a quien los cancela, sino al sistema en general.
Las cotizaciones que hacen los afiliados al sistema de salud no se manejan como cuentas
individuales en donde existe una relación conmutativa entre lo que se paga y lo que se
recibe. Estos aspectos, de la relación entre afiliados y asegurador distinguen de fondo el
contrato de aseguramiento en salud del contrato de seguros tradicional.
El considerar la UPC como recursos propios de las EPS es un error que se deriva
de equiparar el Plan Obligatorio de Salud POS con un contrato tradicional de
seguro.
- La Sentencia C-1040 del 5 de noviembre de 2003, M.P. Dra. Clara Inés

Vargas Hernández, en la que se precisó:
“(…)
Dado su carácter parafiscal, los recursos de la seguridad social en salud tienen

destinación específica, esto es, no pueden ser empleados para fines diferentes a
la seguridad social. Así lo establece expresamente el artículo 48 de la Carta Política al
disponer que “No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la
Seguridad Social para fines diferentes a ella”.
(…)
Como la norma superior que se comenta no establece excepciones, la prohibición de

destinar y utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines
diferentes a ella comprende tanto los recursos destinados a la organización y
administración del sistema de seguridad social como los orientados a la prestación
del servicio, lo cual es razonable pues unos y otros integran un todo indivisible, tal
como se despende del principio superior de eficiencia ya comentado.
(…)
El hecho de que los recursos de la seguridad social en salud tengan carácter

parafiscal no significa otra cosa que los mismos deban destinarse a la función
propia de la seguridad social: la salud de los afectados. Con tal fin, la Ley 100 de
1993 diseñó un sistema de seguridad social en salud (SGSSS), cuyo objetivo
fundamental es crear las condiciones de acceso a un Plan Obligatorio de Salud
(POS) para todos los habitantes del territorio nacional, y el cual permitirá la
protección integral de las familias a la maternidad y enfermedad general, en las fases de
promoción y fomento de la salud y la prevención y diagnóstico, tratamiento y rehabilitación
para todas las patologías, según la intensidad de uso y los niveles de atención y complejidad
que se definan.
(…)
Por lo que hace a las EPS, ellas son responsables de la afiliación y el registro de los afiliados
y del recaudo de las cotizaciones por delegación del Fondo de Solidaridad y Garantía
(FOSYGA). Su función básica es organizar y garantizar, directa o indirectamente la
prestación del Plan Obligatorio de Salud a los afiliados y girar a dicha institución, dentro de
los términos legales, la diferencia entre los ingresos por cotizaciones y el valor de las
Unidades de Pago por Capitación (UPC).
(…)
Para la prestación eficiente del servicio público, es importante que el sistema de seguridad
social en salud cuente con un equilibrio financiero. Ha dicho la Corte:
“Hay que admitir que al delegarse la prestación del servicio público de salud a una entidad
particular, ésta ocupa el lugar del Estado para algo muy importante cual es la prestación de un
servicio público; pero eso no excluye que la entidad aspire obtener una legítima ganancia. Así
está diseñado el sistema. Pero, lo principal es que se tenga conciencia de que lo que se recauda
no pertenece a las EPS, ni mucho menos entra al presupuesto nacional ni a los presupuestos
de las entidades territoriales, sino que pertenece al sistema general de seguridad social en
salud, es, pues, una contribución parafiscal. Por tal razón, la Corte no puede ser indiferente al
equilibrio estructural del Sistema Nacional de Seguridad Social en Salud, al plan obligatorio de
salud del régimen subsidiario y a los principios de universalidad y solidaridad que deben ir
paralelos. La vigilancia de estos preceptos forma parte de uno de los objetivos del Estado social
de derecho: la solución de las necesidades insatisfechas de salud”9.
Dentro del diseño del sistema de la seguridad social en salud el equilibrio financiero tiene
como objetivo garantizar la viabilidad del sistema y por lo tanto su permanencia en el
tiempo a efectos de que se pueda seguir manteniendo el fin primordial: la cobertura de las
necesidades sociales a las que está expuesta la población protegida.
El centro de ese equilibrio financiero es la denominada Unidad de Pago por

Capitación –UPC-, que es un valor per cápita que paga el Estado a la EPS “por la
organización y garantía de la prestación de los servicios incluidos” incluido en el
POS para cada afiliado. Esta unidad se establece en función del perfil
epidemiológico de la población relevante, de los riesgos cubiertos y de los costos
de prestación del servicio en condiciones medias de calidad, tecnología y
hotelería, y será definida por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud
(CNSSS) de acuerdo con los estudios técnicos hechos por el Ministerio de Salud
(hoy Ministerio de Protección Social).
Los recursos de la UPC, deben manejarse por las EPS en cuentas independientes
del resto de rentas y bienes de la entidad.
7. Teniendo en cuenta que conforme al artículo 48 Superior, todos los recursos de la

seguridad social deben estar afectos a los objetivos de este servicio público, por
tratarse de recursos parafiscales, en la configuración legal de la Unidad de Pago por
Capitación se encuentran incorporados en un todo indivisible los costos que
demanda la organización y los que garantizan la prestación del servicio público de
la salud. Así lo ha reconocido la Corte:
“La Unidad de Pago por Capitación no representa simplemente el pago por los servicios
administrativos que prestan las EPS sino representa en especial, el cálculo de los costos para la
prestación del servicio de salud en condiciones medias de calidad, tecnología y hotelería. Esto
significa la prestación del servicio en condiciones de homogenización y optimización. La relación
entre las entidades que pertenecen al sistema y los recursos que fluyen dentro del ciclo de
prestación del servicio de salud, forman un conjunto inescindible...” 10
8. Existe, entonces, un vínculo indisoluble entre el carácter parafiscal de los

recursos de la seguridad social en salud y la Unidad de Pago por Capitación, pues
al fin y al cabo dicha unidad es el reconocimiento de los costos que acarrea la puesta
en ejecución del Plan Obligatorio de Salud (POS) por parte de las Empresas
Promotoras de Salud y las ARS. En otras palabras, la UPC tiene carácter parafiscal,
puesto que su objetivo fundamental es financiar en su totalidad la ejecución del
POS. De ahí que la Corte haya considerado que la UPC no constituye una renta
propia de las EPS:
“....las UPC no son recursos que pueden catalogarse como rentas propias de las EPS, porque en
primer lugar, las EPS no pueden utilizarlas ni disponer de estos recursos libremente. Las EPS
deben utilizar los recursos de la UPC en la prestación de los servicios de salud previstos en el
POS. En segundo lugar, la UPC constituye la unidad de medida y cálculo de los mínimos recursos
que el Sistema General de Seguridad Social en Salud requiere para cubrir en condiciones de
prestación media el servicio de salud tanto en el régimen contributivo como en el régimen
subsidiado”. 11
9. Ahora bien, como la UPC tiene carácter parafiscal, la consecuencia lógica es que
todos los recursos que la integran, tanto administrativos como los destinados a la prestación
del servicio, no puedan ser objeto de ningún gravamen, pues de serlo se estaría
contrariando la prohibición contenida en el artículo 48 Superior de destinar y utilizar los
recursos de la seguridad social para fines distintos a ella, ya que los impuestos entran a las
arcas públicas para financiar necesidades de carácter general.
(…)
10. La jurisprudencia ha hecho ver también que la asimilación de la UPC con los ingresos
propios de la EPS deriva de una apreciación equivocada sobre la actividad que desarrollan
dichas entidades, que no son propiamente un empresario cualquiera que maneja un clásico
9
Sentencia SU 480 de 1997. MP Alejandro Martínez Caballero
10
Sentencia C-828 de 2001. MP Jaime Córdoba Triviño
11
contrato de seguro, sino instituciones intermediarias de los servicios de salud, bajo la idea
de un contrato de aseguramiento en el que la prima no le pertenece al asegurado sino al
Sistema de Seguridad Social en Salud.
Ha dicho la Corte:
“19. La fórmula elegida por el legislador para diseñar el Sistema de Seguridad Social en Salud
es la de privilegiar el subsidio de la demanda y prever la existencia de entidades administradoras
que juegan el papel de intermediarias entre los recursos financieros y las instituciones que
prestan el servicio de salud y los usuarios. El papel que desempeñan las Entidades Prestadoras
de Salud (EPS) se ajusta a la idea del contrato de aseguramiento, en el que el prestador asume
el riesgo y la administración de los recursos. Sin embargo, no se trata de un contrato de seguros
clásico porque en primer lugar, construye un manejo financiero de prestación media para todos
por igual, tanto para el régimen contributivo, como para el régimen subsidiado, y en segundo
lugar, los recursos, una vez son captados por el Sistema de Salud, no le pertenecen a quien los
cancela, sino al sistema en general. Las cotizaciones que hacen los afiliados al sistema de salud
no se manejan como cuentas individuales en donde existe una relación conmutativa entre lo
que se paga y lo que se recibe. Estos aspectos, de la relación entre afiliados y asegurador
distinguen de fondo el contrato de aseguramiento en salud del contrato de seguros tradicional.
“El considerar la UPC como recursos propios de las EPS es un error que se deriva de equiparar
el Plan Obligatorio de Salud POS con un contrato tradicional de seguro”. 12
(…).” (Negrillas de la Sala).
- La Sentencia C-824 del 31 de agosto de 2004, M.P. Dr. Rodrigo Uprimny

Yepes, en la que se reiteró:
“(…)
Bajo estos supuestos, es necesario tener en cuenta que la UPC es el valor per cápita
establecido como valoración por el sistema, que se le reconoce a las EPS y ARS por la
prestación de los servicios de POS y POSS, en función del perfil epidemiológico de la
población correspondiente, de los riegos cubiertos y de los costos de prestación del servicio
en condiciones medias de calidad, tecnología y hotelería.
De allí que las cotizaciones que hacen los usuarios del sistema de salud, al igual que las
tarifas, copagos y bonificaciones, sean dineros que las EPS administran, sin que se
confundan con su patrimonio, porque tal y como lo ordena el artículo 182 de la ley 100 de
1993, las entidades promotoras de salud deben manejar los recursos de la seguridad social
originados en las cotizaciones de los afiliados en cuentas independientes del resto de bienes
y rentas de la entidad. En este sentido, las UPC no son recursos que puedan
catalogarse como rentas de las EPS, porque las cotizaciones que hacen los
afiliados y demás ingresos del POS, no le pertenecen a quien las cancela ni se
manejan en cuentas individuales, sino que forman parte del sistema en general y
por consiguiente le pertenecen a él.
Conforme a los anteriores criterios jurisprudenciales, los que además reposan en

sentencias de constitucionalidad, con efectos erga omnes y cuyas motivaciones
constituyen doctrina vinculante, se tiene que, las Unidad de Pago por Capitación –
UPC son recursos parafiscales que pertenecen al Sistema General de Seguridad
Social en Salud, que deben ser utilizadas para la prestación de los servicios de
salud previstos en el Plan Obligatorio der Salud – POS; recursos frente que, las EPS
deben manejar en cuentas independientes del resto de rentas y bienes de la
entidad.
Adicionalmente, tenemos que, la Superintendencia Nacional de Salud acogió el
criterio y/o posición de la Corte Constitucional, consignado o señalando en la
Circular Única y/o Circular Externa 047 del 30 de noviembre de 2007 que los
recursos recibidos por las EPS por concepto de Unidad de Pago por Capitación –
UPC no pueden ser utilizados para actividades diferentes a la prestación del plan
obligatorio de salud de sus afiliados, esto es, que deben ser utilizados en la
prestación de los servicios de salud previstos en el POS y su administración; pero
además, destacó que las UPC no son recursos que pueden catalogarse como rentas
propias de las EPS y que éstas no pueden utilizarlas ni disponer de esos recursos
libremente, en estos términos, consideró que, la inversión de recursos provenientes
12
de la UPC en infraestructura, se cataloga como práctica insegura e ilegal, por lo
que, no puede llevarse a cabo.
Así, tenemos que la Circular Externa 047 del 30 de noviembre de 2007 – Circular
Única, específicamente, en el punto 1.9.8 del Capítulo Primero - Entidades
Promotoras de Salud (EPS) del Título II - Entidades Administradoras de Planes de
Beneficios (EAPB), prescribe lo siguiente:
“(…)
1.9. 8. Práctica Ilegal
Por la naturaleza de los recursos que constituyen la operación del régimen contributivo,
acalarada (sic) en su oportunidad por la Corte Constitucional, las Entidades Promotoras
de Salud no pueden hacer uso de los recursos de la Seguridad Social en Salud,
recibidos por concepto de unidad de pago por capitación (UPC), para actividades
diferentes a la prestación del plan obligatorio de salud a sus afiliados.
En tal sentido se reitera lo sostenido por la Corte Constitucional en cuanto a que las UPC
no son recursos que pueden catalogarse como rentas propias de las EPS no
pueden utilizarlas ni disponer de estos recursos libremente.
Así las cosas, las EPS deben utilizar los recursos de la UPC en la prestación de los
servicios de salud previstos en el POS y su administración.
Igualmente, se debe recordar que la UPC constituye la unidad de medida y cálculo de

los mínimos recursos que el Sistema General de Seguridad Social en Salud
requiere para cubrir en condiciones de prestación medida el servicio de salud
tanto en el régimen contributivo como en el régimen subsidiado.
En consecuencia, la Superintendencia considera que la inversión de recursos

provenientes de la UPC en infraestructura se cataloga como práctica insegura e
ilegal, por lo cual no puede llevarse a cabo. (Modificación Circular Externa No. 049 de
2008).
(…)” (Negrillas adicionales).
2. Objeto de la controversia.
El señor Carlos Gustavo Palacino Antía pretende la declaración de nulidad de los

actos administrativos contenidos en:
i) El Fallo No. 001890 del 13 de noviembre de 2013, por medio del cual se
profirió fallo con responsabilidad fiscal, entre otras personas, contra el aquí
demandante, y se les impuso la obligación de resarcir el patrimonio público en
cuantía, debidamente indexada, de $1.421.178.399.072,78.
ii) El Auto No. 000405 del 3 de febrero de 2014, por medio del cual se
resuelven unos recursos de reposición contra el Fallo No. 001890 del 13 de
noviembre de 2013, confirmando el mismo.
iii) El Fallo de Apelación y Consulta No. 0011 del 11 de febrero de 2014,

por el cual se deciden los recursos de apelación y el grado de consulta dentro del
proceso de responsabilidad fiscal No. IP 010-2011, confirmando el Fallo de primera
instancia No. 001890 del 13 de noviembre de 2013.
Actos administrativos expedidos por la Contralora Delegada Intersectorial 10 de la

Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción y la Contralora General
de la República, respectivamente.
Solicitud de nulidad que se solicita por cuanto que, dichos actos fueron expedidos
con violación de los artículos 6, 23, 29, 48, 49, 83 y 121 de la Constitución Política;
177 y 178 del C.P.C.; 11, 14, 19, 56 y 94 de la Ley 79 de 1988; 177, 178, 179,
205, 220 y 287 de la Ley 100 de 1993; 2, 3, 4, 5, 6, 9, 22, 23, 24, 30, 40, 41, 42,
48 y 53 de la Ley 610 de 2000; los Decretos Nos. 1485 de 1994, 1896 de 1994
(arts. 8 a 12), 1283 de 1996 (arts. 8 a 20), 806 de 1998, 1013 de 1998, 1755 de
2002 (arts. 8 a 20) y 2280 de 2004; y el artículo 2 de la Ley 600 de 2000, en los
términos expuestos en el acápite de “concepto de la violación” de los antecedentes
de esta providencia.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó que se declare la nulidad de dichos actos

administrativos, se deje sin efecto la obligación de pago de la suma de
$1.421.174.298.105,40, y se condene a la entidad demandada a reconocer y pagar
los perjuicios materiales causados por las decisiones antes mencionadas, en
modalidad de daño emergente y el lucro cesante, por valor de $32.192.800.000;
los perjuicios morales, por valor de 500 Salarios Mínimos Mensuales Legales
Vigentes; y los perjuicios por la alteración grave a las condiciones de existencia,
por valor de 500 Salarios Mínimos Mensuales Legales Vigentes. Pero además,
solicita que esas sumas sean ajustadas de conformidad con el Índice de Precios al
Consumidor.
3. Excepciones de mérito propuestas.
La Contraloría General de la República propuso las siguientes excepciones de mérito

“Inexistencia de causal para demandar la nulidad del acto administrativo”, “Falta de
sustentación probatoria”, “Falta de relación entre la pretensión de nulidad y el concepto
de violación”, “Desborde de la regla del artículo 59 de la Ley 610 de 2000”, y “Cobro de lo
no debido”, con el sentido y alcance de las determinaciones ya transcritas en el
acápite de contestación de la demanda.
Estudio de las excepciones.
3.1 Excepciones de inexistencia de causal para demandar la nulidad del

acto administrativo, falta de sustentación probatoria, falta de relación
entre la pretensión de nulidad y el concepto de violación, y cobro de lo no
debido.
La Contraloría General de la República propuso las excepciones de mérito que

denominó “Inexistencia de causal para demandar la nulidad del acto administrativo”,
“Falta de sustentación probatoria”, “Falta de relación entre la pretensión de nulidad y el
concepto de violación”, y “Cobro de lo no debido”, con el sentido y alcance de las
determinaciones ya transcritas en el acápite de contestación de la demanda, frente
a las cuales, la Sala advierte que, examinados sus contenido y alcance, más que
ser impedimentos procesales constituyen argumentos de fondo que sustentan la
defensa de la entidad demandada, razón esta por la que su valor, no serán
examinados como medios exceptivos, sino conjuntamente con el estudio de la
controversia objeto de juzgamiento.
3.2 Excepción de desborde de la regla del artículo 59 de la Ley 610 de

2000.
Manifiesta la entidad demandada que el demandante para fundamentar las razones

por las cuales procede la nulidad de actos administrativos demandados arguye
vicios de formación y perfeccionamiento de las pruebas, particularmente en lo
relativo al Auto No. 00998 del 21 de junio de 2013, que resolvió sobre el decreto y
practica de pruebas, dejando de ver que la regla del artículo 59 de la Ley 610 de
2000, señala expresamente que "(...) solamente será demandable ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo el Acto Administrativo con el cual termina el proceso, una vez se
encuentre en firme".
Solución a la excepción:
Sea lo primero indicar que, le asiste razón a la entidad demandada cuando aduce
que, de conformidad con el artículo 59 de la Ley 610 de 2000, “por la cual se establece
el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”,
no pueden ser objeto de impugnación ante la Jurisdicción de lo Contencioso
administrativo los actos administrativos de trámite que se dicten dentro del Proceso
de Responsabilidad Fiscal, pues, dicha norma es clara en establecer que en ese tipo
de procesos solo es demandable ante Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
el acto definitivo que pone fin a la actuación, y de conformidad con el inciso primero
del artículo 163 del CPACA13, los que decidan los recursos interpuestos contra el
mismo.
El contenido de la norma es el siguiente:
“Artículo 59. Impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

En materia del proceso de responsabilidad fiscal, solamente será demandable ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo el Acto Administrativo con el cual
termina el proceso, una vez se encuentre en firme.” (Se destaca).
Sin embargo, sobre el tema, se debe precisar que la jurisprudencia ha sido clara
en señalar que los actos administrativos que no contienen una manifestación de
voluntad de la administración que tenga la aptitud de producir efectos jurídicos
definitivos o de fondo sobre el asunto de que tratan, y que sólo corresponden a
diligencias de trámite para el impulso de una investigación administrativa que
culminará con un acto, éste sí, definitivo, no son actos susceptibles de control por
esta jurisdicción mediante la acción que se ha incoado, la cual se encuentra
reservada para el control de legalidad de los actos administrativos definitivos, es
decir, aquellos actos administrativos que decidan directa o indirectamente el fondo
del asunto o pongan fin a una actuación administrativa14.
No obstante lo anterior, en el presente asunto, la parte actora no demandó ni el

Auto No. 00998 del 21 de junio de 2013, que resolvió sobre el decreto y practica
de pruebas, ni ningún otro auto de trámite expedido dentro del proceso de
responsabilidad fiscal que nos ocupa, pues, en efecto las pretensiones de la
demandad únicamente se contraen a que se decrete la nulidad del Fallo No.
001890 del 13 de noviembre de 2013, por medio del cual se profirió fallo con
responsabilidad fiscal, entre otras personas, contra el aquí demandante, y se les
impuso la obligación de resarcir el patrimonio público en cuantía, debidamente
indexada, de $1.421.178.399.072,78; el Auto No. 000405 del 3 de febrero de
2014, por medio del cual se resuelven unos recursos de reposición contra el fallo
de primera instancia No. 001890 del 13 de noviembre de 2013, confirmando el
mismo; y el Fallo de Apelación y Consulta No. 0011 del 11 de febrero de
2014, por el cual se deciden los recursos de apelación y el grado de consulta dentro
del proceso de responsabilidad fiscal No. IP 010-2011, confirmando el fallo de
primera instancia No. 001890 del 13 de noviembre de 2013, esto es, el acto
administrativo que decidió la actuación administrativa y los que decidieron los
recurso contra él interpuestos, actos administrativos que sí son pasibles de
demandarse ante esta jurisdicción, de conformidad con dispuesto en los artículos
59 de la Ley 610 de 2000 y 163 de la Ley 1437 de 2011.
13
“ARTÍCULO 163. INDIVIDUALIZACIÓN DE LAS PRETENSIONES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se
debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los
resolvieron.
Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente
en la demanda.”
14
Consejo de Estado, sentencia del 6 de septiembre de 2012, expediente 11001-03-24-000-2007-00374-00, Consejero
Ponente Dr. Marco Antonio Velilla Moreno.
Ahora bien, no sobra recordar que si los actos de trámite presentan ciertas
irregularidades y/o también están viciados de nulidad, aún ante las anomalías que
se pudieran haber presentado en esos actos y que de una u otra forma lograron
incidir de manera sustancial en la validez del acto definitivo, el control jurisdiccional
de los actos de trámite resulta procedente, aunque de un modo indirecto, pues,
será necesario demandar la nulidad del acto definitivo para, por esa vía, plantear
la expedición irregular de este último, es decir, que necesariamente se debe
demandar la nulidad del acto definitivo, donde, de conformidad con los cargos
formulados en la demanda, es donde se estudiaría la posible expedición irregular
del acto de trámite, por cuenta del vicio del acto previo, sin que ello conlleve a que
sea posible demandar los autos de trámite de la actuación administrativa 15.
Precisado lo anterior, y como quiera que, en el presente asunto no se demandó ni

el Auto No. 00998 del 21 de junio de 2013, que resolvió sobre el decreto y practica
de pruebas, ni ningún otro auto de trámite expedido dentro del proceso de
responsabilidad fiscal que nos ocupa, la excepción no está llamada a prosperar, por
lo que, se declarará no probada.
4. Tachas de imparcialidad de los testigos.
Procede la Sala a resolver lo pertinente sobre las tachas por imparcialidad

presentadas por la parte actora frente al testigo técnico Mariano Bernal Cárdenas,
formulada en el escrito de alegatos de conclusión (fls. 75 a 78 cdno. alegatos de
conclusión), la que se sustentó, entre otros aspectos, por el vínculo laboral que
éste tiene con la Contraloría General de la República, y la entidad demandada
contra el testigo Gustavo Enrique Morales Cobo formuladas por la entidad en la
diligencia de audiencia de pruebas llevada a cabo el día 2 de agosto de 2016 (fls.
605 a 610 cdno. no. 2), la cual tuvo como fundamento, en síntesis, que el señor
Morales Cobo tiene interés directo en las resultas del proceso, ya que soporta
procesos de responsabilidad fiscal adelantados por la Contraloría.
Análisis de las tachas.
4.1 Tacha del testigo técnico Mariano Bernal Cárdenas.
Frente a la oportunidad de la tacha formulada, se advierte que, no es de recibo lo

manifestado por el apoderado del actor cuando aduce que como quiera que el
artículo 211 del CGP no prevé el momento en qué debe efectuarse la tacha, lo
puede hacer en la etapa de alegatos, pues, si bien es cierto que el nuevo estatuto
procesal (Código General del Proceso) no reguló de manera específica la
oportunidad para la presentación de la tacha, como si lo hacía el artículo 218 del
C.P.C., no por ello debe suponerse y aceptarse que la misma puede ser alegada en
cualquier etapa procesal posterior a la recepción del testimonio, como en este caso,
que fue invocada en la etapa de alegatos de conclusión, pues, de conformidad con
el contenido del artículo 221 del CGP, particularmente del numeral 4º16, la
oportunidad que tienen la partes para refutar y/o impugnar el testigo es al
momento de la práctica y/o recepción del mismo.
En esos términos, y teniendo en cuenta que el testigo fue citado desde la audiencia
inicial celebrada el día 2 de septiembre de 2015 (fl. 378 cdno. no. 1) y su testimonio
recepcionado el 3 de mayo de 2016 (fls. 583 cdno. no. 2), la tacha del testimonio
15
Consejo de Estado, sentencia del 6 de septiembre de 2012, expediente 11001-03-24-000-2007-00374-00, Consejero
Ponente Dr. Marco Antonio Velilla Moreno.
16
“4. A continuación del juez podrá interrogar quien solicitó la prueba y contrainterrogar la parte contraria. En el mismo
orden, las partes tendrán derecho por una sola vez, si lo consideran necesario, a interrogar nuevamente al testigo,
con fines de aclaración y refutación. El juez podrá interrogar en cualquier momento.” (Se destaca).
del señor Mariano Bernal debió formularse durante la audiencia inicial, antes de la
audiencia de recepción del testimonio, e incluso durante la misma audiencia de
pruebas donde se rindió el testimonio, momentos en los que no se manifestó reparo
alguno por parte de la parte actora frente al testigo, no siendo válido aceptar la
posición del demandante que supone que se podía proponer el día 17 de agosto de
2016 en el escrito contentivo de los alegatos de conclusión.
Así las cosas, los reparos y/o reproches formulados por la parte demandante son
extemporáneos, toda vez que fueron manifestados después de practicada la
diligencia de testimonio del señor Mariano Bernal, e incluso ya cerrada la etapa
probatoria, lo que sin duda alguna hace improcedente cualquier pronunciamiento
de la Sala frente a la tacha formulada.
La anterior posición encuentra fundamento, además de lo regulado en el mismo

artículo 211 del CGP, sobre la práctica del interrogatorio, que precisa cual es la
oportunidad que tiene las partes, no solo para interrogar al testigo, sino también
para refutarlo, es decir, para impugnarlo, del que se deduce, sin lugar a dudas, que
la tacha solo podía alegarse hasta el día de la recepción del testimonio, en la
garantía mismas del debido proceso – derecho de contradicción y defensa, pues,
no es dable aceptar que se proponga la tacha en el escrito de alegatos, cuando
frente a la misma, ni la parte que solicitó la prueba (Contraloría General de la
República) ni el mismo testigo, han tenido la posibilidad y/o oportunidad de
pronunciarse sobre la misma y exponer sus argumentos de defensa frente a las
argumentos que la sustentan.
4.2 Tacha del testigo Gustavo Enrique Morales Cobo.
Frente al cuestionamiento, se advierte lo siguiente:
El artículo 211 de la Ley 1564 de 2012 “Por medio de la cual se expide el Código
General del Proceso y se dictan otras disposiciones”, prescribe:
“ARTÍCULO 211. IMPARCIALIDAD DEL TESTIGO. Cualquiera de las partes podrá

tachar el testimonio de las personas que se encuentren en circunstancias que
afecten su credibilidad o imparcialidad, en razón de parentesco, dependencias,
sentimientos o interés en relación con las partes o sus apoderados, antecedentes
personales u otras causas.
La tacha deberá formularse con expresión de las razones en que se funda. El juez analizará
el testimonio en el momento de fallar de acuerdo con las circunstancias de cada caso.”
(Negrillas adicionales).
De conformidad con la norma transcrita, tenemos que, cualquiera de las partes

procesales puede tachar el testimonio de la persona que encuentren en
circunstancias que afecten su credibilidad o imparcialidad en razón de parentesco,
dependencias, sentimientos o interés en relación con las partes o sus apoderados,
antecedentes personales u otras causas.
Sin embargo, es del caso mencionar que, la jurisprudencia del Consejo de Estado
ha precisado que la tacha de los testigos no hace improcedente la recepción de sus
testimonios ni la valoración de los mismos, sino que exige del juez un análisis más
severo con respecto a cada uno de ellos para determinar el grado de credibilidad
que ofrecen y cerciorarse de su eficacia probatoria17.
Ahora bien, es del caso advertir que, el apoderado de la entidad demandada se

limitó a formular la tacha contra del testigo, pero no aportó ninguna prueba que
17
Consejo de Estado, sentencia del 17 de enero de 2017, expediente No. 11001-03-15-000-2011-00615-00(PI), C.P. Dra.
Carmen Teresa Ortiz De Rodríguez, y sentencia del 2 de marzo de 2017, expediente No. 13001-23-31-000-2002-00945-
01(35818), C.P. Dr. Ramiro Pazos Guerrero, entre otras.
permitiera verificar la ocurrencia de los hechos que le sirvieron de fundamento de
la mismas y que demostraran los motivos de la tacha de imparcialidad.
Adicionalmente, tenemos que el testigo, señor Gustavo Enrique Morales Cobo,
frente al motivo de la tacha, no la aceptó, sino que manifestó que las razones por
las que se le investiga son muy diferentes a las razones de este proceso.
Así las cosas, como quiera que la tacha por imparcialidad, no tiene por objeto
desestimar de plano la práctica o valoración de la prueba, sino que exige un análisis
más riguroso del mismo, para determinar el grado de credibilidad que ofrece y
cerciorarse de su eficacia probatoria, aunado al hecho de que no obra prueba que
permita constatar la existencia de los procesos de responsabilidad fiscal que
supuestamente adelanta la Contraloría contra el testigo ni los motivos de los
mismos, máxime cuando el testigo no corrobora que ellos existan sino que aduce
que hay investigaciones y que son por causa distinta a la aquí debatido, la Sala no
desestimará ni dejará de valorar el testimonio del señor Morales Cobo, sino que su
análisis, frente a los cargos en los que resulte pertinente, será abordado si sus
afirmaciones se encuentran soportadas en otros medios de pruebas que obren en
el proceso y en las normas y jurisprudencias aplicables al presente asunto.
De conformidad con lo anteriormente expuesto, la tacha de imparcialidad no está

llamada a prosperar.
5. La objeción al dictamen pericial anticipado.
Procede la Sala a resolver la objeción al dictamen pericial anticipado rendido por

los señores contadores públicos Luis Humberto Ramírez Barrio y Luis Abelardo
Ramírez Malaver, formuladas por la entidad demandada, esto es, la Contraloría
General de la República, en la diligencia de audiencia inicial llevada a cabo el día 2
de septiembre de 2015 (fls. 384 a 388 cdno. no. 1), la cual tuvo como fundamento,
en síntesis, el siguiente razonamiento:
Asegura la entidad demandada que en el dictamen se utilizan expresiones,

conjeturas y opiniones carentes de soporte técnico y legal que llevan a concluir que
hay falta de imparcialidad en los conceptos ofrecidos, lo cual impide entrar a
estudiar el mismo.
Aduce que las conclusiones a las que llegan los señores Luis Humberto Ramírez
Barrio y Luis Abelardo Ramírez Malaver carecen de firmeza, precisión y claridad,
puesto que, no solo dejan de señalar los procedimientos que utilizaron para llegar
a las conclusiones y exponer la razones que darían sustento a su dicho, sino que
están basadas en la falsa creencia de que el Informe Técnico practicado dentro del
Proceso de Responsabilidad Fiscal No. IP 010 de 2011 tuvo en cuenta recursos
propios de SaludCoop EPS.
Manifiesta que el dictamen anticipado omite la explicación de los procedimientos

utilizados, incurre en evidentes yerros de enfoque en la exposición de sus
conclusiones, y los contadores que lo elaboraron no acreditaron la idoneidad y
experticia en temas relacionados con el Sistema General de Seguridad Social en
Salud – SGSSS.
Así, frente al dictamen objetado indica los siguientes reparos de orden técnico:
a) La labor de la Contraloría nunca estuvo en función de calificar como falsos o

inexactos o que adolecieran de falta de razonabilidad los estados financieros
preparados por SaludCoop EPS, como equivocadamente lo señala el dictamen
pericial; es más, el establecimiento del desvío de los recursos parafiscales del
SGSSS se hizo a partir de los estados financieros certificados y dictaminados por
la propia EPS, a portados el 4 de octubre de 2012 en respuesta a solicitud previa
hecha por la Contraloría.
Destaca que los estados financieros fueron objeto de ajuste y revisión por parte de
la EPS, pero ello, en cumplimiento de lo ordenado por la Superintendencia Nacional
de Salud, lo cual fue aceptado por el propio Vicepresidente Financiero de SaludCoop
en oficio del 9 de abril de 2011 remitido a la Contraloría, quien advirtió que los
mismos fueron corregidos con base en la resolución que ordenó la intervención
forzosa y producto del análisis de las principales cuentas con corte al 31 de
diciembre de 2010.
b) Frente a la metodología utilizada, hace las siguientes observaciones:
- No es cierto que no se haya justificado en el análisis de flujo de efectivo la

utilización de los métodos directo e indirecto. Destacando que la información
suministrada por SaludCoop en auxiliares contables dio lugar al estudio de estado
de flujo de efectivo por el método directo y el método indirecto se utilizó para
aquellos estados financieros en los que SaludCoop no aportó los auxiliares en su
totalidad, por lo que, fue necesario acudir a las notas explicativas que forman parte
integral de los estados financieros certificados y dictaminados por la propia EPS.
- Tanto la Contraloría General de la República como la Superintendencia Nacional

de Salud realizaron sus operaciones a partir de la información financiera desglosada
para cada uno de los rubros del balance general y el estado de resultados, conforme
a la propia metodología planteada por el Vicepresidente Financiero de SaludCoop,
quien, en la visita especial durante la indagación preliminar, entregó la información
contable desglosada.
- Los recursos del SGSSS no solo deben cubrir los costos en la prestación de los
servicios de salud y su administración, sino que también la EPS debe administrar
los mismos de tal manera que disponga del capital de trabajo necesario para cubrir
los pagos oportunos a proveedores en los plazos establecidos por la normatividad
vigente. Así, dentro del proceso de responsabilidad fiscal se determinó que
SaludCoop utilizó los recursos parafiscales en beneficio propio sin haber cancelado
en efectivo sus cuentas con los proveedores.
- En la metodología utilizada por la Contraloría para determinar la cuantificación

del daño sí fueron excluidos los recursos propios de la EPS SaludCoop.
- El dictamen objetado asimila a la EPS como un ente económico, entendiéndolo

como una entidad vigilada por la Superintendencia de Sociedades, cuya finalidad
es generar recursos producto de su capital propio. No obstante, SaludCoop tiene
una situación bien diferente, pues, por mandato legal es administradora de los
recursos del SGSSS y debe acatar lo establecido en la normatividad vigente para
ello.
- No es cierto que la metodología utilizada por la Contraloría haya subestimado las

actividades de financiación, pues, conforme a la estructura del sistema, las EPS
solamente pueden adquirir créditos de tesorería correspondientes a los plazos que
la normatividad de compensación les asigna y que no pueden superar en ningún
caso los 8 días, ya que están dirigidos a cubrir las necesidades inmediatas de
recursos, mientras el FOSYGA aprueba la declaración de giro y compensación. Así
las cosas, una EPS no puede endeudarse en el largo plazo con cargo a los recursos
del SGSSS y ese tipo de obligaciones solo es procedente cuando el pago de capital
e intereses es realizado con recursos propios.
- No es cierto que SaludCoop haya generado efectivo que exceda el usado en
actividades de inversión y gastos, pues, los recobros NO POS no son ingresos
propios y la EPS no los registró en forma separada de las actividades propias del
objeto social del negocio. Pero además, conforme al informe de KPMG solicitado
por la intervención, los sobregiros contables entre los años 2008 y 2010, se
convirtieron en una de las principales fuentes de financiación de la EPS.
Adicionalmente, el rubro recobros NO POS está sobredimensionado respecto de la
realidad de las cuentas por cobrar al FOSYGA.
- El peritaje aportado califica como ingresos parafiscales únicamente los

consagrados en el Decreto 806 de 1998, sin considerar la reiterada jurisprudencia
constitucional que adicionalmente consagra como recursos parafiscales las
sanciones por inasistencia, los recobros NO POS, los recobros ARP, el superávit en
el fondo de incapacidades, la apropiación rendimientos financieros, cuentas
recaudadoras de cotizaciones, deudores proceso de compensación y fondo alto
costo Resolución 419 de 2009. De ahí que, tal como fue establecido en el fallo con
responsabilidad fiscal, entre 2002 y 2010, los recursos propios generados por
SaludCoop EPS solo alcanzaron el 0.37%.
- El flujo neto de la actividad operacional de SaludCoop resulta negativo, puesto

que, la EPS desvió los recursos del SGSSS, por lo que, tuvo que financiarse girando
cheques a favor de los proveedores y dejando de entregarlos para su cobro,
ocasionando el riesgo en salud de sus afiliados, tal como han manifestado los
diferentes interventores que ha tenido dicha empresa.
- El dictamen pericial aportado con la demanda otorga la calidad de propios, y por

ende de libre disposición, a los recobros NO POS. No obstante, deja de atender el
material probatorio obrante en el expediente administrativo y no demuestra que la
fuente que financió los costos NO POS proviene de recursos propios.
Análisis de la objeción.
Las objeciones formuladas por la entidad demandada contra el dictamen pericial

anticipado rendido en el presente proceso están llamadas a prosperar, por las
razones que se exponen a continuación:
1) La parte actora presentó con el escrito de la demanda el dictamen pericial

anticipado denominado “Evaluación contable y financiera independiente”, suscrito
por los contadores públicos Luis Humberto Ramírez Barrios y Luis Abelardo Ramírez
Malaver (fls. 622 a 793 del cuaderno anexo no. 2), precisando los peritos el objeto
del mismo, en los siguientes términos:
“(…)
En el presente documento se evalúa y analiza desde una perspectiva contable y financiera

la información contable y financiera del Fallo No 001890 de 2013 emitido por la Contraloría
Delegada Intersectorial No. 10 de la Unidad de Investigaciones Especiales contra la
Corrupción por decisión del 13 de noviembre de 2013 y mediante la cual la funcionaria en
cita profirió Fallo con Responsabilidad Fiscal contra Saludcoop y trece personas naturales,
y de las demás decisiones que resolvieron los recursos interpuestos.
En el presente documento se analizan los argumentos y evidencias de orden técnico

presentados por la Contraloría en sus decisiones administrativas y los estados financieros
de Saludcoop, con el fin de verificar el tipo de recursos utilizados para las
inversiones de capital y en infraestructura física, médica y quirúrgica que efectuó
Saludcoop durante el período 1998 – 2010.
Para el efecto, a partir de la información financiera y contable que en relación con Saludcoop
se incorpora en el Fallo No 001890 de 2013, particularmente de la que dan cuenta las
Tablas 1, 2 y 3 de dicho Fallo, en este documento se describen y verifican los cálculos
efectuados por la Contraloría General de la República (CGR) para determinar los flujos de
efectivo que generó (o usó) Saludcoop en los ejercicios anuales del periodo 1998 – 2010.
Se efectúa el análisis a los cálculos efectuados por la CGR en relación con flujos de efectivo
de Saludcoop, así como al procedimiento y metodología desarrollada por la CGR para el
efecto. También se evalúan los criterios aplicados por la CGR al respecto.
(…)
Más adelante se describen, calculan y determinan los flujos de efectivo generados (usados)
por Saludcoop en los ejercicios económicos anuales del periodo 1998 – 2010, según los
estados financieros elaborados y difundidos por la EPS, debidamente certificados
y dictaminados y aprobados y autorizados por la asamblea general de socios de
Saludcoop EPS OC.
(…)
El presente trabajo no tiene como objeto realizar una auditoría de estados

financieros de conformidad con las normas de auditoría generalmente aceptadas,
y la información analizada se circunscribe a los documentos ya enunciados, cuya
validez está sujeta a la normatividad pertinente.
(…).” (Negrilla y subrayado fuera de texto).
De otra parte, precisa cuales fueron los estados financieros que utilizaron para la
realización el dictamen, en los siguientes términos:
“Para los efectos del presente informe se usaron los estados financieros certificados
por la propia Saludcoop EPS y debidamente dictaminados, todo con base en lo
indicado en el artículo 39 de la ley 222 de 1995, que consagra que “Salvo prueba en
contrario, los estados financieros certificados y los dictámenes correspondientes se
presumen auténticos.”, más aún, cuando la Supersalud, en comunicación 2-2014-008491,
fechada el 20 de febrero de 2014, afirmó con toda claridad que “La Superintendencia
Nacional de Salud a la fecha no ha emitido de la presente comunicación (sic) autorización
para rectificar los estados financieros a Saludcoop EPS OC En liquidación.”.
Así las cosas, es claro que los estados financieros usados para el presente trabajo se
consideran auténticos, es decir, que se trata de información que es fidedigna (o dignos
de fe) y en ella se testifica la verdad financiera de lo ocurrido y, por ende, deben ser
admitidos como válidos para probar lo ocurrido. Esto significa que cualquier otra
información que no sea auténtica carecería de validez para cualquier propósito,
en particular cuando con ella se pretenda formular responsabilidades fiscales, o
de cualquier tipo.
Conforme a lo antes indicado, por ministerio de la ley, el simple hecho de usar

información distinta de la indicada en los “estados financieros certificados y
dictaminados” es inexacta o dudosa, más aún si no se demuestra que los mismos
pudieron estar viciados de falsedad o inexactitud.” (fls. 627 y 628 del cuaderno anexo no.
2 - destacado de la Sala).
Ahora bien, en dicho dictamen pericial, se llegaron, entre otras, a las siguientes
conclusiones:
“(…)
b. A pesar de lo indicado en el Fallo, la información utilizada no provino de los

Estados financieros emitidos por SaludCoop EPS OC, todos ellos debidamente
dictaminados, en particular por las diferencias que se advierten entre los flujos de
efectivo que muestran unos y otros.
(…)
Dadas las significativas diferencias, es claro que el Fallo 1890 no usó las cifras de los
Estados financieros certificados y dictaminados de SaludCoop, los cuales deben
considerarse auténticos, con base en lo establecido en el artículo 39 de la ley 222 de
1995, por lo que, por ministerio de la ley, el simple hecho de usar información distinta
de la indicada en los “estados financieros certificados y dictaminados” es inexacta
o dudosa, más aún si no se demuestra que los mismos pudieran estar viciados de falsedad
o inexactitud.
En ese orden de ideas, la mayoría de las cifras usadas por el Fallo 1890, no se pueden
considerar ciertas u auténticas, es decir, dignas de fe, y no pueden soportar las
conclusiones a las que llega dicha decisión.
c. El Fallo 1890 indica que durante el periodo 1998 – 2010 en SaludCoop se utilizaron
indebidamente recursos parafiscales por valor de $1.053.352.143 miles –sin indexar-.
(…)
En relación con la metodología utilizada y aplicada en la determinación de esta cuantía por

el Fallo 1890, es necesario hacer los siguientes comentarios:
i. Se desconoce la totalidad de los flujos netos de efectivo que SaludCoop generó en el

periodo 1998 – 2010 en las actividades de operación, luego de los usos en la prestación del
servicio de salud y su administración. (…)
ii. En el Fallo 001890 de 2013, el valor de una serie de gastos y de otros conceptos por el
periodo 1998 – 2010, se computan y califican como desvío de recursos del SGSSS. (…)
iii. En el Fallo No 001890 de 2013, el efectivo neto generado por SaludCoop en las
actividades de financiación es subestimado, pues a pesar de que en dicho Fallo – Tabla 2,
Actividades de Financiación-, la CGR reconoce y establece que SaludCoop durante el periodo
1998 – 2010 generó efectivo en actividades de financiación por $134.232.753 miles. En la
metodología aplicada se subestima el efectivo generado por SaludCoop en estas actividades
de financiación, a tal punto que de una generación neta de efectivo en actividades de
financiación de $134.232.753 miles, se pasa a un uso neto de efectivo en estas mismas
actividades de $76.562.474 miles.
El Fallo 1890 excluye de los ingresos netos de efectivo generados por SaludCoop en el
periodo 1998 – 2010 en desarrollo de las actividades de financiación, el importe del efectivo
recibido por concepto de obligaciones financieras de corto plazo. El importe de los flujos de
efectivo originados en los desembolsos recibidos por las obligaciones de corto plazo
asciende a $268.870.323 miles.
Adicionalmente, se dejó de computar como usos de efectivo en estas actividades la suma

de $17.733.775 miles, desembolsos que demandaron el uso de efectivo por varios
conceptos, al paso que en el cálculo del llamado desvío de recursos no computó ingresos
de efectivo por valor de $9.135.790 miles, ni salidas de efectivo por valor de $67.210.878
miles.
(…)
f. El fallo 1890, en la determinación del denominado desvío de recursos incurre en error

grave por haber excluido el valor de los flujos netos de efectivo generados por SaludCoop
en las actividades de operación en los ejercicios anuales del periodo 1998 – 2010, pues
tales recursos computaron en la determinación del resultado del ejercicio de todos y cada
uno de los cierres anuales del periodo 1998 – 2010 y, por ende, se tuvieron en cuenta en
el Estado financiero de resultados de SaludCoop de esos ejercicios económicos, y al ser
obtenidos luego de la prestación del servicio de salud y su administración, corresponden a
un excedentes operacional resultante.
(…).” (Negrillas y subrayado de la Sala).
2) El dictamen fue sustentado en audiencia de pruebas llevada a cabo el día 3 de

mayo de 2016 (fls. 576 a 585 cdno. no. 2), oportunidad en la que los peritos
precisaron que el objeto del mismo fue “determinar, desde el punto de vista técnico
financiero, si hubo o no desvío de recursos parafiscales por parte de SaludCoop, a partir del
análisis de los Estados Financieros dictaminados para el período comprendido entre 1998 y
2010 inclusive”; Así mismo, precisaron que, en la metodología empleada para la
elaboración del dictamen pericial, tomaron como base los Estados Financieros
de SaludCoop dictaminados por la Revisoría Fiscal y certificados por el
Representante Legal y el Contador bajo cuya responsabilidad se preparan los
mismos, puesto que, de conformidad con los artículos 37, 38 y 39 de la Ley 222 de
1995, se presumen auténticos.
En esa misma diligencia, el apoderado judicial de la entidad demandada tuvo la

oportunidad de formular unas precisas preguntas relacionadas con el dictamen, las
que fueron atendidas por el señor Luis Humberto Ramírez Barrios de la siguiente
manera:
“(…)
PREGUNTA: En sus análisis cuales fueron las fuentes de información para elaborar el
dictamen y las conclusiones a las que arribó. RESPONDE: Esos estados financieros
que están dictaminados, además, por su puesto certificados, los cuales se anexaron al
dictamen pericial (…), además de los estados financieros, el Decreto 806 del 98, el concepto
de la Contraloría y los términos de la sentencia C-262 de 2013, ahí, ya eso es lo que
tomamos como referencia para cotejarlo con la decisión 01890 de la Contraloría
General de la República, y a través de eso se determina, primero, las conclusiones a las
que llegamos, y luego con base en los estados financieros auténticos, llegamos a la
conclusión de que efectivamente no hubo desvió de recursos parafiscales.
(…)
PREGUNTA: Qué son gastos administrativos de una EPS. RESPONDE: Si bien nosotros no
entramos en análisis en nuestro dictamen de qué son o qué no son, por que lo único que
hacemos es tomar la información que está en los estados financieros que dice
estos gastos de administración suman tanto, tal otra cosa suma tanto, ese análisis
no lo hicimos, y creo que no es pertinente de mi parte responderlo, en la medida que yo
no debato qué son o no son gastos administrativos en el informe, repito por qué,
porque tomamos como gastos administrativos lo que dice en los estados
financieros que son gastos administrativos, hasta ahí llegamos nosotros, más aún,
porque como lo precisamos en nuestro dictamen, nosotros no hicimos auditoria de
estados financieros, nosotros tomamos, y por eso hacemos la aclaración de que
tomamos, los estados financieros auténticos, es decir, los que se presumen oficiales,
o se presumen verdaderos, salvo que se demuestre lo contrario, entonces, partiendo de
la base de que son estados financieros auténticos por ministerio de la ley,
tomamos como cierta la información que se plasma ahí, sin juzgarla, si es o no es,
por eso, al no hacer ese análisis, considero que no estoy en capacidad de responder por
esa razón la pregunta que usted me hace doctor … PREGUNTA: Los proyectos de
infraestructura hospitalaria pueden financiarse con recursos parafiscales.
RESPONDE: No lo sé, porque tampoco fue parte de mi análisis. PREGUNTA: SaludCoop
EPS podía con cargo a los recursos parafiscales otorgarse un crédito para adquirir
la Ciudadela Salud. RESPONDE: Tampoco sé, porque no fue objeto de mi análisis.
PREGUNTA: Qué se puede financiar con recursos parafiscales de la salud.
RESPONDE: Bueno, yo no soy el idóneo para responderle que se puede financiar
con recursos de la salud, no fue mi análisis, vuelvo y repito, mi análisis consistió en
tomar las cifras de los estados financieros auténticos, comparar eso con, determinar
eso con los recursos que recibió y como lo invirtió, nosotros no miramos si era digamos
si era en conceptos específicos, lo tomamos de la información financiara en donde están
las inversiones en activo físico, lo que gastó y demás, y con base en ello llegamos a nuestras
conclusiones. Pero ya decirle a usted que puede hacer o no puede hacer, precisamente por
eso nosotros al principio de nuestro dictamen, como lo precisé también en la presentación,
dijimos tomamos como referencia el artículo 8º del Decreto 806 del 98, y habla de que
solamente puede ser invertido en gastos de administración y salud, extractamos la
información que son gastos de salud y su administración de los estados financieros,
pero, vuelvo y repito, al no auditarlo nosotros como lo aclaramos en nuestro dictamen,
pues, al no hacer nosotros ese análisis, pues, no soy el idóneo para decirle que
puede invertir o que no puede invertir, porque mi análisis no fue ese.
(…)
PREGUNTA: El escrito es meramente contable señor Ramírez. RESPONDE: Es

contable, extraído de los estados financieros doctor …
En ese contexto, se tiene que, el único soporte y/o documento valorado por los
señores contadores públicos Luis Humberto Ramírez Barrios y Luis Abelardo
Ramírez Malaver para realizar el dictamen pericial anticipado denominado
“Evaluación contable y financiera independiente”, con el cual pretenden refutar
y/o desvirtuar los hallazgos fiscales y, por ende, el daño fiscal advertido por la
Contraloría, fueron los estados financieros de SaludCoop EPS OC, sin llegar a
confrontar y/o analizar los mismos frente a ningún otro papel o documento de la
EPS ni de otra entidad.
3) Ahora bien, dentro la misma audiencia de pruebas, el señor Mariano Bernal

Cárdenas, en su calidad de contador público y profesional de la Contraloría General
de la República, quien además hizo parte del equipo de la Contraloría que elaboró
el Informe Técnico Contable y Financiero No. 010 del 4 de abril de 2011, tuvo la
oportunidad de exponer, en calidad de testigo técnico, los argumentos que
sustentan las objeciones formuladas por la entidad demandada, precisando lo
siguiente:
“(…)
Cuando la información que se está suministrando en los estados financieros de

una EPS, como el caso SaludCoop, está con los valores, por un lado, con los valores
sobrevalorados en los recobros, con cuentas que no le corresponden en la
actividad propia de la operación, el indicador sale errado.
(…)
Si un dictamen (sic) viene y hace su dictamen a partir de los estados financieros,

el dictamen está errado, porque el estado financiero no me dice en detalle qué
está pasando al interior de la EPS, y al interior de la EPS se están gestando cosas
que no corresponden a la operación.
Que hizo entonces la Contraloría, clasifica correctamente, saca de la operación

ese valor y lo coloca donde debe estar, en una inversión.
(…)
Sacar un dictamen a partir de un estado financiero, es difícil establecer el

hallazgo, por qué, en primer lugar, no conocemos cuales son los recursos
parafiscales que forman parte de esa EPS, en segundo lugar, porque tengo que
clasificar en las cuentas los diferentes conceptos que conforman dichas cuentas,
discriminarlas, sacarles los conceptos que no corresponden a salud, que no
corresponden al aseguramiento, como son el caso, en otros deudores, en donde uno
observa que están, obtienen o contienen … los anticipos a contratistas, los préstamos a
Ciudadela Salud, la Clínica Martha de Villavicencio, una clínica de Medellín.
(…)
Entonces, qué hizo la Contraloría General de la República en su fallo, tomó los

estados financieros dictaminados, certificados, solicitados directamente a la
administración de SaludCoop … en el expediente que reposa en la Contraloría puesta
está el documento, el acto administrativo mediante el cual la Contraloría le solicita los
estados financieros oficiales a SaludCoop, y entonces viene una depuración, viene un
detalle, viene un análisis contable de los rubros que conforman esos balances, y
aquí es donde se observa que existen partidas que no le corresponden a algunos
rubros, que no están clasificados como deben ser, que no están clasificados donde
el sistema de salud le establece que deben registrarse, porque como cuando se anota
allá como otros deudores, pero si usted no hace el análisis de otro deudor y especifica uno
por uno su contenido, pues no va a tener en cuenta lo que está pasando en SaludCoop en
la presentación de los estados financieros.
Entonces, la Contraloría toma los estados financieros, toma copia de algunos

comprobantes, los libros, las actas de asamblea, las actas del consejo, toma las
visitas de la Superintendencia, que son importantes las visitas de la Superintendencia,
son tan importantes que me conducen, que me llevan a determinar el daño fiscal,
toma en cuenta también algunos auxiliares contables en su totalidad, casi que en su
totalidad.
Una auditoría de este tipo hay que hacerla al 100% de la documentación, porque
para establecer el daño debe tener la seguridad en la evidencia que estoy
diciendo.
Entonces, sacar un dictamen a partir de unos estados financieros, simplemente no

va a dar lugar a determinar un hallazgo fiscal, me podría dar el resultado de la liquidez,
del endeudamiento, los signos vitales de la EPS.
Entonces, esos recursos generados por la operación de SaludCoop de donde se

obtuvieron, pues, se obtuvieron del análisis de la estructura que hizo la Contraloría
a partir de esos estados financieros, a partir de toda la información que llegó a
ese proceso y el ahora entonces el estado de flujo de efectivo; porqué el estado de
flujo de efectivo, porque es un estado que me indica, que me dice, que me da como
resultado la generación de los recursos que tiene SaludCoop por la actividad, por
las operaciones propias, sin incluir dentro de esa operación las inversiones en Ciudadela
Salud, las inversiones en anticipos a contratistas, no tienen nada que con ver con eso. Y
entonces, la Contraloría, pues, saca esos conceptos de la operación y los mete donde deben
estar que es en la inversión. Por eso, nunca podríamos cuadrar un dictamen a partir
de estados financieros sin depurar, con un informe que presenta la Contraloría
debidamente depurado.
(…).” (Destaca la Sala).
Así mismo, el apoderado judicial de la parte actora tuvo la oportunidad de formular

unas precisas preguntas al señor Mariano Bernal Cárdenas, las que fueron
atendidas por éste, entre las que se destacan las siguientes:
“(…)
PREGUNTA: Ustedes se apartaron de los estados financieros debidamente

auditados y revisados de conformidad con la ley, elaborados en SaludCoop`, para
poder concluir en la Contraloría con la “sanción” por responsabilidad fiscal de los
administradores. RESPONDE: Jamás, nunca. Lo que hicimos fue tomar los estados
financieros y depurar las cifras, porque en las cuentas de deudores, por ejemplo, que
forman parte de la operación de SaludCoop, estaban incluidos conceptos como el préstamo
a Ciudadela Salud, los anticipos a contratistas, Ciudad Verde, otro concepto, esta también
el concepto Clínica de Martha en Villavicencio y Clínica una en Medellín, esos son conceptos
de aseguramiento en salud?, esos son conceptos que en la terminología contable debe ser
inversiones dentro del sistema de salud. PREGUNTA: La actividad de investigación
fiscal, el proceso implicó la revisión, depuración y cambio en los resultados de los
estados financieros auditados y revisados. RESPONDE: Le acepto la primera parte.
Pero el cambio que usted dice, nunca. No podemos cambiar los estados
financieros. PREGUNTA: La Superintendencia durante los once o doce años de este
ejercicio que ustedes hicieron para llegar a la “sanción”, digo decisión administrativa, tomó
alguna decisión correctiva, revocó, objetó estas prácticas … RESPONDE: En la Resolución
286 y 931 de 2010 le ordenó tres cosas, reintegrar los recursos que en ese entonces el
Superintendente había establecido en esas resoluciones como desvío de recursos, la
segunda, no volver a incursionar en prácticas inseguras volviendo a solicitar créditos al
sector financiero, y los créditos que tiene a la fecha los tiene que cancelar con recursos
propios, y la tercera, le prohíbe a SaludCoop realizar operaciones que le generen
inversiones en infraestructura.
Adicionalmente, en el Informe Técnico que sustentan las objeciones al dictamen,

allegado en diligencia de audiencia inicial (fls. 389 a 414 vto cdno. no. 1), el señor
Mariano Bernal precisó que los únicos estados financieros e información contable y
financiera que tuvo en cuenta la Contraloría para establecer el desvío de los
recursos parafiscales, fueron los estados financieros certificados y dictaminados por
SaludCoop, que fueron remitidos por la misma EPS el día 4 de octubre de 2012 en
respuesta a solicitud formulada por la Contraloría. Frente a lo cual, una vez
verificados los antecedentes administrativos de los actos acusados, se pudo
constatar que, en efecto, la Contraloría recibió de parte del Agente Especial
Interventor de SaludCoop EPS los estados financieros correspondientes a los años
1994 a 2011 debidamente aprobados y certificados (USB antecedentes
administrativos – Carpeta 116 – folio 23121).
De lo anterior, se tiene que, el Informe Técnico Contable y Financiero elaborado

por funcionarios de la Contraloría en el proceso de responsabilidad fiscal que nos
ocupa y que soportan los actos administrativos demandados, también fue
elaborado a partir de los estados financieros dictaminados y certificados por
SaludCoop; sin embargo, el análisis de los mismos se realizó a través de una
auditoría en la que también se revisaron y/o examinaron otros documentos tales
como balances, comprobantes, libros, actas de asamblea, actas del consejo, visitas
de la Superintendencia y auxiliares contables, entre otros, para luego realizar una
depuración, detalle y análisis contables de los rubros contenidos en esos estados
financieros, siendo ello lo que le permitió a la entidad determinar que existían
partidas que no correspondían a algunos rubros, y que no estaban clasificadas
donde debían.
4) Así, tenemos que, los estados financieros certificados y dictaminados por

SaludCoop EPS fueron el soporte tanto para el dictamen pericial anticipado objeto
de estudio como para el Informe Técnico Contable y Financiero No. 010 de 2011
elaborado por la Contraloría. No obstante, mientras el dictamen anticipado solo se
fundamentó en ellos para arrimar a sus conclusiones, la Contraloría sí realizó un
estudio sobre los mismos, esto es, hizo un análisis de auditoría frente a los estados
financieros a fin de depurarlos y detallarlos.
5) Ahora bien, es del caso precisar que, conforme a lo define el artículo 19 del
Decreto 2649 de 1993 “Por el cual se reglamenta la Contabilidad en General y se expiden
los principios o normas de contabilidad generalmente aceptados en Colombia”, los
estados financieros son el medio principal para suministrar información contable
a quienes no tienen acceso a los registros de un ente económico, que mediante
una tabulación formal de nombres y cantidades de dinero derivados de tales
registros, reflejan, a una fecha de corte, la recopilación, clasificación y resumen
final de los datos contables; denominándose y/o llamándose estados financieros
certificados aquellos firmados por el representante legal, por el contador público
que los hubiere preparado y por el revisor fiscal, si lo hubiere, dando así testimonio
de que han sido fielmente tomados de los libros, y estados financieros
dictaminados aquellos acompañados por la opinión profesional del contador
público que los hubiere examinado con sujeción a las normas de auditoría
generalmente aceptadas (artículo 33 ibídem).
Pero además, conforme a los artículos 37 y 38 de la Ley 222 de 1995 “por la cual se
modifica el Libro II del Código de Comercio, se expide un nuevo régimen de procesos
concursales y se dictan otras disposiciones”, se tiene que, frente a los estados
financieros certificados, ello implica que el representante legal y el contador
público bajo cuya responsabilidad se hubiesen preparado, certifican que fueron
verificadas previamente las afirmaciones contenidas en ellos, que se encuentran
conforme al reglamento y que fueron tomadas fielmente de los libros, en tanto que
los estados financieros dictaminados corresponde a aquellos estados
financieros certificados que se acompañen de la opinión profesional del revisor fiscal
o, a falta de éste, del contador público independiente que los hubiere examinado
de conformidad con las normas de auditoría generalmente aceptadas.
Por otra parte, conforme al artículo 39 de la Ley 222 de 1995, “salvo prueba en
contrario, los estados financieros certificados y los dictámenes correspondientes se
presumen auténticos” (Se destaca).
En esos términos, los estados financieros de SaludCoop, certificados por el

representante legal y el contador público bajo cuya responsabilidad se hubiesen
preparado, y dictaminados por el revisor fiscal, se presumen auténticos, salvo
prueba en contrario. Razón por la cual, partiendo de esa presunción de
autenticidad, es totalmente válido y/o legítimo que ambos estudios, esto es, tanto
el dictamen pericial anticipado como el Informe Técnico elaborado por la
Contraloría, se soportaran en los estados financieros certificados y dictaminados
por la misma EPS.
6) No obstante, cabe precisar que, esa presunción de autenticidad de los estados

financieros de SaludCoop, no supone que los mismos no puedan ser analizados y/o
revisados por parte de entidades que ejerzan algún tipo de control, para el caso,
por parte de la Contraloría General de la República, para efectos del control fiscal
que ella ejerce frente a las entidades promotoras de salud que manejan y/o
administran bienes parafiscales y/o públicos pertenecientes al Sistema General de
Así, resulta del caso mencionar que, el artículo 267 constitucional precisa que el
control fiscal es una función pública que ejerce la Contraloría General de la
República, entidad que vigila la gestión fiscal de la administración y de los
particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. Así mismo,
establece la norma referida que la vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye
el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados.
El texto de la norma en cita es el siguiente:
“ARTÍCULO 267. El control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría
General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de
los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación.
Dicho control se ejercerá en forma posterior y selectiva conforme a los procedimientos,

sistemas y principios que establezca la ley. Esta podrá, sin embargo, autorizar que, en
casos especiales, la vigilancia se realice por empresas privadas colombianas escogidas por
concurso público de méritos, y contratadas previo concepto del Consejo de Estado.
La vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control

financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad
y la valoración de los costos ambientales. En los casos excepcionales, previstos por la ley,
la Contraloría podrá ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial.
Por lo que, resulta de gran relevancia, para el caso bajo estudio, lo referente al
control financiero que hace parte de la vigilancia de la gestión fiscal que ejerce
la Contraloría General de la República frente a quienes manejan fondos o bienes
públicos, el cual es definido por el artículo 10 de la Ley 42 de 1993 “Sobre la
organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen”, en
“ARTÍCULO 10. El control financiero es el examen que se realiza, con base en las
normas de auditoría de aceptación general, para establecer si los estados
financieros de una entidad reflejan razonablemente el resultado de sus
operaciones y los cambios en su situación financiera, comprobando que en la
elaboración de los mismos y en las transacciones y operaciones que los originaron, se
observaron y cumplieron las normas prescritas por las autoridades competentes y los
principios de contabilidad universalmente aceptados o prescritos por el Contador General.”
(Se destaca).
Conforme a la norma transcrita, tenemos que, el control financiero, como parte

de la vigilancia de la gestión fiscal, implica el examen, con base en las normas
de auditoría de aceptación general, de los estados financieros de una entidad,
a fin de establecer si estos reflejan razonablemente el resultado de sus operaciones
y los cambios en su situación financiera, y para comprobar que en su elaboración
y en las transacciones y operaciones que los originaron se observaron y cumplieron
las normas prescritas por las autoridades competentes y los principios de
contabilidad universalmente aceptados o prescritos por el Contador General de la
Nación.
Así las cosas, la Contraloría General de la Nación, en virtud del control fiscal que
ejerce, por disposición legal, goza de plena facultad y/o competencia para revisar,
examinar y/o inspeccionar los estados financieros de quienes manejan fondos o
bienes públicos, pudiendo hacer auditoría a los mismos, vocablo que es definido
por el Diccionario de la Lengua Española en los siguientes términos: “1. Revisión
sistemática de una actividad o de una situación para evaluar el cumplimiento de las reglas o criterios
objetivos a que aquellas deben someterse. 2. Revisión y verificación de las cuentas y de la situación
económica de una empresa o entidad”18, por lo que, para el caso, tenemos que, una
auditoría implica la revisión de las actividades, resultados y procedimientos de un
sujeto de control fiscal, con el fin de comprobar que funcionan de conformidad con
las normas, principios y procedimientos establecidos.
18
http://dle.rae.es/?w=auditoría
7) Precisado lo anterior, se reitera que los peritos contadores Luis Humberto
Ramírez Barrio y Luis Abelardo Ramírez Malaver para realizar y obtener las
conclusiones de su dictamen sólo tuvieron en cuenta los estados financieros
certificados y dictaminados de SaludCoop EPS, sin auditar los mismos, y sin tener
en cuenta ningún otro documento de la empresa, ni lo que al respecto había
realizado y/o emitido la Superintendencia Nacional de Salud; en tanto que, la
Contraloría General de la Nación, a fin de determinar el daño fiscal de que tratan
los actos administrativos demandados, sí se valió de una auditoría realizada a los
estados financieros certificados y dictaminados de SaludCoop EPS,
tomando además, comprobantes, los libros, las actas de asamblea, las actas del
consejo, las visitas de la Superintendencia, y los auxiliares contables, ello con el fin
de depurar, detallar y analizar contablemente la información y/o los rubros que
conforman esos balances.
En igual sentido, constatado el Informe Técnico Contable y Financiero de la No. 010

del 4 de abril de 201119, el cual sirvió de base para la decisión adoptada en el fallo
con responsabilidad fiscal demandado en este proceso, se evidencia que, los
funcionarios del quipo de apoyo técnico de la Contraloría General de la República,
elaboraron el mismo a partir de diversas fuentes de información, teniendo en
cuenta incluso documentos de entidades que habían realizado estudios técnicos,
para el efecto tuvieron en cuenta: a) la Resolución No. 296 del 11 de febrero de
2010 de la Superintendencia Nacional de Salud, que estableció la existencia de una
presunta desviación de recursos, utilizados en la adquisición de activos y otras
operaciones glosadas en los informes de visita, durante los periodos 2004 a 2008
(por la suma de $318.250 millones); b) la sanción impuesta por la
Superintendencia de Industria y Comercio en contra de SALUDCOOP EPS OC, y su
agremiación ACEMI por la realización de prácticas anticompetitivas y la negación
acordada para imponer barreras de acceso a medicamentos, servicios y
procedimientos incluidos en el POS para luego recobrarlos al sistema y presionar
un incremento de la Unidad de Pago por Capitación – UPC; c) el estudio elaborado
por la Universidad Nacional de Colombia a través del Centro de Investigaciones
para el Desarrollo, en el que se establecieron inconsistencias en la información que
reportan las EPS para la fijación de la UPC, sobrecostos en medicamentos y otros
hallazgos; y d) información y documentación obtenida de la EPS SaludCoop en
desarrollo de la indagación preliminar.
Así, tenemos que, para efectos de la determinación los hallazgos fiscales, el daño
fiscal y su cuantificación, la Contraloría contó con los libros de contabilidad y otros
papeles de la empresa cooperativa SaludCoop EPS OC, tales como actas de los
órganos de dirección y administración, contratos, facturas, comprobantes de
egreso y otros soportes contables, así como con los estados financieros del ente
económico debidamente certificados y dictaminados, pues, según lo manifestó el
testigo técnico Mariano Bernal (en audiencia de pruebas llevada a cabo el día 3 de mayo
de 2016 - fls. 576 a 585 cdno. no. 2), lo que hizo la Contraloría General de la
República, a partir de una auditoría, tomar y/o analizar tanto los Estados
Financieros dictaminados y certificados, como también balances, comprobantes,
libros, actas de asamblea, actas del consejo, visitas de la Superintendencia y
auxiliares contables, entre otros, para luego realizar una depuración, detalle y
análisis contables de los rubros, siendo ello lo que le permitió a la entidad
determinar que existían partidas que no correspondían a algunos rubros, que no
estaban clasificadas donde debían, y que había sobrevaloración de unas cuentas
y/o rubros.
19
USB antecedentes administrativos – Carpetas 65 – folios 12933 - 12972.
Adicionalmente, tenemos que, el testigo técnico de la Contraloría, señor Mariano
Bernal Cárdenas, en el testimonio técnico rendido dentro del medio de control de
la referencia20, precisó lo siguiente:
i) Que SaludCoop no pudo demostrar su liquidez, ya que no tuvo los recursos para
atender sus compromisos con los proveedores.
ii) Que SaludCoop giró cheques a sus proveedores, pero no los entregó, utilizando
esos dineros en infraestructura, en equipos médico-científicos, patrocinio de
equipos, viajes (como a Chile y México), viajes que asegura no son causales y/o
no forman parte del Sistema de Salud, pero que SaludCoop los tomó de los recursos
de la UPC. Destacó que SaludCoop giró los cheques, le colocó el sello de cancelado
y presentó la cuenta de recobro ante el FOSYGA, pero no entregó los cheques, sino
que los guardó en uno de sus anaqueles, no obstante, sí le fueron cobrados al
FOSYGA y el FOSYGA le pagó.
iii) Que SaludCoop hizo inversiones malogradas en Chile y México, por 15.000 y
25.000 millones respectivamente, que le generó una pérdida reflejada en la
realidad económica de la empresa, inversión fallida que fue contabilizada como una
provisión.
iv) Que SaludCoop sobrevaloró la cuenta de recobros NO POS ante el FOSYGA, al

no retirar de su cuenta y/o del balance de recobros NO POS, la cuentas que el
FOSYGA no le va a pagar por haber sido rechazadas, y que por ende, no podía
volver a presentar, sobrevaloración que se logró establecer en 461.000 millones a
partir de la auditoría realizada por KPMG a la EPS, frente a lo cual, el Interventor
realizó el ajuste para efectos de demostrar la realidad económica del recobro y
reflejar la realidad económica de SaludCoop.
v) Que SaludCoop dentro de las actividades de operación presentó, en deudores

y/o deudores varios, una cuenta pagada a Ciudadela Salud que no hacía parte de
la operación, sino que correspondía a una inversión que hizo a través de un
préstamo, inicialmente, para posteriormente adquirir las acciones, préstamo a
terceros que no podía realizar la EPS. Frente a lo cual, la Contraloría lo clasificó
correctamente, sacando de la operación ese valor y colocándolo donde debía estar,
en una inversión.
vi) Que en el concepto de otros deudores, se incluyó el anticipo para construcción

de clínicas, préstamos a Ciudadela Salud, la Clínica Martha de Villavicencio, una
clínica en Medellín, lo cual debía ser contabilizado como una inversión.
vii) Que los dineros de los proveedores estaba en sobregiros bancarios, donde
SaludCoop efectivamente pagaba la factura, pero mantiene el cheque guardado,
no se lo entrega al proveedor, convirtiéndose en un sobregiro contable, destinando
esos recursos que iban para las IPS a inversiones fallidas en México y Chile.
viii) Que SaludCoop acudió al sistema financiero para endeudarse al corto y largo
plazo para poder mantener la administración de los recursos que utilizó en forma
adversa a lo ordenado por el Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Destacando además que, si bien SaludCoop tenía la posibilidad de obtener recursos
a través del sistema financiero y éste le podía prestar, la EPS solamente podía
respaldar esos créditos con los recursos propios, es decir, no podía respaldarlos ni
garantizarlos con la UPC. Sin embargo, al iniciarse el proceso de intervención a
SaludCoop las deudas llegaron a tal punto que el mismo Interventor tuvo que tomar
20
Fl. 576 cdno. no. 2 - CD audio, 1:16:54 a 2:48:13.
de la UPC para pagar los créditos y cuotas a fin evitar demandas de los bancos y
del sector financiero contra la EPS, lo que demostró que los recursos generados a
largo plazo fueron avalados, y/o garantizados con la UPC.
ix) Que SaludCoop juntó en una sola bolsa su patrimonio, el capital social aportado
por sus socios, más todo su componente patrimonial, pero además, no mantuvo
separadas las cuentas de las IPS y la EPS sino que las mezcló, para poder realizar
inversiones, anticipos y préstamos, y no en el SGSSS.
x) Que al hacer la Superintendencia el análisis de la conciliación bancaria encontró

que existen cheques pendientes de pago a las IPS por valor de 2.700 millones de
pesos, por ende, lo que hizo SaludCoop fue un cambio de rubro contable, más no
una realidad económica financiera como fuera pagarles a las IPS. Por ende, los
recursos no fueron dispuestos para la atención en salud de sus afiliados a través
de las IPS, sino que fueron destinados para inversión.
xi) Que SaludCoop en los años 2004, 2005 y 2006 hizo una provisión de utilidad
no permitida por valor de 24.000 millones de pesos, tomándolos de la UPC, y que
generaron situaciones adversas al contenido de las normas del Sistema de Salud.
xii) Que SaludCoop como cooperativa tan solo tiene disponible el 50% de la
utilidad, puesto que, el otro 50% debe destinar los recursos a solidaridad, a
educación y a protección de aportes, por ende, ese 50% le resta a SaludCoop
posición propia.
xiii) Que SaludCoop toma del Sistema de Salud, de la UPC, para mejoras y
arrendamiento de clínicas.
Manifestaciones y/o ejemplos dados por el testigo técnico, que además,

corresponden con algunos de los hallazgos encontrados por la Contraloría y que
constan en el Informe Técnico 010 de 2011, a fin de evidenciar que el dictamen de
parte presentado por el demandante no debía hacerse solamente a partir de los
estados financieros, ya que estos no detallan lo que está pasando al interior de la
EPS, cuando al interior de la misma se gestan asuntos que no corresponden a la
operación y se sobrevaloran los recobros, por ende, al no detallar y/o ver en detalle
los estados financieros, el dictamen es errado, puesto que, parte de un indicador
errado, toda vez que al obtener un dictamen a partir de un estado financiero es
difícil de establecer los hallazgos, pues, no se conocen cuáles son los recursos
parafiscales que forman parte de esa EPS, y porque se deben clasificar las cuentas
y los diferentes conceptos que conforman esas cuentas, discriminarlas, sacar los
conceptos que no correspondan a salud, que no correspondan al aseguramiento.
Pero además, que dichos estados no demuestran que SaludCoop haya tomado de
los recursos propios para incursionar en las inversiones para las construcción de
clínicas y como las efectuadas en Chile y México.
Conforme a lo anterior, y teniendo en cuenta las afirmaciones del testigo técnico,

se tiene que, fue a partir de los estados financieros como a través de varias fuentes
de información y de toda la información recopilada en el proceso administrativo, lo
que le permitió a la Contraloría General de la República establecer y/o determinar
el daño fiscal, al haber encontrado unos hallazgos fiscales respecto del manejo
inadecuado de recursos parafiscales por parte de SaludCoop, pudiendo evidenciar,
luego de hacer una depuración, un detalle y análisis contable de los rubros que
conformaban esos balances, que existían partidos y/o rubros que no estaban
clasificados como debían registrarse, esto es, encontró actividades que no estaban
consignadas adecuadamente en los estados financieros.
8) En tales condiciones, es evidente que, le asiste razón al apoderado de la entidad
demandada cuando afirma que las conclusiones a las que llegaron los señores Luis
Humberto Ramírez Barrio y Luis Abelardo Ramírez Malaver carecen de firmeza,
precisión y claridad, puesto que, llegan a unas conclusiones sin hacer una análisis
detallado y minucioso de la situación que les permitiera realmente refutar,
válidamente, la auditoría detallada y completa que sí elaboró el ente de control
fiscal y para la cual estaba legalmente facultado, pero además, parten del supuesto
errado de que la Contraloría no utilizó los estados financieros de SaludCoop, por
ende, el dictamen pericial anticipado carece de todo soporte y estudio técnico
requerido para desvirtuar las conclusiones a las que llegó la Contraloría tanto en el
Informe Técnico como en el Fallo con Responsabilidad Fiscal, pues, se insiste, la
entidad sí tuvo en cuenta en su análisis los estados financieros suministrados por
SaludCoop para la determinación del daño fiscal, y cosa distinta es que su estudio
y/o análisis no se haya limitados a los mismos, sino que incluyó y valoró otros
documentos de la sociedad que le permitieron cuestionar la inclusión de ciertas
partidas en los estados financieros.
Así tenemos que, la Contraloría partió de una auditoría completa y detallada para
poder establecer el daño fiscal, donde los estados financieros si bien fueron
analizados no fueron los determinantes de los hallazgos fiscales y la determinación
del daño fiscal, sino el conjunto de documentos que sirvieron de soportes de estos,
tales como facturas, comprobantes, libros, actas de asamblea, actas del consejo,
visitas de la Superintendencia y auxiliares contables, entre otros, razón por la cual,
el dictamen pericial anticipado, como prueba, no tiene la capacidad para desvirtuar
los hallazgos fiscales ni el daño patrimonial sin el debido análisis de esos
documentos que sí fueron objeto de consideración y/o valoración por parte de la
entidad al determinar el daño al patrimonio público y la responsabilidad fiscal.
9) Sin perjuicio de lo anterior, motivos suficientes para que la objeción a la

experticia rendida tenga vocación de prosperidad, la Sala observa además que los
señores Luis Humberto Ramírez Barrio y Luis Abelardo Ramírez Malaver no
acreditaron idoneidad y experticia en temas relacionados con el Sistema General
de Seguridad Social en Salud – SGSSS, pues, revisadas las hojas de vida de los
mismos (fls. 684 a 694 y 695 a 701 cdno. anexo no. 2), se constata que éstos
tienen amplia experiencia es en el campo de las auditorias del sector financiero y
bursátil, más no en el sector del Sistema General de Seguridad Social en Salud –
SGSSS.
De otra parte, tenemos que, como quiera que en el dictamen de parte, los peritos
utilizaron el indicador EBITDA para determinar las utilidades obtenidas por
SaludCoop y que, según ellos, fueron las utilizadas en las inversiones y gastos,
frente a dicho indicador, el testigo técnico de la Contraloría precisó que dicho
indicador no “cala” para SaludCoop, ya que éste sirve exclusivamente para
determinar la valoración de la empresa, para determinar si la entidad que lo utiliza
dispone de los recursos para pagar el dividendo, y para establecer si la entidad
tiene los recursos para hacer frente a los créditos con los bancos. Pero para el caso
SaludCoop no nos sirve, dado que SaludCoop tiene unas situaciones adversas que
el EBITDA lo limita, tales como, primero, SaludCoop no paga impuestos, segundo,
la EPS no puede incursionar en créditos en el sector financiero, y tercero, la
depreciación y amortización que tiene SaludCoop está calculada sobre operaciones
prohibidas por la Superintendencia. Así las cosa, sacar un dato de una información
de la que no le es aplicable a la EPS, no puede decirse a través del indicador EBITDA
que SaludCoop haya generado los recursos propios ella misma.
Frente a lo anterior, en efecto, encuentra la Sala que el EBITDA, que por sus siglas
en inglés corresponde a “Earnings Before Interstes, Taxes, Depreciations and
Amortizations”, se refiere a las ganancias de la compañía antes de intereses,
impuestos, declaraciones y amortizaciones; es el beneficio bruto de explotación
calculado antes de la deducibilidad de los gastos financieros.
Ahora bien, el artículo 476 del Estatuto Tributario, vigente para la época de
expedición de los actos administrativos que se demandan, dispone:
“ARTÍCULO 476. SERVICIOS EXCLUIDOS DEL IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS.

<Artículo modificado por el artículo 48 de la Ley 488 de 1998. El nuevo texto es el
siguiente:> Se exceptúan del impuesto los siguientes servicios:
1. Los servicios médicos, odontológicos, hospitalarios, clínicos y de laboratorio,

para la salud humana.
(…)
8. <Numeral modificado por el artículo 36 de la Ley 788 de 2002. El nuevo texto es el

siguiente:> Los planes obligatorios de salud del sistema de seguridad social en
salud expedidos por autoridades autorizadas por la Superintendencia Nacional de Salud,
los servicios prestados por las administradoras dentro del régimen de ahorro
individual con solidaridad y de prima media con prestación definida, los servicios prestados
por administradoras de riesgos profesionales y los servicios de seguros y reaseguros para
invalidez y sobrevivientes, contemplados dentro del régimen de ahorro individual con
solidaridad a que se refiere el artículo 135 de la Ley 100 de 1993, diferentes a los planes
de medicina prepagada y complementarios a que se refiere el numeral 3 del artículo 468-
3.” (Negrillas fuera de texto).
Así, como lo manifestó el testigo técnico Mariano Bernal, no pueden considerarse

los “impuestos” para la elaboración del EBITDA de SaludCoop, ya que los servicios
prestados en los Planes Obligatorios de Salud se encuentran excluidos del pago del
impuesto sobre las ventas, ello implica que, tales recursos no pueden ser objeto de
la valoración del EBITDA.
Lo anterior resulta suficiente para atender favorablemente la inquietud del señor

Mariano Bernal Cárdenas sobre el EBITDA, pues, demuestra que el análisis del
EBITDA, en nada contribuye al estudio de la configuración o no del daño fiscal en
el caso bajo estudio, como quiera que los recursos del SGSSS no pueden ser objeto
de impuestos; adicionalmente, el hecho de que la EPS mezcló las cuentas de la EPS
y las IPS, ello no lo define el EBITDA.
10) Así las cosas, y en la medida en que las conclusiones del dictamen no tienen
un soporte y/o estudio técnico requerido para desvirtuar las conclusiones a las que
llegó la Contraloría en el Fallo con Responsabilidad Fiscal, se deduce que son meras
consideraciones o juicios de valor de los peritos, las cuales carecen de valor o
sustento probatorio.
Por tales circunstancias y razonamiento, la Sala declarará probada la objeción

formulada por la parte demandada contra el dictamen pericial anticipado allegado
al proceso de la referencia, lo que, consecuencialmente conlleva a que el mismo no
sea valorado, estimado y/o apreciado en el presente asunto.
6. Estudio de los cargos de nulidad.
A continuación la Sala estudia el mérito de los cargos de nulidad propuestos por la

parte actora, los que se concretan en cuatro (4) motivos de censura, que fueron
consignados en el acápite de antecedentes de esta providencia:
6.1 Primer cargo. “Violación al debido proceso y al derecho de defensa”.
6.1.1 “Violación del derecho de defensa y contradicción y al debido proceso consagrado
en el artículo 29 de la C.P. y el artículo 2 de la Ley 610 de 2000 por las diferencias en el
período investigado contenidas en el auto de apertura de 2011, el auto de imputación No.
000277 de 2012 y el Fallo de Responsabilidad Fiscal No. 001890 de 2013”.

en el artículo 29 de la C.P. y el artículo 2 de la Ley 610 de 2000 respecto de la caducidad
de la acción fiscal y violación a las normas en que debe fundar su actuación por omitir dar
cumplimiento al artículo 9 de la Ley 610 de 2000”.
6.1.3 “Violación al derecho de defensa y contradicción consagrados en el artículo 29 de

la C.P. y el artículo 2 de la Ley 610 de 2000 y violación a los artículos 41, 48 y 53 - normas
en que la Contraloría debe fundar su actuación - por las inconsistencias en la información
para los años 2010 y 2005 contenida en el Auto No. 000277 de noviembre 7 de 2012
frente a la contenida en el Fallo No. 001890 de noviembre 13 de 2013”.
6.1.4 “Violación al derecho de defensa y contradicción consagrados en el artículo 29 de

la C.P. y el artículo 2 de la Ley 610 de 2000 por la omisión en la identificación
individualizada de cargos y la atribución subjetiva del daño”.

en el artículo 29 de la C.P. y el artículo 2 de la Ley 610 de 2000 y violación a las normas
en que debe fundar su actuación por no decretar las pruebas solicitadas en la versión
libre (artículo 24 de la Ley 610 de 2000)”.
6.1.6 “Violación al derecho de defensa y contradicción y al debido proceso consagrados

en el artículo 29 de la C.P., el artículo 2 de la Ley 610 de 2000 por indebida valoración
probatoria”.
Este subcargo a su vez se fundamentó en lo siguiente:

6.1.6.1 “Violación al derecho de defensa y contradicción, al debido proceso y falsa
motivación por el supuesto aval del Consejo de estado a la metodología de la Contraloría
General de la República“.
6.1.6.2 “Violación al derecho de defensa y contradicción y al debido proceso consagrados

en el artículo 29 de la C.P. y el artículo 2 de la Ley 610 de 2000 por la invalidez del informe
técnico como prueba”.
6.1.6.3 “Violación al derecho de defensa y contradicción consagrados en el artículo 29 de

la C.P., el artículo 2 de la Ley 610 de 2000 y a los artículos 22, 23 y 26 de la Ley 610 de
2000 – Normas en que la Contraloría debía fundar su actuación – por la indebida y
deficiente valoración de la prueba testimonial”.
6.1.6.4 “Violación al debido proceso y al derecho de defensa y contradicción consagrados

en el artículo 29 de la C.P. y los artículos 2 y 23 de la Ley 610 de 2000 por no practicar
pruebas decretadas”.
Cabe anotar que los sustentos y/o fundamentos de este primer cargo y los
subcargos que lo desarrollas ya fueron consignados en el acápite de “concepto de
la violación” de los antecedentes de esta providencia.
Análisis del primer cargo de nulidad.
Frente a los argumentos de censura que sustentan esta acusación, la Sala

considera:
i) El debido proceso y el derecho de defensa.
El artículo 29 de la Constitución Política consagra el derecho al debido proceso, de

conformidad con el cual, se entiende por debido proceso el más amplio sistema de
garantías que procura a través de la realización del derecho material, la obtención
de decisiones justas.
Desde el punto de vista eminentemente formal el concepto del debido proceso
adquiere también trascendencia, complementando su finalidad primordial, cual es
la obtención de decisiones verdaderamente legales, justas y adecuadas al derecho
material.
En fin, se trata de una suma no taxativa de elementos que, buscan en su

interrelación obtener una actuación administrativa coherente con las necesidades
públicas sin lesionar los intereses individuales en juego, proporcionando las
garantías que sean necesarias para la protección de los derechos fundamentales
dentro de la relación procesal, en procura de decisiones verdaderamente justas y
materiales. En otras palabras, se busca equilibrio permanente en las relaciones
surgidas del proceso y procedimiento administrativo, frente al derecho sustancial y
a los derechos fundamentales de las personas y la comunidad en general21.
Es todo un conjunto de garantías que protegen a las personas, asegurando una

pronta y cumplida justicia siguiendo los parámetros establecidos por la ley, por
parte de las autoridades judiciales y administrativas.
Ahora bien, es del caso precisar que, el debido proceso y el derecho de defensa
tienen una íntima relación, aunque conllevan definiciones y contenidos
diferenciados, como pasará a explicarse:
Desde la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, el debido proceso es un

derecho de rango fundamental de aplicación inmediata (arts. 29 y 85) que rige
para toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, sometiéndolas a los
procedimientos y requisitos legales y reglamentarios establecidos, para que los
sujetos de derecho puedan tramitar los asuntos sometidos a decisión de las
distintas autoridades, con protección de sus garantías y libertades, mediante el
otorgamiento de medios idóneos y oportunidades de defensa, de manera que se
salvaguarde la legalidad y la certeza jurídica en las decisiones que allí se adopten 22.
La Corte Constitucional ha enfatizado de manera especial, que cuando se trata de
procedimientos adelantados ante la administración pública, se debe garantizar real
y efectivamente, que quien participe en el mismo debe tener la oportunidad de
ejercer su defensa, presentar y solicitar pruebas, con la plena observancia de las
formas propias establecidas23.
Así las cosas, el debido proceso es el conjunto de facultades y garantías previstas

en el ordenamiento jurídico, cuyo objetivo principal es brindar protección al
individuo sometido a cualquier proceso o procedimiento, de manera que durante el
trámite pueda hacer valer sus derechos sustanciales y se le garantice el respeto de
las formalidades propias del juicio, asegurando con ello una recta y cumplida
administración de justicia24. Por lo tanto, es considerado uno de los pilares
fundamentales del Estado Social de Derecho y constituye un límite en el ejercicio
de las potestades asignadas a las autoridades administrativas, con lo que se
pretende que su actuar esté de conformidad con el ordenamiento establecido en
todas las instancias y etapas previstas en el procedimiento respectivo25, en aras de
preservar los derechos de los ciudadanos del abuso que el ejercicio de estas
21
Jaime Orlando Santofimio. Tratado de Derecho Administrativo Tomo II, Ed. Universidad Externado de Colombia Año
2008. Pág. 85.
22
Corte Constitucional, sentencia C-540 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara.
23
Ver la Sentencia C-467/95, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.
24
Corte Constitucional, sentencia C-025 de 2009, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
25
Corte Constitucional, auto 147/05, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
competencias puedan ocasionar26.
Es del caso destacar que los componentes del derecho al debido proceso son: la
garantía de acceso libre y en igualdad de condiciones a la justicia, el derecho a la
jurisdicción, el principio de legalidad, el principio de juez natural que otorga la
seguridad de un juicio imparcial y con plenas garantías para el procesado, el
derecho de defensa, el principio de favorabilidad, el principio del plazo razonable,
la irretroactividad de la ley penal, entre otras garantías27.
Pero además, en las actuaciones administrativas, la Corte Constitucional ha

diferenciado entre las garantías previas y posteriores del derecho al debido proceso.
Las garantías mínimas previas se relacionan con aquellas que necesariamente
deben cobijar la expedición y ejecución de cualquier acto o procedimiento
administrativo, tales como el acceso libre y en condiciones de igualdad a la justicia,
el juez natural, el derecho de defensa, la razonabilidad de los plazos y la
imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces, entre otras. Las garantías
mínimas posteriores se refieren a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de
una decisión administrativa, mediante los recursos de la vía gubernativa y la
jurisdicción contenciosa administrativa28.
En síntesis, el derecho fundamental al debido proceso en las actuaciones de la
administración exige el respeto total de la Constitución, especialmente, de los
artículos 6, 29 y 209, que rigen el ejercicio de las funciones públicas y
administrativas y garantizan los derechos de los administrados29.
Así mismo, el Consejo de Estado, también ha precisado que la observancia del

debido proceso en las actuaciones administrativas es trascendental en la obtención
de decisiones verdaderamente justas y adecuadas al derecho material 30, y cuenta
con los siguientes alcances: a) ser oído antes de que se tome la decisión; b)
participar efectivamente en el proceso desde su inicio hasta su terminación; c)
ofrecer y producir pruebas; d) obtener decisiones fundadas o motivadas; e) recibir
notificaciones oportunas y conforme a la ley; f) tener acceso a la información y
documentación sobre la actuación; g) controvertir los elementos probatorios antes
de la decisión; h) obtener asesoría legal, y i) tener la posibilidad de intentar
mecanismos contra las decisiones administrativas31.
Por su parte, el derecho de defensa es un componente del debido proceso, en

otros términos, es una garantía de su núcleo esencial. El derecho de defensa es la
oportunidad reconocida a toda persona, en el ámbito de cualquier actuación
administrativa o proceso judicial, de ser oída, de controvertir las pretensiones,
pruebas y argumentos de la contraparte o del Estado, según sea el caso, de solicitar
y allegar pruebas, así como de ejercitar los recursos que la ley otorga32, entre otras
actuaciones.
26
Corte Constitucional, sentencia C-893/06, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
27
Ver entre otras las sentencias T-001 de 1993, T-345 de 1996, C-731 de 2005. Sobre el debido proceso administrativo, ver,
las sentencias SU-250 de 1998, C-653 de 2001, C-506 de 2002, T-1142 de 2003, T-597 de 2004, T-031, T-222, T-746, C-929
de 2005 y C-1189 de 2005.
28
Corte Constitucional, sentencia C-1189 de 2005, M.P. Humberto Sierra Porto.
29
Consultar Sentencia C-980 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
30
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, en sentencia del 10 de marzo de 2011, Exp. 15666, M.P. Danilo Rojas
Betancourth.
31
Santofimio Gamboa, Jaime Orlando, “Tratado de derecho administrativo”. Págs. 80 a 82.
32
Corte Constitucional, sentencia C-617 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
Los componentes del derecho de defensa son: la presunción de inocencia, el
derecho a la asistencia jurídica de un abogado en el proceso penal 33, el principio de
publicidad34, que se materializa principalmente con la notificación en debida forma,
el derecho a ser oído, el derecho a presentar y controvertir pruebas, entre otros.
La Corte Constitucional ha destacado la importancia del derecho de defensa en el

contexto de las garantías procesales35, señalando además que con su ejercicio se
busca “impedir la arbitrariedad de los agentes estatales y evitar la condena injusta, mediante la
búsqueda de la verdad, con la activa participación o representación de quien puede ser afectado
por las decisiones que se adopten sobre la base de lo actuado” 36. Acorde con ello, ha
reconocido igualmente que el derecho de defensa es una garantía del debido
proceso de aplicación general y universal, que constituye un presupuesto para la
realización de la justicia como valor superior del ordenamiento jurídico.
Por su parte, el Consejo de Estado ha expresado que el debido proceso 37 tiene

como parte sustancial el derecho de defensa, de tal forma, que el derecho de
defensa resulta quebrantado, si al afectado con una decisión administrativa no se
le permite ser oído, ni contradecir las pruebas aducidas en su contra.
Finalmente, se tiene que, frente al proceso de responsabilidad fiscal, la Corte

Constitucional ha precisado que, en estos procesos se deben observar las garantías
sustanciales y procesales propias de los procesos administrativos, ya que estos
procesos limitan el ejercicio de los derechos y libertades fundamentales, pues,
despliegan una función pública, que no es jurisdiccional, mediante actos y
actuaciones de orden administrativo que hacen responsable a un ciudadano y lo
gravan con consecuencias jurídicas y patrimoniales. Por ende, en la sentencia SU-
620 de 1996 precisó que el artículo 29 constitucional es aplicable al proceso de
responsabilidad fiscal, en cuanto a la observancia de las siguientes garantías
sustanciales y procesales:
“(…)
Legalidad, juez natural o legal (autoridad administrativa competente), favorabilidad,

presunción de inocencia, derecho de defensa, (derecho a ser oído y a intervenir en el proceso,
directamente o a través de abogado, a presentar y controvertir pruebas, a oponer la nulidad
de las autoridades con violación del debido proceso, y a interponer recursos contra la decisión
condenatoria), debido proceso público sin dilaciones injustificadas, y a no ser juzgado dos
veces por el mismo hecho.
(…)”.
Precisado lo anterior, a continuación se procederá a examinar los subcargos que

sustenta esta primera acusación:
33
También conocido como defensa técnica. La Corte Constitucional en sentencia C-069/09, M.P. Clara Inés Vargas
Hernández, reiteró que desde antaño tiene definido el derecho a la defensa técnica, como la garantía constitucional que
posee tres características esenciales: debe ser intangible, real o material y permanente, en todo el proceso. “La intangibilidad
está relacionada con la condición de irrenunciable, por lo tanto, en el evento de que el imputado no designe su propio
defensor, el Estado debe procurárselo de oficio; material o real porque no puede entenderse garantizada por la sola existencia
nominal de un defensor profesional del derecho, sino que se requieren actos positivos de gestión defensiva y finalmente la
permanencia conlleva a que su ejercicio debe ser garantizado en todo el trámite procesal sin ninguna clase de limitaciones”
(Resaltado fuera de texto).
34
La Corte Constitucional, en auto 147/05, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, mencionó sobre el principio de publicidad
que: “el garantizar que la persona interesada esté debidamente enterada de las decisiones que en particular comprometen
sus derechos, es un deber indeclinable de las autoridades. Es mediante el acto de la notificación que la administración cumple
con el principio de publicidad y garantiza con ello, que la persona pueda ejercer el derecho a la defensa”.
35
Corte Constitucional, sentencia C-315/12, M.P. María Victoria Calle Correa.
36
Corte Constitucional, sentencia C-799 de 2005, M.P. Jaime Araújo Rentería.
37
El Consejo de Estado, Sección Tercera, en sentencia del 28 de noviembre de 2002, Exp. 14040, M.P. Ricardo Hoyos Duque.
ii) Diferencias en el período investigado contenidas en el auto de apertura,
el auto de imputación y el Fallo con Responsabilidad Fiscal.
Frente a los argumentos de censura que sustentan este primer subcargo, se

advierte lo siguiente:
a) La Ley 610 de 2000, “por la cual se establece el trámite de los procesos de

responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”, prescribe:
“(…)
Artículo 40. Apertura del proceso de responsabilidad fiscal. Cuando de la

indagación preliminar, de la queja, del dictamen o del ejercicio de cualquier acción de
vigilancia o sistema de control, se encuentre establecida la existencia de un daño
patrimonial al Estado e indicios serios sobre los posibles autores del mismo, el
funcionario competente ordenará la apertura del proceso de responsabilidad
fiscal. El auto de apertura inicia formalmente el proceso de responsabilidad fiscal.
En el evento en que se haya identificado a los presuntos responsables fiscales, a
fin de que ejerzan el derecho de defensa y contradicción, deberá notificárseles el
auto de trámite que ordene la apertura del proceso. Contra este auto no procede
recurso alguno.
(…)
Artículo 41. Requisitos del auto de apertura. El auto de apertura del proceso de
responsabilidad fiscal deberá contener lo siguiente:
1. Competencia del funcionario de conocimiento.
2. Fundamentos de hecho.
3. Fundamentos de derecho.
4. Identificación de la entidad estatal afectada y de los presuntos responsables fiscales.

5. Determinación del daño patrimonial al Estado y estimación de su cuantía.
6. Decreto de las pruebas que se consideren conducentes y pertinentes.
7. Decreto de las medidas cautelares a que hubiere lugar, las cuales deberán hacerse
efectivas antes de la notificación del auto de apertura a los presuntos responsables.
8. Solicitud a la entidad donde el servidor público esté o haya estado vinculado, para que
ésta informe sobre el salario devengado para la época de los hechos, los datos sobre su
identidad personal y su última dirección conocida o registrada; e igualmente para enterarla
del inicio de las diligencias fiscales.
9. Orden de notificar a los presuntos responsables esta decisión.
Artículo 42. Garantía de defensa del implicado. Quien tenga conocimiento de la

existencia de indagación preliminar o de proceso de responsabilidad fiscal en su
contra y antes de que se le formule auto de imputación de responsabilidad fiscal,
podrá solicitar al correspondiente funcionario que le reciba exposición libre y
espontánea, para cuya diligencia podrá designar un apoderado que lo asista y lo
represente durante el proceso, y así se le hará saber al implicado, sin que la falta de
apoderado constituya causal que invalide lo actuado. En todo caso, no podrá dictarse
auto de imputación de responsabilidad fiscal si el presunto responsable no ha sido
escuchado previamente dentro del proceso en exposición libre y espontánea o no
está representado por un apoderado de oficio si no compareció a la diligencia o no pudo ser
localizado.
(…)
Artículo 48. Auto de imputación de responsabilidad fiscal. El funcionario competente

proferirá auto de imputación de responsabilidad fiscal cuando esté demostrado
objetivamente el daño o detrimento al patrimonio económico del Estado y existan
testimonios que ofrezcan serios motivos de credibilidad, indicios graves,
documentos, peritación o cualquier medio probatorio que comprometa la
responsabilidad fiscal de los implicados. El auto de imputación deberá contener:
1. La identificación plena de los presuntos responsables, de la entidad afectada y de la

compañía aseguradora, del número de póliza y del valor asegurado.
2. La indicación y valoración de las pruebas practicadas.
3. La acreditación de los elementos constitutivos de la responsabilidad fiscal y la

determinación de la cuantía del daño al patrimonio del Estado.
(…)
Artículo 53. Fallo con responsabilidad fiscal. El funcionario competente proferirá

fallo con responsabilidad fiscal al presunto responsable fiscal cuando en el
proceso obre prueba que conduzca a la certeza de la existencia del daño al
patrimonio público y de su cuantificación, de la individualización y actuación cuando
menos con culpa leve del gestor fiscal y de la relación de causalidad entre el
comportamiento del agente y el daño ocasionado al erario, y como consecuencia se
establezca la obligación de pagar una suma líquida de dinero a cargo del responsable. Los
fallos con responsabilidad deberán determinar en forma precisa la cuantía del
daño causado, actualizándolo a valor presente al momento de la decisión, según los
índices de precios al consumidor certificados por el DANE para los períodos
correspondientes.
De conformidad con las normas transcritas, tenemos que, hay lugar a la apertura
del proceso de responsabilidad fiscal, cuando, de la indagación preliminar o del
dictamen, se encuentre establecida la existencia de un daño patrimonial al Estado
e indicios serios sobre los posibles autores del mismo.
Así, tenemos que, el auto de apertura, es el que inicia formalmente el proceso de

responsabilidad fiscal, y si se ha identificado a los presuntos responsables fiscales,
debe notificárseles el auto de trámite que ordene la apertura del proceso, a fin de
que ejerzan el derecho de defensa y contradicción.
Ahora bien, el auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal debe contener
unos requisitos, tales como: fundamentarse fáctica y jurídicamente, identificar a la
entidad estatal afectada y a los presuntos responsables fiscales, determinar el
daño patrimonial al Estado y estimar su cuantía, decretar las pruebas
conducentes y pertinentes y las medidas cautelares, si hay lugar a ellas, y notificar
a los presuntos responsables, en caso de que hayan sido identificados, para que
ejerzan los derechos de defensa y contradicción.
Por su parte, el artículo 42 ibídem, señala que quien tenga conocimiento de la

existencia de una indagación preliminar o de un proceso de responsabilidad fiscal,
puede solicitar, antes de que se profiera auto de imputación de responsabilidad,
que se le reciba exposición libre y espontánea, y que no podrá dictarse auto de
imputación de responsabilidad fiscal si el presunto responsable no ha sido
escuchado previamente dentro del proceso en exposición libre y espontánea o no
está representado por un apoderado de oficio si no compareció a la diligencia o no
pudo ser localizado.
En tanto que, el artículo 48, precisa que hay lugar al auto de imputación de
responsabilidad fiscal cuando esté demostrado el daño al patrimonio del Estado y
si existe prueba que comprometa la responsabilidad de los implicados,
estableciendo que dicho auto debe contener unos requisitos, tales como, la
identificación plena de los presuntos responsables y de la entidad afectada,
indicación y valoración de las pruebas practicadas y acreditación de los elementos
constitutivos de la responsabilidad fiscal y la determinación de la cuantía del
daño al patrimonio del Estado.
Finalmente, tenemos que, de conformidad con el artículo 53 de la Ley 610 de 2000,
hay lugar a proferir fallo con responsabilidad fiscal contra el presunto responsable
fiscal cuando en el proceso obre prueba que conduzca a la certeza de la
existencia del daño al patrimonio público y de su cuantificación, pero
además, tenemos que, es en éste donde se establece la obligación de pagar una
suma líquida de dinero a cargo del responsable. Razón por la cual, el fallo con
responsabilidad fiscal debe determinar en forma precisa la cuantía del
daño causado, actualizándolo a valor presente al momento de la decisión.
b) Ahora bien, frente a la afirmación del demandante consistente en que la

Contraloría modificó en varias oportunidades el período en el que se desarrollaron
los hechos objeto del proceso de responsabilidad fiscal, puesto que, se dio apertura
al proceso de responsabilidad fiscal por hechos acaecidos entre los años 2005 a
2010 y en el auto de imputación se extendió el período investigado desde el año
1995 hasta el año 2010, incluyendo nuevos hechos, se advierte que, este
argumento de censura no está llamado a prosperar, pues, como se desprende de
los actos acusados, el período de tiempo objeto del proceso de responsabilidad
fiscal que nos ocupa no fue modificado entre la expedición del auto de apertura, el
auto de imputación y el Fallo con Responsabilidad Fiscal; es más, se pudo
evidenciar, en los actos reprochados en este subcargo, que en ellos se
establecieron, de manera clara y concreta, tanto el hecho presuntamente irregular
y/o la conducta censurada, como el daño al patrimonio público y su cuantificación,
así como también la calificación de la conducta del demandante, sin que se
evidencie que en algún momento se haya modificado esa conducta.
A fin de constatar lo anterior, tenemos que, mediante Auto No. 10 del 4 de abril
de 201138, la Contraloría Delegada para el Sector Social de la Contraloría General
de la República avocó conocimiento del presente asunto y dio apertura a la
Indagación Preliminar No. 010 del 4 de abril de 2011, la cual se inició en
virtud de denuncias realizadas en diferentes medios de comunicaciones ante los
supuestos desvíos de recursos parafiscales del SGSSS por parte de
SaludCoop y la denuncia presentada por la Viceministra de Salud en la que puso
en conocimiento de la Contraloría posibles hechos irregulares en cabeza de la
referida EPS.
En el Auto No. 10 del 4 de abril de 2011 “por el cual se ordena abrir indagación
preliminar”, se consignó:
“(…)
Las denuncias reiteradas sobre los desvíos de recursos parafiscales del Sistema General de
Seguridad Social, deben ser materia de investigación fiscal, toda vez que contravienen lo
dispuesto en el artículo 48 de la Constitución Política, inciso cuarto en relación a los recursos
de la Seguridad Social.
(…)
De igual manera, es pertinente abrir la presente Indagación Preliminar para

establecer si hay indebida utilización de los recursos y por siguiente afectación al
servicio de Salud y detrimento patrimonial, en relación con las denuncias sobre
presuntas irregularidades en SALUDCOOP…
Finalmente, procede la Indagación Preliminar, por cuanto se evidencia que en el control

de tutela que tiene la Superintendencia Nacional de Salud, sobre el Sistema de Seguridad
Social y las EPS, particularmente en lo que atañe a verificar la adecuada destinación
y administración de los recursos parafiscales, se ha visto afectada, tal y como se
desprende de la denuncia de la Viceministra de Salud contenida en su escrito del 1º
de febrero de 2011, donde se pone en conocimiento de la Contraloría General de la
República los posibles hechos irregulares, en cabeza de las EPS, dentro de éstas
Saludcoop, referente a comportamientos atípicos en los gastos en salud.
(…)
La presente providencia tiene su fundamento en los presuntos desvíos de recursos

parafiscales del Sistema General de la Seguridad Social Integral, denunciados en
diferentes medios de comunicación.
38
(USB antecedentes administrativos – Carpeta 1 – folios 6 a 14).
(…)
En tales circunstancias, se hace necesario adelantar indagación preliminar, de

conformidad con lo establecido en el artículo 39 de la ley 610 de 2000, con miras a
profundizar sobre los aludidos hechos, en cuanto a sus características naturales,
legales, procedimentales, y en sus relaciones de causa, efecto, cuantía y presuntos
responsables, practicando las pruebas que se consideren pertinentes con miras a
establecer, con la exactitud y objetividad requerida, la certeza sobre la ocurrencia del daño
y su afectación al patrimonio público.
(…)
Así las cosas, el Despacho procede a ordenar dicha Indagación con el objeto de
precisar:
- El posible desvío de recursos pertenecientes al Sistema General de Seguridad

Social en Salud que pueda ser atribuible a la EPS mencionada, dada la naturaleza de
recursos parafiscales y, por ende de carácter público.
- Los posibles sobrecostos en medicamentos y demás inconsistencias, en las que pudo

incurrir dicha EPS, con los gastos de los servicios de salud a su cargo y financiados con los
recursos parafiscales del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
(…)
RESUELVE:
PRIMERO: Avocar el conocimiento y declarar abierta la INDAGACIÓN PRELIMINAR Nº

010 del 4 de abril de 2011, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa del
presente proveído.
(…).” (Destaca la Sala - USB antecedentes administrativos – Carpeta 1 – folios 6 a 14).
Ahora bien, la Indagación Preliminar No. 010 de 2011 se cerró mediante Auto No.
0033 del 20 de octubre de 201139, acto administrativo en que el Despacho de la
Dirección de Vigilancia Fiscal de la Contraloría Delegada para el Sector Social de la
Contraloría General de la República recomendó la apertura del respectivo proceso
ordinario de responsabilidad fiscal y/o proceso verbal de responsabilidad fiscal,
remitiendo el expediente administrativo a la Contraloría Delegada para
Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva para lo de su competencia.
Se señaló en el referido Auto No. 0033 del 20 de octubre de 2011 “por medio del
cual se cierra una indagación preliminar”, lo siguiente:
“(…)
La indagación preliminar de conformidad con el artículo 39 de la ley 610 de 2000, persigue

tres (3) objetivos específicos: (i) verificar la competencia del órgano fiscalizador, (ii)
establecer la ocurrencia de la conducta y su afectación al patrimonio estatal, (iii) determinar
la entidad afectada e identificar, de manera preliminar, a los servidores públicos y a los
particulares que posiblemente hayan causado el detrimento o intervenido o contribuido a
él.
Se desprende de lo anterior, que la razón de ser de la indagación se circunscribe a la

constitución de los presupuestos objetivos, mínimos y necesarios para dar curso a la
apertura formal del proceso, y, por ende, su finalidad es contingente y puramente
instrumental respecto de la acción fiscal cuya iniciación coincide con la conclusión de
aquélla.
(…)
A través de la indagación preliminar, se recaudaron medios de prueba

documentales y testimoniales, que dieron cuenta de diferentes irregularidades en
el manejo de los recursos parafiscales, por lo que la investigación se centra en los
siguientes hechos:
1. Presuntos desvíos de los recursos parafiscales del Sistema General de la

Seguridad Social en Salud SGSSS.
39
(USB antecedentes administrativos – Carpeta 65 – folios 13051 a 13106).
2. Supuestos sobrecostos en medicamentos y demás inconsistencias en las que pudo
incurrir Saludcoop EPS, con los gastos de los servicios de salud a su cargo y financiados
con los recursos parafiscales del SGSSS, que generan un presunto detrimento patrimonial.
(…)
Para efectos metodológicos del presente análisis y del desarrollo de la presente providencia
se considera como situaciones objeto de irregularidad, (i) presunto desvíos de los
recursos parafiscales del Sistema General de la Seguridad Social en Salud SGSSS,
y (ii) supuestos sobrecostos en medicamentos y demás irregularidades en las que pudo
incurrir Saludcoop EPS, con los gastos de los servicios de salud a su cargo y financiados
con los recursos parafiscales del SGSSS, que generan un presunto detrimento patrimonial.
(…)
En el presente caso, se considera que los hechos presuntamente irregulares, se

encuentran plenamente identificados, existiendo la certeza para la apertura del
proceso, por lo que se debe recomendar a la Contraloría Delegada para Investigaciones,
Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, la apertura de un proceso de responsabilidad fiscal
por los hechos descritos en esta providencia.
Así las cosas y considerándose establecidos los requisitos del artículo 40 ibídem, para la
apertura del proceso de responsabilidad fiscal, en consideración a que se encuentra
establecida la existencia de un daño patrimonial a Estado e indicios serios sobre los posibles
autores del mismo, se procederá a ordenar el cierre de la Indagación preliminar y
recomendar la apertura del correspondiente proceso.
(…)
RESUELVE
PRIMERO: CERRAR la Indagación Preliminar No. 010, por haber transcurrido el término
señalado en el artículo 39 de la Leu 610 de 2000, para su trámite.
SEGUNDO: RECOMENDAR la apertura de Procesos Ordinarios de Responsabilidad Fiscal

y/o Procesos Verbales de Responsabilidad Fiscal de conformidad con lo previsto en el
artículo 11 de la Ley 1474 de 2011, y lo expuesto en la parte motiva de la presente
providencia.
TERCERO: REMITIR el expediente contentivo de la Indagación Preliminar a la Contraloría

Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, para lo de su
competencia.
(…).” (Negrillas adicionales - USB antecedentes administrativos – Carpeta 65 – folios 13051

a 13106).
Por su parte, en el Auto del 28 de diciembre de 2011 “por medio del cual se
apertura un Proceso Ordinario de Responsabilidad IP 010 de 04 de abril de 2011”,
se precisó la conducta censurada e imputada, en los siguientes términos:
“(…)
III. ANTECEDENTES
Por medio de auto calendado el 4 de abril de 2011 se ordenó la apertura de Indagación

Preliminar en la Dirección de Vigilancia Fiscal de la Contraloría Delegada para el sector
social, con ocasión de la existencia de denuncias en el manejo de recursos parafiscales.
Mediante auto de fecha 20 de octubre de 2011, la Dirección de Vigilancia Fiscal de la

Contraloría Delegada para el Sector Social, cierra indagación preliminar y recomienda la
apertura de proceso de responsabilidad fiscal, por la existencia de detrimento derivado
de la desviación de recursos parafiscales del Sistema General de la Segundad
Social en Salud SGSSS y sobrecostos en medicamentos.
En este orden de ideas, la Unidad de Investigaciones Especiales se pronunciará respecto de

la providencia No 0033 del 20 de octubre de 2011, proferida por la Dirección de Vigilancia
Fiscal del Sector Social, y en consecuencia dará apertura mediante la presente
providencia a la apertura de proceso de Responsabilidad Fiscal por la existencia
de presuntos desvíos de los recursos parafiscales del Sistema General de la
Seguridad Social en Salud SGSSS.
IV. HECHOS
Una vez finalizada la Indagación preliminar, del acervo probatorio obrante en el expediente
y respecto de la desviación de recursos parafiscales del Sistema General de la
Seguridad Social en Salud SGSSS, se determinó:
Que Saludcoop EPS OC presuntamente ha incurrido en la desviación de recursos

parafiscales a su cargo, conforme al análisis contenido en el informe técnico contable y
financiero que rindió el Equipo de Apoyo Técnico, el cual obra en folios 12933 a 12972.
De acuerdo con el cierre de la indagación preliminar, basado en el precitado informe técnico

contable y financiero, y las demás pruebas obrantes en el expediente, se advierte un
daño patrimonial en la suma de($1.069.139.400.000) un billón sesenta y nueve
mil ciento treinta y nueve millones cuatrocientos mil pesos.
(…)
Para efectos metodológicos del presente análisis y del desarrollo de la presente

providencia se considera como situaciones objeto de irregularidad, (i) Desvío de los
recursos parafiscales del Sistema General de la Seguridad Social en Salud SGSSS,
que generaron detrimento patrimonial.
(…)
Daño Patrimonial al Estado:
Conforme al cierre de la indagación preliminar, basado en el informe técnico contable y

financiero rendido por el Equipo de Apoyo Técnico, y las demás pruebas obrantes en el
expediente, se advierte un daño patrimonial en la suma de ($1.069.139.400.000) un billón
sesenta y nueve mil ciento treinta y nueve millones cuatrocientos mil pesos, con ocasión
de la desviación de recursos parafiscales.
(…)
En el presente caso, se considera que los hechos presuntamente irregulares, se

encuentran plenamente identificados, existiendo certeza para la apertura del
proceso.
Así las cosas y considerándose establecidos los requisitos del artículo 40 ibídem, para la
apertura del proceso de responsabilidad fiscal, en consideración a que se encuentra
establecida la existencia de un daño patrimonial al Estado e indicios serios de los posibles
autores del mismo, se procederá a la apertura del correspondiente proceso.
Ante lo anteriormente expuesto, este Despacho considera que se han cumplido los
requisitos del artículo 41 de la Ley 610 de 2000, para la apertura del presente proceso, por
lo que se dispondrá a abrir formalmente el Proceso Ordinario de Responsabilidad Fiscal No.
IP 010 de abril 4 de 2011.
RESUELVE
PRIMERO: Abrir el PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL N° IP 010 de abril 4 de

2011, teniendo como entidad afectada el MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, para
determinar la responsabilidad fiscal por las irregularidades en el manejo de los
recursos parafiscales administrados por SALUDCOOP EPS OC, de conformidad con lo
expuesto en la parte motiva de esta providencia.
(…)”. (USB antecedentes administrativos – Carpeta 78 – folios 15635 - 15664) (Negrillas y
subrayado de la Sala).
En tanto que, en el Auto No. 000277 del 7 de noviembre de 2012 “por medio del
cual se imputa responsabilidad fiscal dentro del Proceso de Responsabilidad Fiscal
IP 010 de 2011”, se precisó el daño al patrimonio público y su cuantificación, así
como la conducta censurada; pero además, se definió de manera precisa el período
en el que se concretó el daño fiscal, por ende, el período de la imputación de
responsabilidad, en los siguientes términos:
“(…)
ASUNTO
Procede esta CONTRALORÍA DELEGADA INTERSECTORIAL DE LA UNIDAD DE

INVESTIGACIONES ESPECIALES CONTRA LA CORRUPCIÓN DE UK CONTRALORÍA GENERAL
DE LA REPÚBLICA, en ejercicio de la competencia establecida en el artículos 97, 98 y 128
de la Ley 1474 de 2011, artículo 64 de la Ley 610 de 2000, y en la Resolución Orgánica
6397 de 2011, en concordancia con los artículos 58 del Decreto Ley 267 de 2000, a proferir
Auto de Apertura e Imputación por el presunto detrimento Patrimonial con
ocasión de la presunta utilización de los recursos parafiscales del Sistema General
de la Seguridad Social en Salud para fines distintos a los permitidos en la
Constitución y la Ley por parte de SALUDCOOP EPS OC y demás presuntos
responsables, en beneficio particular.
(…)
III. ENTIDAD ESTATAL AFECTADA
(…)
Debe precisarse que los recursos públicos sobre los cuales se predica el daño
patrimonial al Estado son recursos parafiscales del Sistema General de Seguridad
Social en Salud y en consecuencia son recursos públicos y su destinación especial
conforme a la Ley, es decir, son recursos que no entran a engrosar las arcas del presupuesto
nacional, ni las de las Entidades Promotoras de Salud, sino que pertenecen al Sistema
General del Seguridad Social en Salud y cumplen la función de financiar colectiva y
globalmente este Sistema.
De esta manera queda claro que los recursos comprometidos con objeto del presente
proceso, son recursos parafiscales, que son recursos públicos y pertenecen al Estado.
Bajo esta consideración pueden entenderse como afectada la Nación – Ministerio de Salud
y Protección Social.
(…)
V. CADUCIDAD DE LA ACCIÓN FISCAL Y PRESCRIPCIÓN
(…)
Durante el periodo 1995 – 2010, de acuerdo con el análisis del flujo de efectivo,
SALUDCOOP EPS IC, utilizó recursos líquidos en operaciones distintas a la
destinación específica dada por la ley a los recursos de la salud…
(…)
A efectos de ilustrar la situación antes mencionada tenemos lo siguiente:
(i) Dentro del periodo 1995 a 2011, se efectuaron de manera permanente y continuada
adquisiciones en el rubro de propiedad, planta y equipo, adquisiciones de terreno, clínicas
y equipos…
(…)
(iii) Dentro del periodo 1995 a 2010 SaludCoop EPS OC realizó Inversiones
permanentes en participaciones en empresas nacionales y extranjeras.
(…)
(x) Se registró desde 1995 al 2010 inversiones permanentes.
(xi) Se ha podido evidenciar dentro del periodo 1995 a 2011 la tendencia

incremental en inversiones y gastos no permitidos por Ley y efectuados con
recursos parafiscales de la salud.
(…)
VII. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO
(…)
7.1.1. Daño al patrimonio del Estado
(…)
Como puede observarse la lesión al patrimonio público se encuentra representada en el

menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida o deterioro de los bienes o recursos
públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado.
(…)
7.1.1.1. Determinación de la cuantía del daño con incidencia fiscal

(…)
La EPS refleja en sus Estados Financieros Inversiones Irregulares y contrarias a

la Constitución y a la Ley, de los recursos parafiscales de la Salud, en los siguientes
rubros y por los siguientes valores dentro del periodo 1995 a 2010:
MONTO
RUBRO
(Expresado en miles de pesos)
Arrendamiento 64.336.964
Usos por inversiones 450.012
Cargos diferidos 64.504.000
Obligaciones financieras (costos de la adquisición de deuda) 278.230.486
Honorarios 201.805.005
Implementación de software con destino a inversión 17.140.000
Compra de baldosas 232.655
Gastos de viaje 20.088.087
Gatos por servicios 288.312.146
Gastos de ventas 462.042.581
Otros gastos (bonificaciones cooperados) 24.126.104
Pérdida en ventas método de participación 31.637.202
Apropiación y distribución de reservas voluntarias antes
87.103.456
de excedentes
Actividades de financiación 333.973.000
TOTAL 1.773.981.698
(…)
Así las cosas, el daño podría cuantificarse en la suma sin indexar, sin rendimientos e
intereses, así como sin tener en cuenta las valorizaciones de la propiedad, planta y equipo
adquirida con recursos parafiscales, es UN BILLÓN SETECIENTOS SETENTA Y TRES MIL
NOVECIENTOS OCHENTA Y UN MILLONES SEISCIENTOS NOVENTA Y OCHO MIL
PESOS ($1.773.981.698.000).
(…)
7.4 IMPUTACIÓN FISCAL
A continuación se presentarán los hechos constitutivos de responsabilidad fiscal, así como

el manejo irregular de los recursos, los flujos de efectivo y el método directo, el análisis
financiero de SALUDCCOP, así como la formulación individualizada de cargos.
7.4.1 Hechos constitutivos de responsabilidad fiscal
Esta Contraloría Delegada Intersectorial, ha logrado identificar conductas

relacionadas con irregularidades en el manejo de los recursos parafiscales de la
Salud, por parte de la entidad SALUDCOOP EPS OC, desde el año 1995.
En efecto, la entidad SALUDCOOP EPS OC de manera permanente y continuada ha

incurrido en la utilización de los recursos parafiscales del Sistema General de la
Seguridad Social en Salud para fines distintos a los permitidos en la Constitución
y la Ley, en beneficio de la misma Entidad Promotora de Salud, de las empresas
del Grupo Empresarial de esta EPS y de terceros.
(…)
7.5 LA FORMULACIÓN INDIVIDUALIZADA DE CARGOS A LOS PRESUNTOS

RESPONSABLES – ATRIBUCUÓN SUBJETIVA DEL DAÑO
Como quiera que queda demostrado el daño o detrimento al patrimonio económico del
Estado y existen pruebas que comprometen la responsabilidad fiscal de quienes están
vinculados a estas diligencias, este Despacho procede a proferir IMPUTACION DE
RESPONSABILIDAD FISCAL respecto la conducta de los presuntos responsables la cual se
puntualiza e individualiza de la siguiente manera:
CARLOS GUSTAVO PALACINO ANTIA, identificado con cédula de ciudadanía

No.19.369.145 en su calidad de Presidente Ejecutivo de SALUDCOOP EPS OC en el
periodo 1995-2011, vinculado al presente proceso de responsabilidad fiscal mediante
Auto S/N del 28 de diciembre de 2011. Conforme el artículo 63 de los Estatutos del Ente
Cooperativo, el Presidente Ejecutivo es el Representante Legal de SALUDCOOP, principal
ejecutor de las decisiones de la Asamblea General y del Consejo de Administración y
superior de todos los funcionarios, nombrado por el Consejo de Administración.
(…)
De acuerdo con lo expuesto, es claro que el señor CARLOS GUSTAVO PALACINO ANTÍA
como representante legal de SALUDCOOP, en su calidad de Presidente Ejecutivo,
en ejercicio de las funciones de dirección, orientación, coordinación y control del
funcionamiento de SALUDCOOP, utilizó los recursos parafiscales de la salud para
fines distintos a los permitidos en la Constitución y en la Ley, en beneficio de
SALUDCOOP EPS OC, de entidades del Grupo Empresarial, de la cual ese Ente
cooperativo era la matriz controlante y en beneficio de terceros.
(…)
Conforme a lo expuesto y al detalle de la información presentada, el señor PALACINO ANTIA

desplegó conductas encaminadas a la apropiación de manera directa e indirectamente en
provecho propio, de la EPS, de empresas del Grupo Empresarial, de los recursos públicos
de la salud, así como permitió que otros lo hicieran. Lo anterior, además de la utilización
indebida y contraria a las normas, de los mismos recursos públicos.
El señor PALACINO ANTÍA desconoció la destinación específica dada por la

Constitución y la Ley a los recursos parafiscales de la salud, hizo uso indebido de
los recursos parafiscales a su cargo. Como gestor fiscal de los recursos del Sistema
General de Seguridad Social en Salud, celebró contratos y todo tipo de negocios, incluso
fuera del giro ordinario de las actividades de SALUDCOOP, atendiendo gastos exagerados,
donaciones, aportes, pagos por comisiones de mercadeo, pagos de bonificaciones
extraordinarias y sueldos elevados a trabajadores e inversiones en propiedad, planta y
equipo, construcción, remodelación y otros, como ya se explicó a lo largo de este proveído,
así como otorgando créditos y celebrado contratos de Leasing y adquiriendo deudas, todo
con cargo a los recursos de la salud.
(…)
Adicionalmente, debe decirse que la conducta desplegada por el implicado, fue

determinante para causar el detrimento al patrimonio público, pues como ya se mencionó
el detrimento al patrimonio público resulta del aprovechamiento indebido y de la
pérdida y menoscabo de los recursos del Estado, que estuvieron bajo su esfera de
manejo y administración como gestor fiscal de los recursos parafiscales de la
salud, dadas las calidades y facultades que ostentaba como Presidente Ejecutivo y
representante legal de SALUDCOOP EPS OC. Con base en lo anterior, se evidencia el nexo
causal entre la conducta y el daño ocasionado.
(…)
En consecuencia, como quiera se reúnen los requisitos del artículo 48 de la Ley 610 de 2000
de acuerdo con la valoración probatoria realizada en el acápite anterior, se proferirá
imputación de responsabilidad fiscal en contra del señor CARLOS GUSTAVO
PALACINO ANTÍA en su calidad de gestor fiscal como Presidente Ejecutivo y
representante legal de SALUDCOOP EPS OC, al incurrir en la lesión al patrimonio
público del Estado en la modalidad de uso indebido más detrimento al patrimonio
del Estado, derivado de la pérdida y menoscabo de los recursos parafiscales de la
salud, así como de su apropiación indebida en beneficio propio, de la Entidad a su
cargo y de terceros, en cuantía de UN BILLÓN SETECIENTOS SETENTA Y TRES MIL
PESOS ($1.773.981'698.000) a título de dolo, cuantía que para el fallo procederá a
ser indexada, incluirá los rendimientos e intereses generados, así como las valorizaciones
para el caso de la propiedad, planta y equipo adquirida con recursos parafiscales de la
salud. Dicha responsabilidad fiscal se endilga de manera solidaria.
(…)
RESUELVE
PRIMERO: IMPUTAR responsabilidad fiscal por el daño causado al patrimonio público del
MINISTERIO SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, por la pérdida y menoscabo de recursos
parafiscales de la salud en cuantía de UN BILLÓN SETECIENTOS SETENTA Y TRES
MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y UN MILLONES SEISCIENTOS NOVENTA Y OCHO
MIL PESOS ($1.773.981'698.000), en forma solidaria.
SEGUNDO: IMPUTAR Responsabilidad Fiscal, como quiera que se reúnen los requisitos
del artículo 48 de la Ley 610 de 2000 a:
1. CARLOS GUSTAVO PALACINO ANTIA… en su calidad de Presidente Ejecutivo de

SALUDCOOP EPS OC en el periodo 1995-2011, en cuantía de UN BILLÓN SETECIENTOS
SETENTA Y TRES MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y UN MILLONES SEISCIENTOS
NOVENTA Y OCHO MIL PESOS ($1.773.981'698.000).
(…).” (Negrillas fuera de texto) (USB antecedentes administrativos – Carpeta 98 – folios

19417 – 19642).
Finalmente, en el Fallo No. 001890 del 13 de noviembre de 2013 “por medio del
cual se profiere fallo de primera instancia dentro del Proceso de Responsabilidad
Fiscal IP 010 de 2011”, también se precisó el daño al patrimonio público y su
cuantificación, así como la conducta censurada, pero además, se definió de manera
precisa y/o especifica el período en el que se concretó el daño fiscal, en los
siguientes términos:
“(…)
5.5 Determinación del Daño Fiscal y su cuantificación
Para el caso examinado, el deño imputado consiste en la lesión del Patrimonio

económico del Sistema General de Segundad Social en Salud -SGSSS,
materializada en el detrimento de dicho Patrimonio causado por el desvío de los
recursos parafiscales con el fin de ser apropiados y/o explotados en beneficio de
la empresa SALUDCOOP EPS O.C. y de sus empresas vinculadas, produciendo una
gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente e inoportuna de dichos recursos, que no
se aplicaron al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado,
particularmente en lo que se refiere a la destinación específica que debe dársele a dichos
recursos como lo prevé el artículo 48 de la Constitución Política.
(…)
DAÑO CONSOLIDADO.-
Para los tres primeros años (1995, 1996 y 1997) y luego de analizado el material
probatorio, no se evidenciaron hechos generadores de daño, por lo tanto, éstos no
se toman ni valoran dentro de la determinación del mismo. Por tal motivo en el
caso concreto, se parte desde el año 1998 donde se Inician las prácticas que
generan de manera continua, ininterrumpida y bajo un mismo hilo conductor el desvío a
los largo de los años de los recursos parafiscales y que hoy no han retornado a los
flujos del Sistema.
- SECUENCIA ANUAL DEL DAÑO FISCAL.-
Periodo 1998 a 2001. Para los tres primeros años (1995, 1996 y 1997) y luego de
analizado el material probatorio, no se evidenciaron hechos generadores de daño,
por lo tanto, éstos no se toman ni valoran dentro de la determinación del mismo.
Por tal motivo en el caso concreto, se parte desde el año 1998 donde se inician las
prácticas que generan de manera continua, ininterrumpida y bajo un mismo hilo
conductor el desvío a los largo de los años de los recursos parafiscales y que hoy no
han retornado a los flujos del Sistema.
(…)
Valoración del Daño
De la anterior relación probatoria, en cuanto a las operaciones referidas, se ha demostrado

que SaludCoop EPS OC, En el periodo comprendido entre los años 1998 y 2010,
efectivamente desvió recursos públicos, en beneficio propio y de terceros en una
cuantía sin indexar de $1.053.352.140.620.61 (Un billón cincuenta y tres mil trescientos
cincuenta y dos millones ciento cuarenta mil seiscientos veinte pesos con sesenta y un
centavos), con lo cual se consolidó una pérdida y menoscabo de los recursos
parafiscales pertenecientes al SGSSS, en los términos descritos en el acápite
denominado "daño".
(…)
Presidente Ejecutivo Carlos Gustavo Palacino Antía.
Se imputa en el presente proceso al señor CARLOS GUSTAVO PALACINO ANTÍA, "en su

calidad de gestor fiscal como Presidente Ejecutivo y Representante Legal de SALUDCOOP
EPS OC. al incurrir en la lesión del patrimonio público del Estado en la modalidad de
uso indebido más detrimento al patrimonio del Estado, derivado de la pérdida y
menoscabo de los recursos parafiscales de la salud, así como de su apropiación
indebida en beneficio propio, de la Entidad a su cargo y de terceros, en una cuantía
de UN BILLÓN SETECIENTOS SETENTA Y TRES MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y UN
MILLONES SEISCIENTOS NOVENTA Y OCHO MIL PESOS ($1.773.981:698.000)"
Se tiene establecido en el proceso y así obra en el auto de imputaciones que el señor

PALACINO ANTÍA, identificado con la Cédula de Ciudadanía No 19.369.145, ejerció el cargo
de Presidente Ejecutivo de SALUDCOOP EPS OC, de manera ininterrumpida en el periodo
comprendido entre 1995 y 2011, es decir desde el año de constitución e inicio de la actividad
de la mencionada EPS. Quiere decir lo anterior que el señor PALACINO ANTÍA, posee un
conocimiento y dominio completo sobre la evolución, crecimiento, desarrollo de proyectos
e inversiones realizados por SALUDCOOP EPS OC, durante el mismo periodo.
(…)
Entonces, demostrado como está conforme a lo ya referido en el acápite descriptivo del

daño, que en la administración de recursos a cargo de SaludCoop EPS OC. se
desviaron recursos del SGSSS a fines distintos de los previstos en la constitución
y la Ley, para beneficio privado; y determinado como está que el único Presidente
Ejecutivo que tuvo la entidad para la época de los hechos fue gestor y promotor activo de
las operaciones que consolidaron dicho desvío y apropiación de recursos públicos, fuerza
concluir que el señor Palacino Antía es sujeto de la acción fiscal que nos ocupa y directo
responsable del resarcimiento de los daños acreditados en el proceso.
(…)
Valoración de la Conducta y Nexo causal
De la anterior relación probatoria, de las operaciones referidas, indubitablemente queda

establecido que el señor Palacino Antia en el ejercicio de las funciones que se le confiaron
como Presidente Ejecutivo de la empresa y en el marco de las atribuciones de gestión fiscal
predicables de quien administra y dispone sobre recursos públicos, procedió de manera
contraria a la Ley al concebir e implementar operaciones que se tradujeron en la
salida de recursos públicos del SGSSS al patrimonio privado de la propia EPS que
regentaba y al de sus empresas satélites. Conducta que fue reiterativa, continuada y
calculada durante el tiempo en que ejerció sus funciones de Presidente Ejecutivo y con las
cuales contribuyó de manera determinante en la lesión al patrimonio público con
una pérdida de recursos sin indexar por valor de $1.053.352.140.620.61 (Un billón
cincuenta y tres mil trescientos cincuenta y dos millones ciento cuarenta mil seiscientos
veinte pesos con sesenta y un centavos).
Tales operaciones de desvío y apropiación, sólo se podían producir y generar en

el ámbito del ejercicio de las funciones del Presidente Ejecutivo, quien como quedó
establecido, tenía a su cargo, las atribuciones de dirección, orientación,
coordinación y control del funcionamiento de SaludCoop EPS OC.
Es indudable que entre la gestión fiscal atribuida al Presidente Ejecutivo de SaludCoop EPS
OC, por virtud de la habilitación jurídica a la EPS que regentaba, en el marco de la Ley 100
de 1993 y el daño acreditado en el proceso que nos ocupa, existe un directo nexo de
causalidad puesto que fue por virtud del ejercicio de las funciones como Presidente
Ejecutivo que intervino y contribuyó a la destinación y apropiación indebida con
pérdida y menoscabo del patrimonio público. Sin dicha participación no se hubieran
dado las condiciones de generar el daño fiscal que se le atribuye, pues como fluye de la
valoración probatoria, todas las operaciones que han sido objeto de imputación se
desarrollaron como consecuencia de las decisiones tomadas entre otros, por el señor
Palacino Antía.
No cabe duda que las actuaciones del señor Palacino Antía se produjeron en el ámbito de
la gestión fiscal, si se tiene en cuenta que regentaba una entidad sujeta de manera especial
a un régimen jurídico de administración de recursos públicos tal y como ha quedado
establecido en anteriores apartes de esta Providencia.
Por tal razón se reitera la calificación de esta conducta a título de DOLO por cuanto
de manera reiterada y consciente, el señor Palacino Antía intervino en la concepción,
estructuración e implementación de las operaciones a través de las cuales y a
nombre de SaludCoop EPS OC, se produjo la desviación de recursos públicos, para
su indebida apropiación y utilización en contravía de los fines consagrados por la
Constitución y la Ley. Ese carácter continuado y permanente de la conducta, revela una
manifiesta intención, voluntad y conocimiento de los alcances y resultados de dichas
operaciones y de que con ellas se acrecentaba el patrimonio y los beneficios privados tanto
de SaludCoop EPS OC. como de las empresas satélites.
(…).” (USB antecedentes administrativos – Carpeta 173 – folios 34486 - 34674) (Negrillas
fuera de texto).
Así, tenemos que la conducta imputada desde el auto de apertura del proceso de
responsabilidad fiscal fue la desviación de los recursos públicos del SGSSS al
ser apropiados o explotados en beneficio de SaludCoop EPS O.C. y de sus empresas
vinculadas, en tanto que el daño consistió en la pérdida y menoscabo y/o
detrimento de los recursos parafiscales pertenecientes al SGSSS administrados por
SaludCoop EPS OC, daño que fue finalmente cuantificado en el Fallo con
Responsabilidad Fiscal en la suma, sin indexar, de UN BILLÓN CINCUENTA Y TRES MIL
TRESCIENTOS CINCUENTA Y DOS MILLONES CIENTO CUARENTA MIL SEISCIENTOS
VEINTE PESOS CON SESENTA Y UN CENTAVOS ($1.053.352.140.620.61), en tanto que
la calificación de la conducta por parte de la Controlaría General de la República al
señor Carlos Gustavo Palacino Antía, en calidad de Presidente Ejecutivo y
Representante Legal de SaludCoop EPS OC, consistió en que intervino en la
concepción, estructuración e implementación de las operaciones a través de las
cuales, y a nombre de SaludCoop EPS OC, se produjo la desviación de los
recursos públicos del SGSSS, para su indebida apropiación y utilización en
contravía de los fines consagrados por la Constitución y la ley, al proceder de
manera contraria a la ley, al concebir e implementar operaciones que se tradujeron
en la salida de recursos públicos del SGSSS al patrimonio privado de la propia EPS
que regentaba y al de sus empresas satélites.
Conforme a lo anterior, no se observa que se haya variado el objeto del proceso de

responsabilidad conforme se había planteado desde el auto de apertura del
proceso, pues, en el Auto del 28 de diciembre de 2011 (USB antecedentes
administrativos – Carpeta 78 – folios 15635 - 15664), se precisó la conducta
censurable y/o reprochable, la cual consistió en el desvío de los recursos
parafiscales del Sistema General de la Seguridad Social en Salud - SGSSS
que generaron detrimento patrimonial, por ende, el proceso se aperturó a fin de
determinar y/o establecer las irregularidades en el manejo de los recursos
parafiscales administrados por SaludCoop EPS OC que generaron el detrimento
patrimonial de los recursos parafiscales del SGSSS, así, se tiene que, sin duda
alguna, el objeto del proceso era indagar sobre la utilización de la totalidad de los
recursos parafiscales del Sistema General de la Seguridad Social administrados por
SaludCoop, a fin de determinar la desviación de dichos recursos parafiscales por
parte de SaludCoop para ser apropiados o explotados en beneficio de SaludCoop
EPS O.C. y de sus empresas vinculadas.
En igual sentido, en el Auto de Imputación No. 000277 del 7 de noviembre de 2012

(USB antecedentes administrativos – Carpeta 98 – folio 19417 – 19642), se precisó
que el asunto se circunscribía al detrimento patrimonial con ocasión de la presunta
utilización de los recursos parafiscales del Sistema General de la Seguridad Social
en Salud para fines distintos a los permitidos en la Constitución y la ley por parte
de SaludCoop EPS OC y demás presuntos responsables, en beneficio particular,
esto es, al desvío de los recursos parafiscales del Sistema General de la Seguridad
Social en Salud - SGSSS.
Ahora, en lo que respecta al período en el que se desarrolla la conducta imputada,

esto es, el desvío de los recursos parafiscales del Sistema General de la
Seguridad Social en Salud – SGSSS, resulta necesario hacer las siguientes
precisiones:
i) Mediante Auto No. 10 del 14 de abril de 2011 la Contraloría abrió la indagación

preliminar a fin de verificar la adecuada destinación y administración de los
recursos parafiscales por parte de SaludCoop ante posibles irregularidades
denunciadas en los medios de comunicaciones, acto administrativo en el que se
logra evidenciar que la indagación preliminar se abrió a fin de determinar y/o
establecer las irregularidades en el manejo de los recursos parafiscales
administrados por SaludCoop EPS OC, por ende, se tiene, sin duda alguna, que
el objeto del proceso era indagar sobre la utilización de la totalidad de los recursos
parafiscales del Sistema General de la Seguridad Social administrados por
SaludCoop, a fin de determinar la desviación de dichos recursos parafiscales por
parte de SaludCoop.
ii) Por Auto No. 0033 del 20 de octubre de 2011, se cerró la indagación preliminar
de que trata el numeral anterior, en esa oportunidad, el ente de control fiscal, de
conformidad con el conjunto probatorio que se había recaudado hasta ese instante,
encontró acreditada irregularidades en el manejo de los recursos parafiscales por
parte de SaludCoop, por ende, centró los hechos y la investigación en el presunto
desvío de los recurso parafiscales del Sistema General de la Seguridad
Social en Salud – SGSSS, recomendando la correspondiente apertura del proceso
de responsabilidad fiscal. Así, en este acto administrativo se puede constatar que
se recomendó abrir el respectivo proceso fiscal a fin de determinar y/o
establecer el presunto desvío de los recursos parafiscales del SGSSS por
parte de SaludCoop EPS OC, por ende, se tiene, sin duda alguna, que el objeto del
proceso seguía siendo indagar y/o investigar sobre la utilización de la totalidad de
los recursos parafiscales del Sistema General de la Seguridad Social administrados
por SaludCoop, a fin de determinar la desviación de dichos recursos parafiscales
por parte de SaludCoop.
iii) Mediante Auto del 28 de diciembre de 2011, se abrió el Proceso de

Responsabilidad Fiscal IP 010 de 2011, en esa oportunidad, la Contraloría dio
apertura del proceso de responsabilidad ante la existencia de presuntos desvíos
de los recursos parafiscales del SGSSS por parte de SaludCoop, y consideró
como situación objeto de irregularidad el desvío de los recurso parafiscales del
Sistema General de la Seguridad Social en Salud – SGSSS. Así, en este acto
administrativo no se logra evidenciar que se haya aperturado el proceso de
responsabilidad fiscal para el período comprendido entre los años 2005 a 2010
como pretende hacer ver el demandante, pues, lo que sí se puede constatar en
dicho acto administrativo, es que se abrió el respectivo proceso fiscal a fin de
determinar y/o establecer la responsabilidad fiscal por las irregularidades
en el manejo de los recursos parafiscales administrados por SaludCoop,
por ende, que el objeto del proceso seguía siendo investigar sobre la utilización de
la totalidad de los recursos parafiscales del Sistema General de la Seguridad Social
administrados por SaludCoop, a fin de determinar la desviación de dichos recursos
parafiscales por parte de SaludCoop, sin que hasta ese preciso momento se hubiera
circunscrito el proceso de responsabilidad fiscal a unas irregularidades en el manejo
de los recursos parafiscales de la salud por parte de SaludCoop en un período de
tiempo determinado, y menos aún para el lapso indicado por el demandante (entre
los años 2005 a 2010).
iv) Por Auto No. 000277 del 7 de noviembre de 2012, se imputó responsabilidad
a los presuntos responsables fiscales dentro del Proceso IP 010 de 2011, en esta
oportunidad, de conformidad con el conjunto probatorio recopilado hasta esa etapa
procesal, ya la Contraloría determinó el período dentro del cual se desarrollaron las
conductas relacionadas con las irregularidades en el manejo de los recursos
parafiscales de la salud por parte de SaludCoop, precisando que las mismas se dan
desde el año 1995, y circunscribe, ahora sí, la imputación del proceso de
responsabilidad fiscal al período comprendido entre los años 1995 al 2010.
v) A través del Fallo No. 001890 del 13 de noviembre de 2013, se decidió en

primera instancia el Proceso de Responsabilidad Fiscal No. 010 de 2011 objeto de
estudio, en esta oportunidad, la Contraloría declaró la responsabilidad fiscal, entre
otros, del aquí demandante, fallo en el que, se puede constatar que el ente de
control fiscal, en efecto, analizó las irregularidades en el manejo de los recursos
parafiscales de la salud por parte de SaludCoop del período comprendido entre el
año 1995 hasta el año 2010. Sin embargo, frente a los años 1995, 1996 y 1997,
el ente de control fiscal determinó, luego de la valoración probatoria, que en ese
período (1995 a 1997) no se evidencian hechos generadores de daño fiscal, por
ende, parte y/o inicia del año 1998 para la valoración del daño, concluyendo que
el desvío de los recursos públicos por parte de SaludCoop se encontró demostrado
en el período comprendido entre los años 1998 al 2010.
Ahora bien, es del caso precisar que, una cosa es la conducta generadora del daño
patrimonial censurada y/o reprochada por parte de la Controlaría General de la
República, la cual consistió en el desvío de los recursos parafiscales del
Sistema General de la Seguridad Social en Salud - SGSSS administrados por
SaludCoop EPS OC que conllevaron a la pérdida y menoscabo de recursos
parafiscales de la salud al ser apropiados o explotados en beneficio de SaludCoop
EPS O.C. y de sus empresas vinculadas, y otra los hechos y/o irregularidad
particulares y específicas en las que se concretó esa conducta, tales como,
actividades de operación: honorarios, compra de baldosas, gastos de viaje;
actividades de financiación: obligaciones financieras; actividades de inversión:
compra de equipos médicos, entre otros, pues, en tanto que la primera identifica
la gestión o conducta censurada, lo segundo permite concretar y/o identificar
realmente las irregularidades en el manejo de los recursos parafiscales de la Salud
causantes del daño patrimonial y la cuantificación del mismo, en otros términos,
permite identificar el fin diverso y/o contrario al permitido por la ley al que fueron
desvío los recursos parafiscales del Sistema General de la Seguridad Social en
Salud – SGSSS, por ende, la valoración real del daño.
Ahora, el hecho de que en el auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal

del 28 de diciembre de 2011 solo se haya hecho referencia a algunas de las
irregularidades en el manejo de los recursos parafiscales de la salud por parte de
SaludCoop, comprendidas en el período 2005 a 2010, y en el Auto de Imputación
No. 000277 se haya indicado que se identificaron irregulares en el manejo de los
recursos parafiscales de la Salud por parte de la entidad SaludCoop EPS OC desde
el año 1995 hasta el año 2010, ello no supone una variación y/o modificación ni de
los hechos que motivaron el proceso de responsabilidad fiscal, ni de la conducta
objeto de reproche desde el inicio del mismo, pues, como ya se indicó, la conducta
censurable y/o reprochable consistió en el desvío de los recursos parafiscales
del Sistema General de la Seguridad Social en Salud – SGSSS al ser
apropiados o explotados en beneficio de SaludCoop EPS O.C. y de sus empresas
vinculadas; además, tenemos que, en el auto apertura del proceso de
responsabilidad fiscal la prueba fundamental fue el Informe Técnico Contable y
Financiero que presentó el Equipo de Apoyo Técnico de la Contraloría, el cual se
rindió con información y/o análisis del ejercicio económico de SaludCoop de los
períodos 2005 a 2010 (USB antecedentes administrativos – Carpeta 65 – folios
12933 - 12972). No obstante, en ese mismo auto de apertura, se decretaron otras
pruebas pertinentes tendientes a identificar esas irregularidades en el manejo de
los recursos parafiscales de la Salud causantes del daño patrimonial y la
cuantificación del mismo, tales como el análisis a los discos contentivos de
información que fueron tomados en visita especial de fecha 4 y 5 de abril de 2011
en las instalaciones de SaludCoop, el informe final de interventoría de SaludCoop
y los resultados de la investigación administrativa respecto de las entidades o
compañías vinculadas al Grupo SaludCoop realizada por la Superintendencia de
Sociedades (USB antecedentes administrativos – Carpeta 78 – folios 15635 -
15664), como también se decretaron y recopilaron otras pruebas en el transcurso
del proceso de responsabilidad fiscal, lo que, sin lugar a dudas, permite concluir
que la razón de que se hayan encontrado otras irregularidades en el manejo de los
recursos parafiscales de la Salud obedece a la dinámica de las pruebas que se
fueron recopilando en el transcurso del proceso, sin embargo, ello en modo alguno
escapa a la conducta censurada y/o reprochada, esto es, al desvío de los
recursos parafiscales del Sistema General de la Seguridad Social en Salud
- SGSSS administrados por SaludCoop EPS OC, pues, el proceso tenía
precisamente como finalidad determinar y/o establecer esas irregularidades en el
manejo de los recursos parafiscales administrados por SaludCoop EPS OC que
generaron el detrimento patrimonial de los recursos parafiscales del SGSSS, en
otros términos, identificar a dónde habían sido desviados los recursos parafiscales
del Sistema General de la Seguridad Social en Salud - SGSSS.
En esos términos, tenemos que, fue en el Auto de Imputación 000277 del 7 de

noviembre de 2012 donde se le puntualizó, detalló y/o enunció de manera
específica y/o precisa a los presuntos responsables fiscales, entre otros puntos,:
(i) la conducta generadora del daño patrimonial censurada y/o reprochada por
parte de la Controlaría General de la República, la cual consistió en el desvío de
los recursos parafiscales del Sistema General de la Seguridad Social en
Salud - SGSSS administrados por SaludCoop EPS OC que conllevaron a la pérdida
y menoscabo de recursos parafiscales de la salud al ser apropiados o explotados
en beneficio de SaludCoop EPS O.C. y de sus empresas vinculadas; (ii) las
irregularidad particulares y específicas en las que se concretó esa conducta, tales
como: actividades de operación, actividades de financiación: y actividades de
inversión; (iii) el período en el que se concretaron las irregularidades en el manejo
de los recursos parafiscales de la salud por parte de SaludCoop, precisándose que
fue en el lapso comprendido entre el año 1995 al año 2010; (iv) en qué consistió
el daño al patrimonio del estado; y (v) se determinó la cuantía del daño fiscal.
Conforme a lo expuesto, y teniendo en cuanta que, en garantía del debido proceso

y en particular el derecho de defensa, era al momento de la imputación que la
entidad demandada debía indicar los cargos específicos con explicación al menos
sumaria de la imputación, para el caso, establecer la conducta generadora del daño,
las irregularidad particulares y específicas en las que se concretó esa conducta, el
período en el que se concretaron las irregularidades, entro otros aspectos
sustanciales de ese tipo de actos que le permitan a los investigados ejercer su
derecho de defensa dando las explicaciones del caso y/o presentar sus descargos,
se tiene que, ello ocurrió en el presente asunto, pues, en el referido auto de
imputación, a la parte actora se le imputó, de manera detallada y precisa, la
conducta generadora del daño patrimonial, se le indicó cuáles eran las irregularidad
particulares y específicas en las que se concretó esa conducta y se indicó el período
en el que se concretaron esa irregularidades en el manejo de los recursos
parafiscales de la salud, precisándose que fue en el lapso comprendido entre el año
1995 al año 2010.
Ahora bien, el 11 de diciembre de 2012, el apoderado del señor Carlos Gustavo

Palacino Antía presentó escrito de descargos frente a la imputación realizada
mediante Auto 000277 de 2012, instante en el que aportó pruebas y solicitó el
decreto y práctica de otros medios probatorios (USB antecedentes administrativos
– Carpeta 104 – folios 20707-20829 y Carpeta 105 – folios 20830-21029). Por
ende, se tiene, sin lugar a dudas, que el señor Carlos Gustavo Palacino Antía sí
pudo, y en efecto ejerció, su derecho de defensa frente a la conducta censurada en
el proceso de responsabilidad fiscal que nos ocupa, esto es, frente a la supuesta
desviación de los recursos de carácter parafiscal, frente a las irregularidad
particulares y específicas en las que se concretó esa conducta y frente al período
que se estableció por el ente de control como en el que se concretaron las
irregularidades en el manejo de los recursos parafiscales de la salud, por lo que,
pudo controvertir la conducta censurada y que le fue imputada, las irregularidades
en que se concretó la conducta y el período en el que estas se dieron, en otros
términos, pudo presentar sus descargos de manera concreta frente a lo que le fue
imputado, pues, no hay dudas de que su defensa giró en torno a desvirtuar las
imputaciones hechas por el ente de control fiscal mediante el Auto de Imputación
000277 del 7 de noviembre de 2012.
Adicionalmente, verificados los actos administrativos demandados, particularmente
el Fallo No. 001890 del 13 de noviembre de 2013 que desató la primera instancia
del proceso de responsabilidad fiscal que nos ocupa, no se evidenció la aludida
modificación invocada por el actor, pues, en éste, la conducta generadora del daño
patrimonial, las irregularidad particulares y específicas en las que se concretó esa
conducta y el período en el que se concretaron las irregularidades en el manejo de
los recursos parafiscales de la salud, corresponde a los que habían sido imputadas
en el Auto No. 000277 del 7 de noviembre de 2012, es más, se concluyó que el
desvió de los recursos públicos por parte de SaludCoop se encontró demostrado
solo en el período comprendido entre los años 1998 al 2010, lapso que está
comprendido dentro del período fijado en el auto de imputación.
En esos términos, se evidencia que, el señor Carlos Gustavo Palacino Antía

realmente fue declarado responsable fiscal conforme se le había imputado en la
actuación administrativa mediante el Auto 000277 de 2012. Por lo tanto, no se
presentó la aludida violación del derecho al debido proceso – derecho de defensa
del actor en el curso de la actuación administrativa por este aspecto.
c) Respecto a la inconformidad del demandante consistente en que los hechos

nuevos solo fueron puestos en su conocimiento con el auto de imputación, que
previamente al mismo no tuvo la oportunidad de rendir versión libre, ni ejercer
ninguna actuación de defensa respecto de los hechos que finalmente le fueron
imputados, y que con el auto de imputación la Contraloría decidió incrementar en
diez (10) años el período investigado y los hechos objeto de cuestionamiento, se
1) En lo referente a los supuestos nuevos hechos del acto de imputación y al

incremento del período investigado y los hechos objeto de cuestionamiento, la Sala
se atiene a lo ya manifestado en el literal b) precedente de estas consideraciones,
siendo del caso reiterar que la conducta censurada e imputada fue el desvío de
los recursos parafiscales del Sistema General de la Seguridad Social en
Salud - SGSSS administrados por SaludCoop EPS OC, y que el proceso tenía como
fin determinar y/o establecer las irregularidades en el manejo de los recursos
patrimonial de los recursos parafiscales del SGSSS.
2) Ahora bien, en lo referente al argumento de que no tuvo la oportunidad de

rendir versión libre, ni ejercer ninguna actuación de defensa respecto de los hechos
que finalmente le fueron imputados, se advierte que, este argumento de censura
tampoco está llamado a prosperar, por las razones que se exponen a continuación:
Mediante Auto del 28 de diciembre de 2011 se dio apertura al proceso de

responsabilidad fiscal que nos ocupa (USB antecedentes administrativos – Carpeta
78 – folios 15635 - 15664), oportunidad en la que se precisó como conducta
censurable o reproblable el desvío de los recursos parafiscales del Sistema
General de la Seguridad Social en Salud - SGSSS que generaron detrimento
patrimonial, por ende, como antes se indicó, el proceso se aperturó a fin de
determinar y/o establecer las irregularidades en el manejo de los recursos
patrimonial de los recursos parafiscales del SGSSS.
Ahora, es del caso precisar que, en el numeral décimo del Auto del 28 de diciembre
de 2011 (USB antecedentes administrativos – Carpeta 78 – folios 15635 - 15664),
se ordenó notificar la providencia de apertura del proceso de responsabilidad fiscal
a los presuntos responsables fiscales, entre ellos, al señor Carlos Gustavo Palacino
Antía, a quien, para el efecto de notificarle personalmente el auto mencionado, se
le libró solicitud de comparecencia para que acudiera a notificarse personalmente
del auto referido (USB antecedentes administrativos – Carpeta 67 – folios 13388-
13389). Así mismo, se pudo constatar, en el expediente administrativo, que
algunos de los presuntos responsables fiscales asistieron a notificarse
personalmente de la mismas, evidenciándose que el señor Palacino Antía no
compareció para tal fin (USB antecedentes administrativos – Carpeta 67 – folios
13423-13455), por lo que, frente a las personas que no comparecieron, la entidad
procedió a efectuar la notificación por edicto, No. 005 de 2011, fijado, por el
término de 10 días hábiles, el día 12 de enero de 2012 y desfijado el día 25 del
mismo mes y año (USB antecedentes administrativos – Carpeta 67 – folios 13456-
13466).
También se constata en el expediente administrativo, que el señor Carlos Gustavo

Palacino Antía le otorgó poder especial al doctor Diego Andrés Suárez Moncada,
para que éste, en su nombre y representación, se notificara personalmente del auto
de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, documento que fue radicado ante
la Contraloría el día 26 de enero de 2012 (USB antecedentes administrativos –
Carpeta 68 – folios 13523 y 13536). Así mismo, que mediante auto del 27 de enero
de 2012, se le reconoció personería al apoderado del señor Palacino Antía y se le
concedió autorización para acceder al compendio procesal, como también para la
expedición de copias de toda la actuación (USB antecedentes administrativos –
Carpeta 68 – folios 13537-13549).
Posteriormente, el señor Carlos Gustavo Palacino Antía le otorgó poder especial al

doctor Julio Cesar Ortiz Gutiérrez para que lo representara en el Proceso de
Responsabilidad Fiscal IP 010 de 2011 (USB antecedentes administrativos –
Carpeta 76 – folios 15240-15249), quien, como se constata en el oficio del 19 de
octubre de 2012, mediante comunicaciones telefónicas sostenidas con la Unidad de
Investigaciones Especiales contra la Corrupción manifestó la voluntad de sus
poderdantes, incluido el señor Palacino, para llevar a cabo diligencia de versión
libre, ante lo cual, la entidad citó, entre otras personas, al señor Carlos Gustavo
Palacino Antía para diligencia de versión libre para el día 24 de octubre de 2012
(USB antecedentes administrativos – Carpeta 86 – folios 17088-17089 y 17090).
No obstante, mediante escrito del 24 de octubre de 2012, el apoderado del señor
Palacino Antía solicitó reprogramación de la referida diligencia (USB antecedentes
administrativos – Carpeta 87 – folios 17347-17349), solicitud a la que accedió el
ente de control fiscal, por lo que, fijó como nueva fecha para la diligencia de versión
libre el día 26 de octubre de 2012 (USB antecedentes administrativos – Carpeta 89
– folio 17810). Sin embargo, mediante escrito del 26 de octubre de 2012,
nuevamente el apoderado del señor Palacino Antía solicitó reprogramación de la
diligencia, petición a la que de nuevo accedió la entidad, fijando como fecha para
la diligencia de versión libre los días 29 y 30 de octubre de 2012 (USB antecedentes
administrativos – Carpeta 93 – folios 18523-18527 y 18513).
Así mismo, se pudo verificar que, el día 30 de octubre de 2012, finalmente el señor
Carlos Gustavo Palacino Antía rindió versión libre y espontánea dentro del Proceso
de Responsabilidad Fiscal No. IP 010 de 2011, oportunidad en la que se le preguntó
“Sírvase manifestar a este Despacho si conoce el motivo por el cual está rindiendo esta versión; en
caso afirmativo qué desea manifestar al respecto”, a lo cual contestó “Sí conozco el motivo.
En primera instancia que no comparto en absoluto las apreciaciones, interpretaciones y
sindicaciones que se hacen en el auto de apertura de proceso por considerar de plano que
SALUDCOOP EPS y CARLOS PALACINO, en nombre propio, no incurren en desviación de
recursos de carácter parafiscal como se insinúa en el auto. (…) Todos los recursos
recibidos fueron destinados a la prestación de servicios de salud tal cual lo establecen las
normas legales, la jurisprudencia y la doctrina, incluso los excedentes que legalmente obtuvo
y el patrimonio que acumuló se ha destinado a la prestación de servicios de salud. Ni CARLOS
PALACINO, ni los miembros del Consejo de Administración, ni las Entidades asociadas recibieron
beneficio de los recursos de la parafiscalidad más allá de lo que la misma ley permite (…)” (USB
antecedentes administrativos – Carpeta 95 – folios 18848-18850).
Luego, mediante Auto No. 000277 del 7 de noviembre de 2012 (USB antecedentes
administrativos – Carpeta 98 – folio 19417 – 19642), se imputó responsabilidad
fiscal, entre otros, al señor Carlos Gustavo Palacino Antía, por el daño causado al
patrimonio público por la pérdida y menoscabo de recursos parafiscales de la salud,
acto administrativo en el que se precisó que el asunto se circunscribía al detrimento
patrimonial con ocasión de la presunta utilización de los recursos parafiscales
del Sistema General de la Seguridad Social en Salud para fines distintos a
los permitidos en la Constitución y la ley por parte de SaludCoop EPS OC y
demás presuntos responsables, en beneficio particular, así, del referido auto se
tiene que la conducta censurada es la misma que fue indicada en el auto de
apertura, esto es, el desvío de los recursos parafiscales del Sistema General
de la Seguridad Social en Salud - SGSSS que generaron detrimento patrimonial,
conducta frente a la cual el señor Carlos Gustavo Palacino Antía tuvo la oportunidad
de manifestar sus argumentos de defensa en la diligencia de versión libre el día 30
de octubre de 2012, dando su apreciación sobre la misma e indicando que “todos los
recursos recibidos fueron destinados a la prestación de servicios de salud tal cual lo establecen las
normas legales, la jurisprudencia y la doctrina” .
Seguidamente, el 11 de diciembre de 2012, el apoderado del señor Carlos Gustavo

Palacino Antía presentó escrito de descargos frente a la imputación realizada
mediante Auto 000277 de 2012, instante en el que aportó pruebas y solicitó el
decreto y práctica de otros medios probatorios (USB antecedentes administrativos
– Carpeta 104 – folios 20707-20829 y Carpeta 105 – folios 20830-21029).
De lo anterior, se tiene, sin lugar a dudas, que el señor Carlos Gustavo Palacino
Antía sí pudo, y en efecto ejerció, su derecho de defensa frente a la conducta
censurada en el proceso de responsabilidad fiscal que nos ocupa, esto es, frente a
la supuesta desviación de los recursos de carácter parafiscal, por lo que, tanto
con anterioridad al auto de imputación, como con posterioridad al mismo, pudo
controvertir la conducta censuradas y que le fue imputada.
d) De otra parte, se advierte que, en el caso bajo estudio, no se presentó

desconocimiento del artículo 42 de la Ley 610 de 2010, como pretende hacerlo ver
el demandante, pues, conforme a lo anteriormente expuesto, el señor Carlos
Gustavo Palacino Antía tuvo la oportunidad de manifestar sus argumentos de
defensa frente a la conducta censurada e imputada, esto es, frente al supuesto
desvío de los recursos parafiscales del Sistema General de la Seguridad
Social en Salud - SGSSS que generaron detrimento patrimonial antes del auto de
imputación, pues, al tener conocimiento de la existencia del proceso de
responsabilidad fiscal, el señor Carlos Gustavo Palacino Antía solicitó, por
intermedio de su apoderado y antes de que se profiera el auto de imputación de
responsabilidad fiscal, que se le recibiera exposición libre y espontánea (USB
antecedentes administrativos – Carpeta 86 – folios 17088-17089 y 17090), la que
efectivamente rindió el día 30 de octubre de 2012 (USB antecedentes
administrativos – Carpeta 95 – folios 18848-18850), por ende, fue escuchado
dentro del proceso de responsabilidad fiscal en exposición libre y espontánea
previamente al auto de imputación, diligencia en la que incluso manifestó que sí
conocía el motivo de la misma, alegando que no se había incurrido en desviación
de recursos de carácter parafiscal, puesto que, todos los recursos recibidos fueron
destinados a la prestación de servicios de salud tal cual lo establecen las normas
legales, la jurisprudencia y la doctrina, por ende, sí conocía la conducta imputada
como generada del detrimento patrimonial, y sí pudo ejercer su derecho de defensa
frente a la misma.
Ahora bien, lo que no puede pretender el demandante, como se deduce de sus
argumentos de reproche, es que, cada vez que la entidad de control fiscal recopilara
pruebas que permitieran identificar irregularidades concretas del supuesto desvío
de los recursos parafiscales de la Salud, que por demás le permitían era
cuantificar el monto del daño40, se realizara una versión libre y espontánea de los
presuntos responsables fiscales, ya que no hay norma dentro del proceso de
responsabilidad fiscal que así lo exija, pues, la ley solo exige que se escuche al
presunto responsable antes de la imputación, como en efecto se hizo en el caso
bajo estudio, tal como antes se precisó. Pero además, de procederse de tal manera,
ello haría el proceso interminable y/o lo dilataría en una etapa previa a la
imputación, lo cual desbordaría el principio de celeridad que gobiernan las
actuaciones administrativas.
e) Finalmente, frente a la supuesta contradicción del numeral 3º del artículo 48

de la Ley 610 de 2000 por la no determinación, ni individualización del daño o del
detrimento patrimonial en el auto de imputación, se advierte que, este argumento
de censura tampoco está llamado a prosperar, por las razones que se exponen a
continuación:
En primer lugar, de conformidad con los artículos 41, 48 y 53 de la Ley 610 de

2000, es del caso indicar que, frente al daño al patrimonio público, en el proceso
de responsabilidad fiscal, existen tres momentos en los que se deben cuantificar,
sin que la norma exija que deben coincidir esas cuantificaciones, ellos son: i) al
momento de la apertura del proceso de responsabilidad fiscal, instante en el que el
artículo 41 ibídem exige que se debe estimar y/o apreciar su cuantía; ii) al
momento de la imputación, donde el artículo 48 de la misma ley requiere que se
determine su cuantía; y iii) al proferirse el fallo con responsabilidad fiscal, instante
en el que el artículo 53 de la Ley 610 de 2000 exige que debe haber certeza,
convicción o seguridad, no solo de la existencia del daño al patrimonio público, sino
también de su cuantificación.
Así las cosas, se tiene que una cosa es el daño, y otra, la cuantificación del mismo.
Así, tenemos que, en el caso bajo estudio, siempre estuvo determinado e
individualizado el daño, el cual consistió en la pérdida y/o menoscabo de los
recursos parafiscales pertenecientes al SGSSS, causado por el desvío de
dichos recursos, daño que finalmente fue cuantificado en el Fallo con
Responsabilidad Fiscal 001890 de 2013 en la suma, sin indexar, de UN BILLÓN
CINCUENTA Y TRES MIL TRESCIENTOS CINCUENTA Y DOS MILLONES CIENTO CUARENTA
MIL SEISCIENTOS VEINTE PESOS CON SESENTA Y UN CENTAVOS
($1.053.352.140.620.61), e indexada, de UN BILLÓN CUATROCIENTOS VEINTIÚN MIL
CIENTO SETENTA Y OCHOS MILLONES TRESCIENTOS NOVENTA Y NUEVE MIL SETENTA Y
DOS PESOS CON SETENTA Y OCHO CENTAVOS ($1.421.178.399.072,78).
Ahora, como quiera que el demandante refuta el hecho de que en el auto de

imputación no se indicó la cuantía del daño que finalmente fue revelada en el Fallo
001890 de 2013, se debe precisar que, el daño debe estar debidamente
cuantificado, con plena certeza, es al momento de proferirse el fallo con
responsabilidad fiscal, tal como se infiere del artículo 53 de la Ley 610 de 2000.
Es cierto que el numeral 3º del artículo 48 de la Ley 610 de 2000 establece que en
el auto de imputación se debe determinar la cuantía del daño al patrimonio del
Estado, frente a lo cual, cabe anotar que, la entidad demandada cumplió con ese
40
Daño que por demás debía estar debidamente cuantificado, con plena certeza, es al momento de proferirse el fallo con
responsabilidad fiscal, de conformidad con el artículo 53 de la Ley 610 de 2000, lo cual es totalmente aceptable y razonable
si se tiene en cuenta que finalmente éste se identifica plenamente por la dinámica de las pruebas que se recopilan en el
transcurso del proceso de responsabilidad fiscal.
requerimiento normativo, como quiera que, en el Auto No. 000277 del 7 de
noviembre de 2012, se cuantificó el daño en la suma de UN BILLÓN SETECIENTOS
SETENTA Y TRES MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y UN MILLONES SEISCIENTOS NOVENTA
Y OCHO MIL PESOS ($1.773.981.698.000), ello con base en las pruebas recaudadas
hasta ese instante. No obstante, no puede suponerse que esa suma deba coincidir
de manera tajante con la que finalmente se encuentre probada al momento de
proferirse el fallo que determinó la responsabilidad fiscal, pues, de ello ser así, no
se permitiría que se realizara el debate probatorio que debe surtirse con
posterioridad a la imputación dentro del proceso de responsabilidad fiscal, pues,
luego de la imputación, se abre una etapa probatoria a fin de decretarse y
practicarse, no solo las pruebas que los implicados pueden solicitar y aportar, sino
incluso las que la entidad de oficio estimara pertinentes (artículo 51 de la Ley 610
de 2000). Así las cosas, es de la dinámica y/o copiosa incorporación de las pruebas
que se logran recopilar en el transcurso de todo el proceso41, junto a la apreciación
y valoración de las mismas, lo que finalmente permite cuantificar el daño, es por
ello, que el artículo 53 de la Ley 610 de 2000 establezca que el daño debe estar
debidamente cuantificado, con plena certeza y precisión, al momento de proferirse
el fallo con responsabilidad fiscal, pues, antes (al momento de la imputación), si
bien existen elementos para determinar y/o fijar una cuantía del daño, no existen
todos los elementos de juicio requeridos y necesarios para cuantificarlo con plena
certeza y precisión.
En otros términos, el hecho de que el artículo 48 de la Ley 610 de 2000 exija la

determinación y/o cuantificación del daño al patrimonio público, ello no implica ni
supone que ese valor determinado en esa precisa etapa o actuación sea inamovible,
fijo e inmóvil y que no pueda ser rectificado, transformado o precisado, disminuido
o aumentado en el fallo con responsabilidad fiscal, pues, para ello el proceso de
responsabilidad fiscal dispone de una etapa probatoria (artículo 51 de la Ley 610
de 2000) para verificar o desestimar los valores que se haya consignado en la
imputación, por ende, es luego del decreto y práctica de las pruebas a que haya
lugar que se profiere el fallo correspondiente que sí debe determinar de manera
precisa la cuantía del daño al patrimonio público, de conformidad con el artículo 53
ibídem.
f) Conforme a las anteriores consideraciones, el primer subcargo que sustenta el

primer cargo de nulidad, no está llamado a prosperar.
iii) Caducidad de la acción fiscal.
Frente a los argumentos de censura que sustentan este segundo subcargo, se

- El artículo 9º de la Ley 610 de 2000, establece:

“Artículo 9°. Caducidad y prescripción. La acción fiscal caducará si transcurridos
cinco (5) años desde la ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio
público, no se ha proferido auto de apertura del proceso de responsabilidad
fiscal. Este término empezará a contarse para los hechos o actos instantáneos desde
el día de su realización, y para los complejos, de tracto sucesivo, de carácter permanente
o continuado desde la del (sic) último hecho o acto. La responsabilidad fiscal
prescribirá en cinco (5) años, contados a partir del auto de apertura del proceso de
responsabilidad fiscal, si dentro de dicho término no se ha dictado providencia en firme que
la declare. El vencimiento de los términos establecidos en el presente artículo no impedirá
que cuando se trate de hechos punibles, se pueda obtener la reparación de la totalidad del
detrimento y demás perjuicios que haya sufrido la administración, a través de la acción civil
41
Tanto las coleccionadas por la entidad en las diferentes etapas del proceso y las decretadas de oficio, como de las aportadas
y solicitadas por los presuntos responsables fiscales, esto es, el aquí demandante como de las demás personas que
intervinieron en el proceso.
en el proceso penal, que podrá ser ejercida por la contraloría correspondiente o por la
respectiva entidad pública.” (Negrillas fuera de texto).
De conformidad con la norma transcrita, el término que le otorgó la ley a la

Contraloría General de la República para proferir el auto de apertura del proceso
de responsabilidad fiscal es de cinco (5) años, contados a partir de, para los hechos
o actos instantáneos, desde el día de su realización, y para hechos o actos de
carácter permanente o continuado, desde el último hecho o acto generador del
daño al patrimonio público.
Es del caso indicar que, cuando la norma se refiere a hechos o actos instantáneos,
lo hace frente a aquellos sucesos en que la conducta generadora del daño se realiza
y/o se agota en un solo instante, evento en el que el término debe contabilizarse
desde el momento en que ésta se produce. Así mismo, es dable precisar que, las
conductas continuadas, se refieren a actos de tracto sucesivo, esto es, cuando los
hechos o conductas generadores del daño se prolongan en el tiempo, evento en el
que el cómputo de la caducidad para imponer la sanción debe hacerse a partir del
último acto generador del daño.
- Ahora bien, en el caso bajo estudio, la conducta censurada consistió en el desvío

de los recursos parafiscales del Sistema General de la Seguridad Social en
Salud - SGSSS que generaron detrimento patrimonial al ser apropiados o
explotados en beneficio de SaludCoop EPS O.C. y de sus empresas vinculadas,
conducta que el ente de control fiscal al momento de la imputación determinó que
se desarrolló y/o ejecutó durante el período comprendido entre 1995 a 2010
utilizándose recursos parafiscales de destinación específica en operaciones distintas
a las autorizadas por la ley, tales como adquisiciones de propiedad, planta y
equipos, terrenos, clínicas, entre otras operaciones y actos constitutivos de desvío
de los recursos parafiscales del SGSSS, pero que finalmente, en el fallo con
responsabilidad la encontró demostrada en el período comprendido entre los años
1998 al 2010.
- Precisado lo anterior, tenemos que, en efecto, todas esas operaciones

constitutivas de desvío de los recursos parafiscales del SGSSS, constituyen actos
de tracto sucesivo de la conducta censurada, esto es, al desvío de los recursos
parafiscales del Sistema General de la Seguridad Social en Salud – SGSSS
que generó el detrimento patrimonial al ser apropiados o explotados en beneficio
de SaludCoop EPS O.C. y de sus empresas vinculadas.
- Así las cosas, teniendo en cuenta que, los actos y/o hechos constitutivos del
desvío de los recursos parafiscales del SGSSS por parte de SaludCoop ocurrieron
desde el año 1998 hasta el año 2010, se tiene que, el término de los 5 años
establecidos en la norma para dictar el auto de apertura del proceso de
responsabilidad, vencía en el año de 2015, incluso, de suponerse que el computo
debe hacer conforme al período fijado en la imputación (entre 1995 a 2010), los
cinco años también vencía en el año de 2015.
- Ahora bien, como quiera que el Auto de Apertura del Proceso de Responsabilidad
Fiscal No. IP 010 de 2011 fue expedido el día 28 de diciembre del año 2011 (USB
antecedentes administrativos – Carpeta 78 – folios 15635 - 15664), es evidente
que, para la fecha en que se expidió el mismo, aún no había vencido el término de
los 5 años que tenía la Contraloría para proferir la providencia de apertura del
proceso de responsabilidad fiscal, término que vencía en el 2015, año para el cual,
incluso ya se había proferido el Fallo de Apelación y Consulta 011 de 2014 que
culminó con el proceso de responsabilidad fiscal que nos ocupa.
- De otra parte, se advierte que, no es recibo el argumento del demandante
consistente en que cada acto y/o hecho (contratos, créditos, financiación, etc.)
constitutivos del desvío de los recursos parafiscales del SGSSS, tiene una
característica propia para efectos de computar el término de caducidad de la acción
fiscal puesto que en ellos, para su concreción, no participaron la totalidad de las
personas que vinculadas al proceso de responsabilidad fiscal, pues, se evidencia
que, todas esas operaciones constitutivas del desvío de los recursos parafiscales
del SGSSS, constituyen actos de tracto sucesivo de la conducta censurada, esto es,
del desvío de los recursos parafiscales del Sistema General de la Seguridad
Social en Salud – SGSSS que generó el detrimento patrimonial al ser apropiados
o explotados en beneficio de SaludCoop EPS O.C. y de sus empresas vinculadas.
Pero además, debe tenerse en cuenta que el señor Carlos Gustavo Palacino Antía,
único demandante en el proceso de la referencia y frente a quien se circunscribe el
análisis de los actos acusados en el presente asunto, ejerció el cargo de Presidente
Ejecutivo de SaludCoop, de manera ininterrumpida, durante el período
comprendido entre 1995 a 2011, tal como se indicó en el Fallo 01890 de 2013 (fl.
300 cdno. anexo no. 2), aspecto que no es controvertido por el demandante, por
ende, tal como lo precisó el ente de control fiscal en el Fallo 01890 de 2013, todas
las operaciones constitutivas del desvío de los recursos parafiscales que generaron
el detrimento patrimonial fueron concebidas, dirimidas, implementadas, instruidas,
coordinadas y controladas por quien fuera el Presidente Ejecutivo de SaludCoop,
en virtud de las funciones que el cargo le confería (fl. 300 y vto. cdno. anexo no.
2), aspecto que tampoco es controvertido por el demandante.
Así, no pueden tenerse como actos independientes cada actividad de operación,

financiación e inversión efectuada por SaludCoop, cuando las mismas se
presentaron de manera continua afectando la liquidez del SGSSS dentro del período
en el que el aquí demandante ejerció el cargo de Presidente Ejecutivo de SaludCoop
de manera ininterrumpida, por ende, el daño fiscal tal como fue atribuido, comporta
una serie de hechos u operaciones de carácter continuo y concatenados entre sí,
que finalmente el ente de control encontró demostrados que, desde el año 1998 a
2010, dieron lugar al acaecimiento del daño fiscal o lesión del patrimonio público,
ello con ocasión del desvío de los recursos parafiscales del Sistema General
de la Seguridad Social en Salud – SGSSS y/o aprovechamiento indebido de los
recursos del SGSSS, por ende, el tracto sucesivo o carácter continuado de la
conducta generadora del daño lo constituyó el indebido manejo de los recursos
parafiscales con destinación específica, gastados desde 1998 a 2010. Razón por la
cual, al haberse realizado la imputación mediante el Auto 277 del 7 de
noviembre de 2012, es claro que no habían sobrepasado los 5 años contados
desde el último acto generador del año (2010), por lo que, no se había configurado
el fenómeno de la caducidad de la acción fiscal.
- Finalmente, en lo que respecta a la inconformidad del demandante consistente

en que al proceso de responsabilidad fiscal no se vincularon en su totalidad a todas
las personas integrantes del Consejo de Administración de la entidad durante el
período 1995 a 2010, se advierte que, teniendo en cuenta que, en el presente
proceso no se discute el mérito que hayan podido tener otras personas para ser
declaradas responsables fiscales, sino que tiene como propósito verificar la decisión
de la Contraloría que declaró la existencia de un daño patrimonial y responsabilidad
fiscal frente a la conducta del señor Carlos Gustavo Palacino Antía, estableciendo
un nexo causal entre el daño y la conducta endilgada, así como la autonomía e
independencia de la responsabilidad fiscal frente a cada uno de los vinculados y de
los encontrados responsables fiscales, ello no tiene la entidad suficiente de
desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados,
pues, ese preciso argumento en nada desvirtúa la configuración de los elementos
de la responsabilidad fiscal que encontró debidamente acreditados el ente de
control fiscal frente al aquí demandante.
En ese orden, se advierte que, en el presente asunto no se configuró la caducidad

de la acción fiscal de que trata el artículo 9° de la Ley 610 de 2000; razón por la
cual, el segundo subcargo del primer cargo de nulidad tampoco está llamado a
prosperar.
iv) Inconsistencias en la información contenida en el Auto No. 000277 del

7 de noviembre de 2012 y la contenida en el Fallo No. 001890 del 13 de
noviembre de 2013.
Frente a los argumentos de censura que sustentan este tercer subcargo, se advierte
lo siguiente:
a) Sea lo primero indicar que, desde el auto de apertura del proceso de

responsabilidad fiscal, esto es, desde el Auto del 28 de diciembre de 2011 (USB
antecedentes administrativos – Carpeta 78 – folios 15635 - 15664), la Contraloría
General de la República precisó la conducta censurable y/o reprochable que
conllevó a endilgar responsabilidad fiscal a los presuntos responsables fiscales, la
cual consistió en el supuesto desvío de los recursos parafiscales del Sistema
General de la Seguridad Social en Salud - SGSSS que generaron detrimento
patrimonial. En igual sentido, en el Auto de Imputación No. 000277 del 7 de
noviembre de 2012 (USB antecedentes administrativos – Carpeta 98 – folio 19417
– 19642), se precisó que el asunto se circunscribía al detrimento patrimonial con
Constitución y la ley por parte de SaludCoop EPS OC y demás presuntos
responsables, en beneficio particular, esto es, al desvío de los recursos parafiscales
del Sistema General de la Seguridad Social en Salud - SGSSS. Así las cosas, sobre
esa conducta giró el proceso de responsabilidad fiscal que nos ocupa, y frente a
ella el aquí demandante tuvo la oportunidad de ejercer su derecho de defensa, tal
como se indicó con precedencia al abordarse el estudio del primer subcargo que
sustenta este primer cargo de nulidad, particularmente en el literal c).
Adicionalmente, una vez examinado el Auto del 28 de diciembre de 2011 (USB

antecedentes administrativos – Carpeta 78 – folios 15635 - 15664), se tiene que
éste cumplió con los requisitos formales exigidos por el artículo 41 de la Ley 610
de 2000, pues, en dicho auto se determinó la competencia del funcionario que
conoció el asunto, como también se fundamentó y/o sustentó fáctica y
jurídicamente, se identificó la entidad estatal afectada y a los presuntos
responsables fiscales, se determinó el daño patrimonial al Estado y se estimó su
cuantía, se decretaron las pruebas conducentes y pertinentes, y se dispuso la
notificación a los presuntos responsables.
b) Ahora bien, frente al argumento argüido por el demandante consistente en que

no concuerda la información contenida en el Auto de Imputación No. 000277 del 7
de noviembre de 2012 y la contenida en el Fallo No. 001890 del 13 de noviembre
de 2013, se advierte que, los cuadros y/o tablas denominadas “flujo de efectivo por
actividades de financiación” y “actividades de financiación” fueron elaborados por el
ente de control fiscal en el auto de imputación y el fallo con responsabilidad fiscal,
respectivamente, con fundamento en el copioso y/o abundante material probatorio
arrimado para cada instante al proceso de responsabilidad fiscal, en otros términos,
dichos cuadros y/o tablas son producto del análisis del conjunto probatorio
recopilado y analizado al momento de cada una de esas actuaciones.
Conforme a lo anterior, se insiste en que no puede suponerse que esas sumas
deban coincidir de manera tajante con la que finalmente se encuentre probada al
momento de proferirse el fallo que determine la responsabilidad fiscal, pues, de
ello ser así, no se permitiría que se realizara el debate probatorio que debe surtirse
con posterioridad a la imputación dentro del proceso de responsabilidad fiscal,
pues, luego de la imputación, se abre una etapa probatoria a fin de decretarse y
practicarse, no solo las pruebas que los implicados pueden solicitar y aportar, sino
incluso las que la entidad de oficio estime pertinentes (artículo 51 de la Ley 610 de
2000).
Así las cosas, es de la dinámica y/o copiosa incorporación de las pruebas que se
logren recopilar en el transcurso de todo el proceso de responsabilidad fiscal42, junto
a la apreciación y valoración de las mismas, lo que finalmente permite cuantificar
el daño, es por ello, que el artículo 53 de la Ley 610 de 2000 establece que el daño
debe estar debidamente cuantificado, con plena certeza y precisión, al momento
de proferirse el fallo con responsabilidad fiscal, pues, antes (al momento de la
imputación), si bien existen elementos para determinar y/o fijar una cuantía del
daño, no existen todos los elementos de juicio requeridos y necesarios para
cuantificarlo con plena certeza y precisión.
Así, tenemos que, para el momento en que se realizó la tabla de “actividades de

financiación” en el Fallo No. 001890 de 2013, la Contraloría contaba con pruebas
adicionales de las que pudo analizar al momento de la imputación, pues, con
posterioridad se surtió la etapa probatoria regulada en el artículo 51 de la Ley 610
de 2010.
Conforme a lo anterior, no puede aceptarse la supuesta falta de consistencia en el

análisis de la información financiera del informe técnico alegada por la parte actora,
máxime cuando el actor no avizora y/o enseña de manera adecuada, concreta y
sustentada las supuestas deficiencias e inconsistencias que según él le restan
validez al Informe Técnico, y menos cuando ese Informe no es la única prueba que
sustenta el Fallo con Responsabilidad Fiscal demandado, pues, tal como puede
comprobarse de los actos administrativos demandados, éstos se sustentan en
múltiples pruebas, entre otras, los estados financieros certificados y dictaminados,
las actas de los órganos de administración, informes de la Superintendencia
Nacional de Salud, los estudios forense realizado por KPMG, entre otras medios
documentales que reposan en la actuación administrativa. Pero además, a fin de
determinar el daño fiscal de que tratan los actos administrativos demandados, la
Contraloría General de la Nación, tal como se indicó al momento de decidirse sobre
la objeción al dictamen pericial, se valió de una auditoría realizada a los estados
financieros certificados y dictaminados de SaludCoop EPS, tomando comprobantes,
los libros, las actas de asamblea, las actas del consejo, las visitas de la
Superintendencia, y los auxiliares contables, ello con el fin de depurar, detallar y
analizar contablemente la información y/o los rubros que conforman esos balances.
c) Consecuente con lo anterior, respecto a la inconformidad del demandante

consistente en que el supuesto daño y las pruebas del mismo presentan deficiencias
que le restan validez, se advierte que, no basta con que se alegue, con base en
una comparación de unas tablas realizadas en momentos diferentes de la actuación
administrativa (auto de imputación y fallo con responsabilidad fiscal), para
aceptarse que existe inconsistencia y/o deficiencias en la información que sustenta
el monto o cuantificación del daño, pues, para restarle validez al conjunto
probatorio que sustenta el mismo, debe preceder un estudio serio y detallado de
42
Tanto las coleccionadas por la entidad en las diferentes etapas del proceso y las decretadas de oficio, como de las aportadas
y solicitadas por los presuntos responsables fiscales, esto es, el aquí demandante como de las demás personas que
intervinieron en el proceso.
cada uno de los elementos demostrativos tenidos en cuenta para tasar el mismo,
para el caso, en lo que se refiere a las actividades de financiación, como
irregularidad particular y especifica en las que se concretó la conducta de desvío
de los recursos parafiscales del Sistema General de la Seguridad Social en Salud -
SGSSS administrados por SaludCoop EPS OC, lo cual, no fue realizado por el
demandante en este subcargo, pues, solo se limitó a manifestar que hay
deficiencias, pero sin siquiera indica cuáles de las pruebas que fueron tenidas en
cuenta por el ente de control fiscal son las que presentan algún tipo de
inconsistencia o fueron valoradas o apreciadas de una forma inadecuada o
dándosele un sentido o alcance que no tenía o si se cometió algún error en cuanto
a la suma indicada en alguno de los medios probatorios de los que se sustentan el
monto del daño, por ende, no sustentó ni demostró la supuesta inconsistencia y/o
deficiencia aducida.
d) Conforme a las anteriores consideraciones, como quiera que no se sustentó ni

demostró válida y eficazmente la supuesta inconsistencia y/o deficiencia alegada,
el tercer subcargo que sustenta el primer cargo de nulidad, tampoco está llamado
a prosperar.
v) Omisión en la identificación individualizada de cargos y la atribución

subjetiva del daño.
Frente a los argumentos de censura que sustentan este cuarto subcargo, se

1) En el Auto de Imputación No. 000277 del 7 de noviembre de 2012 (USB

antecedentes administrativos – Carpeta 98 – folio 19417 – 19642), se precisó:
“(…)
7.5. LA FORMULACIÓN INDIVIDUALIZADA DE CARGOS A LOS PRESUNTOS

RESPONSABLES - ATRIBUCIÓN SUBJETIVA DEL DAÑO
(…)
Este Despacho procede a proferir IMPUTACION DE RESPONSABILIDAD FISCAL respecto la

conducta de los presuntos responsables la cual se puntualiza e individualiza de la siguiente
manera:

ejecutor de las decisiones de la Asamblea General y del Consejo de Administración
y superior de todos los funcionarios, nombrado por el Consejo de Administración.
Conforme lo dispuesto en el artículo 66 de los Estatutos mencionados son funciones del

Presidente Ejecutivo: 1. Ejecutar las decisiones, acuerdos y orientaciones de la Asamblea
General y del Consejo de Administración, así como dirigir, orientar, coordinar y controlar el
funcionamiento de SALUDCOOP y los planes de la Entidad, la prestación de los servicios, el
desarrollo de los programas y cuidar de la debida y oportuna ejecución de las operaciones
y su contabilización. 2. Proponer las políticas administrativas de SALUDCOOP y los
programas de desarrollo, así como todos los presupuestos y planes que deben ser
sometidos a consideración del Consejo de Administración. 3. Dirigir las relaciones públicas
de SALUDCOOP, en especial con las organizaciones de los sectores cooperativo, solidario y
de la salud. 4. Procurar que los asociados reciban información oportuna sobre los servicios
y demás asuntos de interés y mantener permanente comunicación con ellos. 5. Celebrar
contratos y todo tipo de negocios dentro del giro ordinario de las actividades de SALUDCOOP
y en la cuantía de las atribuciones permanentes señaladas por el Consejo de Administración.
6. Celebrar, previa autorización expresa del Consejo de Administración, los contratos
relacionados con la adquisición, venta y constitución de gravámenes que versan sobre
inmuebles. 7. Ejercer por sí mismo o mediante apoderado especial la representación judicial
o extrajudicial de SALUDCOOP. 8. Ordenar los gastos ordinarios y extraordinarios de
acuerdo con el presupuesto y las facultades especiales que para el efecto se le otorguen
por parte del Consejo de Administración. 9. Contratar a los trabajadores para el desempeño
de los diversos cargos de SALUDCOOP de conformidad con la planta de personal y los
reglamentos especiales y dar por terminados sus contratos de trabajo con sujeción a las
normas laborales vigentes. 10. Ejecutar las sanciones disciplinarias que le correspondan
aplicar como máximo ejecutivo y las que expresamente le asignen los reglamentos. 11.
Rendir periódicamente al Consejo de Administración informes relativos al funcionamiento
de SALUDCOOP. 12. Las demás que le asigne el Consejo de Administración.
(…)
Para la Contraloría General de la República es claro que el señor PALACINO ANTÍA,

desatendió las órdenes, instrucciones y directrices dadas por la Superintendencia Nacional
de Salud cuando mediante Resolución 1804 del 24 de diciembre de 2004 (…) De otra parte,
las Circulares 26 de 2006 y N° 49 de 2008 de la Superintendencia Nacional de Salud, que
califican como práctica insegura e ilegal, la inversión en activos fijos con recursos de la
UPC.
(…)
Así mismo y dadas las prácticas comprobadas en inversiones permanentes y apropiación

de recursos parafiscales de la salud, así como atención de costos de endeudamiento, se
produce la Resolución 0296 de 2010, mediante la cual se ordena al Ente Cooperativo la
devolución a la liquidez de los recursos parafiscales de la salud invertidos en clínicas,
remodelaciones, ampliaciones y además se insta a esta EPS a atender los pagos por
amortizaciones, intereses y otros costos del endeudamiento adquirido, con recursos
propios.
Conforme a lo expuesto y al detalle de la información presentada, el señor PALACINO

ANTIA desplegó conductas encaminadas a la apropiación de manera directa e
indirectamente en provecho propio, de la EPS, de empresas del Grupo
Empresarial, de los recursos públicos de la salud, así como permitió que otros lo
hicieran. Lo anterior, además de la utilización indebida y contraria a las normas,
de los mismos recursos públicos.

General de Seguridad Social en Salud, celebró contratos y todo tipo de negocios,
incluso fuera del giro ordinario de las actividades de SALUDCOOP, atendiendo
gastos exagerados, donaciones, aportes, pagos por comisiones de mercadeo,
pagos de bonificaciones extraordinarias y sueldos elevados a trabajadores e
inversiones en propiedad, planta y equipo, construcción, remodelación y otros,
como ya se explicó a lo largo de este proveído, así como otorgando créditos y celebrado
contratos de Leasing y adquiriendo deudas, todo con cargo a los recursos de la
salud.
Con cargo a dichos recursos del SGSSS, también atendió el pago de

amortizaciones, intereses y costos de los endeudamientos adquiridos por el Ente
cooperativo. Adicionalmente, se evidenció que SALUDCOOP EPS OC presenta en sus
estados financieros, concretamente en el Estado de Resultados, la constitución de una
provisión denominada "INCREMENTO A LA RESERVA PATRIMONIAL VOLUNTARIA PARA
INVERSIÓN", la cual ha venido incrementando el patrimonio con los recursos parafiscales
que el SGSSS le ha confiado, confundiendo contablemente el concepto de provisión de las
cuentas de pasivo contingente con las de reservas de las cuentas del patrimonio, que solo
pueden incrementar el patrimonio con los excedentes del ejercicio anual, nunca con cargo
al gasto y mucho menos, cuando estamos ante recursos que tienen destinación específica,
como es el caso de los recursos de la salud.
Con base en lo anterior, y adicionalmente en las irregularidades que se identifican en la

contabilidad de SALUDCOOP EPS OC, se evidencia que el señor PALACINO ANTÍA no
cumplió con su función de cuidar de la debida y oportuna ejecución de las
operaciones y su contabilización, conforme lo dispone la función establecida en el
numeral 1 del artículo 66 de los Estatutos del Ente Cooperativo.
Es claro conforme a las evidencias recopiladas en el presente proceso de responsabilidad

fiscal que el señor CARLOS GUSTAVO PALACINO ANTÍA en ejercicio de su cargo
como Presidente Ejecutivo y representante legal de SALUDCOOP EPS OC,
incumplió con la prohibición contenida en el inciso 5 del artículo 48 de la
Constitución Política que señala que no se podrán destinar ni utilizar los recursos
de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella.
Así mismo, el señor CARLOS GUSTAVO PALACINO ANTÍA en ejercicio de su cargo

desatendió lo dispuesto en el artículo 182 de la Ley 100 de 1993 que advierte que
las cotizaciones que recauden las Entidades Promotoras de Salud pertenecen al Sistema
General de Seguridad Social en Salud. Tampoco tuvo en cuenta la numerosa
jurisprudencia Constitucional y del Consejo de Estado, que abarca la naturaleza
parafiscal de los recursos de la salud y que señala su destinación específica.
El señor PALACINO ANTÍA no cumplió con la función de ordenar los gastos

ordinarios y extraordinarios de acuerdo con el presupuesto, ya que por encima del
presupuesto real de la Entidad y utilizando indebidamente los recursos parafiscales de la
Salud, procedió de manera contraria a la ley a apropiarse de los recursos del
SGSSS, lesionando el patrimonio del Estado, produciendo un menoscabo y pérdida
de los recursos parafiscales que utilizó indebidamente durante varios años, como
queda en este proveído soportado.
(…)
El señor CARLOS GUSTAVO PALACINO ANTÍA fue miembro principal de Junta Directiva de
PHARMA 100 S.A., miembro principal de la Junta Directiva de la CORPORACIÓN IPS
SALUDCOOP, miembro principal de Junta Directiva en PROGESSA S.A., miembro principal
de Junta Directiva de EDIFICADORA RESTREPO S.A., miembro principal de la junta Directiva
de la CLINICA PAMPLONA, miembro principal de Junta Directiva en la CLÍNICA SALUDCOOP
LOS ANDES S.A., miembro principal de la junta Directiva de la CLINICIA SANTA CRUZ DE
LA LOMA, representante legal principal en WORK & FASHION S.A., representante legal
principal en IAC EDUCAR SALUD, en esta misma empresa estaba también como miembro
principal de Junta directiva, miembro principal de Junta Directiva en IAC SALUD EN LÍNEA,
representante legal principal en IAC COBRO DE CARTERA EN SALUD.

determinante para causar el detrimento al patrimonio público, pues como ya se
mencionó el detrimento al patrimonio público resulta del aprovechamiento
indebido y de la pérdida y menoscabo de los recursos del Estado, que estuvieron
bajo su esfera de manejo y administración como gestor fiscal de los recursos
parafiscales de la salud, dadas las calidades y facultades que ostentaba como
Presidente Ejecutivo y representante legal de SALUDCOOP EPS OC. Con base en lo
anterior, se evidencia el nexo causal entre la conducta y el daño ocasionado.
En ese orden de ideas en cuanto a la valoración de la conducta desarrollada por el

implicado dentro del asunto, según la descripción cualificativa prescrita en el artículo 63
del CC, se constituye en este caso en un actuar doloso por parte del señor CARLOR
GUSTAVO PALACINO ANTÍA, ya que queda soportada que fue precisamente por su
Dirección y manejo que se dio la desviación de los recursos de la Salud en lesión
del patrimonio Estatal, con la intención, voluntad y conocimiento pleno de la
desviación de los recursos parafiscales, de su indebida utilización y en particular,
de su aprovechamiento irregular hacia otros fines distintos a los consagrados por
la Constitución y la Ley.
para el caso de de (sic) la propiedad, planta y equipo adquirida con recursos parafiscales
de la salud. Dicha responsabilidad fiscal se endilga de manera solidaria.
2) Por su parte, en el Fallo con Responsabilidad Fiscal No. 001890 del 13 de

noviembre de 2013 (USB antecedentes administrativos – Carpeta 173 – folios
34486 - 34674), se consignó lo siguiente:
“(…)
Valoración del Daño

que SaludCoop EPS OC, En el periodo comprendido entre los años 1998 y 2010,
efectivamente desvió recursos públicos, en beneficio propio y de terceros en una cuantía
sin indexar de $1.053.352.140.620.61 (Un billón cincuenta y tres mil trescientos cincuenta
y dos millones ciento cuarenta mil seiscientos veinte pesos con sesenta y un centavos), con
lo cual se consolidó una pérdida y menoscabo de los recursos parafiscales pertenecientes
al SGSSS, en los términos descritos en el acápite denominado "daño".
(…)
Esclarecido lo anterior pasa el Despacho a ocuparse de la situación jurídica de quienes

ejercieron las funciones de dirección, administración y gobierno del ente solidario y que han
sido imputadas en el proceso que nos ocupa.
• Presidente Ejecutivo Carlos Gustavo Palacino Antía.

calidad de gestor fiscal como Presidente Ejecutivo y Representante Legal de SALUDCOOP
EPS OC. al incurrir en la lesión del patrimonio público del Estado en la modalidad de uso
indebido más detrimento al patrimonio del Estado, derivado de la pérdida y menoscabo de
los recursos parafiscales de la salud, así como de su apropiación indebida en beneficio
propio, de la Entidad a su cargo y de terceros, en una cuantía de UN BILLÓN SETECIENTOS
SETENTA Y TRES MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y UN MILLONES SEISCIENTOS NOVENTA Y
OCHO MIL PESOS ($1.773.981:698.000)"

PALACINO ANTÍA, identificado con la Cédula de Ciudadanía No 19.369.145, ejerció el cargo
de Presidente Ejecutivo de SALUDCOOP EPS OC, de manera ininterrumpida en el periodo
comprendido entre 1995 y 2011, es decir desde el año de constitución e inicio de la actividad
de la mencionada EPS. Quiere decir lo anterior que el señor PALACINO ANTÍA, posee un
conocimiento y dominio completo sobre la evolución, crecimiento, desarrollo de proyectos
e inversiones realizados por SALUDCOOP EPS OC, durante el mismo periodo.
Al analizar las funciones a cargo de dicho Presidente Ejecutivo, conforme obra a folio 22774,
se destacan, entre otras:
• Ejecutar las decisiones de la Asamblea General y del Consejo de Administración.
• La de ordenar los gastos ordinarios y extraordinarios de la empresa.
• La de proponer las políticas administrativas y los programas de desarrollo, así como

todos los presupuestos y planes que deben ser sometidos al Consejo de Administración.
• La de celebrar contratos y todo tipo de negocios dentro del giro ordinario de las
actividades de la empresa.
• La de dirigir, orientar, coordinar y controlar el funcionamiento de SaludCoop EPS OC.
Lo anterior significa que todas las operaciones que han acreditado las circunstancias que
dan lugar al proceso que nos ocupa, fueron concebidas, dirimidas, implementadas,
instruidas, coordinadas y controladas por quien fuera el Presidente Ejecutivo de SaludCoop
EPS OC.
A partir de las funciones que corresponden al Presidente Ejecutivo de la EPS, resulta

evidente que todo proyecto, autorización, inversión, adquisición y contrato que
comprometía a SaludCoop EPS OC, estaba signado por la determinación del Señor Palacino
Antía, no sólo al anterior de la propia organización sino de manera activa en todas las
empresas y entidades que han sido satélites y vinculadas a la misma organización.

Ejecutivo que tuvo la entidad para la época de los hechos fue gestor y promotor
activo de las operaciones que consolidaron dicho desvío y apropiación de recursos
públicos, fuerza concluir que el señor Palacino Antía es sujeto de la acción fiscal
que nos ocupa y directo responsable del resarcimiento de los daños acreditados
en el proceso.
En efecto, dentro del proceso queda demostrado lo siguiente:

(…)
Visto lo anterior puede señalarse que desde la elaboración de los presupuestos la
administración de SaludCoop EPS OC., en cabeza de su Presidente Ejecutivo tenía clara la
proyección de gastos que no tenían relación de causalidad con la prestación del servicio y
por lo tanto, no pueden financiarse con los recursos del SGSSS, lo que, significa que
partidas sin relación de causalidad con la misión de aseguramiento en salud, aprobadas
para los años 1998 a 2010 sólo podían atenderse con recursos propios. Sin embargo, si se
tiene en cuenta el análisis contenido en el acápite del daño de esta Providencia, sobre los
resultados del ejercicio, se infiere con total claridad que dichas partidas, sobre actividades
operación, financiación e inversión, se concibieron sin duda tomando en cuenta que para
su ejecución se utilizarían los recursos parafiscales del SGSSS.
En lo concerniente a la aprobación de los presupuestos de los años 1998-2010, se acredita
que el imputado intervino en ejercicio de su iniciativa y potestades, con pleno
discernimiento sobre la disposición de recursos a cargo de la EPS, para proponer partidas
presupuéstales cuya ejecución implicaba el desvío de recursos públicos, en beneficio
privado de la entidad y de terceros. Se trata de partidas que habilitaron a la Administración
para ejecutar inversiones o destinaciones de recursos parafiscales del SGSSS, que no tienen
causalidad alguna con la prestación de servicios de salud, según el análisis que se realizó
en el acápite de descripción del daño y a las referencias que esta Providencia ha realizado
sobre el tipo de gastos con cargo a dichos recursos.
La actuación anterior, se consolidó en desarrollo de la función a cargo del Presidente

Ejecutivo, contemplada en los numerales 1 y 2 del artículo 66 de los estatutos, en cuya
virtud debe dirigir, orientar y coordinar el funcionamiento de la entidad y proponer los
programas de desarrollo y los presupuestos de la organización. Para el caso de los
presupuestos que se han mencionado entre los años 1998 a 2010, bajo el amparo de tales
atribuciones puede señalarse que el imputado al tener bajo su dominio la elaboración de
las partidas, tuvo la posibilidad de conocer que los alcances de las mismas podían ser
contrarios al manejo de los recursos parafiscales del SGSSS, así como las consecuencias
de la aprobación impartida, como era que la Administración de la EPS, quedaba habilitada
para ejecutar operaciones con recursos públicos en beneficio particular y, en todo caso,
contrario a lo previsto para los del SGSSS.
(…)
En efecto, las situaciones que se reflejan los Estados Financieros correspondientes a los
años 2002 a 2010, incluyen la referencia a gastos que no forman parte de aquellos que
tienen causalidad directa con la prestación del servicio y por lo tanto, no podían financiarse
con los recursos del SGSSS, lo que, dicho en otras palabras, significa que las operaciones
mencionadas y reflejadas en dichos estados financieros y que acreditan el daño que nos
ocupa, solo podían atenderse con recursos propios.
Debe advertirse que la participación del Presidente Ejecutivo en la elaboración y adopción

de tales Estados Financieros, se realizó en el contexto de la atribución conferida por los
numerales 1 y 8 del Artículo 66 de los Estatutos, en cuanto el imputado tenía a su cargo la
ejecución de decisiones y la ordenación de los gastos que se reflejan en dichos estados. Sin
embargo, si se tiene en cuenta el análisis contenido en el acápite del daño de esta
Providencia, se infiere con total claridad que dichas transacciones sobre actividades de
operación, financiación e inversión, se ejecutaron, apalancaron y consolidaron con los
recursos parafiscales del SGSSS que percibió la EPS para su administración, durante el
periodo analizado.
(…)

establecido que el señor Palacino Antia en el ejercicio de las funciones que se le
confiaron como Presidente Ejecutivo de la empresa y en el marco de las
atribuciones de gestión fiscal predicables de quien administra y dispone sobre
recursos públicos, procedió de manera contraria a la Ley al concebir e
implementar operaciones que se tradujeron en la salida de recursos públicos del
SGSSS al patrimonio privado de la propia EPS que regentaba y al de sus empresas
satélites. Conducta que fue reiterativa, continuada y calculada durante el tiempo
en que ejerció sus funciones de Presidente Ejecutivo y con las cuales contribuyó
de manera determinante en la lesión al patrimonio público con una pérdida de
recursos sin indexar por valor de $1.053.352.140.620.61 (Un billón cincuenta y
tres mil trescientos cincuenta y dos millones ciento cuarenta mil seiscientos
veinte pesos con sesenta y un centavos).
Tales operaciones de desvío y apropiación, sólo se podían producir y generar en el ámbito

del ejercicio de las funciones del Presidente Ejecutivo, quien como quedó establecido, tenía
a su cargo, las atribuciones de dirección, orientación, coordinación y control del
funcionamiento de SaludCoop EPS OC.
Es indudable que entre la gestión fiscal atribuida al Presidente Ejecutivo de SaludCoop EPS
OC, por virtud de la habilitación jurídica a la EPS que regentaba, en el marco de la Ley 100
de 1993 y el daño acreditado en el proceso que nos ocupa, existe un directo nexo de
causalidad puesto que fue por virtud del ejercicio de las funciones como Presidente
Ejecutivo que intervino y contribuyó a la destinación y apropiación indebida con
pérdida y menoscabo del patrimonio público. Sin dicha participación no se hubieran
dado las condiciones de generar el daño fiscal que se le atribuye, pues como fluye de la
valoración probatoria, todas las operaciones que han sido objeto de imputación se
desarrollaron como consecuencia de las decisiones tomadas entre otros, por el
señor Palacino Antía.
Constitución y la Ley. Ese carácter continuado y permanente de la conducta, revela
una manifiesta intención, voluntad y conocimiento de los alcances y resultados de
dichas operaciones y de que con ellas se acrecentaba el patrimonio y los beneficios
privados tanto de SaludCoop EPS OC. como de las empresas satélites.
Por consiguiente, una persona que ocupó el cargo de Presidente Ejecutivo de una EPS,
durante la existencia y funcionamiento hasta el día de su intervención; y que logró manejar
recursos parafiscales por valor de más $15 billones, estaba en condiciones no sólo de
conocer el régimen de sujeción especial aplicable a dicha EPS y de adecuar su conducta y
la de su organización a dicho régimen, sino además su estado de conciencia y sus deberes
funcionales le daban todas las condiciones para saber cuál era el ciclo seguido por los
recursos públicos que se le asignaban y cómo acrecentaba los beneficios privados. Por todo
lo anterior, la Conducta se confirma bajo el título de DOLO.
Valoración del Daño.

que el imputado en el periodo comprendido entre los años 1998 y 2010, efectivamente
desvió recursos públicos, en beneficio propio y de terceros en una cuantía sin indexar de
$1.053.352.140.620.61 Un billón cincuenta y tres mil trescientos cincuenta y dos millones
ciento cuarenta mil seiscientos veinte pesos con sesenta y un centavos, con lo cual se
consolidó una pérdida y menoscabo de los recursos parafiscales pertenecientes al SGSSS,
en los términos descritos en el acápite denominado "daño".
3) Conforme a lo anterior, no es de recibo la acusación del demandante consistente

en que la Contraloría General de la República no estableció la individualización de
las actuaciones u omisiones que se le imputaron como generadoras de detrimento
fiscal, pues, como puede observarse, la entidad demandada sí realizó la imputación
de cargos de manera clara y concreta al aquí demandante, pues, en efecto, en el
Auto No. 000277 del 7 de noviembre de 2012 (USB antecedentes administrativos
– Carpeta 98 – folio 19417 – 19642), se constata que, al señor Carlos Gustavo
Palacino Antía se le imputó, en su calidad y en ejercicio de las funciones del cargo
de Presidente Ejecutivo y Representante Legal de SaludCoop EPS, desde el año
1995 a 2011, cargos por: i) utilizar los recursos parafiscales de la salud para fines
distintos a los permitidos por la Constitución y ley, en beneficio de SaludCoop, de
entidades del grupo empresarial y de terceros; ii) desatender órdenes,
instrucciones y directrices dadas por la Superintendencia Nacional de Salud; iii)
desplegar conductas encaminadas a la apropiación de manera directa e indirecta,
en provecho propio, de la EPS, de empresas del grupo empresarial, de los recursos
públicos de la salud y permitir que otros lo hicieran; iv) desconocer la destinación
específica dada por la Constitución y la ley a los recursos parafiscales de la salud;
v) hacer uso indebido de los recursos parafiscales a su cargo al celebrar contratos
de todo tipo de negocios incluso fuera del giro ordinario de las actividades de la
sociedad, atendiendo gastos exagerados, donaciones, aportes, pagos por
comisiones de mercadeo, pagos por bonificaciones extraordinarias y sueldos
elevados a trabajadores e inversiones en propiedad, planta y equipo, construcción,
remodelación y otros, así como otorgar créditos y celebrar contratos de leasing y
adquiriendo deudas, todo con cargo a los recursos de la salud; vi) haber atendido
con recursos del SGSSS el pago de amortizaciones, intereses y costos de
endeudamientos adquiridos por SaludCoop; vii) no cumplir con su función de cuidar
la debida y oportuna ejecución de las operaciones y su contabilización; viii)
incumplir la prohibición del inciso 5º del artículo 48 constitucional de no poder
destinar los recursos de la seguridad social para fines diferentes a ella; ix)
desatender el artículo 182 de la Ley 100 de 1993; y x) no cumplir con la función
de ordenar los gastos ordinarios y extraordinarios de acuerdo con el presupuesto.
Ahora bien, concordante con la imputación antes enunciada, en el Fallo con

Responsabilidad Fiscal No. 001890 del 13 de noviembre de 2013 (USB
antecedentes administrativos – Carpeta 173 – folios 34486 - 34674), se indicó que
todas las operaciones que acreditaron las circunstancias que dan lugar el proceso
de responsabilidad fiscal fueron concebidas, dirimidas, implementadas, instruidas,
coordinadas y controladas por quien fuera el Presidente Ejecutivo de SaludCoop
EPS. Por lo que, la Controlaría General de la República al calificar la conducta del
señor Carlos Gustavo Palacino Antía, en calidad de Presidente Ejecutivo y
Representante Legal de SaludCoop EPS OC, indicó que éste intervino en la
cuales y, a nombre de SaludCoop EPS OC, se produjo la desviación de los recursos
públicos del SGSSS, para su indebida apropiación y utilización en contravía de los
fines consagrados por la Constitución y la ley, al proceder de manera contraria a la
ley, al concebir e implementar operaciones que se tradujeron en la salida de
recursos públicos del SGSSS al patrimonio privado de la propia EPS que regentaba
y al de sus empresas satélites; intervino y contribuyó en la destinación y
apropiación indebida con pérdida y menoscabo del patrimonio público; e intervino
en la concepción, estructuración e implementación de las operaciones a través de
las cuales y a nombre de SaludCoop, se produjo la desviación de recursos públicos,
para su indebida apropiación y utilización en contravía de los fines consagrados por
la Constitución y la ley, lo cual, guarda total correspondencia con la imputación que
le había sido formulada, y con la conducta censurada en el proceso de
responsabilidad fiscal.
4) Así las cosas, el cuarto subcargo que sustenta el primer cargo de nulidad, no
vi) No decreto de las pruebas solicitadas en la versión libre.
Frente a los argumentos de censura que sustentan este quinto subcargo, se

a) Sea lo primero indicar que, el demandante se limitó a manifestar que en la

diligencia de versión libre realizada el día 30 de octubre de 2012 solicitó la práctica
de unas pruebas, frente a las cuales, la Contraloría omitió pronunciarse sobre las
mismas. Sin embargo, no indica cuáles y/o qué medios de prueba fueron los
solicitados y que no fueron decretados por la entidad demandada, como tampoco
se constatan esos medios de prueba en el acta de la diligencia de versión libre
realizada el día 30 de octubre de 2012 (USB antecedentes administrativos –
Carpeta 95 – folios 18848-18850).
b) Ahora bien, frente a los argumentos de censura que sustenta este subcargo, se
debe advertir que, el hecho de que la entidad demandada no se haya pronunciado
sobre las pruebas solicitadas en la actuación administrativa indicada en el literal
anterior, ello por sí solo no configura la vulneración del debido proceso y del
derecho de defensa y contradicción, ya que, como lo ha ha precisado en reiteradas
ocasiones el máximo órgano de la jurisdicción contenciosa administrativo43, para
demostrar esa precisa circunstancia y/o para la prosperidad de este subcargo, la
parte actora debió solicitar esas mismas pruebas en la instancia judicial para
establecer su necesidad, pertinencia e idoneidad, a fin de que en el proceso
respectivo quede evidenciado que la importancia o trascendencia del supuesto
fáctico que se echa de menos era tal que resultaba imprescindible considerarlo para
efectos de inclinar, en uno u otro sentido, la decisión administrativa controvertida,
y como quiera que, en el presente caso, el demandante no indicó cuáles fueron
esas pruebas solicitadas que no fueron decretadas, no hay forma de constatar si
en efecto ellas fueron solicitadas en la instancia judicial, por ende, no hay forma
alguna de verificar la supuesta violación de los principios anotados.
c) Bajo las anteriores consideraciones, el quinto subcargo que sustenta el primer

cargo de nulidad, no está llamado a prosperar.
vii) Indebida valoración probatoria.
Frente a los argumentos de censura que sustentan este sexto subcargo, se advierte
lo siguiente:
1) Falsa motivación por el supuesto aval del Consejo de Estado a la

metodología de la Contraloría General de la República.
Respecto a la afirmación del demandante consistente en que el Fallo con

Responsabilidad Fiscal 01890 de 2013 está falsamente motivado por haberse
sustentado en la validez del análisis contable en el supuesto aval otorgado por el
Consejo de Estado mediante auto del 12 (sic) de julio de 2012, cuando el referido
auto solo se refiere a la labor desarrollada por la Superintendencia Nacional de
Salud, pretendiendo darle la Contraloría un alcance que no tiene, se advierte que,
estos argumentos de censura no están llamados a prosperar, por las razones que
se exponen a continuación:
a) En el Fallo con Responsabilidad Fiscal No. 001890 del 13 de noviembre

de 2013, se consignó:
“(…)
De conformidad con el Pronunciamiento número 8 de 1998 del Consejo Técnico de la

Contaduría Pública – CTCP- creado por la Ley 43 de 1990, el estado de flujos de efectivo,
utilizado como método de análisis en el Informe Técnico, es un «…estado financiero
básico que muestra el efectivo generado y utilizado en las actividades de operación,
inversión y financiación. Para el efecto debe determinarse el cambio en las diferentes
partidas del balance general que inciden en el efectivo.» La utilización de este método
de análisis con el propósito de determinar las fuentes y usos de efectivo de la EPS
fue validado por la Sala Plena del H. Consejo de Estado cuando resuelve improbar
la conciliación entre SALUDCOOP EPS OC y la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE
SALUD acogiendo los análisis y conclusiones a los que arriba la Contraloría General de la
República en esta materia, al sostener que «…la Contraloría General de la República cuyos
hallazgos se solicitaron mediante auto para mejor proveer, encontró lo siguiente, aplicando
una metodología orientada a determinar el uso de los recursos parafiscales a partir de los
flujos de efectivo y los estados financieros. »
(…)
En este orden de ideas, los estados financieros y los libros de contabilidad certificados
de la EPS constituyen un medio de prueba suficiente y eficaz sobre los hechos
económicos investigados y también de las conductas imputadas, así como los
43
Sentencia del 30 de mayo de 2002, Expediente No. 68001-23-15-000-1999-04495-01 (7299), Demandante: José Alfonso
Medina Romero, C.P. Dra. Olga Inés Navarrete Barrero; Sentencia del 20 de agosto de 2004, Expediente No. 1999-2068,
Demandante: AVIANCA S.A.; Sentencia del 5 de julio de 2002, Expediente No. 7150, Demandante: TAMPA S.A.; Sentencia
del 30 de enero de 2004, Expediente No. 7785, Demandante: TAMPA S.A.; sentencia del 3 de mayo de 2002, Expediente
No. 7036, C.P. Dr. Gabriel E. Mendoza Martelo.
análisis de dichos hechos económicos presentados especialmente en el estado de
flujos de efectivo, consignados en el Informe Técnico preparado por los
funcionarios de la Contraloría General de la República designados para el efecto.
Para este Despacho el centro de gravedad del acervo probatorio está conformado por los
libros de contabilidad y otros papeles de la empresa cooperativa SALUDCOOP EPS OC, tales
como actas de los órganos de dirección y administración, contratos, facturas, comprobantes
de egreso y otros soportes contables, así como los estados financieros del ente económico
debidamente certificados y dictaminados, y el Informe Técnico que sirvió de soporte
para la imputación, en el cual se analizan los hechos económicos evidenciados en
los registros contables atendiendo a los criterios y métodos aceptados por las
normas y la doctrina contable utilizando el análisis del estado de flujos de efectivo
para determinar las fuentes de financiación del ente económico, entre otros
métodos, además de las otras pruebas regularmente decretadas y practicadas en el
proceso.
(…).” ( fls. 225 vto. a 227 cdno. anexo no. 1 - Negrillas y subrayado fuera de texto).
b) En tanto que, en el Auto No. 000405 del 3 de febrero de 2014, mediante

el cual se resolvieron los recursos de reposición interpuestos contra el Fallo 001890
de 2013, se indicó:
“(…)
Luego, teniendo en cuenta que los estados financieros arrimados al proceso por parte de
Saludcoop EPS OC, se encuentran certificados y dictaminados, folio 19642, a la luz del
ordenamiento jurídico constituyen medio probatorio idóneo y cierto que refleja la realidad
económica y financiera del ente, con la característica sustancial de ser generados por este.
No hay duda, por consiguiente que la calidad probatoria de los estados financieros
debidamente certificados y dictaminados proviene de la ley y las normas reglamentarias.
(…)
No sobra señalar que el Consejo de Estado, al revisar similar situación a la que ocupa este
momento, señaló:
“Los hechos anteriores, de los cuales la Superintendencia Nacional de Salud concluye el desvío
de recursos parafiscales a fines diferentes a los asignados legal y constitucionalmente, fueron
constatados a partir de documentos contables de SaludCoop, y no se observa, a simple vista,
que las conclusiones a las que arribó la Superintendencia sobre el desvío de recursos de la
seguridad social hubieren carecido, de motivos, razones o fundamentos” (…)” contrario a lo que
afirmaba en esa oportunidad SaludCoop, no es mediante el seguimiento de cada especie
monetaria recibida por la EPS sino mediante el análisis de flujos de efectivo y los cambios
en la situación financiera, que se identifican los recursos consumidos por SALUDCOOP
financiándose con la Unidad de Pago por Capitación y demás recursos del Sistema General de
Seguridad Social en Salud y los usos dados a aquellos recursos” Auto del 10 de julio de 2012
Radicación 25000-23-24-000-2011-00081-01 C.P. Dr. Marco Antonio Velilla Moreno.
Así mismo, el fallo que se recurre es explícito al manifestar la metodología usada por el
Despacho para la cuantificación del daño.
(…)
De la documentación analizada en el fallo e incorporada en el expediente se extrae la

mecánica que permitió establecer de manera fehaciente el desvío de los recursos por parte
de Saludcoop EPS OC, en actividades diferentes a las establecidas por la norma. Tanto la
Superintendencia Nacional de Salud como la Contraloría General de la República,
coinciden en la determinación de la prueba de auditoria que permite establecer
este uso indebido de los recursos parafiscales, que no fue otra que la que se repitió
en el Fallo 001890, es decir el Análisis de Flujo de Efectivo por el método directo.
El Dr. Javier Sabogal, en su calidad de Vicepresidente Financiero de SALUDCOOP, en

Declaración Juramentada en la Superintendencia Nacional de salud de fecha 10 de agosto
de 2009, convalida la herramienta financiera utilizada como una de las metodologías que
permite verificar la destinación que Saludcoop ha dado a los recursos recibidos, que no fue
otra que la metodología que aplicaron tanto la Superintendencia Nacional de Salud (para
los años 2004 a 2008), como la Contraloría General de la República en su decisión. Esto es
la elaboración y análisis del Flujo de Efectivo.
(…).” (fls. 414 a 415 vto. cdno. anexo no. 1 – Destaca la Sala).
c) Por su parte, en el Fallo de Apelación y Consulta No. 0011 del 11 de

febrero de 2014, se señaló:
“(…)
Los hechos anteriores, de los cuales la Superintendencia Nacional de Salud concluye el

desvío de recursos parafiscales a fines diferentes a los asignados legal y
constitucionalmente, fueron constatados a partir de documentos contables de SaludCoop,
y no se observa, a simple vista, que las conclusiones a las que arribó la Superintendencia
sobre el desvío de recursos de la seguridad social hubieren carecido, de motivos, razones
o fundamentos” Auto del 10 de julio de 2012 Radicación 25000-23-24-000-2011-00081-01
C.P. Dr. Marco Antonio Velilla Moreno.
Así mismo, el fallo que se recurre es explícito al manifestar la metodología usada por el
Despacho para la cuantificación del daño.
De la documentación analizada en el fallo e incorporada en el expediente se extrae la

mecánica que permitió establecer de manera fehaciente el desvío de los recursos por parte
de Saludcoop EPS OC, en actividades diferentes a las establecidas por la norma. Tanto la
Superintendencia Nacional de Salud como la Contraloría General de la República, coinciden
en la determinación de la prueba de auditoria que permite establecer este uso indebido
de los recursos parafiscales, que no fue otra que la que se repitió en el Fallo 001890, es
decir el Análisis de Flujo de Efectivo por el método directo.
El Dr. Javier Sabogal, en su calidad de Vicepresidente Financiero de SALUDCOOP, en

Declaración Juramentada en la Superintendencia Nacional de salud de fecha 10 de agosto
de 2009, convalida la herramienta financiera utilizada como una de las metodologías que
permite verificar la destinación que Saludcoop ha dado a los recursos recibidos, que no fue
otra que la metodología que aplicaron tanto la Superintendencia Nacional de Salud (para
los años 2004 a 2008), como la Contraloría General de la República (para los años 2006 a
2010). Esto es la elaboración y análisis del Flujo de Efectivo mediante el Método Directo.
(…).” (fls. 598 y 598 vto. cdno. anexo no. 2).
d) Conforme a lo anterior, se tiene que, no le asiste razón al demandante cuando

afirma que la Contraloría General de la República pretende darle validez a sus
análisis contables con base y/o fundamento en el auto del 10 de julio de 2012
proferido por el Consejo de Estado, pues, de los actos administrativos demandados
se constata que, en efecto, lo que pretende el ente de control fiscal, al citar dicha
providencia, es exaltar que la metodología que utilizó (análisis de flujos de efectivo)
para determinar el desvío de los recursos parafiscales, es válido y permitido para
ello, pues, nótese que lo que afirma la Contraloría es que, en el Informe Técnico
que sirvió de soporte para la imputación, se analizaron “los hechos económicos
evidenciados en los registros contables atendiendo a los criterios y métodos aceptados por las
normas y la doctrina contable utilizando el análisis del estado de flujos de efectivo para
determinar las fuentes de financiación del ente económico”.
Así las cosas, no hay duda de que, lo pretendido por la entidad demandada al citar
dicho proveído, fue evidenciar que en su análisis escogió y/o usó una metodología
legalmente permitida, análisis que por demás reposa es en el Informe Técnico
rendido por sus profesionales designados, esto es, los señores Mario Bernal
Cárdenas y Simón Alejandro Guzmán, el día 4 de octubre de 2011 (USB
antecedentes administrativos – Carpeta 65 – folios 12933 - 12972).
De otra parte, si bien en el Fallo 001890 de 2013, la Contraloría indicó que el

método utilizado en su análisis para determinar las fuentes y usos de efectivo de
la EPS fue validado por el Consejo de Estado en el auto del 10 de julio de 2012,
ello no vicia de falsa motivación los actos acusados, pues, en el efecto, en el Auto
del 10 de julio de 2012, el Consejo de Estado manifestó que “… no es mediante el
seguimiento de cada especie monetaria recibida por la EPS sino mediante el análisis de flujos
de efectivo y los cambios en la situación financiera, que se identifican los recursos
consumidos por SALUDCOOP financiándose con la Unidad de Pago por Capitación y demás
recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud y los usos dados a aquellos
recursos…” (USB antecedentes administrativos – Carpeta 100 – folios 19826 -
19882), lo que, sin lugar a duda, permite inferir que hubo una aceptación y/o
beneplácito por parte del Consejo de Estado de la metodología que se utilizó para
determinar el desvío de los recursos parafiscales por parte de la Superintendencia
Nacional de Salid.
Así, las cosas, si bien es cierto que, en el auto del 10 de julio de 2012, se decidió
fue sobre la Conciliación que se presentó entre SaludCoop y la Superintendencia
Nacional de Salud, también lo es que, tal como se precisó en los actos acusados,
la mecánica que permitió establecer de manera fehaciente el desvío de los recursos
por parte de SaludCoop EPS OC, fue utilizada tanto por la Superintendencia
Nacional de Salud como la Contraloría General de la República, quienes coincidieron
en la determinación de la prueba de auditoría que permitiera establecer ese desvío
de los recursos parafiscales, que no fue otra que, el análisis de flujo de efectivo.
Razón por la cual, como quiera fue utilizada una misma metodología y con los
mismos fines, es aceptable que la Contraloría haya hecho referencia al auto referido
para enaltecer que utilizó una metodología apropiada y permitida, puesto que, la
misma había sido aceptada por el Consejo de Estado en un caso similar donde
también ella permitió establecer el desvío de los recursos parafiscales por parte de
SaludCoop EPS.
Adicionalmente, como quiera que se evidencia que lo que realmente pretende el

actor en este aspecto del subcargo en estudio es controvertir la metodología
utilizada por el ente de control fiscal al realizar el informe técnico, es del caso
precisar que, para ello ha debido presentarse y/o solicitarse en sede administrativa,
por ser el momento oportuno que tenía para controvertir la prueba técnica, los
medios probatorios idóneos para desestimar y/o desvirtuar que el método utilizado,
esto es, que el análisis de flujo de efectivo, no era el indicado para establecer el
uso indebido y/o desvío de los recursos parafiscales. Así las cosas, como quiera
que, en el conjunto probatorio que reposa en la actuación administrativa, no se
evidencia que se haya logrado desvirtuar el método de análisis utilizado por la
entidad demandada para realizar dicho Informe Técnico, forzoso es concluir que,
la parte actora no logró refutar la validez de los análisis contables y financieros que
en el mismo reposan y que fue producto de una auditoría realizada a los libros de
contabilidad, actas de los órganos de dirección y administración, contratos,
facturas, comprobantes de egreso y soportes contables, así como los estados
financieros del ente económico debidamente certificados y dictaminados.
Conforme a lo anterior, los argumentos de censura que sustentan esta acusación,

no están llamados a prosperar.
2) Invalidez del informe técnico como prueba.
En lo atinente a la supuesta invalidez del Informe Técnico por no habérsele dado la

oportunidad y/o posibilidad de plantear recusaciones o de controvertir la idoneidad
de las personas que participaron en la elaboración del mismo, se advierte, que este
argumento de censura no está llamado a prosperar, por las razones que se exponen
a continuación:
Mediante Auto del 6 de septiembre de 2011, el Director de Vigilancia Fiscal de

la Contraloría Delegada del Sector Social de la Contraloría General de la República
designó profesionales de apoyo técnico en el proceso de responsabilidad fiscal que
nos ocupa, escogiendo para el efecto al profesional universitario Mario Bernal
Cárdenas adscrito a la Contraloría Delegada para el Sector Social y al funcionario
Simón Alejandro Guzmán adscrito a la Dirección de Vigilancia Fiscal del Sector
Social, para que elaboraran y/o presentaran un informe técnico contable financiero
a partir de la información documental allegada a las diligencias.
En efecto, en el referido auto se consignó:

“(…)
En virtud de la información contable y financiera obrante en las diligencias, se hace
necesario el apoyo técnico del funcionario MARIANO BERNAL CÁRDENAS y reiterar el
apoyo técnico del funcionario SIMÓN ALEJANDRO GUZMÁN para efectos del análisis y
posterior presentación del informe técnico contable financiero a partir de la información
documental allegada a las diligencias.
(…)
RESULEVE
(…)
SEGUNDO: Desígnese al profesional universitario MARIANO BERNAL CÁRDENAS

adscrito a la Contraloría Delegada para el Sector social y reitérese el apoyo técnico del
funcionario SIMÓN ALEJANDRO GUZMÁN adscrito a la Dirección de Vigilancia Fiscal del
Sector Social para efectos del análisis y posterior presentación del informe técnico contable
financiero a partir de la información documental allegada a las diligencias.
(…).” (USB antecedentes administrativos – Carpeta 34 – folios 6834 - 6835).
Así las cosas, no hay duda que las personas que fueron designadas para analizar
el acervo probatorio recopilado en la indagación preliminar y rendir el respectivo
informe técnico fueron los señores Mariano Bernal Cárdenas y Simón Alejandro
Guzmán, y no otros, quienes, en efecto, rindieron el Informe Técnico, el día 4 de
octubre de 2011, tal como se puede constatar en USB antecedentes administrativos
– Carpeta 65 – folios 12933 – 12972, lo que, además, concuerda con lo manifestado
por el señor Mariano Bernal en diligencia de testimonio del 5 de noviembre de 2013,
oportunidad en la que precisó que, una vez la información se encontraba en la
Contraloría debidamente ordenada y organizada, él y el señor Simón elaboraron el
informe técnico (USB antecedentes administrativos – Carpeta 162 – folios 32457 -
32466).
Ahora bien, por Auto del 28 de diciembre de 2011, mediante el cual se dio
apertura al proceso de responsabilidad fiscal que nos ocupa (USB antecedentes
administrativos – Carpeta 78 – folios 15635 - 15664), se dispuso correr traslado
del informe técnico referido, en los siguientes términos:
“CUARTO: Correr traslado del Informe Técnico presentado por el Grupo de Apoyo
Técnico Contable y Financiero sobre los hecho a asunto del presente proceso y
presentado por SIMON ALEJANDRO GUZMAN GUERRERO Y MARIANO CARDENAS
BERNAL (sic), obrante a folios 12933 A 12972, por el término de cinco (5) días hábiles,
contados a partir del día siguiente a la notificación de la presente providencia.”
(Negrillas fuera de texto).
Ahora, es del caso indicar que, en el numeral décimo del Auto del 28 de diciembre
de 2011 (USB antecedentes administrativos – Carpeta 78 – folios 15635 - 15664),
se ordenó notificar la providencia de apertura del proceso de responsabilidad fiscal
a los presuntos responsables fiscales, entre ellos, al señor Carlos Gustavo Palacino
Antía, a quien, para el efecto de notificarle personalmente el auto mencionado, se
le libró solicitud de comparecencia para que acudiera a notificarse personalmente
del auto referido (USB antecedentes administrativos – Carpeta 67 – folios 13388-
13389). Así mismo, se pudo constatar, en el expediente administrativo, que
algunos de los presuntos responsables fiscales asistieron a notificarse
personalmente de la mismas, evidenciándose que el señor Palacino Antía no fue
uno de ellos (USB antecedentes administrativos – Carpeta 67 – folios 13423-
13455), por lo que, frente a las personas que no comparecieron, la entidad procedió
a efectuar la notificación por edicto No. 005 de 2011, fijado, por el término de 10
días hábiles, el día 12 de enero de 2012 y desfijado el día 25 del mismo mes y año
(USB antecedentes administrativos – Carpeta 67 – folios 13456-13466).
Así las cosas, contrario a lo manifestado por el demandante, la entidad demandada

sí puso en conocimiento de los sujetos implicados en el proceso de responsabilidad
fiscal que nos ocupa, la identidad de las personas y/o funcionarios que realizaron
el Informe Técnico, e incluso se les corrió traslado del mismo por el término de
cinco (5) días hábiles para que pudieran controvertir el mismo.
Ahora, cosa distinta es que, el aquí demandante haya tenido una actitud pasiva
frente al auto de apertura del proceso responsabilidad fiscal y no haya presentado
o planteado en su debida oportunidad, ni en ningún momento de la actuación
administrativa, la recusación o cuestionar la idoneidad que ahora echa de menos,
pues, en efecto fue notificado del auto de apertura por edicto No. 005 de 2011,
fijado, por el término de 10 días hábiles, el día 12 de enero de 2012 y desfijado el
día 25 del mismo mes y año, y en efecto tuvo conocimiento de dicho proveído, ya
que se pudo constatar en el expediente administrativo que el señor Carlos Gustavo
Palacino Antía inicialmente le otorgó poder especial al doctor Diego Andrés Suárez
Moncada, para que éste, en su nombre y representación, se notificara
personalmente del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal,
documento que fue radicado ante la Contraloría el día 26 de enero de 2012 (USB
antecedentes administrativos – Carpeta 68 – folios 13523 y 13536), pero además,
que, mediante auto del 27 de enero de 2012, se le reconoció personería a su
apoderado, concediéndosele autorización para acceder al compendio procesal,
como también para la expedición de copias de toda la actuación (USB antecedentes
administrativos – Carpeta 68 – folios 13537-13549).
Adicionalmente, tenemos que, mediante Auto No. 000230 del 17 de octubre de

2012 (USB antecedentes administrativos – Carpeta 89 – folios 17825 - 17844), la
Contraloría decidió la recusación formulada por el señor Javier Mauricio Sabogal
Jaramillo contra el profesional Mariano Bernal Cárdenas, rechazando la misma, lo
que, sin duda, permite concluir que sí se le permitió a los presuntos responsables
fiscales controvertir la idoneidad o calidad de las personas que participaron en la
elaboración y/o producción del informe técnico, y cosa muy distinta es que, no
todos los implicados en el proceso hayan planteado algún tipo de observaciones,
aclaraciones, adiciones, objeciones contra el Informe Técnico u recusaciones contra
los profesiones que rindieron el mismo, en su debida oportunidad.
Así las cosas, no puede considerarse como invalida la prueba, puesto que, fue
ordenada por funcionario competente, dentro del curso de una investigación y/o
indagación preliminar, practicado por una entidad oficial con capacidad para
proferirlo y debidamente motivado, y habiéndosele dado el traslado del mismo a
los entonces presuntos responsables fiscales para efectos de su contradicción.
Sin perjuicio de lo anterior, razones suficientes para despachar desfavorablemente

los argumentos que sustentan esta acusación, se debe advertir que, la identidad
de las demás personas que conformaron el grupo interdisciplinario, que por demás,
como lo afirmó el señor Mariano Bernal en la referida diligencia, se ocuparon fue
de la recopilación de la información desplazándose a las instalaciones de
SaludCoop, la Superintendencia de Salud, a la DIAN y otros organismos y
entidades, en otros términos, se encargaron de realizar las respectivas visitas
especiales para recabar y/o obtener información, no le resta validez al Informe
Técnico presentado, pues, las recusaciones que echa de menos el actor proceden
frente a las personas que realmente realizan el Informe, pues, son quienes fungen
como peritos para rendir el mismo, por ende, frente a ellos es que son predicables
las causales de impedimentos y recusaciones.
Pero además, la identidad de las personas que conformaron el grupo

interdisciplinario de apoyo técnico que acompañó la labor del señor Bernal
Cárdenas y Simón Alejandro Guzmán no tiene repercusión y/o consecuencia alguna
en el derecho al debido proceso – defensa y contradicción del demandante, pues,
ellos solo prestaron ayuda y/o apoyo en la recolección de los datos o documentos
para el Informe, por ende, los hallazgos fiscales que sustentan la responsabilidad
fiscal declarada en los actos administrativos demandados reposan o se encuentran
en el Informe Técnico, así como la metodología utilizada para el mismo, razón por
la cual, lo que debió ser objeto de cuestionamiento por la parte actora fue el referido
informe, sin que importe la calidad e identidad de quienes colaboraron en la función
de recolección de documentación, así, quien debió ser objeto de aclaraciones,
adiciones, objeciones fue el Informe Técnico.
Conforme a las anteriores consideraciones, los argumentos de censura que

sustentan esta acusación, tampoco están llamados a prosperar.
3) Indebida y deficiente valoración probatoria de la prueba testimonial.
En primer lugar, en lo que respecta a la no valoración del testimonio del señor

Gustavo Morales Cobo (Superintendente de Salud), cabe señalar que, esa precisa
acusación de ausencia de valoración de la prueba, exige que se establezca que la
prueba efectivamente dejó de tenerse en cuenta tenía una incidencia directa en la
decisión, lo cual se abordará a continuación:
Revisados los actos administrativos demandados, se constata que el testimonio del

señor Gustavo Enrique Morales Cobo no fue tenido en cuenta para la adopción del
Fallo con Responsabilidad Fiscal No. 001890 de 2013, ni en los actos que
resolvieron los recursos contra el mismo, es más, sobre el mismo, la entidad
demandada en el Auto 000405 del 3 de febrero de 2014 manifestó: “Sobre el punto,
es necesario mencionar que el accionante no puede fundamentar su defensa con base en el
desconocimiento que tiene el representante del Gobierno acerca del cumplimiento de las órdenes
de la Corte Constitucional y no puede por esta causa endilgarle al operador jurídico falta de
imparcialidad.” (fl. 522 cdno. anexo no. 1). Sin embargo, del análisis del testimonio
referido, se evidencia que dicha prueba no era necesaria, ni esencial para decidir
el asunto, pues, no podía tener incidencia directa en la decisión, por las razones
que se exponen a continuación:
En el testimonio recepcionado el día 24 de octubre de 2013 al señor Morales Cobo,

el apoderado del señor Carlos Gustavo Palacino Antía realizó las siguientes
preguntas: i) sírvase informar al despacho si en la Seguridad Social en Salud ha existido y existe
la integración vertical en las EPS y cómo opera; ii) sírvase informar al despacho si la
normatividad pertinente y aplicable al sector salud, prohíbe que la EPS incorporen en su
estructura organizacional centros clínicos, laboratorios y otras empresas y/o actividades
conexas y/o necesarias para la prestación del servicio de salud; iii) sírvase informar si el
Acuerdo 260 de 2004 “por el cual se define el régimen de pagos compartidos y cuotas moderadoras
dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud” proferido por el CNSSS, se encuentra
vigente y en caso negativo, qué norma lo derogó y/o sustituyó; iv) sírvase informar si las EPS tienen
libertad para disponer de los recursos provenientes de cuotas moderadoras y copagos; v) para
precisar, dentro del concepto de los recursos de la UPC, de las cuotas moderadoras y de los copagos,
está concebida una porción para gastos de administración y la posibilidad de un remanente o utilidad
de libre disposición de la EPS; vi) para la Superintendencia de salud que usted dirige, esa sentencia
a la que usted se refiere, la C-262 de 2013, resuelve solamente la aplicación de la Ley 1438 de
2011 o brinda luces sobre el tema de la administración de los recursos de la salud antes de la
vigencia de esta ley; vii) sírvase informar si antes de la Ley 1438 de 2011 existía alguna norma que
pusiera límites a los gastos de administración de las EPS del régimen contributivo; viii) sírvase
explicar si a la fecha se ha expedido la reglamentación del artículo 23 de la Ley 1438 de 2011; ix)
sírvase informar si la Superintendencia ha emitido circulares, o directrices con destino a las EPS del
régimen contributivo instruyéndolas sobre tipos de gastos que no puedan ser cubiertos con recursos
del sistema; x) sírvase informar si los gastos generados por servicios NO POS pueden ser asumidos
por las EPS del régimen contributivo con cargo a los recursos de la UPC y que normas lo
establecerían; xi) en caso de que no puedan ser cubiertos con cargo de los recursos de la UPC con
qué recursos deben der pagados estos servicios NO POS; xii) los gastos de estos servicios NO POS
también pueden ser atendidos con cargo al remanente de la EPS que tiene por la UPC bajo el
entendido que son de libre disposición de la EPS; xiii) los recobros por concepto de los servicios NO
POS una vez que se han entregado a la EPS y que correspondan a pagos de honrados con recursos
propios, son recursos de libre destinación de la EPS; xiv) cuando se refiere a todas y cada una de
las obligaciones, se refiere a esa obligación generó el recobro; xv) cuál es el fundamento normativo
para señalar que existe una bolsa común para pagar tanto obligaciones que provienen de los
servicios del POS como obligaciones que provienen de los servicios NO POS, tras tener en cuenta
que el servicio NO POS como usted lo ha reconocido ha sido de creación jurisprudencial; y xvi)
independientemente del deber que usted señala que tienen la EPS de honrar sus obligaciones
dinerarias con sus proveedores, una vez los recursos provenientes del recobro, UPC, cuotas
moderadoras y copagos, son pagadas a la EPS, son ingresos propios de la EPS y por tanto pierden
su naturaleza de recursos públicos (USB antecedentes administrativos – Carpeta 160 –
folios 32013 - 32028).
Ahora bien, alega el demandante que el testigo prohijaba los argumentos de su

defensa, en especial, que era posible tomar de la UPC recursos para invertir en
infraestructura, para el pago de gastos administrativos y destinar un porcentaje a
utilidades.
Frente a la posición de que era posible tomar de la UPC recursos para invertir en
infraestructura, se tienen que, a la segunda pregunta indicada con precedencia, el
señor Morales Cobo respondió: “No conozco ninguna norma que establezca esa prohibición
de manera expresa, salvo un inciso del artículo 23 de la Ley 1438 de 2011 que se refiere a la
prohibición de hacer inversiones en infraestructura física, pero es importante hacer las siguientes
precisiones. Más que determinar un catálogo de prohibiciones a la EPS lo que es importante es tener
claro cuáles son las obligaciones de las EPS y lo que les está contundentemente prohibido es no
cumplir con esas obligaciones. Ese conjunto de obligaciones se pueden sintetizar afirmando que las
EPS les corresponde atender los servicios de salud de sus afiliado contenidos en el POS y en años
recientes cubrir bajo promesa de reembolso estatal los servicios de salud no incluidos en ese POS.
El Estado debe castigar severamente y así lo ha hecho a las EPS que no cumplan con esa obligación.
Cada EPS define con cierto nivel de autonomía la mejor forma de cumplir con esa obligación y si
dentro de las restricciones legales ya mencionadas llega a la conclusión de que puede hacerlo mejor,
invirtiendo directamente en algunas infraestructuras de prestación, creo que en principio
pueden hacerlo…” (Negrillas y subrayado de la Sala).
De la respuesta antes indicada, se tiene que, si bien el deponente cree que se

pueden realizar inversiones en infraestructura, no precisa con cargo a qué recursos
se pueden hacer, si con cargos a los recursos parafiscales o a los recursos propios
de las EPS, y aún de entenderse que son con cargos a los recursos parafiscales, se
evidencia que, lo manifestado por el testigo, es su apreciación personal, la cual, no
es soportada ni legal ni jurisprudencialmente, por ende, no puede aceptarse que
esa percepción personal tenga la entidad suficiente de desvirtuar el estudio que
sobre la calidad de los recursos parafiscales, su regulación y operación,
administración y uso o destinación específica, el régimen de inversiones no
autorizadas con cargo al SGSSS realizó la Contraloría General de la Republica en el
acto administrativo demandado, debidamente sustentado con la normatividad y
jurisprudencia pertinente. Razón por la cual, esa percepción personal no podía
tener incidencia directa en la decisión.
Respecto de la posición de que era posible tomar de la UPC para el pago de gastos
administrativos, ello no ha sido desconocido por el ente de control fiscal, lo que sí
cuestionó la Contraloría es que se pagaron con cargos a recursos de la salud, con
cargo a gastos administrativos, obligaciones que no correspondían o no guardaban
relación con el objeto principal de la EPS, tales como gastos diferidos, honorarios,
gastos de viaje, servicios públicos, bonificaciones y arrendamientos, inversiones no
autorizadas y costos de financiación no justificados (fl. 255 vto. cdno. anexo no.
2), lo cual, no se desvirtúa con el testimonio rendido por el señor Morales Cobo,
pues, éste lo que indica, de manera genérica, es que en efecto el 10% de la UPC
son para pagar gastos administrativos, sin especificar cuáles son esos gastos en
los que se puede invertir ese 10%. Razón por la cual, ese aspecto del testimonio,
tampoco tenía incidencia directa en la decisión, pues, ni desvirtúa que esas
obligaciones señaladas fueron cubiertas con recursos propios, como tampoco que
las mismas sí podían ser cubiertas con cargos a los recursos parafiscales de la salud
como gastos administrativos.
Finalmente, respecto a la posición de que era posible tomar de la UPC un porcentaje
de utilidades, ello tampoco ha sido desconocido por el ente de control fiscal, pero
además, el hecho de que se reconozca por parte del testigo que en efecto después
de gastar los recursos, el remanente es su utilidad, ello per se no acredita que las
obligaciones e inversiones cuestionadas por la Contraloría fueron cubiertas con
recursos propios o esas utilidades, como tampoco desvirtúa la afirmación del ente
de control fiscal de que lo fueron con cargos a los recursos parafiscales. Razón por
la cual, ese aspecto del testimonio, tampoco tenía incidencia directa en la decisión.
Conforme a lo anterior, como quiera que el testimonio del señor Morales Cobo no
tiene la entidad suficiente para controvertir las pruebas relativas a los desvíos de
los recursos parafiscales de la salud encontrados por el ente de control fiscal, siendo
además respuestas de manera generalizadas que no son determinantes para
dirimir la problemática que era objeto de análisis en el proceso de responsabilidad
fiscal, este aspecto del subcargo no está llamado a prosperar.
En segundo lugar, en lo que respecta a las inconformidades manifestadas por el

actor frente a la declaración del señor Mariano Bernal Cárdenas consistente en que
se le coartó la posibilidad preguntar y contrapreguntar al testigo a fin de colocar en
tela de juicio el Informe Técnico, se advierte que, no son de recibos tales
argumentos, pues, como lo manifestó el ente de control en el acto administrativo
demandado (fl. 226 vto. cdno anexo no. 1), la oportunidad procesal para
controvertir el referido Informe era en el momento del traslado del mismo.
Así, teniendo en cuenta que el Informe Técnico que fue rendido por los designados,
esto es, por los señores Mariano Bernal Cárdenas y Simón Alejandro Guzmán, el
día 4 de octubre de 2011 (USB antecedentes administrativos – Carpeta 65 –
folios 12933 - 12972), y que mediante Auto del 28 de diciembre de 2011, por
el cual se dio apertura al proceso de responsabilidad fiscal que nos ocupa (USB
antecedentes administrativos – Carpeta 78 – folios 15635 - 15664), se dispuso
correr traslado del mismo, en los siguientes términos: “(…) CUARTO: Correr traslado
del Informe Técnico presentado por el Grupo de Apoyo Técnico Contable y Financiero
sobre los hecho a asunto del presente proceso y presentado por SIMON ALEJANDRO GUZMAN
GUERRERO Y MARIANO CARDENAS BERNAL (sic), obrante a folios 12933 A 12972, por el
término de cinco (5) días hábiles, contados a partir del día siguiente a la notificación de
la presente providencia. (…).” (Negrillas fuera de texto), es evidente que, solo podía ser
controvertido dentro del término concedido, lo que además resulta concordante con
el artículo 117 de la Ley 1474 de 2011, el cual establece que “el informe se pondrá a
disposición de los sujetos procesales para que ejerzan su derecho de defensa y contradicción, por
el término que sea establecido por el funcionario competente” . Por ende, era en el término
de traslado del dictamen que se podía controvertir el mismo, bien fuera solicitando
su aclaración, complementación u objetándolo por error grave, y en este último
caso, pudiéndose solicitar y/o aportar las pruebas para demostrar las objeciones.
Así las cosas, no puede aceptarse que el demandante podía controvertir el Informe
Técnico en diligencias de testimonio del señor Mariano Bernal, realizadas los días
23, 29 y 31 de octubre, 5 y 6 de noviembre de 2013 (USB antecedentes
administrativos – Carpetas 160, 161 y 161 – folios 32029-32035, 32291-32296,
32402-32408, 32457-32466 y 32576-32584, respectivamente), cuando
evidentemente ya había vencido el término de traslado del mismo, e incluso ya se
había rendido su versión libre (30 de octubre de 2012) y presentado escrito de
descargos (11 de diciembre de 2012) sin haber manifestado reparo alguno al
respecto, puesto que, de accederse, en efecto ello sería revivir una etapa y/o
término ya precluido sin que el aquí demandante hubiera controvertido, en su
debida oportunidad, el informe mencionado, pues, no se evidencia en la actuación
administrativa escrito en ese sentido.
Conforme a las anteriores consideraciones, los argumentos de censura que

sustentan esta acusación, tampoco están llamados a prosperar.
4) No práctica de pruebas decretadas.
Respecto a la inconformidad del demandante consistente en que no se practicó la

prueba frente a los proveedores a los cuáles se les giró cheques para que
informaran al despacho si, los que fueron posteriormente anulados, se les pagó la
obligación pendiente, como tampoco fue recaudada la declaración del decano de
economía de la Universidad Javeriana, se insiste en que, el hecho de que la entidad
demandada no haya decretado ni practicado las pruebas solicitadas en la actuación
administrativa, ello por sí solo no configura la vulneración del debido proceso y del
derecho de defensa y contradicción, ya que, como lo ha precisado en reiteradas
ocasiones el máximo órgano de la jurisdicción contenciosa administrativo 44, para
demostrar esa precisa circunstancia y/o para la prosperidad de este subcargo, la
parte actora debió solicitar esas mismas pruebas en la instancia judicial para
establecer su necesidad, pertinencia e idoneidad, a fin de que en el proceso
respectivo quede evidenciado que la importancia o trascendencia del supuesto
fáctico que se echa de menos era tal que resultaba imprescindible considerarlo para
efectos de inclinar, en uno u otro sentido, la decisión administrativa controvertida.
No obstante lo anterior, en el presente asunto, una vez revisado los acápites de

pruebas del escrito de demanda y reforma a la misma (fls. 204 a 210 y 238 y 239
cdno. no. 1), se tiene que la parte actora no solicitó los medios de prueba
mencionados con anterioridad con la finalidad que se había propuesto en la vía
administrativa. Razón por la cual, este aspecto del sexto subcargo tampoco
prospera.
viii) En consideración a todo lo anteriormente expuesto, el primer cargo de nulidad

propuesto, denominado “violación al debido proceso y al derecho de defensa”, no
6.2 Segundo cargo. “Violación a las normas en que deberían fundarse la

actuación y decisiones de la Contraloría General de la República”.
Para sustentar este cargo, la parte actora planteó los siguientes subcargos:
6.2.1 “Violación a las normas en las que debería fundar su actuación por la no aplicación
del artículo 24 de la Ley 610 de 2000”.
6.2.2 “Violación a la Ley 610 de 2000 y al derecho de defensa y contradicción y al debido

proceso consagrados en el artículo 29 de la C.P. y el artículo 2 de la Ley 600 de 2000 por
la ausencia de prueba del dolo y la no aplicación de los principios de buena fe, de
confianza legítima y presunción de inocencia”.
6.2.3 “Violación a los artículos 29 y 209 de la C.P. y al artículo 2 de la Ley 610 de 2000
por violación al principio de imparcialidad”.
6.2.4 “Violación al derecho de defensa y al debido proceso y a la Ley 610 de 2000,

especialmente su artículo 5, por la ausencia de prueba de los elementos constitutivos de
la responsabilidad fiscal”.
44
Sentencia del 30 de mayo de 2002, Expediente No. 68001-23-15-000-1999-04495-01 (7299), Demandante: José Alfonso
Medina Romero, C.P. Dra. Olga Inés Navarrete Barrero; Sentencia del 20 de agosto de 2004, Expediente No. 1999-2068,
Demandante: AVIANCA S.A.; Sentencia del 5 de julio de 2002, Expediente No. 7150, Demandante: TAMPA S.A.; Sentencia
del 30 de enero de 2004, Expediente No. 7785, Demandante: TAMPA S.A.; sentencia del 3 de mayo de 2002, Expediente
No. 7036, C.P. Dr. Gabriel E. Mendoza Martelo.
6.2.4.1 “La Contraloría General de la República no probó la conducta dolosa atribuida a

mi mandante”.
6.2.4.2 “La Contraloría no probó ni cuantificó el daño”.
6.2.4.3 “La Contraloría no demostró la existencia de una conducta causante de un desvío

de recursos parafiscales generador de responsabilidad fiscal”.
6.2.5 “Violación al debido proceso y a las normas internas de la Contraloría que regulan
su actuación dentro del proceso de responsabilidad fiscal”.
Cabe anotar que los sustentos y/o fundamentos de este segundo cargo y los
Estudio del segundo cargo de nulidad.
Frente a los argumentos de censura que sustentan este cargo, la Sala considera:
A) No aplicación del artículo 24 de la Ley 610 de 2000.
Frente a los argumentos de censura que sustentan este primer subcargo del
segundo cargo de nulidad denominado “Violación a las normas en las que debería fundar su
actuación por la no aplicación del artículo 24 de la Ley 610 de 2000” , el cual sustenta el actor
en el supuesto no decreto de las pruebas solicitadas en la versión libre, la Sala se
atiene a lo ya manifestado en el numeral “vi) No decreto de las pruebas solicitadas
en la versión libre” del acápite “Estudio del primer cargo de nulidad”, por lo que,
bajo esos mismos argumentos y consideraciones, este primer subcargo que
sustenta el segundo cargo de nulidad, no está llamado a prosperar.
B) Ausencia de prueba del dolo – No se probó la conducta dolosa atribuida

al demandante.
Frente a los argumentos de censura que sustentan el segundo subcargo y parte del
cuarto subcargo (primer punto) del segundo cargo de nulidad, se advierte lo
siguiente:
1) En lo que respecta a la inconformidad del demandante consistente en que la

Contraloría no efectuó una valoración de la conducta de cada uno de los
sancionados, ni sustentó sus conclusiones con argumentos jurídicos ni probatorios,
se advierte lo siguiente:
No es de recibo la acusación del demandante consistente en que la Contraloría no

sustentó sus conclusiones con argumentos jurídicos, pues, los mismos reposan,
principalmente, en los folios 55 a 78 del Fallos 01890 de 2013, oportunidad en la
que el ente de control precisó la calidad de los recursos involucrados en el caso
objeto de estudio, y para el efecto desarrolló los siguientes puntos: 1) Recursos
públicos del Sistema General de Seguridad Social en Salud de naturaleza parafiscal objeto
de especial protección por parte de la Contraloría General de la República, 1.1) Regulación
del SGSSS y de la operación de las EPS, 1.2) Recursos que le entrega el SGSSS a las EPS
para su administración y su uso o destinación específica permitida, 1.2.1) Ingresos de la
EPS que son recursos del SGSSS de naturaleza parafiscal, 1.3) Ingresos de las EPS
generados en recobros ante el FOSYGA y el Sistema de Riesgo Profesionales, 2) Recursos
propios que genera la EPS, 3) Régimen de gastos administrativos, operaciones de
financiación e inversiones de las EPS, 3.1) Gastos administrativos de la EPS no autorizados
con cargo a los recursos del SGSSS, y 3.2) Régimen de operaciones financieras e
inversiones no autorizadas a las EPS con recursos del SGSSS, en los cuales destacó y/o
precisó tanto la normatividad como la jurisprudencia relevante y aplicable al caso.
Así las cosas, una simple y sencilla revisión y análisis del acto demandando, permite
concluir que, contrario a lo afirmado por el actor, la Contraloría sí sustentó
jurídicamente las conclusiones a las que llegó en el fallo con responsabilidad fiscal.
En igual sentido, no es de recibo la acusación de que la Contraloría General de la

República no efectuó una valoración de la conducta de cada uno de los sancionados,
pues, basta con una simple lectura desprevenida del Fallo con responsabilidad fiscal
01890 de 20013 para evidenciar que, en efecto, el ente de control fiscal sí realizó
una valoración de la conducta de cada uno de quienes fueron declarados
responsables fiscales, lo cual, puede ser constatado en los folios 169 a 315 del
referido fallo con responsabilidad fiscal; y particularmente, frente al aquí
demandante, la valoración de su conducta se aprecia en los folios 169 a 189 del
Fallo con responsabilidad fiscal 01890 de 2013.
Así, en lo que se refiere a la conducta al señor Carlos Gustavo Palacino Antía en la

generación del daño fiscal y/o patrimonial, en el Fallo con Responsabilidad Fiscal
No. 001890 de 2013, se constata lo siguiente:
“(…)

calidad de gestor fiscal como Presidente Ejecutivo y Representante Legal de
SALUDCOOP EPS OC. al incurrir en la lesión del patrimonio público del Estado en
la modalidad de uso indebido más detrimento al patrimonio del Estado, derivado
de la pérdida y menoscabo de los recursos parafiscales de la salud, así como de
su apropiación indebida en beneficio propio, de la Entidad a su cargo y de terceros,
en una cuantía de UN BILLÓN SETECIENTOS SETENTA Y TRES MIL NOVECIENTOS OCHENTA
Y UN MILLONES SEISCIENTOS NOVENTA Y OCHO MIL PESOS ($1.773.981:698.000)"

PALACINO ANTÍA, identificado con la Cédula de Ciudadanía No 19.369.145, ejerció el
cargo de Presidente Ejecutivo de SALUDCOOP EPS OC, de manera ininterrumpida
en el periodo comprendido entre 1995 y 2011, es decir desde el año de constitución e
inicio de la actividad de la mencionada EPS. Quiere decir lo anterior que el señor PALACINO
ANTÍA, posee un conocimiento y dominio completo sobre la evolución, crecimiento,
desarrollo de proyectos e inversiones realizados por SALUDCOOP EPS OC, durante
el mismo periodo.

Lo anterior significa que todas las operaciones que han acreditado las circunstancias
que dan lugar al proceso que nos ocupa, fueron concebidas, dirimidas,
implementadas, instruidas, coordinadas y controladas por quien fuera el
Presidente Ejecutivo de SaludCoop EPS OC.
A partir de las funciones que corresponden al Presidente Ejecutivo de la EPS,

resulta evidente que todo proyecto, autorización, inversión, adquisición y contrato
que comprometía a SaludCoop EPS OC, estaba signado por la determinación del
Señor Palacino Antía, no sólo al anterior de la propia organización sino de manera activa
en todas las empresas y entidades que han sido satélites y vinculadas a la misma
organización.

en el proceso.
Como puede apreciarse tanto en las actas del Consejo de administración visibles en las
carpetas 142 a 146 del expediente, folios 28571, a folio 29932; así como las actas de la
Asamblea General de asociados carpetas 114 y 115, folios 22654 a 23050, el señor
Palacino Antía no solo estuvo presente y participó activamente, sino que entre
1995 y 2011, las decisiones determinantes en la dirección de los recursos
parafiscales a cargo de la organización tuvieron como iniciativa, fueron
promovidas y a la postre ejecutadas por el Presidente Ejecutivo.
… El señor Palacino Antía presentó los estados financieros anuales. De los cuales,
como se puso de presente en el acápite pertinente de descripción del daño, se demuestra
que efectivamente se hicieron adquisiciones e inversiones con los recursos
públicos que no estaban permitidos en el marco de las normas constitucionales y
legales que fijan taxativamente la materia de aplicación.
Prueba ilustrativa de lo anterior es la presentación tanto de los presupuestos como de los

estados financieros que el imputado formulara a los órganos de administración y dirección
durante los años 1998 a 2010, en cuanto son medios que acreditan que el Señor Palacino
Antía era plenamente consciente de las operaciones y transacciones consignadas en dichos
instrumentos financieros, en los que se consolidaban y reflejaban las acciones que
configuraron el daño, objeto de las presentes diligencias:
Aprobación de Presupuestos.
• De conformidad con la prueba obrante a folios 29152 y ss., en la sesión del día 10
de diciembre de 2009 (Acta 183), se observa que el señor Palacino Antía presentó a
consideración de los miembros del Consejo de Administración de SALUDCOOP EPS OC, el
presupuesto para el año 2010 el cual fue aprobado y tanto la Presidencia como la
administración de la EPS quedaron habilitados para ejecutar durante ese ejercicio, entre
otras, las siguientes operaciones: honorarios de asesoría jurídica por $5.218.569.276,
asesoría financiera por $40.371.104, asesoría técnica por $9.420.957.624, arrendamientos
construcciones y edificaciones por $9.421.428.521, gastos de viaje por $1.357.583.608 y
gastos financieros por $38.043.411.797, proyectos de inversión por $53.885.944.734,
compra equipos en arriendo por $4.881.705.978, dotación clínicas por $47.122.311.801.
Asimismo, aprueban bonificación de 3 salarios libres de impuestos para Presidente

Ejecutivo.
• De conformidad con la prueba obrante a folios 29100 y ss., en la sesión del 12 de

diciembre de 2008 (Acta 172) se observa que el señor Palacino Antía presentó a
otras, las siguientes operaciones: Asesoría jurídica por $4.191.572.886, Asesoría financiera
por $1.045.618.273, Asesoría técnica por $7.602.312.585, arrendamiento de
construcciones y edificaciones por $ 3.937.002.231, gastos de viaje por $781.667.683,
gastos financieros por $51.385.915.131.
También los siguientes proyectos de inversión: Dotación clínicas por $ 32.494.903.641,

compra equipos en arriendo por $2.970.134.750.
Aprueban bonificación de 3 salarios libres de impuestos para Presidente Ejecutivo.
consideración de los miembros del Consejo de Administración de SaludCoop EPS OC, el
otras, las siguientes operaciones: Pago de honorarios asesoría jurídica por $1.894.874.148,
asesoría financiera por $1.618.671.932, asesoría técnica por $5.977.561.062,
arrendamientos construcciones y edificaciones por $3.299.692.574, gastos de viaje por
$27.619.482.104, gastos financieros por $41.679.163.494, compra equipos en arriendo por
$1.491.656.826.
Inversiones totales (construcción, y remodelación de inmuebles, ciudadela salud, gimnasio

los pinos, nueva sede administrativa, inversiones en el exterior por $112.874.038.697.
de diciembre de 2006 (Acta 147), se observa que el señor Palacino Antia presentó a
otras, las siguientes operaciones: honorarios asesoría jurídica por $2.564.546.121, asesoría
financiera por $1.237.165.950, asesoría técnica por $6.577.095.133, arrendamientos
(construcciones y edificios) por $3.970.604.975, gastos de viaje por $2.018.906.708 e
inversión en infraestructura por $82.743.496.366,84.
de noviembre de 2005 (Acta 134), se observa que el señor Palacino Antía presentó a
consideración de los miembros del Consejo de Administración de SALUDCOOP EPS OC., el
otras, las siguientes operaciones: construcción y remodelación de bienes por
$89.386.212.068, honorarios por asesoría jurídica por $1.824.124.62, asesoría financiera
por $1.408.149.340, a Heón $4.468.319.997, arrendamientos de construcciones y
edificaciones $3.041.290.817, gastos bancarios $2.667.774.375, intereses de
$6.741.884.040, amortización de créditos $26.158.098.384, gastos de viaje
$1.803.005.089 y construcción y remodelación de inmuebles $89.386.212.
• De acuerdo con Acta 140 de 30 de mayo de 2006 que obra a folios 28954 vto. y ss.
del expediente, El Consejo de Administración Autoriza por unanimidad a la Presidencia
Ejecutiva y la administración para continuar con la negociación respecto de construir una
clínica en el norte de la ciudad de Bogotá y para solicitar y obtener los créditos bancarios
hasta por la suma de 8.000 millones de pesos. Se aclara que el proyecto de inversión en el
norte de Bogotá se denomina Ciudadela Salud.
• De conformidad con la prueba obrante a folios 28863 y ss., en la sesión del día 2 de
diciembre de 2004 (Acta 122), se observa que el señor Palacino Antía presentó a
otras, las siguientes operaciones: Construcción y remodelación de bienes $49.057.166.980,
Honorarios de asesoría jurídica $914.147.056, Asesoría técnica $5.983.440.093,
Arrendamientos de construcciones y edificaciones $2.913.120.574, Gastos de viaje,
$1.544.033.992, Amortización de crédito $29.849.746.188, Intereses $14.334.308.872,
Inversiones $4.260.645.000, Aprueban bonificación para Presidente Ejecutivo
$40.000.000, Equipo Médico y de Laboratorio $20.000.000.000 y software $1.642.488.400.
otras, las siguientes operaciones: construcción y remodelación de bienes inmuebles
$65.745.751.045, equipo médico y de laboratorio $20.000.000.000, software
$1.642.488.400, equipo de computación $3.679.442.500, asesoría jurídica $592.911.583,
asesoría financiera $24.746.667, asesoría técnica $2.098.590.379, A Heón
$2.697.051.452, otros $403.318.159; gastos de viaje $2.529.927.879 y gastos financieros
por $46.752.953.371.

administración de SaludCoop EPS OC., en cabeza de su Presidente Ejecutivo tenía
clara la proyección de gastos que no tenían relación de causalidad con la
prestación del servicio y por lo tanto, no pueden financiarse con los recursos del
SGSSS, lo que, significa que partidas sin relación de causalidad con la misión de
aseguramiento en salud, aprobadas para los años 1998 a 2010 sólo podían atenderse con
recursos propios. Sin embargo, si se tiene en cuenta el análisis contenido en el acápite del
daño de esta Providencia, sobre los resultados del ejercicio, se infiere con total claridad que
dichas partidas, sobre actividades operación, financiación e inversión, se
concibieron sin duda tomando en cuenta que para su ejecución se utilizarían los
recursos parafiscales del SGSSS.

discernimiento sobre la disposición de recursos a cargo de la EPS, para proponer
partidas presupuéstales cuya ejecución implicaba el desvío de recursos públicos,
en beneficio privado de la entidad y de terceros. Se trata de partidas que
habilitaron a la Administración para ejecutar inversiones o destinaciones de
recursos parafiscales del SGSSS, que no tienen causalidad alguna con la
prestación de servicios de salud, según el análisis que se realizó en el acápite de
descripción del daño y a las referencias que esta Providencia ha realizado sobre el tipo de
gastos con cargo a dichos recursos.
La actuación anterior, se consolidó en desarrollo de la función a cargo del

Presidente Ejecutivo, contemplada en los numerales 1 y 2 del artículo 66 de los estatutos,
en cuya virtud debe dirigir, orientar y coordinar el funcionamiento de la entidad y proponer
los programas de desarrollo y los presupuestos de la organización. Para el caso de los
atribuciones puede señalarse que el imputado al tener bajo su dominio la elaboración
de las partidas, tuvo la posibilidad de conocer que los alcances de las mismas
podían ser contrarios al manejo de los recursos parafiscales del SGSSS, así como
las consecuencias de la aprobación impartida, como era que la Administración de la
EPS, quedaba habilitada para ejecutar operaciones con recursos públicos en beneficio
particular y, en todo caso, contrario a lo previsto para los del SGSSS.
Adopción de Estados Financieros.
• De conformidad con la prueba obrante a folios 28713 y ss., se observa que el señor
Palacino Antía intervino de manera proactiva en la adopción de los estados financieros del
año 2002, como consta en la sesión del Consejo de Administración del día 28 de enero de
2003, según Acta 99. Los resultados de ese año reflejan que se hicieron operaciones por
parte de la EPS, para ejecutar inversiones o destinaciones de recursos parafiscales
de SGSSS, que no tienen causalidad alguna con la prestación de servicios de salud,
según el análisis que se realiza en el acápite de descripción del daño y a las referencias que
esta Providencia ha realizado sobre el tipo de gastos con cargo a dichos recursos por parte
de la EPS.
año 2003, como consta en la sesión del Consejo de Administración del día 24 de febrero de
de la EPS.
año 2004, como consta en la sesión del Consejo de Administración del día 27 de enero de
de la EPS.
año 2005, como se aprecia en el desarrollo de la sesión del Consejo de administración del
día 31 de enero de 2006, según Acta 136. Los resultados de ese año reflejan que se hicieron
operaciones por parte de la EPS, para ejecutar inversiones o destinaciones de
recursos parafiscales de SGSSS, que no tienen causalidad alguna con la prestación
de servicios de salud, según el análisis que se realiza en el acápite de descripción del
daño y a las referencias que esta Providencia ha realizado sobre el tipo de gastos con cargo
a dichos recursos por parte de la EPS.
año 2006, según consta en la sesión del Consejo de administración del día 30 de enero de
2007, Acta 148. Los resultados de ese año reflejan que se hicieron operaciones por parte
de la EPS, para ejecutar inversiones o destinaciones de recursos parafiscales de
SGSSS, que no tienen causalidad alguna con la prestación de servicios de salud,
de la EPS.
año 2007, conforme la sesión del Consejo de administración del día 31 de enero de 2008,
según Acta 161 en la que se adoptaron de los estados financieros del año 2007. Los
resultados de ese año reflejan que se hicieron operaciones por parte de la EPS, para
ejecutar inversiones o destinaciones de recursos parafiscales de SGSSS, que no
tienen causalidad alguna con la prestación de servicios de salud, según el análisis
que se realiza en el acápite de descripción del daño y a las referencias que esta Providencia
ha realizado sobre el tipo de gastos con cargo a dichos recursos por parte de la EPS.
año 2008, según sesión del Consejo de Administración del día 17 de febrero de 2009, según
Acta 173. Los resultados de ese año reflejan que se hicieron operaciones por parte de la
EPS, para ejecutar inversiones o destinaciones de recursos parafiscales de SGSSS,
que no tienen causalidad alguna con la prestación de servicios de salud, según el
análisis que se realiza en el acápite de descripción del daño y a las referencias que esta
Providencia ha realizado sobre el tipo de gastos con cargo a dichos recursos por parte de
la EPS.
año 2009, según sesión del Consejo de Administración del día 02 de febrero de 2010, según
Acta 184. Los resultados de ese año reflejan que se hicieron operaciones por parte de la
EPS, para ejecutar inversiones o destinaciones de recursos parafiscales de SGSSS,
que no tienen causalidad alguna con la prestación de servicios de salud, según el
análisis que se realiza en el acápite de descripción del daño y a las referencias que esta
Providencia ha realizado sobre el tipo de gastos con cargo a dichos recursos por parte de
la EPS.
año 2010, conforme la sesión del día 02 de febrero de 2011, según Acta 196. Los resultados
de ese año reflejan que se hicieron operaciones por parte de la EPS, para ejecutar
inversiones o destinaciones de recursos parafiscales de SGSSS, que no tienen
causalidad alguna con la prestación de servicios de salud, según el análisis que se
realiza en el acápite de descripción del daño y a las referencias que esta Providencia ha
realizado sobre el tipo de gastos con cargo a dichos recursos por parte de la EPS.
años 2002 a 2010, incluyen la referencia a gastos que no forman parte de aquellos
que tienen causalidad directa con la prestación del servicio y por lo tanto, no
podían financiarse con los recursos del SGSSS, lo que, dicho en otras palabras,
significa que las operaciones mencionadas y reflejadas en dichos estados financieros y que
acreditan el daño que nos ocupa, solo podían atenderse con recursos propios.

periodo analizado.
(…)

regentaba y al de sus empresas satélites. Conducta que fue reiterativa, continuada
y calculada durante el tiempo en que ejerció sus funciones de Presidente Ejecutivo
y con las cuales contribuyó de manera determinante en la lesión al patrimonio
público con una pérdida de recursos sin indexar por valor de $1.053.352.140.620.61
(Un billón cincuenta y tres mil trescientos cincuenta y dos millones ciento cuarenta mil
seiscientos veinte pesos con sesenta y un centavos).

Es indudable que entre la gestión fiscal atribuida al Presidente Ejecutivo de
SaludCoop EPS OC, por virtud de la habilitación jurídica a la EPS que regentaba, en el
marco de la Ley 100 de 1993 y el daño acreditado en el proceso que nos ocupa, existe
un directo nexo de causalidad puesto que fue por virtud del ejercicio de las
funciones como Presidente Ejecutivo que intervino y contribuyó a la destinación y
apropiación indebida con pérdida y menoscabo del patrimonio público. Sin dicha
participación no se hubieran dado las condiciones de generar el daño fiscal que se le
atribuye, pues como fluye de la valoración probatoria, todas las operaciones que
han sido objeto de imputación se desarrollaron como consecuencia de las
decisiones tomadas entre otros, por el señor Palacino Antía.
dichas operaciones y de que con ellas se acrecentaba el patrimonio y los
beneficios privados tanto de SaludCoop EPS OC. como de las empresas satélites.
Por consiguiente, una persona que ocupó el cargo de Presidente Ejecutivo de una EPS
recursos parafiscales por valor de más de $15 billones, estaba en condiciones no sólo
de conocer el régimen de sujeción especial aplicable a dicha EPS y de adecuar su
conducta y la de su organización a dicho régimen, sino además su estado de conciencia y
sus deberes funcionales le daban todas las condiciones para saber cuál era el ciclo
seguido por los recursos públicos que se le asignaban y cómo acrecentaba los
beneficios privados. Por todo lo anterior, la Conducta se confirma bajo el título de
DOLO.
(…).” (Destaca la Sala - USB antecedentes administrativos – Carpeta 173 – folios 34486 -
34674).
Conforme a lo anterior, tenemos que, en el Fallo con Responsabilidad Fiscal No.

001890 del 13 de noviembre de 2013, se indicó, frente al señor Carlos Gustavo
Palacino Antía45, que todas las operaciones que acreditaron las circunstancias que
dieron lugar el proceso de responsabilidad fiscal fueron concebidas, dirimidas,
implementadas, instruidas, coordinadas y controladas por él, quien fuera el
Presidente Ejecutivo de SaludCoop EPS, como también que, todo proyecto,
autorización, inversión, adquisición y contrato que comprometía a SaludCoop
estaba signado por la determinación del señor Palacino Antía, quien fue el gestor y
promotor activo de las operaciones que consolidaron el desvío y apropiación de los
recursos públicos; así mismo indicó que las decisiones determinantes en la
dirección de los recursos parafiscales a cargos de la EPS tuvieron como iniciativa,
fueron promovidas y ejecutadas por el Presidente Ejecutivo.
Por lo que, la Controlaría al calificar la conducta del señor Carlos Gustavo Palacino
Antía, en calidad de Presidente Ejecutivo y Representante Legal de SaludCoop EPS
OC, estableció que éste intervino en la concepción, estructuración e
implementación de las operaciones a través de las cuales, y a nombre de SaludCoop
EPS OC, se produjo la desviación de los recursos públicos del SGSSS, para su
indebida apropiación y utilización en contravía de los fines consagrados por la
Constitución y la ley, al proceder de manera contraria a la ley, al concebir e
satélites; pero además, que intervino y contribuyó en la destinación y apropiación
indebida con pérdida y menoscabo del patrimonio público, e intervino en la
45
En su calidad de Presidente Ejecutivo y Representante Legal de SaludCoop EPS OC, de manera ininterrumpida, en el
período comprendido entre 1995 a 2011, aspecto este que no es cuestionado por el demandante.
cuales y a nombre de SaludCoop, se produjo la desviación de recursos públicos,
para su indebida apropiación y utilización en contravía de los fines consagrados por
la Constitución y la ley.
De otra parte, al examinarse los folios 170 a 188 del Fallo con Responsabilidad
Fiscal No. 001890 del 13 de noviembre de 2013, se constata que, el ente de control
fiscal detalló cada una de las actas de sesiones tanto del Consejo de Administración
como de la Asamblea de Asociados, que demuestran la participación del señor
Palacino Antía en las decisiones determinantes en la dirección de los recursos
parafiscales y que finalmente fueron ejecutadas por él, y que fueron las operaciones
indebidas que se aprobaron y ejecutaron sobre recursos públicos.
Así las cosas, al verificarse cada uno de los folios 171 a 188 del Fallo con
Responsabilidad Fiscal No. 001890 del 13 de noviembre de 2013, se tiene que la
Contraloría sí realizó la valoración de la conducta del aquí demandante, frente a la
cual, luego de analizar el material probatorio obrante en el expediente
administrativo (Carpetas 114 y 115 – folios 22654 a 23050 y carpetas 142 a 146
– folios 28571 a 29932), pudo establecer la injerencia que tuvo el señor Carlos
Palacino en las operaciones y transacciones que configuraron el daño patrimonial y
lo determinantes que estas fueron para ello; por ende, demostró que la conducta
del aquí demandante causó detrimento de los recursos públicos del SGSSS. Por lo
que, forzoso es concluir que, la Contraloría sí cumplió con el deber echado de menos
por el demandante en este punto, esto es, valorar su conducta, la que por demás,
está debidamente soportada en el material probatorio allegada e incorporada a la
actuación administrativa.
2) En lo que respecta a la inconformidad del demandante consistente en que en

el Fallo No. 001890 del 13 de noviembre de 2013 la Contraloría General de la
República calificó su conducta como dolosa y gravemente culposa
simultáneamente, se advierte lo siguiente:
De conformidad con el artículo 5º de la Ley 610 de 200046 y el artículo 118 de la

Ley 1474 de 201147, se tiene que, para declarar la responsabilidad fiscal no se
requiere exclusivamente una acción y/o conducta dolosa por parte del agente que
ejerce la gestión fiscal, sino que, la responsabilidad fiscal también puede generarse
por la acciones y/o conductas culposas, específicamente por culpa grave.
No obstante lo anterior, si bien la responsabilidad fiscal puede derivarse tanto por

la conducta dolosa, como también por culpa grave del gestor fiscal, en el presente
asunto, se tiene que, la conducta del señor Carlos Gustavo Palacino Antía
generadora del daño fiscal fue calificada a título dolo, no de culpa grave, tal
como se constata en el acápite de “Valoración de la Conducta y Nexo causal” del Fallo
No. 001890 del 13 de noviembre de 2013, antes transcrito, acápite del cual resulta
pertinente y necesario resaltar los siguientes apartes:
“(…)
estructuración e implementación de las operaciones a través de las cuales y a nombre de
46
“Artículo 5°. Elementos de la responsabilidad fiscal. La responsabilidad fiscal estará integrada por los siguientes
elementos: - Una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal. - Un daño patrimonial al
Estado. - Un nexo causal entre los dos elementos anteriores.” (Negrillas adicionales).
47
“Artículo 118. Determinación de la culpabilidad en los procesos de responsabilidad fiscal. El grado de
culpabilidad para establecer la existencia de responsabilidad fiscal será el dolo o la culpa grave. (…)” (Se destaca).
SaludCoop EPS OC, se produjo la desviación de recursos públicos, para su indebida
apropiación y utilización en contravía de los fines consagrados por la Constitución y la Ley.
Ese carácter continuado y permanente de la conducta, revela una manifiesta intención,
voluntad y conocimiento de los alcances y resultados de dichas operaciones y de que con
ellas se acrecentaba el patrimonio y los beneficios privados tanto de SaludCoop EPS OC.
como de las empresas satélites.
Por consiguiente, una persona que ocupó el cargo de Presidente Ejecutivo de una EPS
recursos parafiscales por valor de más de $15 billones, estaba en condiciones no sólo de
conocer el régimen de sujeción especial aplicable a dicha EPS y de adecuar su conducta y
la de su organización a dicho régimen, sino además su estado de conciencia y sus deberes
funcionales le daban todas las condiciones para saber cuál era el ciclo seguido por los
recursos públicos que se le asignaban y cómo acrecentaba los beneficios privados. Por todo
lo anterior, la Conducta se confirma bajo el título de DOLO.
34674).
Esa calificación de la conducta (a título de dolo) fue ratificada en el Auto 000405

del 3 de febrero de 2014, tal como se puede constatar en los folios 197 y 198 de
esa providencia (USB antecedentes administrativos – Carpeta 176 – folios 35007-
35125).
Así las cosas, no hay duda de que la calificación de la conducta del aquí demandante
en el proceso de responsabilidad fiscal fue establecida a título de dolo, y no de no
de culpa grave, como lo aduce el actor.
3) Frente a la inconformidad del demandante consistente en que la Contraloría no

demostró que obró con dolo, sino que la conducta dolosa surgió de una mera
presunción del ente de control, ya que solo asume que, como el aquí demandante
conocía las normas y/o que era un experto en seguridad social, se configura el dolo,
pese a que el conocimiento de las mismas no constituye ninguna prueba, se
a) En primer lugar, cabe precisar que, tal como se ha indicado con precedencia en
las consideraciones de esta providencia, la conducta imputada desde el auto de
apertura del proceso de responsabilidad fiscal fue la desviación de los recursos
públicos del SGSSS al ser apropiados o explotados en beneficio de SaludCoop
EPS O.C. y de sus empresas vinculadas, en tanto que el daño consistió en la pérdida
y menoscabo y/o detrimento de los recursos parafiscales pertenecientes al SGSSS
administrados por SaludCoop EPS OC, daño que fue finalmente cuantificado en el
Fallo con Responsabilidad Fiscal en la suma, sin indexar, de
$1.053.352.140.620.61 (UN BILLÓN CINCUENTA Y TRES MIL TRESCIENTOS
CINCUENTA Y DOS MILLONES CIENTO CUARENTA MIL SEISCIENTOS VEINTE PESOS CON
SESENTA Y UN CENTAVOS), en tanto que, la calificación de la conducta por parte de
la Controlaría General de la República al señor Carlos Gustavo Palacino Antía, en
calidad de Presidente Ejecutivo y Representante Legal de SaludCoop EPS OC,
consistió en que intervino en la concepción, estructuración e implementación de
las operaciones a través de las cuales, y a nombre de SaludCoop EPS OC, se
produjo la desviación de los recursos públicos del SGSSS, para su indebida
apropiación y utilización en contravía de los fines consagrados por la
satélites.
De otra parte, cabe señalar que, el daño patrimonial la Contraloría lo encontró

concretado en las siguientes actividades y/o movimientos: i) actividades de
operación, tales como: a) remodelaciones y adecuaciones de clínicas de la red
propia, b) proyectos de compra de infraestructura hospitalaria, c) mejoras en
propiedad ajena, d) patrocinios a Copa Nacional SaludCoop, Copa Internacional,
Torneos de Golf, Patrocinio Club Deportivo y Patrocinio Liga de Baloncesto de
Bogotá, e) Lencería para clínicas de la red propia, f) Bonificaciones pagadas a la
alta gerencia, g) honorarios de abogados por concepto de asesoría legal y
reclamaciones ante las ARP y FOSYGA, h) arrendamientos de clínicas, i) gastos de
viaje, y j) donaciones; ii) actividades de financiación, tales como: 1)
amortización de leasing por la financiación de adquisición o arrendamiento
financiero de equipos médico – científico y otros equipos de la red propia, 2) pago
de intereses por obligaciones financieras, intereses de mora y sobregiros, 3) pago
de créditos de largo plazo y 4) devolución de aportes sociales; y iii) actividades
de inversión, tales como: a) adquisición o construcción de inmuebles para clínicas,
b) adquisición de equipos médicos para dotar clínicas adquiridas o construidas, c)
otras adquisiciones de propiedad planta y equipo, d) adquisición de propiedades
por la modalidad de leasing o arrendamiento financiero, e) adquisición de créditos
mercantiles en inversiones permanentes, f) inversiones permanentes, g)
adquisición y capitalización de Ciudadela Salud, h) efectivos usados en aportes a
corporaciones, y i) efectivo usado en contratos de promesas de compraventa de
clínicas.
Frente a esas precisas actividades, el ente de control fiscal precisó que, podían ser
realizados por la EPS con recursos propios, más no con recursos públicos del
SGSSS, destacando que los recursos propios de SaludCoop fueron
insuficientes para financiar dichos gastos administrativos que no
guardaban relación de causalidad con el objeto social principal de la EPS,
esto es, garantizar los servicios incluidos en el POS, puesto que, de los ingresos de
la EPS, solo en un 0.32% correspondieron a recursos propios, en tanto que el
99,68% lo fueron del SGSSS, por ende, los recursos del Sistema fueron usados
y destinados de manera indebida a financiar esos gastos administrativos
que no guardan relación de causalidad con los gastos y/o costos
ocasionados en la prestación de servicios incluidos en el POS y de los gastos
administrativos que guarden una relación de causalidad con dichos
servicios, lo que, para la Contraloría, configuró el desvío de los recursos del
SGSSS, consolidando el daño fiscal en la modalidad de detrimento o pérdida para
el SGSSS.
b) Así las cosas, se tiene que, la Contraloría cuestiona el haberse utilizado, por
parte de SaludCoop EPS OC, los recursos del SGSSS para fines no consagrados en
la Constitución y la ley, esto es, que no tenían causalidad con la prestación del
servicio de salud, y concretamente al demandante haber concebido e
implementado y ejecutado las operaciones que se tradujeron en la salida de
y al de sus empresas satélites.
c) Precisado lo anterior, en lo que atañe a la inconformidad del demandante en

este punto, se advierte que, no es cierto que la Contraloría asumió y/o configuró el
dolo de la conducta del aquí demandante de una mera presunción y del solo
supuesto de que éste conocía las normas relativas a la seguridad social, pues, si
bien el ente de control fiscal señala que al ocupar el cargo de Presidente Ejecutivo
de la EPS durante toda su existencia y funcionamiento estaba en condiciones de
conocer el régimen de sujeción especial aplicable a la EPS, así como sus deberes
funcionales le daban las condiciones de saber el ciclo de los recursos públicos, ello,
solo permite tener una referencia o un punto de partida en el proceso de
responsabilidad, ello es, que el señor Palacino Antía conocía, y/o debía conocer,
sobre la normatividad que regula lo pertinente sobre las recursos parafiscales de la
salud, por ende, para qué o en qué debían o podían ser destinado y/o invertidos,
lo que, dado el cargo directivo que desempañaba el señor Carlos Gustavo Palacino
Antía en la cooperativa SaludCoop ESP, indudablemente, debía conocer, no solo la
normatividad que regula lo pertinente sobre las recursos parafiscales de la salud y
para qué o en qué debían o podían ser destinado y/o invertidos, sino también las
responsabilidades que le acarreaba desatender y/o desobedecer la ley desviando
los recursos parafiscales de la salud a fines diferentes a ella, sin que pueda
excusarse en el desconocimiento de la misma, para efectos de evadir cualquier tipo
de responsabilidad, pues, de conformidad con el artículo 9º del Código Civil
Colombiano, la ignorancia de las leyes no sirve de excusa.
No obstante, el solo hecho de conocer la normatividad no fue lo determinante en

la calificación de la conducta del demandante en el desvío de los recursos
parafiscales de la salud objeto de reproche, pues, revisado el fallo con
responsabilidad fiscal, se constata que, ello no fue el fundamento para acreditar la
participación que este tuvo en la gestión de los mismos, sino que, para tal
calificación de la conducta la entidad se valió y/o se basó en el abundante conjunto
probatorio que fue allegado a la actuación administrativa, y fue con base en él que
la Contraloría finalmente pudo determinar su injerencia y determinación en la
producción del daño fiscal.
Ahora bien, tal como se precisará con posterioridad, para demostrar los hechos,
actos e irregularidades particulares y concretas en las que se concretó el desvío de
los recursos parafiscales del SGSSS que conllevó a la pérdida y menoscabo de los
mismos, como también la cuantificación del daño patrimonial o detrimento
patrimonial, la Contraloría se basó y/o analizó un cúmulo de pruebas allegadas al
expediente administrativo, entre ellas los libros de contabilidad y otros papeles de
la empresa cooperativa SaludCoop EPS OC, tales como actas de los órganos de
dirección y administración, contratos, facturas, comprobantes de egreso y otros
soportes contables, así como los estados financieros del ente económico
debidamente certificados y dictaminados, pero también contó, entre otros
documentos, con el Informe Técnico Contable y Financiero No. 010 del 4 de abril
de 2011 y el informe y/o estudio forense realizado por la firma KPMG Advisory
Services Ltda. - KPMG.
En tanto que, para evaluar la conducta dolosa del señor Carlos Gustavo Palacino
Antía, la Contraloría, en los folios 170 a 188 del Fallo con Responsabilidad Fiscal
No. 001890 del 13 de noviembre de 2013, detalló cada una de las actas de sesiones
tanto del Consejo de Administración como de la Asamblea de Asociados, que
demuestran la participación del señor Palacino Antía en las decisiones
determinantes en la dirección de los recursos parafiscales y que finalmente fueron
ejecutadas por él, y que fueron las operaciones indebidas que se aprobaron y
ejecutaron sobre recursos públicos de la salud.
De manera ilustrativa, cabe señalar esas actas que el ente de control fiscal tuvo
en cuenta y que fueron determinantes para demostrar la intervención y/o
participación del señor Palacino Antía en la dirección, disposición y ejecución de los
cursos parafiscales de la salud, y que a la postres sustentan la conducta dolosa
endilgada por la entidad en relación con la desviación de los mismos a fines
contrarios a los permitidos por la Constitución y la ley, ellas son:
i) En un primer grupo de Actas, la Contraloría indicó las que acreditan que el señor
Palacino era consciente de las operaciones y transacciones consignadas en los
estados financieros, y que a las vez en el acápite de descripción del daño
demuestran que efectivamente se hicieron adquisiciones e inversiones con recursos
legales, tales como: el Acta 183 del 10 de diciembre de 2009, la 172 del 12 de
diciembre de 2008, la 160 del 15 de diciembre de 2007, la 147 del 14 de diciembre
de 2006, la 134 del 29 de noviembre de 2005, la 140 del 30 de mayo de 2006, la
122 del 2 de diciembre de 2004, y la 110 del 19 de diciembre de 2003 (fls. 171 y
172 del Fallo 001890 de 2013), con base en las cuales, concluyó la Contraloría que
la administración de SaludCoop, en cabeza de su presidente Ejecutivo, tenía clara
la proyección de gastos que no tenían relación de causalidad con la prestación del
servicio de salud, y por lo tanto, no podían financiarse con los recursos del SGSSS.
No obstante, esas actividades de operación, financiación e inversión, se
concibieron, tomando en cuenta para su ejecución, que para su ejecución se
utilizarían los recursos parafiscales del SGSSS.
ii) En un segundo grupo de Actas, distinguió la Contraloría las que acreditan que
el aquí demandante intervino en la disposición de los recursos a cargo de la EPS
para proponer partidas presupuestales cuya ejecución implicaba el desvío de los
recursos públicos en beneficio privado de la entidad y de terceros, habilitado a la
administración a ejecutar inversiones o destinar recursos parafiscales del SGSSS
que no tienen relación de causalidad con la prestación del servicio de salud, tales
como, el Acta 99 del 28 de enero de 2003, la 112 del 24 de febrero de 2004, la
124 del 27 de enero de 2005, la 136 del 31 de enero de 2006, la 148 del 30 de
enero de 2007, la 161 del 31 de enero de 2008, la 173 del 17 de febrero de 2009,
la 184 del 2 de febrero de 2010, y la 196 del 2 de febrero de 2011 (fls. 173 y 174
del Fallo 001890 de 2013), frente a las cuales concluyó el ente de control que los
Estados Financieros correspondientes a los años 2002 a 2010 incluyen gastos que
no forman parte de aquellos que tienen causalidad directa con la prestación del
servicio, por lo que, no podían financiarse con los recursos del SGSSS, sino que
solo podían atenderse con recursos propios. Sin embargo, esas transacciones sobre
actividades de operación, financiación e inversión, se ejecutaron, apalancaron y
consolidaron con los recursos parafiscales del SGSSS que percibió la EPS para su
administración, frente a las cuales, el Presidente Ejecutivo tenía a su cargo la
ejecución de decisiones y la ordenación de los gastos que reflejan los estados
financieros.
iii) En un tercer grupo de Actas, destacó el ente de control fiscal las actas tenidas
en cuenta para ilustrar las decisiones que fueron promovidas por el señor Palacino
que acreditan el manejo laxo y liberatorio de la recursos parafiscales del SGSSS,
tales como: el Acta 09 del 3 de abril de 2002, 10 del 27 de marzo de 2003, 12 del
25 de marzo de 2004, 15 del 6 de abril de 2005, 18 del 30 de marzo de 2006, 19
del 14 de febrero de 2007, 20 del 18 de abril de 2007, 21 del 9 de abril de 2008,
22 del 24 de marzo de 2009, 25 del 3 de marzo de 2010, y 26 del 9 de marzo de
2011 (fls. 175 a 181 del Fallo 001890 de 2013).
iv) En un cuarto grupo de Actas, distinguió la entidad demandada las que ilustran
el manejo irresponsable de los recursos públicos de la salud, que demuestran las
actuaciones que fueron promovidas por el señor Palacino Antía y concebidas para
ser ejecutadas con cargo a los recursos parafiscales del SGSSS, tales como: el Acta
84 del 30 de octubre de 2001, la 85 del 27 de noviembre de 2001, la 86 del 14 de
diciembre de 2001, la 88 del 5 de febrero de 2002, la 89 del 26 de febrero de 2002,
la 090 del 2 de abril de 2002, la 92 del 28 de abril de 2002, la 93 del 25 de junio
de 2002, la 94 del 30 de julio de 2002, la 95 del 27 de septiembre de 2002, la 101
del 26 de marzo de 2003, la 102 del 29 de abril de 2003, la 103 del 27 de mayo
de 2003, la 107 del 30 de septiembre de 2003, la 114 del 4 de abril de 2004, la
124 de 2005, la 126 del 29 de marzo de 2005, la 132 del 27 de septiembre de
2005, la 133 del 25 de octubre de 2005, la 138 del 30 de marzo de 2006, la 139
del 25 de abril de 2006, la 142 del 25 de julio de 2006, la 145 del 3 de noviembre
de 2006, la 152 del 29 de mayo de 2007, la 153 del 16 de junio de 2007, la 158
del 19 de octubre de 2007, la 171 del 25 de noviembre de 2008, la 184 del 2 de
febrero de 2010, y 119 del 31 de agosto de 2004 (fls. 182 a 187 del Fallo 001890
de 2013).
Contraloría demostró y/o sustentó la conducta dolosa del aquí demandante en el
material probatorio obrante en el expediente administrativo (Carpetas 114 y 115 –
folios 22654 a 23050 y carpetas 142 a 146 – folios 28571 a 29932), pudiendo
establecer así la injerencia que tuvo el señor Carlos Palacino en las operaciones y
transacciones que configuraron el daño patrimonial y lo determinantes que estas
fueron para ello, por ende, demostró que la conducta del aquí demandante causó
detrimento de los recursos público del SGSSS. Por lo que, forzoso es concluir que,
la Contraloría sí cumplió con el deber echado de menos por el demandante en este
punto, esto es, probar su conducta dolosa, la que por demás, está debidamente
soportada en el material probatorio allegada e incorporada a la actuación
administrativa, y no se basa y/o fundamenta en meras presunciones como lo quiere
hacer ver el demandante.
d) Ahora bien, a continuación esta instancia judicial precisará que, en efecto, como
lo concluyó la entidad demandada, la conducta desplegada por el señor Carlos
Gustavo Palacino Antía se enmarcó como una conducta dolosa generadora de
responsabilidad fiscal, para el efecto, en primera medida cabe precisar que, de
conformidad con el artículo 5º de la Ley 610 de 200048 y el artículo 118 de la Ley
1474 de 201149, para declarar la responsabilidad fiscal no se requiere
exclusivamente una acción y/o conducta dolosa por parte del agente que ejerce la
gestión fiscal, sino que, la responsabilidad fiscal también puede generarse por la
acciones y/o conductas culposas, específicamente, por culpa grave. No obstante,
en el presente asunto, la conducta del señor Carlos Gustavo Palacino Antía
generadora del daño fiscal fue calificada a título dolo.
Sin embargo, ni la Ley 610 de 2000, ni la Ley 1474 de 2011, que se ocupan de
regular el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal, definen dichas
conductas, por ende, debe acudirse a otras fuentes normativas, e incluso a la
jurisprudencia y a la doctrina, para efectos de establecer en qué consisten esos
precisos tipos de imputación de responsabilidad, y como se estructuran y/o
constituyen en los procesos de responsabilidad fiscal.
Así, tenemos que el dolo y la culpa grave están definidos en el Código Civil
Colombiano -Ley 84 de 1873- en los siguientes términos:
“(…)
ARTÍCULO 63. CULPA Y DOLO. La ley distingue tres especies de culpa o descuido.
Culpa grave, negligencia grave, culpa lata, es la que consiste en no manejar los negocios
ajenos con aquel cuidado que aun las personas negligentes o de poca prudencia suelen
emplear en sus negocios propios. Esta culpa en materias civiles equivale al dolo.
(…)
El dolo consiste en la intención positiva de inferir injuria a la persona o propiedad de otro.
(…).”
48
“Artículo 5°. Elementos de la responsabilidad fiscal. La responsabilidad fiscal estará integrada por los siguientes
elementos: - Una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal. - Un daño patrimonial al
Estado. - Un nexo causal entre los dos elementos anteriores.” (Negrillas adicionales).
49
“Artículo 118. Determinación de la culpabilidad en los procesos de responsabilidad fiscal. El grado de
culpabilidad para establecer la existencia de responsabilidad fiscal será el dolo o la culpa grave. (…)” (Se destaca).
De conformidad con la norma transcrita, el dolo consiste en la intención de causar
daño a otra persona o propiedad, y la culpa grave, en aquella conducta de no
manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aun las personas negligentes
o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios.
Por su parte, los artículos 22 y 23 del Código Penal –Ley 599 de 2000-, establecen
que, la conducta es dolosa cuando el agente conoce los hechos constitutivos de la
infracción penal y quiere su realización, como también, cuando la realización de la
infracción penal ha sido prevista como probable y su no producción se deja librada
al azar, y es culposa cuando el resultado típico es producto de la infracción al deber
objetivo de cuidado y el agente debió haberlo previsto por ser previsible, o
habiéndolo previsto, confió en poder evitarlo.
En tanto que, los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 201150, “por medio de la cual
se reglamenta a determinación de la responsabilidad patrimonial de los agentes
del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o llamamiento en
garantía con fines de repetición”, definen que la conducta es dolosa cuando el
agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del
servicio del Estado y, la culpa es gravemente culposa cuando el daño es
consecuencia de la infracción directa a la Constitución o la ley de una inexcusable
omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. Norma esta aplicable al
presente asunto, desde el punto de vista conceptual del dolo y la culpa grave, dado
que, ni la Ley 610 de 2000, ni la Ley 1474 de 2011 definen dichas conductas, y
como quiera que la Corte Constitucional ha precisado que esos dos regímenes de
responsabilidad51 deben partir de un fundamento de imputación proporcional, pues,
al fin de cuentas, de lo que se trata es de resarcir el daño causado al Estado, la
misma tiene aplicación analógica en el presente caso, en cuanto a los conceptos
de culpa y dolo.
En efecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-619 del 8 de agosto de 2002,

M.P. Drs. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, precisó:
“(…)
6.5. Y es precisamente en ese punto en donde resalta la contrariedad de las expresiones

acusadas con el Texto Superior, toda vez que ellas establecen un régimen para la
responsabilidad fiscal mucho más estricto que el configurado por el constituyente para la
responsabilidad patrimonial que se efectiviza a través de la acción de repetición (C.P. art.
90-2), pues en tanto que esta última remite al dolo o a la culpa grave del actor, en aquella
el legislador desborda ese ámbito de responsabilidad y remite a la culpa leve. Así, mientras
un agente estatal que no cumple gestión fiscal tiene la garantía y el convencimiento
invencible de que su conducta leve o levísima nunca le generará responsabilidad
patrimonial, en tanto ella por expresa disposición constitucional se limita sólo a los
supuestos de dolo o culpa grave, el agente estatal que ha sido declarado responsable
fiscalmente, de acuerdo con los apartes de las disposiciones demandadas, sabe que puede
ser objeto de imputación no sólo por dolo o culpa grave, como en el caso de aquellos, sino
también por culpa leve.
6.6. Para la Corte, ese tratamiento vulnera el artículo 13 de la Carta pues configura un
régimen de responsabilidad patrimonial en el ámbito fiscal que parte de un fundamento
diferente y mucho más gravoso que el previsto por el constituyente para la responsabilidad
patrimonial que se efectiviza a través de la acción de repetición. Esos dos regímenes de
responsabilidad deben partir de un fundamento de imputación proporcional pues,
50 “Artículo 5º. Dolo. La conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las
finalidades del servicio del Estado (…)”.
Artículo 6º. Culpa grave. La conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de
una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las
funciones (…)”.
51
La responsabilidad patrimonial en el ámbito fiscal y la responsabilidad patrimonial que se efectiviza a través de la acción
de repetición.
al fin de cuentas, de lo que se trata es de resarcir el daño causado al Estado. En el
caso de la responsabilidad patrimonial, a través de la producción de un daño antijurídico
que la persona no estaba en la obligación de soportar y que generó una condena contra él,
y, en el caso de la responsabilidad fiscal, como consecuencia del irregular desenvolvimiento
de la gestión fiscal que se tenía a cargo.
6.7. Es cierto que quienes cumplen gestión fiscal manejan directamente recursos estatales,
que por ello les asiste el deber de orientar esos recursos a la realización de las finalidades
que le incumben al Estado y que el incumplimiento de ese deber los hace responsables
penal, disciplinaria y fiscalmente. No obstante, los agentes estatales que no cumplen
gestión fiscal, si bien no manejan directamente recursos estatales, también se hallan en el
deber de proceder con estricto apego al principio de legalidad que rige sus actos y por ello,
al apartarse de esa directriz, pueden también incurrir en responsabilidad penal, disciplinaria
y patrimonial. Si ello es así, no hay motivos para que la ley establezca un régimen de
responsabilidad fiscal y patrimonial con distintos fundamentos de imputación.
6.8. Téngase en cuenta que ambas modalidades de responsabilidad-tanto la

patrimonial como la fiscal- tienen el mismo principio o razón jurídica: la protección
del patrimonio económico del Estado. En este sentido, la finalidad de dichas
responsabilidades coincide plenamente ya que la misma no es sancionatoria
(reprimir una conducta reprochable) sino eminentemente reparatoria o resarcitoria,
están determinadas por un mismo criterio normativo de imputación subjetivo que
se estructura con base en el dolo y la culpa, y parten de los mismos elementos
axiológicos como son el daño antijurídico sufrido por el Estado, la acción u omisión
imputable al funcionario y el nexo de causalidad entre el daño y la actividad del
agente. Entonces, es evidente que en el plano del derecho sustancial y a la luz del principio
de igualdad material, se trata de una misma institución jurídica, aún cuando las dos clases
de responsabilidad tengan una consagración normativa constitucional diferente -la una el
artículo 90-2 y la otra los artículos 267 y 268 de la Carta- y se establezcan por distinto
cauce jurídico -tal y como lo había señalado esta Corte en la Sentencia C-840/2001-.
Diferencias éstas que, además, tan sólo se orientan a imprimirle eficiencia a la actividad
del Estado en lo que corresponde a la preservación de los bienes y recursos públicos, pero
que no alteran el fundamento unitario que reside en un principio constitucional el cual es
común e indivisible a ambas modalidades de responsabilidad: la garantía del patrimonio
económico del Estado.
6.9. Así las cosas, el criterio de imputación a aplicar en el caso de la

responsabilidad fiscal no puede ser mayor al que el constituyente fijó para la
responsabilidad patrimonial del funcionario frente al Estado, pues se estaría
aplicando un trato diferencial de imputación por el solo hecho de que a la
declaración de responsabilidad se accede por distinta vía.
(…).” (Negrillas y subrayado fuera de texto).
Ahora bien, cabe destacar que, según la doctrina 52, el profesor Reyes Echandía se
refería al dolo como “la reprochable actitud de la voluntad dirigida conscientemente a la
realización de la conducta típica y antijurídica. Cuando un hombre realiza voluntariamente
un hecho es porque se lo representó previamente –así sea mediante una representación
mental de fugaz duración-, lo halló adecuado a sus posibilidades y quiso entonces llevarlo
a cabo; participan pues, en el comportamiento humano las esferas intelectiva y volitiva de
la personalidad, con precedencia lógica de la primera de ellas, puesto que solo somos
capaces de querer lo conocido”, y en cuanto a la culpa que es “la reprochable actitud
consciente de la voluntad que determina la verificación de un hecho típico y antijurídico
por omisión del deber de cuidado que le era exigible al agente de acuerdo con sus
condiciones personales y las circunstancias en que actuó. Si tanto el dolo como la culpa
son especies de culpabilidad, debemos recordar que una y otra tienen raíz en la sique del
hombre y que respecto de ambas intervienen las esferas intelectiva y volitiva de la
personalidad; la culpa supone, entonces, un comportamiento voluntario que se origina
conscientemente hacia una finalidad determinada; solo que esa finalidad –a diferencia de
lo que ocurre con el actuar doloso- o constituye una meta penalmente indiferente o (como
cuando el automovilista se dirige a su casa) configura un hecho antijurídico en cuyo
desarrollo emergió la culpa”.
Sin embargo, sobre el dolo, es pertinente traer a colación la definición que sobre
el mismo ha indicado la Corte Constitucional en la sentencia C-840 del 9 de agosto
52
DUQUE BOTERO, Luz Jimena, y CÉSPEDES VILLA, Fredy, El Control Fiscal y la Responsabilidad Fiscal. Editorial IBAÑEZ,
Bogotá D.C. 2018. Páginas 437 y 440.
de 2001, M.P. Dr. Jaime Araujo Rentería, en la que estudio sobre la
constitucionalidad de algunos apartes de los artículos 1º, 4º, 6º, 12 y 41 de la Ley
610 de 2000 "Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal
de competencia de las contralorías", oportunidad en la que se señaló:
“(…)
El dolo, según Enneccerus: “Es el querer un resultado contrario a derecho con la

conciencia de infringirse el derecho o un deber”.
Según el Diccionario Jurídico Espasa, el dolo: “Es la forma más grave de la culpabilidad.
Suele definirse como conocimiento y voluntad de un resultado típico. Actúa dolosamente
quien: 1º. Conoce los elementos esenciales del tipo del injusto; sabe, por ejemplo que
la cosa es ajena. Además de saber que la acción que se propone está prohibida por
la ley penal, (...). 2º. Quiere esa acción y su resultado. Se resuelve a ejecutar aquello
que sabe está prohibido. Por tanto, el dolo tiene dos elementos: el intelectual
(conocimiento) y el volitivo (voluntad), referidos a un resultado típico, es decir, prohibido
por la ley penal. Caben varias clasificaciones del dolo, pero la más importante distingue
entre dolo directo, que comprende aquellos casos en que el autor quiere intencionalmente
el resultado representado en su mente, y es el más frecuente, y dolo eventual, referido a
aquellos supuestos en que el agente se representa como probable la producción del
resultado y, aunque no lo quiere directamente, acepta la probabilidad de que acontezca”.
Precisado lo anterior, para el caso bajo estudio, como quiera que estamos frente a
un proceso de responsabilidad fiscal, la conducta dolosa tiene ocurrencia53 cuando
se quiere un resultado contrario a derecho con la conciencia de infringir el derecho
o un deber, tipología que además se ajusta a la conducta dolosa definida por la Ley
678 de 2011, esto es, cuando el agente quiere la realización de un hecho ajeno a
las finalidades del servicio del Estado, en esos términos, para el caso, actúa
dolosamente quien sabe que la cosa es ajena, sabe que la acción que se propone
está prohibida y/o no es permitida y, aún así, quiere esa acción y su resultado, y
se resuelve a ejecutar aquello que sabe está prohibido y/o no le está permitido;
aspectos estos de la conducta dolosa que, se pueden constatar frente al señor
Carlos Gustavo Palacino Antía, en los siguientes términos:
1. Durante todo el período objeto del proceso de responsabilidad responsabilidad

fiscal, el señor Carlos Gustavo Palacino Antía fue el Presidente Ejecutivo de
SaludCoop EPS OC, órgano permanente de la administración de SaludCoop 54, por
ende, detentaba la representación legal de dicha sociedad y era el principal ejecutor
de las decisiones de la Asamblea General y del Consejo de Administración, el
superior de todos los funcionarios55, en otros términos, era quién asumía la
administración de SaludCoop EPS como sociedad cooperativa, por ende,
administraba recursos públicos, como lo son los recursos parafiscales del Sistema
General de Seguridad Social en Salud - SGSSS, realizaba actividades de planeación,
administración, custodia, consumo, inversión, disposición y ejecución de los
mismos, durante el período en que se desempeñó como Presidente Ejecutivo de
SaludCoop EPS (1995-2011), aspecto éste que se desarrollará con posterioridad en
el tercer cargo de nulidad, es decir, administraba y/o gerenciaba los recursos
parafiscales que recibía y/o custodiaba por delegación del Fondo de Solidaridad y
Garantía – FOSYGA.
Así, en ejercicio de esas precisas atribuciones y/o funciones conocía, pues, sabía,
y tenía porque saberlo, que los recursos del Sistema General de Seguridad Social
en Salud – SGSSS que administraba eran recursos públicos, es decir, recursos
parafiscales, por ende, sabía que esos dineros eran ajenos, que eran del SGSSS.
53
Acogiendo lo precisado por la Corte Constitucional en la sentencia previamente referida, la que por demás fue dictada en
virtud de una demanda constitucionalidad sobre algunos apartes de los artículos 1º, 4º, 6º, 12 y 41de la Ley 610 de 2000
que regula el proceso de responsabilidad fiscal.
54
Artículo 47 del Estatuto de SaludCoop EPS.
55
2. El señor Carlos Gustavo Palacino Antía en calidad de Presidente Ejecutivo de
SaludCoop EPS OC, quien detentaba la representación legal de dicha sociedad y
era el principal ejecutor de las decisiones de la Asamblea General y del Consejo de
Administración, el superior de todos los funcionarios, quién asumía la
administración de SaludCoop EPS como sociedad cooperativa y la administración
y/o gerencia de los recursos parafiscales del SGSSS, sabía, y tenía por qué saberlo,
que los recursos parafiscales que pertenecían al Sistema General de Seguridad
Social en Salud, debían ser utilizados para la prestación de los servicios de salud
previstos en el Plan Obligatorio de Salud – POS, esto es, que debían invertirse
exclusivamente en beneficio del SGSSS, dado que tienen una destinación
específica, pero además, que la EPS debía manejar en cuentas independientes del
resto de las rentas y bienes de la entidad. Por ende, sabía, y tenía que saberlo, que
no podía utilizar ni disponer de esos recursos libremente, que no podía invertirlos
en infraestructura, ya que ello era considerado y/o catalogado como una práctica
insegura e ilegal, por lo que, no podía llevarse a cabo, es decir, sabía que la acción
y/o operación que se proponía estaba prohibida y/o no estaba permitida.
3. Ahora bien, el testigo técnico de la Contraloría, señor Mariano Bernal Cárdenas,

en el testimonio técnico rendido dentro del medio de control de la referencia56 hizo
unas precisas manifestaciones y/o precisiones, que además concuerdan con
algunos de los hallazgos encontrados por la Contraloría y que constan en el Informe
Técnico 010 de 2011, así como con el informe y/o estudio forense realizado por la
firma KPMG el 12 de marzo de 2012, a los cuales se hará mención con posterioridad
al estudiar lo pertinente a la prueba y cuantificación del daño, entre esas
manifestaciones, resulta pertinente destacar las siguientes:
i) Que SaludCoop giró cheques a sus proveedores, pero no los entregó, utilizando
esos dineros en infraestructura, en equipos médico-científicos, patrocinio de
equipos, viajes (como a Chile y México), viajes que asegura no son causales y/o
no forman parte del Sistema de Salud, pero que SaludCoop los tomó de los recursos
de la UPC. Destacó que SaludCoop giró los cheques, le colocó el sello de cancelado
FOSYGA y el FOSYGA le pagó.
ii) Que SaludCoop sobrevaloró la cuenta de recobros NO POS ante el FOSYGA, al

no retirar de su cuenta y/o del balance de recobros NO POS, la cuentas que el
FOSYGA no le va a pagar por haber sido rechazadas, y que por ende, no podía
volver a presentar, sobrevaloración que se logró establecer en 461.000 millones a
partir de la auditoría realizada por KPMG a la EPS, frente a lo cual, el Interventor
realizó el ajuste para efectos de demostrar la realidad económica del recobro y
reflejar la realidad económica de SaludCoop.
iii) Que los dineros de los proveedores estaba en sobregiros bancarios, donde
SaludCoop efectivamente pagaba la factura, pero mantiene el cheque guardado,
no se lo entrega al proveedor, convirtiéndose en un sobregiro contable, destinando
esos recursos que iban para las IPS a inversiones fallidas en México y Chile.
iv) Que SaludCoop acudió al sistema financiero para endeudarse al corto y largo
plazo para poder mantener la administración de los recursos que utilizó en forma
adversa a lo ordenado por el Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Destacando además que, si bien SaludCoop tenía la posibilidad de obtener recursos
a través del sistema financiero y éste le podía prestar, la EPS solamente podía
56
respaldar esos créditos con los recursos propios, es decir, no podía respaldarlos ni
garantizarlos con la UPC. Sin embargo, al iniciarse el proceso de intervención a
SaludCoop las deudas llegaron a tal punto que el mismo Interventor tuvo que tomar
de la UPC para pagar los créditos y cuotas a fin evitar demandas de los bancos y
del sector financiero contra la EPS, lo que demostró que los recursos generados a
largo plazo fueron avalados, y/o garantizados con la UPC.
v) Que SaludCoop fungió en una sola bolsa su patrimonio, el capital social aportado
por sus socios, más todo su componente patrimonial, pero además, no mantuvo
separadas las cuentas de las IPS y la EPS sino que las mezcló, para poder realizar
inversiones, anticipos y préstamos, y no en el SGSSS.
vi) Que al hacer la Superintendencia el análisis de la conciliación bancaria encontró

que existen cheques pendientes de pago a las IPS por valor de 2.700 millones de
pesos, por ende, lo que hizo SaludCoop fue un cambio de rubro contable, más no
una realidad económica financiera que fuera pagarles a las IPS. Por ende, los
recursos no fueron dispuestos para la atención en salud de sus afiliados a través
de las IPS, sino que fueron destinados para inversión.
vii) Que SaludCoop en los años 2004, 2005 y 2006 hizo una provisión de utilidad
no permitida por valor de 24.000 millones de pesos, tomándolos de la UPC, y que
generaron situaciones adversas al contenido de las normas del Sistema de Salud.
viii) Que SaludCoop toma del Sistema de Salud, de la UPC, para mejoras y
arrendamiento de clínicas.
En esos términos, tenemos que, el señor Carlos Gustavo Palacino Antía en calidad
de Presidente Ejecutivo de SaludCoop EPS OC, quien detentaba la representante
legal de dicha sociedad y era el principal ejecutor de las decisiones de la Asamblea
General y del Consejo de Administración, el superior de todos los funcionarios,
quien asumía la administración de SaludCoop EPS como sociedad cooperativa y la
administración y/o gerencia de los recursos parafiscales del SGSSS, siendo
conocedor y consciente de los negocios que se iban a realizar, pues, era su diario
vivir, conociendo el carácter público de los recursos parafiscales del SGSSS y su
destinación específica, y que por tanto se le exigía la máxima pulcritud y prudencia
en el manejo de esos recursos, concibió e implementó operaciones con los recursos
parafiscales de la Seguridad Social, pero con fines diferentes a ella.
Así las cosas, no hay duda de que, el señor Carlos Gustavo Palacino Antía en calidad
de Presidente Ejecutivo de SaludCoop EPS OC, sabiendo el carácter público de los
recursos parafiscales del SGSSS y su destinación específica, que no podía utilizarlos
ni disponer de ellos libremente, que no podía invertirlos en infraestructura, ya que
ello era considerado y/o catalogado como una práctica insegura e ilegal, por lo que,
no podía llevar a cabo inversiones en infraestructura con ellos, además de que sabía
que no podía realizar cualquier otro tipo inversiones, ni anticipos ni préstamos con
dichos recursos, aún así, quiso concebir e implementar esas operaciones, quiso su
resultado, y ejecutó aquello que sabía está prohibido y/o no le está permitido hacer
con los recursos parafiscales del SGSSS.
Aunado a lo anterior, las actas de sesiones tanto del Consejo de Administración

como de la Asamblea de Asociados, tales como: 183 del 10 de diciembre de 2009,
172 del 12 de diciembre de 2008, 160 del 15 de diciembre de 2007, 147 del 14 de
diciembre de 2006, 134 del 29 de noviembre de 2005, 140 del 30 de mayo de
2006, 122 del 2 de diciembre de 2004, 110 del 19 de diciembre de 2003, 99 del
28 de enero de 2003, 112 del 24 de febrero de 2004, 124 del 27 de enero de 2005,
136 del 31 de enero de 2006, 148 del 30 de enero de 2007, 161 del 31 de enero
de 2008, 173 del 17 de febrero de 2009, 184 del 2 de febrero de 2010, 196 del 2
de febrero de 2011, 09 del 3 de abril de 2002, 10 del 27 de marzo de 2003, 12 del
25 de marzo de 2004, 15 del 6 de abril de 2005, 18 del 30 de marzo de 2006, 19
del 14 de febrero de 2007, 20 del 18 de abril de 2007, 21 del 9 de abril de 2008,
22 del 24 de marzo de 2009, 25 del 3 de marzo de 2010, 26 del 9 de marzo de
2011, 84 del 30 de octubre de 2001, 85 del 27 de noviembre de 2001, 86 del 14
de diciembre de 2001, 88 del 5 de febrero de 2002, 89 del 26 de febrero de 2002,
090 del 2 de abril de 2002, 92 del 28 de abril de 2002, 93 del 25 de junio de 2002,
94 del 30 de julio de 2002, 95 del 27 de septiembre de 2002, 101 del 26 de marzo
de 2003, 102 del 29 de abril de 2003, 103 del 27 de mayo de 2003, 107 del 30 de
septiembre de 2003, 114 del 4 de abril de 2004, 124 de 2005, 126 del 29 de marzo
de 2005, 132 del 27 de septiembre de 2005, 133 del 25 de octubre de 2005, 138
del 30 de marzo de 2006, 139 del 25 de abril de 2006, 142 del 25 de julio de 2006,
145 del 3 de noviembre de 2006, 152 del 29 de mayo de 2007, 153 del 16 de junio
de 2007, 158 del 19 de octubre de 2007, 171 del 25 de noviembre de 2008, 184
del 2 de febrero de 2010 y 119 del 31 de agosto de 2004 (Carpetas 114 y 115 –
folios 22654 a 23050 y carpetas 142 a 146 – folios 28571 a 29932), demuestran
la participación del señor Carlos Gustavo Palacino Antía en las decisiones
ejecutaron sobre recursos públicos de la salud, operaciones que, no teniendo
causalidad con la prestación del servicio de salud, fueron efectuadas con cargo a
los recursos parafiscales.
Adicionalmente, cabe destacar que SaludCoop realizó unas conductas tales como:
sobrevaloró la cuenta de recobros NO POS ante el FOSYGA; giró cheques a sus
proveedores, pero no los entregó; giró los cheques, le colocó el sello de cancelado
FOSYGA y el FOSYGA le pagó; los dineros de los proveedores estaba en sobregiros
bancarios, donde SaludCoop efectivamente pagaba la factura, pero mantiene el
cheque guardado, no se lo entrega al proveedor, convirtiéndose en un sobregiro
contable, destinando esos recursos que iban para las IPS a inversiones fallidas en
México y Chile; acudió al sistema financiero para endeudarse al corto y largo plazo,
sin embargo, esos créditos fueron avalados y/o garantizados con la UPC, cuando la
EPS solamente podía respaldar los mismos con los recursos propios, conductas
estás de las que el señor Carlos Gustavo Palacino Antía, en calidad de Presidente
Ejecutivo de SaludCoop EPS OC, era conocedor, pues, era su diario vivir los
negocios, las transacciones y las acciones que se realizaban en SaludCoop, las
cuales no se pueden realizar sin el elemento volitivo propio de la conducta dolosa,
en tanto ese conocimiento y esa voluntad se han traducido en un accionar bien
documentado: sobrevalorar, no entregar, cobrar, realizar inversiones, etc., con los
recursos del SGSSS.
En esos términos, esta instancia judicial, también encuentra debidamente

acreditada la conducta dolosa del señor Carlos Gustavo Palacino Antía frente a la
conducta y/o irregularidades que generaron el daño fiscal objeto del proceso de
responsabilidad fiscal que nos ocupa.
4) Frente a los argumentos del demandante consistente en que no tuvo la

intención de desviar los recursos parafiscales ni de causar el daño fiscal, se advierte
lo siguiente:
El Estatuto de SaludCoop Entidad Promotora de Salud O.C - SaludCoop EPS O.C.
(USB antecedentes administrativos – Carpeta 116 – folios 23122 - 23161),
establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 1º. - NATURALEZA Y RAZÓN SOCIAL.
La entidad es una persona jurídica de derecho privado, empresa asociativa sin ánimo de
lucro, organismo de segundo grado de carácter económico, especializada en la afiliación
y el registro de los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud y del
recaudo de las cotizaciones, de responsabilidad limitada, regida por la Ley, los Principios
Universales y la doctrina del cooperativismo y el presente estatuto y se denomina
SALUDCOOP, ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD, ORGANISMO COOPERATIVO, la cual podrá
identificarse también con la sigla de SALUDCOOP.
(…)
ARTÍCULO 4º.- OBJETIVO.
SALUDCOOP tiene como objetivo del Acuerdo Cooperativo la afiliación y el registro

de los afiliados del Sistema General de Seguridad Social en Salud y el recaudo de
sus cotizaciones por delegación del Fondo de Solidaridad y Garantía.
Su función básica será organizar y garantizar, directa o indirectamente, la

prestación del Plan Obligatorio de Salud a los afiliados, y girar al Fondo de Solidaridad
y Garantía o percibir de éste, dentro de los términos previstos en las normas legales, la
diferencia entre los ingresos por cotizaciones de sus afiliados, y el valor de las
correspondientes Unidades de Pago por Capitación, todo de conformidad con lo establecido
en la Ley 100 de 1993 y en las demás normas legales que se adopten sobre el Sistema
General de Seguridad Social en Salud.
(…)
ARTÍCULO 6o.- ACTIVIDADES.
Para el logro de sus objetivos y funciones, SALUDCOOP, podrá adelantar las siguientes
actividades:
1.- Prestar, directamente a través de otras entidades con las cuales suscriba contratos o
convenios, servicios de salud a sus afiliados y beneficiarios del Sistema General de
2.- Contratar seguros o reaseguros con entidades aseguradoras legalmente establecidas

en el país.
3.- Celebrar y ejecutar toda clase de contratos de asistencia médica, quirúrgica y

hospitalaria.
4.- Administrar fondos o actividades de previsión y seguridad social, dentro de

las facultades que le otorgan las disposiciones legales a las Entidades Promotoras
de Salud.
5.- Efectuar las inversiones requeridas, dentro de las disposiciones legales

vigentes.
6.- Crear instituciones auxiliares del cooperativismo orientadas al cumplimiento de

actividades de fortalecimiento del sector cooperativo o a proporcionar el apoyo y ayuda
necesarios para facilitar el mejor logro de los objetivos y funciones económicas y sociales
de SALUDCOOP.
7.- Diseñar y ofrecer a sus asociados o afiliados servicios de salud complementarios al plan
de salud obligatorio.

De conformidad con el Estatuto de SaludCoop EPS O.C. (artículos 1º y 4º), dicha
entidad es una persona jurídica de derecho privado, empresa asociativa sin ánimo
de lucro, de carácter cooperativo, especializada en la afiliación y registro de los
afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud y del recaudo de las
cotizaciones, cuyo objeto es la afiliación y registro de los afiliados al Sistema
General de Seguridad Social en Salud y del recaudo de las cotizaciones por
delegación del Fondo de Solidaridad y Garantía, para lo cual, dentro de sus
actividades tendientes a lograr sus objetivos y funciones puede, entre otras cosas,
celebrar u ejecutar toda clase de contratos de asistencia médica, quirúrgica y
hospitalaria; administrar fondos o actividades de previsión y seguridad social,
dentro de las facultades que le otorgan las disposiciones legales a las Entidades
Promotoras de Salud; y efectuar las inversiones requeridas, dentro de las
disposiciones legales vigentes (artículo 6º ibídem) (USB antecedentes
administrativos – Carpeta 116 – folios 23122 - 23161).
De lo expuesto, se tiene que, SaludCoop EPS OC tiene como objetivos la afiliación

y el registro de los afiliados del Sistema General de Seguridad Social en Salud y el
recaudo de sus cotizaciones por delegación del Fondo de Solidaridad y Garantía,
por lo que, tal finalidad sitúa a la entidad como administradora de los recursos del
Sistema de Seguridad Social, particularmente del Sistema General de Seguridad
Social en Salud, de conformidad con lo dispuesto en los artículo 177 y 178 de la
Ley 100 de 1993, recursos que son de naturaleza parafiscal, tal como ya se explicó
en el acápite de cuestión previa de esta providencia. De tal manera que, al ser los
aportes del Sistema General de Seguridad Social recursos parafiscales, son de
naturaleza pública, por ende, y sin duda alguna, SaludCoop EPS OC en su calidad
de integrante del Sistema General de Seguridad Social en Salud (artículo 155 de la
Ley 100 de 1993), administra y/o administraba recursos públicos del SGSSS.
No obstante, como quiera que SaludCoop EPS OC es una persona jurídica de

derecho privado de carácter cooperativo, debe establecerse quién o quiénes
detenta la administración de SaludCoop EPS como sociedad cooperativa, por ende,
quién o quiénes son los encargados de la administración y/o gerencia de los
recursos parafiscales y/o públicos del SGSSS que, entre otras, recibía y/o
custodiaba por delegación del Fondo de Solidaridad y Garantía – FOSYGA.
Así, es del caso precisar que, SaludCoop EPS como sociedad cooperativa, se rige
por la Ley 79 de 1988 “Por la cual se actualiza la Legislación Cooperativa”, disposición
legal que, de conformidad con lo estipulado en el artículo 1º ibídem, tiene como
propósito dotar al sector cooperativo de un marco propicio para su desarrollo como
parte fundamental de la economía nacional, la cual, en su artículo 26, establece
que “la administración de las cooperativas estará a cargo de la asamblea general, el
consejo de administración y el gerente”.
En concordancia con lo anterior, tenemos que, el artículo 47 del Estatuto de

SaludCoop EPS, señaló que “La administración de SALUDCOOP estará a cargo de la
Asamblea General, del Consejo de Administración y el Presidente Ejecutivo”.
La asamblea general es definida por la Ley 79 de 1988 como el órgano máximo

de administración de las cooperativas y sus decisiones son obligatorias para todos
los asociados, siempre que se hayan adoptado de conformidad con las normas
legales, reglamentarias o estatutarias, y que la constituye la reunión de los
asociados hábiles o de los delegados elegidos por éstos (artículo 27). Por su parte,
el Estatuto de SaludCoop la define como el órgano máximo de administración de la
sociedad cuyas decisiones son obligatorias para todos los asociados, siempre y
cuando se hayan adoptado de conformidad con las normas legales, reglamentarias
y estatutarias, y que la constituye la reunión de los asociados hábiles personas
jurídica y de los delegados de las personas naturales (artículo 48).
El consejo de administración es definido por el artículo 35 de la Ley 79 de 1988

como el órgano permanente de administración subordinado a las directrices y
políticas de la asamblea general, precisando que sus atribuciones son necesarias
para la realización del objeto social. En lo atinente al número de integrantes, su
período, las causales de su remoción y sus funciones, advierte que deben ser objeto
de regulación en los estatutos de la cooperativa. En tanto que, el Estatuto de
SaludCoop lo define como el órgano permanente de administración de la sociedad
subordinado a las directrices y políticas de la Asamblea General, integrado por 9
personas naturales miembros principales que tienen sus respectivos suplentes, y
cuyo período es de 2 años, sin perjuicio de ser reelegidos (artículo 57).
Frente al gerente, precisa el artículo 37 de Ley 79 de 1988, es el representante
legal de la cooperativa y es el ejecutor de las decisiones de la asamblea general y
del consejo de administración, quien debe ser nombrado por éste y sus funciones
deben precisarse en los estatutos. En tanto que, el Estatuto de SaludCoop lo
denomina como Presidente Ejecutivo, precisando que es el representante legal
de la sociedad, principal ejecutor de las decisiones de la Asamblea General y del
Consejo de Administración y superior de todos los funcionarios, nombrado por el
Consejo de Administración (artículo 63); estableciendo dicho estatuto que, quien
pretenda aspirar a desempeñar el cargo de Presidente Ejecutivo debe reunir unos
requisitos, entre ellos, tener experiencia en materias relacionadas con las
actividades de SaludCoop y poseer conocimientos y formación cooperativo (artículo
64).
Ahora bien, según el artículo 66 del Estatuto de SaludCoop EPS, son funciones del
Presidente Ejecutivo (USB antecedentes administrativos – Carpeta 116 – folios
23122 - 23161), las siguientes:
“ARTÍCULO 66.- FUNCIONES DEL PRESIDENTE EJECUTIVO
Son funciones del Presidente Ejecutivo:
1. Ejecutar las decisiones, acuerdos y orientaciones de la Asamblea General y del

Consejo de Administración, así como dirigir, orientar, coordinar y controlar el
funcionamiento de SALUDCOOP y los planes de la entidad, la prestación de los
servicios, el desarrollo de los programas y cuidar de la debida y oportuna ejecución de
las operaciones y su contabilización.
2. Proponer las políticas administrativas de SALUDCOOP y los programas de

desarrollo, así como todos los presupuestos y planes que deben ser sometidos a
consideración del Consejo de Administración.
3. Dirigir las relaciones públicas de SALUDCOOP, en especial con las organizaciones de los
sectores cooperativo, solidario y de la salud.
4. Procurar que los asociados reciban información oportuna sobre los servicios y demás
asuntos de su interés y mantener permanente comunicación con ellos.
5. Celebrar contratos y todo tipo de negocios dentro del giro ordinario de las
actividades de SALUDCOOP y en la cuantía de las atribuciones señaladas por el Consejo
de Administración.

relacionados con la adquisición, venta y constitución de gravámenes que versen sobre
inmuebles.
7. Ejecutar por sí mismo o mediante apoderado especial la representación judicial o

extrajudicial de SALUDCCOP.
8. Ordenar los gastos ordinarios y extraordinarios de acuerdo con el presupuesto y

las facultades especiales que para el efecto de (sic) le otorguen por parte del Consejo de
Administración.
9. Contratar a los trabajadores para el desempeño de los diversos cargos de SALUDCOOP

de conformidad con la planta de personal y los reglamentos especiales y dar por terminados
sus contratos de trabajo con sujeción a las normas laborales vigentes.
10. Ejecutar las sanciones disciplinarias que le correspondan aplicar como máximo
ejecutivo y la que expresamente le asignen los reglamentos.
11. Rendir periódicamente al Consejo de Administración informes relativos al

funcionamiento de SALUDCOOP.
12. Las demás que le asigne el Consejo de Administración.
PARÁGRAFO.- Las funciones del Presidente Ejecutivo que hacen relación a la ejecución de
las actividades de SALUDCOOP, las desempeñará este por si o mediante delegación en los
funcionarios y demás empleados de la entidad.” (Negrillas fuera de texto).
Así, el Presidente Ejecutivo, órgano permanente de la administración de
SaludCoop57, quien por demás detenta la representante legal de dicha sociedad y
es el principal ejecutor de las decisiones de la Asamblea General y del Consejo de
Administración, el superior de todos los funcionarios58, tiene, entre otras, funciones:
a) ejecutar las decisiones, acuerdos y orientaciones de la Asamblea General y del
Consejo de Administración; b) dirigir, orientar, coordinar y controlar el
funcionamiento de SALUDCOOP y los planes de la entidad, y cuidar de la debida y
oportuna ejecución de las operaciones y su contabilización; c) proponer las políticas
administrativas de SALUDCOOP y los programas de desarrollo, así como todos los
presupuestos y planes que deben ser sometidos a consideración del Consejo de
Administración; d) celebrar los contratos relacionados con la adquisición y venta
que versen sobre inmuebles; y e) ordenar los gastos ordinarios y extraordinarios
de acuerdo con el presupuesto. Así las cosas, tenemos que, las funciones del
Presidente Ejecutivo establecidas en el artículo 66 del Estatuto de SaludCoop EPS,
en este caso, del señor Carlos Gustavo Palacino Antía, lo ubican como el
administrador de SaludCoop EPS OC durante el período de los hallazgos fiscales
(1998 a 2010).
Ahora bien, vista la calidad de administrador de SaludCoop EPS del aquí

demandante, en calidad del cargo de Presidente Ejecutivo que desempeñó, es dable
precisar la normatividad que establece y regula la responsabilidad de los
administradores, para el caso, ellas son:
En primer lugar, tenemos la Ley 79 de 1988, “Por la cual se actualiza la Legislación

Cooperativa”, la cual prescribe:
“Artículo 148. Las cooperativas, los titulares de sus órganos de administración y

vigilancia y los liquidadores, serán responsables por los actos u omisiones que
impliquen el incumplimiento de las normas legales y estatutarias y se harán
acreedores a las sanciones que más adelante se determinan, sin perjuicio de lo establecido
en otras disposiciones.
Artículo 149. Los miembros del consejo de administración y el gerente serán

responsables por violación de la ley, los estatutos o los reglamentos. Los miembros
del consejo serán eximidos de responsabilidad mediante la prueba de no haber participado
en la reunión o de haber salvado expresamente su voto.” (Negrillas adicionales).
De conformidad con las normas transcritas, tenemos que, el artículo 148 de la Ley
79 de 1988, establece los órganos de administración de la cooperativa son
responsables por los actos u omisiones que impliquen el incumplimiento de las
normas legales y estatutarias, por ende, al ser el cargo de Presidente Ejecutivo un
órgano permanente de la administración de SaludCoop, es evidente que, quien
desempeñe y/o haya desempeñado dicho cargo, debe responder por los actos u
omisiones que implicaron el incumplimiento de las normas legales y estatutarias.
Por su parte, el artículo 149 ibídem, prevé, de manera categórica y precisa, la
responsabilidad del gerente, cargo denominado en el Estatuto de SaludCoop como
Presidente Ejecutivo, por violación de la ley, los estatutos o los reglamentos.
En segundo lugar, tenemos la Ley 222 de 1995 “Por la cual se modifica el Libro II
del Código de Comercio, se expide un nuevo régimen de procesos concursales y se dictan
otras disposiciones”, que establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 24. RESPONSABILIDAD DE LOS ADMINISTRADORES. El artículo 200 del

Código de Comercio quedará así:
ARTÍCULO 200. Los administradores responderán solidaria e ilimitadamente de los

perjuicios que por dolo o culpa ocasionen a la sociedad, a los socios o a terceros.
57
58
No estarán sujetos a dicha responsabilidad, quienes no hayan tenido
conocimiento de la acción u omisión o hayan votado en contra, siempre y cuando
no la ejecuten.
En los casos de incumplimiento o extralimitación de sus funciones, violación de la

ley o de los estatutos, se presumirá la culpa del administrador.
De igual manera se presumirá la culpa cuando los administradores hayan propuesto o

ejecutado la decisión sobre distribución de utilidades en contravención a lo prescrito en el
artículo 151 del Código de Comercio y demás normas sobre la materia. En estos casos el
administrador responderá por las sumas dejadas de repartir o distribuidas en exceso y por
los perjuicios a que haya lugar.
Si el administrador es persona jurídica, la responsabilidad respectiva será de ella

y de quien actúe como su representante legal.
Se tendrán por no escritas las cláusulas del contrato social que tiendan a absolver a los
administradores de las responsabilidades ante dichas o a limitarlas al importe de las
cauciones que hayan prestado para ejercer sus cargos.” (Se destaca).
La norma transcrita específica la responsabilidad solidaria e ilimitada en que pueden

incurrir los administradores por los perjuicios que por dolo o culpa ocasionen a la
sociedad, a los socios o a terceros, responsabilidad en la que incluso se precisa que
se presumirá la culpa del administrador en los casos de incumplimiento,
extralimitación de funciones, violación de la ley o de los estatutos; destacando que
si el administrador es una persona jurídica, la responsabilidad recaerá sobre ella y
de quien actúe como su representante legal – para el caso el Presidente Ejecutivo
-. La norma establece un eximente de responsabilidad, frente a quienes no hayan
tenido conocimiento de la acción u omisión o hayan votado en contra, siempre y
cuando no la ejecuten.
Ahora bien, es del caso recordar que la conducta imputada desde el auto de
apertura del proceso de responsabilidad fiscal fue la desviación de los recursos
públicos del SGSSS al ser apropiados o explotados en beneficio de SaludCoop
EPS O.C. y de sus empresas vinculadas, en tanto que el daño consistió en la pérdida
y menoscabo y/o detrimento de los recursos parafiscales pertenecientes al SGSSS
administrados por SaludCoop EPS OC, en tanto que, la calificación de la conducta
por parte de la Controlaría General de la República al señor Carlos Gustavo Palacino
OC, consistió en que intervino en la concepción, estructuración e implementación
de las operaciones a través de las cuales, y a nombre de SaludCoop EPS OC, se
apropiación y utilización en contravía de los fines consagrados por la
satélites.
Así las cosas, se tiene que, la Contraloría cuestionó el haberse utilizado, por parte
de SaludCoop EPS OC, los recursos del SGSSS para fines no consagrados en la
Constitución y la ley, esto es, que no tenían causalidad con la prestación del
servicio de salud, y concretamente al demandante haber concebido e
implementado y ejecutado las operaciones que se tradujeron en la salida de
y al de sus empresas satélites.
En ese orden de ideas, y de conformidad con lo preceptuado en los artículos 148 y

149 de la Ley 79 de 1988 y el artículo 24 de la Ley 222 de 1995, el demandante,
en calidad de Presidente Ejecutivo – Representante Legal de SaludCoop EPS OC,
por imperativo legal, es responsable por los actos y/o omisiones que implicaron el
incumplimiento de las normas legales, por ende, al estar plenamente acreditado
por parte del ente de control fiscal, tal como se precisará con posterioridad, los
actos e irregularidades particulares y concretas en las que se concretó el desvío de
los recursos parafiscales del SGSSS que conllevó a la pérdida y menoscabo de los
mismos, por ende, el desvío de los recursos del SGSSS para fines no
consagrados en la Constitución y la ley, debe responder por los perjuicios que
por su conducta dolosa ocasionó a terceros, en este caso, al SGSSS, representado
por el FOSYGA – Ministerio de Salud y Protección Social, máxime cuando en el
presente asunto no se ha invocado ni demostrado el eximente de responsabilidad
consagrado en la Ley 222 de 199559, y por el contrario, se tiene que, la Contraloría
demostró y/o sustentó la conducta dolosa del aquí demandante en el material
probatorio obrante en el expediente administrativo (Carpetas 114 y 115 – folios
22654 a 23050 y carpetas 142 a 146 – folios 28571 a 29932), pudiendo establecer
así la injerencia que tuvo el señor Carlos Palacino en las operaciones y
transacciones que configuraron el daño patrimonial y lo determinantes que estas
fueron para ello, por ende, demostró que la conducta del aquí demandante causó
detrimento de los recursos público del SGSSS.
En esos términos, este motivo de inconformidad no está llamado a prosperar.
5) Conforme a lo anterior, se tiene que, contrario a lo manifestado por la parte

actora, dentro del fallo con responsabilidad fiscal, la Contraloría General de la
República sí sustentó debidamente, con el copioso y/o abundante material
probatorio documental allegado al expediente, la conducta dolosa imputada al
señor Carlos Gustavo Palacino Antía, logrando con ella determinar la participación
del señor Palacino en las decisiones determinantes en la dirección de los recursos
parafiscales y que finamente fueron ejecutadas por él, y que fueron las operaciones
indebidas que se aprobaron y ejecutaron sobre los recursos públicos.
C) No aplicación de los principios de buena fe, confianza legítima

y presunción de inocencia.
Frente a los argumentos de censura que sustentan esta acusación, se advierte lo

siguiente:
i) Presunción de inocencia.
Frente a la inconformidad consistente en que la Contraloría no aplicó el principio

de la presunción de inocencia del aquí demandante, se advierte lo siguiente:
Cabe precisar que, el principio de presunción de inocencia es una garantía

fundamental consagrada en el artículo 29 constitucional, el cual dispone: “…Toda
persona se presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable…”.
Frente a dicho principio, en la sentencia C-176 del 23 de marzo de 2017, la Corte

Constitucional destacó que, su jurisprudencia, ha derivado las siguientes sub-
reglas constitucionales:
 Cualquier persona es inicial y esencialmente inocente, partiendo del supuesto de que

sólo se puede declarar responsable al acusado al término de un proceso en el que deba
estar rodeado de las plenas garantías procesales y se le haya demostrado su culpabilidad60.
 La presunción de inocencia “se constituye en regla básica sobre la carga de la prueba”

de acuerdo con la cual “corresponde siempre a la organización estatal la carga de probar
59
Esto es, no haber tenido conocimiento de la acción u omisión o haya votado en contra, siempre y cuando no la ejecute
(inciso 2º del artículo 200 del Código de Comercio).
60
Sentencia C-205 de 2003.
que una persona es responsable de un delito (…) lo que se conoce como principio onus
probandi incumbit actori. La actividad probatoria que despliegue el organismo investigador
debe entonces encaminarse a destruir la presunción de inocencia de que goza el acusado,
a producir una prueba que respete las exigencias legales para su producción, de manera
suficiente y racional, en el sentido de acomodarse a la experiencia y la sana crítica. Así
pues, no le incumbe al acusado desplegar ninguna actividad a fin de demostrar su inocencia,
lo que conduciría a exigirle la demostración de un hecho negativo, pues por el contrario es
el acusador el que debe demostrarle su culpabilidad”61.
 Para que a una persona le puedan ser aplicadas las sanciones previstas en la ley, es
indispensable “que se configure y establezca con certeza, por la competente autoridad
judicial, que el procesado es responsable por el hecho punible que ha dado lugar al juicio”
62.
 Ni el legislador ni los jueces pueden presumir la culpabilidad de nadie 63. Así, “todo
proceso penal debe iniciarse con una prueba a cargo del Estado que comience a desvirtuar
la presunción de inocencia. Por ello, el legislador no puede implantar en una norma penal
de carácter sustantivo una presunción de culpabilidad en sustitución de la presunción de
inocencia so pena de violar el artículo 29 de la Constitución”64.
Ahora bien, al momento de estudiar el primer cargo de nulidad, la Sala precisó el

alcance del derecho al debido proceso y del derecho de defensa, oportunidad en la
que se destacó que, frente al proceso de responsabilidad fiscal, la Corte
Constitucional había precisado que, en estos procesos se deben observar las
garantías sustanciales y procesales propias de los procesos administrativos, ya que
estos procesos limitan el ejercicio de los derechos y libertades fundamentales,
pues, despliegan una función pública, que no es jurisdiccional, mediante actos y
actuaciones de orden administrativo que hacen responsable a un ciudadano y lo
gravan con consecuencias jurídicas y patrimoniales. Por ende, en la sentencia SU-
620 de 1996 señaló que el artículo 29 constitucional es aplicable al proceso de
responsabilidad fiscal, en cuanto a la observancia de las siguientes garantías
sustanciales y procesales:
“Legalidad, juez natural o legal (autoridad administrativa competente), favorabilidad,
presunción de inocencia, derecho de defensa, (derecho a ser oído y a intervenir en el
proceso, directamente o a través de abogado, a presentar y controvertir pruebas, a oponer la
nulidad de las autoridades con violación del debido proceso, y a interponer recursos contra la
decisión condenatoria), debido proceso público sin dilaciones injustificadas, y a no ser juzgado
dos veces por el mismo hecho”. (Se destaca).
Así, el hecho de que la Corte Constitucional en sentencia SU-620 de 1996 haya

indicado que el artículo 29 constitucional es aplicable al proceso de responsabilidad
fiscal en cuanto a la observancia de ciertas garantías sustanciales y procesales,
tales como, entre otras, la presunción de inocencia, ello, per se, no implica y/o
supone que deba aplicarse dicho principio con igual rigurosidad que en las otras
áreas del derecho como la penal, el disciplinario, etc., sino que debe matizarse,
ajustarse y/o mediatizarse su aplicación con las normas propias del proceso de
responsabilidad fiscal, pues, la Ley 610 de 2000 “por la cual se establece el trámite de
los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”, precisa e indica
ciertos requisitos que deben cumplir determinados autos dictados dentro del
responsabilidad fiscal, por ende, el funcionario que lo expide debe ceñirse a los
parámetros de la norma, en otros términos, debe garantizar que su providencia
cumpla con el precepto legal, por ende, que cumpla con cada uno de los requisitos
fijados en la ley, pues, la misma contiene un mandato imperativo que debe acatar,
sin que ellos pueda suponer una violación a la presunción de inocencia.
61
Sentencia C-205 de 2003. En el mismo sentido, las sentencias C-774 de 2001, C-416 de 2002, C-271 de 2003 y C-576
de 2004.
62
Sentencia C-689 de 1996. En similar sentido la sentencia C-1156 de 2003.
63
Sentencia C-689 de 1996. En similar sentido la sentencia C-576 de 2004.
64
Sentencia C-205 de 2003 en la que se declaró inexequible un tipo penal que prescribía: “Quien comercie con autopartes
usadas de vehículos automotores y no demuestre su procedencia lícita, incurrirá en la misma pena del artículo anterior”.
Así las cosas, y teniendo en cuenta que el actor a lo largo del escrito contentivo de
la demanda cuestiona de que desde el inicio del proceso de responsabilidad fiscal
(auto de imputación) se partió de la convicción de su responsabilidad, es dable
precisar que, el artículo 48 de la Ley 610 de 2000, señala que hay lugar a proferir
el auto de imputación de responsabilidad fiscal cuando esté demostrado el daño
al patrimonio del Estado y exista prueba que comprometa la
responsabilidad de los implicados, estableciendo la norma que dicho auto debe
contener unos requisitos, tales como, la identificación plena de los presuntos
responsables y de la entidad afectada, indicación y valoración de las pruebas
practicadas y acreditación de los elementos constitutivos de la
responsabilidad fiscal y la determinación de la cuantía del daño al patrimonio del
Estado.
En esos términos, se tiene que, el hecho de que el Auto de Imputación 00277 de

201265 haya partido de cierto grado de certeza frente a la disposición irregular de
los recursos parafiscales administrados por SaludCoop, lo que por demás está
debidamente sustentado con el material probatorio recaudado durante la
indagación preliminar, ello de modo alguno constituye una vulneración ni del orden
jurídico ni del principio de presunción de inocencia, pues, es el mismo artículo 48
de la Ley 610 de 2000, “por la cual se establece el trámite de los procesos de
responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”, el que exige la identificación
plena de los presuntos responsables y de la entidad afectada, como una indicación
y valoración de las pruebas practicadas y la acreditación de los elementos
constitutivos de la responsabilidad fiscal, como también la determinación de
la cuantía del daño al patrimonio del Estado.
En esos términos, se tiene que la actuación referida, se ciñó a los parámetros

legales, por ende, al principio de legalidad que rige el proceso de responsabilidad
fiscal, ya que, de no acreditarse los requisitos exigidos por la norma, no era posible
que el funcionario pudiera expedir el mismo, y no puede decirse que por ello se
vulnere el principio de presunción de inocencia, puesto que, las conclusiones a las
que se llegaron en esa providencia están debidamente sustentadas en el material
probatoria que se había recopilado en la actuación administrativa, cuya valoración
era necesaria en el auto de imputación por exigencia legal, esto es, del mismo
artículo 48 de la Ley 610 de 2000, que por demás exigía la acreditación de los
elementos constitutivos de la responsabilidad fiscal de los presuntos responsables.
Sin embrago, lo que en ese preciso auto se determine, no quiere decir que sea
inamovible, fijo e inmóvil y que no pueda ser rectificado, transformado o precisado
en el fallo con responsabilidad fiscal, pues, para ello el proceso de responsabilidad
fiscal dispone de una etapa probatoria (artículo 51 de la Ley 610 de 2000) para
verificar o desestimar lo que se haya consignado en la imputación, por ende, es
luego del decreto y práctica de las pruebas a que haya lugar que se profiere el fallo
correspondiente donde sí deben estar plenamente determinados los elementos de
la responsabilidad fiscal, de conformidad con el artículo 53 ibídem.
Sin perjuicio de lo anterior, resulta necesario precisar que, con posterioridad a la

sentencia SU-620 de 1996, la Corte Constitucional estableció y/o señaló el ámbito
de aplicación del principio de presunción de inocencia, destacando que dicho
principio se circunscribe, generalmente, al ámbito de aplicación de los
procedimientos penales o sancionatorios, pero también “en todo el ordenamiento
sancionador - disciplinario, administrativo, contravencional etc.- y debe ser respetado por todas las
autoridades a quienes compete ejercitar la potestad punitiva del Estado”66, criterio que fue
reiterado en la C-176 del 23 de marzo de 2017, M.P. Dr. Alberto Rojas Ríos.
65
(USB antecedentes administrativos – Carpeta 98 – folio 19417 – 19642).
66
Sentencia C-1156 del 4 de diciembre de 2003, M.P. Dr. Álvaro Tafur Galvis.
Así las cosas, como quiera que, frente al proceso de responsabilidad fiscal, la misma
jurisprudencia constitucional ha reconocido su naturaleza netamente y/o
eminentemente administrativa (entre otras, en las sentencia C-840 de 2001 y C-
083 de 2015), pero además, que es “esencialmente patrimonial y no
sancionatorio"67, dado que la responsabilidad que se declara es básicamente
patrimonial, en la medida en que a consecuencia de su determinación, el imputado
debe resarcir el daño causado por la gestión fiscal irregular, mediante el pago de
una suma pecuniaria, que compensa el perjuicio sufrido por la respectiva entidad
estatal68, sin dubitación alguna, se tiene que, al no ser el proceso de
responsabilidad fiscal una manifestación del poder punitivo ni sancionatorio del
Estado, por cuanto, su adopción no conlleva la imposición de una pena o sanción,
el principio de presunción de inocencia, de conformidad con las sentencias C-1156
de 2003 y C-176 de 2017, no tiene aplicación en el proceso de responsabilidad
fiscal, como quiera que, como antes se precisó, su ámbito de aplicación se da en
los procedimientos penales o sancionatorios, como también “en todo el ordenamiento
sancionador - disciplinario, administrativo y contravencional” 69.
En esos términos, no se evidencia la falta de aplicación del principio de presunción

de inocencia que echa de menos el actor, por ende, este aspecto de disenso, no
ii) Buena fe y confianza legítima.
Frente a los argumentos de censura que sustentan la supuesta no aplicación de los

principios de buena fe y confianza legítima, se advierte lo siguiente:
1) El principio de la confianza legítima o buena fe se aplica como mecanismo para

conciliar el conflicto entre los intereses público y privado, cuando la
administración ha creado expectativas favorables para el administrado
y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones. Por lo tanto, la
confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la actuación de la
administración, es digna de protección y debe respetarse. Al respecto la Corte
Constitucional ha dicho:
“(…)
Este principio, que fue desarrollado por la jurisprudencia alemana, recogido por el Tribunal
Europeo de Justicia en la sentencia del 13 de julio de 1965, y aceptado por doctrina jurídica
muy autorizada, pretende proteger al administrado y al ciudadano frente a cambios
bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades. Se trata entonces de
situaciones en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho
adquirido, pues su posición jurídica es modificable por las autoridades. Sin
embargo, si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de
la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su
situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege. En tales casos, en
función de la buena fe (CP art. 83), el Estado debe proporcionar al afectado tiempo
y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación. Eso sucede, por ejemplo,
cuando una autoridad decide súbitamente prohibir una actividad que antes se encontraba
permitida, por cuanto en ese evento, es deber del Estado permitir que el afectado pueda
enfrentar ese cambio de política".70[8] (…)” (Se destaca).
Lo anterior no significa que las autoridades están impedidas para adoptar
modificaciones normativas o cambios políticos para desarrollar planes y
programas que consideran convenientes para la sociedad. La aplicación del
67
Corte Constitucional, Sentencia C-512 de 2013 M.P. Dr. Mauricio González Cuervo.
68
Corte Constitucional. SU-620 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell y T-151 de 2013 M.P. Alexei Julio Estrada.
69
Sentencia C-478 de 1998 M:P. Alejandro Martínez Caballero. Sobre este tema también pueden consultarse las
70[8]
sentencias T-398 de 1997, T-576 de 1998 y SU-260 de 1998.

principio de la buena fe lo que significa es que la administración no puede
crear cambios sorpresivos que afecten derechos particulares
consolidados y fundamentados en la convicción objetiva, esto es, fundada en
hechos externos de la administración suficientemente concluyentes, que dan
una imagen de aparente legalidad de la conducta desarrollada por el particular.
Ahora bien, debe aclararse que la confianza o la buena fe de los administrados

no se protegen garantizando la estabilidad de actos u omisiones ilegales o
inconstitucionales, sino a través de la compensación, no necesariamente
monetaria, del bien afectado. Igualmente, este principio tampoco significa “ni
donación, ni reparación, ni resarcimiento, ni indemnización, como tampoco
desconocimiento del principio de interés general” 71[9].
De otra parte, cabe precisar que, en las relaciones entre administrados y

administración, además del ámbito del ejercicio de los derechos y potestades,
juega un papel importante el cumplimiento de los deberes, el cual comporta la
necesidad de una conducta leal y honesta, aquella conducta que puede
esperarse de una persona. En esa medida, la buena fe que incorpora el valor
ético de la confianza, se espera tanto de la administración como de los
administrados, es decir, ambos deben actuar conforme a las exigencias de la
buena fe, lo que supone, que el derecho nunca debe ser manejado de espaldas
a su fundamento ético. Razón por la cual, así como la administración pública no
puede ejercer sus potestades defraudando la confianza debida a quienes con
ella se relacionan, tampoco el administrado puede actuar en contra de aquellas
exigencias éticas.
Adicionalmente, cabe agregar que, la aplicación del principio de la confianza

legítima no es absoluto, pues, su contenido y campo de aplicación encuentran
una limitación cuando se contrapone o enfrenta con el principio del interés
público, como quiera que, como lo ha precisado la jurisprudencia, la
contraposición entre los intereses puramente particulares de los individuos
aisladamente considerados, y los intereses generales, ha de resolverse
necesariamente a favor de los intereses generales, pues, lo colectivo debe
primar sobre lo individual, y lo público sobre lo privado, razón por la cual, en
caso de enfrentamiento, el interés público tendrá primacía sobre la confianza
legítima.
Al respecto, en la sentencia T-617 del 13 de diciembre de 1995, M.P. Dr.

Alejandro Martínez Caballero, la Corte Constitucional precisó:
“(…)
El principio de la buena fe se presenta en el campo de las relaciones Administrado

y administración, “en donde juega un papel no sólo señalado en el ámbito del ejercicio
de los derechos y potestades, sino en el de la constitución de las relaciones y en el
cumplimiento de los deberes, comporta la necesidad de una conducta leal,
honesta, aquella conducta que, según la estimación de la gente, puede esperarse de
una persona”.
La buena fe incorpora el valor ético de la confianza. En razón a esto tanto la

administración como los administrados deben actuar conforme a las exigencias
de la buena fe, sin olvidar “Que el derecho nunca debe ser manejado de espaldas a
su fundamento ético que debe ser el factor informante y espiritualizador”. Lo anterior
implica que, así como la administración pública no puede ejercer sus potestades
defraudando la confianza debida a quienes con ella se relacionan, tampoco el
administrado puede actuar en contra de aquellas exigencias éticas.
“La aplicación del principio de la buena fe permitirá al administrado recobrar la confianza en

que la administración no va a exigirle más de lo que estrictamente sea necesario para la
realización de los fines públicos que en cada caso concreto persiga. Y en que no le va a ser
71[9]
Sentencia T-617 de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
exigido en su lugar, en el momento ni en la forma más inadecuados, en atención a sus
circunstancias personales y sociales, y a las propias necesidades públicas. Confianza legítima
de que no se le va a imponer una prestación cuando sólo, superando dificultades extraordinarias
podrá ser cumplida.”
Esa confianza, producto de la buena fé, es la que en un Estado Social de Derecho explica
la coadyuvancia que el Estado debe dar a soluciones, sin que esto signifique NI DONACIÓN,
NI REPARACIÓN, NI RESARCIMIENTO, NI INDEMNIZACIÓN, como tampoco
desconocimiento del principio del interés general.
La organización administrativa del Estado reposa sobre el principio del interés general. Es
claro que la contraposición entre los intereses puramente particulares de los
individuos aisladamente considerados, y los intereses generales, ha de resolverse
necesariamente a favor de los intereses generales, pues lo colectivo debe primar
sobre lo individual, y lo público sobre lo privado. Así lo consagran de manera expresa
los artículos 1º y 63 de la Constitución Política de Colombia. El Principio del interés
general a su vez determina el contenido y campo de aplicación del principio de la
confianza legítima. Pues en él, la confianza legítima encuentra su más claro límite.
En tal sentido lo señaló El Tribunal Europeo de Justicia en Sentencia de 16 de mayo de
1979: “al estudiar el conflicto que surgió entre el principio de la confianza legítima y el
interés público, a lo cual determinó que” en caso de enfrentamiento el interés público
tendrá primacía sobre la confianza legítima: Teniendo en cuenta que el marco de una
reglamentación económica como la de las organizaciones comunes de los mercados
agrícolas, el principio del respeto de la confianza legítima prohíbe a las instituciones
comunitarias modificar esta reglamentación sin combinarla con medidas transitorias, salvo
que un interés público se oponga a la adopción de tal medida.”
El Principio de la confianza legítima encuentra un límite en su contenido y alcance

que es dado por PRINCIPIO DEL INTERES GENERAL.
2) Por su parte, el Consejo de Estado72, ha precisado sobre la confianza legítima,

lo siguiente:
“(…)
Respecto al principio de confianza legítima, el tratadista Gabriel Valbuena Hernández, en

su libro “La defraudación de la confianza legítima” señala que el origen de la expresión
“confianza legítima proviene de la palabra alemana “Vertrauensschutz”, la cual evoca en sí
misma la idea de protección de la confianza, y, de conformidad con el Diccionario de la Real
Academia Española, “el vocablo “confianza” representa en sí mismo la “Esperanza firme
que se tiene de alguien o algo”. “Este concepto viene del verbo “confiar”, que en sus
diferentes acepciones significa “Encargar o poner al cuidado de alguien algún negocio u otra
cosa; depositar en alguien, sin más seguridad que la buena fe y la opinión que de él se
tiene, la hacienda, el secreto o cualquier otra cosa”, y significa igualmente esperar con
firmeza y seguridad” (Pág. 151).
Así mismo el doctrinante Valbuena Hernández, señala que la palabra “confianza”, desde el
punto de vista etimológico, tiene su origen en el latín confidere, que a la vez deriva de
fiducia, vocablo que traducido al español significa “tener fe” en alguien o en algo. Resalta
que este concepto simboliza la idea de “creer” y “esperar” con firmeza el advenimiento de
un acontecimiento previamente imaginado. (Pág. 152).
De igual forma resalta que la aplicación del principio de la confianza legítima tiene
como fin, “brindar protección jurídica a las expectativas razonables ciertas y
fundadas que pueden albergar los administrados con respecto a la estabilidad o
proyección futura de determinadas situaciones jurídicas de carácter particular y
concreto, cuando ellas han sido promovidas, permitidas, propiciadas o toleradas
por el propio Estado”. En ese sentido, los ciudadanos que abrigan la confianza
justificada de que sus expectativas y esperanzas no van a ser objeto de
frustración, modificación o alteración, “no tienen por qué resultar defraudados,
sorprendidos o asaltados en su buena fe como consecuencia del cambio
inesperado de los ofrecimientos, promesas, criterios y políticas previamente
expresados o como resultado del actuar contradictorio y desleal de las
autoridades que a última hora deciden modificar la orientación y el sentido de
decisiones y posturas suyas adoptadas anteriormente.”
La noción de confianza legítima está estrechamente ligada a la preocupación de

proteger a los particulares contra aquellas modificaciones normativas, de criterios
72
Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 27 de octubre de 2016, expediente No. 11001-03-28-000-2014-00130-
00, C.P. Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.
y posturas que, aun siendo legales, se tornan jurídicamente inadmisibles en razón
de su carácter sorpresivo.
La Corte Constitucional Colombiana, en reiterados pronunciamientos73 ha señalado que

este principio pretende proteger al administrado y al ciudadano frente a cambios
bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades. Se trata entonces de
situaciones en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho
adquirido, pues su posición jurídica es modificable por las autoridades. Sin
embargo, si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la
regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su situación,
entonces el principio de la confianza legítima la protege. En tales casos, en función
de la buena fe (CP art. 83), el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que
le permitan adaptarse a la nueva situación. Eso sucede, por ejemplo, cuando una autoridad
decide súbitamente prohibir una actividad que antes se encontraba permitida, por cuanto
en ese evento, es deber del Estado permitir que el afectado pueda enfrentar ese cambio de
política. (Pág. 155).
La Corte expresó que la confianza legítima consiste en que el ciudadano debe poder
evolucionar en un medio jurídico estable y previsible en el cual pueda confiar. Se trata,
que el particular debe ser protegido frente a cambios bruscos e inesperados
efectuados por las autoridades públicas. En tal sentido, no se trata de amparar
situaciones en las cuales el administrado sea titular de un derecho adquirido, es decir, se
trata de una expectativa en que una determinada situación de hecho o regulación jurídica
no serán modificadas intempestivamente.
Además de lo anterior dicha Corporación ha señalado que el principio de la confianza

legítima es un corolario de aquel de la buena fe y consiste en que el Estado no puede
súbitamente alterar una reglas de juego que regulaban sus relaciones con los particulares,
sin que se les otorgue a estos últimos un periodo de transición para que ajusten su
comportamiento a una nueva situación jurídica. No se trata por tanto de lesionar o vulnerar
derecho adquiridos, sino tan sólo de amparar unas expectativas válidas que los particulares
se habían hecho con base en acciones u omisiones estatales prolongadas en el tiempo, bien
se trate de comportamientos activos o pasivos de la administración pública, regulaciones
legales o interpretaciones de las normas jurídicas. De igual manera, como cualquier
otro principio, la confianza legítima deber ser ponderada, en el caso concreto, con
los otros principios, en especial, con la salvaguarda del interés general y el
principio democrático. (Pág. 156).
(…).” (Negrillas adicionadas por la Sala).
Conforme a lo anterior, tenemos que, la noción de confianza legítima se encuentra

ligada a la preocupación de protección a los particulares contra aquellas
modificaciones normativas, de criterios y posturas que aun siendo legales, se
tornan jurídicamente inadmisibles en razón de su carácter sorpresivo. Así, este
principio pretende proteger al administrado y/o al ciudadano frente a cambios
bruscos de situaciones en las cuales el administrado, si bien no tiene un derecho
adquirido, tiene la expectativa en la durabilidad y/o estabilidad de determinadas
situaciones jurídicas de carácter particular y concreto, cuando ellas han sido
promovidas, permitidas, propiciadas o toleradas por el propio Estado.
3) Ahora bien, cabe destacar que, según la doctrina74, existen unos presupuestos
y/o condiciones para la identificación de situaciones de confianza legítima
protegibles jurídicamente, ellos son: a) que las expectativas se encuentren
fundadas en unos hechos o circunstancias objetivas atribuibles al Estado, capaces
de propiciar el surgimiento de la confianza; b) que esta pueda ser catalogada de
legítima; c) que el administrado haya tomado algunas decisiones o realizado
determinados comportamientos demostrativos de ella; d) que las autoridades
hayan defraudado dicha confianza, al modificar de manera súbita e inesperada la
situación jurídica del administrado, desconociendo de esta manera sus deberes de
lealtad, probidad y coherencia; e) que el Estado haya pretermitido la adopción de
medidas encaminadas a conjurar, moderar o evitar los efectos lesivos derivados de
su conducta, impidiendo que el administrado se pueda adaptar a la nueva situación
creada; y f) que la protección de la confianza sea considerada prioritaria frente a
73
Cfr. C-478 de 1998, T-398 de 1997, T-576 de 1998 y SU 260 de 1998.
74
VALBUENA HERNÁNDEZ, Gabriel. La defraudación de la confianza legítima - Aproximación crítica desde la teoría de la responsabilidad del
Estado. Universidad Externado de Colombia, Primera Edición, Bogotá 2008. Páginas 158 a 185 .
la protección de otros principios y valores constitucionales, lo cual implica la
ponderación de todos ellos frente al principio de confianza legítima.
A continuación, se indicará en que consiste cada uno de esos presupuestos:
3.1 La existencia de una base objetiva de la confianza: Según este

presupuesto, para poder identificar una situación de confianza protegible es
necesario que existan unos signos de carácter concluyente que sirvan de base de
la confianza, y tengan la capacidad de generar expectativas razonables, ciertas y
plausibles en los administrados. Es decir, actos u hechos que representan de
manera asertiva, inequívoca y concluyente, una postura, una decisión o el
sentimiento de la voluntad administrativa, a partir de los cuales resulta razonable
y justificado el surgimiento de la confianza de los administrados. Así, la base de la
confianza está dada por todos aquellos hechos, acciones y omisiones atribuibles a
las autoridades públicas o a los particulares que actúan en su nombre, y que tienen
por sí mismos la propiedad de suscitar la confianza de los administrados 75.
3.2 La legitimidad de la confianza: Este elemento de la confianza se refiere a

su justificación, y en ese sentido, cuando se habla de confianza legítima se está
haciendo referencia a la confianza justificada, esto es, a aquellas que se soporta en
circunstancias objetivas, plausibles, razonables y verdaderas que la motivan y
explican revistiéndolas de un halo de credibilidad y autenticidad indiscutible. Por lo
que, la confianza que se encuentre cimentada sobre criterios exclusivamente
subjetivos y personales, esto es, fundada en el simple deseo, en ideas erróneas,
en creencias equivocadas, o la que se soporta en comportamientos dolosos o
gravemente culposos que distorsionan la realidad y que son imputables a quien las
deposita u otorga en forma injustificada, ficticia, simulada y postiza, desde ningún
punto de vista puede ni debe ser considerada como legítima, ni mucho menos
recibir el beneficio de la protección por parte del derecho. Así las cosas, para poder
predicar el carácter legítimo de la confianza, es indispensable que el administrado
haya obrado de manera honesta, diligente, cuidadosa y prudente, esto es, que su
conducta haya estado inspirada en la buena fe exenta de culpa. Razón por la cual,
solamente son dignas de protección las situaciones de verdadera confianza,
aquellas en las cuales existe una auténtica confianza, quedando descartadas
aquellas situaciones en las que la confianza se soporta en las convicciones
subjetivas del interesado, en otros términos, no podrá tenerse por legítima aquella
confianza que se basa en interpretaciones personales del hecho, de suyo vagas o
voluntariamente favorables a los intereses de quien confía76.
3.3 La toma de decisiones o posiciones jurídicas cimentadas en la

confianza: Desde el punto de vista del confiante, es menester que aquella creencia
promovida e impulsada por el Estado tenga la fuerza suficiente para moverle a
realizar u omitir una conducta o actividad que directa o indirectamente repercuta
en su esfera patrimonial, máxime cuando tal confianza le conduce a realizar unos
gastos que en el supuesto de no mediar dichas circunstancias no hubiere realizado
y por tanto no habría de soportar. En otros términos, el destinatario de la situación
de confianza ha de desplegar una conducta que bien puede consistir en la asunción
de una obligación o en la realización de gastos o de cualquier otro comportamiento
o manifestación externa que ponga en evidencia que en efecto ha confiado en la
palabra, la lealtad y en la coherencia de las autoridades, pero, no basta alegar la
mera situación de confianza, sino que ésta debe ser aquilatada mediante
actuaciones de las que pueda deducirse razonablemente que efectivamente se
75
Ibídem, páginas 158 a 164.
76
Ibíd, páginas 164 a 174.
confió en una determinada conducta de la administración. No obstante, no basta
con que el confiante haya obrado en consonancia con la confianza suscitada, sino
que además y ante todo es preciso que éste haya obrado de buena fe exenta de
culpa, es decir, que haya procedido de manera honesta, diligente, cuidadosa y
prudente77.
3.4 La defraudación de la confianza legítima: Para la configuración de este

elemento es indispensable que las autoridades rompan una promesa o un
ofrecimiento formalmente efectuado; que actúen en contravía de lo planeado,
variando súbitamente el rumbo de la acción estatal; que desconozcan la estabilidad
de determinadas situaciones jurídicas, alterando, desarticulando o desconociendo
por sorpresa las esperanzas y previsiones razonables del particular; que modifiquen
criterios o doctrinas muchas veces reiterados sin que medie algún tipo de
justificación; que deroguen o modifiquen de manera intempestiva las reglas del
juego previamente establecidas, sin consagrar para tal efecto medida de transición;
que declaren la terminación anticipada de un procedimiento administrativo antes
de que se cumpla el tiempo previsto para su culminación; en fin, que realicen
cualquier conducta que signifique una trasgresión de la palabra empeñada y un
desconocimiento de las expectativas plausibles del particular. Así, todo acto de
incoherencia, de deslealtad y de contradicción que pueda ocasionar la afectación
de tales expectativas, constituye un desconocimiento del principio de confianza
legítima. Sin embargo, esos cambios, solo pueden admitirse cuando así lo imponga
el interés público, en todo caso, ofreciendo medios y tiempo razonable para
replantear las situaciones individuales afectadas78.
3.5 La no adopción de medidas de transición o adaptación: El cumplimiento

de los fines esenciales del Estado impone a las autoridades la obligación de
introducir constantemente ajustes tanto a las normas que hacen parte del
ordenamiento jurídico, como a los planes, programas y políticas de acción estatal,
para permitir que unas y otros, dependiendo las dinámicas de cambio social, se
conviertan en instrumentos útiles y efectivos que contribuyan a la satisfacción de
los anhelos generales y coadyuven a la solución de los conflictos y angustias que
plantea la vida en común. Sin embargo, no se puede desconocer que tales
modificaciones pueden ocasionar traumatismos de diversa naturaleza, que van
desde la leve afectación de ciertos intereses privados hasta la alteración radical de
proyectos individuales de vida, por lo que, aun siendo necesario la introducción de
tales cambios en la normatividad, en las políticas en los planes y en los criterios
estatales, las autoridades no se encuentran legitimadas para obrar de manera
arbitraria, sorpresiva y desconsiderada, razón por la que, cuando las mutaciones
se hacen necesarias, surge para ellas la obligación de proporcionar a los afectados
el tiempo y los medios para reequilibrar su posición o adaptarse a la nueva
situación. Así, es de esperar que las autoridades adopten algunas medidas
enderezadas a minimizar los efectos deletéreos de la acción estatal, prodigando de
esta manera un trato considerado y deferente a quienes están llamados a soportar
la frustración de sus esperanzas plausibles y a asumir la pérdida de las
oportunidades a ellas vinculadas; pero si omiten proporcionar a los afectados el
tiempo y los medios para hacer posible su adaptación a las nuevas circunstancias,
esto es, si no consagran un régimen de transición, de compensación o de ajuste, o
dejen de contemplar plazos de gracia, de vacancia legal, períodos de transición,
etc., o las que lleguen a tomarse no son suficientes ni idóneas para minimizar o
compensar la defraudación de la confianza legítima, podrían incurrir en un
desconocimiento de los postulados son propios del Estado Social de Derecho. Así,
77
Ibí, páginas 174 a 176.
78
Ib, páginas 176 a 177.
resulta imprescindible que las medidas adoptadas cumplan con el objetivo de
permitir la adaptación de los administrados al nuevo estado de cosas previsto en
la ley79.
3.6 La prevalencia de la confianza legítima frente a otros principios,

valores, derechos e intereses de rango constitucional: Este último elemento
implica que, el principio de confianza legítima puede entrar en contradicción con
otros principios, derechos, valores e intereses de rango constitucional, lo que
conlleva a la necesidad de acudir al procedimiento de ponderación a fin de
encontrar una solución razonable y adecuada, tomando en cuenta las
circunstancias particulares de cada caso. Así, el interés de preservar la confianza
legítima puede tropezar con el interés público, el principio de legalidad, los
derechos fundamentales, la libertad de configuración legislativa, la autonomía de
los jueces, la discrecionalidad administrativa, el derecho a disfrutar del espacio
público, el debido proceso, el derecho a la igualdad, el principio de irretroactividad
de la ley, los derechos adquiridos, el derecho a disfrutar de un medio ambiente
sano y ecológicamente equilibrado, etc., lo cual exige del operador jurídico la
necesaria aplicación del principio de ponderación. En todo caso, resulta necesario,
para amparar los intereses de quienes han visto defraudada las expectativas
inducidas por el propio Estado, que la confianza legítima tenga una justificación
razonable y prevalente desde el punto de vista constitucional80.
4) Precisado lo anterior, se procederá a examinar las motivaciones expuestas por

el demandante, las cuales se concretan en un supuesto quebrantamiento de los
principios de la confianza legítima y la buena fe, debido a que el ente de control
fiscal desconoció que había acogido criterios expresados por entidades
administrativas como el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de
Protección Social, la misma Contraloría General de la República, la
Superintendencia Nacional de Salud y la DIAN, a través de actos, conceptos y
documentos, que le permitieron inferir que actuó con la convicción y el
entendimiento de que su conducta se ajustaba a la normatividad y a la
jurisprudencia.
4.1 Frente a los supuestos actos administrativos y/o conceptos emitidos por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se advierte que, en el escrito
contentivo de la demanda, la parte actora no identificó, señaló, y/o precisó cuáles
fueron esos actos y/o conceptos expedidos por el Ministerio de Hacienda que le
permitieron inferir que actuó con la convicción y el entendimiento de que su
conducta se ajustaba a la normatividad y a la jurisprudencia, razón por la cual, no
es posible analizarlos y/o examinarlos.
En esos términos, en lo que respecta a los supuestos actos y/o conceptos emitidos
por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como no fueron precisados en el
escrito de demanda, ni siquiera se cumple el primer elemento de configuración de
la confianza legítima, esto es, la existencia de una base objetiva de la confianza,
pues, como quiera que la confianza alegada y/o invocada en el presente asunto se
sustenta a partir de la supuesta existencias de unos actos y/o documentos escritos,
esto es, se parte del hecho de que existe una postura de un ente público que consta
en unos actos y/o conceptos, no es suficiente con manifestar que dicho ministerio
expidió actos y/o documentos y que el aquí demandante acogió y aplicó los criterios
dados en ellos, sino que, ha debido precisar y/o identificar con total claridad esos
actos o documentos, para efectos de que el operador jurídico por lo menos pudiera
79
80
entrar a verificar si los mismos representaban de manera asertiva, inequívoca y
concluyente, una postura, una decisión o el sentimiento de la voluntad
administrativa, a fin de poder determinar si, a partir de éstos, resultaba razonable
y justificado el surgimiento de la confianza alegada por el demandante.
4.2 Respecto de los supuestos conceptos y/o actos administrativos emitidos por
el Ministerio de Protección Social, se advierte lo siguiente:
Sea lo primero precisar que, al momento de la sustentación del subcargo que se

analiza, la parte actora no hace un precisión de cuales fueron los actos u conceptos
emitidos por el Ministerio de Protección Social que le permitieron inferir que actuó
con la convicción y el entendimiento de que su conducta se ajustaba a la
normatividad y a la jurisprudencia; sin embargo, de los actos administrativos que
fueron reseñados y/o citados en el subcargo, se pudo establecer que los Decretos
Nos. 1485 de 1994, 574 de 2007 y 1698 de 2007 fueron expedidos por el
denominado y/o llamado Ministro de Trabajo y Seguridad Social y/o Ministerio de
la Protección Social, razón por la cual, el estudio de este aspecto del subcargo de
nulidad, frente a dicho ministerio, se limitará y/o ceñirá a esos precisos actos, pues,
de los señalados e individualizados en el subcargos, son los únicos que fueron
expedidos por esa entidad, por ende, son los que se tienen como invocados para
efectos de acreditar una supuesta confianza legítima frente a la supuesta postura
de ese ente público.
Precisado lo anterior, a continuación se analizaran y/o examinaran los mencionados

decretos, a efectos de determinar si ellos cumplen los elementos necesarios para
la configuración de la confianza legítima protegible jurídicamente.
i) En primer lugar, tenemos el Decreto 1485 del 13 de julio de 1994 “Por el

cual se regula la organización y funcionamiento de las Entidades Promotoras de
Salud y la protección al usuario en el Sistema Nacional de Seguridad Social en
Salud”, publicado en el Diario Oficial No. 41.443 del 15 de julio de 1994 81, el cual,
una vez examinado su contenido, se constata que, está conformado un total de 32
artículos, distribuidos en 5 Títulos, así:
- Título I, denominado “ámbito de aplicación”, integrado por el único Capítulo I

que comprende los artículos 1º y 2º, el primero que establece el objeto del decreto
y su ámbito de aplicación, y el segundo que indica y/o precisa las funciones que
serán responsabilidad de las Entidades Promotoras de Salud ejercerlas.
- Título II, denominado “de la organización y funcionamiento de las entidades

promotoras de salud”, compuesto por cuatro secciones, así:
Capítulo I - Autorización de funcionamiento, integrado por dos artículos, el

artículo 3º que establece las pautas y/o reglas para la obtención del certificado de
funcionamiento por parte de las Entidades Promotoras de Salud, y el artículo 4º
que determina la expresión que debe agregarse a la razón social de las Entidades
Promotoras de Salud.
Capítulo II - Del régimen patrimonial, compuesto por tres artículos, el artículo

5º que se ocupa de regular sobre el capital o fondo social que deben acreditar las
EPS para obtener la autorización de funcionamiento; el artículo 6º que se encarga
de establecer las acciones que puede tomar la Superintendente Nacional de Salud
cuando el capital de una Entidad Promotora de Salud caiga por debajo de los límites
mínimos establecidos por las disposiciones legales o estatutarias afectándose
81
http://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=75979.
gravemente la continuidad en la prestación del servicio; y el artículo 7º se ocupa
de establecer el monto de reserva legal que deben constituir las Entidades
Promotoras de Salud para el adecuado funcionamiento y prestación del servicio.
Capítulo III - Del margen de solvencia, constituido también por tres artículos,
el artículo 8º que se encargó de establecer el régimen general sobre margen de
solvencia, esto es, el patrimonio mínimo que deben mantener las Entidades
Promotoras de Salud; el artículo 9º que se ocupó de establecer el margen de
solvencia sobre pagos anticipados; y el artículo 10º que se encargó de regular sobre
las inversiones con cargo al valor del margen de solvencia.
Capítulo IV - Limites a las operaciones financieras e inversiones, integrado

por tres artículos, el artículo 11 que señala e indica las operaciones financieras no
autorizadas para las Entidades Promotoras de Salud y, que por ende, deben
abstenerse de realizar; el artículo 12 que se encargó de restringir unas precisas
operaciones entre la entidad promotora de salud y sus subordinadas; y el artículo
13 que reguló sobre las inversiones de las Entidades Promotoras de Salud,
estableciendo que estas están facultadas para invertir en aquellas actividades
directamente relacionadas con su objeto social, conforme su régimen legal lo
permita, pero además, sobre el porcentaje de las inversiones de las Entidades
Promotoras de Salud sobre la suma del patrimonio de la respectiva entidad.
- Título III, conformado por una sección, el Capítulo I - De la regulación de

la libre escogencia en entidades promotoras e instituciones prestadoras,
el que su vez está integrado por dos artículos, el artículo 14 que se encarga de
regular el régimen general de la libre escogencia, y el artículo 15 que se ocupó de
establecer unas obligaciones especiales de las Entidades Promotoras de Salud.
- Título IV, también conformado por una sección, el Capítulo I - Del régimen
de contratación, promoción y recaudo, transferencia y giro de recursos,
integrado por doce artículos, el artículo 16 que fijó pautas frente a los contratos
para la prestación del plan obligatorio de salud que suscriban las Entidades
Promotoras de Salud con sus afiliados; el artículo 17 que señala los lineamientos a
los que deben sujetarse los contratos para la prestación de planes complementarios
de salud; el artículo 18 que indica cuáles son las personas naturales y jurídicas que
puede utilizar o valerse la EPS para la promoción de la afiliación al sistema
(promotores); el artículo 19 que regula la responsabilidad de los promotores de las
Entidades Promotoras de Salud en el desarrollo de su actividad; el artículo 20 que
se ocupa de la organización técnica, contable y administrativa de los promotores;
el artículo 21 que establece como debe ser la identificación de los promotores frente
a terceros; el artículo 22 que regula lo pertinente sobre el registro de promotores;
el artículo 23 que señala la obligación de las EPS de capacitar a sus promotores; el
artículo 24 que reglamenta sobre la utilización conjunta de promotores disponiendo
que éstos pueden prestar sus servicios a más de una entidad; el artículo 25 que
señala unas precisas prohibiciones para las entidades promotoras de salud y sus
agentes promotores; el artículo 26 que regula lo pertinente sobre el recaudo, pago
y transferencia de recursos por instituciones financieras; y el artículo 27 que
estipula cual debe ser el contenido del contrato con las instituciones financiera.
- Título V, igualmente conformado por una sección, Capítulo I – Disposiciones

varias, integrado por cinco artículos, el artículo 28 que fija las pautas que deben
seguir las Entidades Promotoras de Salud, sus directores y representantes legales
frente a las operaciones que puedan conducir a conflictos de interés y practicas no
autorizadas; el artículo 29 que regula sobre la posibilidad de afiliación de personas
exceptuadas del Sistema de Seguridad Social en Salud; el artículo 30 que precisa
la entidad que tendrá el control y vigilancia sobre las entidades aseguradoras
autorizadas como Entidades Promotoras de Salud; el artículo 31 que trata sobre la
obligatoriedad de las Entidades Promotoras de Salud de establecer un Sistemas de
Información que permita un adecuado seguimiento y control de su actividad y del
Sistema General de Seguridad Social en Salud por parte del ente de control y
vigilancia; y el artículo 32 que establece lo pertinente sobre la fecha de vigencia
del decreto.
ii) En segundo lugar, tenemos el Decreto 574 del 2 de marzo de 2007 “Por el
cual se definen y adoptan las condiciones financieras y de solvencia del Sistema
Único de Habilitación de Entidades Promotoras de Salud del Régimen Contributivo
y Entidades Adaptadas”, publicado en el Diario Oficial No. 46.558 de 2 de marzo
de 200782, el cual, una vez examinado su contenido, se constata que, está
conformado un total de 18 artículos, así:
El artículo 1º que se ocupa de las definiciones, es decir, se encarga de definir los

conceptos relevantes para el decreto, tales como Patrimonio Técnico, Margen de
Solvencia y Reservas Técnicas.
El artículo 2º que se ocupa de regular sobre la habilitación financiera necesaria para

la entrada y permanencia de las Entidades Promotoras de Salud del Régimen
Contributivo y las Entidades Adaptadas al Sistema General de Seguridad Social en
Salud, exigiendo que se debe acreditar y mantener permanentemente el capital
mínimo que se establezca y cumplir el régimen de solvencia.
El artículo 3º que fija el capital mínimo que debe acreditar y mantener para la
habilitación financiera una Entidad Promotora de Salud del Régimen Contributivo o
Entidad Adaptada.
El artículo 4º que se encarga de regular sobre el régimen de solvencia, definiéndolo

y estableciendo que comprende.
El artículo 5º que exige y regula sobre el deber de las Entidades Promotoras de

Salud del Régimen Contributivo y Entidades Adaptadas de mantener en todo
momento y acreditar ante la Superintendencia Nacional de Salud un monto de
patrimonio técnico superior al monto de margen de solvencia.
El artículo 6º que determina y/o establece cómo calcular el patrimonio técnico de

las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Contributivo y Entidades
Adaptadas.
El artículo 7º que obliga a las Entidades Promotoras de Salud del Régimen

Contributivo y Entidades Adaptadas a calcular, constituir y mantener reservas
técnicas.
El artículo 8º que precisa cuáles son esas reservas que deben constituir, señalando
para el efecto, que deben constituir, como mínimo, las siguientes reservas: a)
Reserva técnica para autorizaciones de servicio, b) Reserva técnica para servicios
cobrado, c) Reserva para eventos ocurridos no avisados, y d) Otras Reservas.
El artículo 9º que se ocupa del régimen de inversiones, precisando que totalidad de

las reservas técnicas deberán estar invertidas permanentemente y denominadas
en moneda nacional, señalando para el efecto los instrumentos en qué pueden
estar representadas y/o invertidas.
82
http://www.defensoria.gov.co/public/Normograma%202013_html/Normas/Decreto_574_2007.pdf.
El artículo 10º que señala los límites y/o porcentajes máximos de inversión para
cada una de los instrumentos permitidos por el artículo 9º.
El artículo 11 que se ocupa de establecer los límites individuales por cada emisor
individual o grupo de empresas vinculadas, el cual, no podrá superar el 5% del
total de las inversiones.
El artículo 12 que establece las condiciones de maduración que deben cumplir las
inversiones de las reservas, esto es, fija los plazos y/o términos de las inversiones
en los portafolios.
El artículo 13 que regula el Sistema de Indicadores de Alerta Temprana.
El artículo 14 que faculta a la Superintendencia Nacional de Salud para establecer

las categorías de riesgo para las Entidades Promotoras de Salud, del Régimen
Contributivo y Entidades Adaptadas con base en el nivel de solvencia de cada
entidad y el sistema de indicadores de alerta.
El artículo 15 que faculta a la Superintendencia Nacional de Salud para definir las

acciones y medidas de carácter legal que deberán desarrollarse frente a los riesgos
y debilidades detectados en cada entidad.
El artículo 16 que faculta a la Superintendencia Nacional de Salud para definir los

instrumentos mediante los cuales realizará el proceso de verificación del
cumplimiento de lo dispuesto en el presente decreto.
El artículo 17 que señala la periodicidad en que la Superintendencia Nacional de

Salud debe realizar el control de cumplimiento de los estándares de permanencia
en el área financiera de las entidades vigiladas.
El artículo 18 que se encargó de establecer la vigencia del decreto, precisando rige

a partir de la fecha de su publicación.
iii) En tercer lugar, tenemos el Decreto 1698 del 16 de mayo de 2007 “Por el
cual se modifica el Decreto 574 de 2007 que define las condiciones financieras y
de solvencia del Sistema Único de Habilitación de Entidades Promotoras de Salud
del Régimen Contributivo y Entidades Adaptadas”, publicado en el Diario Oficial
No. 46.630 de 16 de mayo de 200783, el cual, una vez examinado su contenido, se
constata que, está conformado un total de 8 artículos, así:
El artículo 1º que sustituyó el artículo 5º del Decreto 574 del 2 de marzo de 2007,
y en igual sentido que el artículo sustituido, se ocupó de exigir y regular sobre el
deber de las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Contributivo y Entidades
Adaptadas de mantener en todo momento y acreditar ante la Superintendencia
Nacional de Salud, un monto de patrimonio técnico superior al monto de margen
de solvencia.
El artículo 2º que modificó el literal c) del numeral 2 del artículo 6º del Decreto 574
de 2007, y se encargó de regular sobre las deducciones del patrimonio técnico
primario por inversiones en infraestructura destinadas o usadas para la prestación
de servicios de salud de forma directa o indirecta.
El artículo 3º que modificó el parágrafo 2º del artículo 8º del Decreto 574 de 2007,
esto es, sobre las reserva para eventos ocurridos no avisados.
83
https://docs.supersalud.gov.co/PortalWeb/Juridica/Decretos/D1698007.pdf.
El artículo 4º que modificó el parágrafo 3º del artículo 8º del Decreto 574 de 2007,
esto es, respecto del plazo de ajuste de la constitución de las reservas de que trata
el artículo 8º del Decreto 574 de 2007.
El artículo 5º que modificó el artículo 9º del Decreto 574 de 2007, ocupándose así,
del régimen de inversiones, precisando, en igual sentido, que la totalidad de las
reservas técnicas deberán estar invertidas permanentemente y denominadas en
moneda nacional, señalando para el efecto los instrumentos en que pueden estar
representadas y/o invertidas.
El artículo 6º que sustituyó el artículo 10 del Decreto 574 de 2007, señalando

igualmente los límites y/o porcentajes máximos de inversión para cada una de los
instrumentos permitidos por el artículo 9º del Decreto 574 de 2007.
El artículo 7º que sustituyó el artículo 12 del Decreto 574 de 2007, encargándose

de regular el Sistema de Administración de Riesgos de aquellos riesgos particulares
a la actividad de aseguramiento en salud, a fin de permitirles a las entidades
realizar una adecuada gestión de riesgos y garantizar su solvencia.
El artículo 8º que se encargó de establecer la vigencia del decreto, precisando que
rige a partir de la fecha de su publicación.
Visto el contenido del compendio normativo que integran el Decreto 1485 de

1994, el Decreto 574 de 2007 y el Decreto 1698 de 2007 y, teniendo en cuenta
la conducta imputada, cómo se concretó el daño fiscal y cuál fue la calificación de
la conducta por parte de la Controlaría General de la República frente al señor
Carlos Gustavo Palacino Antía84, se tiene que, los citados actos administrativos no
acreditan siquiera el cumplimiento del primer elemento necesario para la
configuración de la confianza legítima, esto es, la existencia de una base objetiva
de la confianza, pues, de los mismos, no se advierte una postura, una decisión o el
sentimiento de la voluntad administrativa que pueda llegar a determinar que fue a
partir de éstos que resultaba razonable y justificado el surgimiento de la confianza
alegada por el actor para realizar las siguientes actividades y/o movimientos en las
que se concretó el daño fiscal y/o patrimonial tales como: i) actividades de
operación, ii) actividades de financiación, y iii) actividades de inversión, con
cargo a los recursos parafiscales y/o públicos del Sistema General de Seguridad
Social en Salud.
Ahora bien, aduce el demandante que obró con el convencimiento de que las EPS
podían invertir sus recursos propios y recursos del crédito en la adquisición de
activos fijos, pero además, agrega que los Decretos 1485 de 1994, 574 de 2007 y
1698 de 2007 autorizaban a las EPS a efectuar inversiones en activos fijos, frente
a lo cual, se advierte que, ello no fue el punto de reproche por parte del ente de
control, pues, en efecto, el ente de control fiscal precisó que, esa actividad podía
ser realizada por la EPS, pero con recursos propios, más no con recursos públicos
del SGSSS, destacando que los recursos propios de SaludCoop fueron insuficientes
para financiar dichos gastos administrativos que no guardaban relación de
84
Como ya se ha indicado con precedencia en las consideraciones de esta providencia, la conducta imputada en el proceso de responsabilidad
fiscal que nos ocupa fue la desviación de los recursos públicos del SGSSS al ser apropiados o explotados en beneficio de SaludCoop EPS O.C.
y de sus empresas vinculadas, en tanto que el daño consistió en la pérdida y menoscabo y/o detrimento de los recursos parafiscales
pertenecientes al SGSSS administrados por SaludCoop EPS OC, en tanto que, la calificación de la conducta por parte de la Controlaría General
de la República al señor Carlos Gustavo Palacino Antía, en calidad de Presidente Ejecutivo y Representante Legal de SaludCoop EPS OC,
consistió en que intervino en la concepción, estructuración e implementación de las operaciones a través de las cuales, y a n ombre de
SaludCoop EPS OC, se produjo la desviación de los recursos públicos del SGSSS, para su indebida apropiación y utilización en contravía de los
fines consagrados por la Constitución y la ley, al proceder de manera contraria a la ley, al concebir e implementar operaciones que se
tradujeron en la salida de recursos públicos del SGSSS al patrimonio privado de la propia EPS que regentaba y al de sus empresas satélites .
causalidad con el objeto social principal de la EPS, esto es, garantizar los servicios
incluidos en el POS.
Precisado lo anterior, a continuación se transcriben los artículos de los Decretos

1485 de 1994 y 574 de 2007 que se refieren a las inversiones, a fin de constatar
si de ellos se puede inferir que las inversiones en activos fijos podían ser con cargo
a los recursos parafiscales y/o públicos del SGSSS como lo alega el actor.
El Decreto 1485 de 1994, “Por el cual se regula la organización y funcionamiento de

las Entidades Promotoras de Salud y la protección al usuario en el Sistema Nacional de
Seguridad Social en Salud”, prescribe:
“(…)
CAPÍTULO III.
DEL MARGEN DE SOLVENCIA
(…)
ARTÍCULO 10. INVERSIÓN DEL MARGEN DE SOLVENCIA. Sin perjuicio de lo dispuesto

en el artículo 8o. las entidades que tengan el margen de solvencia, entre un rango
de cuatro mil y ocho mil salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de
corte, podrán, a través de contratos de fiducia mercantil, siempre y cuando el régimen
legal lo permita, destinar hasta un 40% del valor del margen para realizar
inversiones directas en infraestructura destinada a la prestación de servicios de
salud. Cuando el valor del margen sea superior a ocho mil salarios mínimos legales
mensuales vigentes a la fecha de liquidación, podrán, conforme el mecanismo antes
descrito, invertir conforme el mecanismo previsto para infraestructura, hasta un
65% de las sumas que excedan el monto mencionado.
CAPÍTULO IV.
LIMITES A LAS OPERACIONES FINANCIERAS E INVERSIONES
(…)
ARTÍCULO 13. REGULACION DE INVERSIONES. Las Entidades Promotoras de

Salud están facultadas para invertir en aquellas actividades directamente
relacionadas con su objeto social, conforme su régimen legal lo permita.
La totalidad de las inversiones en sociedades subordinadas y demás inversiones

de capital autorizadas, diferentes a aquellas que deban realizar las entidades promotoras
de salud en cumplimiento de disposiciones legales, como las originadas en el margen de
solvencia, no podrá exceder en todo caso del ciento por ciento (100%) de la suma
del patrimonio de la respectiva entidad.
Tales inversiones deberán desmontarse para el evento en que la sociedad subordinada

decida adquirir acciones de la matriz o de otras sociedades subordinadas de ésta.
(…)” (Negrillas y subrayado fuera de texto).
De conformidad con las normas transcritas, tenemos que, en efecto el artículo 13

del Decreto 1485 de 1994 se encargó de la regulación de las inversiones de las
Entidades Promotoras de Salud, estableciendo que estas están facultadas para
invertir en aquellas actividades directamente relacionadas con su objeto social,
conforme su régimen legal lo permita, pero además, reguló sobre el porcentaje de
esas inversiones sobre la suma del patrimonio de la respectiva Entidad
Promotora de Salud. Así, no hay duda de que la EPS podía invertir sus recursos
propios en aquellas actividades directamente relacionadas con su objeto social que
la ley le permita, pero no se infiere de la norma que esas inversiones podían ser
con cargos a los recursos parafiscales y/o públicos del SGSSS, que fue lo que se
cuestionó en el proceso de responsabilidad fiscal objeto de estudio.
Por su parte, el Decreto 574 del 2 de marzo de 2007 “Por el cual se definen y
adoptan las condiciones financieras y de solvencia del Sistema Único de Habilitación de
Entidades Promotoras de Salud del Régimen Contributivo y Entidades Adaptadas”,
establece:
“(…)
ARTÍCULO 9. La totalidad de las reservas técnicas deberán estar invertidas

permanentemente y denominadas en moneda nacional, en los siguientes instrumentos:
1. Títulos de deuda pública interna; emitidos o garantizados por la Nación.
2. Títulos emitidos o garantizados por el Banco de la República.
3. Títulos emitidos o garantizados por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras,

Fogafín.
4. Títulos de renta fija emitidos, aceptados, garantizados o avalados por entidades vigiladas
por la Superintendencia Financiera de Colombia, incluyendo bonos de obligatoria u
opcionalmente convertibles en acciones.
5. Bonos y títulos hipotecarios emitidos en desarrollo de la Ley 546 de 1999 y otros títulos
de contenido crediticio derivados de procesos de titularización de cartera hipotecaria.
6. Derechos o participaciones en fondos comunes ordinarios administrados por sociedades

fiduciarias.
7. Depósitos en cuentas corrientes y cuentas de ahorro. Para este propósito se deducirán

los descubiertos en cuenta corriente.
8. Saldos disponibles en caja.
Las calificaciones de riesgo de las emisiones de los títulos y de los fondos de las inversiones
de que trata el presente artículo deben ser al menos DP1 o AA, según sea el caso y cuando
tal calificación sea aplicable al rubro.
En el caso de inversiones en certificados de depósito a término u otros instrumentos

representativos de captaciones de intermediarios financieros la calificación de riesgo
bancario de la entidad debe ser superior a A o su calificación de deuda de largo y corto
plazo, al menos A/DP-1.
Las inversiones no podrán estar representadas en títulos, derechos o

participaciones en su casa matriz, subsidiarias de esta, y en general en entidades
o empresas vinculadas por propiedad o control.
En ese mismo sentido, al examinarse el artículo 9º del Decreto 574 de 2007

que también se ocupa del régimen de inversiones, del mismo tampoco es dable
deducir e inferir que los recursos parafiscales del SGSSS podían ser utilizados para
la adquisición de activos fijos, pues, la norma se ocupa es de precisar en qué podía
invertir una EPS sus reservas técnicas, precisando unos puntuales títulos de deuda
pública interna, bonos y títulos hipotecarios, derechos o participaciones en fondos
comunes, depósitos en cuentas corrientes y cuentas de ahorro, y saldos disponibles
en caja. Es más, la misma norma, de manera expresa, señaló que las inversiones
de esas reservas técnicas no podían estar representadas en “títulos, derechos o
participaciones en su casa matriz, subsidiarias de esta, y en general en entidades o empresas
vinculadas por propiedad o control”, lo que, sin lugar a duda, se traduce en que no podían
invertir esas reservas técnicas en activos fijos de propiedad de la propia EPS o de
su red o cualquier otra empresa vinculada a ella.
Así las cosas, como quiera que la responsabilidad fiscal no deviene del supuesto de
si las EPS podían o no invertir sus recursos propios y recursos del crédito en la
adquisición de activos fijos, sino del hecho de que fueron con recursos parafiscales
y/o públicos del SGSSS que se financiaron gastos que no guardan relación de
causalidad con los gastos y/o costos ocasionados en la prestación de servicios
incluidos en el POS y de los gastos administrativos que guarden una relación de
causalidad con dichos servicios, en nada se relacionan los mencionados decretos
con lo que fue objeto de imputación, por ende, no puede sustentar el actor una
confianza legítima frente a las conductas que configuraron los hallazgos fiscales
encontrados por el ente de control sustentada en esos precisos decretos.
De conformidad con lo anterior, se tiene que, los mencionados decretos no

representan de manera asertiva, inequívoca y concluyente, una postura, una
decisión o el sentimiento de la voluntad administrativa, a partir de los cuales resulta
razonable y justificado el surgimiento de la confianza alegada por el actor frente a
que las inversiones en activos fijos podían ser con cargos a los recursos parafiscales
y/o públicos del SGSSS, pues, como antes se anotó, de los actos administrativos
analizados no hay duda de que la EPS podía invertir sus recursos propios en
aquellas actividades directamente relacionadas con su objeto social que la ley le
permita, pero no se infiere de las normas en cuestión que esas inversiones podían
ser con cargos a los recursos parafiscales y/o públicos del SGSSS, que fue lo que
se cuestionó en el proceso de responsabilidad fiscal objeto de estudio.
En esos términos, observa la Sala que la confianza invocada sobre esos precisos
decretos, se encuentre cimentada sobre criterios subjetivos y personales, esto es,
fundada en el simple deseo, en ideas erróneas, en creencias equivocadas de lo que
se cree autoriza la norma, por ende, no puede tenerse por legítima una confianza
que se basa en interpretaciones personales y voluntariamente favorables a los
intereses de quien la alega.
4.3 Respecto de los supuestos conceptos y/o actos administrativos emitidos por
la Superintendencia Nacional de Salud, se tiene que, el demandante hace
mención al Oficio No. 2-2011-017374 del 29 de marzo de 2011 de dicha
superintendencia y al testimonio del señor Gustavo Enrique Morales Cobo, quien
fue Superintendente Nacional de Salud, frente a los cuales, se advierte lo siguiente:
4.3.1 En lo que respecta al Oficio No. 2-2011-017374 del 29 de marzo de

201185, suscrito por el Superintendente Nacional de Salud de la época, se tiene
que, corresponde a una respuesta emitida por dicha entidad a una comunicación
de la Contraloría General de la República, en la que, el ente de control fiscal profiere
control de advertencia y le solicitaba tomar correctivos a fin de evitar la
configuración de conductas que pudieran conllevar a un detrimento patrimonial, las
que por demás se fundamentaban en la conciliación que en su momento había
realizado la Superintendencia con SaludCoop frente a las Resoluciones 296 y 938
de 2010.
Se pudo constatar que, el referido oficio, consigna las razones que llevaron a la
Superintendencia a conciliar las Resoluciones 296 y 938 de 2010, siendo la principal
de ellas que no se genera riesgo para el erario público. Seguidamente, se exponen
los argumentos que llevaron a la entidad a considerar que los actos presentaban
ilegalidades, entre otros, se dijo que dichas resoluciones realizaron una
interpretación restrictiva y que no consultaba los fines de la Constitución Política
frente a la prohibición de la inversión en infraestructura con cargo a los recursos
de la UPC, pero además desconocen que la inversión en infraestructura destinada
a prestación de los servicios en salud cumple con la finalidad estatal de destinación
de los recursos, siempre y cuando se cumplan las condiciones para hacerlo, tales
como cumplir con el margen de solvencia y los porcentajes de inversiones
establecidos en la ley. Así, a partir de los métodos de interpretación doctrinal y por
contexto, llegó a inferir y/o decir que, las Circulares 26 y 49 de la Superintendencia
se tornan en ilegales por no consultar la interpretación finalistica de la norma, para
inferir que, sí se permitía la inversión de los recursos parafiscales en infraestructura
85
Visible en la USB antecedentes administrativos – Carpeta 116 – folios 18096 a 18103.
que tuviera como finalidad la atención y prestación de servicios de salud, como
condición necesaria para garantizar los fines del SGSSS y del Estado.
No obstante lo anterior, si bien de ese oficio se evidencia una base objetiva de

confianza al deducir y/o inferir el Superintendente que, luego de consultar la
interpretación finalistica de la norma, sí se permite la inversión de los recursos
parafiscales en infraestructura que tenga como finalidad la atención y prestación
de servicios de salud, como condición necesaria para garantizar los fines del SGSSS
y del Estado, en el caso bajo estudio, no puede tenerse el Oficio No. 2-2011-017374
del 29 de marzo de 2011 como el acto que representa de manera asertiva,
inequívoca y concluyente, una postura, una decisión o el sentimiento de la voluntad
administrativa, a partir de los cuales resulta razonable y justificado el surgimiento
de la confianza invocada por el actor para realizar todas y cada una de las
actividades y/o movimientos en las que se concretó el daño fiscal y/o patrimonial
con cargos a los recursos parafiscales y/o públicos del SGSSS, pues, teniendo en
cuenta el período en el que se concretó el daño fiscal (entre los años 1998 a 2010),
no puede tenerse, ni mucho menos suponerse, que un oficio expedido el 29 de
marzo de 2011 fue la base de la confianza e entendimiento de que se actuó
ajustado a la normatividad. En otros términos, no puede suponerse que ese oficio
fue el que motivó su actuar, cuando el mismo no existía para la fecha de los hechos
que rodearon el proceso de responsabilidad fiscal.
4.3.2 En lo que se refiere al testimonio rendido por el señor Gustavo Enrique

Morales Cobo dentro del proceso de responsabilidad fiscal, en calidad de
Superintendente Nacional de Salud de la época, frente al cual el actor señala que
éste pone de presente las orientaciones que tradicionalmente ha sostenido la
entidad que están reflejadas en actos de carácter general, se advierte lo siguiente:
El señor Gustavo Enrique Morales Cobo rindió testimonio ante la Contralora

Delegada Intersectorial No. 10 de la Unidad de Investigaciones Especiales contra
la Corrupción de la Contraloría General de la República el día 24 de octubre de 2013
(USB antecedentes administrativos – Carpeta 160 – folios 32013 - 32028),
momento en el que la Contraloría le pidió “informar acerca de la estructura actual del
Sistema de Seguridad Social en Salud; cuáles son los recursos destinados al sistema; y según su
criterio qué es la crisis del Sistema de Seguridad Social en Salud”; luego, tuvo la oportunidad
el apoderado del señor Carlos Gustavo Palacino Antía, solicitante del medio de
prueba, de interrogar al testigo, quien en efecto realizó las siguientes preguntas:
“i) sírvase informar al despacho si en la Seguridad Social en Salud ha existido y existe la integración
vertical en las EPS y cómo opera; ii) sírvase informar al despacho si la normatividad pertinente y
aplicable al sector salud, prohíbe que la EPS incorporen en su estructura organizacional centros
clínicos, laboratorios y otras empresas y/o actividades conexas y/o necesarias para la prestación
del servicio de salud; iii) sírvase informar si el Acuerdo 260 de 2004 “por el cual se define el régimen
de pagos compartidos y cuotas moderadoras dentro del Sistema General de Seguridad Social en
Salud” proferido por el CNSSS, se encuentra vigente y en caso negativo, qué norma lo derogó y/o
sustituyó; iv) sírvase informar si las EPS tienen libertad para disponer de los recursos provenientes
de cuotas moderadoras y copagos; v) para precisar, dentro del concepto de los recursos de la UPC,
de las cuotas moderadoras y de los copagos, está concebida una porción para gastos de
administración y la posibilidad de un remanente o utilidad de libre disposición de la EPS; vi) para la
Superintendencia de salud que usted dirige, esa sentencia a la que usted se refiere, la C-262 de
2013, resuelve solamente la aplicación de la Ley 1438 de 2011 o brinda luces sobre el tema de la
administración de los recursos de la salud antes de la vigencia de esta ley; vii) sírvase informar si
antes de la Ley 1438 de 2011 existía alguna norma que pusiera límites a los gastos de
administración de las EPS del régimen contributivo; viii) sírvase explicar si a la fecha se ha expedido
la reglamentación del artículo 23 de la Ley 1438 de 2011; ix) sírvase informar si la Superintendencia
ha emitido circulares, o directrices con destino a las EPS del régimen contributivo instruyéndolas
sobre tipos de gastos que no puedan ser cubiertos con recursos del sistema; x) sírvase informar si
los gastos generados por servicios NO POS pueden ser asumidos por las EPS del régimen
contributivo con cargo a los recursos de la UPC y que normas lo establecerían; xi) en caso de que
no puedan ser cubiertos con cargo de los recursos de la UPC con qué recursos deben der pagados
estos servicios NO POS; xii) los gastos de estos servicios NO POS también pueden ser atendidos
con cargo al remanente de la EPS que tiene por la UPC bajo el entendido que son de libre disposición
de la EPS; xiii) los recobros por concepto de los servicios NO POS una vez que se han entregado a
la EPS y que correspondan a pagos de honrados con recursos propios, son recursos de libre
destinación de la EPS; xiv) cuando se refiere a todas y cada una de las obligaciones, se refiere a
esa obligación generó el recobro; xv) cuál es el fundamento normativo para señalar que existe una
bolsa común para pagar tanto obligaciones que provienen de los servicios del POS como obligaciones
que provienen de los servicios NO POS, tras tener en cuenta que el servicio NO POS como usted lo
ha reconocido ha sido de creación jurisprudencial; y xvi) independientemente del deber que usted
señala que tienen la EPS de honrar sus obligaciones dinerarias con sus proveedores, una vez los
recursos provenientes del recobro, UPC, cuotas moderadoras y copagos, son pagadas a la EPS, son
ingresos propios de la EPS y por tanto pierden su naturaleza de recursos públicos ”86.
Ahora bien, en lo que respecta a dicho testimonio, se tiene que, en igual sentido
de lo concluido en el numeral anterior frente al Oficio 2-2011-017374 de 2011,
teniendo en cuenta el período en el que se concretó el daño fiscal (entre los años
1998 a 2010), no puede tenerse ni suponerse, que un postura u opinión de quien
fuera Superintendente de Salud expresada en esa precisa diligencia del día 24 de
octubre de 2013 fue la base de la confianza y entendimiento de que se actuó
ajustado a la normatividad. En otros términos, no puede suponerse que lo
expresado por el señor Morales Cobo fue lo que motivó su actuar, cuando tal
postura no había sido exteriorizada para la fecha de los hechos que rodearon el
proceso de responsabilidad fiscal, es más, para ese período (1998 - 2010) ni
siquiera fungía el deponente como Superintendente para suponer que de tiempo
atrás venía exponiendo su posición frente al tema y que por ende pudo haber
generado confianza legítima frente a los administrados, y en particular frente al
aquí demandante.
Ahora bien, como quiera que el testigo expresa su posición y/o opinión frente a la
posibilidad de tomar de la UPC recursos para invertir en infraestructura, frente a
tal postura la Sala se atiene a lo ya manifestado en el ordinal “3) Indebida y deficiente
valoración probatoria de la prueba testimonial” del numeral “vii) Indebida valoración
probatoria” del acápite de “Análisis del primer cargo de nulidad”, oportunidad en la que
se resolvió la inconformidad del demandante consistente en que el testigo prohijaba
los argumentos de defensa del actor, en especial, que era posible tomar de la UPC
recursos para invertir en infraestructura, momento en el que se precisó y/o
concluyó que lo manifestado por el testigo era su apreciación y/o percepción
personal, la cual, no es soportada ni legal ni jurisprudencialmente, por ende, no
puede aceptarse que esa percepción personal tenga la entidad suficiente de
desvirtuar el estudio que sobre la calidad de los recursos parafiscales, su regulación
y operación, administración y uso o destinación específica, y el régimen de
inversiones no autorizadas con cargo al SGSSS realizó la Contraloría General de la
Republica en el acto administrativo demandado, debidamente sustentado con la
normatividad y jurisprudencia pertinente.
4.3.3 De otra parte, cabe advertir que, el señor Gustavo Enrique Morales Cobo en
su testimonio ante la Contralora Delegada Intersectorial No. 10 de la Unidad de
Investigaciones Especiales contra la Corrupción de la Contraloría General de la
República hizo mención al punto 1.9.8 de la Circular 49 de 2008 de la
Superintendencia Nacional de Salud 87, el cual, regula lo pertinente sobre “práctica
ilegal”, estableciendo expresamente que las EPS no pueden hacer uso de los
recursos de la Seguridad Social en Salud, recibidos por concepto de UPC, para
actividades diferentes a la prestación del POS a sus afiliados; acogiendo dicho punto
lo sostenido por la Corte Constitucional en cuanto a que las UPC no son recursos
que puedan catalogarse como propios de las EPS y que no pueden utilizarlas ni
disponer de estos recursos libremente, concluyendo que las EPS deben utilizar los
86
(USB antecedentes administrativos – Carpeta 160 – folios 32013 - 32028).
87
https://docs.supersalud.gov.co/PortalWeb/Juridica/CircularesExterna/C_2008_Norma_0049.pdf.
recursos de la UPC en la prestación de los servicios de salud previstos en el POS y
su administración.
En esos términos, la única norma señalada por el testigo Morales Cobo con total
claridad y que había sido expedida dentro del rango del período en que se concretó
el daño fiscal, esto es, la Circular 49 del 5 de abril de 2008, no representa de
manera asertiva, inequívoca y concluyente, una postura, una decisión o el
sentimiento de la voluntad administrativa, a partir de los cuales resulta razonable
y justificado el surgimiento de la confianza alegada por el actor frente a que las
inversiones en que se concretó el daño fiscal podían ser con cargos a los recursos
parafiscales y/o públicos del SGSSS, todo lo contrario, esa circular, de manera
expresa prohíbe la inversión de recursos provenientes de la UPC en infraestructura,
señalando que los mismos solo pueden ser utilizados para la prestación de los
servicios de salud previstos en el POS y su administración.
El texto de la norma es el siguiente:
“1.9. 8. Práctica ilegal
Por la naturaleza de los recursos que constituyen la operación del Régimen Contributivo,
aclarada en su oportunidad por la Corte Constitucional, las Entidades Promotoras de
Salud no pueden hacer uso de los recursos de la Seguridad Social en Salud,
recibidos por concepto de Unidad de Pago por Capitación (UPC), para actividades
diferentes a la prestación del plan obligatorio de salud a sus afiliados.
En tal sentido se reitera lo sostenido por la Corte Constitucional en cuanto a que las UPC
no son recursos que pueden catalogarse como rentas propias de las EPS no
pueden utilizarlas ni disponer de estos recursos libremente.
Así las cosas, las EPS deben utilizar los recursos de la UPC en la prestación de los servicios
de salud previstos en el POS y su administración.
Igualmente, se debe recordar que la UPC constituye la unidad de medida y cálculo de los
mínimos recursos que el Sistema General de Seguridad Social en Salud requiere para cubrir
en condiciones de prestación medida el servicio de salud tanto en el Régimen Contributivo
como en el Régimen Subsidiado.
En consecuencia, la Superintendencia considera que la inversión de recursos

provenientes de la UPC en infraestructura se cataloga como práctica insegura e
ilegal, por lo cual no puede llevarse a cabo.” (Negrillas fuera de texto).
4.4 Respecto de los actos administrativos emitidos por la DIAN, tales como lo son
las Liquidaciones de Revisión Nos. 310642004000105 del 30 de junio de
2004 y 310642004000147 del 17 de marzo de 2005, frente a las cuales el
demandante aduce que le confirmaron que no se habían utilizado recursos
parafiscales en actividades no permitidas, se advierte lo siguiente:
En la Liquidación de Revisión No. 310642004000105 del 30 de junio de 2004

(fls. 437 a 479 cdno. ppal. no. 2), se constata que, la División de Fiscalización
Tributaria de la Administración de Impuestos de los Grandes Contribuyentes de
Bogotá de la DIAN, inició investigación contra la sociedad Entidad Promotora de
Salud Organismo Cooperativo SaludCoop, a fin de verificar y establecer las bases
gravables, determinar la existencia de hechos gravados o no y verificar el
cumplimiento de las obligaciones formales, relacionadas con el Impuesto sobre las
Rentas y Complementarios del año gravable 2001, acto administrativo en el que se
consigna lo siguiente:
“(…)
2. ANTECEDENTE Y FUNDAMENTOS DEL REQUERIMIENTO ESPECIAL
(…)
Con base en el análisis y confrontación de los valores contabilizados y los informados en la
declaración del Impuesto sobre la Renta y Complementarios, así como de la información
obtenida en desarrollo de la investigación, la División de Fiscalización Tributaria, propuso:
4.1 DETERMINACION DE INGRESOS PARA EL CÁLCULO DEL BENEFICIO

NETO
4.1.1 ADICION DE INGRESOS RENGLÓN 26 ID - DIVIDENDOS Y PARTICIPACIONES EN

CUANTIA DE $28.961.611
La ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD ORGANISMO COOPERATIVO - SALUDCOOP-, declaró

como Total Ingresos Brutos en renglón 28 IV, la suma de $715.090.525.000 dentro de los
cuales no incluyó lo correspondiente a "Dividendos y Participaciones" en cuantía de
$28.961.611 contabilizados en la cuenta PUC 421805 "Ingresos Método de Participación",
(folio 73) que en consideración de la División de Fiscalización Tributaria, deben hacer parte
del total de ingresos para determinar el beneficio neto exento.
4.1.2 IMPROCEDENCIA DE INGRESOS NO CONSTITUTIVOS DE RENTA NI GANANCIA

OCASIONAL EN CUANTIA DE $1.598.588.000
La ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD ORGANISMO COOPERATIVO- SALUDCOOP NIT

800.250.119 - 1, solicitó en el renglón No 31 LV "Otros Ingresos" como ingresos no
constitutivos de renta ni ganancia ocasional, la suma de $1.598.588.000 que corresponde
al componente inflacionario de los ingresos financieros, (folio 73) apartándose así de lo
dispuesto en el artículo 357 del Estatuto Tributario, según el cual los contribuyentes del
régimen tributario especial no pueden depurar los ingresos, con ingresos no constitutivos
de renta ni ganancia ocasional. Por lo anterior, con base en lo igualmente señalado en los
artículos 19, 26 y 356 al 364 del Estatuto Tributario, 2 y 3 del Decreto 124 de 1997, y Ley
79 de 1988, se propuso desconocer en el renglón No 31 LV la suma de $1.598.588.000.
Por lo antes expuesto, señala la División de Fiscalización Tributaria, que "SALUDCOOP"

omitió ingresos por valor de $1.627.550.000, lo que generó un menor excedente a destinar.
4.1.3 IMPROCEDENCIA DE LA EXENCION DEL BENEFICIO NETO O EXCEDENTE DEL AÑO

GRAVABLE 2000 POR VALOR DE $ 30.593.800.000.
Estableció la División de Fiscalización Tributaria, que los $30.593.800.000, corresponden a

la suma de $4.401.800.000, por concepto de retorno cooperativo y $ 26.192.000.000 por
incremento de reservas patrimoniales (folios 459 y 460), toda vez que la sociedad de autos
no atendió lo previsto en el artículo 54 de la Ley 79 de 1988, ni en el artículo 9 del Decreto
124 de 1997, como quiera que en el Acta No 07 del 24 de abril de 2001, luego del punto
XI "Aprobación de Distribución de Excedentes" no reposa destinación alguna para el
excedente determinado. Así las cosas, propuso el citado despacho, la aplicación de lo
señalado al respecto por el artículo 5 del Decreto 124 de 1997 y en consecuencia gravar el
excedente cooperativo con el impuesto sobre la renta a la tarifa del 20%.
4.2 DETERMINACION DE COSTOS Y GASTOS PARA EL CÁLCULO DEL BENEFICIO NETO
4.2.1 EGRESOS NO PROCEDENTES FISCALMENTE RENGLÓN 47 CX "OTRAS

DEDUCCIONES" EN CUANTIA DE $ 30.854.312.760.
Propuso la División de Fiscalización Tributaria, rechazar las provisiones de: i) Inversiones

por $102.218.617, i¡) Propiedad Planta y Equipo por $361.459.143, ¡ii) régimen subsidiado
no carnetizado por $1.637.000.000 e iv) Incremento Reservas Patrimoniales en cuantía de
$28.753.635.000, solicitadas por la ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD ORGANISMO
COOPERATIVO - SALUDCOOP-, en el renglón 47 "CX" Otras Deducciones, de la declaración
del impuesto sobre la renta y complementarios del año gravable 2001, (folios 461 y 462)
de conformidad con lo previsto en los artículos 107, 112, 145, 357 y 358 del Estatuto
Tributario, 87 del Decreto 2649 de 1993, y literal a) del artículo 4 del Decreto 124 de 1997.
Respecto de la Provisión Incremento Reservas Patrimoniales, se anota además que por

norma general tributaria no es deducible de la renta, la provisión por cuanto no generó una
erogación real y porque la ley no la contempla. Igual se predica de las normas que rigen a
las entidades del régimen tributario especial, entre las cuales se encuentran las
cooperativas. Las razones expuestas y el hecho que el contribuyente haya llevado la suma
de $28.753.635.000 a la cuenta contable PUC 331595 "Reservas Ocasionales" y como
contrapartida haya realizado un registro en la cuenta PUC 539545 "Provisión Incremento
Reservas Patrimoniales", demuestra claramente un doble beneficio que la ley no le ha
concedido.
Así las cosas, se profirió el Requerimiento Especial N° 900001, notificado el 2 de febrero de

2004, en el cual se propuso modificar la liquidación privada del contribuyente, en el sentido
de adicionar ingresos por $30.622.762.000, desconocer ingresos no constitutivos de renta
ni ganancia ocasional por valor de $1.598.588.000 y costos y deducciones en cuantía de
$30.854.313.000. Como resultado de lo anterior, se propuso un mayor impuesto a cargo
de $12.615.133.000 y una sanción por inexactitud de $20.184.213.000
(…)
4. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO

(…)
4.1. DETERMINACION DE INGRESOS EN EL CÁLCULO DEL BENEFICIO NETO O EXCEDENTE

POR $ 1.627.550.000.
(…)
De la diligencia de Inspección Contable realizada por este Despacho, se estableció que la

ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD ORGANISMO COOPERATIVO, registró en sus Estados
Financieros - Balance General y Estado de Resultados -, (Folios 1721, 1759 a 1762) de
conformidad con lo previsto en el artículo 53 de la Ley 79 de 1988, como Ingresos
Operacionales y No Operacionales la suma de $ 715.654.325.088, suma ésta aprobada
como Ingresos Totales, en el punto VI "Aprobación del Balance General y del Estado de
Ingresos y Egresos a 31 de diciembre del 2001" del Acta de Asamblea General Ordinaria de
Asociados No 09 del 3 de abril de 2002, (folios 349 a 356)
El excedente neto determinado por la ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD ORGANISMO

COOPERATIVO -SALUDCOOP, para el año 2001, según Acta de Asamblea General Ordinaria
de Asociados No 09 del 3 de abril de 2002, (folios 349 a 356) fue de $3.947.866.046.
Así las cosas si para determinar el excedente neto o beneficio en cuantía de

$3.947.866.046, la ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD ORGANISMO COOPERATIVO
SALUDCOOP, tomó el total de sus ingresos operacionales y no operacionales, - de
conformidad se reitera, con la Legislación Cooperativa, que es la que determina, cuál debe
ser el excedente en términos fiscales, no encuentra este despacho justificación alguna, para
que al momento de declarar los ingresos por el año gravable 2001, se excluyan los ingresos
contabilizados en la cuenta PUC 421805 "Ingresos Método de Participación de Sociedades
Anónimas y/o Asimiladas" en cuantía de $28.961.611, respecto de los cuales, y a propósito
de las modificaciones propuestas por el requerimiento especial, guarda total silencio el actor
en el escrito de respuesta.
Ahora bien, en cuanto a los argumentos esgrimidos por el Representante Legal de la entidad
en cuanto a que los ingresos no constitutivos de renta ni ganancia ocasional en cuantía de
$1.598.588.000 no deben ser declarados por SALUDCOOOP, de conformidad con lo previsto
en el artículo 357 del Estatuto Tributario, toda vez, "que esta norma no establece que el
contribuyente deba abstenerse de aplicar las normas relativas a los ingresos no
constitutivos de renta ni ganancia ocasional, pues conduciría a desconocer los principios
tributarios que reconocen que determinados ingresos no generan una verdadera renta,
como es el caso del componente inflacionario de los rendimientos financieros que solamente
reconocen la desvalorización de la moneda frente a la inflación, que no genera un
incremento en el patrimonio."
Sea lo primero, precisar que en el caso que nos ocupa y para efectos tributarios, la renta
líquida y el beneficio neto o excedente de los organismos cooperativos cumplen la misma
finalidad, sin embargo no se determinan de la misma forma como quiera que el artículo 26
del Estatuto Tributario, después de señalar cómo se determina la renta líquida, concluye
que salvo las excepciones legales, la renta líquida es renta gravable y a ella se aplican las
tarifas señaladas en la ley, no obstante al preverse en el numeral cuarto del artículo 19
ibídem, que el beneficio o excedente se determina como lo establezca la normatividad
cooperativa, se establece igualmente que dicho beneficio o excedente neto será gravado
únicamente cuando se destine en todo o en parte, en forma diferente a lo que establezca
la legislación cooperativa. Es decir que la renta líquida prevista en el artículo 26 a pesar de
tener la misma connotación no se determina en la misma forma que el beneficio o
excedente neto, que se determina como lo establezca la legislación cooperativa y no en la
misma forma a como se establece la renta líquida, en donde sí proceden los conceptos de
Ingresos No Constitutivos de Renta ni Ganancia Ocasional.
(…)
Así las cosas, el pertenecer al régimen tributario especial consagrado en los artículos 356
y siguientes del Estatuto Tributario, en concordancia con el artículo 19 del - Estatuto
Tributario, significa entre otros aspectos determinar el beneficio neto o excedente en la
forma prevista por las normas que lo rigen que para el caso en cuestión no es otra que la
legislación cooperativa y en tales circunstancias no puede el contribuyente de autos depurar
los ingresos en la forma establecida en el artículo 26 del Estatuto Tributario, es decir restar
del total de Ingresos, los Ingresos que son no constitutivos de renta ni ganancia ocasional-
en términos fiscales -, tales como el componente inflacionario de los rendimientos
financieros; componente inflacionario de la diferencia en cambios e ingresos por
indemnizaciones por daño emergente.
(…)
Se aclara respecto de los Ingresos Financieros y Diferencia en Cambio, registrados

contablemente en las cuentas PUC 421005 y 421020 respectivamente, arriba precitadas,
que el contribuyente, tal como lo explicó en desarrollo de la Inspección Contable- folio 1974
haciendo uso de lo previsto en el artículo 3° del Decreto 406 de 2002, excluyó como
Ingresos No Constitutivos de Renta Ni Ganancia Ocasional, las sumas de $1.588.345.000,
$1.132.000 respectivamente.
… las cooperativas efectivamente deben incluir la totalidad de los Ingresos, sin importar si
ellos, son susceptibles de incrementar el patrimonio o no, como quiera que no puede
alegarse, sin incurrir en una crasa equivocación, que los Ingresos recibidos por la sociedad,
por concepto de componente inflacionario de los ingresos financieros, de la diferencia en
cambio e indemnizaciones por daño emergente, no sean ingresos reales, o que por el hecho
de ser ingresos no constitutivos de renta ni ganancia ocasional según lo que se alega, no
deban formar parte del cálculo del excedente o beneficio neto, como quiera que se Insiste,
lo determinante no es que corresponda a un Ingreso gravado o no gravado, si no que el
beneficio neto o excedente, se determine de conformidad con lo previsto en el numeral
cuarto del artículo 19 del Estatuto Tributario.
Por todo lo antes expuesto, el Despacho confirma las modificaciones propuestas en el

Requerimiento Especial No 90001 del 2 de febrero de 2004, como quiera que se ha
demostrado que SALUDCOOP realizó una depuración indebida de los ingresos,
transgrediendo las previsiones del numeral 4o. del artículo 19 el Estatuto Tributario.
4.2. IMPROCEDENCIA DE LA ADICION DE INGRESOS PROPUESTA POR CONCEPTO DE

RETORNO COOPERATIVO EN CUANTIA DE $ 4.401.800.000 E INCREMENTO DE RESERVAS
PATRIMONIALES POR $ 26.192.000.000
Propuso la División de Fiscalización Tributaria, adicionar ingresos en el renglón 27 IE -"Otros

Ingresos Distintos de los Anteriores" en cuantía de $30.593.800.000, correspondientes a:
Retorno Cooperativo $4.401.800.000 e Incremento de Reservas Patrimoniales por
$26.192.000.000 como quiera que correspondiendo al retorno previsto en el numeral 3 del
artículo 54 de la Ley 79 de 1988, y vista el Acta No 7 del 24 de abril de 2001, (folios 370 a
377), luego del punto IX Aprobación de Distribución de Excedentes, era evidente que dicho
valor no fue aprobado por la Asamblea General, con lo cual se había dado al excedente
determinado una destinación diferente al previsto en el precitado artículo 54 de la Ley 79
de 1988.
No obstante lo anterior, como resultado de la Inspección contable realizada en la ENTIDAD

PROMOTORA DE SALUD ORGANISMO COOPERATIVO SALUDCOOP, se estableció:
El retorno cooperativo corresponde a un pasivo de carácter laboral que se apropia cada año
con el objeto de solventar el pago de una prestación laboral de carácter extralegal que
realiza a sus empleados denominada "Participación en el Trabajo Asociado" y no retorno
cooperativo, concepto que tiene la misma dinámica de las cesantías laborales.
El contribuyente de autos aprobó para todos los trabajadores asociados un pago laboral no
salarial en reconocimiento a su esfuerzo para el logro de una mayor productividad y
eficiencia en el servicio a los afiliados, ateniéndose para ello a las normas contenidas en el
artículo 128 del Régimen Laboral Colombiano. El pago a cada trabajador asociado se hizo
en proporción al sueldo básico u honorarios mensuales que devengan al 31 de diciembre
del respectivo ejercicio y a prorrata del tiempo laborado en condición de trabajador
asociado.
(…)
En el año 2001, se causó un pasivo estimado por este concepto el cual se pagó
efectivamente en el año 2002 a los trabajadores beneficiarios de esta prestación laboral
extralegal, aplicando la correspondiente retención en la fuente según el procedimiento y
porcentaje del caso.
Del excedente determinado en el año gravable 2000, (folio 370) en cuantía de
$1.733.154.377, no se destinó suma alguna a lo previsto en el numeral 3 del artículo 54
de la Ley 79 de 1988, es decir a "Retornarlo a los asociados en relación con el uso de los
servicios o la participación en el trabajo" como quiera que, tal como puede corroborarse del
Acta de Asamblea General No 7 del 24 de abril de 2001, en la cual, entre otras cosas, y
según el Orden del Día, se aprobaron estados financieros del año gravable 2000 y se aprobó
la destinación del excedente del año 2000, se tiene que el Beneficio o Excedente se destinó
tal como sigue:
(…)
Así las cosas, esta prestación laboral que SALUDCOOP reconoce a sus empleados, no
corresponde a un ingreso del año gravable de 2001, ni al retorno cooperativo enunciado en
el acto preparatorio y menos aún a una distribución de excedentes. Hecho probado en
desarrollo de la inspección contable (folios 2036 a 2141).
Concluye el Despacho, que atendiendo las verificaciones efectuadas en desarrollo de la

inspección, de los documentos allegados a la misma y de los argumentos esgrimidos por
SALUDCOOP en respuesta al requerimiento especial y de las pruebas allegadas por la
entidad (folios 962 a 964) , el Despacho determina que el concepto correspondiente a
"retorno asociado trabajador" por $ 4.401.800.000, no constituyen ingreso, muy por el
contrario es un egreso contabilizado en el año 2000 en la cuenta PUC 539595-Otros (folio
459), por lo tanto no se adicionará en esta Instancia.
Respecto de la adición de ingresos propuesta en el acto preparatorio por concepto del

Incremento de Reservas Patrimoniales por valor de $ 26.192.000.000, en consideración a
los argumentos esgrimidos por SALUDCOOP en respuesta al requerimiento especial No.
90001, de las pruebas aportadas por la entidad y después de efectuar las verificaciones
pertinentes en desarrollo del auto de inspección contable este Despacho considera que este
concepto es un gasto registrado contablemente por SALUDCOOP en sus estados financieros
del año 2000 (folios 952 a 955), en la cuenta PUC 539545-lncremento de Reservas
Patrimoniales, (folio 459).
Egreso procedente a la luz de la legislación cooperativa, de acuerdo con lo dispuesto

expresamente en el artículo 56 de la Ley 79 de 1988, tema sobre el que se pronunciará
ampliamente el Despacho en el numeral. 4.3.1., del presente acto.
Así las cosas y por ser un egreso que tiene relación directa con la determinación del
excedente o beneficio neto del año gravable de 2000, que no es el caso en estudio, este
Despacho determina no adicionar ingresos por valor de $ 26.192.000.000 y acepta los
planteamientos esgrimidos por la entidad SALUDCOOP en su escrito de respuesta al
requerimiento especial No. 90001.
4.3. EGRESOS NO PROCEDENTES
4.3.1. Incremento de Reservas Patrimoniales por $ 28.753.365.000
Una vez analizados los planteamientos de SALUDCOOP y de acuerdo con las verificaciones
efectuadas en desarrollo de la inspección contable, este Despacho determina lo siguiente:
- Reconocer la procedencia de la deducción solicitada por concepto de Incremento Reservas

Patrimoniales en cuantía de $ 28.753.365.000, solicitadas por la ENTIDAD PROMOTORA DE
SALUD ORGANISMO COOPERATIVO - SALUDCOOP-, en el renglón 49 "CX" Otras
Deducciones, de la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios del año
gravable 2001, de conformidad con lo previsto en la normatividad cooperativa, esto es
artículos 54 y 56 de la Ley 79 de 1988.
(…)
De la lectura del precitado artículo se tiene que deben las cooperativas destinar de su
beneficio neto o excedente, un 50% como mínimo a lo previsto en el Inciso primero, sin
embargo prevé igualmente en el segundo inciso, que el 50% restante es decir el remanente
queda a disposición de la Asamblea General, para que en todo o en parte lo destine a lo
previsto en los numerales 1 al 4, es decir que efectivamente, cuando se destine en parte a
dichos conceptos (revalorización de aportes, a servicios comunes y seguridad social, a
retornarlo a los asociados y/o al fondo para amortización de aportes), puede la Asamblea
General establecer incrementos de las reservas patrimoniales con cargo al beneficio o
excedente neto determinado al cierre del ejercicio, como quiera que la enumeración que se
realiza no es taxativa.
No obstante lo anterior y contrario a lo afirmado por el requerimiento especial en el sentido

que los incrementos de reservas patrimoniales no pueden realizarse con cargo al gasto
como quiera que los movimientos deben realizarse al Interior de las cuentas patrimoniales.
(…)
Así las cosas, es claro que pueden las cooperativas previa aprobación de la Asamblea
General, realizar incrementos progresivos de las reservas con cargo al ejercicio anual. De
conformidad con lo previsto en los artículos 54 y 56 de la Ley 79 de 1988, se tiene entonces
que los incrementos de reservas patrimoniales creadas por la Asamblea General, pueden
realizarse como un movimiento meramente de cuentas patrimoniales en el caso de
utilizarse parte del remanente previsto en el artículo 54, pero también pueden realizarse
antes de la determinación del beneficio o excedente en aplicación del artículo 56 de la citada
ley.
(…)
En conclusión, si la Ley permite a las entidades crear por decisión voluntaria de la asamblea
general, otras reservas y fondos patrimoniales con fines determinados, e igualmente prever
en los presupuestos y registrar en la contabilidad incrementos progresivos a estas reservas
y fondos con cargo al ejercicio anual, resulta procedente, por parte de este Despacho
aceptar el egreso correspondiente a incremento de reservas patrimoniales por valor de
$28.753.635.000 como parte de los egresos para el cálculo del beneficio neto o excedente
declarado por SALUDCOOP en la renta del año 2001 de conformidad con lo señalado en el
numeral 4 del artículo 19 del Estatuto Tributario, artículo 56 de la Ley 79 de 1988, en
concordancia con los artículos 9, 10, 26, 27, 34, 35, 44 y 46 del mismo ordenamiento
jurídico y doctrina de la Superintendencia de Economía Solidaria mediante concepto DES-
1000-186-2004, del 11 de febrero de 2004.
4.3.2 Provisión de Inversiones, Propiedad Panta y Equipo y Régimen Subsidiado no

Carnetizado por valor de $ 2.100.677.760
La ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD ORGANISMO COOPERATIVO- SALUDCOOP-, en el

renglón 47 "CX"-Otras deducciones, de la declaración del impuesto sobre la renta y
complementarios del año gravable 2001, registró por concepto de "Provisión Inversiones"
contabilizada en la cuenta PUC519905 la suma de $102.218.617, y cuenta PUC 519915-
"Provisión Propiedad Planta y Equipo la suma de $361.459.143 (follos15, 72,78.), en
atención a lo previsto en el numeral 4 del artículo 19 del Estatuto Tributarlo, según el cual
para las entidades cooperativas, no sólo se permiten los egresos que tengan relación de
causalidad con la renta, sino los demás que se realicen de conformidad con la legislación
cooperativa.
(…)
De acuerdo con lo anterior, respecto del registro realizado por SALUDCOOP correspondiente
a la provisión de Inversiones, atendiendo las manifestaciones efectuadas por la entidad en
su escrito de respuesta al requerimiento especial en donde señala que la mencionada
provisión se generó por la disminución del patrimonio en alguna de las entidades en que
SALUDCOOP registra inversiones, adjuntando como soporte la comparación del valor en
libros de las inversiones como del valor intrínseco de las mismas y en algunos casos
resultaba inferior al valor registrado por SALUDCOOP en libros, (folios 941 a 951), este
Despacho determina la procedencia del egreso para el cálculo del beneficio neto o excedente
declarado por la entidad en su renta de 2001, toda vez que cumple las previsiones
establecidas en el artículo 4 del artículo 19 del Estatuto Tributario y doctrina de la DIAN,
mediante concepto No. 016133 del 18 de marzo de 2002.
(…)
En lo que hace referencia a la provisión de propiedad planta y equipo, de igual forma la

entidad registró esta provisión en razón al menor valor de los avalúos efectuados a las
diferentes propiedades planta y equipo de SALUDCOOP, respecto del valor registrado en
libros. Como soporte adjunta la entidad en respuesta al acto preparatorio la comparación
del valor en libros frente al valor del avalúo que muestra en algunos casos que el valor del
avalúo comercial es menor al registrado por SALUDCOOP (folios 930 a 940)
(…)
Así las cosas, teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, los planteamientos del actor
y las pruebas allegadas al expediente, se tiene que este Despacho determina la procedencia
del egreso por concepto de provisiones a las inversiones y a la propiedad planta y equipo
por $ 463.677.760 atendiendo lo dispuesto en la legislación cooperativa y lo señalado por
la Oficina Jurídica de la DIAN mediante concepto No. 016133 del 18 de marzo de 2002 ya
transcrito a página 31 de este acto.
En lo que se refiere a la Provisión Régimen Subsidiado no carnetizado por $1.637.000.000,

es de señalar que de acuerdo con documentos que reposan en el expediente (folios 811 a
927), los allegados en desarrollo de la inspección contable (folios 2024 a 2033 ) y con los
argumentos esgrimidos por SALUDCOOP la mencionada provisión corresponde a contratos
por cobrar a los entes territoriales con vigencia a los años 1999 y anteriores que de acuerdo
con oficios de la Superentendía Nacional de Salud de fechas 15 de junio de 2001, NURC
8010-1-88415, 22 de junio de 2001-NURC 800-1-88415, 3 de julio de 2001 -NURC 8001-
1-88415 y 9 de agosto de 2001 -NURC 800-1-88415 (folios, 928 a 929), oficio último
mediante el cual la Superintendencia recuerda a la entidad SALUDCOOP que en "atención
al capítulo III del Decreto 2649 de 1993 (Normas Técnicas sobre Revelaciones) y oficios de
los días 15 y 22 de junio 2001 emanados de la Superintendencia, la publicación aludida
debe contener en forma clara y explícita las siguientes notas financieras: - Ingresos por
Cobrar (UPC-S): El 30 de junio de 2001 por instrucción de la superintendencia Nacional de
Salud se registró una provisión de $1.637 millones, correspondiente a contratos por cobrar
de los entes territoriales con vigencias del año de 1999 y anteriores a esta fecha; causación
contable que afecta el resultado del ejercicio a 31 de diciembre de 2000, el cual fue de $
1.733 millones."
Así las cosas, atendiendo lo ordenado por la Superintendencia Nacional de Salud,
SALUDCOOP, efectuó el 30 de junio de 2001, el registro contable de la provisión
correspondiente al régimen subsidiado no carnetizado por valor de $ 1.637.000.000.
(…)
De acuerdo con lo expuesto, y teniendo en cuenta las previsiones del numeral 4º. del
artículo 19 del Estatuto Tributario y doctrina de la Oficina Jurídica de la DIAN, mediante
concepto 016133 ya transcrito a páginas 31 de este acto, y teniendo en cuenta los
argumentos expuestos por el actor en la respuesta al requerimiento especial, el Despacho
determina la procedencia del egreso correspondiente a la provisión de cartera del Régimen
Subsidiado no Carnetizado por valor de $1.637.000.000 para la determinación del beneficio
neto o excedente declarado por SALUDCOOP en su Renta del año gravable 2001.
5. DETERMINACION DE LA SANCION POR INEXACTITUD
El Despacho en esta instancia sanciona por inexactitud a la entidad SALUDCOOP de

conformidad con lo establecido en el artículo 647 del Estatuto Tributario, teniendo en cuenta
el pronunciamiento que efectuó este Despacho, respecto de la adición de ingresos por el
método de participación e Ingresos no Constitutivos de Renta ni Ganancia Ocasional como
elementos constitutivos en el cálculo del beneficio neto o excedente por el año 2001,
conducta que se encuentran tipificadas como inexacta, derivando de este procedimiento un
menor impuesto a pagar.
(…)
Tal como se observa la sanción de inexactitud se predica de los datos equivocados,

incompletos o desfigurados, situación que sí se presenta en el caso que nos ocupa, al
detraer del total de ingresos los ingresos por el método de participación e ingresos no
constitutivos de renta ni ganancia ocasional, lo que conlleva a calcular un beneficio neto o
excedente que no cumple con las previsiones del numeral 4 del artículo 19 del Estatuto
Tributario.
Conforme con lo anterior y sin perjuicio de otras causales consagradas en el artículo 647
del ordenamiento fiscal, constituye omisión de impuestos generados por las operaciones
gravadas, sancionada en la ley tributaria con inexactitud, la no liquidación en las
declaraciones tributarias del impuesto sobre la renta y complementarios a la tarifa única
señalada en el artículo 356 del Estatuto Tributario cuando el beneficio neto o excedente no
está calculado de acuerdo a la legislación cooperativa.
(…)”
En la Liquidación de Revisión No. 310642004000147 del 17 de marzo de 2005

(fls. 480 a 534 cdno. ppal. no. 2), se constata que, la División de Fiscalización
Tributaria de la Administración de Impuestos de los Grandes Contribuyentes de
Bogotá de la DIAN, inició investigación contra la sociedad Entidad Promotora de
Salud Organismo Cooperativo SaludCoop, a fin de verificar y establecer las bases
gravables, determinar la existencia de hechos gravados o no y verificar el
cumplimiento de las obligaciones formales, relacionadas con el Impuesto sobre las
Rentas y Complementarios del año gravable 2002, acto administrativo en el que se
evidencia lo siguiente:
“(…)
2. REQUERIMIENTO ESPECIAL
(…)
2.3. Dicha División, a través del Requerimiento Especial N° 900002 del 2 de febrero de
2004, notificado el mismo día, propuso un mayor impuesto en cuantía de $12.810.855.000
y una sanción por inexactitud de $20.497.368.000, resultante de:
2.3.1 DETERMINACION DE INGRESOS PARA EL CÁLCULO DEL BENEFICIO NETO
2.3.1.1 IMPROCEDENCIA DE INGRESOS NO CONSTITUTIVOS DE RENTA NI GANANCIA

OCASIONAL EN CUANTIA DE $1.280.931.000
La ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD ORGANISMO COOPERATIVO - SALUDCOOP NIT

800.250.119 - 1, solicitó en el renglón No 31 LV "Otros Ingresos" como ingresos no
constitutivos de renta ni ganancia ocasional, la suma de $1.280.931.000 que corresponde
al componente inflacionario de los ingresos financieros, apartándose así de lo dispuesto en
el artículo 357 del Estatuto Tributario, según el cual los contribuyentes del régimen
tributario especial no pueden depurar los ingresos, con ingresos no constitutivos de renta
ni ganancia ocasional. Por lo anterior, con base en lo igualmente señalado en los artículos
19, 26 y 356 al 364 del Estatuto Tributario, 2 y 3 del Decreto 124 de 1997 y Ley 79 de
1988, se propuso desconocer en el renglón No 31 LV la suma de $1.280.931.000
2.3.1.2. ADICION DE INGRESOS RENGLÓN 26 ID - DIVIDENDOS Y PARTICIPACIONES EN

CUANTIA DE $2.282.135.829
La ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD ORGANISMO COOPERATIVO - SALUDCOOP-, declaró

como Total Ingresos Brutos en renglón 28 IV, la suma de $805.162.657.000 dentro de los
cuales no incluyó lo correspondiente a "Dividendos y Participaciones" en cuantía de
$2.282.135.829, contabilizados en la cuenta PUC 4218 "Ingresos Método de Participación",
que en consideración de la División de Fiscalización Tributaria, deben hacer parte del total
de ingresos para determinar el beneficio neto.
2.3.1.3. IMPROCEDENCIA DE RENTAS EXENTAS EN CUANTIA DE $10.221.908.383
Estableció la División de Fiscalización Tributaria, que respecto de los $10.221.908.383

"Retorno Cooperativo", la sociedad de autos no atendió lo previsto en el artículo 54 de la
Ley 79 de 1988, ni en el artículo 9 del Decreto 124 de 1997, como quiera que en el Acta
No 9 del 3 de abril de 2002, luego del punto IX "Aprobación de Distribución de Excedentes"
no reposa destinación alguna para el retorno cooperativo. Así las cosas propuso el citado
despacho, la aplicación de lo señalado al respecto por el artículo 5 del Decreto 124 de 1997,
en consecuencia constituir en ingreso gravable con el impuesto sobre la renta a la tarifa del
20%, el retorno cooperativo en cuantía de $10.221.908.383.
2.3.2 DETERMINACION DE COSTOS Y GASTOS PARA EL CÁLCULO DEL BENEFICIO NETO
2.3.2.1. COSTOS NO PROCEDENTES FISCALMENTE RENGLÓN 33 CV "COSTO DE VENTAS"

EN CUANTIA $159.313.917
La ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD ORGANISMO COOPERATIVO - SALUDCOOP-, solicitó

en el renglón 33 "CV" Costo de Ventas, de la declaración del impuesto sobre la renta y
complementarios del año gravable 2002, la suma de $159.313.917 correspondiente a la
"Provisión Glosas Médicas no Aceptadas" contabilizada en la cuenta PUC 616705, la cual
propuso rechazar la División de Fiscalización Tributaria, con base en lo señalado en los
artículos 112, 145 y 358 del Estatuto Tributario.
2.3.2.2. EGRESOS NO PROCEDENTES FISCALMENTE RENGLON DEDUCCIONES" EN

CUANTIA DE $50.109.983.745
Propuso la División de Fiscalización Tributaria, rechazar las provisiones de:
i) Inversiones por $1.281.756.984,

ii) Propiedad Planta y Equipo por $828.226.761
¡ii) Incremento Reservas Patrimoniales en cuantía de $48.000.000.000,
solicitadas por la ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD ORGANISMO COOPERATIVO -

SALUDCOOP-, en el renglón 49 "CX" Otras Deducciones, de la declaración del impuesto
sobre la renta y complementarios del año gravable 2002, de conformidad con lo previsto
en los artículos 107, 112, 145, 357 y 358 del Estatuto Tributario, 87 del Decreto 2649 de
1993, y literal a) del artículo 4 del Decreto 124 de 1997.
Respecto de la Provisión Incremento Reservas Patrimoniales, se anota además que por

norma general tributaria no es deducible de la renta, la provisión por cuanto no generó una
erogación real y porque la Ley no la contempla. Igual se predica de las normas que rigen a
las entidades del régimen tributario especial, entre las cuales se encuentran las
cooperativas. Las razones expuestas y el hecho de que el contribuyente haya llevado la
suma de $48.000.000.000 a la cuenta contable PUC 331595 "Reservas Ocasionales" y como
contrapartida haya realizado un registro en la cuenta PUC 539545 "Provisión Incremento
Reservas Patrimoniales", demuestra claramente un doble beneficio que la Ley no le ha
concedido.
Así las cosas, se profirió el Requerimiento Especial N° 900002, notificado el 2 de febrero de

2004, en el cual se propuso modificar la liquidación privada del contribuyente, en el sentido
de adicionar ingresos por $12.504.045.000, desconocer ingresos no constitutivos de renta
ni ganancia ocasional por valor de $1.280.931.000 y Costos y deducciones en cuantía de
$50.269.298.000. Como resultado de lo anterior, se propuso un mayor impuesto a cargo
de $12.810.855.000 y una sanción por inexactitud de $20.497.368.000
(…)
4. FUNDAMENTOS DE HECHO Y DE DERECHO DE LA AMPLIACION AL

REQUERIMIENTO ESPECIAL
En virtud de lo previsto en el artículo 708 del Estatuto Tributario, el 30 de junio de 2004,
se profirió la Ampliación al Requerimiento Especial No 3106420040000007, con el fin de
adicionar a las modificaciones propuestas en el requerimiento especial, el desconocimiento
en cuantía de $7.104.269.000, por concepto de mayor valor solicitado en el renglón 58 EC
de la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios del año gravable 2002,
como renta exenta por la ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD ORGANISMO COOPERATIVO
SALUDCOOP.
Lo anterior como quiera que la renta líquida determinada por la ENTIDAD PROMOTORA DE
SALUD ORGANISMO COOPERATIVO -SALUDCOOP, en el Renglón 53 RA de la declaración
del impuesto sobre la renta y complementarios del año gravable 2002, es de
$17.288.357.000, suma ésta que es solicitada por el contribuyente de autos como Renta
Exenta en el renglón 58 EC.
No obstante, el beneficio Neto o excedente determinado por SALUDCOOP, para el año 2002,
según Acta de Asamblea Ordinaria de Asociado No. 10 del 27 de marzo de 2003, fue de
$10.184.087.000; siendo evidente entonces, que solicita el contribuyente, como renta
exenta, una suma superior en cuantía de $7.104.269.000 al beneficio o excedente que
legalmente procede.
De igual forma, como pudo constarse en la Inspección Contable realizada por este
Despacho, en el año siguiente al cual se obtuvo el beneficio neto o excedente antes citado,
- es decir en el año 2003 -, se destinó el beneficio en la siguiente forma:
COMPROB FECHA CUENTA PUC DENOMINACION MOVIMIENT MOVIMIENTO

CONTABLE No COMPROBANTE O DEBITO CREDITO
1211 ABRIL 30 DE 2003 28952005 FONDO SOCIAL DE EDUCACION -0- 2.036.817.600.00
1211 ABRIL 30 DE 2003 28952010 FONDO SOCIAL DE SOLIDARIDAD -0- 1.018.408.238.82
1211 ABRIL 30 DE 2003 28952020 FONDO SOC. PROYECT EDUC COOP -0- 4,092.044.000.00
1211 ABRIL 30 DE 2003 33050505 RESERVA PROTECCION APORTES -0- 2.036.817.600.00
1211 ABRIL 30 DE 2003 33200510 RESERV. VALORIZ APORTES SOCIAL -0- 1.000.000.000.00
TOTAL 10.184.088.000.00
El rechazo propuesto se fundamentó en lo previsto en el numeral 4 del artículo 19 del

Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 6o de la Ley 633 de 2000, artículos 358, 359
ibídem, artículo 4 del Decreto 1514 de 1998, y artículos 8, 19, 26, 27, 34, 44, 46, 54, 55 y
158 de la Ley 79 de 1988.
(…)
6. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO
(…)
6.3 DETERMINACION DE INGRESOS PARA EL CÁLCULO DEL BENEFICIO NETO
6.3.1 IMPROCEDENCIA DE INGRESOS NO CONSTITUTIVOS DE RENTA NI GANANCIA

OCASIONAL EN CUANTIA DE $1.280.931.000 Y ADICION DE INGRESOS RENGLÓN 26 ID -
DIVIDENDOS Y PARTICIPACIONES EN CUANTIA DE $2.282.135.829
(…)
las cooperativas efectivamente deben incluir la totalidad de los ingresos, sin importar si
ellos son susceptibles de incrementar el patrimonio o no, como quiera que no puede
alegarse válidamente, que los ingresos recibidos por la sociedad, por concepto de
componente inflacionario de los ingresos financieros, de la diferencia en cambio e
indemnizaciones por daño emergente, no sean ingresos reales, o que por el hecho de ser
ingresos no constitutivos de renta ni ganancia ocasional, al decir del contribuyente, no
deban formar parte para el cálculo del excedente o beneficio neto por cuanto, se insiste, lo
determinante no es que corresponda a un ingreso gravado o no gravado, sino que el
beneficio neto o excedente, se determine de conformidad con lo previsto en el numeral
cuarto del artículo 19 del Estatuto Tributario.
De la diligencia de Inspección Contable realizada por este Despacho, se estableció que la

ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD ORGANISMO COOPERATIVO, registró en sus Estados
Financieros - Balance General y Estado de Resultados -, (Folios 1903 al 1985) de
conformidad con lo previsto en el artículo 53 de la Ley 79 de 1988, como Ingresos
Operacionales y No Operacionales la suma de $ 807.448 millones, suma ésta aprobada
como Ingresos Totales, en el punto IX "Aprobación del Balance y del Estado de Ingresos y
Egresos a 31 de diciembre del 2002" del Acta de Asamblea General Ordinaria de Asociados
No. 10 del 27 de marzo de 2003 (folios 2771 al 2777). Se aclara que el mencionado total
de ingresos no incluye los ingresos por corrección monetaria en cuantía de $2.341 millones,
en aplicación de lo previsto en la Resolución No 0632 del 20 de junio de 2001 de la
Superintendencia de Economía Solidaria que eliminó la aplicación de los ajustes por
inflación para las entidades del sector solidario.
El excedente neto determinado por la ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD ORGANISMO

COOPERATIVO -SALUDCOOP, para el año 2002, según Acta de Asamblea General Ordinaria
de Asociados No. 10 del 27 de marzo de 2003 (folios 2771 al 2777) fue de $10.184.088.000,
dentro de los cuales obviamente se encuentran los ingresos por rendimientos financieros y
el componente inflacionario de estos y los ingresos por Método de participación.
Así las cosas si para determinar el excedente neto o beneficio en cuantía de

$10.184.088.000, la ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD ORGANISMO COOPERATIVO
SALUDCOOP, tomó el total de sus ingresos operacionales y no operacionales, - de
conformidad con la Legislación Cooperativa, que es la que determina cual debe ser el
excedente en términos fiscales, no encuentra este despacho justificación alguna, para que
al momento de declarar los ingresos por el año gravable 2002, se excluyan los ingresos
contabilizados en la cuenta PUC 421805 "Ingresos Método de Participación de Sociedades
Anónimas y/o Asimiladas" en cuantía de $2.282.135.829, respecto de los cuales, y a
propósito de las modificaciones propuestas por el requerimiento especial, guarda total
silencio el actor en su escrito de respuesta.
Como corolario de la anterior este Despacho confirma la el rechazo de los ingresos no

constitutivos de renta ni ganancia ocasional y la adición de ingresos por concepto de
dividendos y participaciones propuestos en el Requerimiento Especial No. 90002 del 2 de
febrero de 2004.
6.3.2 IMPROCEDENCIA DE RENTAS EXENTAS EN CUANTIA DE $10.221.908.383
Estableció la División de Fiscalización Tributaria, que respecto de los $10.221.908.383

"Retorno Cooperativo", la sociedad de autos no atendió lo previsto en el artículo 54 de la
Ley 79 de 1988, ni en el artículo 9 del Decreto 124 de 1997, como quiera que en el Acta
No 9 del 3 de abril de 2002, luego del punto IX "Aprobación de Distribución de Excedentes"
no reposa destinación alguna para el retorno cooperativo. Así las cosas propuso la aplicación
de lo señalado al respecto por el artículo 5 del Decreto 124 de 1997, y en consecuencia
tomar como ingreso gravable con el impuesto sobre la renta a la tarifa del 20%, el retorno
cooperativo en cuantía de $10.221.908.383.
No obstante lo anterior, como resultado de la inspección contable realizada en la ENTIDAD

PROMOTORA DE SALUD ORGANISMO COOPERATIVO SALUDCOOP, se estableció, que:
El concepto que aquí nos ocupa corresponde a un pasivo de carácter laboral que se apropia
cada año con el objeto de solventar el pago de una prestación laboral de carácter extralegal
que realiza SALUDCOOP a sus empleados denominada "Participación en el Trabajo
Asociado" y no retorno cooperativo como se planteó en el requerimiento especial, y tiene
la misma dinámica de las cesantías laborales.
(…)
En el año 2002, se causó un pasivo estimado por este concepto el cual se pagó
efectivamente en el año 2003 a los trabajadores beneficiarios de esta prestación laboral
extralegal, aplicando la correspondiente retención en la fuente según el procedimiento y
porcentaje correspondiente.
Así las cosas, esta prestación laboral que SALUDCOOP reconoce a sus empleados, no
corresponde a un ingreso del año gravable de 2002, ni al retorno cooperativo enunciado en
el acto preparatorio y menos aún a una distribución de excedentes. Hecho probado en
desarrollo de la inspección contable (folios 2149 al 2287, 2380, 2408 y 2670 al 2672).
Con fundamento en las verificaciones efectuadas en desarrollo de la inspección contable,

los documentos allegados a la misma, los argumentos esgrimidos por SALUDCOOP en la
respuesta al requerimiento especial y las demás pruebas allegadas en esta instancia, este
Despacho encuentra probado que el concepto correspondiente a "retorno asociado
trabajador" por la suma de $ 10.221.908.383, no constituye un ingreso para el
contribuyente ni un excedente no destinado como exige la ley para ser considerado exento;
por el contrario es un egreso que se encuentra debidamente contabilizado en el año 2002
en la cuenta PUC 539595-Otros (folio 444) y en consecuencia la glosa propuesta en este
sentido ha de ser desechada.
6.4 DETERMINACION DE COSTOS Y GASTOS PARA EL CÁLCULO DEL BENEFICIO NETO
6.4.1 COSTOS NO PROCEDENTES FISCALMENTE RENGLÓN 33 CV "COSTO DE VENTAS" EN

CUANTIA $159.313.917
En lo que se refiere a la provisión glosas médicas no aceptadas, es de señalar que de

acuerdo con los argumentos esgrimidos por SALUDCOOP la mencionada provisión
corresponde a cuentas médicas representadas en la facturación que SALUDCOOP glosó a
varias IPS (folios 1085 a 1149) y respecto de las cuales la entidad recibió las respectivas
respuestas por la IPS, pero sobre las cuales SALUDCOOP no dio una respuesta dentro de
los 30 días, proceder que se encuentra establecido en el artículo 8 del Decreto 046 del 2000
(…)
Es así como, al estar expresamente contemplada por la ley la provisión de glosas médicas
no aceptadas y por corresponder a un egreso que tiene relación de causalidad con el
cumplimiento del objeto social de la cooperativa, este Despacho en esta instancia no
rechaza la suma de $159.313.917, solicitada por La ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD
ORGANISMO COOPERATIVO - SALUDCOOP-, en el renglón 33 "CV" Costo de Ventas, de la
declaración del impuesto sobre la renta y complementarios del año gravable 2002, por
concepto de "Provisión Glosas Médicas no Aceptadas" contabilizada en la cuenta PUC
616705, en atención a lo previsto en el numeral 4 del artículo 19 del Estatuto Tributario y
a lo señalado por la Oficina Jurídica de la DIAN mediante concepto No. 016133 del 18 de
marzo de 2002 aplicable al caso en discusión, según el cual "...para las entidades
cooperativas, no sólo se permiten los egresos que tengan relación de causalidad con la
renta, sino los demás que se realicen de conformidad con la legislación cooperativa. En
estas condiciones si por ejemplo, la provisión de cartera, inversiones, reservas, etc, en
forma expresa la legislación cooperativa, ordena sustraerlas de la renta para efectos de
obtener el excedente, así debe procederse".
6.4.2 EGRESOS NO PROCEDENTES FISCALMENTE RENGLÓN 49 CX "OTRAS

DEDUCCIONES" EN CUANTIA DE $50.109.983.745
Se reconoce también en esta instancia la procedencia de la deducción solicitada por la

ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD ORGANISMO COOPERATIVO SALUDCOOP por concepto
de provisiones de Inversiones y Propiedad Planta y Equipo por $1.281.756.984 (cuenta PUC
519905) y $828.226.761 (cuenta PUC 519915), respectivamente, en atención a lo previsto
en el numeral 4 del artículo 19 del Estatuto Tributario, conforme al cual para las entidades
cooperativas, no sólo se permiten los egresos que tengan relación de causalidad con la
renta, sino los demás que se realicen de conformidad con la legislación cooperativa.
(…)
De acuerdo con lo anterior, respecto del registro realizado por SALUDCOOP correspondiente
a la provisión de inversiones, atendiendo a las manifestaciones efectuadas por la entidad
en su escrito de respuesta al requerimiento especial en donde señala que la mencionada
provisión se generó por la disminución del patrimonio en alguna de las entidades en que
SALUDCOOP registra inversiones, adjuntando como soporte la comparación del valor en
libros de las inversiones como del valor intrínseco de las mismas, (folio 1197), este
Despacho determina la procedencia "del "egreso "para el' cálculo del beneficio neto o
excedente declarado por la entidad en su renta de 2002, toda vez que cumple las
previsiones establecidas en el artículo 4 del artículo 19 del Estatuto Tributario en
concordancia con la doctrina de la DIAN plasmada en el Concepto No. 016133 del 18 de
marzo de 2002.
(…)
En lo que hace referencia a la provisión de propiedad planta y equipo, de igual forma la

entidad registró esta provisión en razón al menor valor de los avalúos efectuados a las
diferentes propiedades, planta y equipo de SALUDCOOP, respecto del valor registrado en
libros. Como soporte adjunta la entidad en respuesta al acto preparatorio la comparación
del valor en libros frente al valor del avalúo que muestra en algunos casos que el valor del
avalúo comercial es menor al registrado por SALUDCOOP (folio 1172)
(…)
Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, los planteamientos del actor y las pruebas
allegadas al expediente, este Despacho encuentra procedente el egreso solicitado por
concepto de provisiones a las inversiones por valor de $1.281.756.984 y a la propiedad,
planta y equipo por la suma de $828.226.761, dando aplicación a lo dispuesto en la
legislación cooperativa en concordancia con lo señalado por la Oficina Jurídica de la DIAN
en el Concepto No. 016133 del 18 de marzo de 2002 ya transcrito en este acto.
Se encuentra igualmente procedente la deducción por concepto de Incremento Reservas

Patrimoniales en cuantía de $48.000.000.000, solicitada por la ENTIDAD PROMOTORA DE
SALUD ORGANISMO COOPERATIVO - SALUDCOOP-, en el renglón 49 "CX" Otras
Deducciones de la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios del año
gravable 2002, de conformidad con lo previsto en los artículos 54 y 56 de la Ley 79 de
1988, que a la letra rezan:
(…)
De la lectura del precitado artículo se tiene, que deben las cooperativas destinar de su
beneficio neto o excedente, un 50% como mínimo a lo previsto en el inciso primero, sin
embargo prevé igualmente en el segundo inciso, que el 50% restante es decir el remanente
queda a disposición de la Asamblea General, para que en todo o en parte lo destine a lo
previsto en los numerales 1 al 4, es decir que efectivamente, cuando se destine en parte a
dichos conceptos, es decir a revalorización de aportes, a servicios comunes y seguridad
social, a retornarlo a los asociados y/o al fondo para amortización de aportes, puede la
Asamblea General establecer incrementos de las reservas patrimoniales con cargo al
beneficio neto o excedente determinado al cierre del ejercicio, como quiera que la
enumeración que se realiza no es taxativa.
No obstante lo anterior y contrario a lo afirmado por el requerimiento especial en el sentido

de los incrementos de reservas patrimoniales no pueden realizarse con cargo al gasto como
quiera que los movimientos deben realizarse al interior de las cuentas patrimoniales, el
artículo 56 de la Ley 79 de 1988.
(…)
Es claro que pueden las cooperativas previa aprobación de la Asamblea General, realizar
incrementos progresivos de las reservas con cargo al ejercicio anual. De lo previsto en los
artículos 54 y 56 de la Ley 79 de 1988, se tiene entonces que los incrementos de reservas
patrimoniales creadas por la Asamblea General, pueden realizarse como un movimiento
meramente de cuentas patrimoniales en el caso de utilizarse parte del remanente previsto
en el artículo 54, pero que también pueden realizarse antes de la determinación del
beneficio o excedente en aplicación del artículo 56 de la citada ley.
Tal como se estableció en la Inspección Contable realizada por este Despacho, dichos
incrementos progresivos de las reservas patrimoniales fueron autorizados y ratificados por
la Asamblea General realizada el 27 de marzo de 2003, según numeral IX del Acta No. 10
de la misma fecha.
Por lo anterior, estando previstas en la Legislación Cooperativa, la procedencia de dichas

reservas contra el excedente o contra el gasto, previa aprobación de la Asamblea General,
se propone su reconocimiento para el cálculo del beneficio o excedente de conformidad con
lo señalado en el numeral 4 del artículo 19 del Estatuto Tributario.
La Ley 79 de 1988, prevé que las cooperativas puedan obtener excedentes como resultado
de su operación y, conforme a lo previsto en el artículo 54 de la misma Ley, de esos
excedentes, un veinte por ciento (20%) como mínimo, debe destinarse a crear y mantener
una reserva de protección de los aportes sociales; otro veinte por ciento (20%) como
mínimo, para el fondo de educación; y un diez por ciento (10%) como mínimo, para el
fondo de solidaridad. En los términos antes señalados, efectivamente existen límites
expresos para la constitución de fondos y reservas en toda cooperativa.
(…)
En conclusión, si la Ley permite a las entidades crear por decisión voluntaria de la asamblea
general, otras reservas y fondos patrimoniales con fines determinados, e igualmente prever
en los presupuestos y registrar en la contabilidad incrementos progresivos a estas reservas
y fondos con cargo al ejercicio anual, resulta procedente, por parte de este Despacho
aceptar el egreso correspondiente a incremento de reservas patrimoniales por valor de
$48.000.000.000 como parte de los egresos para el cálculo del beneficio neto o excedente
llevado por SALUDCOOP en el denuncio rentístico del año gravable 2002 de conformidad
con lo señalado en el numeral 4 del artículo 19 del Estatuto Tributario, artículo 56 de la Ley
79 de 1988, en concordancia con los artículos 9, 10, 26, 27, 34, 35, 44 y 46 del mismo
ordenamiento jurídico y doctrina de la Superintendencia de Economía Solidaria mediante
concepto DES-1000-186-2004, del 11 de febrero de 2004.
6.5. MAYOR VALOR SOLICITADO EN EL RENGLON 58 EC - RENTA EXENTA -, EN CUANTIA

DE $7.104.269.000
(…)
En el presente caso, tenemos que la renta líquida determinada por la ENTIDAD PROMOTORA
DE SALUD ORGANISMO COOPERATIVO -SALUDCOOP, en el Renglón 53 RA de la declaración
del impuesto sobre la renta y complementarios del año gravable 2002, es de
$17.288.357.000.
Igualmente la Renta Exenta solicitada en el renglón 58 EC, es de $17.288.357.000.
De lo anterior, es claro que el contribuyente ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD ORGANISMO

COOPERATIVO -SALUDCOOP, solicitó como renta exenta, una suma superior en
$7.104.269.000 al beneficio neto o excedente determinado y destinado por la Asamblea
General del 27 de marzo de 2003, que asciende a $10.184.088.000
De acuerdo con lo anterior, siendo el beneficio o excedente la suma de $10.184.088.000,
dicho valor será reconocido en esta instancia como beneficio o excedente neto exento, como
quiera que él fue aprobado y destinado según la legislación cooperativa vigente.
Como resultado de lo antes anotado, no puede aceptarse como beneficio o excedente

exento la suma declarada por la sociedad de autos en el Renglón 58 EC en cuantía de
$17.288.357.000, toda vez que dicha suma supera el beneficio o excedente aprobado y
destinado según la legislación cooperativa vigente, según Acta No 10 del 27 de marzo de
2003, de la Asamblea General.
Mal podría este Despacho reconocer un beneficio o excedente exento superior al que la
Asamblea General de la ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD ORGANISMO COOPERATIVO -
SALUDCOOP, calculó y destinó de conformidad con la legislación cooperativa, pues ello
significaría aceptar como beneficio o excedente exento, además del realmente destinado -
es decir la suma de $10.184.088.000 - la suma de $7.104.269.000, lo cual es inadmisible,
como quiera que es claro que dicha suma no fue destinada de conformidad con la legislación
cooperativa, como antes se expuso.
7. DETERMINACION SANCION POR INEXACTITUD
El Despacho en esta instancia sanciona por inexactitud a la entidad SALUDCOOP de

conformidad con lo establecido en el artículo 647 del Estatuto Tributario, como quiera que
omitió ingresos por Dividendos y Participaciones en el renglón 26 ID, solicitó ingresos no
constitutivos de renta ni ganancia ocasional improcedentes e igualmente solicitó rentas
exentas improcedentes de conformidad con la legislación, conductas que se encuentran
tipificadas como inexactas, derivando de este procedimiento un menor impuesto a pagar.
(…)
Tal como se observa la sanción de inexactitud se predica de los datos equivocados,

incompletos o desfigurados, situación que sí se presenta en el caso que nos ocupa, al
detraer del total de ingresos los ingresos por el método de participación e ingresos no
constitutivos de renta ni ganancia ocasional, lo que conlleva a calcular un beneficio neto o
excedente que no cumple con las previsiones del numeral 4 del artículo 19 del Estatuto
Tributario.
Conforme con lo anterior y sin perjuicio de otras causales consagradas en el artículo 647
del ordenamiento fiscal, constituye omisión de impuestos generados por las operaciones
gravadas, sancionada en la Ley tributaria con inexactitud, la no liquidación en las
declaraciones tributarias del impuesto sobre la renta y complementarios a la tarifa única
señalada en el artículo 356 del Estatuto Tributario cuando el beneficio neto o excedente no
está calculado de acuerdo a la legislación cooperativa.
(…).”
Visto el contenido de los dos actos administrativos expedidos por la DIAN, se tiene
que, los mismos no acreditan siquiera el cumplimiento del primer elemento
necesario para la configuración de la confianza legítima, esto es, la existencia de
una base objetiva de la confianza, pues, de ellos, no se advierte una postura, una
decisión o el sentimiento de la voluntad administrativa que pueda llegar a
determinar que fue a partir de éstos que resultaba razonable y justificado el
surgimiento de la confianza alegada por el actor para realizar las actividades y/o
movimientos en las que se concretó el daño fiscal y/o patrimonial, con cargo a los
recursos parafiscales y/o públicos del Sistema General de Seguridad Social en
Salud.
Ahora bien, aduce el demandante que esas precisas liquidaciones de revisión

confirman que no se utilizaron recursos parafiscales en actividades no permitidas,
sin embargo, el revisarse en su integridad los dos actos administrativos contentivos
de las misma, no se evidencia que la DIAN haya siquiera hecho mención y/o se
haya referido a los bienes parafiscales del SGSSS y en qué podían estos destinarse
o no, ello, porque que la DIAN no es el organismo encargado para ejercer ese tipo
de controles frente a los recursos parafiscales de la salud, así, tenemos que el
estudio y/o análisis de la DIAN se circunscribió o limitó a verificar y establecer la
base gravable de unos hechos precisos, unos gravados y otros no, a efectos de
establecer si cumplían los obligaciones tributarias, hechos frente a los cuales la
entidad aduanera ni siquiera entró a determinar de dónde provinieron los recursos
que conformaban esas partidas que eran objeto de verificación de su debida
contabilización en las declaraciones del Impuesto sobre la Renta y
Complementarios correspondientes a los años gravables 2001 y 2002.
De otra parte, cabe precisar que, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales

– DIAN contablemente puede verificar y establecer las bases gravables de los
contribuyentes, determinar los hechos gravados, verificar el cumplimiento de las
obligaciones fiscales, e incluso hacer deducciones; sin embargo, ello no es un tema
de seguridad social, sino eminentemente tributario, pero además, al no ser la DIAN
experta en el tema de la seguridad social, no puede dar y/o generar la confianza
legítima aducida por el actor, pues, de conformidad con el Decreto No. 2117 de
1992, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN está organizada
para la administración y control al debido cumplimiento de las obligaciones
tributarias, aduaneras y cambiarias, y la facilitación de las operaciones de comercio
exterior. Así, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales tiene a su cargo la
administración de los impuestos88 de renta y complementarios, de timbre nacional
y sobre las ventas; como también, la administración de los derechos de aduana89
y los demás impuestos internos del orden nacional cuya competencia no esté
asignada a otras entidades del Estado; asimismo, le corresponde la dirección y
administración de la gestión aduanera90, le compete el control y vigilancia sobre el
cumplimiento del régimen cambiario en materia de importación y exportación de
bienes y servicios, y actuar como autoridad doctrinaria y estadística en materia
tributaria, aduanera, de control de cambios en relación con los asuntos de su
competencia, y lo atinente a los sistemas especiales de importación-exportación,
zonas francas, zonas económicas especiales de exportación y las sociedades de
comercialización internacional. No obstante, no le corresponde ejercer algún tipo
de controles frente a los recursos parafiscales de la salud.
De conformidad con lo anterior, se tiene que, las mencionadas liquidaciones de

revisión no representan de manera asertiva, inequívoca y concluyente, una
postura, una decisión o el sentimiento de la voluntad administrativa, a partir de los
cuales resulte razonable y justificado el surgimiento de la confianza alegada por el
actor frente a que las inversiones realizadas y que constituyeron el daño fiscal
podían ser con cargos a los recursos parafiscales y/o públicos del SGSSS.
En esos términos, se tiene que, la confianza invocada sobre esos precisos actos
administrativos, se encuentra cimentada sobre criterios subjetivos y personales,
esto es, fundada en el simple deseo, en ideas erróneas, en creencias equivocadas
de lo que se cree que se autoriza, por ende, no puede tenerse por legítima una
confianza que se basa en interpretaciones personales y voluntariamente favorables
a los intereses de quien la alega.
4.5 Respecto del informe de octubre de 2009 del Grupo de Reacción Inmediata de
la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción
Coactiva de la Contraloría General de la República, frente al cual el demandante
aduce que le brindó seguridad a SaludCoop sobre su gestión y los recursos a su
cargo, se advierte lo siguiente:
88
Lo cual comprende la recaudación, fiscalización, liquidación, discusión, cobro, devolución, sanción y todos los demás
aspectos relacionados con el cumplimiento de las obligaciones tributarias.
89
Que comprende también la recaudación, fiscalización, liquidación, discusión, cobro, sanción y todos los demás aspectos
relacionados con el cumplimiento de las obligaciones aduaneras.
90
Abarca el servicio y apoyo a las operaciones de comercio exterior, la aprehensión, decomiso o declaración en abandono
de mercancías a favor de la Nación, su administración, control y disposición, así como la administración y control de los
sistemas especiales de importación-exportación, zonas francas, zonas económicas especiales de exportación y las sociedades
de comercialización internacional, de conformidad con la política que formule el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
en la materia, para estos últimos, con excepción de los contratos relacionados con las zonas francas.
Tanto en el escrito contentivo de la demanda como en el de los alegatos de
conclusión, el actor aduce que la Contraloría General de la República había emitido
un informe en octubre de 2009, específicamente, el Grupo de Reacción Inmediata,
dirigido a la Doctora Tatiana González Torres, Contralora Delegada para
Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría General
de la República, en el que supuestamente se consignó lo siguiente:
"1. Se verifico que SALUDCOOP EPS OC maneja en forma independiente los recursos de las
cotizaciones de las demás rentas y bienes que administra. Independencia que no es
necesaria para el manejo de los recursos de la UPC. ya que no existe norma legal que
obligue a las EPS a manejar en forma separada los recursos de las UPC de los demás
ingresos que se reciban.
2. SALUDCOOP EPS OC durante los años 2004 a 2008 además de recibir ingresos
operacionales por UPC por $6.081.271.275 miles, también recibió como ingresos por
fuentes diferentes a la UPC recursos por $915.030.668 miles.
3, Los costos incurridos por SALUDCOOP EPS en la prestación del Plan Obligatorio de
Salud y su administración entre los años 2004 a 2008 han sido por $6,300,512,959 miles.
Parte de la prestación del servicio de salud se ha financiado con los recursos que la EPS
recibe por concepto de copagos y cuotas moderadoras, los cuales por disposición del
artículo 178 de la ley 100 de 1993 "Los recaudos por estos conceptos serán recursos de las
Entidades Promotoras de Salud, aunque el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud
podrá destinar parte de ellos a fa (sic) subcuenta de Promoción de fa (sic) Salud del Fondo
de Solidaridad y Garantía" y del artículo 13 del Acuerdo 260 del Consejo Nacional de
Seguridad Social en Salud: "la totalidad de los recaudos por concepto de copagos y cuotas
moderadoras pertenecen a la Entidad Promotora de Salud". De igual forma, la Circular
Externa 26 del 2006 de la Superintendencia Nacional de Salud, recogida por su circular
única al indicar que: "por lo anterior, la Superintendencia Nacional de Salud considera que
la inversión de recursos provenientes de la UPC en infraestructura se cataloga como una
práctica insegura e ilegal la cual no puede llevarse a cabo", limitó exclusivamente esta
prohibición sobre los recursos de UPC y no sobre los copagos y cuotas moderadoras.
4. SALUDCOOP ESO OC ha contabilizado en forma adecuada sus registros de ingresos

por UPC y sus demás ingresos como los costos de la prestación del servicio de salud y su
administración, siguiendo las instrucciones que en materia contable ha dispuesto el Plan
Único de Cuentas emitido por la Superintendencia Nacional de Salud.
5. De acuerdo a la información analizada y que registran la información financiera de

SALUDCOOP EPS OC, sus estados financieros así como de la documentación e información
suministrada en la Visita Especial, SALUDCOOP EPS generó durante los años 2004 a 2008
un remanente de $501.010.099 miles, después de haber atendido y pagado los gastos de
la prestación del servicio de salud y su administración.
6. De acuerdo a la información financiera de SALUDCOOP EPS OC, sus estados

financieros, así como de la documentación e información suministrada a la comisión de la
visita, se evidencia que el remanente o "margen de utilidad" considerado como los recursos
económicos que le quedaron a la EPS después de los gastos en la prestación del servicio de
salud y su administración, cubren en forma suficiente las erogaciones que en materia de
inversiones realizo la EPS entre el 2004 y el 2008, valor equivalente a $397.463.589 miles.
7. Se verificó que los valores que SALUDCOOP EPS ha ejecutado en Inversiones

Permanentes, Promesas de Compraventa, Compra de Propiedad, Planta y Equipo, Aportes
a Corporaciones, Intangibles, durante los años 2004 a 2008, ha sido por valor de
$397.463.589 millones; de los cuales un valor de $89.102.776 se realizó mediante
financiación externa a través de Leasing. No obstante el valor total de inversiones es inferior
al margen del remanente que la EPS SALUDCOOP generó durante el mismo periodo.
8. Se verificó que todas las inversiones de SALUDCOOP EPS OC están directamente
asociadas al aseguramiento de la prestación del servicio de salud, como al desarrollo del
objeto social de SALUDCOOP como entidad cooperativa, en especial las asociadas a la
educación y al sector cooperativo.
9. Se verificó la solvencia financiera de la EPS SALUDCOOP, encontrando que es la EPS

del país con el mayor patrimonio, el cual al 31 de Diciembre del 2008 era de $439.020.796
miles. De igual forma se encontró de acuerdo a la información financiera reportada a la
Superintendencia Nacional de Salud, que la EPS debía acreditar un margen de solvencia
por $137.762.650 miles, el cual acreditó ampliamente con un patrimonio Técnico por
$274.307.879 miles. SALUDCOOP acredita una estructura financiera fuerte y apropiada
para la prestación del servicio de salud, asimismo de acuerdo a diferentes estudios a nivel
nacional el nivel de satisfacción de los usuarios es alto, hecho que ha generado que sea la
EPS nacional con mayor número de afiliados.
10. De acuerdo a la información financiera de SALUDCOOP EPS, el FOSYGA presentaba
el 31 de Diciembre del 2008 un saldo por pagar por los recobros de Tutelas y el CTC por
valor de $192.883.633 miles, valor que la EPS lo ha financiado con cargo a su capital de
trabajo y a endeudamiento bancario. Es evidente que el resultado económico de
SALUDCOOP EPS se ha visto afectado por las cuentas atrasadas pendientes de pago por
parte del FOSYGA por conceptos de recobros de Tutelas y CTC.
11. De acuerdo a la función constitucional de la Contraloría General de la República de

velar por el buen uso de los recursos públicos, el Grupo de Reacción Inmediata pudo
establecer que los recursos parafiscales girados por la Nación a SaludCoop EPS por cada
afiliado o beneficiario han sido utilizados en la prestación del POS y no en fines distintos,
por ello no existe mérito alguno para iniciar actuación procesal que conduzca a establecer
responsabilidad fiscal por este motivo.” (fls. 74 a 77 del escroto de demanda y 93 a 95 del
contentivo de los alegatos de conclusión).
Es del caso indicar que, el referido informe no fue allegado como anexo del
escrito de la demanda, como tampoco con el escrito de los alegatos de
conclusión donde también se hizo mención de él, por lo que, se realizó la
búsqueda del mismo en la USB contentiva de los antecedentes
administrativos de los actos demandados; sin embargo, no fue posible su
ubicación en el extenso caudal probatorio que conforman el expediente
administrativo, razón por la cual, no fue dable constatar la autenticidad
del mismo y particularmente del fragmento transcrito en los escritos de la
demanda y de las alegaciones finales.
No obstante, en relación con este preciso tema, se encontró en expediente

administrativo el Acta No. 23 del 25 de marzo de 2010 de la Asamblea General de
SaludCoop, en al que se dejó constancia del informe del Consejo de Administración
y del Presidente Ejecutivo de SaludCoop de los aspectos más importantes del año
2009, oportunidad en la que se destacó lo siguiente:
“(…)
Tanto la Superintendencia Nacional de Salud como la Contraloría General de la República

realizaron visitas con el fin de analizar las inversiones realizadas. Este último organismo de
control, además, revisó el comportamiento general de SALUDCOOP en sugestión de
aseguramiento. La Contraloría General de la República, como máximo órgano de control
fiscal del país, encontró conformes dichas inversiones que en su mayoría están
representadas en las clínicas, hospitales e infraestructura médica al servicio de los usuarios.
(…).” (USB antecedentes administrativos, Carpeta 115, folios 22856 a 22931 (Página 53
del PDF).
Sin embargo, debe precisar la Sala que, aun de suponerse y/o tenerse por cierta
la existencia del informe aludido, ello per se no supone que frente al mismo deba
darse aplicación del principio de la confianza legítima en el presente asunto, por
las razones que se exponen a continuación:
i) Aunque el ente de control fiscal en esa oportunidad haya encontrado que los
recursos públicos y/o parafiscales girados por la Nación a SaludCoop EPS fueron
utilizados en la prestación del POS y no en fines distintos, ese análisis se efectuó a
partir de unas precisas pruebas que fueron valoradas en esa oportunidad por el
ente de control, el que por demás, se realiza con un fin muy distinto al de querer
construir una concepción sobre la naturaleza de los recursos parafiscales y su
destinación, como tampoco se efectúa para guiar el actuar de quienes son
responsables del manejo y administración de tales recursos.
ii) Lo conceptuado por la Contraloría en ese preciso informe no constituye una

decisión definitiva, por ende, incluso, aun de haberse archivado alguna actuación
administrativa con ocasión al mismo (lo que no parece haber acontecido en el caso bajo
estudio, pues, de deduce del fragmento del Acta No. 23 de 2010 antes transcrito que lo
que se realizó por el ente de control fiscal fue una visita de control), si hay elementos de
juicios posterior que lo ameriten, en virtud del principio de autoridad que detenta
la Contraloría para ejercer control fiscal, puede reabrir la investigación la
investigación y/o el proceso.
iii) Aun de aceptarse que en esa oportunidad mediante ese preciso informe se fijó
una concepción y/o percepción sobre la naturaleza de los recursos parafiscales y
su destinación, aceptando que podían ser invertidos en las actividades de
operación, financiación e inversión en que se concretó el daño fiscal en el presente
asunto, ello tampoco implica que se tenga por generada la confianza legítima
invocada, por dos precisas razones:
La primera, la destinación específica de los recursos de la seguridad social en

salud, esto es, que no pueden ser empleados para fines diferentes a la seguridad
social, la establece expresamente el artículo 48 de la Constitución Política al
disponer que “No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la
Seguridad Social para fines diferentes a ella”. Razón por la cual, cualquier otra
disposición que sea contraria al mandato superior debe ser inaplicada y en su lugar
prevalecer el mandato constitucional.
Sobre el alcance de esa cláusula constitucional, es del caso señalar lo que al

respecto ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la sentencia
C-1040 del 5 de noviembre de 2003, M.P. Dra. Clara Inés Vargas Hernández:
“(…)
Se trata de una norma fundamental de indudable carácter imperativo y absoluto

respecto del cual no se contemplan excepciones, ni se permite supeditar su
cumplimiento —de aplicación inmediata— a previsiones o restricciones de jerarquía
legal.
Por tanto, la calidad superior y prevalente del mandato constitucional desplaza

toda norma inferior que pueda desvirtuar sus alcances, y, si alguien llegase a
invocar con tal objeto las disposiciones de la ley en materia de liquidación forzosa de
las instituciones financieras, deben ser ellas inaplicadas, para, en su lugar, hacer que
valga el enunciado precepto de la Constitución, según lo dispone el 4 Ibídem, en
virtud de la inocultable incompatibilidad existente.
(…).”91 (Negrillas adicionales).
En esos términos, siendo la norma constitucional prevalente sobre el informe

aducido en esta oportunidad, sin lugar a dudas, no ha de aplicarse aquél, por ende,
este no puede generar la confianza legítima invocada por el actor basado en el
mismo.
La segunda, el principio de confianza legítima no es absoluto, sino que encuentra

un límite en su contenido y alcance que es dado por el principio del interés general.
Así las cosas, en el presente caso, el interés general se predica del derecho a la
Seguridad Social en Salud de todos los habitantes del territorio nacional, pues, de
conformidad con el artículo 48 constitucional, en concordancia con el artículo 49
ibídem, se debe garantizar a todos los habitantes del territorio el derecho
irrenunciable a la Seguridad Social en Salud, constituyéndose en un servicio público
de carácter obligatorio que debe ser prestado bajo la dirección, coordinación y
91
Corte Constitucional, sentencia T-481/00; M.P. José Gregorio Hernández (en este caso la Sala de Revisión, entre otras
cosas, resolvió inaplicar las normas de rango legal e inferiores, que permitieran a un Banco en proceso de liquidación destinar
los recursos del sector salud para fines diferentes). Este precedente fue reiterado por la Sala Primera de Revisión en la
sentencia T-696/00 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) donde afirmó lo siguiente: “A juicio de la Sala, los dineros recaudados
con destinación al sector de la salud, que son recursos parafiscales, no se encuentran en la misma situación jurídica de los
dineros de los ahorradores e inversionistas particulares, pues no pueden ser utilizados con fines distintos para los cuales
están destinados, ni ser objeto del giro ordinario de los negocios de las entidades financieras, ni formar parte de los bienes
de dichos establecimientos, ni desviarse hacia objetivos diferentes, ni siquiera con motivo de su liquidación o intervención.”
(En esta sentencia se acumularon y resolvieron conjuntamente varios casos ordenando a los liquidadores de ciertas entidades
financieras intervenidas, devolver recursos de la salud que habían sido retenidos).
control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad.
La Corte Constitucional92 ha precisado que la seguridad social se ubica dentro de

los principios constitucionales considerados como necesarios para la efectividad de
la igualdad material, y que el cumplimiento del mandato constitucional de crear,
mantener y optimizar un sistema de seguridad social tiene como características la
obligatoriedad por parte del Estado para la prestación, la universalidad en el
cubrimiento para todos los colombianos y la solidaridad como principio de
sostenimiento y financiación. Así, los artículos 48 y 49 de la Carta Política
establecen la Seguridad Social en Salud como un servicio público a cargo del Estado
que debe garantizarse a todas las personas.
También ha dicho la Corte93 que la Seguridad Social en Salud puede ser descrita
como un derecho de carácter prestacional consagrado en el artículo 48 del estatuto
superior, que se instituyó como un mandato dirigido a nuestro Estado Social de
Derecho, a fin de consolidar un sistema conformado por entidades y procedimientos
tendientes a ofrecer una cobertura general de las contingencias que puedan llegar
a afectar la salud de las personas, y que el propósito fue el de lograr, con sujeción
a los principios de eficiencia, continuidad, universalidad, buena fe y solidaridad, el
bienestar de la comunidad y en especial la prevención, promoción y protección de
su salud y el mejoramiento de la calidad de vida de los asociados. Por lo que, en
atención a los artículos 48, 49, 365 y 366 de la Carta, la seguridad social ha sido
considerada a su vez, como un servicio público de carácter obligatorio que se presta
por las autoridades o por los particulares, bajo la regulación, dirección, vigilancia y
control del Estado. En tanto que, la Ley 100 de 1993 y los decretos reglamentarios,
consolidan precisamente la estructura y funcionamiento de este servicio a través
de un sistema que se ha denominado de Seguridad Social en Salud.
En esos términos, es innegable que la Seguridad Social en Salud reviste de interés

general, atendiendo su relevancia y su garantía de salvaguardar la atención en
salud como un servicio público que debe ser garantizado a todas las personas
en sus componentes de promoción, protección y recuperación de la salud.
Así las cosas, y teniendo en cuenta el carácter parafiscal de los recursos del SGSSS
y que los mismos pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en
Salud y que se destinan también a la financiación global del SGSSS, de
aplicarse el principio de confianza legítima alegado por la parte actora, se dejaría
en riesgo la recuperación de los recursos del Sistema que fueron indebidamente
manejados, planeados y administrados, y desviados a fines contrarios a los
permitidos por la Constitución y la ley, para en su lugar avalar y/o apoyar su
desviación a actividades que solo beneficiaron intereses particulares, al haberse
destinado en operaciones que, en última engrosaban las arcas y/o patrimonios de
los particulares.
En ese orden de ideas, no hay lugar a acreditar la confianza legítima que pudiere
surgir a favor del demandante a causa del informe de la Contraloría frente a las
conductas que posteriormente fueron declaradas como configurativas de la
responsabilidad fiscal endilgada al actor, pues, además de primar, en este caso, el
interés general, la confianza invocada por el demandante tampoco reviste el marco
de objetividad plausible, razonable y verdadera que la motive y explique, ni
demuestra un actuar diligente, cuidadoso y prudente de parte del actor, pues, si se
tiene en cuenta que al margen del informe de la Contraloría aludido, las normas en
92
93
el ordenamiento jurídico vigentes para la época en que se configuraron los hechos
objeto de reproche en los actos administrativos que se demandan, prohibían tales
conductas, como se señala a continuación:
- El inciso 5º del artículo 48 de la Constitución Política indica que “No se podrán

destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines
diferentes a ella”.
- En igual sentido, el artículo 9º de la Ley 100 de 1993 establece que “No se podrán
destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines
En ese contexto, tanto constitucional como legalmente, tenemos que, estaba

prohibido, para quienes administraban los recursos la Seguridad Social en Salud,
destinarlos para fines diferentes a ella.
- La Superintendencia Nacional de Salud en Circulares Externas Nos. 26 de

2006 y 49 de 2008 consideró que la inversión de recursos provenientes de las
UPC en infraestructura se cataloga como una práctica insegura e ilegal la cual no
puede llevarse a cabo, por ende, es deber de las Entidades Promotoras de Salud
asumir una administración absolutamente cuidadosa y prudente de los recursos
recibidos por concepto de Unidad de Pago por Capitación - UPC, debiendo hacer
uso de ellos para actividades dirigidas esencialmente a la prestación del Plan
Obligatorio de Salud a sus afiliados y su administración, constituyéndose en
irregular el uso de los recursos de la UPC, para otros fines.
- La Resolución No. 724 de 2008 por la cual se adoptó el PUC para las EPS, en
el Capítulo IV – Descripciones y Dinámicas, punto 01 Descripciones y dinámicas del
Activo94, señala que el origen de los fondos para constituir inversiones de carácter
permanente de las entidades que administren recursos del SGSSS, salvo en el caso
de las inversiones obligatorias, no podrá corresponder a los recursos generados por
concepto de UPC, toda vez que estos por ser una parafiscalidad son de utilización
exclusiva para la prestación del Plan Obligatorio de Salud y su administración.
Norma que a su vez reiteró lo dispuesto en la Resolución No. 1804 de 2004 de
la Superintendencia Nacional de Salud95 que con anterioridad había adoptado y/o
regulado lo pertinente sobre el Plan Único de Cuentas de las Instituciones
Prestadoras de Servicios de Salud de naturaleza privada.
Así las cosas, si según el artículo 64 del Decreto 2649 de 199396, las inversiones
en propiedades, planta y equipo son de carácter permanente, son activos tangibles
para la producción o suministro de otros bienes y servicios, arrendamiento o usarlos
en la administración del ente económico, tales operaciones no pueden realizarse
94
“… El origen de los fondos para constituir inversiones de carácter permanente de las entidades que administren
recursos del SGSSS, salvo en el caso de las inversiones obligatorias, no podrá corresponder a los recursos generados
por concepto de UPC, toda vez que estos por ser una parafiscalidad son de utilización exclusiva para la
prestación del Plan Obligatorio de Salud y su administración. Tales inversiones podrán realizarse producto de la
distribución de las utilidades o excedentes anuales (capitalizaciones, entre otros), o en su defecto de ingresos no
operacionales o extraordinarios (utilidades por venta de activos-acciones, propiedad planta y equipo, etc.) ...” (Se destaca).
95
Esta resolución establecía: “…El origen de los fondos para constituir inversiones de carácter permanente de las
entidades que administren recursos del SGSSS, no podrá corresponder a los recursos generados por concepto
de UPC, toda vez que estos por ser una parafiscalidad son de utilización exclusiva para la prestación del Plan
Obligatorio de Salud y su administración. Tales inversiones podrán realizarse producto de la distribución de las utilidades
o excedentes anuales (capitalizaciones, entre otros), o en su defecto de ingresos no operacionales o extraordinarios
(utilidades por venta de activos -acciones, propiedad, planta y equipo-, etc.) …” (Negrillas adicionales).
96
“ARTÍCULO 64. PROPIEDADES, PLANTA Y EQUIPO. Las propiedades, planta y equipo, representan los activos
tangibles adquiridos, construidos, o en proceso de construcción, con la intención de emplearlos en forma permanente, para
la producción o suministro de otros bienes y servicios, para arrendarlos, o para usarlos en la administración del ente
económico, que no están destinados para la venta en el curso normal de los negocios y cuya vida útil excede de un año.
(…).”
con cargo a los recursos parafiscales del SGSSS, porque no están directamente
relacionadas con el objeto social de las EPS, el cual es la prestación del servicio de
salud.
- Adicionalmente, no debe desconocerse el marco normativo y jurisprudencial

citado en el acápite de cuestión previa de esta providencia, según el cual, los
recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - SGSSS, son recursos
parafiscales, es decir, son recursos públicos que las EPS y el FOSYGA
administran, y que deben invertirse exclusivamente en beneficio del SGSSS, dado
que tienen una destinación específica, y que la Unidad de Pago por Capitación –
salud previstos en el Plan Obligatorio der Salud – POS, sin que puedan catalogarse
como rentas propias de la EPS.
Tal marco normativo, debía ser de conocimiento de quien fuera el Presidente

Ejecutivo de SaludCoop, dadas las atribuciones asignadas a tal órgano de la
cooperativa en el Estatuto de la compañía, y a las calidades de conocimiento teórico
y de experiencia que deben acreditar quienes ocupaba ese cargo. Así las cosas,
siendo el demandante el Presidente Ejecutivo de SaludCoop para el período en el
que se concretó el daño fiscal (1998 a 2010), como tal, debía tener las calidades
necesarias para tener pleno conocimiento de la naturaleza de los recursos públicos
que administraba y de su destinación específica, así como de las normas que
regulaban el particular; circunstancias que son determinantes al momento de llevar
a cabo el examen de objetividad, y el actuar diligente, cuidadoso y prudente del
actor, de cara a determinar la configuración de la confianza legítima en su caso.
Así, dada la calidad del cargo que desempañaba el demandante en SaludCoop y la

idoneidad que se le requería para ejercerlo, no basta con excusarse en el informe
emitido por la entidad demandada para soportar que actuó bajo el amparo de la
confianza legítima, puesto que, era su responsabilidad el conocimiento de las
normas vigentes en el ordenamiento jurídico que regulaban lo concerniente a la
administración de los recursos parafiscales y/o públicos del SGSSS, así como
también de las circulares de la Superintendencia Nacional de Salud que prohibía la
destinación de tales recursos en infraestructura, propiedades, planta y equipo.
Por ende, el demandante no puede sustentarse una actuación cuidadosa, prudente

y catalogada como de buena fe exenta de culpa, amparada en una presunta
autorización de la Contraloría respecto de las operaciones en las que se daba la
indebida destinación de los recursos del SGSSS, y que la misma se ampare incluso
en contra de las normas del ordenamiento jurídico que prohibían tales conductas,
pues, se reitera, era su deber tener pleno conocimiento de tal normatividad.
De tal manera que, tampoco se acredita frente al referido informe el requisito de

legitimidad de la confianza, o de su justificación objetiva, sin el cual no hay lugar a
determinar que la conducta del demandante se encontraba protegida por la
confianza legítima, sustentada en el actuar de la Contraloría General de la
República, respecto de las operaciones que fueron concebidas, dirimidas,
implementadas, instruidas, coordinadas, controladas y ejecutadas por quien fuera
el Presidente Ejecutivo de SaludCoop EPS y que posteriormente fueron objeto de
reproche en el fallo de responsabilidad fiscal.
4.6 De otra parte, se observa que, en el escrito contentivo de los alegatos de

conclusión (fl. 93 cdno. no. 3), la parte actora precisó, señaló y/o identificó un
preciso concepto emitido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Oficio No.
22005029898 del 5 de octubre de 2015), frente al cual aduce que indica los gastos
que podía efectuar con cargo a los recursos parafiscales, frente al cual se advierte
lo siguiente:
En primer lugar, si bien en el escrito contentivo de la demanda el actor aduce,

frente la confianza legítima y la buena fe, que acogió criterios expresados por
entidades administrativas tale como, entre otras, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y el Ministerio de Protección Social, a través de conceptos, que le
permitieron inferir que actuó con la convicción y el entendimiento de que su
conducta se ajustaba a la normatividad y a la jurisprudencia, lo cierto es que, frente
a los supuestos conceptos emitidos por autoridades públicas, particularmente el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, no identificó, señaló y/o precisó cuáles
fueron esos conceptos, y respecto de los supuestos conceptos y/o actos
administrativos emitidos por el Ministerio de Protección Social, si bien no los
identificó y/o indicó, de los pocos actos administrativos reseñados y/o citados en
el subcargo, se pudo establecer que los Decretos Nos. 1485 de 1994, 574 de 2007
y 1698 de 2007 fueron expedidos por el denominado y/o llamado Ministro de
Trabajo y Seguridad Social y Ministerio de la Protección Social, por lo que frente a
ellos se realizó el estudio y/o análisis de la supuesta configuración de la confianza
legítima previamente.
Así las cosas, una vez analizados los cargos planteados en la demanda de la
referencia, la Sala observa que la parte demandante en el escrito contentivos de
los alegatos de conclusión presentó unos nuevos fundamentos que no fueron
expuestos, concretados y/o circunscritos en el cargo nulidad objeto de estudio, por
ende, lo amplió y/o adicionó agregando unos nuevos fundamentos del cargo, lo que
constituye nuevos argumentos y/o fundamentos respecto de los cuales la parte
demandada no tuvo oportunidad procesal para ejercer su derecho de defensa, por
lo tanto, los mismos no deben ser objeto de análisis al momento de resolverse el
presente asunto, ya que no es posible, en etapa de alegatos de conclusión, ampliar
los cargos frente a nuevos aspectos no alegados en el libelo introductorio, y sobre
los cuales la parte demandada no pudo defenderse.
En segundo lugar, y sin perjuicio de lo anterior, teniendo en cuenta que el

concepto señalado en la etapa de alegaciones fue expedido en virtud del derecho
de petición de consulta, siendo un argumento de la parte actora alegado en el
escrito de demanda, de manera generalizado sin precisar y/o indicar cuáles
conceptos, pese a no ser vinculantes, le generaron confianza, es del caso precisar
lo siguiente:
El artículo 25 del Código Contencioso Administrativa - CCA, vigente para la fecha

de expedición del concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público señalado
por el actor, establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 25. CONSULTAS. El derecho de petición incluye el de formular

consultas escritas o verbales a las autoridades, en relación con las materias a su cargo,
y sin perjuicio de lo que dispongan normas especiales.
Estas consultas deberán tramitarse con economía, celeridad, eficacia e imparcialidad y

resolverse en un plazo máximo de treinta (30) días.
Las respuestas en estos casos no comprometerán la responsabilidad de las entidades

que las atienden, ni serán de obligatorio cumplimiento o ejecución.”
La norma transcrita es clara en señalar que las respuestas de las consultas

formuladas a las autoridades públicas, no son de obligatorio cumplimiento o
ejecución, y en igual sentido lo estableció el actual Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en su artículo 28, modificado por
el artículo 1º de la Ley 1755 de 2015, al establecer que “… los conceptos emitidos por
las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular
consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución” .
Ahora bien, frente a este preciso tema, la Corte Constitucional, en sentencia C-452
del 24 de mayo de 2005, M.P. Dr. Humberto Antonio Sierra Porto, precisó:
“(…)
El derecho de petición de consultas está consagrado en los artículos 25 a 26 del Código

Contencioso Administrativo y con fundamento en él es factible acudir ante la autoridad
pública para que por medio de un concepto oriente a los administrados sobre
algún asunto que pueda afectarlos. Los conceptos desempeñan una función
orientadora y didáctica que debe realizar la autoridad pública bajo el cumplimiento de
los supuestos exigidos por la Constitución y las leyes. El contenido mismo del concepto, sin
embargo, no comprometerá la responsabilidad de las entidades que lo emiten ni será
tampoco de obligatorio cumplimiento. Se entiende, más bien, como una manera de
mantener fluida la comunicación entre el pueblo y los administración para absolver
de manera eficiente y de acuerdo con los principios de economía, celeridad, eficacia e
imparcialidad, las dudas que puedan tener las ciudadanas y los ciudadanos y el pueblo en
general sobre asuntos relacionados con la administración que puedan afectarlos. Tal como
quedó plasmado en el Código Contencioso Administrativo, el derecho de petición de
consulta tiene, entonces, una connotación de simple consejo, opinión o dictamen
no formal de la administración cuyo propósito no es ser fuente de obligaciones ni
resolver un punto objeto de litigio.
(…)
La Corte Constitucional realiza una distinción y sienta algunas pautas. Confirma, de acuerdo
con la interpretación que de lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 25 del Código
Contenciosos Administrativo ofrece también el Consejo de Estado, el carácter no
obligatorio de las peticiones de consulta. Los conceptos no contienen, en principio,
decisiones de la administración y no pueden considerarse, por consiguiente, actos
administrativos.
(…)
La exclusión de responsabilidad a la que se refiere el artículo 25 del Código Contencioso

Administrativo hace relación, en concreto, al contenido del concepto emitido en respuesta
del derecho de petición. Del contenido del concepto emitido, insiste la Corte, no es posible
derivar responsabilidad patrimonial alguna para la entidad que lo emite. Ello no significa
que las autoridades públicas puedan actuar de modo arbitrario. En virtud de la cláusula del
estado de derecho contenida en el artículo 1º de la Constitución Nacional, está vigente en
Colombia el principio fundamental de interdicción de la arbitrariedad de la administración.
(…)
Los conceptos emitidos por las entidades públicas en respuesta a un derecho de

petición de consultas de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 25 del Código
Contencioso Administrativo, insistimos, son orientaciones, puntos de vista, consejos
y cumplen tanto una función didáctica como una función de comunicación fluida y
transparente. De llegar a establecerse una responsabilidad patrimonial por el
contenido de tales conceptos, entonces, esto podría traer como consecuencia no
solo que se rompa el canal fluido de comunicación entre el pueblo y la administración que
existe y se ha consolidado en virtud del ejercicio del derecho de petición de consultas, sino
que podría significar, al mismo tiempo, la ruptura del principio de legalidad y con ello
una vulneración del principio de estado de derecho por cuanto se le otorgaría a
cada autoridad pública el derecho de hacer una interpretación auténtica de la ley.
De conformidad con los apartes jurisprudenciales antes transcritos, tenemos que,

los conceptos emitidos en respuestas a las peticiones de consulta son simple
consejo u opinión no formal de la administración cuyo propósito no es ser fuente
de obligaciones ni resolver un punto objeto de litigio, en otros términos, son meras
orientaciones, puntos de vista, consejos y cumplen una función didáctica como una
función de comunicación fluida y transparente, que no contienen decisiones de la
administración y por ende no pueden considerarse como actos administrativos,
adicionalmente, esas precisas respuestas y/o conceptos no puedan derivar una
responsabilidad patrimonial, pues, ello implicaría una ruptura del principio de
legalidad y una vulneración al Estado de Derecho, al otorgar a cada autoridad
pública el derecho de hacer una interpretación auténtica de la ley.
Así las cosas, esos conceptos, que ni siquiera se consideran actos administrativos,
no pueden imponerse ni desconocer el ordenamiento jurídico vigentes para la época
en que se configuraron los hechos objeto de reproche en los actos administrativos
que se demandan, que prohibían tales conductas, entre ellas las Circulares Externas
Nos. 26 de 2006 y 49 de 2008 la Resolución No. 724 de 2008, la Resolución No.
1804 de 2004 el Decreto 2649 de 1993, ni mucho menos pasar por alto ni
desconocer el criterio jurisprudencial de la Corte Constitucional sobre recursos
parafiscales del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Adicionalmente, se reitera que el artículo 48 de la Constitución Política que dispone

“No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines
diferentes a ella”, prevalece sobre cualquier otra disposición que sea contraria al
mandato superior, por lo que, con mayor razón debe prevalecer el mandato
constitucional sobre los conceptos que ni siquiera son considerados como
verdaderos actos administrativos, sino meros consejos u opiniones no formales de
la administración cuyo propósito no es ser fuente de obligaciones ni resolver un
punto objeto de litigio, y/o meras orientaciones, puntos de vista, consejos y
cumplen una función didáctica.
En esos términos, siendo la norma constitucional prevalente sobre cualquier

disposición que le sea contraria, sin lugar a dudas, los conceptos no pueden generar
la confianza legítima invocada por el actor.
4.7 Ahora bien, respecto del argumento del actor consistente en que su conducta
y/o actuar también se soporta en contratos suscritos con profesionales del derechos
con amplio conocimiento, a quienes les solicitó asesoría en materia de recursos
parafiscales y su destinación en salud, se advierte que, los conceptos que frente al
particular haya podido emitir profesionales del derechos, de modo alguna pueden
afianzar, apoya y/o suportar la confianza legítima invocada por el actor, pues, la
misma se predica de las autoridad públicas, en otros términos, el principio de la
confianza legítima intenta proteger al administrado y al ciudadano frente a cambios
bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades, más no de los particulares,
razón por la cual, los conceptos jurídicos que pudieron haberse emitidos en virtud
de los contratos aducidos por el demandante de modo alguno pueden sustentar y/o
suponer una confianza legítima del actor frente a la destinación de los recursos
parafiscales de la salud a fines diferentes a ella.
4.8 En lo que respecta al argumento del demandante consistente en que la Corte

Constitucional en sentencia C-262 de 2013 reconoció que las inversiones
cuestionadas en el fallo con responsabilidad fiscal relacionadas con la construcción
y remodelación de clínicas y centros médicos y la adquisición de equipos médicos
– científicos con la finalidad de garantizar la prestación del servicio de salud, y que
bien podía invertir un porcentaje del componente de gastos administrativos y ello
está dentro del marco legal, se reitera lo manifestado frente al Oficio No. 2-2011-
017374 del 29 de marzo de 2011, esto es, que no puede tenerse como el acto que
representa de manera asertiva, inequívoca y concluyente, una postura, una
decisión o el sentimiento de la voluntad, a partir de los cuales resulta razonable y
justificado el surgimiento de la confianza invocada por el actor para realizar todas
y cada una de las actividades y/o movimientos en las que se concretó el daño fiscal
y/o patrimonial con cargos a los recursos parafiscales y/o públicos del SGSSS,
pues, teniendo en cuenta el período en el que se concretó el daño fiscal (entre los
años 1998 a 2010), no puede tenerse, ni mucho menos suponerse, que la sentencia
C-262 de 2013 fue la base de la confianza e entendimiento de que se actuó ajustado
a la normatividad. En otros términos, no puede suponerse que esa sentencia fue la
que motivó su actuar, cuando la misma no existía para la fecha de los hechos que
rodearon el proceso de responsabilidad fiscal.
Adicionalmente, no puede aceptarse la posición del actor de que bien podía invertir
un porcentaje del componente de gastos administrativos y ello está dentro del
marco legal, basado en esa precisa sentencia, dado que, la misma estudió la
constitucionalidad del artículo 23 de la Ley 1438 de 2011, el cual, facultó al
Gobierno Nacional para fijar el porcentaje de gasto de administración de las
Entidades Promotoras de Salud, con base en criterios de eficiencia, estudios
actuariales y financieros y criterios técnicos, permitiendo para dicho factor tomar
hasta el 10% de la Unidad de Pago por Capitación. Sin embargo, dicha ley fue
expedida el 19 de enero de 2011, y entró a regir a rige a partir de la fecha de su
publicación, que ocurrió en el Diario Oficial 47957 de enero 19 de 2011. En esos
términos, no puede el demandante justificar y/o alegar una confianza legítima
amparada en una sentencia que estudió la constitucionalidad de una norma que no
estaba vigente en el período en que se concretó el daño fiscal, y para el cual
estaban plenamente vigentes las normas anteriormente citadas que prohibían de
maneta expresa la inversión de los dineros parafiscales del SGSSS para fines
diferentes a él.
4.9 Finalmente, cabe destacar que, teniendo en cuenta el estudio que realizó la
entidad sobre la confianza legítima invocada por algunos der los sujetos procesales
de la actuación administrativa que nos ocupa, como también sobre los recursos
parafiscales de la salud, su regulación y operación, administración y uso o
destinación específica, y el régimen de inversiones no autorizadas con cargo al
SGSSS, se tiene que, contrario a la supuesta inaplicación de los principios de buena
fe y confianza legítima alegada por el actor, dichos principios en efecto fueron
garantizados durante el curso del proceso administrativo, cosa distinta es que los
mismos hayan sido desvirtuados, en cuanto a su aplicación y/o aplicabilidad al
presente asunto.
4.10 Conforme a las anteriores consideraciones, este segundo subcargo que

sustenta el segundo cargo de nulidad, tampoco está llamado a prosperar.
D) Violación al principio de imparcialidad.
Frente a los argumentos de censura que sustentan este subcargo del segundo cargo
de nulidad, se advierte lo siguiente:
i) Según lo ha precisado el Consejo de Estado 97, el principio de imparcialidad es

exigible de los servidores del Estado y en general, de quien tiene a su cargo el
ejercicio de funciones públicas, dado que, en sus actuaciones, debe prevalecer
siempre el interés general, motivo por el cual, su juicio debe estar exento de
intereses que lo alejen de dicha finalidad. Así mismo, destacó que la importancia y
trascendencia de la imparcialidad en la función pública es en razón a que los
pronunciamientos y los actos que expiden quienes la desempeñan afectan los
derechos de las personas, lo que implica que los servidores encargados de tal labor
deben asumir una conducta recta, libre de toda inclinación respecto del sentido en
el que deba adoptarse la decisión y así brindar un trato igual para todas las
personas que se encuentren en una misma situación fáctica y jurídica.
Por su parte, la Corte Constitucional ha señalado que, los artículos 209, 228 y 230
de la Constitución Política contemplan como característica de la propia esencia y
97
Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 26 de octubre de 2017, Expediente No. 11001-03-25-000-2010-
00290-00(2388-10), C.P. Dr. William Hernández Gómez.
sustantividad de la administración de justicia y, en general, de la función pública,
la sujeción en la adopción de sus decisiones al principio de imparcialidad. Así, como
quiera que, cualquier decisión judicial o administrativa, es la concreción de un
orden normativo abstracto a una situación particular y específica, ello impone que
el juez o servidor público, sea que actúe en primera o segunda instancia, intervenga
con la más absoluta imparcialidad, despojado de cualquier atadura que pueda
comprometer su recto entendimiento y aplicación del orden jurídico, ya sea por
haber emitido concepto previo sobre el asunto sometido a su consideración, o por
la presencia de alguna de las causales de impedimento previstas en la ley, como la
existencia de vínculos de parentesco o amistad íntima con una de las partes, o de
un marcado interés personal en la decisión, etc., y en esos términos, la legitimidad
de la decisión judicial o administrativa, descansa en la imparcialidad del órgano
encargado de aplicar la ley, lo que significa que dicha garantía se convierte en el
atributo que por excelencia debe tener un servidor público para que pueda
considerarse como juez en un Estado de Derecho. Lo contrario es propio de los
regímenes despóticos y arbitrarios, en dónde no impera el reino de las leyes sino
el dominio de los príncipes representados en las sociedades modernas por
servidores públicos prepotentes que sólo siguen los dictados de su voluntad o
capricho98.
De otra parte, cabe destacar que, el principio de imparcialidad, tiene dos

dimensiones, una objetiva y otra subjetiva. La objetiva hace referencia a la
materia sobre la cual haya de conocerse u objeto del proceso, en tanto que, la
subjetiva se predica respecto de los sujetos y consiste en que el juez o funcionario
que debe emitir una decisión sobre determinada materia no haya tenido relación
alguna con las partes involucradas, de manera que se asegure su probidad e
independencia para que no se vea afectado su razonamiento objetivo por
inclinaciones o diferencias personales con alguna de las partes del asunto bajo su
conocimiento99.
En otros términos, el componente subjetivo, alude al estado mental del juez, es

decir, a la ausencia de cualquier preferencia, afecto o animadversión con las partes
del proceso, sus representantes o apoderados. El elemento objetivo, por su parte,
se refiere al vínculo que puede existir entre el juez y las partes o entre aquél y el
asunto objeto de controversia - de forma tal - que se altere la confianza en su
decisión, ya sea por la demostración de un marcado interés o por su previo
conocimiento del asunto en conflicto que impida una visión neutral de la litis100.
Precisado el objeto y alcance del principio de imparcialidad, procede la Sala a

pronunciarse frente a las inconformidades expuestas por la parte actora, en los
siguientes términos:
ii) Frente a las inconformidades del demandante consistentes en que desde el

inicio de la investigación y de manera continua a través de los medios de
comunicación funcionarios de la Contraloría lo tacharon de deshonesto y corrupto,
y que desde el 29 de octubre de 2013 en los medios de comunicación circulaba la
versión del fallo de responsabilidad fiscal condenatorio cuando aún se estaba en la
etapa probatoria, sea del caso precisar que, el ente de control fiscal sí puede y/o
podía realizar declaraciones genéricas sobre los temas de su conocimiento, y que
lo que no podía hacer o le estaba vedado y/o limitado por el principio de
imparcialidad era hacer juicios de valor sobre el asunto. Sin embargo, no es
suficiente con que se alegue y/o manifieste que funcionarios de la Contraloría lo
98
Corte Constitucional, sentencia C-095 de 2003, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil.
99
Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 26 de octubre de 2017, Expediente No. 11001-03-25-000-2010-
00290-00(2388-10), C.P. Dr. William Hernández Gómez.
100
Corte Constitucional, sentencia C-095 de 2003, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil.
tacharon de deshonesto y corrupto a través de los medios de comunicación, ni que
se diga que desde el 19 de octubre de 2013 ya circulaba la versión de la decisión
cuando aún estaba en trámite el proceso de responsabilidad para tener como
quebrantado el principio de imparcialidad, sino que, el actor ha debido acreditar
tales aseveraciones, para lo cual, ha debido indicar y comprobar los diversos
medios de comunicación en los que se hicieron las supuestas publicaciones y/o
manifestaciones, como también ha debido establecer de manera precisa los
funcionarios que realizaron las supuestas insinuaciones y el papel o roll que
desempeñaban dentro de la actuación administrativa, pues, la imparcialidad se
predica del servidor encargado y/o que deba adoptar la decisión; así las cosas,
como quiera que, por parte del actor, no se acreditó y/o demostró ni los medios de
comunicación en los que supuestamente se difundieron las posiciones del ente de
control, ni los funcionarios que pregonaron tales puntos de vista, ello para efectos
de poder entrar a analizar la falta de neutralidad de quien conocía la actuación, es
claro que, dejó huérfanas de material probatorio sus afirmaciones, circunstancia
que no permite evidenciar las mismas, por ende, no se constata una transgresión
del principio de imparcialidad por tales aspectos.
Así las cosas, como quiera que las aseveraciones del demandante no están
debidamente sustentadas o respaldadas con el conjunto probatorio pertinente, no
se tiene por acreditada la ruptura del principio de imparcialidad por los dos aspectos
analizados.
iii) En lo que respecta a la inconformidad consistente en que desde el inicio del

proceso se hicieron comentarios que develaban la convicción del ente de control
sobre la responsabilidad del aquí demandante, ya que desde el Auto de Imputación
00277 de 2012 se parte de la certeza de que se dispuso irregularmente de recursos
parafiscales y no se trató de un supuesto a ser probado en el proceso de
responsabilidad fiscal sino que se da por cierto y evidente, se advierte lo siguiente:
En lo que respecta a la imputación de responsabilidad fiscal, el artículo 48 de la

Ley 610 de 2000, “por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad
fiscal de competencia de las contralorías”, prescribe:
“Artículo 48. Auto de imputación de responsabilidad fiscal. El funcionario competente

proferirá auto de imputación de responsabilidad fiscal cuando esté demostrado
objetivamente el daño o detrimento al patrimonio económico del Estado y existan
testimonios que ofrezcan serios motivos de credibilidad, indicios graves,
documentos, peritación o cualquier medio probatorio que comprometa la
responsabilidad fiscal de los implicados. El auto de imputación deberá contener:
1. La identificación plena de los presuntos responsables, de la entidad afectada y de la

compañía aseguradora, del número de póliza y del valor asegurado.
2. La indicación y valoración de las pruebas practicadas.
3. La acreditación de los elementos constitutivos de la responsabilidad fiscal y la

determinación de la cuantía del daño al patrimonio del Estado.” (Destaca la Sala).
De conformidad con la norma transcrita, tenemos que, hay lugar a proferir el auto
de imputación de responsabilidad fiscal cuando esté demostrado el daño al
patrimonio del Estado y exista prueba que comprometa la responsabilidad
de los implicados, estableciendo la norma que dicho auto debe contener unos
requisitos, tales como, la identificación plena de los presuntos responsables y de la
entidad afectada, indicación y valoración de las pruebas practicadas y
acreditación de los elementos constitutivos de la responsabilidad fiscal y
la determinación de la cuantía del daño al patrimonio del Estado.
Ahora bien, en el Auto de Imputación No. 000277 del 7 de noviembre de 2012, se
precisó el daño al patrimonio público y su cuantificación, así como la conducta
censurada, en los siguientes términos:
“(…)
ASUNTO

INVESTIGACIONES ESPECIALES CONTRA LA CORRUPCIÓN DE LA CONTRALORÍA GENERAL
responsables, en beneficio particular,
(…)
Debe precisarse que los recursos públicos sobre los cuales se predica el daño
patrimonial al Estado son recursos parafiscales del Sistema General de Seguridad
Social en Salud y en consecuencia son recursos públicos y su destinación especial
conforme a la Ley, es decir, son recursos que no entran a engrosar las arcas del presupuesto
nacional, ni las de las Entidades Promotoras de Salud, sino que pertenecen al Sistema
General del Seguridad Social en Salud y cumplen la función de financiar colectiva y
globalmente este Sistema.
(…)
Así las cosas, el daño podría cuantificarse en la suma sin indexar, sin rendimientos e
intereses, así como sin tener en cuenta las valorizaciones de la propiedad, planta y equipo
adquirida con recursos parafiscales, es UN BILLÓN SETECIENTOS SETENTA Y TRES MIL
PESOS ($1.773.981.698.000).
(…)
Esta Contraloría Delegada Intersectorial, ha logrado identificar conductas

relacionadas con irregularidades en el manejo de los recursos parafiscales de la
Salud, por parte de la entidad SALUDCOOP EPS OC, desde el año 1995.
En efecto, la entidad SALUDCOOP EPS OC de manera permanente y continuada ha

incurrido en la utilización de los recursos parafiscales del Sistema General de la
Seguridad Social en Salud para fines distintos a los permitidos en la Constitución
y la Ley, en beneficio de la misma Entidad Promotora de Salud, de las empresas
del Grupo Empresarial de esta EPS y de terceros.
(…)
Como quiera que queda demostrado el daño o detrimento al patrimonio económico del
Estado y existen pruebas que comprometen la responsabilidad fiscal de quienes están
vinculados a estas diligencias, este Despacho procede a proferir IMPUTACION DE
RESPONSABILIDAD FISCAL respecto la conducta de los presuntos responsables la cual se
puntualiza e individualiza de la siguiente manera:

ejecutor de las decisiones de la Asamblea General y del Consejo de Administración y
superior de todos los funcionarios, nombrado por el Consejo de Administración.
(…)
(…)
Conforme a lo expuesto y al detalle de la información presentada, el señor PALACINO ANTIA

desplegó conductas encaminadas a la apropiación de manera directa e indirectamente en
provecho propio, de la EPS, de empresas del Grupo Empresarial, de los recursos públicos
de la salud, así como permitió que otros lo hicieran. Lo anterior, además de la utilización
indebida y contraria a las normas, de los mismos recursos públicos.

General de Seguridad Social en Salud, celebró contratos y todo tipo de negocios, incluso
fuera del giro ordinario de las actividades de SALUDCOOP, atendiendo gastos exagerados,
donaciones, aportes, pagos por comisiones de mercadeo, pagos de bonificaciones
extraordinarias y sueldos elevados a trabajadores e inversiones en propiedad, planta y
equipo, construcción, remodelación y otros, como ya se explicó a lo largo de este proveído,
así como otorgando créditos y celebrado contratos de Leasing y adquiriendo deudas, todo
con cargo a los recursos de la salud.
(…)

determinante para causar el detrimento al patrimonio público, pues como ya se mencionó
el detrimento al patrimonio público resulta del aprovechamiento indebido y de la
pérdida y menoscabo de los recursos del Estado, que estuvieron bajo su esfera de
manejo y administración como gestor fiscal de los recursos parafiscales de la
salud, dadas las calidades y facultades que ostentaba como Presidente Ejecutivo y
representante legal de SALUDCOOP EPS OC. Con base en lo anterior, se evidencia el nexo
causal entre la conducta y el daño ocasionado.
(…)
para el caso de la propiedad, planta y equipo adquirida con recursos parafiscales de la
salud. Dicha responsabilidad fiscal se endilga de manera solidaria.
(…)
RESUELVE
PRIMERO: IMPUTAR responsabilidad fiscal por el daño causado al patrimonio público del
MINISTERIO SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, por la pérdida y menoscabo de recursos
parafiscales de la salud en cuantía de UN BILLÓN SETECIENTOS SETENTA Y TRES
MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y UN MILLONES SEISCIENTOS NOVENTA Y OCHO
MIL PESOS ($1.773.981'698.000), en forma solidaria.
(…).” (Negrillas fuera de texto) (USB antecedentes administrativos – Carpeta 98 – folios

19417 – 19642).
Conforme a lo anterior, tenemos que, en el Auto de Imputación No. 000277 del 7

de noviembre de 2012 (USB antecedentes administrativos – Carpeta 98 – folio
19417 – 19642), se precisó que el asunto se circunscribía al detrimento patrimonial
con ocasión de la presunta utilización de los recursos parafiscales del Sistema
General de la Seguridad Social en Salud para fines distintos a los permitidos en la
Constitución y la ley por parte de SaludCoop EPS OC y demás presuntos
responsables, en beneficio particular, esto es, al desvío de los recursos parafiscales
del Sistema General de la Seguridad Social en Salud – SGSSS.
Así las cosas, se evidencia que la aplicación del principio de imparcialidad, en el

caso bajo estudio, no supone que deba aplicarse con igual rigurosidad que en las
otras áreas del derecho como la penal, el disciplinario, etc., sino que debe
matizarse, ajustarse y/o mediatizarse su aplicación con las normas propias del
proceso de responsabilidad fiscal, pues, es la misma Ley 610 de 2000 la que precisa
e indica los requisitos que debe tener o cumplir el auto de imputación de
responsabilidad fiscal, por ende, el funcionario que lo expide debe ceñirse a los
parámetros de la norma, en otros términos, debe garantizar que su providencia
cumpla con el precepto legal, por ende, que cumpla con cada uno de los requisitos
fijados en la norma, pues, la misma contiene un mandato imperativo que debe
acatar.
Precisado lo anterior, se tiene que, el hecho de que el Auto de Imputación 00277

de 2012 haya partido de cierto grado de certeza frente a la disposición irregular de
recursos parafiscales administrados por SaludCoop, lo que por demás está
debidamente sustentado con el material probatorio recaudado durante la
indagación preliminar, ello de modo alguno constituye una vulneración ni del orden
jurídico ni del principio de imparcialidad, pues, es el mismo artículo 48 de la Ley
610 de 2000, “por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal
de competencia de las contralorías”, el que exige la identificación plena de los
presuntos responsables y de la entidad afectada, como una indicación y valoración
de las pruebas practicadas y la acreditación de los elementos constitutivos
de la responsabilidad fiscal, como también la determinación de la cuantía del
daño al patrimonio del Estado.
En esos términos, el auto de imputación, se ciñó a los parámetros legales, por

ende, al principio de legalidad que rige el proceso de responsabilidad fiscal, ya que,
de no acreditarse los requisitos exigidos por la norma, no era posible que el
funcionario pudiera expedir el mismo, y no puede decirse que por ello se vulnere
el principio de imparcialidad, puesto que, las conclusiones a las que se llegaron en
esa providencia están debidamente sustentadas en el material probatorio que se
había recopilado en la actuación administrativa, cuya valoración era necesaria en
el auto de imputación por exigencia del mismo artículo 48 de la Ley 610 de 2000,
que por demás exigía la acreditación de los elementos constitutivos de la
responsabilidad fiscal de los presuntos responsables.
De otra parte, debe tenerse en cuenta el hecho de que en materia fiscal la

Contraloría sea quien adelanta la investigación y es quien define si existe
responsabilidad de los implicados, la imparcialidad debe mirarse desde la labor de
instrucción y recaudo de la prueba, la cual debe estar especialmente condicionada
por la búsqueda de la verdad real, por lo cual, debe imprimir el mismo rigor para
verificar tanto los aspectos desfavorables como los favorables, en relación con la
conducta que le corresponde analizar, aspecto este que no fue alegado ni mucho
menos probado por el actor, por ende, no se evidencia una fractura de la
imparcialidad en el recaudo probatorio.
Conforme a lo anterior, tampoco se tiene por acreditada la ruptura del principio de
imparcialidad por el aspecto analizado.
iv) En lo atinente a la inconformidad consistente en que solo tres días después de

terminarse la última diligencia de pruebas se profirió el fallo de 378 páginas, que
difícilmente se hubiera redactado en tan corto plazo, se advierte lo siguiente:
En lo que respecta al término para proferir el respectivo fallo, el artículo 52 de la

Ley 610 de 2000, “por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad
fiscal de competencia de las contralorías”, establece:
“ARTÍCULO 52. TÉRMINO PARA PROFERIR FALLO. Vencido el término de traslado y

practicadas las pruebas pertinentes, el funcionario competente proferirá decisión
de fondo, denominada fallo con o sin responsabilidad fiscal, según el caso, dentro
del término de treinta (30) días.” (Negrillas fuera de texto).
De conformidad con la norma transcrita, tenemos que, una vez practicadas las
pruebas, el funcionario competente tiene y/o cuenta con 30 días para proferir el
respectivo fallo de responsabilidad fiscal.
Ahora bien, se constata en el expediente administrativo que, en efecto, la diligencia

de testimonio del señor Mariano Bernal Cárdenas culminó el día 6 de noviembre de
2013 (USB antecedentes administrativos – Carpeta 162 – fl. 32576), y que el Fallo
01890 de primera instancia fue emitido el 13 de noviembre de 2013 (USB
antecedentes administrativos – Carpeta 173 – fl.34486), lo que, sin duda alguna,
permite evidenciar que el fallo de responsabilidad fiscal de primera instancia fue
dictado dentro del término concedido por el artículo 52 de la Ley 610 de 2000, esto
es, dentro de los 30 días siguientes a la práctica de las pruebas.
Resulta pertinente destacar que, el asunto no solo se estudia al momento que se

emite el fallo, sino que a éste le precede todo un proceso de averiguación,
investigación y/o pesquisa, un periodo probatorio y una etapa de sustanciación, lo
cual, le permite al equipo y/o personas que sustancian el mismo, en virtud del
principio de la inmediación, conocer todo el proceso y procesar el mismo.
Ahora bien, el hecho de que el Fallo 01890 de 2013 haya sido expedido en un lapso
de 3 o 4 días hábiles y/o 6 o 7 días calendarios después de haberse practicado las
pruebas dentro de la actuación administrativa, ello, per se no conlleva a la violación
del principio de imparcialidad, pues, el corto tiempo y/o lapso en que se preparó
y/o redactó la providencia nada insinúa sobre un posible razonamiento inclinado
por diferencias personales de quien la emitió, ni advierte que no se haya tenido
una posición neutral del tema objeto de estudio, máxime cuando se puedo constar
que el Fallo 01890 de 2013 está debidamente soportado y/o sustentado con la
normatividad y jurisprudencia relevante aplicable al caso.
Así las cosas, el tiempo de preparación del Fallo 01890 de 2013, independiente de
que se haga uso de uno (1) o de los treinta (30) días que establece la norma, per
se no puede tenerse como violatorio del principio de imparcialidad, pues,
precisamente la entidad, y particularmente el funcionario encargado de expedir el
fallo, tiene desde el día 1 hasta el día 30 para emitir su decisión y, ya depende de
la dedicación, empeño, la metodología que haya empleado el funcionario encargado
de proyectarlo en todo ese proceso de averiguación, investigación y/o pesquisa,
probatorio y de sustanciación, pues, será el rendimiento obtenido y conocimiento
de todo el proceso y el procesamiento del mismo, lo que finalmente va a tener
incidencia en el término que se pueda gastar en la redacción del mismo, pues, no
hay duda de que, finalmente, lo que permite emplear un mayor o menor tiempo en
la preparación del mismo, es el avance que se haya logrado obtener en etapas
previas, como también la manera acuciosa en que el funcionario encargado haya
sustanciado la actuación, precisamente por ir alcanzando a lo largo de la
investigación un conocimiento mayor y detallado del caso.
v) Frente a la inconformidad de que el Fallo 01890 de 2013 fue anunciado por la

Contraloría a los medios de comunicación antes que a los afectados, se advierte
que, de conformidad con lo establecido en el artículo 33 de la Ley 190 de 1995 101,
“Por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la Administración Pública y se
101
“Artículo 33º.- Harán parte de la reserva las investigaciones preliminares, los pliegos y autos de cargos que formulen la
Procuraduría General de la Nación y demás órganos de control dentro de los procesos disciplinarios y de responsabilidad
fiscal, lo mismo que los respectivos descargos; los fallos serán públicos.
Lo anterior se entenderá sin perjuicio de que el investigado tenga acceso a la investigación, desde los preliminares.” (Se
destaca).
fijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupción administrativa” ,
los fallos que se
profieran dentro de los procesos de responsabilidad fiscal son públicos, razón por
la cual, el hecho de que se haya divulgado a través de los medios de comunicación
la decisión adoptada por el órgano de control fiscal en el caso SaludCoop S.A. OC
no constituye vulneración del orden jurídico, pues, tal proceder obedece al carácter
público de la decisión, por ende, al fin de darle publicidad a la misma.
De conformidad con lo anterior, se tiene que, la divulgación a los medios de

comunicación de la decisión de primera instancia, incluso antes de su notificación
al demandante, no constituye una vulneración al principio de imparcialidad de la
función pública por parte del ente de control fiscal.
vi) Conforme a las anteriores consideraciones, como quiera que no se evidencia

una real afectación de la imparcialidad con la que debía actuar el ente de control
fiscal, el tercer subcargo que sustenta el segundo cargo de nulidad, no está llamado
a prosperar.
E) Ausencia de prueba de los elementos constitutivos de la

Frente a los argumentos de censura que sustentan este subcargo, se advierte lo

siguiente:
El artículo 5° de la Ley 610 de 2000, “Por la cual se establece el trámite de los procesos
de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”, establece lo siguiente:
“Artículo 5°. Elementos de la responsabilidad fiscal. La responsabilidad fiscal estará integrada

por los siguientes elementos:
- Una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal.
- Un daño patrimonial al Estado.
– Un nexo causal entre los dos elementos anteriores.” (Resalta la Sala).

Bajo ese contexto normativo, se tiene que los elementos que constituyen la
responsabilidad fiscal son: una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona
que realiza gestión fiscal que causa un daño patrimonial al Estado y el nexo causal
entre los dos anteriores.
Sobre los elementos de la responsabilidad fiscal el Consejo de Estado, Sección

Primera, ha precisado lo siguiente:
“(…)
Cabe precisar inicialmente que la responsabilidad fiscal que es de carácter

subjetivo, tiene por finalidad la protección del Patrimonio Público; en tal sentido,
su carácter es netamente resarcitorio y, por consiguiente, busca la recuperación del
daño cuando se ha causado un detrimento patrimonial al Estado. En este orden, y
a pesar de que los actos acusados se expidieron bajo la vigencia de la Ley 42 de 1996,
nada obsta para acudir a lo establecido en la Ley 610 de 2000 “por la cual se establece el
trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”, en la
que se determina que la responsabilidad fiscal se estructura sobre tres elementos:
a) un daño patrimonial al Estado; b) una conducta dolosa o gravemente culposa
atribuible a una persona que realiza gestión fiscal y c) un nexo causal entre el
daño y la conducta. Solo en el evento en que concurran estos tres elementos es
dable la imputación de responsabilidad fiscal. Para el caso que ocupa la atención
de la Sala, es importante destacar que el elemento más importante es el daño,
pues si el mismo no se presentare, no puede de ninguna manera configurarse una
responsabilidad fiscal, ya que de conformidad con el artículo 40 de la citada Ley
610, procede la apertura del proceso de responsabilidad fiscal cuando exista la
certeza sobre el daño (…) En armonía con lo anterior, debe decirse que el carácter
resarcitorio de la responsabilidad fiscal solo tiene sentido en el evento en que sea posible
establecer con certeza la existencia del daño causado al patrimonio del Estado y la cuantía
del mismo, es decir, establecerlo en cifras concretas y en su real magnitud. Por
consiguiente, en concordancia con el artículo 53 de la Ley 610 de 2000, el fallo que
reconozca la responsabilidad fiscal solo puede proferirse cuando en el proceso obren las
pruebas suficientes que conduzcan a la existencia del daño al patrimonio público y su
cuantificación, y de la relación de causalidad entre el comportamiento del agente (dolo o
culpa grave) y el daño ocasionado al erario, y como consecuencia se establezca la obligación
de pagar una suma líquida de dinero a cargo del responsable102.
(…)” (Resalta la Sala).
Bajo esa óptica jurisprudencial, se tiene que los elementos constitutivos de la

responsabilidad fiscal corresponden a: i) un daño patrimonial al Estado; ii) una
conducta dolosa o gravemente culposa atribuible a una persona que realiza gestión
fiscal y iii) un nexo causal entre el daño y la conducta.
Precisado lo anterior, procede la Sala a analizar los argumentos de censura que

sustenta esta acusación (cuarto subcargo del segundo cargo de nulidad), a efectos
de determinar si la entidad demandada logró sustentar probatoriamente, en los
actos acusados, los elementos que echa de menos el actor:
i) Conducta dolosa o gravemente culposa.
En lo que respecta a este punto de inconformidad, la Sala se atiene a lo ya

manifestado en los literales “B) Ausencia de prueba del dolo – No se probó la
conducta dolosa atribuida al demandante.” y “C) No aplicación de los principios
de buena fe, confianza legítima y presunción de inocencia” del acápite de “Análisis
del segundo cargo de nulidad”.
Sin perjuicio de lo anterior, es del caso señalar lo siguiente:
- El señor Carlos Gustavo Palacino Antía, ejerció gestión fiscal como particular que
administraba recursos públicos, como lo son los recursos parafiscales del Sistema
General de Seguridad Social en Salud - SGSSS, realizaba actividades de planeación,
administración, custodia, consumo, inversión, disposición y ejecución de los
mismos, durante el período en que se desempeñó como Presidente Ejecutivo de
SaludCoop EPS (1995-2011), aspecto éste que se desarrollará con posterioridad en
el tercer cargo de nulidad.
- Las actas de sesiones tanto del Consejo de Administración como de la Asamblea

de Asociados, tales como: 183 del 10 de diciembre de 2009, 172 del 12 de
diciembre de 2008, 160 del 15 de diciembre de 2007, 147 del 14 de diciembre de
2006, 134 del 29 de noviembre de 2005, 140 del 30 de mayo de 2006, 122 del 2
de diciembre de 2004, 110 del 19 de diciembre de 2003, 99 del 28 de enero de
2003, 112 del 24 de febrero de 2004, 124 del 27 de enero de 2005, 136 del 31 de
enero de 2006, 148 del 30 de enero de 2007, 161 del 31 de enero de 2008, 173
del 17 de febrero de 2009, 184 del 2 de febrero de 2010, 196 del 2 de febrero de
2011, 09 del 3 de abril de 2002, 10 del 27 de marzo de 2003, 12 del 25 de marzo
de 2004, 15 del 6 de abril de 2005, 18 del 30 de marzo de 2006, 19 del 14 de
febrero de 2007, 20 del 18 de abril de 2007, 21 del 9 de abril de 2008, 22 del 24
de marzo de 2009, 25 del 3 de marzo de 2010, 26 del 9 de marzo de 2011, 84 del
30 de octubre de 2001, 85 del 27 de noviembre de 2001, 86 del 14 de diciembre
de 2001, 88 del 5 de febrero de 2002, 89 del 26 de febrero de 2002, 090 del 2 de
abril de 2002, 92 del 28 de abril de 2002, 93 del 25 de junio de 2002, 94 del 30 de
julio de 2002, 95 del 27 de septiembre de 2002, 101 del 26 de marzo de 2003, 102
del 29 de abril de 2003, 103 del 27 de mayo de 2003, 107 del 30 de septiembre
de 2003, 114 del 4 de abril de 2004, 124 de 2005, 126 del 29 de marzo de 2005,
132 del 27 de septiembre de 2005, 133 del 25 de octubre de 2005, 138 del 30 de
102
Consejo de Estado Sección Primera Sentencia del 16 de febrero de 2012 expediente: 25000-23-24-000-2001-00064-01
C.P: Marco Antonio Velilla Moreno.
marzo de 2006, 139 del 25 de abril de 2006, 142 del 25 de julio de 2006, 145 del
3 de noviembre de 2006, 152 del 29 de mayo de 2007, 153 del 16 de junio de
2007, 158 del 19 de octubre de 2007, 171 del 25 de noviembre de 2008, 184 del
2 de febrero de 2010 y 119 del 31 de agosto de 2004 (Carpetas 114 y 115 – folios
22654 a 23050 y carpetas 142 a 146 – folios 28571 a 29932), demuestran la
participación del señor Carlos Gustavo Palacino Antía en las decisiones
ejecutaron sobre recursos públicos de la salud, operaciones que, no tienen
causalidad con la prestación del servicio de salud, fueron efectuadas con cargo a
los recursos parafiscales, tal como se precisará a continuación.
- Se encuentra debidamente acreditado en el presente asunto, y será objeto de

análisis a continuación, el daño patrimonial derivado de la indebida administración,
planeación y manejo de los recursos del SGSSS que tenían destinación específica,
siendo utilizados para inversiones y gastos que no guardaban relación directa con
el Sistema sin que hayan sido cubiertos por los recursos propios de la EPS, los
cuales eran insuficientes para llevar a cabo tales operaciones, pues, logró
demostrar la Contraloría que los estados financieros de SaludCoop presentaban
inconsistencias, que no dejaban reflejar la realidad financiera de la empresa.
- Logró la Contraloría establecer el daño patrimonial en los periodos comprendidos

entre el año 1998 al año 2010 por un valor total, actualizado al 30 de octubre de
2013, de $1.421 178.399.072,78.
Conforme a lo anterior, no hay duda de que, el señor Carlos Gustavo Palacino Antía,
en su calidad de Presidente Ejecutivo de SaludCoop EPS, intervino en la concepción,
estructuración e implementación de las operaciones a través de las cuales, y a
nombre de SaludCoop EPS OC, se produjo la desviación de los recursos públicos
del SGSSS para su indebida apropiación y utilización en contravía de los fines
consagrados por la Constitución y la ley, al proceder de manera contraria a la ley,
pues, autorizó, consintió, promovió y ejecutó con cargo a los recursos parafiscales
del SGSSS gastos e inversiones que no guardaban relación directa con su
destinación específica, y en provecho de los intereses patrimoniales de la EPS, lo
que transgredió la prohibición del artículo 48 Constitucional.
Así las cosas, se tiene que, el demandante ejerció una indebida planeación,
administración, manejo y ejecución de los recursos públicos del SGSSS,
contribuyendo de manera directa en la causación del daño fiscal endilgado en los
actos administrativos demandados, incurriendo en una conducta que guarda nexo
de causalidad con el aludido detrimento patrimonial. Conducta que, sin duda
alguna, lo fue a título de dolo, comoquiera que el demandante, por la naturaleza
de su cargo, como se señaló con anterioridad, debía conocer el régimen normativo
aplicable a las EPS, por ende, le correspondía respetar la destinación específica de
tales recursos. Sin embargo, ello no sucedió, pues, los recursos del Sistema fueron
dispuestos en beneficio del patrimonio de la EPS con la complacencia del aquí
demandante; conducta que implicó una gestión fiscal indebida desde el año 1998
y que se prolongó hasta el año 2010, con el pleno conocimiento de que su actuar
era contrario a las normas que regulan lo concerniente al manejo de los recursos
del SGSSS.
Bajo las anteriores consideraciones y argumentos, se advierte que, este argumento

de censura no está llamado a prosperar.
ii) Prueba y cuantificación del daño patrimonial.

Frente a los argumentos que sustenta este subcargo, el que el demandante
denominó “la Contraloría no probó ni cuantificó el daño”, se advierte lo siguiente:
El artículo 6° de la Ley 610 de 2000 “Por la cual se establece el trámite de los procesos
de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”, define el daño patrimonial
como la lesión del patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución,
perjuicio, detrimento, pérdida, o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a
los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal
antieconómica, ineficaz, ineficiente, e inoportuna, que en términos generales, no
se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado,
particularizados por el objetivo funcional y organizacional, programa o proyecto de
los sujetos de vigilancia y control de las contralorías. Dicho daño podrá ocasionarse
por acción u omisión de los servidores públicos o por la persona natural o jurídica
de derecho privado, que en forma dolosa o culposa produzcan directamente o
contribuyan al detrimento al patrimonio público.
Ahora bien, en lo que respecta al daño, en el Fallo con Responsabilidad Fiscal No.
001890 de 2013, se puede evidenciar lo siguiente:
“5.5. Determinación del Daño Fiscal y su cuantificación.
Para el caso examinado, el daño imputado consiste en la lesión del Patrimonio

económico del Sistema General de Seguridad Social en Salud -SGSSS,
materializada en el detrimento de dicho Patrimonio causado por el desvío de los
recursos parafiscales con el fin de ser apropiados y/o explotados en beneficio de
la empresa SALUDCOOP EPS O.C. y de sus empresas vinculadas, produciendo una
gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente e inoportuna de dichos recursos, que no
se aplicaron al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado,
particularmente en lo que se refiere a la destinación específica que debe dársele a dichos
recursos como lo prevé el artículo 48 de la Constitución Política.
Dicha conducta es atribuible tanto a SaludCoop EPS OC como a algunas personas naturales
quienes con sus acciones y omisiones usaron Indebidamente y/o permitieron el uso
indebido de estos recursos parafiscales de manera dolosa y gravemente culposa como se
explicará más adelante. Lo anterior, afectando la liquidez y estabilidad financiera del
Sistema y, por consiguiente, lesionando la garantía del derecho fundamental a la salud de
los habitantes del territorio colombiano.
(…)
DAÑO CONSOLIDADO.-
Para los tres primeros años (1995, 1996 y 1997) y luego de analizado el material probatorio,
no se evidenciaron hechos generadores de daño, por lo tanto, éstos no se toman ni valoran
dentro de la determinación del mismo. Por tal motivo en el caso concreto, se parte
desde el año 1998 donde se Inician las prácticas que generan de manera continua,
ininterrumpida y bajo un mismo hilo conductor el desvío a los largo de los años
de los recursos parafiscales y que hoy no han retornado a los flujos del Sistema.
-SECUENCIA ANUAL DEL DAÑO FISCAL-
Periodo 1998 a 2001. Para los tres primeros años (1995, 1996 y 1997) y luego de analizado
el material probatorio, no se evidenciaron hechos generadores de daño, por lo tanto, éstos
no se toman ni valoran dentro de la determinación del mismo. Por tal motivo en el caso
concreto, se parte desde el año 1998 donde se inician las prácticas que generan de
manera continua, ininterrumpida y bajo un mismo hilo conductor el desvío a los
largo de los años de los recursos parafiscales y que hoy no han retornado a los flujos
del Sistema.
(…)
Para el período comprendido entre 1998 y 2010, el daño fiscal asciende a la suma
total de UN BILLÓN CINCUENTA Y TRES MIL TRESCIENTOS CINCUENTA Y DOS MILLONES
CIENTO CUARENTA MIL SEISCIENTOS VEINTE PESOS CON SESENTA Y UN CENTAVOS
MONEDA CORRIENTE ($1.053.352.140.620,61 M/Cte), suma que indexada a octubre 31
de 2013 asciende a UN BILLÓN CUATROCIENTOS VEINTIÚN MIL CIENTO SETENTA Y OCHO
MILLONES TRESCIENTOS NOVENTA Y NUEVE MIL SETENTA Y DOS PESOS CON SETENTA Y
OCHO CENTAVOS ($1.421.178.399.072,78).
Así las cosas y de conformidad con lo expresado en párrafos anteriores se tiene que el valor
del daño sin indexar asciende a la suma de $1.053.352.140.620,61 (Un Billón cincuenta y
tres mil trecientos cincuenta y dos millones ciento cuarenta mil seiscientos veinte pesos con
sesenta y un centavo), así:
FECHA VALOR DEL DESVIO

1998 $ 14.845.353.000,00
1999 $ 19.185.342.000,00
2000 $ 25.561.479.000,00
2001 $ 78.230.583.000,00
2002 $ 48.566.582.423,54
2003 $ 111.311.545.112,14
2004 $ 44.907.824.978,66
2005 $ 46.688.173.073,54
2006 $ 114.438.966.941,30
2007 $ 127.384.892.004,51
2008 $ 168.374.575.219,80
2009 $ 129.558.278.429,12
2010 $ 124.298.545.438,00
TOTAL $ 1.053.352.140.620,61
(…)
FECHA VALOR DEL DESVIO VALOR INDEXADO DEL DESVIO

1998 $ 14.845.353.000,00 $ 33.750.121.071,37
1999 $ 19.185.342.000,00 $ 39.339.230.849,22
2000 $ 25.561.479.000,00 $ 47.986.476.848,43
2001 $ 78.230.583.000,00 $ 136.026.713.284,60
2002 $ 48.566.582.423,54 $ 79.403.844.520,12
2003 $ 111.311.545.112,14 $ 169.876.753.419,19
2004 $ 44.907.824.978,66 $ 64.714.754.614,45
2005 $ 46.688.173.073,54 $ 64.045.395.227,18
2006 $ 114.438.966.941,30 $ 150.521.322.304,98
2007 $ 127.384.892.004,51 $ 158.747.496.903,44
2008 $ 168.374.575.219,80 $ 196.107.566.967,25
2009 $ 129.558.278.429,12 $ 144.812.080.233,13
2010 $ 124.298.545.438,00 $ 135.846.642.829,41
_________
TOTAL $ 1.053.352.140.620,61 $ 1.421.178.399.072,78
(…).” (fls. 78 a 143 Fallo 01890 de 2013 - Negrillas fuera de texto)
Conforme a lo anterior, se tiene que, el daño fiscal estuvo plenamente determinado

e individualizado en la pérdida y/o menoscabo de los recursos parafiscales
pertenecientes al SGSSS administrados por SaludCoop EPS OC, causado por el
desvío de dichos recursos al ser apropiados o explotados en beneficio de SaludCoop
EPS O.C. y de sus empresas vinculadas, daño que, finalmente, fue cuantificado en
la suma, sin indexar, de UN BILLÓN CINCUENTA Y TRES MIL TRESCIENTOS CINCUENTA
Y DOS MILLONES CIENTO CUARENTA MIL SEISCIENTOS VEINTE PESOS CON SESENTA Y
UN CENTAVOS ($1.053.352.140.620.61), e indexada, de UN BILLÓN CUATROCIENTOS
VEINTIÚN MIL CIENTO SETENTA Y OCHOS MILLONES TRESCIENTOS NOVENTA Y NUEVE
MIL SETENTA Y DOS PESOS CON SETENTA Y OCHO CENTAVOS
($1.421.178.399.072,78).
Ahora bien, cabe señalar que, el daño patrimonial endilgado se concretó en las
siguientes actividades y/o movimientos: i) actividades de operación, tales
como: a) remodelaciones y adecuaciones de clínicas de la red propia, b) proyectos
de compra de infraestructura hospitalaria, c) mejoras en propiedad ajena, d)
patrocinios a Copa Nacional SaludCoop, Copa Internacional, Torneos de Golf,
Patrocinio Club Deportivo y Patrocinio Liga de Baloncesto de Bogotá, e) Lencería
para clínicas de la red propia, f) Bonificaciones pagadas a la alta gerencia, g)
honorarios de abogados por concepto de asesoría legal y reclamaciones ante las
ARP y FOSYGA, h) arrendamientos de clínicas, i) gastos de viaje, y j) donaciones;
ii) actividades de financiación, tales como: 1) amortización de leasing por la
financiación de adquisición o arrendamiento financiero de equipos médico –
científico y otros equipos de la red propia, 2) pago de intereses por obligaciones
financieras, intereses de mora y sobregiros, 3) pago de créditos de largo plazo y
4) devolución de aportes sociales; y iii) actividades de inversión, tales como:
a) adquisición o construcción de inmuebles para clínicas, b) adquisición de equipos
médicos para dotar clínicas adquiridas o construidas, c) otras adquisiciones de
propiedad planta y equipo, d) adquisición de propiedades por la modalidad de
leasing o arrendamiento financiero, e) adquisición de créditos mercantiles en
inversiones permanentes, f) inversiones permanentes, g) adquisición y
capitalización de Ciudadela Salud, h) efectivos usados en aportes a corporaciones,
y i) efectivo usado en contratos de promesas de compraventa de clínicas; frente a
los cuales, precisó el ente de control fiscal que, podían ser realizados la EPS con
recursos propios, más no con recursos públicos del SGSSS, destacando que los
recursos propios de SaludCoop fueron insuficientes para financiar dichos
gastos administrativos que no guardaban relación de causalidad con el
objeto social principal de la EPS, esto es, garantizar los servicios incluidos en
el POS, puesto que, de los ingresos de la EPS, solo en un 0.32% correspondieron
a recursos propios, en tanto que el 99,68% lo fueron del SGSSS, por ende, los
recursos del Sistema fueron usados y destinados de manera indebida a
financiar esos gastos administrativos que no guardan relación de
causalidad con los gastos y/o costos ocasionados en la prestación de
servicios incluidos en el POS y de los gastos administrativos que guarden
una relación de causalidad con dichos servicios, lo que configuró el desvío de
los recursos del SGSSS consolidando el daño fiscal en la modalidad de detrimento
o pérdida para el SGSSS.
Frente a cada una de esas actividades, en el Fallo 01890 de 2013, se precisó lo

siguiente:
“(…)
Se presenta una primera tabla (tabla No 1.) en la cual se detallan las actividades de
operación en los ingresos y egresos de efectivo durante el periodo que es anual. Para
efectos del análisis, dichos ingresos se clasifican en: Parafiscales (por concepto de UPC,
copagos, cuotas moderadoras, sanción por inasistencia, recobros NO POS, recobros ARP,
superávit fondo incapacidades, apropiación rendimientos financieros cuentas recaudadoras
cotizaciones, deudores proceso compensación y Fondo Alto costo resolución 4918-2009) y
No Parafiscales (por concepto de duplicados de carnés, atención a particulares, recobros
SOAJ y recaudo cartera otros ingresos); siendo estos últimos los que este Despacho califica
como recursos propios generados en la operación.
(…)
De igual manera se discriminan los egresos o salidas de efectivo, que no guardan relación
de causalidad y que deben ser financiados exclusivamente con recursos propios, para lo
cual se toma la información directamente de los libros auxiliares de SaludCoop EPS
OC, a saber:
1) Remodelaciones: Este rubro contiene el desvío de recursos consistente en aquellas

erogaciones para financiar adecuaciones físicas y remodelaciones en las clínicas de la red
propia, que deben financiarse con los ingresos que genere de manera autónoma la
operación de dicha red.
2) Proyectos: Esta cuenta contiene el desvío de los recursos que se inyectaron a los
proyectos de infraestructura hospitalaria que deben financiarse con los ingresos que genere
de manera autónoma la operación de dicha red.
3) Mejoras en Propiedad Ajena: Contiene los gastos generados en las

remodelaciones de clínicas de terceros a título de arriendo que deben financiarse con los
ingresos que genere de manera autónoma la operación de dicha red.
4) Patrocinios (Copa Nacional SaludCoop, Copa Internacional, Torneos de Golf,

Patrocinio Club Deportivo y Patrocinio Liga de Baloncesto de Bogotá, entre otros): Estas
cuentas registran los gastos relacionados con patrocinios a eventos deportivos que no
guardaban relación de causalidad con la prestación del servicio de salud a los afiliados, ya
que el patrocinio económico de dichos eventos deportivos implicaba un gasto cuyo propósito
era fortalecer un nombre comercial o marca que acrecentara exclusivamente el valor
patrimonial de la empresa Cooperativa SaludCoop EPS.
5) Lencería para Clínicas: Este rubro contiene el desvío de recursos por erogaciones
relacionadas con la dotación de las clínicas de la red propia que deben financiarse con los
6) Bonificaciones: Este rubro contiene el desvío de aquellas erogaciones pagadas a la
Alta Gerencia autorizadas por el Consejo de Administración que deben financiarse con los
ingresos propios que generen en sus actividades o con los excedentes o beneficio neto que
generen en la operación.
7) Honorarios de Abogados: Este rubro contiene el desvío de recursos que se

registran como gastos por concepto de asesoría jurídica para la prestación de servicios
profesionales no relacionadas con las actividades de aseguramiento en salud, tales como
atención de tutelas en salud, reclamaciones de recobros ante las ARP y FOSYGA, etc., para
lo cual constituyó a la Subordinada Jurisalud y no para pagos de honorarios por defensa
penal, disciplinaria o fiscal de los administradores de la EPS o para la representación de los
intereses judiciales o extrajudiciales de los intereses comerciales o corporativos de la EPS
y tampoco de sus prestadoras y demás empresas subordinadas.
8) Arrendamientos: Este rubro contiene el desvío de recursos de aquellas erogaciones

relacionadas con los contratos de arrendamiento de clínicas que deben financiarse con los
9) Gastos de Viaje: Este rubro contiene el desvío de recursos en que se registran los
gastos por concepto de transporte y hospedaje de directivos y familiares a destinos
nacionales e internacionales para eventos sin ninguna relación de causalidad con la garantía
de prestación de los servicios de salud incluidos en el POS en beneficio de los afiliados al
SGSSS.
10) Donaciones: Este rubro contiene el desvío de los recursos para la entrega de efectivo
a título gratuito que debieron financiarse con recursos propios o delos excedentes del
beneficio neto.
(…)
Esta tabla 2, que detalla los ingresos y egresos generados en las actividades de
financiación. Se discriminan en primer lugar, los ingresos generados en préstamos a
corto plazo que pueden respaldarse con los recursos del SGSSS que tienen como propósito
cubrir exclusivamente déficits de tesorería ocasionados en el proceso de compensación para
la atención de obligaciones con proveedores de servicios de salud y gastos administrativos
que tengan relación de causalidad con el gasto médico.
En segundo lugar, se discriminan otras actividades de financiación las cuales se consideran

generadoras de recursos propios, tales como: Operaciones con subordinadas, operaciones
de leasing para la adquisición de equipos médico -científicos, préstamos a largo plazo para
financiación de infraestructura y por concepto de recaudo de aportes sociales.
En relación con los egresos o salida de efectivo dentro de la actividad de

financiación, se presentan los pagos de préstamos a corto plazo que se aceptan con cargo
a recursos del SGSSS, siempre y cuando correspondan a operaciones destinadas a cubrir
déficits de tesorería ocasionados en el proceso de compensación para la atención de
obligaciones con proveedores del servicio de salud y gastos administrativos que guarden
relación de causalidad con el gasto médico.
También se presentan los egresos en las actividades de financiación que de ninguna manera
se admite que puedan efectuarse con cargo a los recursos del SGSSS y deben pagarse con
recursos propios, tales como: amortización de leasing (para adquisición de equipos médico-
científicos para beneficio de las instituciones que conforman su red propia), pagos de
préstamos a largo plazo y pago de intereses por obligaciones financieras, incluidos intereses
de mora y sobregiros no relacionados con la garantía de la prestación de los servicios
incluidos en el POS y el gasto administrativo que guarde relación de causalidad con el gasto
médico.
Por lo tanto, no se admite que se paguen por parte de SALUDCOOP EPS OC, con cargo a
recursos del SGSSS las siguientes actividades de financiación:
1) Amortización de Leasing: Este rubro contiene el desvío de recursos para la

financiación de la adquisición o arrendamiento financiero de equipo médico - científico y
otros activos destinados a la prestación directa de servicios de salud por parte de la red
propia de la EPS. Estos costos financieros sólo son admisibles con cargo a los recursos
propios que generen estas unidades de negocio subordinadas atendiendo a la autonomía
financiera y administrativa que la ley le impone a la EPS.
2) Pago de Intereses por obligaciones financieras, intereses de mora y

sobregiros: Este rubro contiene el desvío de recursos para el pago de los costos de
financiación de créditos de corto plazo que no están destinados a cubrir déficits de tesorería
originados en los procesos de compensación para el pago de obligaciones con proveedores
de servicios de salud y los gastos administrativos que guardan relación de causalidad con
el gasto médico. El Despacho le da el mismo tratamiento al pago de intereses de mora
causados y al cubrimiento de sobregiros originados en operaciones financieras que no
guardan ninguna relación con la garantía de la prestación de los servicios de salud incluidos
en el POS ni con el gasto administrativo que guarda relación de causalidad con este gasto
médico.
3) Pago de Préstamos de Largo Plazo: Este rubro contiene el desvío de recursos para
el pago de los costos de financiación de créditos de largo plazo que corresponden a aquellos
destinados a financiar construcción de infraestructura y otras actividades que no guardan
relación con el aseguramiento en salud y que por la naturaleza de estos créditos tienen el
propósito de financiar precisamente aquellas actividades que exceden el objeto principal
definido por la ley para una EPS., como la construcción de clínicas y cualquier otro tipo de
infraestructura que fortalece es el patrimonio de la EPS en detrimento de los recursos que
debe financiar el SGSSS.
4) Devolución Aportes Sociales. Este rubro refiere el desvío por egresos que como
consecuencia del retiro periódico de asociados se daba al interior de la EPS con cargo a los
recursos del SGSSS.
(…)
Se tiene una tercera tabla (Tabla No 3), que describe los ingresos y egresos originados por
la EPS en las actividades de Inversión. En primer término, se discriminan los ingresos
producto de la redención de inversiones temporales (inversiones inferiores a un año que se
registran como equivalente de efectivo, tales como CDT, CDAT) que están directamente
relacionadas con las actividades propias del aseguramiento y que están autorizadas por la
ley y el reglamento.
(…)
Asimismo, se relacionan los conceptos que reflejan el efectivo usado en actividades de

inversión que debieron realizase con recursos propios, así:
1) Adquisición o construcción de Inmuebles. En este rubro se agrupa la compra de

inmuebles para clínicas, lotes y construcciones sobre los mismos, bienes y construcciones
que debían ser asumidas con recursos propios, pero que según demuestran los estados
financieros se realizaron con cargo a los recursos del SGSSS.
(…)
2) Adquisición de Equipo Médico Científico. Corresponde a las compras de equipos

para dotar las clínicas adquiridas o construidas por SaludCoop EPS, que si bien eran
utilizados en la prestación de servicios de salud a cargo de las Red Propia, debieron ser
adquiridas con recursos propios y no con los recursos del SGSSS, como lo evidencian los
registros analizados.
3) Otras Adquisiciones de Propiedad Planta y Equipo. En este rubro fue analizada

la adquisición de otros bienes destinados no solo a la dotación de clínicas, sino a fines
diversos; como ejemplo de ello se cita la compra de Baldosas de lujo en la República de
China, esto atendido con recursos del SGSSS.
4) Adquisición de Propiedades por la modalidad de Leasing o arrendamiento

financiero: En este rubro se registran los valores de los egresos por concepto de
adquisición de activos como equipos médico-científicos por la modalidad de arrendamiento
financiero o leasing que se lleva a cabo mediante las entidades financieras debidamente
autorizadas para el efecto como sociedades de financiamiento comercial. La empresa
cooperativa SALUDCOOP EPS O.C. realizó operaciones de leasing durante el período
analizado para la adquisición de dichos equipos con destino a las unidades de negocio y
subordinadas para ser utilizados e incorporados al costo de los servicios de salud que ellas
prestan a los usuarios del SGSSS y, por lo tanto, el costo financiero del arrendamiento o
adquisición bajo esta modalidad debió atenderse con recursos propios. En este sentido, la
amortización de estas operaciones de arrendamiento financiero corresponden a la alícuota
establecida como resultado de aplicar los índices variables de conformidad con la fórmula
considerada en los respectivos contratos de leasing y deben financiarse con recursos
propios.
5) Adquisición de Crédito Mercantil en Inversiones Permanentes. Se entiende

por Crédito Mercantil formado, a la luz de la doctrina contable y financiera, el activo
intangible que corresponde a la estimación de futuras ganancias en exceso de la expectativa
normal, o a la estimación de la valoración anticipada de la potencialidad del negocio. La
misma doctrina, define el Crédito Mercantil adquirido como el monto adicional pagado sobre
el valor en libros en la compra de acciones o cuotas partes de interés social de un ente
económico activo, en el caso que la EPS inversionista adquiera el control sobre el mismo.
No es procedente el registro de un crédito mercantil negativo en la adquisición de una

subordinada. En este orden de ideas, el registro de un crédito mercantil aplica
exclusivamente en el evento en que se pague un monto adicional sobre el valor en libros
de la inversión efectuada, siempre que en el caso específico se presenten los presupuestos
de control señalados.
La contabilización inicial de las inversiones se debe realizar al costo de adquisición y, para

efectos de la presentación de los estados financieros subsiguientes, dicho costo se debe
ajustar al valor de realización, dependiendo de la clasificación de la inversión (temporal o
permanente), excepto cuando se paga un mayor valor sobre los libros, siempre y cuando
se cumplan los presupuestos básicos para la aplicación del crédito mercantil, caso en el cual
el exceso pagado sobre el valor en libros se registra como crédito mercantil.
En este orden de ideas, el crédito mercantil es la diferencia resultante de la valoración de

las entidades que la empresa cooperativa SALUDCOOP EPS O.C. adquirió y el valor en libros
de los activos netos de la adquirida. Este crédito mercantil debe ser registrado como un
intangible separado de otros intangibles y que debe ser objeto de amortización en el plazo
que la entidad haya otorgado como parte de sus políticas, dicha amortización se realiza por
el método de línea recta en función de los años asignados.
6) Inversiones Permanentes. Este rubro contiene los títulos valores y demás

documentos respecto de los cuales SaludCoop EPS, en calidad de inversionista tiene el serio
propósito de mantenerlas hasta la fecha de su vencimiento, de su plazo de maduración o
redención, cuando fuere el caso, o de mantenerlas de manera indefinida cuando no
estuvieren sometidas a término. En este último caso, para poder catalogar una inversión
como permanente, ésta debe permanecer en poder del mismo inversionista cuando menos
durante tres años calendario, contados a partir de la fecha de su adquisición, sin perjuicio
de clasificarla como tal desde esa misma fecha. Se reitera como se indicó en párrafos
precedentes que estas inversiones debían atenderse con recursos diferentes a los
provenientes del SGSSS.
7) Adquisición y Capitalización de Ciudadela Salud. Del análisis de las pruebas

allegadas al proceso se encontró una serie de documentos (fl. 23196 a 23231) que dan
cuenta de graves situaciones irregulares a través de las cuales se canalizaron recursos con
el objeto de capitalizar el Proyecto denominado "Ciudadela Salud" que según los mismos,
ascendieron a $30.285.514.457,00 (fl. 23208); entre las operaciones identificadas, se
tiene compraventa de Acciones por valor $7.560 millones; desembolsos a título de pago
a proveedores (costo directamente asociado a la prestación del servicio de salud) por valor
de $2.110.718.824; desembolsos a través de la Fiduciaria Corficolombiana a título de
préstamos a favor de Ciudadela Salud por valor de $8.406.645.975; adquisición créditos
a corto plazo pero destinados a favor del mencionado proyecto por valor de
$10.947.049.868.
De estos documentos llama la atención aquel obrante a folio 23196 correspondiente a una
factura fechada 13 de abril de 2010, por valor de $15.164.608.887 que según el concepto,
lejos de importar el cobro de un bien o servicio lo que indica es que se trata de un
"reembolso convenio asistencia técnica" a favor de Ciudadela Salud. El representante legal
de Ciudadela Salud señor Tito Arcadio Perilla Cepeda, emite documento a través del cual
reclama por el contenido de la factura de venta No. PCSC-1, argumentando que no cumple
con los requisitos establecidos por Código de Comercio y el Estatuto Tributario.
En atención a la descripción o concepto por el cual supuestamente fue expedida la referida

factura esto es "reembolso convenio asistencia técnica y pago de intereses del mismo
convenio", así como la existencia en los diferentes proyectos de presupuesto en los cuales
se incluyeron de manera permanente dentro del título Gastos Operacionales de
Administración, concepto honorarios y componente "Asistencia Técnica", recursos por un
monto de $41.523.475.971,00, como a continuación se ilustra:
(…)
Como consecuencia de lo anterior se evidencian serios indicios de la probable existencia de

otros desvíos de recursos, se considera pertinente dar traslado con el fin de abrir una
investigación fiscal por este concepto, para establecer sí fueron sufragados con cargo a
recursos del SGSSS.
8) Efectivo usado en aportes corporaciones: Corresponde al efectivo entregado por

la empresa cooperativa SALUDCOOP EPS O.C. por concepto de inversiones realizadas en
otras entidades cuya naturaleza jurídica corresponde al sector cooperativo.
9) Efectivo usado en Contratos de Promesas de Compraventa de Clínicas. Se

observa en el expediente a folios 7973 a 8066, celebración de promesas de compraventa
que revelan operaciones comerciales con inclusión del pago de arriendos entre otros, que
generaron obligaciones a cargo de SaludCoop. Todo lo anterior con cargo a los recursos del
SGSSS.
Por lo anterior, el monto del daño endilgado corresponde al valor pagado por concepto de
cuotas amortizadas, correspondientes a los contratos de promesa de compraventa de
clínicas e inmuebles destinados a la prestación directa de servicios de salud, de propiedad
de Construclínicas y otros.
Se observa que las anteriores operaciones, son mecanismos que buscaban crear títulos de
deuda legales que a la postre sirvieran de instrumento para desviar recursos del Sistema,
no sólo para acrecer a largo plazo (12 años) el patrimonio de la EPS, como también para
ganar la depreciación, haciendo la precisión que respecto de la depreciación esta no se
puede predicar de SaludCoop, pues es claro que solo puede predicarse del dueño del bien,
que para el caso concreto sería Construclínicas, dueña de la mayoría de las clínicas en las
que opera Saludcoop, ya que como se señala en los contratos de promesa de compraventa,
Saludcoop un mero tenedor del bien prometido, y no como lo pretende hacer, como
recursos propios, ver el apoderado Ortiz Gutiérrez en sus argumentos de defensa. Como
ilustración de esta actividad se tiene el caso de la adquisición de las Clínicas de Neiva, Tunja
y Materno Infantil de Bogotá.
Este Despacho observa como equívocamente se aplica contablemente la racionalidad

económica del esquema que soporta cada una de las promesas de compraventa de clínicas
suscritas como promitente comprador por la empresa cooperativa SALUDCOOP EPS O.C.
Estas promesas fueron registradas como una cuenta deudora en el balance general y como
egreso en efectivo dentro de las actividades de inversión registradas en el estado de flujos
de efectivo. Para mayor ilustración se describen las transacciones realizadas desde la
edificación de la Clínica Neiva construida por la empresa CONSTRUCLÍNICAS S.A., la
transferencia de su propiedad por esta constructora a la compañía de financiamiento
comercial Suramericana S.A. – SULEASING, para luego ejercer la opción de compra por
parte de constructora. En este plazo aparece como arrendataria del inmueble la empresa
cooperativa SALUDCOOP EPS O.C. estos hechos previos son recogidos en las
consideraciones del respectivo contrato de promesa de compraventa de la Clínica Neiva
suscrito en enero de 2006 por la empresa cooperativa SALUDCOOP EPS O.C, y sus IPS en
calidad de promitentes compradores, con la constructora CONSTRUCLÍNICAS S.A., en
calidad de promitente vendedor. En esta promesa, SALUDCOOP EPS O.C. se obliga a pagar
144 cuotas mensuales y Construclínicas a efectuar el traspaso de la propiedad sobre la
Clínica Neiva al vencimiento de este plazo de 12 años, a una tasa de 14% E.A. La Clínica
Neiva fue valorada para efectos de la promesa en 25.000 millones de pesos a precios de
2006. Una vez más recalca esta Contraloría Delegada, que todas estas operaciones se
pueden hacer con recursos propios, más con los recursos del Sistema.
(…).” (fls. 78 a 143 Fallo 01890 de 2013 – Negrillas sostenidas del texto original).
Ahora bien, en el Fallo de responsabilidad fiscal 01890 de 2013 se mencionó y/o

indicó acerca de la valoración de los medios de prueba en los cuales se basaría la
decisión (fls. 11 a 21 Fallo 01890 de 2013), precisándose que los estados
financieros y los libros de contabilidad certificados de la EPS constituían un medio
probatorio suficiente y eficaz sobre los hechos económicos investigados y de las
conductas imputadas, así como los análisis de dichos hechos económicos
presentados especialmente en el estado de flujos de efectivo y consignados en el
Informe Técnico preparado por los funcionarios de la Contraloría General de la
República designados para tal efecto; así, concretó que el acervo probatorio está
conformado por los libros de contabilidad y otros papeles de la empresa cooperativa
SaludCoop EPS OC tales como actas de los órganos de dirección y administración,
contratos, facturas, comprobantes de egreso y otros soportes contables, así como
los estados financieros del ente económico debidamente certificados y
dictaminados, y el Informe Técnico que sirvió de soporte para la imputación, en
el cual se analizan los hechos económicos evidenciados en los registros contables
atendiendo a los criterios y métodos aceptados por las normas y la doctrina
contable utilizando el análisis del estado de flujos de efectivo para determinar
las fuentes de financiación del ente económico, entre otros métodos, además de
las otras pruebas regularmente decretadas y practicadas en el proceso (fl. 20 del
Fallo 01890 de 2013).
En lo que se refiere a la demostración del daño, refiere la Contraloría, en el acto
demandado, que tomó la información directamente de los libros de contabilidad,
los Estados Financieros certificados y dictaminados, las actas de los órganos
cooperativos y demás papeles de la empresa cooperativa SaludCoop EPS OC, que
fueron recaudados dentro del material probatorio allegado al proceso. Pero
además, indica que para el período 1995-2001 analizó los Estados de Flujos de
Efectivo presentados por el método indirecto y los comprendidos entre los años
2002 a 2010 por el método directo. Así, precisa que el daño fiscal en este caso está
determinado por los valores de los recursos del SGSSS de naturaleza parafiscal que
le fueron entregados en efectivo a la empresa cooperativa SaludCoop y desviados
de su destinación específica consistente en el aseguramiento del riesgo en salud de
los afiliados mediante la garantía de los servicios incluidos en el POS, por lo tanto,
desviados del ciclo indisoluble que se agota con el pago oportuno de los
proveedores de servicios de salud, con el propósito de usarlos y destinarlos de
manera indebida a la financiación de gastos administrativos sin relación de
causalidad con el gasto médico, a los costos de créditos e inversiones no
autorizadas en activos, cuando los recursos propios resultaban insuficientes,
de manera que sólo reportan beneficios o aprovechamiento económico en favor de
la EPS y sus subordinadas, sus directivos y administradores o de terceros,
acrecentando sus rentas y patrimonios privados según cada caso, como lo
evidencian los estados financieros certificados, los libros de contabilidad y las actas
de los órganos de dirección y administración del ente económico a lo largo del
período comprendido entre 1998 al cierre del año 2010.
Seguidamente, la Contraloría ilustra y hace una revelación de las modalidades y

prácticas a través de las cuales se instrumentó el desvío de los recursos del SGSSS
por parte de SaludCoop en beneficio propio, y de cómo los directivos de la EPS
administraban y disponían de dichos recursos, tomada de las Actas de Asamblea
Ordinarias y Extraordinarias de Asociados y de las Actas del Consejo de
Administración (fls. 112 a 143 del Fallo de Responsabilidad Fiscal 1890 de 2013),
de lo cual, es pertinente destacar cada acta tenida en cuenta por el ente de control
fiscal frente a cada una de las operaciones antes mencionadas, así:
1) Actividades de operación.
- Remodelaciones y dotaciones: Actas Nos. 79 del 29 de mayo de 2001, 81 del 30

de julio de 2001, 122 del 2 de diciembre de 2004, 162 del 5 de marzo de 2008 y
194 del 21 de diciembre de 2010.
- Proyectos – Compra de infraestructura: Actas Nos. 78 del 23 de abril de 2001,

80 del 26 de junio de 2001, 81 del 30 de julio de 2001, 82 del 28 de agosto de
2001, 83 del 1º de octubre de 2001, 85 del 27 de noviembre de 2001, 86 del 14
de diciembre de 2001, 88 del 5 de febrero de 2002, 91 del 2 de mayo de 2002, 93
del 25 de junio de 2002, 94 del 30 de julio de 2002, 98 del 13 de diciembre de
2002, 101 del 26 de marzo de 2003, 103 del 27 de mayo de 2003, 105 del 5 de
agosto de 2003, 107 del 30 de septiembre de 2003, 110 del 19 de diciembre de
2003, 122 del 2 de diciembre de 2004, 130 del 26 de julio de 2005, 140 del 30 de
mayo de 2006, 143 del 29 de agosto de 2006, 145 del 3 de noviembre de 2006,
146 del 1º de diciembre de 2006, 147 del 14 de diciembre de 2006, 158 del 19 de
octubre de 2007, 160 del 15 de diciembre de 2007, 172 del 12 de diciembre de
2008, 183 del 10 de diciembre de 2009 y 194 del 21 de diciembre de 2010.
- Patrocinios: Actas Nos. 78 del 23 de abril de 2001, 94 del 30 de julio de 2002,

101 del 26 de marzo de 2003 y 106 del 26 de agosto de 2003,
- Bonificaciones: Actas Nos. 146 del 1º de diciembre de 2006, 169 del 23 de

septiembre de 2008, 172 del 12 de diciembre de 2008, 179 del 25 de agosto de
2009, 183 del 10 de diciembre de 2009, 188 del 8 de julio de 2010, 194 del 21 de
diciembre de 2010, 86 de 14 de diciembre de 2001, 119 del 31 de agosto de 2004
y 122 del 2 de diciembre de 2004.
- Honorarios: Actas Nos. 87 del 20 de diciembre de 2001, 99 del 28 de enero de

2002, 111 del 9 de febrero de 2004, 112 del 24 de febrero de 2004, 113 del 24 de
marzo de 2004, 114 del 4 de mayo de 2004, 115 del 18 de mayo de 2004, 116 del
1º de junio de 2004, 117 del 29 de junio de 2004, 118 del 27 de julio de 2004, 119
del 31 de agosto de 2004, 120 del 28 de septiembre de 2004, 129 del 28 de junio
de 2005, 132 del 27 de septiembre de 2005, 137 del 21 de febrero de 2006, 140
del 30 de mayo de 2006, 145 del 3 de noviembre de 2006, 147 del 14 de
septiembre de 2006, 148 del 30 de enero de 2007, 160 del 15 de diciembre de
2007, 161 del 29 de enero de 2008, 160 del 26 de agosto de 2008, 173 del 17 de
febrero de 2009, 185 del 3 de marzo de 2010, 188 del 8 de julio de 2010 y 178 del
9 de julio de 2009.
- Arrendamientos: Actas Nos. 85 del 27 de noviembre de 2001, 98 del 13 de

diciembre de 2002, 105 del 5 de agosto de 2003, 110 del 19 de diciembre de 2003,
122 dl 2 de diciembre de 2004, 134 del 29 de noviembre de 2005, 147 del 14 de
diciembre de 2006, 160 del 15 de diciembre de 2007, 172 del 12 de diciembre de
2008, 183 del 10 de diciembre de 2009, 194 del 21 de diciembre de 2010.
- Gastos de viaje y otros: Actas Nos. 79 del 29 de mayo de 2001, 82 del 28 de

agosto de 2001, 84 del 30 de octubre de 2001, 91 del 2 de mayo de 2002, 95 del
27 de septiembre de 2002, 98 del 13 de diciembre de 2002, 100 del 25 de febrero
de 2003, 101 del 26 de marzo de 2003, 102 del 29 de abril de 2003, 104 del 26 de
junio de 2003, 107 del 30 de septiembre de 2003, 118 del 27 de julio de 2004, 122
del 2 de diciembre de 2004, 130 del 26 de julio de 2005, 139 del 25 de abril de
2006, 147 del 14 de diciembre de 2006, 158 del 19 de octubre de 2007, 160 del
15 de diciembre de 2007, 172 del 12 de diciembre de 2008, 183 del 10 de diciembre
de 2009 y 192 del 17 octubre de 2010.
2) Actividades de financiación.
- Prestamos: Actas Nos. 79 del 29 de mayo de 2001, 86 del 14 de diciembre de

2001, 101 del 26 de marzo de 2003, 112 del 24 de febrero de 2004, 114 del 4 de
mayo de 2004, 133 del 25 de octubre de 2005, 130 del 26 de julio de 2005, 140
del 30 de mayo de 2006 y 184 del 2 de febrero de 2010.
3) Actividades de inversión.
- Compra de clínicas: Actas Nos. 78 del 13 de abril de 2001, 79 del 29 de mayo

de 2001, 80 del 26 de junio de 2001, 81 del 30 de julio de 2001, 83 del 1º de
octubre de 2001, 88 del 5 de febrero de 2002, 92 del 28 de mayo de 2002, 98 del
13 de diciembre de 2002, 100 del 25 de febrero de 2003, 101 del 26 de marzo de
2003, 105 del 5 de agosto de 2003, 109 del 25 de noviembre de 2003, 114 del 4
de mayo de 2004, 145 del 3 de noviembre de 2006, 149 del 8 de marzo de 2007,
152 del 29 de mayo de 2007, 153 del 26 de junio de 2007, 187 del 25 de mayo de
2010 y 195 del 18 de enero de 2011.
- Equipo médico y de laboratorio: Actas Nos. 98 del 13 de diciembre de 2002, 122

del 2 de diciembre de 2004, 143 del 29 de agosto de 2006, 147 del 14 de diciembre
de 2006, 172 del 12 de diciembre de 2008 y 183 del 10 de diciembre de 2009.
Conforme a lo anterior, cabe mencionar que, para efectos de la determinación los

hallazgos fiscales, el daño fiscal y su cuantificación, la Contraloría contó, entre otros
medios probatorios, con los libros de contabilidad y otros papeles de la empresa
cooperativa SaludCoop EPS OC, tales como actas de los órganos de dirección y
administración, contratos, facturas, comprobantes de egreso y otros soportes
contables, así como los estados financieros del ente económico debidamente
certificados y dictaminados, pero también contó con el Informe Técnico Contable
y Financiero No. 010 del 4 de abril de 2011103 realizado por funcionarios de
la misma entidad, el cual fue elaborado, según el testigo técnico Mariano Bernal
(audiencia de pruebas llevada a cabo el día 3 de mayo de 2016 - fls. 576 a 585
cdno. no. 2), a partir de una auditoría en la que se tomaron y/o analizaron tanto
los Estados Financieros dictaminados y certificados, como también balances,
comprobantes, libros, actas de asamblea, actas del consejo, visitas de la
Superintendencia y auxiliares contables, entre otros, para luego realizar una
depuración, detalle y análisis contables de los rubros, siendo ello lo que le permitió
a la entidad determinar que existían partidas que no correspondían a algunos
rubros, que no estaban clasificadas donde debían, Informe en el que se evidencia
los siguientes hallazgos y/o descubrimientos por parte del ente de control
fiscal:
 Identificó la existencia de una participación accionaria, aportes o cuotas, por

parte de SaludCoop, en 55 empresas, de las cuales 28 tienen una participación mayor
al 50%, destinando a esas empresas de su interés $765.349,8 millones durante las
vigencias 2005 a 2010, como costo de prestación de los servicios de salud o gasto
administrativo.
 Encontró el ente de control fiscal el aporte en especie valorado en la suma de

$17.140 millones, consistente en el software desarrollado por la EPS para la gestión
administrativa, financiera y de operación del aseguramiento, que si bien la Ley 100 de
1993 permite tomarlos de la parafiscalidad como un “gasto administrativo”, SaludCoop
EPS OC utilizó ese rubro como aporte a la sociedad HEON HEALTH ON LINE S.A.,
entendiéndose como una recuperación de costos, por lo que, debían ser restituidos al
SGSSS. Así mismo, encontró que SaludCoop realizaba outsorcing con pago mensual a
HEON por la utilización del software que fue desarrollado y entregado como aportes a
la empresa HEON, y evidenció que la generación del intangible se hace vía recursos
parafiscales y luego se invertía en el mismo recurso argumentando una inversión en
especie, para futuro provecho de los intereses de SaludCoop EPS O.C., tal como lo da
a conocer el Acta de Asamblea General de Asociados No. 25 del 2 de marzo de 2010.
 Observó la injerencia del entonces Presidente Ejecutivo de la EPS, Carlos

Gustavo Palacino Antía, en los gastos de algunas de las empresas en las que SaludCoop
tiene participación: i) adquisición de automóvil BMW de placas RDX091, propiedad de
Epsifarma, al servicio del señor Carlos Palacino (avaluado en $303,7 millones); y ii)
automóvil BMW de placas BZG589, de propiedad de la Cooperativa de Trabajo
Asociación Orientación y Seguridad Limitada, al servicio del Vicepresidente de
Operaciones de SaludCoop.
 Evidenció giros a actividades no misionales, tales como pagos realizados por las
empresas que hacen parte del Grupo SaludCoop, durante el períodos 2005 a 2011, a
las siguientes instituciones y/o personas naturales, sin discriminar o detallar el
concepto del pago: i) partidos políticos: Partido Liberal, Partido de la U, Cambio
Radical, Polo Democrático y Movimiento de Convergencia Ciudadana, por $302.1
millones; ii) Club Deportivo Seguros la Equidad, por $12.268.633.338,00; iii) personas
naturales: por un total de $74 millones; iii) Municipio de Restrepo – Meta, por valor de
$376.6 millones, sin que SALUDCOOP detalle el concepto en la información
suministrada; iv) Gimnasio los Pinos, por la suma de $4.531,9 millones, de los cuales
no se discrimina o detalla el concepto del aporte; v) Fundación SaludCoop, por
$1.464,6 millones sin detallar el concepto del aporte; vi) otras fundaciones, por $1.320
millones; vii) Federaciones de Automovilismo y Baloncesto, por $590 millones.
 En la readquisición de aportes sociales, a 31 de diciembre de 2010, encontró que

la EPS presenta aportes propios readquiridos por $57.232 millones, representando ello
el 85.79% de la participación total de SaludCoop en el capital social, que sumado al
103
aporte de las subsidiarias, la participación de SaludCoop alcanza el 87.65%.
Evidenciando que el patrimonio mínimo técnico de la entidad se encontraba
sustancialmente afectado producto de la readquisición de aportes propios que llegan
al 89%, que según la legislación aplicable a las cooperativas no debe superar el 49%.
El capital social de la EPS debería reflejar $32.687 millones y no $55.426 millones, lo
que pone en riesgo a la EPS, por cuanto el patrimonio aportado por los asociados se
circunscribe al 11%. Así, el capital social de la EPS debería ser $32.687 millones y la
diferencia, como menor valor de la reserva para readquisición de cuotas o partes de
interés social, lo que SaludCoop no demuestra en sus estados financieros.
 Encontró que SaludCoop presenta un sobregiro contable por la suma de

$271.530.076 miles, reflejados en la cuenta código 210507 de los estados financieros,
de los cuales el monto generado en el mes de diciembre de 2010 de la cuenta 380-
105-932 es de $204.982.823 miles, que representa el 77% del valor total de cheques
pendientes de cobro a diciembre de 2010. La práctica de girar cheques a nombre de
los proveedores en la prestación de los servicios en salud y no entregar los mismos a
los beneficiarios, deja en claro las dificultades de liquidez que atraviesa la entidad,
evidenciando la insuficiencia de activos líquidos inmediatos, la necesidad de acudir al
sector financiero para el otorgamiento de créditos de tesorería y a largo plazo, y la
incursión en inversiones móviles e inmóviles sobre los cuales la EPS no está autorizada
a realizar con los recursos parafiscales. Así, dejó constancia el equipo técnico de que
la EPS SaludCoop utilizó los recursos parafiscales puestos a su administración, para
beneficio del grupo empresarial y de la misma EPS, orientándolos hacia fines que no
están permitidos en la Constitución Política y en la normatividad atinentes al Sistema
General de Segundad Social en Salud.
 En cuanto a actividades de operación, encontró, dentro del análisis contable

financiero realizado a partir de la información suministrada por la entidad y otros entes,
que la EPS SaludCoop ha excedido los pagos de ciertos emolumentos que incrementan
el gasto administrativo de la EPS, como son: i) gastos adicionales por honorarios
jurídicos, por $23.624, 78 millones, destinados para la representación de sus intereses,
que debieron ser cancelados con recursos propios de la entidad; ii) nómina de
funcionarios directivos, bonificaciones y otros, al recibir funcionarios directivos de la
EPS por concepto de sueldos $23.005 millones y por bonificaciones $6.290,2 millones
desde 2005 a 2011; iii) reservas con cargo a resultados, en el que SaludCoop muestra
en sus estados financieros un rubro denominado “INCREMENTO A LA RESERVA
PATRIMONIAL VOLUNTARIA PARA INVERSIÓN”, incrementando el patrimonio con los
recursos parafiscales del SGSSS, para el período 2006-2010 por valor de $17.844
millones, suma que pudo ser utilizada con la finalidad de incrementar la infraestructura
clínica de la EPS; iv) canon de arrendamiento financiero; y v) gastos relacionados con
el arrendamiento financiero. Encontró que SaludCoop EPS OC para mantener los
requerimientos de capital de trabajo tuvo que recurrir a créditos de tesorería en cuantía
de $200.277 millones con la finalidad de cubrir supuestos faltantes de caja, pero que
realmente fueron utilizados, en su mayoría, para cubrir el pago de cuotas de leasing,
construcciones, inversiones y otros eventos diferentes al aseguramiento en salud y no
al pago de proveedores.
 En lo que se refiere a actividades de inversión, observó la utilización de recursos

parafiscales en actividades de inversión, que superan el monto estimado de $74.364
millones (que la Contraloría estima como recursos propios que SaludCoop podía
destinar para inversión). Pero además, que la EPS utilizó recursos líquidos por valor de
$462.057,1 millones, en operaciones distintas de la finalidad propia del aseguramiento.
Encontró con el análisis del flujo de efectivo que, los estados financieros, a 31 de
diciembre de 2010, reflejan inversiones por los siguientes rubros y valores, fruto del
uso indebido de los recursos parafiscales, en: i) anticipo a contratos de obra, en la
cuenta deudores del balance general, por $529 millones; ii) promesas de compraventa,
por valor de $91.646 millones, que corresponden, entre otros conceptos, a los
proyectos clínica Bogotá Materno Infantil, Clínica Castellana, Clínica Medellín, Clínica
Neiva, Clínica Tunja, Paralelo 108, entre otras. Halló que SaludCoop, luego de tener
en arrendamiento las clínicas Materno Infantil, Neiva y Tunja, suscribió promesas de
compraventa por un valor de $25.199,4 millones, pagadero en 144 cuotas de $358,9
millones desde agosto de 2006, comprometiendo la parafiscalidad futura, pues no ha
podido demostrar que los pagos se hagan con recursos propios u otra fuente diferente
a los parafiscales. Pero además, encontró contrato de arrendamiento inicial suscrito
entre SaludCoop y Construclínicas como arrendador pero luego en las promesas de
compraventa posteriores se vincularon 13 prometientes compradores, cuyos pagos
realizados por SaludCoop EPS con cargo a estos contratos, desde 2006 a junio de 2011,
suman 91.646 millones, que, de acuerdo con el auxiliar contable respectivo, son pagos
con cargo a los recursos parafiscales y constituyen detrimento patrimonial; iii) proyecto
ciudadela salud, donde evidenció valores cancelados por el valor de $22.734 millones,
en la cuenta de “deudores varios”, y en la cuenta inversiones se registra un saldo de
$7.560 millones, para un total de $30.294 millones, recursos que, asegura, se
pretendieron “ocultar”, siendo éstos realmente cartera de crédito a favor de terceros
con garantía hipotecaria; y iv) propiedad planta y equipo, donde constató que, en el
período 2006-2010, SaludCoop desembolsó pagos en efectivo por valor de $165.552,6
millones.
 En activos fijos, al cierre de la vigencia 2005, encontró que SaludCoop presentó

inmuebles y equipos médico científico por $187.599,9 millones, y durante el período
comprendido entre 2006 y 2010 registró entradas por $496.701,4 millones, y salidas
por $364.416,4 millones, culminando al cierre de 2010 con activos por $319.884,9
millones.
 En cuanto a la Adquisiciones (entradas) de activos fijos entre el 2006 al 2010,

advirtió que la EPS registró un aumento por $396.451,4 millones, con incrementos
sustanciales en las cuentas de Terrenos ($40.096,8 millones), construcciones en curso
($217.019,9 millones) y edificaciones ($139.334,7 millones). Así mismo, que la
adquisición de terrenos presenta un incremento irregular, ya que a 2008 ascendieron
a $32.792,6 millones (frente a $1.285,9 millones del 2007), para el 2009 se redujeron
a $710 millones y en el 2010 no presenta movimiento. Así, la evolución de las
construcciones en curso reflejan movimientos ascendentes hasta el 2008, y para los
años 2009 y 2010 presenta un crecimiento y reducción respectivamente, sin que se
observe la activación proporcional de las reducciones de las construcciones en curso.
Además, que SaludCoop reporta adquisiciones de equipo médico-científico por
$100.250,1 millones, activos que por su naturaleza son propios de una IPS y no de la
EPS.
 Frente a los saldos y movimientos de activos fijos, encontró una utilización

indebida de recursos parafiscales con el propósito de apalancar inversiones en
infraestructura y dotaciones para IPS de su grupo como edificaciones y equipo médico-
científico, en $496.701,4 millones.
 Encontró adquisición de baldosas al analizar la cuenta 1508050101

“construcciones y edificaciones en curso”, encontrando pagos a GUANGDONNG
DOPENG CERAMIC CO, por $2.326.5 millones desde 2008 a 2010, con destino a Villa
Valeria – Complejo Hotelero y Condominio.
 Constató inversiones permanentes que asciende a la suma de $197.521

millones, de los cuales la EPS destinó recursos para el período 2006 a 2010, reflejados
en el estado de flujo de efectivo, la suma de $50.348 millones con la finalidad de
adquirir entidades de salud en el exterior, inversiones que para el momento de la
adquisición superan ampliamente el margen de los excedentes reportados en los
Estados de Resultado de SaludCoop (en la Nota 5 a los estados financieras se advierte
que SOLIDARIA CARTAGENA – inversión en Chile, presenta pérdidas del ejercicio por
valor de $4.149 millones, y SALUDCOOP MÉXICO S.A. presenta pérdidas del ejercicio
por valor de $5.187 millones, y al cierre de operaciones al 31 de diciembre de 2010,
las inversiones han pasado de $18.976 millones a $3.337 millones, generando
presuntamente una pérdida de $15.639 millones, que deben ser contabilizados vía
provisión afectando los intereses de los afiliados de la EPS).
 En inversiones nacionales, encontró que, a 31 de diciembre de 2010, presentan

un saldo de $145.938 millones, distribuidos en participación en acciones ($89.643
millones), participación en cuentas sociales ($11.973 millones) y aportes en
cooperativas ($44.322 millones).
 En crédito mercantil, de acuerdo con la Resolución 724 de 2008 de la SNS, la

cuenta 1605 – crédito mercantil, encontró que registra el valor adicional pagado en la
compra de un ente económico activo, sobre el valor en libros o sobre el valor calculado
o convenido de todos los activos netos comprados, por reconocimiento de atributos
especiales como el buen nombre, personal idóneo, reputación de crédito privilegiado,
prestigio por la prestaciones de mejores servicios y localización favorable, detectando:
- Adquisición de inversión en Cafesalud EPS ($49.545 millones), Cruz Blanca Medicina

Prepagada (9.382 millones), Inversiones Clínica Martha ($2,491 millones), Sociedad
Clínica Pamplona Ltda. ($1.473 millones), Epsifarma ($644 millones), Saludcoop
Clínica Los Andes S.A. ($48 millones).
- En amortización, de acuerdo con la Resolución 724 de 2008 de la SNS, los

movimientos créditos de la cuenta se registran por la pérdida o disminución del valor
del crédito mercantil, una vez comprobado técnicamente. Pero además, encontró que
SaludCoop registró en la cuenta amortizaciones del crédito mercantil las inversiones:
Clínica Martha S.A., Clínica Andes S.A., Epsifarma S.A. y Cafesalud EPS S.A. y la Clínica
Pamplona Ltda., mediante contrato suscrito el 19 de noviembre de 2003 por $2.714,6
millones, y al período 2005-2010 presentó amortizaciones por $49.255,96 millones.
 En cargos diferidos, halló que, para el período comprendido entre el 2006 a 2010,
SaludCoop pagó $64.504,1 millones, registrados en “cargos diferidos”, montos
cancelados que corresponden a remodelaciones ($13.998,3 millones), mejoras a
propiedad ajena ($34.777,1 millones), elementos de ropería y lencería ($1.734,9
millones) y otro104 ($13.993,9 millones).
 Frente a los recobros al FOSYGA a 31 de diciembre de 2010, encontró que los

recobros ascienden a la suma de $346.456 millones. Sin embargo, evidenció que en el
proceso contable que SaludCoop ha venido realizando, no se demuestra la realidad
económica frente a los recobros que el consorcio FIDUFOSYGA califica como aprobados,
información que suministra el administrador fiduciario mediante oficio, una vez
terminada la auditoría de la solicitud de recobro, informando si fue rechazado,
devuelto, aprobado condicionado o aprobado para pago, ya que si la solicitud de
recobro es rechazada, la EPS deberá registrar el hecho económico mediante la
realización de una provisión a esperas que el cobro jurídico se haga efectivo.
En este punto, precisa que no se desconoce que SaludCoop presente cuentas al

consorcio FIDUFOSYGA por el valor de sus recobros NO POS, sino que se cuestiona el
proceso de registro contable, toda vez que esa cuenta debe mostrar como saldo, los
recobros que informa el administrador fiduciario como aprobado condicionado y
aprobado por pago, y los rechazados y devueltos deben ser excluidos de la cuenta
hasta cuando se surta el proceso jurídico correspondiente.
De otra parte, notó que se sobrevaloran los recobros al sistema por medicamentos NO
POS o sentencias judiciales, presentando inexactitudes en el cálculo de los indicadores
financieros relacionados con la liquidez y endeudamiento, presentando indicadores
fuera de la realidad económica la entidad.
104
Incluye software, licencias, diferidos de equipos médicos, odontológicos y de laboratorio, y elementos de ropería y
lencería.
 Respecto de activos por contratos de Leasing, detalló que SaludCoop, a 31 de
diciembre de 2010, registra la suma de $94.072 millones correspondientes a la
totalidad de la suscripción, incluida la opción de compra, comprometiendo tácitamente
los recursos parafiscales.
 Frente a las actividades de financiación, evidenció que los flujos de caja después
de la intervención han tenido que considerar pagos a las operaciones de leasing,
cancelación de cuotas de préstamos, de tesorería y de largo plazo, y cuotas de
promesas de compraventa con recursos parafiscales, al no encontrar por parte de la
administración intervenida, de las reservas provenientes de fuentes diferentes a la
parafiscalidad, ni recursos provenientes de la capitalización de la entidad, pues, la EPS
es dueña de sí misma, por estar concentrado el capital social en la readquisición de
cuotas o partes sociales. Durante el período 2006 a 2010 SaludCoop EPS OC generó
efectivo por la actividad de financiación la suma de $91.847 millones, provenientes de
la adjudicación de obligaciones con entidades financieras por $260.547 millones y un
sobregiro contable por $271.530 millones, que genera efectivo por el no pago a los
proveedores en forma oportuna.
Encontró las siguientes partidas de actividades de financiación: i) sobregiro contable

por $271.530 millones, ii) sobregiro bancario por $2 millones, iii) obligaciones con
entidades financieras por $260.547 millones y iv) obligaciones particulares por $265
millones, para un total de $532.344 millones. Partidas que han sido utilizadas para la
adquisición de inversiones en conformación de portafolio, adquisición de clínicas,
requerimientos en la construcción, dotación de las clínicas y adquisición de intangibles.
Pero además, observó que SaludCoop ha realizado erogaciones por concepto del
servicio de la deuda en cuantía de $177.559 millones, recursos del SGSSS, tomados
de la UPC y del componente parafiscal que lo integra.
 En cuanto a operaciones de leasing financiero, constató que, entre 2008 a 2010,

SaludCoop realizó 73 contratos de leasing financiero, 71 de ellos con el Banco de
Occidente, para el arrendamiento de equipo médico, instrumentación médica y
dotación de algunas clínicas propias con opción de compra, y 2 contratos con
Bancolombia para la construcción y uso de infraestructura hospitalaria, representando
una operación aprobada por $71.878 millones de capital, $37.177 millones por
intereses, y $991 millones por seguros. Y de acuerdo a los estados financieros, al 31
de diciembre de 2010, la entidad presenta cuentas por pagar de $54.785 millones
correspondientes a las operaciones de leasing.
Adicionalmente, dentro del copioso material probatoria arrimado a la actuación

administrativa, contó la Contraloría General de la República con el informe y/o
estudio forense realizado por la firma KPMG Advisory Services Ltda. - KPMG del 12
de marzo de 2012, denominado “SALUDCOOP, ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD
ORGANISMO COOPERATIVO. Análisis de supuestas irregularidades contables e
identificación de riesgo de fraude en ciertos procesos en Saludcoop” 105, en el que se
constatan los siguientes hallazgos:
a) Existencia de una variación en la cuenta de sobregiros contables con una desviación

mayor al 20% de la tendencia histórica, presentada entre el año 2004 al 2007 en los
estados financieros de SaludCoop, que conllevaron a ser identificados como una de las
principales fuentes de financiamiento de SaludCoop en sus operaciones “NO POS”.
b) Movimientos mayores a $60.000 millones en las cuentas de ingresos financieros,

originados por descuentos otorgados por Cooperativa EPSIFARMA a SaludCoop,
principalmente en el año 2010.
105
USB Antecedentes Administrativos, Carpeta 72 – Folios 14386-14463.
c) Movimientos mayores a $100.000 millones en otras cuentas por cobrar a
EPSIFARMA desde el año 2008 hasta el año 2010, identificando un pasivo no registrado
en SaludCoop por pagos a promesas de compraventa de inmuebles que no fueron
registrados, en las cuentas por pagar de SaludCoop, sin registrarse sus gastos y los
intereses generados entre las empresas.
d) Movimientos mayores a $30.000 millones en las cuentas a arrendamientos por

pagar en SaludCoop, que obedecen a pagos realizados por conceptos de leasing
financiero, que no fueron contabilizados como obligaciones financieras en los estados
financieros de SaludCoop.
e) Existencia de movimientos mayores a $100.000 millones en las cuentas por cobrar

al FOSYGA, sin la identificación de una cuantificación de provisiones para protección
de la cartera desde el año 2007.
f) Movimientos de cuentas por cobrar en EPSIFARMA, donde se registraron aumentos

de otras cuentas por cobrar por valores superiores a los $60.000 millones, en concepto
de préstamos otorgados a otras compañías del grupo SaludCoop, por pagos de
inversiones y promesas de compraventa realizadas por la EPS.
g) En el año 2009 y 2010 se encontraron evidencias de movimientos contables por

encima de los 30.000 millones, por concepto de descuentos comerciales otorgados por
EPSIFARMA a SaludCoop, Cruz Blanca y CAFESALUD, entre otros.
h) En el año 2009 se registraron ingresos por descuentos comerciales por un valor de

$31.351.698.106, aumento que no se contabilizó en la cuenta 421040 “descuentos
comerciales condicionados” de SaludCoop. El descuento se contabilizó como una
reducción del costo, que no fue especificado para ese año.
i) La utilidad neta de EPSIFARMA para el año 2010 fue de $101.497.641, lo que sería
equivalente al 0.16% del descuento otorgado a las EPS durante el mismo año, lo cual
tiene el efecto contable de reducir el margen financiero de EPSIFARMA, por un valor
cercano a 600 veces el valor de sus utilidades netas, mientras que en SaludCoop, sin
la aplicación de ese descuento, se hubieran presentado pérdidas cercanas a $45.000
millones.
j) El aumento de las cuentas de obligaciones financieras está identificado, en el

aumento en obligaciones financieras a bancos, en la cuenta 2105, principalmente en
la cuenta de sobregiro contable, la cual pasó de tener en el año 2008 un valor de
$9.413.558.229 a un valor de $271.530.075.792 en el año 2010, lo que tiene el efecto
contable de permitir una generación de caja por fuentes y usos de SaludCoop a partir
de un aumento de sobregiros contables por un valor mayor a los $70.000 millones por
año.
k) Los sobregiros contables de la cuenta 2015 corresponden a cancelaciones de pasivo,

por conceptos de cuentas por pagar a proveedores de salud, las cuales correspondían
a cuentas de activo (disponible), con valores negativos asociados a cheques girados y
no entregados.
l) En el año 2008 se registró un valor de $63.035.463.309 en la cuenta de costos y

gastos por pagar, por concepto de arrendamiento en las cuentas de SaludCoop, sin
embargo en el año 2009 el saldo de la cuenta fue de $7.066.460.
m) Durante el mismo año se aumentó la cuenta “arrendamiento” (leasing financiero),

por un valor de $48.662.640.700, por lo que el movimiento de la cuenta de costos y
gastos por pagar de SaludCoop no presentó una variación en el balance de
comprobación en esos dos años, variación que afectó los flujos de caja operacional y
las fuente y usos de SaludCoop.
n) El arrendamiento (leasing financiero) debió haber sido contabilizado como una
obligación financiera, sin embargo la contabilización incorrecta tuvo como
consecuencia una variación en los indicadores financieros y de solvencia de SaludCoop,
lo cual permitía ver a SaludCoop en un mejor estado de salud financiera a la que en
realidad tuvo durante estos años.
ñ) SaludCoop no está considerando las glosas y las variaciones que se puedan

presentar en el valor a ser recobrado al FOSYGA.
o) No se encontró registro en los balances de demostraciones de SaludCoop asociado

a una provisión parcial (que considere la proporción no recobrable al FOSYGA), o total
de estas cuentas por cobrar (recobros al FOSYGA), lo que implica una variación
representativa de los índices de solvencia y márgenes financieros de SaludCoop, que
afectan negativamente los estados financieros de SaludCoop.
p) Revisado con más detalle el auxiliar contable de las cuentas por pagar y cuentas
por cobrar de EPSIFARMA y HEON, se encuentra como evidencia que parte del aumento
del uso de efectivo en EPSIFARMA, generado por las “otras cuentas por cobrar” se
transmitió a HEON con la finalidad de comprar una participación accionaria en
SaludCoop México S.A. C.V. Este tipo de operación se dio más de una vez desde el año
2009 al 2010, y su concepto contable está asociado a un aporte de dinero a HEON no
especificado “anticipo de necesidad HEON”, trasladando $6.664.258.497 en el
transcurso del año 2010. A corte de septiembre de 2011 las cuentas no han sido
saldadas en los auxiliares contables de EPSIFARMA. Dentro de las funciones de
EPSIFARMA no se especifica el ser un mecanismo de colocación de dineros a terceros,
por lo que, los préstamos otorgados a HEON no están dentro de sus funciones. La
decisión sobre la compra de la inversión en México y la posible financiación realizada,
constituyó una inyección de capital de SaludCoop a SaludCoop México S.A. C.V. sin
afectar los estados financieros de SaludCoop.
q) La cooperativa EPSIFARMA contabilizaba cuentas por cobrar asociadas a SaludCoop

que no tenía contrapartida en los estados financieros de SaludCoop como una cuenta
por pagar, sin tener evidencia de que se hubieran pagado intereses sobre este
préstamo dado a terceros.
r) En la nota contable 7007-3730 del mes de junio de 2011, incluida en el Documento

5 “nota aclaratoria”, se menciona que se registraron $41.999.904.923,
correspondientes a los pagos realizados por terceros, por concepto de promesas de
compraventa, en el período comprendido entre abril de 2010 y abril de 2011. En la
nota contable no se tenían registros de pasivos o activos asociados a la promesa de
compraventa en los balances de SaludCoop EPS.
s) En el informe de contabilidad de la cuenta 1380 del mes de mayo de 2011, se

evidencia que las partidas auxiliares asociadas a los pagos de las promesas de
compraventa y a la inversión el Paralelo 108, no tenían asociada una cuenta por pagar
en SaludCoop, lo cual se muestra en el campo “cuentas por pagar” del informe. El
dinero con el cual se realizaron esas promesas de compraventa y se efectuaron los
pagos de la inversión realizada en Paralelo 108 en el año 2010, provino del aumento
de las otras cuentas por cobrar de EPSIFARMA, sin embargo, el aumento de efectivo
se financió como un aumento de obligaciones financieros de corto plazo por parte de
EPSIFARMA, implicando una reducción de sus estados de resultados a beneficio de un
pago de obligaciones en inversiones de SaludCoop que no fueron pagadas por esta
última.
Además de los mencionados informes tomados por la Contraloría General de la

República, el fallo con Responsabilidad Fiscal No. 01890 del 13 de noviembre de
2013, tomó una serie de documentos que obran en el expediente administrativo, y
que reflejan la situación financiera de la EPS SaludCoop siendo del caso nombrar
los siguientes:
- La adquisición de Ciudadela Salud, en la que se canalizaron recursos con el objeto

de capitalizar ese proyecto, los cuales ascendieron a $30.285.514.457106, llamando
la atención la factura de venta No. PCSC-1 del 13 de abril de 2010 por valor de
$15.164.608.887107, indicando como descripción “reembolso convenio asistencia
técnica – intereses convenio asistencia técnica (22-abril-2010)”, por un valor total
de $15.164.608.887. La Contraloría General de la República verificó la inclusión del
título “gastos operaciones de Administración”, “concepto honorarios” y componente
“asistencia técnica, en el presupuesto anual aprobado en las Actas 85, 98, 110,
122, 134, 147, 160, 172 y 183 (años 2002 a 2010) de la Asamblea General de
Socios de SALUDCOOP (visibles a folios 28628, 28698, 28773, 28863, 28921,
28989, 29037, 29100 y 29152 del expediente administrativo), monto que ascendía
a la suma de $41.523.475.917,00.
- La revisión de los contratos de promesas de compraventa de clínicas celebrados

por SaludCoop108 con Construclínicas, que revelan obligaciones comerciales con
inclusión del pago de arriendos, entre otros, con cargo a los recursos del SGSSS.
Señala la Contraloría General de la República que equivocadamente se aplica
contablemente la racionalidad económica del esquema que soportan las promesas
de compraventa de clínicas, pues, fueron registradas como una cuenta deudora en
el balance general y como egreso efectivo dentro de las actividades de inversión
registradas en el estado de flujos de efectivo.
Así las cosas, constatado el Fallo de responsabilidad fiscal 01890 de 2013 y los
antecedentes administrativos del proceso de responsabilidad fiscal IP 010 de 2011
objeto de análisis, se tiene que, contrario a lo manifestado por la parte actora, la
Contraloría sí probó y cuantificó el daño fiscal, para lo cual, se valió, tomó y/o
valoró un cúmulo de documentos que obran en el expediente administrativo que
reflejan la situación financiera de la EPS SaludCoop, a partir de los cuales, verificó
las actividades de operación, financiación e inversión de la EPS, instrumentos que
le permitieron identificar los precisos hechos, actos e irregularidades particulares y
concretas en las que se concretó el desvío de los recursos parafiscales del SGSSS
que conllevó a la pérdida y menoscabo de los mismos, como también la
cuantificación del daño patrimonial o detrimento patrimonial, análisis y/o estudio
que no se limitó a los estados financieros, sino que abarcó y/o comprendió otros
documentos de la EPS SaludCoop como facturas, contratos, promesas de
compraventa, actas de la Asamblea General, auxiliares contables, entre otros
documentos, informes y estudios, que incluso le permitieron cuestionar la inclusión
de ciertas partidas en los estados financieros de la EPS, documentos estos que
fueron determinantes y concluyentes en la determinación del daño fiscal, por ende,
soportan el mismo. Razón por la cual, se tiene que tanto el daño como su
cuantificación se encuentran debidamente soportados probatoriamente dentro del
proceso de responsabilidad fiscal, por ende, no es de recibo la acusación del
demandante consistente en que la Contraloría no probó ni cuantificó el daño, pues,
constatado el Fallo 01890 de 2013 y el extenso expediente administrativo del
proceso de responsabilidad, se evidencia lo contrario, esto es, que sí se probó y
cuantificó el daño patrimonial.
106
USB Antecedentes Administrativos, Carpeta 116, folios 23196-23231, Página 18 PDF.
107
USB Antecedentes Administrativos, Carpeta 116, folios 23196-23231, Página 1 PDF.
108
USB Antecedentes Administrativos, Carpeta 40, folios 7973-8066.
Precisado lo anterior, procede la Sala a pronunciarse frente a otras inconformidades
expuestas por la parte actora en este acápite del daño, en los siguientes términos:
1) En lo que respecta a que la Contraloría partió de las premisas falsas de que el

objeto social de las Empresas Promotoras de Salud es solamente el aseguramiento
y que este no conlleva la prestación directa e indirecta del servicio y que el supuesto
desvío afectó la liquidez y estabilidad financiera del Sistema y lesionó la garantía
del derecho fundamental a la salud de los habitantes del territorio colombiano, se
En primer lugar, cabe precisar que, al utilizarse los recursos públicos de la salud
para fines diferentes a ella, sí afecta la liquidez y estabilidad financiera del Sistema
de Seguridad Social en Salud y lesiona la garantía del derecho fundamental a la
salud de los habitantes del territorio colombiano, pues, dichos recursos son rentas
parafiscales que tienen como sujeto pasivo un sector específico de la población y
se destinan para su beneficio, y conforme al principio de solidaridad, se establecen
y/o instituyen para aumentar la cobertura en la prestación del servicio público de
salud, esto es, busca el cubrimiento para todos los colombianos. Así las cosas, tal
como lo manifestó la Corte Constitucional, se considera que existe una violación a
las obligaciones del Estado de crear y mantener el servicio público de la seguridad
social cuando se constata que no se destinan los recursos, no se financia las
instituciones, se utilizan en indebida forma o destina para otros fines los
recursos que han sido asignados específicamente para el desarrollo del
sistema de salud, por ello, el artículo 48 prescribe "que no se podrán destinar ni utilizar
los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella" 109.
Ahora bien, en cuanto a si el objeto de la EPS es solamente el aseguramiento y que

este no conlleva la prestación directa e indirecta del servicio, se advierte que, con
anterioridad, en el acápite de “cuestión previa”, se precisó el papel de las EPS
en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, destacándose que son
delegatarias del Fondo de Solidaridad y Garantía para la captación de los aportes
de los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, las responsables
de la afiliación, el registro de los afiliados y del recaudo de sus cotizaciones, por
delegación del Fondo de Solidaridad y Garantía. Pero además, su función básica es
organizar y garantizar, directa o indirectamente, la prestación del Plan de Salud
Obligatorio a los afiliados y girar, dentro de los términos previstos en la ley, la
diferencia entre los ingresos por cotizaciones de sus afiliados y el valor de las
correspondientes Unidades de Pago por Capitación al Fondo de Solidaridad y
Garantía.
No obstante, examinado el Fallo 1890 de 2013, filio 61, se constata que, la

Contraloría señaló : “… si bien no se prohíbe la contratación directa con la red propia de los
servicios incluido en el POS con cargo a los recursos del SGSSS, no le está permitido que estos
financien directamente los gastos administrativos que ocasiona dicha red, ni sus inversiones en
infraestructura o equipo médico-científico, ni incurrir en costos de financiación más allá de lo
permitido por la Constitución, la Ley y la jurisprudencia. En otras palabras, la única modalidad
permitida por la ley y la jurisprudencia de conformidad con lo establecido en el artículo 48
constitucional para la transferencia de recursos del SGSSS por parte de una EPS a su propia red
prestadora es la que se efectúa a través del pago de la facturación de los servicios de salud incluidos
en el POS…”.
Así las cosas, la conducta imputada en el proceso de responsabilidad fiscal fue la

desviación de los recursos públicos del SGSSS al ser apropiados o explotados
en beneficio de SaludCoop EPS O.C. y de sus empresas vinculadas, es decir, se
109
Sentencia C-828 del 8 de agosto de 2001, M.P. Dr. Jaime Córdoba Triviño.
cuestionó el haberse destinado para otros fines los recursos que habían sido
asignados específicamente para el desarrollo y atención de la salud.
Así, tenemos que el artículo 4º de la Ley 610 de 2000 “Por la cual se establece el
trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”,
estableció de manera precisa y concreta cuál es el objeto de la responsabilidad
fiscal, señalando para el efecto que es el resarcimiento de los daños
ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o
gravemente culposa de quienes realizan gestión fiscal, ello mediante el pago de
una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva
entidad estatal.
En el presente asunto, se tiene que el daño fiscal se encontró determinado por los
valores de los recursos del SGSSS de naturaleza parafiscal que le fueron
entregados a la empresa cooperativa SaludCoop desviados de su destinación
específica consistente en el aseguramiento del riesgo en salud de los afiliados
mediante la garantía de los servicios incluidos en el POS, con el propósito de usarlos
y destinarlos de manera indebida a la financiación de gastos administrativos sin
relación de causalidad con el gasto médico, a los costos de créditos e inversiones
no autorizadas en activos, cuando los recursos propios resultaban insuficientes, de
manera que sólo reportaron beneficios o aprovechamiento económico en favor de
acrecentando sus rentas y patrimonios privados según cada caso, a lo largo del
Así las cosas, precisado el objeto del proceso de responsabilidad fiscal y cómo fue
que se concretó el daño patrimonial en el presente asunto, forzoso es concluir que,
las afirmaciones del demandante antes referidas, resultan inocuas para restarle
validez a las múltiples pruebas que soportan el daños fiscal, por ende, para nada
desvirtúan la existencia del daño ni su cuantificación, ni mucho menos llegan a
demostrar que el monto del daño fiscal es otro o que este no existió.
2) Frente a la afirmación de que la Contraloría partió de la premisa falsa de que

SaludCoop no dispuso de recursos propios suficientes para efectuar los gastos
administrativos, las actividades de financiación e inversión que trata como
detrimento patrimonial, se advierte que, el demandante se limitó a hacer la
afirmación de que Contraloría partió de la premisa falsa de que la EPS no dispuso
de recursos propios suficientes para efectuar los gastos administrativos, las
actividades de operación, financiación e inversión, pero sin ningún fundamento
válido que lo sustente, pues, no desvirtúa las conclusiones a que llegó el ente de
control fiscal debidamente sustentadas probatoriamente como antes se indicó; en
otros términos, no demuestra que en efecto la EPS haya contado con recursos
suficientes para atender los gastos administrativos cuestionados por la Contraloría,
como tampoco que, contrario a lo establecido por el ente de control fiscal, haya
sufragado lo mismo con recursos propios y no con los parafiscales de la salud. En
tales condiciones, este argumento de censura tampoco desvirtúa la existencia del
daño ni su cuantificación.
3) En cuanto a las inconformidades del demandante consistente en que no hay

una sola evidencia en el expediente que compruebe que los problemas de todas las
EPS e IPS del país se deben a SaludCoop y que los problemas que afronta el
Sistema de Seguridad Social en Salud no se originan en SaludCoop sino en el
FOSYGA – Ministerio de Protección Social, se advierte que, bajo la misma tesis de
los dos puntos anteriores, tales afirmaciones no desvirtúan la existencia del daño
ni su cuantificación.
4) En lo atinente a que el supuesto daño no se encuentra debidamente cuantificado
ya que no existe en el Informe Técnico elaborado por funcionarios de la Contraloría
ni en ninguna otra prueba una debida identificación sobre qué gastos realmente no
son imputables a los recursos parafiscales, qué gastos se cubrieron con recursos
del crédito y cuáles con recursos propios, ni que identifique de los recursos
parafiscales qué porcentaje está destinado a la atención en salud y cuál
corresponde al componente gastos administrativos, se advierte lo siguiente:
Se reitera que, en el presente asunto, el daño fiscal se encontró determinado por

los valores de los recursos del SGSSS de naturaleza parafiscal que le fueron
entregados a la empresa cooperativa SaludCoop que fueron desviados de su
destinación específica para ser destinados de manera indebida a la financiación de
gastos administrativos sin relación de causalidad con el gasto médico, a los costos
de créditos e inversiones no autorizadas en activos (actividades de operación,
financiación e inversión antes señaladas), cuando los recursos propios
resultaban insuficientes (el 0.32% correspondieron a recursos propios), por
ende, los recursos del Sistema fueron usados y destinados de manera
indebida a financiar esos gastos administrativos que no guardan relación
de causalidad con los gastos y/o costos ocasionados en la prestación de
servicios incluidos en el POS y de los gastos administrativos que guarden
una relación de causalidad con dichos servicios.
Cabe destacar que, para efectos de determinar el daño fiscal y su cuantificación, la

Contraloría se valió de un amplio acervo probatorio que reposa en el expediente
administrativo, conformado por los libros de contabilidad y otros papeles de la
empresa cooperativa SaludCoop EPS OC tales como actas de los órganos de
dirección y administración, contratos, facturas, comprobantes de egreso y otros
soportes contables, así como los estados financieros del ente económico
debidamente certificados y dictaminados, auxiliares contables, pero además, por el
Informe Técnico Contable y Financiero No. 010 del 4 de abril de 2011 110
el cual fue realizado producto de una auditoría donde se tuvieron en cuenta diversas
fuentes de información, se tomaron y/o analizaron tanto los Estados Financieros
dictaminados y certificados, como también balances, comprobantes, libros, actas
de asamblea, actas del consejo, visitas de la Superintendencia y auxiliares
contables, entre otros, para luego realizar una depuración, detalle y análisis
contables de los rubros, siendo ello lo que le permitió a la entidad determinar que
existían partidas que no correspondían a algunos rubros, que no estaban
clasificadas donde debían; así mismo, contó la Contraloría General de la República
con el informe y/o estudio forense realizado por la firma KPMG Advisory Services
Ltda. - KPMG del 12 de marzo de 2012, denominado “SALUDCOOP, ENTIDAD
PROMOTORA DE SALUD ORGANISMO COOPERATIVO. Análisis de supuestas irregularidades
contables e identificación de riesgo de fraude en ciertos procesos en Saludcoop” 111.
110
111
En el estudio de KPMG se procedió al análisis de los sobregiros contables registrados en los estados financieros a diciembre
de 2010, basándose en la información suministrada por el Agente Interventor de SaludCoop, a través de la dirección
financiera de la empresa, para lo cual obtuvieron del Departamento de Contabilidad de SaludCoop, 56 conciliaciones
bancarias, que corresponden a la totalidad de cuentas bancarias registradas en los estados financieros, y se analizaron si los
cheques girados no entregados se encontraban en las conciliaciones bancarias. Se obtuvieron los extractos bancarios y los
auxiliares contables de las 56 cuentas. Se refiere en el informe que se obtuvo del área de tesorería la base de datos que
contiene el detalle de los cheques objeto de análisis, así como la relación de los cheques en custodia del Departamento de
Tesorería de SaludCoop al 21 de enero de 2011, y también se solicitó el flujo de caja mensual correspondiente al año 2010.
También para el informe se solicitaron los contratos de promesa de compraventa más significativos a la Directora de
Planeación, su registro contable y los avalúos existentes efectuados a la fecha. Así mismo se solicitaron: i) los contratos de
leasing; ii) las notas de crédito emitidas por la cooperativa EPSIFARMA a SaludCoop; iii) los contratos, políticas,
procedimientos y otra documentación existente en SaludCoop en relación con los descuentos comerciales condicionados
concedidos entre empresas del Grupo; iv) la documentación soporte existente relacionada con los activos Ciudadela Salud y
Clínica la Castellana, y los pagos realizados por SaludCoop y EPSIFARMA para la adquisición de los activos; v) las bases de
datos de compras de SaludCoop suministradas por HEON; vi) el soporte de auditores médicos.
Así, tenemos que el extenso, amplio y/o abundante material probatorio recaudado
en la actuación administrativa, le permitió al ente de control fiscal establecer los
precisos gastos e inversiones que fueron atendidas con recursos de la salud, que
debían ser sufragadas con los recursos propios de la EPS que eran insuficientes
para atenderlas, tales como: i) actividades de operación: a) remodelaciones y
adecuaciones de clínicas de la red propia, b) proyectos de compra de
infraestructura hospitalaria, c) mejoras en propiedad ajena, d) patrocinios a Copa
Nacional SaludCoop, Copa Internacional, Torneos de Golf, Patrocinio Club Deportivo
y Patrocinio Liga de Baloncesto de Bogotá, e) Lencería para clínicas de la red propia,
f) Bonificaciones pagadas a la alta gerencia, g) honorarios de abogados por
concepto de asesoría legal y reclamaciones ante las ARP y FOSYGA, h)
arrendamientos de clínicas, i) gastos de viaje, y j) donaciones; ii) actividades de
financiación: 1) amortización de leasing por la financiación de adquisición o
arrendamiento financiero de equipos médico – científico y otros equipos de la red
propia, 2) pago de intereses por obligaciones financieras, intereses de mora y
sobregiros, 3) pago de créditos de largo plazo y 4) devolución de aportes sociales;
y iii) actividades de inversión: a) adquisición o construcción de inmuebles para
clínicas, b) adquisición de equipos médicos para dotar clínicas adquiridas o
construidas, c) otras adquisiciones de propiedad planta y equipo, d) adquisición de
propiedades por la modalidad de leasing o arrendamiento financiero, e) adquisición
de créditos mercantiles en inversiones permanentes, f) inversiones permanentes,
g) adquisición y capitalización de Ciudadela Salud, h) efectivos usados en aportes
a corporaciones, y i) efectivo usado en contratos de promesas de compraventa de
clínicas. Así las cosas, se identificaron los gastos que realmente no eran imputables
a los recursos parafiscales, y que debían ser atendidos con recursos propios, pero
que lo fueron con los recursos del SGSSS.
Conforme a lo anterior, fue a partir de los estados financieros como a través de

varias fuentes de información y de toda la información recopilada en el proceso
administrativo, lo que le permitió a la Contraloría General de la República establecer
y/o determinar el daño fiscal, al haber encontrado unos hallazgos fiscales respecto
del manejo inadecuado de recursos parafiscales por parte de SaludCoop, pudiendo
evidenciar, luego de hacer una depuración, un detalle y análisis contable de los
rubros que conformaban esos balances.
Así las cosas, ante las afirmaciones y conclusiones sustentadas en el extenso caudal
probatorio de que los recursos propios de SaludCoop fueron insuficientes para
financiar dichos gastos administrativos que no guardaban relación de causalidad
con la prestación del servicio de salud, le correspondía a la parte actora desvirtúa
tales conclusiones a las que llegó el ente de control fiscal, debidamente sustentadas
probatoriamente como antes se indicó, sin embargo, no demuestra, en este punto
objeto de análisis, que en efecto la EPS haya contado con recursos suficientes para
atender los gastos administrativos cuestionados por la Contraloría, como tampoco
que, contrario a lo establecido por la Contraloría, haya sufragado lo mismo con
recursos propios y no con los parafiscales de la salud. En tales condiciones, este
argumento de censura tampoco desvirtúa la existencia del daño ni su
cuantificación.
5) Frente a la inconformidad de que la solidaridad invocada por la Contraloría

desdibuja la determinación y cuantificación del daño ya que coloca a responder
patrimonialmente a todos los imputados sin consideración a si intervinieron o no
efectivamente en la causación del mismo, se advierte que, de modo alguno este
Se utilizaron también para la elaboración del informe además de los estados financieros de SaludCoop, las bases de datos
de Company Snapshot, Factiva, EiU, LexisNexis y Thomas Reuters; auxiliares contables de las cuentas por cobrar y cuentas
por cobrar de EPSIFARMA S.A.; nota aclaratoria a las notas contables 7007-3730, 7007-3836 y 7007-4015; entre otros.
reproche tiene la entidad de desvirtuar el daño patrimonial que encontró acreditado
el ente de control fiscal y que se soporta en un abundante caudal probatorio que
reposa en el expediente administrativo, es más, ni siquiera conduce a suponer que
el monto del daño sea una suma inferior a la que se consignó en los actos acusados,
pues, lo que se deduce del reproche expuesto por el actor, es que, éste quiere
advertir que algunos de los declarados responsables fiscales que no intervinieron
durante todo el período en el que se encontró consumado el daño fiscal, están
obligados a restituir, en igual proporción de quienes sí intervinieron en todo el ciclo,
la totalidad del daño fiscal y no proporcional a su intervención en el mismo,
supuesto que en modo alguno desvirtúa la existencia del daño fiscal ni la
cuantificación del mismo, ni mucho menos disminuye la lesión al patrimonio público
debidamente sustentada, acreditada y comprobada por el ente de control fiscal, tal
y como antes se refirió.
6) En lo que respecta a la inconformidad consistente en que el fallo de

responsabilidad fiscal está ausente de la identificación clara y precisa de los
parámetros y fórmula utilizada para la actualización del supuesto detrimento
patrimonial solo haciendo referencia al Índice de Precios al Consumidor, se advierte
lo siguiente:
El artículo 53 de la Ley 610 de 2000, “Por la cual se establece el trámite de los procesos
de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”, establece:
“Artículo 53. Fallo con responsabilidad fiscal.
(…)
Los fallos con responsabilidad deberán determinar en forma precisa la cuantía del
daño causado, actualizándolo a valor presente al momento de la decisión, según
los índices de precios al consumidor certificados por el DANE para los períodos
correspondientes.
Conforme a la norma transcrita, se tiene que en los fallos con responsabilidad fiscal,
además de precisarse la cuantía del daño patrimonial causado, esta debe ser
actualizada a valor presente de la expedición de la providencia, ello, conforme a
los índices de precios al consumidor - IPC certificado por el DANE.
Así las cosas, revisado el Fallo 01890 de 2013, se constata que la Contraloría
determinó la cuantía del daño fiscal, como también lo actualizó a valor presente al
momento de la decisión, en los siguientes términos:
“(…)
Para el período comprendido entre 1998 y 2010, el daño fiscal asciende a la suma
total de UN BILLÓN CINCUENTA Y TRES MIL TRESCIENTOS CINCUENTA Y DOS MILLONES
CIENTO CUARENTA MIL SEISCIENTOS VEINTE PESOS CON SESENTA Y UN CENTAVOS
MONEDA CORRIENTE ($1.053.352.140.620,61 M/Cte), suma que indexada a octubre
31 de 2013 asciende a UN BILLÓN CUATROCIENTOS VEINTIÚN MIL CIENTO SETENTA Y
OCHO MILLONES TRESCIENTOS NOVENTA Y NUEVE MIL SETENTA Y DOS PESOS CON
SETENTA Y OCHO CENTAVOS ($1.421.178.399.072,78).
Así las cosas y de conformidad con lo expresado en párrafos anteriores se tiene que el valor
del daño sin indexar asciende a la suma de $1.053.352.140.620,61 (Un Billón cincuenta y
tres mil trecientos cincuenta y dos millones ciento cuarenta mil seiscientos veinte pesos con
sesenta y un centavo), así:
FECHA VALOR DEL DESVIO

1998 $ 14.845.353.000,00
1999 $ 19.185.342.000,00
2000 $ 25.561.479.000,00
2001 $ 78.230.583.000,00
2002 $ 48.566.582.423,54
2003 $ 111.311.545.112,14
2004 $ 44.907.824.978,66
2005 $ 46.688.173.073,54
2006 $ 114.438.966.941,30
2007 $ 127.384.892.004,51
2008 $ 168.374.575.219,80
2009 $ 129.558.278.429,12
2010 $ 124.298.545.438,00
TOTAL $ 1.053.352.140.620,61
(…)
5.5.1. Indexación
De conformidad con el artículo 53 de la ley 610 de 2000, el daño se actualizó a valor

presente con corte al 31 de octubre de 2013, según los Índices de precios al
consumidor certificados por el DANE para cada período. Así:
FECHA VALOR DEL DESVIO VALOR INDEXADO DEL DESVIO

1998 $ 14.845.353.000,00 $ 33.750.121.071,37
1999 $ 19.185.342.000,00 $ 39.339.230.849,22
2000 $ 25.561.479.000,00 $ 47.986.476.848,43
2001 $ 78.230.583.000,00 $ 136.026.713.284,60
2002 $ 48.566.582.423,54 $ 79.403.844.520,12
2003 $ 111.311.545.112,14 $ 169.876.753.419,19
2004 $ 44.907.824.978,66 $ 64.714.754.614,45
2005 $ 46.688.173.073,54 $ 64.045.395.227,18
2006 $ 114.438.966.941,30 $ 150.521.322.304,98
2007 $ 127.384.892.004,51 $ 158.747.496.903,44
2008 $ 168.374.575.219,80 $ 196.107.566.967,25
2009 $ 129.558.278.429,12 $ 144.812.080.233,13
2010 $ 124.298.545.438,00 $ 135.846.642.829,41
_________
TOTAL $ 1.053.352.140.620,61 $ 1.421.178.399.072,78
(…).” (fls. 111, 112 y 143 Fallo 01890 de 2013 - Negrillas fuera de texto)
De otra parte, es del caso mencionar que, a folios 98 a 109 del Fallo 01890 de
2013, se observan unos cuadros y/o tablas contentivas del desvío de los recursos
parafiscales de la salud año a año, esto es, de 1998 a 2010, en los que se detallan
los gastos e inversiones, el monto, el valor total de las inversiones y gastos, el valor
del desvío de los recursos, pero además, la indexación del valor del desvío, para el
efecto, y para mostrar de manera ilustrativa de como aña a año el ente de control
realizó la indexación del daño fiscal, se presenta la siguiente tabla:
CALCULO DEL DESVIO DE RECURSOS PARA EL ANO 2002

(CIFRAS EN MILES DE PESOS)
CONCEPTO 2002
Saldo Inicial de Caja ( A) 9.760.270
Cuentas por Pagar al SGSSS del Año Anterior (B ) -60.193.343
Provisión Cuentas por Pagar al SGSSS (C) 3.403.207
Cuentas por Pagar al SGSSS del Año Anterior sin Provisionar D = ( B+C) -56.790.136
Déficit de Efectivo Sobre las Cuentas por Pagar a Proveedores del SGSSS del Año
-47.029.866
Anterior E=(A+D)
Excedentes a Disposición del Resultado Operacional (Folio 22665) 1.973.933
Valor del Excedente que Debe Disponerse para Cubrir las Cuentas por Pagar a Proveedores del SGSSS -1.973.933
Efectivo Disponible para Distribuir Excedentes 0
Readquisición de aportes 0
Reserva para sendero del llano -1.200.000
Aportes de capital 1.328.745
Devolución de Aportes Sociales 0
Recursos generados en la financiación 0
Recursos generados en la inversión 176.931
TOTAL RECURSOS GENERADOS PROPIOS (F) 305.676
INVERSIONES Y GASTOS SEÑALADOS POR SALUDCOOP COMO
EFECTUADOS CON CARGO A RECURSOS PROPIOS
Remodelaciones 132.525
Proyectos 0
Mejoras en propiedad ajena (clínicas) 1.889.342
Copa nacional saludcoop 451.264
Copa internacional 1.009.852
Patrocinio club deportivo 218.601
Patrocinio liga de baloncesto Bogotá 124.133
Lencería para clínicas 471.789
Bonificaciones Directivos 0
Participación asociado trabajador 10.668.244
Honorarios de abogados 45.000
Arrendamientos 181.456
Gastos de viaje 403.515
Donaciones 0
Amortización Leasing 0
Pagos de obligaciones a largo plazo 4.217.223
Pagos Intereses Obligac Financieras; Mora; Sobregiro 0
Adquisición o construcción de Inmuebles 7.389.615
Adquisición de Equipo Médico Científico 12.963.107
Adquisición de Otros PP&E 8.115.695
Adquisición de Propiedades Leasing 0
Adquisición del Crédito Mercantil en Inversiones Permanentes (Folio 5102) 0
Adquisición de inversiones permanentes 590.897
Adquisición y capitalización de Ciudadela Salud (Folio 5104) 0
Efectivo usado en Aportes Corporaciones 0
Efectivo usado en la contratación de Promesas de Compraventa (Folio 5103) 0
TOTAL INVERSIONES Y GASTOS (G) 48.872.258
VALOR DEL DESVÍO DE LOS RECURSOS H=(F–G) -48.566.582
VALOR DESVIO INDEXADO A OCT - 2013 -79.403.Í44,52
Lo anterior permite evidenciar que, en efecto, el ente de control fiscal cumplió con
el mandato del artículo 53 de la Ley 610 de 2000 que lo obligaba actualizar y/o
indexar a valor presente la cifra, monto y/o cuantía del daño fiscal debidamente
comprobado, para lo cual, utilizó los IPC certificados por el DANE como lo exige la
norma mencionada.
Ahora, si el demandante considera que la actualización no se ajustó a los

parámetros de la norma mencionada, debió haber demostrado y/o acreditado tal
supuesto, no siendo suficiente para ello la sola manifestación de que no se identificó
de manera clara y precisa los parámetros y fórmula utilizada para la actualización
del detrimento patrimonial, pues, es la misma ley la que indica que se debe
actualizar valor presente la cifra, monto y/o cuantía del daño fiscal debidamente
comprobado utilizándose el IPC certificados por el DANE, y no de otra manera; por
ende, le correspondía al demandante, a efectos de controvertir el monto de la
actualización y/o indexación, demostrar que con esos mismos criterios fijados por
la norma, el monto era otro y no el que estableció la Contraloría, lo cual no se hizo
en el presente asunto, por ende, este argumento de cesura no está llamado a
prosperar, máxime cuando el mismo no desvirtúa la existencia del daño ni su
cuantificación.
iii) La existencia de una conducta causante de un desvío de recursos

parafiscales.
Frente a los argumentos de censura que sustentan este punto del subcargo, se
1) Respecto a la manifestación del demandante consistente en que la Contraloría

General de la República tenía el deber de demostrar que su conducta causó pérdida
o detrimento de los recursos públicos, se advierte lo siguiente:
Como antes se mencionó, en el Fallo de responsabilidad fiscal 01890 de 2013, la

Contraloría dejó debidamente acreditado y cuantificado el daño fiscal, para lo cual,
se valió, tomó y/o valoró un cúmulo de documentos que obran en el expediente
administrativo que reflejaban la situación financiera de la EPS SaludCoop, a partir
de los cuales, verificó las actividades de operación, financiación e inversión de la
EPS, instrumentos que le permitieron identificar los precisos hechos, actos e
irregularidades particulares y concretas en las que se concretó el desvío de los
recursos parafiscales del SGSSS que conllevó a la pérdida y menoscabo de los
mismos, como también a la cuantificación del daño patrimonial o detrimento
patrimonial. Razón por la cual, se tiene que, tanto el daño como su cuantificación,
se encuentran debidamente soportados probatoriamente dentro del proceso de
responsabilidad fiscal objeto de estudio.
Ahora bien, en lo que se refiere a la conducta al señor Carlos Gustavo Palacino
Antía frente a la generación del daño fiscal, en el Fallo con Responsabilidad Fiscal
No. 001890 de 2013, se constata lo siguiente:
“(…)

calidad de gestor fiscal como Presidente Ejecutivo y Representante Legal de
SALUDCOOP EPS OC. al incurrir en la lesión del patrimonio público del Estado en
la modalidad de uso indebido más detrimento al patrimonio del Estado, derivado
de la pérdida y menoscabo de los recursos parafiscales de la salud, así como de
su apropiación indebida en beneficio propio, de la Entidad a su cargo y de terceros,
en una cuantía de UN BILLÓN SETECIENTOS SETENTA Y TRES MIL NOVECIENTOS OCHENTA
Y UN MILLONES SEISCIENTOS NOVENTA Y OCHO MIL PESOS ($1.773.981:698.000)"

PALACINO ANTÍA, identificado con la Cédula de Ciudadanía No 19.369.145, ejerció el
cargo de Presidente Ejecutivo de SALUDCOOP EPS OC, de manera ininterrumpida
en el periodo comprendido entre 1995 y 2011, es decir desde el año de constitución e
inicio de la actividad de la mencionada EPS. Quiere decir lo anterior que el señor PALACINO
ANTÍA, posee un conocimiento y dominio completo sobre la evolución, crecimiento,
desarrollo de proyectos e inversiones realizados por SALUDCOOP EPS OC, durante
el mismo periodo.

Lo anterior significa que todas las operaciones que han acreditado las circunstancias
que dan lugar al proceso que nos ocupa, fueron concebidas, dirimidas,
implementadas, instruidas, coordinadas y controladas por quien fuera el
Presidente Ejecutivo de SaludCoop EPS OC.
A partir de las funciones que corresponden al Presidente Ejecutivo de la EPS,

resulta evidente que todo proyecto, autorización, inversión, adquisición y contrato
que comprometía a SaludCoop EPS OC, estaba signado por la determinación del
Señor Palacino Antía, no sólo al anterior de la propia organización sino de manera activa
en todas las empresas y entidades que han sido satélites y vinculadas a la misma
organización.

en el proceso.
Como puede apreciarse tanto en las actas del Consejo de administración visibles en las
carpetas 142 a 146 del expediente, folios 28571, a folio 29932; así como las actas de la
Asamblea General de asociados carpetas 114 y 115, folios 22654 a 23050, el señor
Palacino Antía no solo estuvo presente y participó activamente, sino que entre
1995 y 2011, las decisiones determinantes en la dirección de los recursos
parafiscales a cargo de la organización tuvieron como iniciativa, fueron
promovidas y a la postre ejecutadas por el Presidente Ejecutivo.
… El señor Palacino Antía presentó los estados financieros anuales. De los cuales,
como se puso de presente en el acápite pertinente de descripción del daño, se demuestra
que efectivamente se hicieron adquisiciones e inversiones con los recursos
legales que fijan taxativamente la materia de aplicación.
Prueba ilustrativa de lo anterior es la presentación tanto de los presupuestos como de los

estados financieros que el imputado formulara a los órganos de administración y dirección
durante los años 1998 a 2010, en cuanto son medios que acreditan que el Señor Palacino
Antía era plenamente consciente de las operaciones y transacciones consignadas en dichos
instrumentos financieros, en los que se consolidaban y reflejaban las acciones que
configuraron el daño, objeto de las presentes diligencias:
Aprobación de Presupuestos.
(…)

administración de SaludCoop EPS OC., en cabeza de su Presidente Ejecutivo tenía
clara la proyección de gastos que no tenían relación de causalidad con la
prestación del servicio y por lo tanto, no pueden financiarse con los recursos del
SGSSS, lo que, significa que partidas sin relación de causalidad con la misión de
aseguramiento en salud, aprobadas para los años 1998 a 2010 sólo podían atenderse con
recursos propios. Sin embargo, si se tiene en cuenta el análisis contenido en el acápite del
daño de esta Providencia, sobre los resultados del ejercicio, se infiere con total claridad que
dichas partidas, sobre actividades operación, financiación e inversión, se
concibieron sin duda tomando en cuenta que para su ejecución se utilizarían los
recursos parafiscales del SGSSS.

discernimiento sobre la disposición de recursos a cargo de la EPS, para proponer
partidas presupuéstales cuya ejecución implicaba el desvío de recursos públicos,
en beneficio privado de la entidad y de terceros. Se trata de partidas que
habilitaron a la Administración para ejecutar inversiones o destinaciones de
recursos parafiscales del SGSSS, que no tienen causalidad alguna con la
prestación de servicios de salud, según el análisis que se realizó en el acápite de
descripción del daño y a las referencias que esta Providencia ha realizado sobre el tipo de
gastos con cargo a dichos recursos.
La actuación anterior, se consolidó en desarrollo de la función a cargo del

Presidente Ejecutivo, contemplada en los numerales 1 y 2 del artículo 66 de los estatutos,
en cuya virtud debe dirigir, orientar y coordinar el funcionamiento de la entidad y proponer
los programas de desarrollo y los presupuestos de la organización. Para el caso de los
atribuciones puede señalarse que el imputado al tener bajo su dominio la elaboración
de las partidas, tuvo la posibilidad de conocer que los alcances de las mismas
podían ser contrarios al manejo de los recursos parafiscales del SGSSS, así como
las consecuencias de la aprobación impartida, como era que la Administración de la
EPS, quedaba habilitada para ejecutar operaciones con recursos públicos en beneficio
particular y, en todo caso, contrario a lo previsto para los del SGSSS.
Adopción de Estados Financieros.
(…)
años 2002 a 2010, incluyen la referencia a gastos que no forman parte de aquellos que
tienen causalidad directa con la prestación del servicio y por lo tanto, no podían financiarse
con los recursos del SGSSS, lo que, dicho en otras palabras, significa que las operaciones
mencionadas y reflejadas en dichos estados financieros y que acreditan el daño que nos
ocupa, solo podían atenderse con recursos propios.

periodo analizado.
(…)

regentaba y al de sus empresas satélites. Conducta que fue reiterativa, continuada
y calculada durante el tiempo en que ejerció sus funciones de Presidente Ejecutivo
y con las cuales contribuyó de manera determinante en la lesión al patrimonio
público con una pérdida de recursos sin indexar por valor de $1.053.352.140.620.61
(Un billón cincuenta y tres mil trescientos cincuenta y dos millones ciento cuarenta mil
seiscientos veinte pesos con sesenta y un centavos).

Es indudable que entre la gestión fiscal atribuida al Presidente Ejecutivo de

SaludCoop EPS OC, por virtud de la habilitación jurídica a la EPS que regentaba, en el
marco de la Ley 100 de 1993 y el daño acreditado en el proceso que nos ocupa, existe
un directo nexo de causalidad puesto que fue por virtud del ejercicio de las
funciones como Presidente Ejecutivo que intervino y contribuyó a la destinación y
apropiación indebida con pérdida y menoscabo del patrimonio público. Sin dicha
participación no se hubieran dado las condiciones de generar el daño fiscal que se le
atribuye, pues como fluye de la valoración probatoria, todas las operaciones que han sido
objeto de imputación se desarrollaron como consecuencia de las decisiones tomadas entre
otros, por el señor Palacino Antía.
dichas operaciones y de que con ellas se acrecentaba el patrimonio y los
beneficios privados tanto de SaludCoop EPS OC. como de las empresas satélites.
34674).
Así, tenemos que, en el Fallo con Responsabilidad Fiscal No. 001890 del 13 de
noviembre de 2013, se indicó, frente al señor Carlos Gustavo Palacino Antía112, que
todas las operaciones que acreditaron las circunstancias que dieron lugar el proceso
de responsabilidad fiscal fueron concebidas, dirimidas, implementadas, instruidas,
coordinadas y controladas por él, quien fuera el Presidente Ejecutivo de SaludCoop
EPS, como también que, todo proyecto, autorización, inversión, adquisición y
contrato que comprometía a SaludCoop estaba signado por la determinación del
señor Palacino Antía, quien fue el gestor y promotor activo de las operaciones que
consolidaron el desvío y apropiación de los recursos públicos, así mismo se indicó
que las decisiones determinantes en la dirección de los recursos parafiscales a
cargos de la EPS tuvieron como iniciativa, fueron promovidas y ejecutadas por el
Presidente Ejecutivo.
Por lo que, la Controlaría al calificar la conducta del señor Carlos Gustavo Palacino
OC, indicó que éste intervino en la concepción, estructuración e implementación de
las operaciones a través de las cuales, y a nombre de SaludCoop EPS OC, se
112
En su calidad de Presidente Ejecutivo y Representante Legal de SaludCoop EPS OC.
apropiación y utilización en contravía de los fines consagrados por la Constitución
y la ley, al proceder de manera contraria a la ley, al concebir e implementar
operaciones que se tradujeron en la salida de recursos públicos del SGSSS al
patrimonio privado de la propia EPS que regentaba y al de sus empresas satélites;
pero además, que intervino y contribuyó en la destinación y apropiación indebida
con pérdida y menoscabo del patrimonio público, e intervino en la concepción,
nombre de SaludCoop, se produjo la desviación de recursos públicos, para su
indebida apropiación y utilización en contravía de los fines consagrados por la
Constitución y la ley.
De otra parte, al examinarse los folios 170 a 188 del Fallo con Responsabilidad
Fiscal No. 001890 del 13 de noviembre de 2013, se constata que, el ente de control
fiscal detalló cada una de las actas de sesiones tanto del Consejo de Administración
como de la Asamblea de Asociados, que demuestran la participación del señor
Palacino Antía en las decisiones determinantes en la dirección de los recursos
parafiscales y que finamente fueron ejecutadas por él, y que fueron las operaciones
indebidas que se aprobaron y ejecutaron sobre recursos públicos.
Contraloría sí demostró, con el material probatorio obrante en el expediente
administrativo (Carpetas 114 y 115 – folios 22654 a 23050 y carpetas 142 a 146
– folios 28571 a 29932), la injerencia que tuvo el señor Carlos Palacino en las
operaciones y transacciones que configuraron el daño patrimonial y lo
determinantes que estas fueron para ello, por ende, demostró que la conducta del
aquí demandante causó detrimento de los recursos público del SGSSS. Por lo que,
forzoso es concluir que, la Contraloría cumplió con el deber advertido por el
demandante en este punto. Ahora, como quiera que el cargo no hace otro
cuestionamiento al respecto, no entrará la Sala a hacer estudio adicional en esta
oportunidad, no sin antes advertir que frente a la conducta del actor, se atiene la
Sala a lo ya manifestado en los literales “B) Ausencia de prueba del dolo – No se
probó la conducta dolosa atribuida al demandante.” y “C) No aplicación de los
principios de buena fe, confianza legítima y presunción de inocencia” del acápite
de “Análisis del segundo cargo de nulidad”.
2) Frente a la inconformidad consistente en que las inversiones y operaciones

efectuadas por SaludCoop S.A. fueron con recursos propios y del crédito por lo que
no hay lugar a la conducta endilgada, se advierte que, el demandante se limitó a
hacer la afirmación de que las inversiones y operaciones se hicieron con recursos
propios, pero sin ningún fundamento válido que sustente o respalden su dicho,
pues, además de que no mencionó en este punto los precisos medios probatorios
que acreditan y/o demuestran que las inversiones y operaciones cuestionadas
fueron cubiertas con sus propios recursos, la única prueba técnica con la que
pretendía sustentar la demanda presentada y que si contaba con los recursos para
realizar las inversiones y gastos, ya fue desestimada en el acápite de “la objeción
al dictamen pericial anticipado”.
Así las cosas, hasta lo aquí estudiado no ha desvirtuado el demandante las

conclusiones a las que llegó el ente de control fiscal debidamente sustentadas
probatoriamente como antes se indicó, en otros términos, no demuestra que en
efecto la EPS haya contado con recursos suficientes para atender los gastos
administrativos cuestionados por la Contraloría, como tampoco que, contrario a lo
establecido por la Contraloría, haya sufragado los mismos con recursos propios y
no con los parafiscales de la salud. En tales condiciones, este argumento de censura
tampoco desvirtúa la existencia del daño ni su cuantificación, ni mucho menos la
conducta endilgada al aquí demandante.
3) En lo que respecta al argumento de que las pruebas que soportan la afirmación

de que las inversiones y operaciones fueron efectuadas por SaludCoop S.A. usando
recursos parafiscales es un informe técnico y análisis contables errados, se advierte
que, no basta con que se alegue que el Informe Técnico y análisis contables que
sustenta y soporta el fallo con responsabilidad fiscal son errados para restarles el
valor a las pruebas técnicas realizadas y recopiladas por la Contraloría, todo lo
contrario, para aceptarse que existen inconsistencia y/o deficiencias en ellos y/o
para restarle validez a tales medios probatorios, las aseveraciones del demandante
deben estar debidamente motivadas y sustentadas o respaldadas con el conjunto
probatorio pertinente que sustente su dicho, lo cual, no fue cumplido por el
demandante en este punto del subcargo, pues, solo se limitó a manifestar que el
informe técnico y análisis contables son errados, pero sin siquiera indicar en qué
consiste el error, ni cuáles de sus conclusiones son las que presentan algún tipo de
inconsistencia, o si se cometió algún error, frente a qué se cometió el mismo; pero
además, se reitera que la única prueba técnica con la que pretendía sustentar la
demanda presentada y que si contaba con los recursos para realizar las inversiones
y gastos, ya fue desestimada en el acápite de “la objeción al dictamen pericial
anticipado”, por ende, no sustentó ni demostró el supuesto análisis errado. Razón
por la cual, este argumento de censura tampoco desvirtúa la existencia del daño ni
su cuantificación, ni mucho menos la conducta que le endilgada.
4) En lo que respecta a que las inversiones efectuadas se encuentran en el

patrimonio de SaludCoop por lo que pueden ser transformadas en recursos líquidos,
por ende, no hay un real detrimento en tanto que los dineros invertidos pueden ser
recuperados, se advierte que, una cosa es el daño patrimonial y/o daño fiscal
causado y otra muy diferente es su recuperación, así, el hecho de que la Contraloría
pueda, dentro del respectivo proceso de cobro coactivo que se deba adelantar como
el fin obtener la recuperación del monto debidamente determinado y probado
dentro del proceso de responsabilidad fiscal, embargar o secuestrar para luego
rematar y transformar en recursos líquidos los diferentes bienes muebles e
inmuebles de la EPS SaludCoop, ello en nada desvirtúa la existencia del detrimento
patrimonial, sino que, lo que permite es su recuperación. En esos términos, este
argumento del demandante en nada sirve para desvirtuar los elementos de la
responsabilidad fiscal debidamente sustentados y soportados por la Contraloría,
por ende, no tiene la entidad de desvirtuar la presunción de legalidad que cobija a
los actos administrativos demandados.
5) Respecto al punto de inconformidad consistente en que todos los gastos,

inversiones y operaciones cuestionadas guardan directa relación con la función
básica de la EPS de garantizar la prestación del servicio de salud, se advierte que,
éste será abordado y/o analizado con posterioridad, al momento de estudiarse el
tercer cargo de nulidad conjuntamente con el subcargo de “falsa motivación por
indebida aplicación de las normas sobre inversión de los recursos del Sistema
General de Seguridad Social en Salud y los gastos de las Empresas Promotoras
de Salud”.
iv) Conforme a las anteriores consideraciones, el cuarto subcargo que sustenta el

segundo cargo de nulidad, no está llamado a prosperar.
F) Violación a las normas internas de la Contraloría.
Frente a los argumentos de censura que sustentan este quinto subcargo del
segundo cargo de nulidad, se advierte lo siguiente:
i) La Resolución Orgánica 05500 de 2003, “Por la cual se determina la
competencia para el conocimiento y trámite de la acción de responsabilidad fiscal en la
Contraloría General de la República y se dictan otras disposiciones” expedida por el
Contralor General de la República, prescribe:
“Artículo 2º. Dependencias competentes para adelantar la Indagación Preliminar

y el Proceso de Responsabilidad Fiscal. El Contralor General de la República delega la
competencia para conocer, tramitar y decidir la indagación preliminar y el proceso de
responsabilidad fiscal, que corresponde adelantar a la Contraloría General de la República
en las siguientes dependencias, de acuerdo con los factores de competencia que adelante
se enuncian:
1. Despacho del Contralor General.
2. Despacho de la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción

Coactiva.
3. Despachos de las Contralorías Delegadas Sectoriales en materia de indagación

preliminar.
4. La Dirección de Investigaciones Fiscales.
5. La Dirección de Juicios Fiscales.
6. Grupos de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva del nivel

desconcentrado.
7. Grupos de Vigilancia Fiscal del nivel desconcentrado en lo relacionado con la indagación

preliminar.
Parágrafo 1º. La Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción

Coactiva, las Contralorías Delegadas Sectoriales, los respectivos Directores en el nivel
central y los coordinadores de los Grupos de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción
Coactiva y de Vigilancia Fiscal de las Gerencias Departamentales en el nivel desconcentrado,
podrán comisionar para la práctica de las indagaciones preliminares y la sustanciación de
los procesos de responsabilidad fiscal, a profesionales del Derecho pertenecientes a la
planta de la Contraloría General de la República.
El conocimiento, trámite y decisión de las indagaciones preliminares y de los procesos de

responsabilidad fiscal, estarán en cabeza del Contralor Delegado, Director o coordinador de
grupo, quienes tendrán el manejo integral de los mismos.
El funcionario sustanciador dará el respectivo impulso a las indagaciones

preliminares y procesos de responsabilidad fiscal y deberá proyectar los autos y
fallos, siguiendo los lineamientos trazados por el funcionario que dirige la investigación.
Dichos autos y fallos serán suscritos de manera conjunta por el funcionario
sustanciador y el funcionario que dirige la investigación.
Parágrafo 2º. Las indagaciones preliminares que adelanten las Direcciones de Vigilancia
Fiscal de las Contralorías Delegadas Sectoriales y los Grupos de Vigilancia Fiscal de las
Gerencias Departamentales se efectuarán en coordinación con la Contraloría Delegada para
Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, directamente o a través de la
Dirección de Investigaciones y de los Coordinadores de Grupos de Investigaciones, Juicios
Fiscales y Jurisdicción Coactiva de las Gerencias Departamentales, de acuerdo con el
artículo 10 del Decreto- ley 267 de 2000.
Parágrafo 3º. En las Gerencias Departamentales, los Grupos de Vigilancia Fiscal

adelantarán indagaciones preliminares y los Grupos de Investigación, Juicios Fiscales y
Jurisdicción Coactiva, adelantarán indagaciones preliminares y procesos de responsabilidad
fiscal.
Cuando en las Gerencias Departamentales no fuere posible la participación de abogados, el

funcionario comisionado deberá adelantar todas las actuaciones de manera conjunta con el
Coordinador de Grupo, conforme con lo establecido en el parágrafo 1° de este artículo.
Parágrafo 4º. Los profesionales no abogados asignados a la Contraloría Delegada para

Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva y a los Grupos de Investigaciones,
Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva del nivel desconcentrado, podrán ser designados
para prestar apoyo técnico para el desarrollo de las indagaciones preliminares y los
procesos de responsabilidad fiscal, y para elaborar informes técnicos y peritazgos conforme
con la ley.” (Negrillas adicionadas por la Sala).
La norma transcrita establece las dependencias competentes para adelantar, en
virtud de delegación del Contralor General de la Repúblicas, la indagación
preliminar y el proceso de responsabilidad fiscal. Pero además, precisa que, el
funcionario sustanciador es quien debe dar el respectivo impulso a las indagaciones
preliminares y a los procesos de responsabilidad fiscal, debiendo proyectar los
autos y fallos correspondientes, y suscribir los mismos conjuntamente con el
funcionario que dirige la investigación.
ii) Ahora, si bien la parte actora no indicó de manera concreta y detallada las
actuaciones que no fueron suscritas por el funcionario sustanciador, revisados las
principales actuaciones del Proceso de Responsabilidad Fiscal IP 010 de 2011, tales
como: 1) Auto 010 del 4 de abril de 2011 “por el cual se ordena abrir indagación
preliminar”, 2) Auto 033 del 20 de octubre de 2011 “por medio del cual se cierra una
indagación preliminar”, 3) Auto del 28 de diciembre de 2011 “por medio del cual se
apertura un proceso ordinario de responsabilidad fiscal IP 010 de 04 de abril de 2011”, 4)
Auto 000277 del 21 de noviembre de 2011 “por medio del cual se imputa responsabilidad
fiscal dentro del proceso ordinario de responsabilidad fiscal IP 010 de 04 de abril de 2011”,
5) Fallo 01890 del 13 de noviembre de 2013 “por medio del cual se profiere fallo de primera
instancia dentro del proceso de responsabilidad fiscal IP 010 de 04 de abril de 2011”, 6)
Auto 000405 del 3 de febrero de 2014 “por medio del cual se resuelven unos recursos de
reposición y se conceden unos recursos de apelación contra el fallo de primera instancia
No. 001890 del 13/11/2013” y 7) Fallo 011 del 11 de febrero de 2014 “por el cual se
deciden los recursos de apelación y el grado de consulta dentro del proceso de
responsabilidad fiscal IP 010-2011” (USB antecedentes administrativos – Carpetas 1,
65, 78, 98, 173, 176 y 177 – folios 6-14, 13051-13106, 15635-15664, 19417-
19642, 34486-34674, 35007-35125, 35286-35380, respectivamente), se constata
que, solo el Auto 010 del 4 de abril de 2011 que dio apertura a la indagación
preliminar y el Fallo de apelación y consulta 011 del 11 de febrero de 2014 fueron
suscritos y/o firmados por el respectivo funcionario sustanciador; en tanto que, los
demás autos y fallos mencionados, si bien fueron firmados por la Contralora
Delegada Intersectorial respectiva, no fueron suscritos por el respectivo funcionario
que los sustanció.
iii) No obstante lo anterior, esa precisa omisión, de no suscribir y/o firmar el

funcionario sustanciador de los Autos 033 del 20 de octubre de 2011, del 28 de
diciembre de 2011, 000277 del 21 de noviembre de 2011, el Fallo 01890 del 13 de
noviembre de 2013 y el Auto 000405 del 3 de febrero de 2014, no tiene la entidad
suficiente de desvirtuar la presunción de legalidad de los actos acusados, pues, la
presunción de legalidad de los mismos se vería comprometida en el evento que la
parte actora desvirtué el fundamento de los mismos en lo atinente a los elementos
constitutivos de la responsabilidad fiscal del aquí demandante, lo cual, hasta ahora,
con los cargos y subcargos estudiados, no ha ocurrido en el presente asunto.
G) En ese orden, la Sala advierte que, el segundo cargo de nulidad denominado
“violación a las normas en que deberían fundarse la actuación y decisión de la Contraloría
General de la República”, no está llamado a prosperar.
6.3 Tercer cargo. “Falsa motivación y violación del derecho de defensa y

y el artículo 2 de la Ley 610 de 2000 por la falsa motivación”.
Para sustentar este cargo, la parte actora desarrolló los siguientes subcargos:
6.3.1 “Falsa motivación en la determinación de la entidad afectada”.
6.3.2 “Falsa motivación en la determinación del gestor fiscal”.

6.3.3 “Falsa motivación por la interpretación del fallo sobre el objeto social de las
empresas promotoras de salud y el objeto social de SaludCoop”.
6.3.4 “Falsa motivación en la determinación de la solidaridad”.
6.3.5 “Falsa motivación por la indebida aplicación de la Ley 100 de 1993 y sus decretos
reglamentarios frente al proceso de compensación de las cotizaciones del sistema”.
6.3.6 “Falsa motivación y violación de las normas en que deberían fundarse, por la
indebida aplicación de las normas sobre la identificación de los recursos del Sistema
General de Seguridad Social en Salud”.
6.3.6.1 “En relación con los recursos de la Unidad de Pago por Capitación - UPC”.
6.3.6.2 “Sobre los recursos de las cuotas moderadoras y copagos”.
6.3.6.3 “Sobre los recursos provenientes de los recobros por servicios NO POS y
reembolsos por el SOAT y de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales - ATEP”.
6.3.7 “Falsa motivación por la indebida aplicación de las normas sobre inversión de los
recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud y los gastos de las Empresas
Promotoras de Salud”.
6.3.8 “Falsa motivación por el indebido análisis del informe técnico y de la valoración de
los estados financieros efectuado en los actos administrativos demandados”.
6.3.8.1 “Inconsistencias, imprecisiones, inexactitudes y hechos incluidos en los fallos que

serán demandados, a partir del análisis del informe técnico y de la valoración de los
estados financieros”.
6.3.8.2 “Análisis financiero sobre flujos de efectivo de la Contraloría y de los flujos

oficiales de la EPS SaludCoop para el período 2008 - 2010 (cifras en miles de pesos)”.
6.3.8.3 “Análisis del flujo de efectivo de la Contraloría para el período 2002 - 2010 (cifras
6.3.8.5 “Análisis del período 1998 - 2001 que fue elaborado según flujo de caja por el
método indirecto por la Contraloría (miles de millones de pesos)”.
6.3.8.6 “Análisis de los flujos de efectivo oficiales de SaludCoop EPS para los años 2009
- 2010 por el método directo”.
6.3.8.7 “Análisis del flujo de efectivo para el período 1998 - 2008 cifras oficiales de
SaludCoop”.
6.3.8.8 “Análisis sobre el supuesto uso indebido invocado por la Contraloría”.
6.3.9 “Falsa motivación y violación al derecho de defensa y al debido proceso

consagrados en los artículos 29 de la CP y 2 de la Ley 610 de 2000 en el estudio del
supuesto desvío de recursos parafiscales”.
Cabe anotar que los sustentos y/o fundamentos de este primer cargo y los
Estudio del tercer cargo de nulidad.

Frente a los argumentos de reproche que sustentan este cargo de nulidad la Sala
considera:
i) La motivación de los actos administrativos.
La motivación de los actos administrativos constituye un elemento necesario para

la existencia del mismo, que haya unos motivos que originen su expedición y que
sean el fundamento de la decisión que contienen. Es decir, deben existir unas
circunstancias o razones de hecho y/o de derecho que determinan la expedición del
acto y el contenido o sentido de la respectiva decisión113.
ii) La falsa motivación.
En lo que respecta a la falsa motivación, se presenta cuando la situación de hecho

que sirve de fundamento al acto administrativo se revela inexistente, o cuando
existiendo unos hechos, éstos han sido calificados erradamente desde el punto de
vista jurídico, generándose en la primera hipótesis, el error de hecho, y en la
segunda, el error de derecho, como modalidades diferentes de la falsa motivación.
El Consejo de Estado, mediante sentencia del 26 de junio de 2008, C.P. Dr. Gustavo
Eduardo Gómez Aranguren, Expediente No. 68001-23-15-000-2001-01916-
01(0606-07), manifestó respecto de la falsa motivación:
“(…)
Se reconoce esta causal cuando la motivación de los actos administrativos es ilegal, es decir
cuando las circunstancias de hecho y de derecho que se aducen para su emisión,
traducidas en la parte motiva del acto, no tienen correspondencia con la decisión
que se adopta o disfrazan los motivos reales para su expedición.
De manera pues que el acto administrativo, ya sea que su emisión corresponda a una
actividad reglada o discrecional, debe basarse siempre en hechos ciertos, verdaderos
y existentes al momento de emitirse, so pena de configurar el vicio de falsa
motivación que afecta su validez y que confluye en la nulidad del mismo.
En tratándose de examinar ésta causal de nulidad, se acudirá siempre a la motivación

expresada en el acto cuando se expide en ejercicio de una facultad reglada.
La motivación es la declaración de las circunstancias de hecho y de derecho que

rodean la expedición del acto, los presupuestos o razones cuya expresión sostiene
la legitimidad y oportunidad de la decisión de la Administración; constituye además
un medio de prueba de la intencionalidad administrativa y una pauta para la interpretación
del acto, por lo que cualquier anomalía que se aduzca en este sentido
necesariamente debe confrontarse con la expresión del mismo y con la realidad
jurídica y fáctica de su expedición.
(…)” (Negrillas fuera de texto).
Ahora bien, la misma corporación, en providencia del 23 de junio de 2011,

expediente No. 11001-03-27-000-2006-00032-00(16090), C.P. Dr. Hugo Fernando
Bastidas Bárcenas, precisó:
“(…)
En efecto, la falsa motivación se relaciona directamente con el principio de

legalidad de los actos y con el control de los hechos determinantes de la decisión
administrativa.
Para que prospere la pretensión de nulidad de un acto administrativo con fundamento en

la causal denominada falsa motivación es necesario que se demuestre una de dos
circunstancias: a) O bien que los hechos que la Administración tuvo en cuenta
como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados
dentro de la actuación administrativa; o b) Que la Administración omitió tener en
113Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 23 de enero de 2014, expediente No. 11001-03-24-000-2012-00293-
00, C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala.
cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si hubiesen sido considerados
habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente.
Ahora bien, los hechos que fundamentan la decisión administrativa deben ser reales y la
realidad, por supuesto, siempre será una sola. Por ende, cuando los hechos que tuvo en
cuenta la Administración para adoptar la decisión no existieron o fueron
apreciados en una dimensión equivocada, se incurre en falsa motivación porque
la realidad no concuerda con el escenario fáctico que la Administración supuso
que existía al tomar la decisión.
(…).” (Negrillas de la Sala).
iii) Precisado lo anterior, se procese a examinar las motivaciones expuestas contra

los actos administrativos demandados, a fin de determinar si se configura o no esta
causal de nulidad de los actos enjuiciados.
6.3.1 Falsa motivación en la determinación de la entidad afectada.

siguiente:
a) En el Fallo de responsabilidad fiscal 001890 del 13 de noviembre de 2013, se

indicó como entidad afectada a la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social,
como ente al cual se encuentra adscrito el Fondo de Solidaridad y Garantía –
FOSYGA (fl. 241 cdno. anexo no. 1).
Luego, en esa misma providencia, se precisó que, los recurso objeto del proceso
de responsabilidad fiscal pertenecen al SGSSS, y no a los usuarios ni a la EPS, por
lo que, los recurso del SGSSS, en su calidad de recursos públicos, deben ser
protegidos por el Estado, a través de la Nación – Ministerio de Salud y Protección
Social, entidad sobre la cual recae la afectación endilgada, en la medida que es la
entidad titular de la adscripción del Fondo Cuenta Fondo de Garantía y Solidaridad
- FOSYGA, al cual deben retornar los recursos.
Seguidamente, se agregó que los recursos del SGSSS son administrados por el
FOSYGA, el cual es un fondo carente de personería jurídica pero que se encuentra
adscrito al Ministerio de Salud y de Protección Social. Por lo que, la entidad afectada
es la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social (fls. 288 y 288 vto. cdno.
anexo no. 1).
b) Por su parte, en el Auto 000405 del 3 de febrero de 2014, por medio del cual
se resolvieron los recursos de reposición interpuestos contra la decisión de que
trata el inciso anterior, además de reiterar lo expuesto en el Fallo de
responsabilidad fiscal 001890 de 2013, agrega que, de conformidad con la
jurisprudencia del Consejo de Estado, los recursos del Sistema de Seguridad Social
en Salud pertenecen al sistema y no a los entes que por disposición legal los
administran (fls. 497 vto. y 498 cdno. anexo no. 1).
c) En tanto que, en el Fallo de apelación y consulta 011 del 11 de febrero de 2014,

se precisó que la administración de los recursos objeto del proceso de
responsabilidad fiscal está en cabeza del Estado, que, para el caso, y en
consonancia con la normatividad, se delega al particular quien deberá desarrollar
su labor en observancia plena de los principios que rigen la administración de
bienes ajenos – de dineros públicos -, como un buen padre de familia, puesto que
los recursos que integran el SGSSS atienden el principio de solidaridad, por ende,
deben ser protegidos por el Estado, en primer orden a través de la Nación –
Ministerio de Salud y Protección Social, entidad sobre la cual recae la afectación
que se endilga en el presente asunto, en la medida que es la entidad titular de la
adscripción del Fondo Cuenta Fondo de Garantía y Solidaridad – FOSYGA, al cual
deben retornar dichos recursos, es decir, que al momento de resarcirse el daño
patrimonial objeto del fallo con responsabilidad fiscal, los mismos no pierden su
destinación parafiscal, puesto que, ellos ingresan al FOSYGA a efectos de cumplir
con la finalidad de orden constitucional y legal que implica el factor funcional de
dicho fondo. En ese orden, concluye que la entidad afectada es la Nación –
Ministerio de Salud y Protección Social (fl. 560 vto cdno. anexo no. 1).
d) Ahora bien, es del caso recordar que, en desarrollo del artículo 48 de la

Constitución Política, la Ley 100 de 1993 se encargó de crear y regular el Sistema
de Seguridad Social Integral, el cual, según el artículo 1º ibídem, tiene por
objeto garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad para
obtener la calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la protección
de las contingencias que la afecten.
Por su parte, el artículo 8º de la misma Ley 100 de 1993, establece que el Sistema
de Seguridad Social Integral está compuestos por regímenes generales
establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales – hoy laborales - y los
servicios sociales complementarios que se definen en la misma ley. En tanto que,
el artículo 9º ibídem, precisa que no se podrán destinar ni utilizar los recursos de
las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella.
Así, tenemos que, de manera específica, en el Libro II de la Ley 100 de 1993, se

encuentra regulado el Sistema General de Seguridad Social en Salud,
señalando el artículo 152, del Capítulo I, que sus objetivos son regular el servicio
público esencial de salud y crear condiciones de acceso en toda la población al
servicio en todos los niveles de atención. Por su parte, el 154 ibídem, estatuye que
el Estado intervendrá en el servicio público de Seguridad Social en Salud,
principalmente, en busca, entre otras cosas, de evitar que los recursos destinados
a la Seguridad Social en Salud se destinen a fines diferentes.
En lo que respecta a los integrantes del Sistema General de Seguridad Social en

Salud, el artículo 155 de la Ley 100 estipula que dicho sistema está integrado por:
1) organismos de dirección, vigilancia y control, tales como: los Ministerios de
Salud y Trabajo (hoy Ministerios de Protección Social y Trabajo); el Consejo
Nacional de Seguridad Social en Salud; y la Superintendencia Nacional en Salud;
2) organismos de administración y financiación, tales como: las Entidades
Promotoras de Salud; las Direcciones Seccionales, Distritales y Locales de Salud;
y el Fondo de Solidaridad y Garantía; 3) las Instituciones Prestadoras de
Servicios de Salud, públicas, mixtas o privadas; 4) las demás entidades de salud
que, al entrar en vigencia la Ley, estén adscritas a los Ministerios de Salud y
Trabajo; 5) los empleadores, los trabajadores y sus organizaciones y los
trabajadores independientes que cotizan al sistema contributivo y los pensionados;
6) los beneficiarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en todas
sus modalidades; y 7) los Comités de Participación Comunitaria "COPACOS" y las
organizaciones comunales que participen en los subsidios de salud.
Ahora, en lo que respecta a las Entidades Promotoras de Salud, el artículo 177

de la Ley 100 precisa que son las entidades responsables de la afiliación, el registro
de los afiliados y del recaudo de sus cotizaciones, por delegación del Fondo de
Solidaridad y Garantía. Pero además, que su función básica será organizar y
garantizar, directa o indirectamente, la prestación del Plan de Salud Obligatorio a
los afiliados y girar, dentro de los términos previstos en la Ley, la diferencia entre
los ingresos por cotizaciones de sus afiliados y el valor de las correspondientes
Unidades de Pago por Capitación al Fondo de Solidaridad y Garantía. Así las cosas,
y conforme a lo indicado en el numeral 1º del artículo 178 ibídem, las Entidades
Promotoras de Salud son delegatarias del Fondo de Solidaridad y Garantía para la
captación de los aportes de los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en
Salud.
En ese mismo sentido, conviene señalar que, el artículo 182 de la Ley 100 de 1993,
advirtió que las cotizaciones que recauden las Entidades Promotoras de Salud
pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud, señalando
además el parágrafo de la referida norma que, las Entidades Promotoras de Salud
manejarán los recursos de la seguridad social, originados en las cotizaciones de los
afiliados al sistema, en cuentas independientes del resto de rentas y bienes de la
entidad.
Por su parte, el artículo 218 de la misma ley creó el Fondo de Solidaridad y

Garantía, como una cuenta adscrita al Ministerio de Salud que se maneja por
encargo fiduciario, sin personería jurídica ni planta de personal propia, de
conformidad con lo establecido en el Estatuto General de la Contratación de la
Administración Pública de que trata el artículo 150 de la Constitución Política. Dicho
fondo, de conformidad con el artículo 219 de la Ley 100 de 1993, está estructurado
en las siguientes cuentas: 1) de compensación interna del régimen contributivo; 2)
de solidaridad del régimen de subsidios en salud; 3) de promoción de la salud y 4)
del seguro de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito.
En tanto que, el artículo 156 de la misma ley, destaca las características básicas
del sistema, entre ellas, que el recaudo de las cotizaciones será responsabilidad del
Sistema General de Seguridad Social - Fondo de Solidaridad y Garantía, quien
delegará en lo pertinente esta función en las Entidades Promotoras de Salud.
e) Así, como quiera, el proceso de responsabilidad fiscal objeto de estudio, busca

y/o persigue la recuperación de recursos parafiscales del Sistema General de la
Segundad Social en Salud - SGSSS que fueron desviados a fines diferentes a los
legalmente permitidos por la ley por parte de la EPS encargada de su
administración, y teniendo en cuenta que dichos recursos no pertenecen a la
entidad administradora sino al Sistema General de Seguridad Social en Salud,
recursos que se administran y/o disponen en unas precisas cuentas o subcuentas
que estructuran el denominado Fondo de Solidaridad y Garantía - FOSYGA, no hay
duda que los dineros recuperados en virtud del proceso de responsabilidad fiscal
deben retornar al FOSYGA, como en efecto lo señaló la entidad demandada en los
actos administrativos cuestionados, pues, es el directamente responsable de la
administración de los recursos públicos y/o parafiscales de la salud, conforme a los
mandatos de la Ley 100 de 1993.
Ahora, como quiera que el Fondo de Solidaridad y Garantía – FOSYGA es una cuenta
que se maneja por encargo fiduciario, sin personería jurídica ni planta de personal
propia, siendo la misma adscrita al Ministerio de Salud – hoy Ministerio de Salud y
Protección Social -, le asiste razón al ente de control fiscal cuando precisa que la
entidad afectada es la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social, pues, es en
quien recae la adscripción del Fondo de Solidaridad y Garantía – FOSYGA.
f) Conforme a lo anterior, no le asiste razón a la parte actora cuando afirma que

los dineros objeto del fallo con responsabilidad fiscal retornaran al Tesoro Nacional
y por ende perderán su naturaleza parafiscal, pues, fue claro el ente de control en
precisar que los mismos deben retornar al Fondo Cuenta Fondo de Garantía y
Solidaridad - FOSYGA, y si bien se indicó como entidad afectada a la Nación -
Ministerio de Salud y Protección Social, ello obedece a que el FOSYGA es una cuenta
que se maneja por encargo fiduciario carente de personería jurídica y de planta de
personal, por lo que, siendo la misma adscrita al Ministerio de Salud y Protección
Social, es esta la entidad afectada, para efectos de su protección, recuperación y
su retorno al Sistema General de Seguridad Social en Salud – SGSSS.
g) Conforme a lo anterior, este primer subcargo del tercer cargo de nulidad no

tiene vocación de prosperar.
6.3.2 Falsa motivación en la determinación del gestor fiscal.

siguiente:
1) Como ya se precisó en el acápite de cuestión previa de esta providencia, los

que tienen una destinación específica.
2) Ahora bien, la Ley 610 de 2000 “Por la cual se establece el trámite de los procesos
de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”, establece:
“ARTÍCULO 3º. GESTIÓN FISCAL. Para los efectos de la presente ley, se entiende por
gestión fiscal el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que
realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o
administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta
adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación,
enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes
públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir
los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia,
economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y
valoración de los costos ambientales.” (Negrillas y subrayado de la Sala).
La norma transcrita indica qué se debe entender por gestión fiscal, precisando
que, es el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que
realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que
manejen o administren recursos o fondos públicos tendientes a la adecuada
y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia,
explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de
los bienes públicos.
Así, tenemos que, la definición de gestión fiscal, comprende una serie de
actividades económicas, jurídicas y tecnológicas como universo posible para la
acción de quienes tienen la competencia o capacidad para realizar uno o más de
los verbos asociados al tráfico económico de los recursos y bienes públicos, en
orden a cumplir los fines esenciales del Estado conforme a unos principios que
concurren con la prosecución y sentido teleológico de las respectivas atribuciones
y facultades estatales.
3) Ahora bien, es del caso indicar que, la Corte Constitucional en la sentencia C-

840 de 2001, precisó el concepto de gestión fiscal que incorpora el artículo 3º de
la Ley 610 de 2000, en lo siguiente términos:
“(…)
Como bien se aprecia, se trata de una definición que comprende las actividades
económicas, jurídicas y tecnológicas como universo posible para la acción de
quienes tienen la competencia o capacidad para realizar uno o más de los verbos
asociados al tráfico económico de los recursos y bienes públicos, en orden a cumplir
los fines esenciales del Estado conforme a unos principios que militan como basamento,
prosecución y sentido teleológico de las respectivas atribuciones y facultades. Escenario
dentro del cual discurren, entre otros, el ordenador del gasto, el jefe de planeación, el
jefe jurídico, el almacenista, el jefe de presupuesto, el pagador o tesorero, el responsable
de la caja menor, y por supuesto, los particulares que tengan capacidad decisoria
frente a los fondos o bienes del erario público puestos a su cargo. Siendo patente
que en la medida en que los particulares asuman el manejo de tales fondos o bienes, deben
someterse a esos principios que de ordinario son predicables de los servidores públicos, a
tiempo que contribuyen directa o indirectamente en la concreción de los fines del Estado.
(…)
Bajo tales connotaciones resulta propio inferir que la esfera de la gestión fiscal
constituye el elemento vinculante y determinante de las responsabilidades
inherentes al manejo de fondos y bienes del Estado por parte de los servidores
públicos y de los particulares. Siendo por tanto indiferente la condición pública o privada
del respectivo responsable, cuando de establecer responsabilidades fiscales se trata.
(…)
Para una mayor ilustración conviene registrar -dentro de un horizonte mucho más amplio-
que los daños al patrimonio del Estado pueden provenir de múltiples fuentes y
circunstancias, dentro de las cuales la irregularidad en el ejercicio de la gestión
fiscal es apenas una entre tantas. De suerte que el daño patrimonial al Estado es
susceptible de producirse a partir de la conducta de los servidores públicos y de
los particulares, tanto en la arena de la gestión fiscal como fuera de ella. Así por
ejemplo, el daño patrimonial estatal podría surgir con ocasión de una ejecución
presupuestal ilegal, por la pérdida de unos equipos de computación, por la indebida
apropiación de unos flujos de caja, por la ruptura arbitrariamente provocada en las bases
de un edificio del Estado, por el derribamiento culposo de un semáforo en el tráfico
vehicular, y por tantas otras causas que no siempre encuentran asiento en la
gestión fiscal. Siendo patente además que para efectos de la mera configuración del daño
patrimonial al Estado, ninguna trascendencia tiene el que los respectivos haberes formen
parte de los bienes fiscales o de uso público, o que se hallen dentro o fuera del presupuesto
público aprobado para la correspondiente vigencia fiscal.
(…)” (Resalta la Sala).
Así las cosas, según la interpretación de la Corte Constitucional, el sujeto pasivo

del proceso de responsabilidad fiscal es el servidor público y la persona de derecho
privado que maneje o administre recursos o fondos públicos tendientes a
cumplir los fines esenciales del Estado, bien sea directamente o con ocasión de la
gestión fiscal.
4) En el presente asunto, tenemos que la Contraloría General de la República

imputó responsabilidad y declaró fiscalmente responsable al señor Carlos Gustavo
Palacino Antía al ejercer gestión fiscal como Presidente Ejecutivo y
Representante Legal de SaludCoop EPS O.C. de manera ininterrumpida en el
período comprendido entre 1995 a 2011, aspecto este que no es controvertido por
la parte actora. Razón por la cual, resulta necesario reiterar y precisar, tanto la
naturaleza jurídica de SaludCoop EPS, como las funciones que como Presidente
Ejecutivo y Representante Legal de dicha sociedad ostentaba el señor Carlos
Gustavo Palacino Antía, ello para efectos de poder determinar si era o no gestor
fiscal de los recursos parafiscales del SGSSS que administraba esa sociedad.
De conformidad con el Estatuto de SaludCoop EPS O.C. (artículos 1º y 4º), dicha

entidad es una persona jurídica de derecho privado, empresa asociativa sin ánimo
de lucro, de carácter cooperativo, especializada en la afiliación y registro de los
afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud y del recaudo de las
cotizaciones, cuyo objeto es la afiliación y registro de los afiliados al Sistema
General de Seguridad Social en Salud y del recaudo de las cotizaciones por
delegación del Fondo de Solidaridad y Garantía, para lo cual, dentro de sus
actividades tendientes a lograr sus objetivos y funciones puede, entre otras cosas,
celebrar u ejecutar toda clase de contratos de asistencia médica, quirúrgica y
hospitalaria; administrar fondos o actividades de previsión y seguridad social,
dentro de las facultades que le otorgan las disposiciones legales a las Entidades
Promotoras de Salud; y efectuar las inversiones requeridas, dentro de las
disposiciones legales vigentes (artículo 6º ibídem) (USB antecedentes
administrativos – Carpeta 116 – folios 23122 - 23161).
Hasta lo aquí expuesto, se tiene que le asiste razón al demandante cuando indica
que por disposición legal SaludCoop EPS es quien tiene la delegación del FOSYGA
para el recaudo de las cotizaciones del SGSSS de sus afiliados y su
administración, pues, en efecto, tanto el artículo 177 de la Ley 100 de 1993 como
el Estatuto de SaludCoop, precisan que es SaludCoop como Entidad Promotora de
Salud la responsable de la afiliación, el registro de los afiliados y del recaudo de
sus cotizaciones, por delegación del Fondo de Solidaridad y Garantía. No
obstante, olvida el demandante señalar quién detenta la administración de
SaludCoop EPS como sociedad cooperativa, por ende, la administración y/o
gerencia de los recursos parafiscales que, entre otras, recibía y/o custodiaba por
delegación del Fondo de Solidaridad y Garantía – FOSYGA.
Así, es del caso precisar que, SaludCoop EPS como sociedad cooperativa, se rige
por la Ley 79 de 1988 “Por la cual se actualiza la Legislación Cooperativa”, la cual, en
su artículo 26, establece que “la administración de las cooperativas estará a cargo de
la asamblea general, el consejo de administración y el gerente” . En igual sentido, el
artículo 47 del Estatuto de SaludCoop EPS señala que “La administración de
SALUDCOOP estará a cargo de la Asamblea General, del Consejo de Administración y el
Presidente Ejecutivo”.
La asamblea general es definida por la Ley 79 de 1988 como el órgano máximo

de administración de las cooperativas y sus decisiones son obligatorias para todos
los asociados, siempre que se hayan adoptado de conformidad con las normas
legales, reglamentarias o estatutarias, y que la constituye la reunión de los
asociados hábiles o de los delegados elegidos por éstos (artículo 27). Por su parte,
el Estatuto de SaludCoop la define como el órgano máximo de administración de la
sociedad cuyas decisiones son obligatorias para todos los asociados, siempre y
cuando se hayan adoptado de conformidad con las normas legales, reglamentarias
y estatutarias, y que la constituye la reunión de los asociados hábiles personas
jurídica y de los delegados de las personas naturales.
El consejo de administración es definido por el artículo 35 de la Ley 79 de 1988
como el órgano permanente de administración subordinado a las directrices y
políticas de la asamblea general, precisando que sus atribuciones son necesarias
para la realización del objeto social. En lo atinente al número de integrantes, su
período, las causales de su remoción y sus funciones, advierte que deben ser objeto
de regulación en los estatutos de la cooperativa. En tanto que, el Estatuto de
SaludCoop lo define como el órgano permanente de administración de la sociedad
subordinado a las directrices y políticas de la Asamblea General, integrado por 9
personas naturales miembros principales que tienen sus respectivos suplentes, y
cuyo período es de 2 años, sin perjuicio de ser reelegidos (artículo 57).
Frente al gerente, precisa el artículo 37 de Ley 79 de 1988, es el representante

legal de la cooperativa y es el ejecutor de las decisiones de la asamblea general y
del consejo de administración, quien debe ser nombrado por éste y sus funciones
deben precisarse en los estatutos. En tanto que, el Estatuto de SaludCoop lo
denomina como Presidente Ejecutivo, precisando que es el representante legal
de la sociedad, principal ejecutor de las decisiones de la Asamblea General y del
Consejo de Administración y superior de todos los funcionarios, nombrado por el
Consejo de Administración.
Ahora bien, según el artículo 66 del Estatuto de SaludCoop EPS, son funciones del
Presidente Ejecutivo (USB antecedentes administrativos – Carpeta 116 – folios
23122 - 23161), las siguientes:
“ARTÍCULO 66.- FUNCIONES DEL PRESIDENTE EJECUTIVO
Son funciones del Presidente Ejecutivo:

1. Ejecutar las decisiones, acuerdos y orientaciones de la Asamblea General y del
Consejo de Administración, así como dirigir, orientar, coordinar y controlar el
funcionamiento de SALUDCOOP y los planes de la entidad, la prestación de los
servicios, el desarrollo de los programas y cuidar de la debida y oportuna ejecución de
las operaciones y su contabilización.
2. Proponer las políticas administrativas de SALUDCOOP y los programas de

desarrollo, así como todos los presupuestos y planes que deben ser sometidos a
consideración del Consejo de Administración.
(…)
5. Celebrar contratos y todo tipo de negocios dentro del giro ordinario de las
actividades de SALUDCOOP y en la cuantía de las atribuciones señaladas por el Consejo
de Administración.

relacionados con la adquisición, venta y constitución de gravámenes que versen sobre
inmuebles.
(…)
8. Ordenar los gastos ordinarios y extraordinarios de acuerdo con el presupuesto y

las facultades especiales que para el efecto de (sic) le otorguen por parte del Consejo de
Administración.
Así, el Presidente Ejecutivo, órgano permanente de la administración de

SaludCoop114, quien por demás detenta la representante legal de dicha sociedad y
es el principal ejecutor de las decisiones de la Asamblea General y del Consejo de
Administración, el superior de todos los funcionarios115, tiene, entre otras, funciones
como: a) ejecutar las decisiones, acuerdos y orientaciones de la Asamblea General
y del Consejo de Administración; b) dirigir, orientar, coordinar y controlar el
funcionamiento de SALUDCOOP y los planes de la entidad, y cuidar de la debida y
oportuna ejecución de las operaciones y su contabilización; c) proponer las políticas
administrativas de SALUDCOOP y los programas de desarrollo, así como todos los
presupuestos y planes que deben ser sometidos a consideración del Consejo de
Administración; d) celebrar los contratos relacionados con la adquisición y venta
que versen sobre inmuebles; y e) ordenar los gastos ordinarios y extraordinarios
de acuerdo con el presupuesto.
Conforme a lo anterior, tenemos que, al haberse desempeñado el señor Carlos

Gustavo como Presidente Ejecutivo de SaludCoop EPS para el período objeto de
responsabilidad fiscal (1998 – 2010), es claro que éste sí ejercía gestión fiscal,
pues, el ejercicio de esas precisas atribuciones y/o funciones, conllevaron a que,
como particular que administraba recursos públicos, como lo son los recursos
parafiscales del Sistema General de Seguridad Social en Salud - SGSSS, realizaba
actividades de planeación, administración, custodia, consumo, inversión,
disposición y ejecución de los mismos, verbos asociados al tráfico económico de los
recursos y bienes públicos y, que estando dentro de la esfera de la gestión fiscal,
constituyen el elemento vinculante y determinante de las responsabilidades
inherentes al manejo de fondos y bienes del Estado por parte del particular que
administran recursos públicos. Razón por la cual, era pasible de ser sujeto de
imputación responsabilidad fiscal a fin de establecerse la responsabilidad que se
deriva de su gestión fiscal, como en efecto aconteció en el proceso de
responsabilidad fiscal objeto de estudio.
En tales condiciones el acto administrativo demandado no está falsamente

motivado en lo que respecta a la determinación del demandante como gestor fiscal,
114
115
pues, como antes se precisó, el señor Carlos Gustavo Palacino Antía, sí ejerció
gestión fiscal durante el período que se desempeñó como Presidente Ejecutivo de
SaludCoop EPS (1995-2011). Razón por la cual, el segundo subcargos que sustenta
el tercer cargo de nulidad tampoco están llamados a prosperar.
6.3.3 Falsa motivación sobre el objeto social de las Empresas Promotoras

de Salud y el objeto social de SaludCoop.

siguiente:
En el Fallo 001890 del 13 de noviembre de 2013, específicamente en sus páginas

12, 13, 56, 57, 59, 60 y 61, se constata lo siguiente:
“(…)
También advierte este Despacho que el propósito específico u objeto social principal
de las EPS de naturaleza cooperativa previsto en el artículo 181 de la ley 100 de
1993 es el aseguramiento obligatorio del riesgo en salud de los afiliados al SGSSS
mediante la organización y garantía de las prestaciones en salud incluidas en el
POS, sin perjuicio de que adicionalmente las EPS presten directa o indirectamente
los servicios en salud incluidos en el POS a través de su red propia, subordinada
o vinculada, dentro del esquema de integración vertical previsto en la ley 100 de 1993
modificada por la ley 1122 de 2007 en congruencia con las relaciones entre matriz y
subordinadas reguladas en el artículo 26 y siguientes de la la (sic) ley 222 de 1995 que
modifica el Código de Comercio.
(…)
El Sistema prevé la participación de los particulares en las actividades de

prestación del servicio público esencial de Seguridad Social en Salud en condiciones
de libre competencia, sometidos a un régimen jurídico de intervención y regulación intensa
del Estado. Para el efecto, la Ley 100 de 1993 establece en su artículo 177 que las
Entidades Promotoras de Salud, en adelante por sus siglas EPS, «...son las entidades
responsables de la afiliación, y el registro de los afiliados y del recaudo de sus
cotizaciones, por delegación del Fondo de Solidaridad y Garantía. Su función
básica será organizar y garantizar, directa o indirectamente, la prestación del Plan
de Salud Obligatorio a los afiliados y girar, dentro de los términos previstos en la
presente Ley, la diferencia entre los ingresos por cotizaciones de sus afiliados y el valor de
las correspondientes Unidades de Pago por Capitación al Fondo de Solidaridad y Garantía».
Esta función básica es congruente con el objeto social principal de la empresa

SALUDCOOP EPS O.C. definido en el artículo 179 de la Ley 100 de 1993 que señala
que para «...garantizar el Plan de Salud Obligatorio a sus afiliados, las Entidades
Promotoras de Salud prestarán directamente o contratarán los servicios de salud
con las Instituciones Prestadoras y los profesionales» y para lo cual deberán
racionalizar la demanda por servicios mediante la adopción de las modalidades de
contratación «...que incentiven las actividades de promoción y prevención y el control de
costos». En este sentido, la garantía del POS como objeto social principal de las EPS
quedó reformulado en términos de aseguramiento obligatorio en salud de los
afiliados al SGSSS como una función indelegable atribuida a las EPS en virtud de lo
dispuesto en el artículo 14 de la Ley 1122 de 2007. En esta norma se define el
aseguramiento como «...la administración del riesgo financiero, la gestión del riesgo en
salud, la articulación de los servicios que garantice el acceso efectivo, la garantía de la
calidad en la prestación de los servicios de salud y la representación del afiliado ante el
prestador y los demás actores sin perjuicio de la autonomía del usuario. Lo anterior exige
que el asegurador asuma el riesgo transferido por el usuario y cumpla con las obligaciones
establecidas en los Planes Obligatorios de Salud.» Esta es la función básica que deben
cumplir las EPS con indiferencia de su naturaleza jurídica, que para el caso de SALUDCOOP
EPS O.C. fue constituida como una empresa cooperativa bajo el régimen establecido en la
Ley 79 de 1988.
(…)
En el caso específico de las empresas cooperativas, como SALUDCOOP EPS O.C, el artículo
181 precitado señala expresamente que deben crearse «...con el propósito específico de
funcionar como Entidad Promotora de Salud.» Esto significa que la empresa cooperativa
SALUDCOOP constituida con el propósito de funcionar como una EPS solamente
está habilitada para el aseguramiento obligatorio en salud de los afiliados al
SGSSS mediante la organización y garantía de la prestación del Plan de Salud
Obligatorio.
(…)
Como advierte este Despacho, la regulación del SGSSS preveía que las EPS pudiesen
prestar directamente la totalidad de los servicios de salud comprendidos en el POS
mediante una red propia, en un esquema económico que se conoce como integración
vertical. Sin embargo, dicha integración puede desarrollarse bajo la condición estipulada en
el parágrafo primero del artículo 181 de la Ley 100 de 1993 según la cual «...cuando una
Institución Prestadora de Servicios de Salud sea de propiedad de una Entidad Promotora
de Salud, la primera tendrá autonomía técnica, financiera y administrativa dentro de un
régimen de delegación o vinculación que garantice un servicio más eficiente.» A esta
condición se agrega la señalada en el parágrafo primero del artículo 182 de la precitada Ley
100 que obliga a todas las EPS a manejar «...los recursos de la seguridad social originados
en las cotizaciones de los afiliados al sistema en cuentas independientes del resto de rentas
y bienes de la entidad.» Estas dos condiciones no se cumplieron en el caso de la empresa
cooperativa SALUDCOOP EPS O.C, como se examina más adelante en este fallo.
(…)
Este Despacho también advierte que en la versión anterior de los estatutos incorporada al
acta 14 del máximo órgano cooperativo, el parágrafo segundo del artículo 4o autorizaba al
ente económico a prestar directa o indirectamente servicios de salud a los afiliados «...fuera
del territorio colombiano», lo cual desborda el objeto social principal previsto en las normas
legales en la medida que prevén la prestación del POS a los habitantes del territorio
nacional. Sin embargo, este Despacho admite que la Ley 100 de 1993 autoriza a que
las EPS presten directa o indirectamente a los afiliados del Sistema los servicios
incluidos en el POS pero bajo la condición explícita de que todas las operaciones
relacionadas con la actividad prestadora propiamente tal se registren en cuentas separadas
en atención a la autonomía financiera y administrativa que impone el mandato legal de los
parágrafos de los artículos 181 y 182 de la Ley 100 precitada.
Lo anterior pone de manifiesto que la norma debe interpretarse de manera

consistente como una autorización para desarrollar la prestación de servicios de
salud, pero los ingresos, gastos administrativos, inversiones y excedentes o beneficio neto
que generen dichas actividades deben registrarse en cuentas separadas de la EPS y no
puede afectar ni comprometer los recursos del Sistema ni incorporarse al patrimonio de la
EPS a menos que se trate de consolidar los estados financieros con las subordinadas para
efectos de presentación de la realidad económica de la entidad.
(…)
Se advierte que los estatutos sociales señalan con claridad que el ente económico tiene
como función básica el aseguramiento obligatorio en salud y la movilización de los recursos
del Sistema para organizar y garantizar los servicios incluidos en el POS, con cargo a la UPC
financiada con las cotizaciones obligatorias, sin perjuicio de las demás fuentes previstas en
las normas legales como los copagos y las cuotas moderadoras, y el fruto civil de estos
recursos que son los rendimientos financieros. También advierte este Despacho que los
estatutos sociales de la EPS prevén la prestación directa de los servicios de salud
incluidos en el POS así como los servicios de salud cubiertos por el Sistema de Riesgos
Profesionales.
En consecuencia, de lo analizado se concluye que, la ley impone a las EPS que prestan
los servicios de salud directamente o los contratan a través de terceros, no sólo
limitar el gasto en salud sino cumplir las condiciones de llevar en cuentas separadas los
recursos del SGSSS y los recursos propios de la empresa, incluyendo los generados por su
red prestadora, dada la autonomía financiera, administrativa y técnica con la cual debe
manejarse la prestación directa de servicios de salud. Estas condiciones deben
acatarse para que los organismos de control del Estado como la Contraloría General de la
República dispongan de los instrumentos y medios probatorios que les permitan verificar
de manera clara y concreta que una EPS, como en el caso de la empresa SALUDCOOP EPS
O.C, administra los recursos del SGSSS que se le entregan por concepto de UPC, copagos
y cuotas moderadoras, entre otros, para destinarlos específicamente a financiar el
aseguramiento obligatorio en salud de los afiliados al Sistema mediante la garantía de los
servicios incluidos en el POS, conforme al mandato consagrado en el artículo 48
constitucional.
En este sentido, este Despacho advierte que si bien no se prohíbe la contratación

directa con la red propia de los servicios incluido en el POS con cargo a los
recursos del SGSSS, no le está permitido que estos financien directamente los
gastos administrativos que ocasiona dicha red, ni sus inversiones en
infraestructura o equipo médico-científico, ni incurrir en costos de financiación
más allá de lo permitido por la Constitución, la Ley y la jurisprudencia. En otras
palabras, la única modalidad permitida por la ley y la jurisprudencia de conformidad con lo
establecido en el artículo 48 constitucional para la transferencia de recursos del SGSSS por
parte de una EPS a su propia red prestadora es la que se efectúa a través del pago de la
facturación de los servicios de salud incluidos en el POS…”.
(…).” (fls. 222 vto. a 247 cdno. anexo no. 1 - Negrillas fuera de texto).
Visto lo anterior, no le asiste razón al demandante cuando aduce que en los actos
administrativos demandados la entidad demandada concluyó que las EPS tienen un
objeto principal que es el aseguramiento del servicio de salud, dentro del que no
es parte la prestación del servicio, pues, como puede evidenciarse de los apartes
antes transcritos, el ente de control fiscal advierte que, la ley le permite a las EPS
prestar los servicios de salud incluidas en el POS directamente, a través de su red
propia, subordinada o vinculada, o indirectamente contratando los servicios
incluidos en el POS con Instituciones Prestadoras y/o a través de terceros.
En esos términos, no hay duda de que la Contraloría reconoce que para la garantía
de las prestaciones en salud incluidas en el POS de los afiliados al SGSSS, la EPS
SaludCoop podía hacerlo a través de terceros o directamente a través de su red
propia, subordinada o vinculada.
De otra parte, en lo que respecta a las inconformidades del demandante consistente

en que la Contraloría hizo una separación de funciones y responsabilidades de las
EPS entre aseguramiento y prestación indirecta del servicio como si se tratara de
actividades diferentes y no congruente con la prestación directa del servicio de
salud, como si el aseguramiento y la garantía del cumplimiento del POS sólo se
cumple con la prestación del servicio de salud a través de terceros, pero no así
cuando ello ocurre directamente por la EPS, y que señaló que no se cuestiona la
prestación directa del servicio sino la mezcla de recursos propios y parafiscales,
tenemos que, en el Auto 000405 del 3 de febrero de 2014, se observa lo siguiente:
“(…)
Continúa señalando el accionante que la prestación directa de los servicios de

salud por una EPS no constituye daño fiscal, pretendiendo con este argumento el
recurrente que se revoque la decisión contenida en el fallo 001890; toda vez que, según su
sentir, "Es un total exabrupto que el Fallo 001890 afirme una desviación de recursos por
los gastos administrativos incurridos para prestar servicios de salud en forma directa o
porque tales gastos no se registraron en cuentas separadas, cuando tales gastos fueron
dirigidos materialmente a garantizar la prestación directa de servicios de salud”; al respecto
debe precisarse que de conformidad con el articulo 181 y 182 de la ley 100 de 1993 los
recursos parafiscales debían manejarse en cuentas separadas de los demás recursos de la
EPS, situación que no cumplió, sino que tanto la EPS como su personal directivo contravino
al combinar el manejo de los recursos del SGSSS con los negocios privados de la misma
entidad y de sus empresas satélites, en unas modalidades que justamente fueron
concebidas para facilitar el desvío de los recursos públicos en beneficio privado, por tanto
carece de fundamento la afirmación esgrimida por el apoderado.
Con base en lo anteriormente expuesto, considera necesario reiterar lo expresado por el

Despacho en el numeral relacionado con el marco constitucional y legal acerca de la
actividad de las entidades Promotoras de Salud, así como que la regulación no autoriza a
la EPS para confundir el patrimonio propio con los recursos del Sistema. Nótese de la lectura
cuidadosa del Fallo que la Delegada no invoca como causal de estas situaciones la
irregularidad en el manejo de las cuentas del SGSSS, como contrariamente arguye
el recurrente.
De igual manera habrá de pronunciarse este Despacho para la afirmación respecto a que la
CGR endilgó la responsabilidad porque la prestación del servicio no fue realizada de manera
autónoma, conviene recordar que la lectura integral del proveído recurrido permite
identificar que el daño se originó por el desvío de recursos parafiscales para
beneficio propio con la consecuente pérdida de los recursos para el SGSSS, no
porque la prestación del servicio de salud no fue realizada de manera autónoma,
como equivocadamente aduce el actor.
(…)
recurrente que se revoque la decisión contenida en el fallo 001890, toda vez que, según su
debe precisarse que de conformidad con el artículo 181 y 182 de la ley 100 de 1993 los

cuidadosa del Fallo que la Delegada no invoca como causal de estas situaciones, la
irregularidad en el manejo de las cuentas del SGSSS, como contrariamente arguye
el recurrente.
De igual manera habrá de pronunciarse este Despacho para la afirmación respecto a que la
CGR endilgó la responsabilidad porque la prestación del servicio no fue realizada de manera
autónoma, conviene recordar que la lectura integral del proveído recurrido permite
identificar que el daño se originó por el desvío de recursos parafiscales para
beneficio propio con la consecuente pérdida de los recursos para el SGSSS, no
porque la prestación del servicio de salud no fue realizada de manera autónoma,
como equivocadamente aduce el actor.
(…)

recurrente que se revoque la decisión contenida en el fallo 001890; toda vez que, según su
debe precisarse que de conformidad con el artículo 181 y 182 de la ley 100 de 1993 los

cuidadosa del Fallo que la Delegada no invoca como causal de estas situaciones la
Irregularidad en el manejo de las cuentas del SGSSS, como contrariamente arguye
el recurrente.
(…).” (fls. 416 vto., 438 vto, 439 y 471 vto. cdno. anexo no. 1 – Se destaca).
En esos términos, cabe reiterar que, la conducta imputada en el proceso de

responsabilidad fiscal fue la desviación de los recursos públicos del SGSSS al
ser apropiados o explotados en beneficio de SaludCoop EPS O.C. y de sus empresas
vinculadas, es decir, se cuestionó el haberse destinado para otros fines los recursos
que habían sido asignados específicamente para el desarrollo y atención de la salud.
Así, tenemos que el artículo 4º de la Ley 610 de 2000 “Por la cual se establece el
trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”,
estableció de manera precisa y concreta cuál es el objeto de la responsabilidad
fiscal, señalando para el efecto que es el resarcimiento de los daños
ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o
gravemente culposa de quienes realizan gestión fiscal, ello mediante el pago de
una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva
entidad estatal.
En el presente asunto, se tiene que el daño fiscal se encontró determinado por los
valores de los recursos del SGSSS de naturaleza parafiscal que le fueron
entregados a la empresa cooperativa SaludCoop desviados de su destinación
específica consistente en el aseguramiento del riesgo en salud de los afiliados
mediante la garantía de los servicios incluidos en el POS, con el propósito de usarlos
y destinarlos de manera indebida a la financiación de gastos administrativos sin
relación de causalidad con el gasto médico, a los costos de créditos e inversiones
no autorizadas en activos, cuando los recursos propios resultaban insuficientes, de
manera que sólo reportaron beneficios o aprovechamiento económico en favor de
acrecentando sus rentas y patrimonios privados según cada caso, a lo largo del
Así las cosas, precisado el objeto del proceso de responsabilidad fiscal y cómo fue
que se concretó el daño patrimonial en el presente asunto, forzoso es concluir que,
las afirmaciones del demandante antes referidas, resultan inocuas para restarle
validez a las múltiples pruebas que soportan el daños fiscal, por ende, para nada
desvirtúan la existencia del daño ni su cuantificación, ni mucho menos llegan a
demostrar que no se configuran los demás elementos configurativos de la
Conforme a lo anterior, el subcargo de nulidad denominado “falsa motivación en la

interpretación del objeto social de las Empresas Promotoras de Salud y el objeto social de
SaludCoop” no prospera.
6.3.4 Falsa motivación en la determinación de la solidaridad.

siguiente:
a) Sea lo primero precisar que, al señor Carlos Gustavo Palacino Antía, como se
puede corroborar en el fallo con responsabilidad fiscal 001890 de 2013 (fls. 300 a
310 vtos. cdno. anexo no. 1), se le declaró responsable fiscal por la suma sin
indexar de 1.053.352.140.620.61, al encontrar el ente de control fiscal acreditado
que, éste, en su calidad de Presidente Ejecutivo de SaludCoop EPS durante todo el
período del hallazgo fiscal (1998 - 2010), concibió, dirimió, implementó, instruyó,
coordinó y controló todas las operaciones que dieron lugar al desvío de los recursos
del SGSSS que dieron lugar al proceso de responsabilidad fiscal, dado que, en
ejercicio de sus funciones como Presidente Ejecutivo, todo proyecto, autorización,
inversión, adquisición y contrato que comprometiera a SaludCoop EPS estaba
signado y/o rubricado por el señor Palacino Antía, por ende, fue el gestor y
promotor activo de las operaciones que consolidaron el desvío y
apropiaciones de recursos públicos, siendo el directo responsable del
resarcimiento de los daños acreditados en el proceso de responsabilidad
fiscal, puesto que, entre 1995 a 2011 las decisiones determinantes en la dirección
de los recursos parafiscales a cargo de la EPS tuvieron iniciativa, fueron promovidas
y ejecutadas por el Presidente Ejecutivo, razón por la cual, en el marco de las
atribuciones de gestión fiscal de quien administra y dispone de recursos públicos,
concibió e implementó operaciones que se tradujeron en la salida de recursos
públicos del SGSSS al patrimonio privado de la propia EPS que regentaba y/o
administraba y al de sus empresas satélites, operaciones que solo se podían
producir y generar en el ámbito del ejercicio de las funciones de Presidente
Ejecutivo, en la que tenía a su cargo las atribuciones de dirección, orientación,
b) Conforme a lo anterior, se tiene que, al señor Carlos Gustavo Palacino Antía,
único demandante dentro del proceso de la referencia, no se le atribuye
responsabilidad solidaria frente al resarcimiento del patrimonio público objeto del
proceso de responsabilidad fiscal, todo lo contrario, el ente de control fiscal de
manera precisa y concreta lo señaló como el directo responsable del resarcimiento
de los daños acreditados en el proceso de responsabilidad fiscal, por el hecho de
haber sido quien concibió, dirimió, implementó, instruyó, coordinó y controló todas
las operaciones que dieron lugar al desvío de los recursos del SGSSS que dieron
lugar al proceso de responsabilidad fiscal.
c) Ahora bien, cabe precisar que la solidaridad, en cuanto al pago de obligaciones

y/o deudas se refiere, y para el caso116, lo que permite es que frente a quienes han
sido declarados responsables fiscales se les pueda reclamar y/o exigir la totalidad
de la suma o monto atribuido como daño patrimonial debidamente acreditado en
el proceso de responsabilidad fiscal, independientemente de la cuota o parte que
le corresponda a cada uno por su participación en la generación del daño 117.
Al respecto, cabe destacar que, según la doctrina118 “la obligación solidaria es aquella
en que hay varios deudores o varios acreedores, y que tiene por objeto una prestación,
que a pesar de ser divisible, puede exigirse totalmente por cada uno de los acreedores, o
a cada uno de los deudores, por disponerlo así la ley o la voluntad de las partes, en
términos que el pago efectuado a uno de aquellos o por uno de estos, extingue toda la
obligación respecto de los demás (…) Así, pues, la solidaridad consiste en que una
obligación divisible puede ser cobrada en su totalidad a cualquiera de los deudores de la
misma”.
d) Así las cosas, la solidaridad, en tratándose del pago del monto correspondiente
al resarcimiento al patrimonio público como consecuencia de la declaratoria de
116
La Ley 1474 de 2011, “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación
y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”, establece:
“ARTÍCULO 119. SOLIDARIDAD. En los procesos de responsabilidad fiscal, acciones populares y acciones de
repetición en los cuales se demuestre la existencia de daño patrimonial para el Estado proveniente de sobrecostos
en la contratación u otros hechos irregulares, responderán solidariamente el ordenador del gasto del respectivo
organismo o entidad contratante con el contratista, y con las demás personas que concurran al hecho, hasta la
recuperación del detrimento patrimonial.” (Negrillas adicionadas).
117
El Código Civil Colombiano, prescribe:
“ARTÍCULO 1568. <DEFINICION DE OBLIGACIONES SOLIDARIAS>. En general cuando se ha contraído por muchas personas o para
con muchas la obligación de una cosa divisible, cada uno de los deudores, en el primer caso, es obligado solamente a su parte o cuota en la
deuda, y cada uno de los acreedores, en el segundo, sólo tiene derecho para demandar su parte o cuota en el crédito.
Pero en virtud de la convención, del testamento o de la ley puede exigirse cada uno de los deudores o por cada uno de los acreedores
el total de la deuda, y entonces la obligación es solidaria o in solidum.
La solidaridad debe ser expresamente declarada en todos los casos en que no la establece la ley.
(…)
ARTÍCULO 1571. <SOLIDARIDAD PASIVA>. El acreedor podrá dirigirse contra todos los deudores solidarios conjuntamente, o
contra cualquiera de ellos a su arbitrio, sin que por éste pueda oponérsele el beneficio de división.
(…)
ARTÍCULO 1579. <SUBROGACION DE DEUDOR SOLIDARIO>. El deudor solidario que ha pagado la deuda o la ha extinguido por alguno
de los medios equivalentes al pago, queda subrogado en la acción del acreedor con todos sus privilegios y seguridades, pero limitada respecto
de cada uno de los codeudores a la parte o cuota que tenga este codeudor en la deuda.
Si el negocio para el cual ha sido contraída la obligación solidaria, concernía solamente a alguno o algunos de los deudores solidarios, serán
estos responsables entre sí, según las partes o cuotas que le correspondan en la deuda, y los otros codeudores serán considerados como
fiadores.
La parte o cuota del codeudor insolvente se reparte entre todos los otros a prorrata de las suyas, comprendidos aún aquellos a quienes el
acreedor haya exonerado de la solidaridad.
ARTÍCULO 2344. <RESPONSABILIDAD SOLIDARIA>. Si de un delito o culpa ha sido cometido por dos o más personas, cada una de ellas
será solidariamente responsable de todo perjuicio procedente del mismo delito o culpa, salvas las excepciones de los artículos 2350 y 2355.
Todo fraude o dolo cometido por dos o más personas produce la acción solidaria del precedente inciso.
(…)” (Se destaca).

TAMAYO JARAMILLO, Javier, Tratado de Responsabilidad Civil. Editorial Legis, Tomo I. Quinta Edición, Bogotá D.C.
118
2010. Página 43.

responsabilidad fiscal del aquí demandante, además de que no tiene la entidad de
desvirtuar y/o desestimar la configuración de los elementos constitutivos de la
responsabilidad fiscal, tales como: la existencia del daño patrimonial, la conducta
reprochable al aquí actor y el nexo de causalidad entre la conducta y el daño, para
el preciso caso del señor Palacino Antía, quien fue considerado como directo
responsable del resarcimiento de los daños acreditados en el proceso de
responsabilidad fiscal, resulta inoficioso, vano e innecesario que se estudie si dicha
figura, particularmente regulada en los artículos 1571 a 1574 y 2344 del Código
Civil y la Ley 1474 de 2011, es aplicable o no al proceso de responsabilidad fiscal
que nos ocupa, cuando ese análisis no conduciría a ningún fin útil para el presente
asunto, pues, ni siquiera tendría la entidad de anular de manera parcial los actos
acusados en cuanto al monto por el cual debía declararse el resarcimiento del
patrimonio público por parte del señor Carlos Palacino, pues, en su caso, fue
llamado a responder por la totalidad de la cuantía equivalente al daño que se
generó durante el período 1998 a 2010, dado que, durante todos los años del
hallazgo fiscal (1998 a 2010), como Presidente Ejecutivo, fue quien concibió,
dirimió, implementó, instruyó, coordinó y controló todas las operaciones que dieron
lugar al desvío de los recursos del SGSSS que dieron lugar al proceso de
responsabilidad fiscal, por ende, no se le atribuyó responsabilidad solidaria, sino
directa frente resarcimiento de los daños acreditados en el proceso de
Así, la solidaridad tendría incidencia frente a quienes fueron declarados

responsables fiscales y obligados a resarcir el patrimonio público por la totalidad
de período del hallazgo fiscal (1998 – 2010), pese a que no tuvieron un vínculo ni
ejercieron gestión fiscal al servicio de SaludCoop durante todo el período del
hallazgo sino solo en parte de él, por ejemplo quien solo haya estado vinculado
desde el año 2005 a 2010 o 1998 a 2004 y pese a ello se le obligó a resarcir la
totalidad del período en que se dieron los hallazgo sin tenerse en cuenta que no
estuvo vinculado con la sociedad ni los recursos públicos en todo ese lapso de
tiempo, caso en el que no se encuentra el señor Palacino, pues, él sí detentó gestión
fiscal durante todo ese período. Razón por la que, al no precisar el demandante
frente a quién o quiénes de los que fueron declarados responsable fiscales se aplicó
y/o tuvo efecto la solidaridad, y al no habérsele atribuido al demandante
responsabilidad solidaria, sino directa frente al resarcimiento de los daños
acreditados en el proceso de responsabilidad fiscal, no puede ser abordada y/o
analizadas la aplicabilidad de solidaridad en el presente asunto, pues, no puede
esta Sala entrar a evaluar una supuesta aplicación de la solidaridad, sin que se
haya precisado sobre quién o quiénes recayó la misma, lo que impide que se llegue
a abordar el estudio respectivo a efectos de establecer si en efecto podía o no ser
declarado responsable fiscal solidario por todo el período del hallazgo.
e) Ahora bien, y sin perjuicio de lo anterior, cabe recordarle al demandante que,

en su calidad de Presidente Ejecutivo de SaludCoop, por ende, de administrador de
la referida sociedad, le resulta aplicable el artículo 200 del Código de Comercio,
subrogado por el artículo 24 de la Ley 222 de 1995, el cual establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 200. <RESPONSABILIDAD DE ADMINISTRADORES>. <Artículo

subrogado por el artículo 24 de la Ley 222 de 1995. El nuevo texto es el siguiente:> Los
administradores responderán solidaria e ilimitadamente de los perjuicios que por
dolo o culpa ocasionen a la sociedad, a los socios o a terceros.
No estarán sujetos a dicha responsabilidad, quienes no hayan tenido

conocimiento de la acción u omisión o hayan votado en contra, siempre y cuando
no la ejecuten.
En los casos de incumplimiento o extralimitación de sus funciones, violación de la ley o de

los estatutos, se presumirá la culpa del administrador.
De igual manera se presumirá la culpa cuando los administradores hayan propuesto o
ejecutado la decisión sobre distribución de utilidades en contravención a lo prescrito en el
artículo 151 del Código de Comercio y demás normas sobre la materia. En estos casos el
administrador responderá por las sumas dejadas de repartir o distribuidas en exceso y por
los perjuicios a que haya lugar.
Si el administrador es persona jurídica, la responsabilidad respectiva será de ella

y de quien actúe como su representante legal.
Se tendrán por no escritas las cláusulas del contrato social que tiendan a absolver a los
administradores de las responsabilidades ante dichas o a limitarlas al importe de las
cauciones que hayan prestado para ejercer sus cargos.” (Se destaca).
Conforme a la norma transcrita, no hay duda de la responsabilidad que le asiste al

aquí demandante del resarcimiento de los daños acreditados en el proceso de
responsabilidad fiscal, la cual, únicamente puede desvirtuar y/o doblegar a su
favor, aunque sea de manera parcial, acreditando que no tuvo conocimiento de las
acción u omisión (operaciones que consolidaron el desvío y apropiaciones de
recursos públicos) o que votó en contra de las decisiones que las autorizaban,
siempre y cuando no las haya ejecutado, lo cual, no se invocó ni probó en el
presente asunto, por lo que, no se ha logrado desvirtuar la configuración de los
elementos constitutivos de la responsabilidad fiscal, tales como: la existencia del
daño patrimonial, la conducta reprochable al aquí actor y el nexo de causalidad
entre la conducta y el daño, ni que debió responder por una suma menor.
f) Conforme a lo anterior, el subcargo de nulidad “falsa motivación en la

determinación de la solidaridad” no prospera.
6.3.5 Indebida aplicación de la Ley 100 de 1993 frente al proceso de

compensación de las cotizaciones.
En lo que respecta a este punto de inconformidad, la Sala, en parte, se atiene a lo

ya manifestado en el numeral “v) Falsa motivación sobre el objeto social de las
Empresas Promotoras de Salud y el objeto social de SaludCoop” del acápite de
“Estudio del tercer cargo de nulidad”, y particularmente, frente al tema específico
de la UPC, se advierte que, el tema será abordado a continuación, al estudiarse el
subcargo de falsa motivación por indebida aplicación de las normas sobre
identificación de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -
Unidad de Pago por Capitación – UPC.
6.3.6 Indebida aplicación de las normas sobre identificación de los

recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

siguiente:
6.3.6.1 Unidad de Pago por Capitación – UPC.
Frente a las inconformidades expuestas respecto de los recursos de la UPC, se

Sea lo primero recordar que, en el punto “1.4 La Unidad de Pago por Capitación –
UPC y su naturaleza parafiscal” del acápite de “Cuestión previa” de esta
providencia, se precisó la naturaleza jurídica de los valores y/o dineros que
componen las UPC, los cuales, han sido clasificados y/o catalogados como recursos
parafiscales que pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud, que
deben ser utilizados para la prestación de los servicios de salud previstos en el Plan
Obligatorio der Salud – POS; recursos que, las EPS deben manejar en cuentas
independientes del resto de rentas y bienes de la entidad.
En esa misma oportunidad, se indicó que la Superintendencia Nacional de Salud
había acogido el criterio y/o posición de la Corte Constitucional, consignado y/o
señalando, en la Circular Única y/o Circular Externa 047 del 30 de noviembre de
2007, que los recursos recibidos por las EPS por concepto de Unidad de Pago por
Capitación – UPC no pueden ser utilizados para actividades diferentes a la
prestación del plan obligatorio de salud de sus afiliados, esto es, que deben ser
utilizados en la prestación de los servicios de salud previstos en el POS y su
administración; pero además, destacó que las UPC no son recursos que pueden
catalogarse como rentas propias de las EPS y que éstas no pueden utilizarlas ni
disponer de esos recursos libremente, en estos términos, consideró que, la
inversión de recursos provenientes de la UPC en infraestructura, se cataloga como
práctica insegura e ilegal, por lo que, no puede llevarse a cabo.
En esos términos, no es de recibo la afirmación del actor consistente en que con

cargo a los recursos de la UPC podía invertir en activos fijos, pues, como antes se
indicó, y es dable recordar, las normas en el ordenamiento jurídico vigentes para
la época en que se configuraron los hechos objeto de reproche en los actos
administrativos que se demandan (1998 a 2010), prohibían tales conductas, como
se señala a continuación:
- El inciso 5º del artículo 48 de la Constitución Política indica que “No se podrán

destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a
ella”.
- En igual sentido, el artículo 9º de la Ley 100 de 1993 establece que “No se podrán
destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a
ella”.
En ese contexto, tanto constitucional como legal, tenemos que, estaba prohibido,
para quienes administraban los recursos la Seguridad Social en Salud, destinarlos
para fines diferentes a ella.
- La Superintendencia Nacional de Salud en Circulares Externas Nos. 26 de 2006

y 49 de 2008 consideró que la inversión de recursos provenientes de las UPC en
infraestructura se cataloga como una práctica insegura e ilegal la cual no puede
llevarse a cabo, por ende, es deber de las Entidades Promotoras de Salud asumir
una administración absolutamente cuidadosa y prudente de los recursos recibidos
por concepto de Unidad de Pago por Capitación - UPC, debiendo hacer uso de ellos
para actividades dirigidas esencialmente a la prestación del Plan Obligatorio de
Salud a sus afiliados y su administración, constituyéndose en irregular el uso de los
recursos de la UPC, para otros fines.
- La Resolución No. 724 de 2008 por la cual se adoptó el PUC para las EPS, en el
Capítulo IV – Descripciones y Dinámicas, punto 01 Descripciones y dinámicas del
Norma que a su vez reiteró lo dispuesto en la Resolución No. 1804 de 2004 de la
119
“… El origen de los fondos para constituir inversiones de carácter permanente de las entidades que
administren recursos del SGSSS, salvo en el caso de las inversiones obligatorias, no podrá corresponder a los
recursos generados por concepto de UPC, toda vez que estos por ser una parafiscalidad son de utilización
exclusiva para la prestación del Plan Obligatorio de Salud y su administración. Tales inversiones podrán realizarse
producto de la distribución de las utilidades o excedentes anuales (capitalizaciones, entre otros), o en su defecto de ingresos
no operacionales o extraordinarios (utilidades por venta de activos-acciones, propiedad planta y equipo, etc.) ...” (Se
destaca).
Superintendencia Nacional de Salud120 que con anterioridad había adoptado y/o
Así las cosas, si según el artículo 64 del Decreto 2649 de 1993121, las inversiones
en propiedades, planta y equipo son de carácter permanente, son activos tangibles
para la producción o suministro de otros bienes y servicios, arrendamiento o usarlos
en la administración del ente económico, razón por la cual, tales operaciones no
pueden realizarse con cargo a los recursos parafiscales del SGSSS, porque no están
directamente relacionadas con el objeto social de las EPS, el cual es la prestación
del servicio de salud.
Adicionalmente, no debe desconocerse el marco normativo y jurisprudencial citado

en el acápite de cuestión previa de esta providencia, según el cual, los recursos del
Sistema General de Seguridad Social en Salud - SGSSS, son recursos
que tienen una destinación específica, y que las Unidad de Pago por Capitación –
6.3.6.2 Cuotas Moderadoras y Copagos.

siguiente:
El artículo 187122 de la Ley 100 de 1993, se encargó de regular sobre los copagos y
cuotas moderadoras, señalando el inciso tercero de la norma referida que los
recaudos por esos conceptos serán recursos de las Entidades Promotoras de Salud.
120
121
“ARTÍCULO 64. PROPIEDADES, PLANTA Y EQUIPO. Las propiedades, planta y equipo, representan los activos
tangibles adquiridos, construidos, o en proceso de construcción, con la intención de emplearlos en forma permanente, para
la producción o suministro de otros bienes y servicios, para arrendarlos, o para usarlos en la administración del ente
económico, que no están destinados para la venta en el curso normal de los negocios y cuya vida útil excede de un año.
(…).”
122
“ARTÍCULO 187. DE LOS PAGOS MODERADORES. <Artículo condicionalmente EXEQUIBLE por la sentencia C-542-98
del 1º de octubre de 1998 > Los afiliados y beneficiarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud estarán sujetos
a pagos compartidos, cuotas moderadoras* y deducibles. Para los afiliados cotizantes, estos pagos se aplicarán con el
exclusivo objetivo de racionalizar el uso de servicios del sistema. En el caso de los demás beneficiarios, los pagos
mencionados se aplicarán también para complementar la financiación del Plan Obligatorio de Salud.
<Aparte tachado declarado INEXEQUIBLE> En ningún caso los pagos moderadores podrán convertirse en barreras de acceso
para los más pobres. Para evitar la generación de restricciones al acceso por parte de la población más pobre. Tales pagos
para los diferentes servicios serán definidos de acuerdo con la estratificación socioeconómica y la antigüedad de afiliación
en el Sistema, según la reglamentación que adopte el Gobierno Nacional, previo concepto del Consejo Nacional de
Los recaudos por estos conceptos serán recursos de las Entidades Promotoras de Salud, aunque el Consejo
Nacional de Seguridad Social en Salud podrá destinar parte de ellos a la subcuenta de Promoción de la Salud del Fondo de
Solidaridad y Garantía. (Negrillas fuera de texto).
PARÁGRAFO. Las normas sobre procedimientos de recaudo, definición del nivel socioeconómico de los usuarios y los
servicios a los que serán aplicables, entre otros, serán definidos por el Gobierno Nacional, previa aprobación del Consejo
Nacional de Seguridad Social en Salud.”
En igual sentido, el inciso final del artículo 13123 del Acuerdo 260 de 2004 “por el
cual se define el régimen de pagos compartidos y cuotas moderadoras dentro del Sistema
General de Seguridad Social en Salud”, expedido por el Consejo Nacional de Seguridad
Social en Salud, estableció que la totalidad de los recaudos por concepto de copagos
y cuotas moderadoras pertenecen a la Entidad Promotora de Salud.
No obstante lo anterior, no le asiste razón al demandante cuando aduce que podía

disponer de los recursos recaudos por conceptos de copagos y cuotas moderadoras
para invertir en activos fijos tales como infraestructura y equipos médicos, pues,
aun cuando la Corte Constitucional en la sentencia C-542 de 1998 no declaró la
inconstitucionalidad del aparte del artículo 187 de la Ley 100 de 1993 que establece
“Los recaudos por estos conceptos serán recursos de las Entidades Promotoras de Salud” , lo cierto
es que, sí se precisó que los copagos y cuotas moderadoras tienen el carácter de
parafiscales por cuanto son contribuciones ordenadas por la ley y no en forma
voluntaria, y que siempre deben ser destinados al servicio, esto es, con la finalidad
de financiar el Plan Obligatorio de Salud - POS, para atender los costos que
demande el servicio, en otros términos, los copagos y cuotas moderadoras son con
destino al Sistema General de Seguridad Social en Salud, en efecto, en dicha
sentencia, se señaló lo siguiente:
“(…)
Cabe resaltar, entonces, que para el cobro de las cuotas moderadoras a que alude la norma
acusada, se tiene como propósito esencial el educativo frente a la utilización racional de los
servicios que ofrece el sistema de salud y la contribución razonable hacia la financiación del
mismo.
Tales objetivos, como ya se destacó, no desconocen la vigencia del principio de solidaridad;

de manera que, la norma constitucional que consagra el derecho a la salud (C.P., art. 49)
debe interpretarse de acuerdo con sus alcances dirigidos hacia la realización de los valores
de la justicia y respeto a la dignidad humana. En el caso sub examine, ello se concreta en
la obligación del Estado de garantizar a todos los habitantes del país su acceso para la
promoción, protección y recuperación de la salud mediante una progresiva ampliación de
la cobertura de sus programas de acción estatal, según la regulación legal establecida,
teniendo en cuenta la disponibilidad de recursos y la organización de la estructura que el
Estado puede disponer para ofrecerlos.
Como se ha advertido, el fin social del Estado, además de asegurar la prestación del servicio
de salud, supone una redistribución de los recursos, económicos, administrativos,
humanos, institucionales, etc. con que cuenta el sistema de seguridad social en salud, para
que todos puedan tener acceso al mismo y obtener la atención en los distintos niveles
referidos; esto, en un Estado con limitaciones económicas como el nuestro, donde la carga
de su financiación no puede ser exclusivamente estatal, determina que la sociedad y los
particulares participen, en la medida de su capacidad económica individual y con esfuerzo
en la misma, para poder ofrecer a todos el servicio en condiciones que realcen su dignidad
humana y permitan destinar una especial atención y protección de las personas menos
favorecidas. La vigencia de un esquema de participación de la sociedad en los cometidos
estatales de orden social, así diseñado, facilita la realización material de un orden justo,
basado en el respeto a la dignidad humana, mediante la efectividad del compromiso
solidario por parte de todos.
Así pues, debe repararse en el hecho de que el cobro de la cuota moderadora con
destino al Sistema General de Seguridad Social en Salud, exigida al afiliado cotizante
123
“Artículo 13. Autonomía de las EPS. Las Entidades Promotoras de Salud están en libertad para definir las frecuencias
de aplicación de las cuotas moderadoras y copagos para lo cual deberán tener en cuenta la antigüedad del afiliado y los
estándares de uso de servicios. En todo caso deberán contar con un sistema de información que permita conocer las
frecuencias de uso por afiliado y por servicios, de manera tal que en un año calendario esté exenta del cobro de cuota
moderadora la primera consulta o servicio previstos en el artículo 6º del presente acuerdo con excepción de la consulta
externa médica de que trata el numeral 1.
Así mismo, están en libertad para definir de manera general el no pago de cuotas moderadoras en los casos de órdenes de
ayudas diagnósticas o de fórmulas de medicamentos con dos o menos ítems.
Igualmente podrán establecer los procedimientos de recaudo que más se adapten a su capacidad administrativa tales como
bonos, estampillas, valeras o la cancelación en efectivo, directamente o mediante convenios con las IPS en los términos en
que estas lo acuerden. En todo caso las EPS deberán aceptar el pago por cada evento si así lo solicita el afiliado.
La totalidad de los recaudos por concepto de copagos y cuotas moderadoras pertenecen a la Entidad Promotora
de Salud.” (Se destaca).
del régimen contributivo y a sus beneficiarios, con base en el ingreso base de cotización del
primero, hace suponer una pertenencia de los mismos a un estrato socioeconómico con
capacidad de pago, a partir de sus reales ingresos económicos. De manera que, a diferencia
de lo planteado por el actor, el deber de cancelar las cuotas moderadoras por quienes están
obligados a ello, según la estratificación socioeconómica de afiliación que tengan en el
Sistema, y como mecanismo promotor de su buen uso, no impide el ejercicio del derecho
a la salud ni la protección a la vida; por el contrario, los garantiza y no los hace objeto de
una discriminación carente de fundamentos razonables u objetivos, como tampoco se
convierte en una barrera de acceso para los más pobres a los servicios de la atención en
salud, que contradiga el principio de solidaridad.
(…)
En efecto, de conformidad con el inciso 2o. del artículo 48 de la Constitución Política, se

garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social, de tal manera
que a éstos corresponde la participación en el costo de la misma para garantizar la
ampliación gradual de la cobertura, dentro de los principios constitucionales de eficiencia,
universalidad y solidaridad; de ahí que, los pagos correspondientes deben tener en cuenta
la estratificación para que la igualdad sea efectiva y proteger a los que se encuentren en
debilidad manifiesta, lo que es ajeno al concepto de antigüedad.
En cuanto se refiere al inciso 3o. del artículo 187 demandado, cabe advertir que los
recursos que allí se tratan, tienen el carácter de parafiscales y siempre deben ser
destinados al servicio, por cuanto son contribuciones ordenadas por la ley, no en
forma voluntaria, sino con la finalidad de financiar el Plan Obligatorio de Salud
(POS), para atender los costos que demande el servicio, sin que puedan entrar a
participar íntegramente a Fondos Comunes.
Por ello, en tratándose de recursos parafiscales, el Consejo Nacional de Seguridad Social

en Salud puede destinar parte de ellos a la subcuenta de promoción de la salud del Fondo
de Solidaridad y Garantía, a fin de que las Entidades Promotoras de Salud puedan atender
los costos que se ocasionen con la prestación del servicio.
En ese mismo sentido se pronunció con posterioridad la Corte Constitucional en la

sentencia C-155 de 2004, en los siguientes términos:
“(…)
Esta Corporación de manera reiterada ha precisado en efecto que los recursos que
ingresan al Sistema de Seguridad Social, tanto en Salud como en pensiones,
llámense cotizaciones, aportes, cuotas moderadoras, pagos compartidos,
copagos, tarifas, deducibles o bonificaciones, son en realidad contribuciones
parafiscales de destinación específica, en cuanto constituyen un gravamen, fruto de la
soberanía fiscal del Estado, que se cobra obligatoriamente a determinadas personas para
satisfacer sus necesidades de salud y pensiones y que, al no comportar una
contraprestación equivalente al monto de la tarifa fijada, se destinan también a la
financiación global bien del Sistema General de Seguridad Social en Salud, bien del
Sistema General de Seguridad Social en Pensiones.
(…).” (Destaca la Sala).
De otra parte, no sobra recordar que, en cuanto a las fuentes de financiación del
Sistema General de Seguridad Social en Salud – SGSSS, de conformidad con la Ley
100 de 1993 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional 124, tenemos las
siguientes:
a) Las cotizaciones que efectúan los afiliados al régimen contributivo y que son
recaudadas por la EPS (artículo 182 de la Ley 100 de 1993).
b) Los pagos moderadores, tales como los pagos compartidos, cuotas

moderadoras y deducibles (artículo 187 de la Ley 100 de 1993).
c) Parte de los recursos del Sistema General de Participaciones (artículo 214 de la

Ley 100 de 1993).
124
Entre otras, las sentencias SU-480 de 1997, C-828 de 2001, C-824 del 2004 y C-463 de 2008.
d) Los recursos obtenidos como producto del monopolio de juegos, suerte y azar
(artículo 214 de la Ley 100 de 1993).
e) Otros recursos propios de las entidades territoriales que hoy destinan o que
puedan destinar en el futuro a la financiación del Régimen Subsidiado (artículo 214
de la Ley 100 de 1993).
f) Recursos tales como sanciones por inasistencia a citas, y reembolsos por

servicios derivados de accidentes de tránsito (se recobra al SOAT) y atención de
enfermedades de origen profesional o accidentes laborales.
En esos términos, al ser los recursos obtenidos por conceptos de copagos y cuotas
moderadoras de carácter de parafiscales, y por ende, destinados al Sistema
General de Seguridad Social en Salud, deben invertirse exclusivamente en beneficio
del SGSSS, dado que tienen una destinación específica, y para el caso específico
de los copagos y cuotas moderadoras, la jurisprudencia constitucional ha preciado
que deben responder con la finalidad de financiar el Plan Obligatorio de Salud -
POS, para atender los costos que demande el servicio. Razón por la cual, no podían
ser desviados para invertir en activos fijos tales como infraestructura y equipos
médicos, como lo quiere hacer ver el demandante, pues, esos conceptos no
conllevan la finalidad de financiar el Plan Obligatorio de Salud - POS para atender
los costos que demande el servicio.
6.3.6.3 Recobros NO POS, Reembolsos SOAT, Accidentes de Trabajo y

Enfermedad Profesional – AREP.

siguiente:
a) En lo que respecta a la afirmación del demandante consistente en que los

medicamentos y servicios NO POS no son cubiertos por la UPC sino que se cubren
con recursos propios, por ende, los recobros sobre los mismos no pueden ser
parafiscales, se advierte lo siguiente:
Lo que manifestó la Contraloría en el fallo con responsabilidad fiscal cuestionado es

que, SaludCoop no demostró que esos recursos que prestó la EPS para la prestación
de los servicios NO POS hayan sido propios, por ende, una vez analizó las
operaciones relacionadas con ese hecho económico y establecida la fuente de los
recursos, que además obedeció a la realidad financiera de la EPS que pudo
constatar la Contraloría luego de la depuración de los estados financieros
certificados y dictaminados de SaludCoop, que no reflejaban dichos estados,
concluyó que esos ingresos debían contabilizarse como recursos POS, por cuanto
la fuente que los originó eran los recursos del Sistema, de los cuales SaludCoop
canceló las obligaciones NO POS que luego recobró al FOSYGA. Luego, si la EPS
prestó el servicio NO POS con recursos del Sistema, al retornar los mismos a la
empresa, éstos debían ser restituidos a los recursos parafiscales, y no
transformarse en recursos propios de libre destinación como lo pretende el
demandante, circunstancia que también fue advertida por el Consejo de Estado al
momento de estudiar la conciliación que en su oportunidad se había dado entre la
EPS y la Superintendencia Nacional de Salud, tal como consta en la providencia del
10 de julio de 2012, dictada dentro del expediente No. 25000-23-24-000-2011-
00081-01, C.P. Dr. Marco Antonio Velilla Moreno, en que se advirtió lo siguiente:
“(…)
En efecto, encuentra la Sala que las Resoluciones objeto de conciliación establecen el uso
de recursos parafiscales por la EPS así:
(…)
Que la EPS SALUDCOOP, además de hacer una lista indiscriminada de fuentes indicando
totales y parciales sin ningún rigor, ignora la normatividad y la jurisprudencia citada, dado
que i) como se explicó en los numerales precedentes las fuentes de la EPS que no son
contribuciones parafiscales corresponden a las operaciones de endeudamiento y recaudo
de aportes sociales; ii) los recobros no son nada diferente de una restitución del
efectivo proveniente de las contribuciones parafiscales que fue utilizado en forma
precisa para estos fines y que además están incluidos en los excedentes de caja
que impropiamente son considerados como propios por la EPS al decir ‘la EPS
obtuvo un “margen de ganancia” en caja por la operación de $342.292 millones’;
el Fondo de Incapacidades es un recurso del sistema y no puede ser considerado
por la EPS como propio, ya que su único fin es atender el pago de las
incapacidades.
Los hechos anteriores, de los cuales la Superintendencia Nacional de Salud concluye el

desvío de recursos parafiscales a fines diferentes a los asignados legal y
constitucionalmente, fueron constatados a partir de documentos contables de
SALUDCOOP, y no se observa, a simple vista, que las conclusiones a que arribó la
Superintendencia sobre el desvío de recursos de la seguridad social hubieren carecido, de
motivos, razones o fundamentos.
(…).”
Adicionalmente, tenemos que el testigo técnico de la Contraloría, señor Mariano

la referencia125 hizo unas precisas manifestaciones y/o precisiones, que además
concuerdan con algunos de los hallazgos encontrados por la Contraloría y que
constan en el Informe Técnico 010 de 2011, así como con el informe y/o estudio
forense realizado por la firma KPMG el 12 de marzo de 2012, entre esas
manifestaciones, resulta pertinente destacar la siguiente: que ese ingreso es el
retorno que debe hacerse una vez el FOSYGA haga el reconocimiento, y que el
mismo retorna a la fuente donde se generó, por ende, podría ser recurso propio si
la EPS logra demostrar que ese costo NO POS (medicamento o procedimiento) lo
pagó con sus propios recursos, en ese evento el ingreso del reconocimiento sería
propio dado que le retorna a la fuente, no obstante, en el caso de SaludCoop no
fue así, ya que se utilizó como fuente la UPC, por ende, el retorno tenía que hacerse
a la UPC, porque en ella se generó la fuente del costo NO POS.
Conforme a lo anterior, no es suficiente en este aspecto del cargo que el actor

alegue que esos recobros son recursos propios de la EPS porque esos gastos se
cubrieron con recursos propios, sino que, ante lo evidenciado por la Contraloría,
que además obedeció a la realidad financiera de la EPS que pudo constatar luego
de la depuración de los estados financieros certificados y dictaminados de
SaludCoop, ha debido desvirtuar las conclusiones a que llegó el ente de control
fiscal debidamente sustentadas probatoriamente, en otros términos, debió haber
demostrado que en efecto la EPS contó y sufragó con recursos propios los gastos
correspondientes a los servicios y/o procedimientos NO POS, no obstante, como
quiera que no logró acreditar que en efecto haya sufragado lo mismo con recursos
propios y no con los parafiscales de la salud, no es dable aceptar que los recobros
No POS le pertenecían a la EPS y no al SGSSS, como lo concluyó la Contraloría.
b) Frente a los recobros por accidentes de trabajo y por enfermedad profesional126,

como quiera que la Contraloría evidenció que frente a estos conceptos se había
presentado la misma situación que la advertida frente a los recobros NO POS, bajo
los mismos argumentos antes expuestos, no es dable aceptar que los recobros por
125
126
Frente a este tema, el testigo técnico de la Contraloría, señor Mariano Bernal Cárdenas, en el testimonio técnico rendido
dentro del medio de control de la referencia precisó que el retorno que se le hace a la EPS por concepto de recobros de ARL
no son propios, puesto que, cuando el empleado sufre un accidente acude a la EPS, siendo ésta quien atiende el servicio, y
que es luego de la investigación que hace el respectivo recobro a la ARL quien devuelve el dinero del servicio que se le
atendió, por ende, al haberse utilizado el POS al prestar el servicio, la UPC, el retorno es recurso parafiscal.
accidentes de trabajo y por enfermedad profesional le pertenecían a la EPS y no al
SGSSS como lo concluyó la Contraloría.
c) Finalmente, en lo que atañe a los recobros y/o reembolsos por SOAT, se advierte
que, ese preciso concepto fue tenido en cuenta por la CGR como recurso propio de
la EPS, siendo parte del 0,32% que corresponde a los recursos propios generados
en otras actividades de operación (fl. 256 cdno. anexo no. 1).
Conforme a lo anterior, el subcargo de nulidad de falsa motivación por “indebida

aplicación de las normas sobre identificación de los recursos del Sistema General de
Seguridad Social en Salud” tampoco está llamado a prosperar.
6.3.7 Indebida aplicación de las normas sobre inversión de los recursos

del Sistema General de Seguridad Social en Salud y los gastos de las
Empresas Promotoras de Salud.

siguiente:
a) En lo que respecta a que el artículo 13 del Decreto 1485 de 1994 faculta a la

EPS para invertir en todas aquellas actividades directamente relacionadas con su
objeto, pudiendo incluso invertir hasta el 100% de sus patrimonio, se reitera que,
en efecto el artículo 13 del Decreto 1485 de 1994 se encargó de la regulación de
las inversiones de las Entidades Promotoras de Salud, estableciendo que estas
están facultadas para invertir en aquellas actividades directamente relacionadas
con su objeto social, conforme su régimen legal lo permita, pero además, reguló
sobre el porcentaje de esas inversiones sobre la suma del patrimonio de la
respectiva Entidad Promotora de Salud. Así, no hay duda de que la EPS podía
invertir sus recursos propios en aquellas actividades directamente relacionadas con
su objeto social que la ley le permita. No obstante, ello no fue el punto de reproche
por parte del ente de control, pues, en efecto, el ente de control fiscal precisó que,
esa actividad podía ser realizados por la EPS, pero con recursos propios, más no
con recursos públicos del SGSSS127, destacando que los recursos propios de
SaludCoop fueron insuficientes para financiar dichos gastos administrativos que no
guardaban relación de causalidad con el objeto social principal de la EPS, esto es,
garantizar los servicios incluidos en el POS.
b) Frente al argumento consistente en que la EPS sí podía pactar con sus

proveedores de bienes y servicios la fecha de pago de cuentas en 30, 60, 90 y
hasta más días, dado que ello estaba permitido por el Decreto 282 de 1998 y la
Circular Externa 76 de 1998, se advierte que, revisado el fallo con responsabilidad
fiscal 01890 de 20136 acusado (fls. 252 vto. cdno. anexo no. 1), se tiene que, la
Contraloría no advirtió y/o señaló que las cuentas por pagar superiores a esos días
sean ilegales ni que ellas no están permitidas por el ordenamiento jurídico, pues,
lo que el ente de control fiscal advirtió es que, además de la destinación de los
recursos de la parafiscalidad en gastos administrativos que debían realizarse con
recursos propios, SaludCoop de manera sistemática entró en deuda con los
proveedores de servicios de salud diferentes a la red propia, postergando el
cumplimiento de sus obligaciones con el SGSSS con cuentas por pagar mayores a
30 días, 60, 90, 180 y más de 360 días, con el propósito de financiar con cargo al
flujo de efectivo que le proporciona el mismo Sistema aquellos gastos e inversiones
no autorizadas y que desvían dichos recursos públicos del ciclo y la destinación
específica que deben cumplir, argumento con el cual, la Contraloría lo que pretendió
fue señalar que, una vez constató las cuentas por pagar a proveedores al cierre de
127
No se infiere de la norma que esas inversiones podían ser con cargos a los recursos parafiscales y/o públicos del SGSSS,
que fue lo que se cuestionó en el proceso de responsabilidad fiscal objeto de estudio.
cada ejercicio anual, los saldos en efectivo eran insuficientes para pagar esas
deudas, por ende, mucho menos podía suponerse y/o aceptarse que con ellos se
cubrirían las demás operaciones que debían ser financiadas con recursos propios,
y que no podían ser ejecutadas con los recursos del SGSSS. Circunstancia que llevó
a la Contraloría a no descontar el valor reportado a título de excedentes o beneficios
netos al valor de los gastos, costos de financiación e inversiones no autorizadas
con cargo a los recursos del SGSSS.
Así las cosas, como quiera que el informes de KPMG dio cuenta de las deudas de la
EPS con sus proveedores externos, y de la práctica de SaludCoop de girar cheques
sin entregar, evidenciando las dificultades de liquidez y la insuficiencia de activos
líquidos inmediatos, debiendo acudir al sector financiero para el otorgamiento de
créditos de tesorería y la incursión de inversiones móviles e inmóviles sobre las
cuales la EPS no estaba autorizada a realizar con recursos parafiscales, y como
quiera que en el Fallo de responsabilidad fiscal también se registran en cada uno
de los años objeto de análisis (período 1998 a 2011) el déficit de las cuentas de
efectivo sobre las cuentas por pagar a proveedores del SGSSS, no se evidencia una
falsa motivación en lo concluido por la Contraloría.
c) En lo que atañe al argumento del actor consistente en que la Resolución 724 de

2008 de la Superintendencia Nacional de Salud, contentiva del Plan Único de
Cuentas, enlista los gastos, inversiones y operaciones que podía desarrollar la EPS
con cargo a los recursos parafiscales (UPC), se advierte lo siguiente:
El numeral 02 – Campo de aplicación del artículo 1º del Capítulo I – Generalidades

del PUC de la Resolución No. 724 de 2008 “Por la cual se emite el Plan Único de Cuentas
para las Entidades Promotoras de Salud, Instituciones Prestadoras de Salud y Entidades
que Administran Planes Adicionales de Salud y Servicios de Ambulancia por Demanda”,
establece:
“02. Campo de aplicación. El presente Plan de Cuentas deberá ser aplicado por las
Entidades Promotoras de Salud, Instituciones Prestadoras de Salud, Entidades que
Administran Planes Adicionales de Salud y Servicios de Ambulancia por Demanda, que sean
personas jurídicas de naturaleza privada para el registro contable de las operaciones
que le son permitidas por la ley y normas reglamentarias vigentes, por las
disposiciones emitidas por la Superintendencia Nacional de Salud y por sus
respectivos estatutos.
Las cuentas contenidas en el presente Manual no implican de por sí autorización

para realizar las operaciones relacionadas con tales cuentas; debiendo las
empresas efectuar sólo las operaciones que les permitan las normas
reglamentarias vigentes expedidas por el Gobierno Nacional o la Superintendencia de
Salud.
Las entidades podrán abrir nuevas cuentas auxiliares sin la autorización previa de la
Superintendencia, siempre y cuando no exista abierto el nivel de detalle que la empresa
requiera, con la finalidad de perfeccionar sus controles contables.” (Destaca la Sala).
De conformidad con la norma transcrita, tenemos que el Plan de Cuentas regulado

y/o establecido en la Resolución 724 de 2008, en efecto debía ser aplicado por
parte de la EPS SaludCoop para el registro contable de las operaciones que le eran
permitidas por la ley y normas reglamentarias vigentes. No obstante, precisa la
norma que las cuentas permitidas en el manual no supone una autorización para
la realización de operaciones relacionadas con las cuentas, debiendo la entidad
efectuar y/o realizar las que les permita las normas.
En esos términos, mal puede el demandante alegar que la Resolución 724 de 2008
lo autorizaba a realizar gastos, inversiones y operaciones con cargo a los recursos
parafiscales (UPC), cuando lo cierto es que, esa precisa disposición solo contiene el
catálogo y/o relación de cuentas a efectos de que se lleve la información contable
por parte de, entre otras, las Entidades Promotoras de Salud, ordenadas por clase,
grupo, cuenta y subcuenta del activo, pasivo, patrimonio, ingresos, gastos, costos
de los servicios, cuentas de orden deudoras y cuentas de orden acreedora, para los
respectivos controles contables, precisa la norma que las cuantas permitidas en el
manual no supone una autorización para la realización de operaciones relacionadas
con las cuentas, por ende, muchos menos puede tenerse el señalamiento y/o
indicación de cada cuenta como una autorización del distinto y/o uso que debe
dársele a los recursos parafiscales del SGSSS, máxime cuando la misma Resolución
No. 724 de 2008, en el Capítulo IV – Descripciones y Dinámicas, punto 01
Descripciones y dinámicas del Activo128, señala que el origen de los fondos para
constituir inversiones de carácter permanente de las entidades que administren
recursos del SGSSS, salvo en el caso de las inversiones obligatorias, no podrá
corresponder a los recursos generados por concepto de UPC, toda vez que estos
por ser una parafiscalidad son de utilización exclusiva para la prestación del Plan
Obligatorio de Salud y su administración.
Conforme a lo anterior, la Resolución No. 724 de 2008 bajo ninguna circunstancia

autoriza actividad alguna que sea contraria con la destinación específica de los
recursos del SGSSS a la que se refiere el artículo 48 constitucional.
Así, como antes se precisó, las UPC no son recursos que puedan catalogarse como
renta propia de la EPS, sino que estas han sido clasificados y/o catalogados como
recursos parafiscales que pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en
Salud, y que deben ser utilizadas para la prestación de los servicios de salud
previstos en el Plan Obligatorio der Salud – POS, esto es, tienen una destinación
específica, razón por la cual, se encuentran cobijadas por el deber de destinación
específica aludido en el artículo 48 Constitucional. En esos términos, no está
permitido darle otra aplicación o destino a estos recursos, y menos alegando una
supuesta autorización por parte de la Resolución No. 724 de 2008, puesto que, es
la misma resolución la que expresamente precisa que su contenido no implica una
autorización para la realización de operaciones contrarias a las dispuestas en las
normas. Por lo que, aceptar la posición del demandante no solo sería contrario a la
norma constitucional citada, sino también a la misma Resolución No. 724 de 2008
que expresamente señala que el origen de los fondos para constituir inversiones
de carácter permanente de las entidades que administren recursos del SGSSS no
podrá corresponder a los recursos generados por concepto de UPC.
d) En lo que atañe a la manifestación del demandante consistente en que no existe

una reglamentación que enumere específicamente los gastos administrativos que
se consideran relacionados con la prestación del servicio de salud, se advierte que,
la Corte Constitucional ha indicado que recursos del SGSSS pueden ser destinados
a gastos administrativos, siempre que los mismos tengan por objeto la garantía
que el sistema pueda operar y puedan llevarse a cabo los gastos médicos.
En efecto, tenemos que, en sentencia C-824 del 31 de agosto de 2004, la Corte

indicó:
“(…)
Es pertinente recordar que la destinación y uso de los recursos de la seguridad social,

por mandato constitucional expreso, tienen una destinación específica, es decir
128
destaca).
que éstos no pueden dedicarse a fines diferentes a los propósitos establecidos
para el sistema conforme a lo prescrito por el artículo 48 de la Carta, que consagra
expresamente que “no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la
seguridad social para fines diferentes a ella”.
(…)
Para esta Corporación, conforme a lo dicho hasta el momento y especialmente en relación

con el precedente fijado en la sentencia C-1040 de 2003, es necesario reafirmar que todos
los recursos que integran la UPC, tanto los administrativos como los destinados a
la prestación del servicio de salud forman parte del Sistema General y por
consiguiente han sido separados constitucionalmente para el cumplimiento de los
fines propios de su destinación específica. Por ello no es dable al legislador hacer
una separación tajante o establecer fronteras entre los recursos de la seguridad
social destinados a la administración del sistema y aquellos destinados a sufragar
específicamente el acto médico, por cuanto sin estructuras administrativas que
sustenten los servicios médicos, éstos no podrían ser llevado a cabo.
(…)
En ese orden de ideas, si es necesario que una parte de los recursos del SGSSS sean
dedicados a gastos administrativos, precisamente para que el sistema pueda
operar y puedan ser realizados los actos médicos, entonces es obvio que los
dineros destinados a financiar esos gastos administrativos son recursos del
sistema de seguridad social, que no pueden entonces ser gravados, ya que dichos
gravámenes implican que una parte de esos ingresos entraría a engrosar el presupuesto
general, con lo cual un componente de los dineros de la seguridad social es destinado a
otros propósitos, con clara vulneración de la prohibición prevista en el artículo 48 superior.
(…).”
De conformidad con lo anterior, tenemos que los dineros destinados a financiar los
gastos administrativos inherentes a la operación del Sistema y/o para llevar a cabo
los gastos médicos, pueden ser proporcionados con cargo a los recursos
parafiscales de destinación específica del SGSSS.
No obstante, en el caso bajo estudio, la Contraloría General de la República,

encontró gastos administrativos distintos a la garantía de la operación del SGSSS,
esto es, que no guardaban relación de causalidad con la operación del Sistema,
tales como: i) actividades de operación, tales como: a) remodelaciones y
adecuaciones de clínicas de la red propia, b) proyectos de compra de
infraestructura hospitalaria, c) mejoras en propiedad ajena, d) patrocinios a Copa
Nacional SaludCoop, Copa Internacional, Torneos de Golf, Patrocinio Club Deportivo
y Patrocinio Liga de Baloncesto de Bogotá, e) Lencería para clínicas de la red propia,
f) Bonificaciones pagadas a la alta gerencia, g) honorarios de abogados por
concepto de asesoría legal y reclamaciones ante las ARP y FOSYGA, h)
arrendamientos de clínicas, i) gastos de viaje, y j) donaciones; ii) actividades de
financiación, tales como: 1) amortización de leasing por la financiación de
adquisición o arrendamiento financiero de equipos médico – científico y otros
equipos de la red propia, 2) pago de intereses por obligaciones financieras,
intereses de mora y sobregiros, 3) pago de créditos de largo plazo y 4) devolución
de aportes sociales; y iii) actividades de inversión, tales como: a) adquisición o
construcción de inmuebles para clínicas, b) adquisición de equipos médicos para
dotar clínicas adquiridas o construidas, c) otras adquisiciones de propiedad planta
y equipo, d) adquisición de propiedades por la modalidad de leasing o
arrendamiento financiero, e) adquisición de créditos mercantiles en inversiones
permanentes, f) inversiones permanentes, g) adquisición y capitalización de
Ciudadela Salud, h) efectivos usados en aportes a corporaciones, y i) efectivo usado
en contratos de promesas de compraventa de clínicas. Los cuales, fueron
efectuados con cargo a los recursos parafiscales del SGSSS, cuando debían
realizarse con cargo a los recursos propios de la EPS.
La anterior posición, además también encuentra fundamento en el testimonio del
señor Gustavo Enrique Morales Cobo, rendido en esta sede judicial el día 2 de
agosto de 2016 (fls. 605 a 610 cdno. no. 2), testigo solicitado por el aquí
demandante, oportunidad en la que el testigo, si bien manifestó sus apreciaciones
personales frente a que se pueden realizar inversiones en infraestructura, posición
que no es soportada ni legal ni jurisprudencialmente, por ende, no puede aceptarse
que esa percepción personal tenga la entidad suficiente de desvirtuar el estudio
que sobre la calidad de los recursos parafiscales, su regulación y operación,
administración y uso o destinación específica, el régimen de inversiones no
autorizadas con cargo al SGSSS, realizó la Contraloría General de la Republica en
el acto administrativo demandado, debidamente sustentado con la normatividad y
jurisprudencia pertinente, lo cierto es que, en lo que atañe al tema objeto de
análisis en este punto, relacionado con los gastos administrativos que podía realizar
la EPS, lo manifestado por el testigo es congruente con lo que alegó la Contraloría
General de la República en los actos de mandados, como también con la posición
adoptada en líneas anteriores por esta Sala con sustento en la sentencia C-824 de
2004 de la Corte Constitucional.
En efecto, el testigo, ante pregunta ¿Cuáles son los gastos e inversiones que una
EPS debe realizar para cumplir sus obligaciones en el Sistema de Seguridad Social
en Salud en Colombia?, formulada por el mismo apoderado de la parte actora,
manifestó lo siguiente:
“La obligación macro o digamos general de las EPS, es cubrir los procedimientos, servicios
y medicamentos que están establecidos en una lista explicita que se llama Plan Obligatorio
de Salud, en eso se tiene que gastar la plata (…) no hubo muchas reglas de que se entendía
o como se debía interpretar el tema de los gastos médicos, la versión que se le viene a uno
a la cabeza es pues pagar las batas blancas, pues, pagar a los señores que se enfrentan al
paciente y lo operan o le atienden la consulta o le ponen la inyección…”
En esos términos, no hay duda alguna de que los recursos del SGSSS pueden ser
destinados a gastos administrativos, siempre que los mismos tengan por objeto la
garantía que el sistema pueda operar y puedan llevarse a cabo los gastos
médicos, y que las actividades operación, financiación, e inversión en las que se
concretaron los hallazgos fiscales, no guardan relación con el SGSSS ni con los
gastos médicos, por ende, no podían ser atendidos con cargos a los recursos
parafiscales del SGSSS como lo concluyó la Contraloría General de la República en
los actos administrativos demandados.
e) Conforme a las anteriores consideraciones, los argumentos de censura que

sustentan esta acusación, no está llamado a prosperar.
6.3.8 Indebido análisis del Informe Técnico y de la valoración de los

estados financieros.
6.3.8.1 “Inconsistencias, imprecisiones, inexactitudes y hechos incluidos en los fallos que

serán demandados, a partir del análisis del informe técnico y de la valoración de los
estados financieros”.
6.3.8.2 “Análisis financiero sobre flujos de efectivo de la Contraloría y de los flujos

oficiales de la EPS SaludCoop para el período 2008 - 2010 (cifras en miles de pesos)”.
6.3.8.3 “Análisis del flujo de efectivo de la Contraloría para el período 2002 - 2010 (cifras

6.3.8.5 “Análisis del período 1998 - 2001 que fue elaborado según flujo de caja por el
método indirecto por la Contraloría (miles de millones de pesos)”.
6.3.8.6 “Análisis de los flujos de efectivo oficiales de SaludCoop EPS para los años 2009 -
2010 por el método directo”.
6.3.8.7 “Análisis del flujo de efectivo para el período 1998 - 2008 cifras oficiales de
SaludCoop”.
6.3.8.8 “Análisis sobre el supuesto uso indebido invocado por la Contraloría”.
Frente a los argumentos de censura que sustentan este subcargo, se advierte que,
como quiera estos se respaldan y/o apoyan, es más, son una fiel reproducción del
dictamen pericial anticipado aportado por la parte demandante con la demanda, el
cual ya fue objeto de estudio en el acápite de “objeción al dictamen pericial
anticipado” de esta providencia, oportunidad en la que se declaró prósperas la
objeción, y por lo tanto se desestimó su valoración en esta providencia, razón por
la cual, forzoso es concluir que, los mismos no están llamados a prosperar, como
quiera que, el demandante no aportó ni allegó otro medio de prueba de carácter
técnico que permita cuestionar los hechos materia del proceso de responsabilidad
fiscal objeto de estudio, por ende, que desvirtúen los hallazgos fiscales y el daño
patrimonial debidamente sustentado por el ente de control fiscal, y que permitan
doblegar los estudios técnicos efectuados por la Contraloría, la sociedad KPMG y la
Superintendencia Nacional de Salud que fueron determinantes y sustentan el Fallo
con responsabilidad fiscal.
Así las cosas, al no estar sustentados los aspectos de este subcargo en una prueba
carente de todo valor ante la prosperidad de la objeción formulada contra el
dictamen anticipado que los soporta, ello constituye razones más que suficientes
para que esta Sala de decisión se atenga a lo ya decidido y/o concluido con
precedencia frente al dictamen pericial anticipado rendido por los señores
contadores públicos Luis Humberto Ramírez Barrio y Luis Abelardo Ramírez
Malaver, por ende, para negar la prosperidad del subcargo.
No obstante, y sin perjuicio de lo anterior, la Sala considera pertinente, como quiera

que se cuestiona la forma como la Contraloría analizó la información de los estados
financieros y demás papeles de la EPS SaludCoop, hacer mención a la metodología
empleada por el ente de control para tal fin, lo que se hará a continuación.
Los actos administrativos demandados permiten evidenciar que, el mecanismo que

permitió establecer de manera fehaciente el desvío de los recursos por parte de
SaludCoop EPS OC, fue el análisis de los estados flujo de efectivo, a partir de la
información y/o documentos recaudados en el proceso administrativo, tales como
los libros de contabilidad, los estados financieros certificados y dictaminados, las
actas de los órganos cooperativos y demás papeles de SaludCoop EPS OC.
Ahora bien, es del caso precisar que, según lo manifestado por la Contaduría
General de la Nación129, el estado de flujos de efectivo revela en forma
comparativa con el período contable inmediatamente anterior, a nivel de cuenta,
los fondos provistos y utilizados, clasificados en actividades de operación, inversión
y financiación, considerando aspectos como: i) Efectivo, tales como los recursos
de liquidez inmediata que se registran en caja, cuentas corrientes y cuentas de
ahorro; ii) Partidas equivalentes a efectivo, que representan gran liquidez,
porque son fácilmente convertibles a efectivo, sin que pierdan valor en forma
significativa, tales como las inversiones por administración de liquidez y los fondos
Contaduría General de la Nación, Subcontaduría General y de Investigación GIT – Doctrina y Capacitación. SEMINARIO –
129
TALLER AVANCES EN EL PROCESO CONTABLE PÚBLICO: Situaciones Especiales. Memoria temática.

vendidos con compromiso de reventa, para cumplir el pago de obligaciones a corto
plazo; iii) Flujos de efectivo, que comprenden las entradas y salidas de efectivo
y equivalentes a efectivo, realizadas en las actividades de la entidad contable
pública; iv) Actividades de operación, que corresponden a las transacciones de
entrada y salida de efectivo, derivadas de las actividades ordinarias de la entidad
contable pública; v) Actividades de inversión, que representan la adquisición y
disposición de activos a mediano y largo plazo, así como las inversiones no
consideradas como equivalentes a efectivo; vi) Actividades de financiación, que
son partidas que representan entrada y salida de efectivo, relacionadas
directamente con la adquisición y pago de recursos de capital aportado y
endeudamiento, de la entidad contable pública; y vii) Partidas extraordinarias,
que se relacionan con los flujos originados en hechos, transacciones u operaciones
que no tienen relación con las actividades ordinarias y deben ser clasificadas en
cada una de las actividades de operación, inversión o financiación, según su origen.
Destacó la Contaduría General de la Nación130 que para la elaboración del estado

de flujo de efectivo existen dos métodos, el directo131 y el indirecto132.
Se constata en el Fallo con Responsabilidad Fiscal No. 01890 de 2013, que el

método empleado por la CGR para el análisis del estado de flujo de efectivo para
el período 1998 a 2001 fue el método indirecto, en tanto que para analizar dichos
flujos para el período 2002 a 2010 utilizó el método directo.
Así, resulta del caso destacar que, una vez analizado el estado de flujos de efectivo
de SaludCoop entre los años 2002 a 2010 aplicando del método directo, encontró
la Contraloría que los ingresos recibidos a título de contribuciones parafiscales,
UPC, copagos y cuotas moderadoras, sus rendimientos financieros, y otros recursos
del Sistema General de Seguridad Social en Salud con destinación específica, como
son los obtenidos en el proceso de recobros ante el FOSYGA por prestaciones no
incluidas en el POS, los recobros ante las Administradoras de Riesgos Laborales -
ARL, antes Administradoras de Riesgos Profesionales - ARP por eventos atendidos
inicialmente como enfermedad general, representan en promedio el 99,68% de la
130
http://www.contaduria.gov.co/wps/wcm/connect/e1816da9-36b4-4284-af2f-
12b786a177e7/MEMORIAS_FINAL_01.pdf?MOD=AJPERES&ContentCache=NONE
131
“El método directo presenta el origen y aplicación del efectivo y equivalentes a efectivo, relacionados con las actividades de operación,
inversión y financiación, obteniendo los flujos netos de efectivo por cada una de estas actividades, para calcular el incremento o disminución
neto del efectivo y equivalentes al efectivo.
Para obtener el flujo neto de efectivo originado en las actividades de operación se registran las partidas que generan o requieren de efectivo
para el desarrollo de las funciones relacionadas con el cometido estatal, tales como recaudos por deudores, transferencias, avances y anticipos
recibidos, depósitos recibidos en administración, así como los pagos originados por compra de inventario y pago de proveedores, bienes y
servicios pagados por anticipado, pago de acreedores, entre otros.
Igualmente se revelan las partidas propias de las actividades de inversión, como venta de propiedades, planta y equipo o inversiones que no
han sido clasificadas como equivalentes a efectivo, entre otros y los valores pagados en la compra de estos mismos recursos, para obtener
así el flujo neto de efectivo por actividades de inversión.
Además se presentan las partidas propias de las actividades de financiación tales como préstamos recibidos, deuda por operaciones de crédito
público y financiamiento, aportes de capital, así como el pago de dividendos y las amortizaciones por endeudamiento, obteniendo los flujos
de efectivo por actividades de financiación.
Finalmente se calcula el incremento o disminución del efectivo y equivalentes al efectivo, obtenido de la suma algebraica de los flujos netos
de efectivo originados en las actividades de operación, inversión y financiación. A este valor se le suma el saldo inicial del efectivo y
equivalentes al efectivo, para obtener el saldo final del período.”
132
“El método indirecto se presenta partiendo del excedente (déficit) del ejercicio, depurando en forma separada las partidas que no
involucraron efectivo y que afectaron el resultado, tales como provisiones, depreciaciones y amortizaciones, para establecer el efectivo
generado en la operación, al que se le adiciona el resultado de las variaciones en activos y pasivos, relacionadas con las actividades de
operación, para obtener el flujo neto de efectivo originado en actividades de operación.
Igualmente se revelan las partidas propias de las actividades de inversión como compra de propiedades, planta y equipo o inversiones que no
han sido clasificadas como equivalentes a efectivo, entre otros y los valores recaudados por venta de estos mismos recursos, dando como
resultado el flujo neto de efectivo por actividades de inversión.
Además se presentan las partidas propias de las actividades de financiación tales como préstamos recibidos, deuda por operaciones de crédito
público y financiamiento, aportes de capital, así como el pago de dividendos y las amortizaciones de endeudamiento, obteniendo los flujos de
efectivo por actividades de financiación.
Finalmente se calcula el incremento o disminución del efectivo y equivalentes al efectivo, obtenido de la suma algebraica de los flujos netos
del efectivo originado en las actividades de operación, inversión y financiación”. A este valor se le suma el saldo inicial del efectivo y
equivalentes al efectivo, para establecer el saldo final del período.
totalidad de los ingresos de la EPS durante el período objeto de análisis, y un
promedio de 0,32% correspondían a recursos propios generados en otras
actividades de operación, tales como duplicados de carnés, atención de particulares
y venta de planes adicionales de salud, incluyendo los recobros con cargo al Seguro
Obligatorio de Accidentes de Tránsito —SOAT, y los recursos obtenidos
legítimamente como el resultado operacional de cada ejercicio anual, que es
apropiable por la EPS a título de excedentes o beneficio neto, descontados los
recursos que deben destinarse por mandato legal a los fondos y reservas señalados
en la legislación cooperativa y en los estatutos sociales de la empresa cooperativa
SaludCoop EPS OC (fl. 256 cdno anexo no. 1).
Ahora bien, cuando se analizó y/o estudió sobre la prueba del daño, la Sala
determinó que la Contraloría había encontrado unas irregularidades en el registro
contable de la realidad financiera de SaludCoop en los estados financieros durante
los períodos objeto de análisis, por ende, no podía sin más limitarse a la información
consignada en estos documentos para efectos de elaborar los estados de flujo,
motivo por el cual recurrieron a otras fuentes además de estos estados, tales como
facturas, promesas de compraventa, actas de la Asamblea General, entre otros,
con lo que se desestima el argumento de la parte actora según el cual el estudio
de la Contraloría en el informe técnico en la etapa de indagación preliminar en sede
de la administración y el fallo de responsabilidad fiscal, no se utilizaron los estados
financieros de SaludCoop.
Conforme a lo anterior, como quiera que, el mero análisis de los estados financieros
no bastaba para acreditar con total precisión y claridad que la EPS disponía de
recursos propios suficientes para realizar las inversiones y gastos que fueron objeto
de hallazgo fiscal, sino que ha debido acudirse al análisis del estado de flujos de
efectivo, lo que, llevó a la Contraloría a apoyarse en otros documentos además de
los estados financieros, determinando a través de ese método que los conceptos
que alude la parte actora que deben contabilizarse como recursos propios, en
realidad no lo son, sino que pertenecen al SGSSS debiendo ser destinados
específicamente a esa finalidad, y en consideración a que los recursos dispuestos
en inversiones de capital (tales como propiedad, planta y equipo), no deben ser
con cargo a los recursos del Sistema, sino a los recursos propios de la EPS, la Sala
advierte que, al no haber sido desestimado el estudio y/o análisis efectuado por la
Contraloría a través de los medios probatorios idóneo, no le asiste razón al
demandante cuando afirma que contó con los recursos propios suficientes para
realizar las inversiones y/o operaciones en que se concretó el daño fiscal, máxime
cuando el análisis del ente de control fiscal fue determinante y concluyente en
establecer que el equivalente al 0,32% de los ingresos recibidos por la EPS,
recursos propios, no fueron suficientes para llevar a cabo tales operaciones, por lo
que, necesariamente debió que recurrir a los recursos de la parafiscalidad para
generarlos, ocasionando el daño fiscal endilgado.
Bajo esas consideraciones, los argumentos de censura que sustentan esta

acusación, no están llamados a prosperar.
6.3.9 Falsa motivación y violación al debido proceso en el estudio del

supuesto desvío de recursos parafiscales.

siguiente:
1) En lo que respecta al argumento reiterativo consistente en que la Contraloría

se equivocó frente al objeto social y funciones de la EPS, puesto que, esta podía
organizar y garantizar la prestación del plan obligatorio de salud a sus afiliados de
manera directa o indirecta, se advierte que, este tema ya fue desarrollado con
anterioridad, por ende, la Sala se remite a lo analizado y concluido con precedencia
frente al tema, particularmente, a lo manifestado en el ordinal 1) del punto “II
Prueba y cuantificación del daño” del literal “E) Ausencia de prueba de los
elementos constitutivos de la responsabilidad fiscal” del acápite “Estudio del
segundo cargo de nulidad”, y en el punto “v) Falsa motivación sobre el objeto
social de las Empresas Promotoras de Salud y el objeto social de SaludCoop” del
acápite “Estudio del tercer cargo de nulidad”.
2) En lo atinente a la manifestación de que la Contraloría no produjo ninguna
prueba en el proceso de responsabilidad fiscal tendiente a establecer de los
recursos parafiscales qué porcentaje está destinado a la atención en salud y cuál
corresponde al componente gastos administrativos, la Sala se remite a lo ya
manifestado en el ordinal 4) del punto “II Prueba y cuantificación del daño” del
literal “E) Ausencia de prueba de los elementos constitutivos de la
responsabilidad fiscal” del acápite “Estudio del segundo cargo de nulidad”, como
también lo precisado en el punto “x) Indebido análisis del Informe Técnico y de
la valoración de los estados financieros” del acápite “Estudio del tercer cargo de
nulidad” que precede.
3) Frente al argumento de que la UPC tiene un componente de gastos

administrativos y uno para la atención en salud, de los cuales, los gastos
administrativos no tienen restricción, sino que están destinados a cubrir los costos
de organización y garantía del POS, la Sala se atiene a lo ya estudiado y analizado
con anterioridad, particularmente, lo manifestado en el ordinal 1) del punto “viii)
Indebida aplicación de las normas sobre identificación de los recursos del
Sistema General de Seguridad Social en Salud” y los literales c) y d) del punto “ix)
Indebida aplicación de las normas sobre inversión de los recursos del Sistema
General de Seguridad Social en Salud y los gastos de las Empresas Promotoras
de Salud” del acápite “Estudio del tercer cargo de nulidad” que anteceden.
4) Respecto del argumento consistente en que, de conformidad con las sentencias

de la Corte Constitucional, particularmente la C-262 de 2013, las EPS pueden
invertir en activos fijos con el fin de cumplir su objetivo que no es oteo que la
prestación del servicio de salud directa o indirectamente, se advierte lo siguiente:
a) Sea lo primero recordar que ya a lo largo de esta providencia se ha hecho

mención de que en efecto las EPS autorizaban a efectuar inversiones en activos
fijos que guarden relación de causalidad su objeto social, como también se ha
precisado que, si bien esas precisas inversiones pueden ser realizadas por la EPS,
deben serlo con recursos propios de la EPS, más no con recursos parafiscales y/o
públicos del SGSSS. También se ha precisado con anterioridad que, en el caso bajo
estudio, no se cuestiona si las EPS podían invertir sus recursos propios y recursos
del crédito en la adquisición de activos fijos, pues, en efecto, el ente de control
fiscal precisó que, esa actividad podía ser realizadas por la EPS, pero con recursos
propios, más no con recursos públicos del SGSSS.
Así las cosas, la responsabilidad fiscal no deviene del supuesto de si la EPS podían
o no invertir sus recursos propios y recursos del crédito en la adquisición de activos
fijos, sino del hecho de que fueron con recursos parafiscales y/o públicos del SGSSS
que se financiaron gastos que no guardan relación de causalidad con los gastos y/o
costos ocasionados en la prestación de servicios incluidos en el POS y de los gastos
administrativos que guarden una relación de causalidad con dichos servicios.
Conforme a lo anterior, no basta con señalar que la EPS sí podía invertir en activos
para quebrantar la presunción de legalidad de los actos acusados, sino que es
necesario que la parte actora desvirtué los hallazgos encontrados por el ente de
control fiscal frente a las operaciones e inversiones, que si bien las podía realizar
la EPS, debían serlo con recursos propios, la Contraloría encontró y logró acreditar
que se habían sufragado con cargos a los recursos parafiscales, tal como se ha
expuesto a lo largo de esta providencia.
b) Ahora bien, en lo que respecta a la sentencia C-262 de 2013, se debe precisar

que en ella se estudió la constitucionalidad del artículo 23 de la Ley 1438 de 2011,
el cual, facultó al Gobierno Nacional para fijar el porcentaje de gasto de
administración de las Entidades Promotoras de Salud, con base en criterios de
eficiencia, estudios actuariales y financieros y criterios técnicos, permitiendo para
dicho factor tomar hasta el 10% de la Unidad de Pago por Capitación.
El artículo 23 de la Ley 1438 de 2011 "por medio de la cual se reforma el Sistema

General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones", dispone:
“Artículo 23. Gastos de administración de las Entidades Promotoras de Salud. El
Gobierno Nacional fijará el porcentaje de gasto de administración de las Entidades
Promotoras de Salud, con base en criterios de eficiencia, estudios actuariales y financieros
y criterios técnicos. Las Entidades Promotoras de Salud que no cumplan con ese
porcentaje entrarán en causal de intervención. Dicho factor no podrá superar el
10% de la Unidad de Pago por Capitación.
Los recursos para la atención en salud no podrán usarse para adquirir activos
fijos, ni en actividades distintas a la prestación de servicios de salud. Tampoco lo
podrá hacer el Régimen Subsidiado.
Parágrafo transitorio. Lo previsto en este artículo se reglamentará para que el porcentaje

máximo de administración entre a regir a más tardar el primero de enero de 2013. El
Gobierno Nacional contará con seis (6) meses para hacer las revisiones necesarias con base
en estudios técnicos sobre el porcentaje máximo señalado en el presente artículo y podría
realizar las modificaciones del caso. Hasta tanto no se defina el Régimen Subsidiado seguirá
manejando el 8%”. (Negrillas fuera de texto).
Adicionalmente, la norma trascrita, en su inciso segundo, se reitera que los activos

fijos, tales como las inversiones en propiedades, planta y equipo, no pueden
erogarse con cargo a los recursos parafiscales del SGSSS, prohibición que, como
ya se hizo mención en oportunidad anterior, específicamente al estudiarse el cargo
relacionado con la confianza legítima, no surge a partir de la entrada en vigencia
de la Ley 1438 de 2011, pues como se vio, la prohibición se encuentra en el
ordenamiento jurídico, mucho antes de la expedición de esta normativa, en las
siguientes disposiciones:
- En el inciso 5º del artículo 48 de la Constitución Política que indica que “No se

podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines
- En igual sentido, en el artículo 9º de la Ley 100 de 1993 establece que “No se

podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes
a ella”.
En ese contexto, tanto constitucional como legal, tenemos que, estaba prohibido,
para quienes administraban los recursos la Seguridad Social en Salud, destinarlos
para fines diferentes a ella.
- Así mismo, la Superintendencia Nacional de Salud en Circulares Externas Nos.

26 de 2006 y 49 de 2008 consideró que la inversión de recursos provenientes de
las UPC en infraestructura se cataloga como una práctica insegura e ilegal la cual
no puede llevarse a cabo, por ende, es deber de las Entidades Promotoras de Salud
asumir una administración absolutamente cuidadosa y prudente de los recursos
recibidos por concepto de Unidad de Pago por Capitación - UPC, debiendo hacer
uso de ellos para actividades dirigidas esencialmente a la prestación del Plan
Obligatorio de Salud a sus afiliados y su administración, constituyéndose en
irregular el uso de los recursos de la UPC, para otros fines.
- La Resolución No. 724 de 2008 por la cual se adoptó el PUC para las EPS, en el
Capítulo IV – Descripciones y Dinámicas, punto 01 Descripciones y dinámicas del
Norma que a su vez reiteró lo dispuesto en la Resolución No. 1804 de 2004 de la
Superintendencia Nacional de Salud134 que con anterioridad había adoptado y/o
- Adicionalmente, no debe desconocerse el marco normativo y jurisprudencial

citado en el acápite de cuestión previa de esta providencia, según el cual, los
que tienen una destinación específica, y que las Unidad de Pago por Capitación –
Así las cosas, no se desconoce que las EPS puedan realizar inversiones en activos
fijos, como lo son las de propiedad, planta y equipo, sino que, lo que se advierte
es que, esas inversiones deben ser con cargo al patrimonio propio de la EPS, es
decir, a sus recursos propios, y no con cargo a los recursos del SGSSS, que solo se
pueden invertir en actividades directamente relacionadas con la prestación de los
servicios POS.
Ahora, si bien es cierto que la Corte Constitucional en la Sentencia C-262 de 2013

aceptó que del componente de gastos administrativos de la UPC establecido en el
artículo 23 de la Ley 1438 de 2011 es posible adquirir activos fijos por parte de las
EPS, también lo es que, la Corte precisó que ello es posible con cargo a los
excedentes y/o a la utilidad razonable que el sistema le reconoce a la EPS en ese
gasto administrativo, por ende, es del porcentaje de utilidad de ese componente
que se puede invertir en infraestructura médica y de esa forma contribuir a la
ampliación de la cobertura del SGSSS. Así, no es la totalidad de la UPC la que puede
destinar la EPS a la adquisición e inversión de activos fijos.
Resulta pertinente recordar que el testigo técnico de la Contraloría, señor Mariano

133
destaca).
134
la referencia135 señaló que SaludCoop como cooperativa tan solo tiene disponible el
50% de la utilidad, puesto que, el otro 50% lo debe destinar para solidaridad,
educación y protección de aportes, por ende, ese 50% le resta a SaludCoop posición
propia. Lo que además, encuentra sustento tanto en el artículo 54 de la Ley 79 de
1988, como en el artículo 46 del Estatuto de SaludCoop EPS136, que establecen que
si al liquidar el ejercicio se produjere algún excedente, este se aplicará de la
siguiente forma: Un veinte por ciento (20%) como mínimo para la reserva de
protección de los aportes sociales; un veinte por ciento (20%) como mínimo para
el fondo de educación y un diez por ciento (10%) mínimo para el fondo de
solidaridad. Adicionalmente, tenemos que la norma estatutaria precisa que, el
remanente, esto es, el otro 50%, podrá aplicarse, en todo o en parte, según
decisión de la Asamblea general en la siguiente forma: 1) destinándolo a la
revalorización de aportes, 2) destinándolo a servicios comunes y seguridad social,
3) retornándolo a los asociados en relación con el uso de los servicios o la
participación en el trabajo, y 4) destinándolo a un fondo para amortización de
aportes de los asociados. Pero que, en todo caso, el excedente de SaludCoop se
aplicará en primer término a compensar pérdidas de ejercicios anteriores y a
restablecer el nivel de la reserva de protección de aportes sociales cuando esta se
hubiere empleado para compensarlas.
No obstante lo anterior, olvida el demandante que, el fundamento de los actos

administrativos demandados fue que la EPS no contó con recursos propios
suficientes para cubrir las operaciones e inversiones objeto de hallazgo fiscal,
encontrando el ente de control fiscal incluso en algunos períodos que los excedentes
o beneficios netos equivalían a 0. Pero además, evidenció el ente de control que
fueron financiadas con recursos del SGSSS cuando las mismas no guardan relación
de causalidad con los gastos y/o costos ocasionados en la prestación de servicios
incluidos en el POS y de los gastos administrativos que guarden una relación de
causalidad con dichos servicios.
Así las cosas, no basta con que el actor alegue lo que podía hacer o no con sus
recursos propios o con la utilidades que le generaba su actividad, sino que, ante la
imputación realizada por la Contraloría y la determinación del daño fiscal,
debidamente soportada con abundante material probatorio, ha debido refutar con
pruebas válidas y pertinentes las afirmaciones del ente de control, demostrando
que en efecto realizó tales operaciones con recursos propios y que sí tenía la
solvencia y recursos propios necesarios para atenderlas, lo cual no hizo el actor en
el presente asunto, pues, la única prueba con la que pretendía desvirtuar los
hallazgos realizados por la contraloría no resultó ser la adecuada para tal fin, por
ende, fue desestimada.
5) Frente a las actividades y/o movimientos en las que se concretó el daño
patrimonial, tales como: i) actividades de operación, ii) actividades de
financiación y iii) actividades de inversión, se advierte que, como quiera que,
no se evidencia que estas guarden relación de causalidad con la operación del
Sistema y/o con los gastos médicos, forzoso es concluir no podían ser efectuados
con cargo a los recursos parafiscales del SGSSS, sino con cargo a los recursos
propios de la EPS, pues, tal como se puede constatar en el acto acusado, esas
inversiones consistieron en:
Actividades de operación:
- Remodelaciones: Se efectuaron erogaciones para financiar adecuaciones físicas

y remodelaciones en las clínicas.
135
136
USB antecedentes administrativos – Carpeta 116 – folios 23122 – 23161.
- Proyectos: Infraestructura hospitalaria.
- Bonificaciones: Erogaciones pagadas a la alta gerencia, autorizadas por el

Consejo de Administración.
- Honorarios de abogados: Asesoría jurídica para la prestación de servicios

profesionales no relacionadas con las actividades de aseguramiento en salud, para
la defensa penal, disciplinaria o fiscal de los administradores de la EPS o para la
representación de los intereses judiciales o extrajudiciales de los intereses
comerciales o corporativos de la EPS, sus prestadoras y demás empresas
subordinadas.
- Arrendamientos: Contratos de arrendamiento de clínicas.
- Gastos de viaje: Concepto de transporte y hospedaje de directivos y familiares a

destinos nacionales e internacionales para eventos sin ninguna relación de
causalidad con la garantía de prestación de los servicios de salud incluidos en el
POS.
- Mejoras en propiedad ajena: Remodelaciones de clínicas de terceros a título de

arriendo.
- Donaciones: Entrega de efectivo a título gratuito.
- Patrocinios: Tales como Copa Nacional SaludCoop, Copa Internacional, torneos

de golf, patrocinio club deportivo y patrocinio liga de baloncesto de Bogotá, entre
otros, cuyo propósito era el fortalecimiento del nombre comercial o marca.
Esos gastos administrativos, contrario a como lo quiere hacer ver por la parte
actora, no guardan relación directa con la prestación de los servicios del SGSSS,
esto es, no guardan relación de causalidad con los gastos y/o costos ocasionados
en la prestación de servicios incluidos en el POS y de los gastos administrativos
que guarden una relación de causalidad con dichos servicios, esto es, con los
gastos médicos, motivo por el cual debían realizarse con cargo a los recursos
propios y no con los recursos del SGSSS.
Actividades de financiación:
- Amortización de Leasing: Para la financiación de la adquisición o arrendamiento

financiero de equipo médico - científico y otros activos destinados a la prestación
directa de servicios de salud por parte de la red propia de la EPS.
- Pago de intereses por obligaciones financieras, intereses de mora y sobregiros:

Para el pago de los costos de financiación de créditos de corto plazo que no están
destinados a cubrir déficits de tesorería originados en los procesos de
compensación para el pago de obligaciones con proveedores de servicios de salud
y los gastos administrativos que guardan relación de causalidad con el gasto
médico. La CGR le dio el mismo tratamiento al pago de intereses de mora causados
y al cubrimiento de sobregiros originados en operaciones financieras que no
guardan ninguna relación con la garantía de la prestación de los servicios de salud
incluidos en el POS ni con el gasto administrativo que guarda relación de causalidad
con este gasto médico.
- Pago de préstamos de largo plazo: Para el pago de los costos de financiación de

créditos de largo plazo que corresponden a aquellos destinados a financiar
construcción de infraestructura y otras actividades que no guardan relación con el
aseguramiento en salud y que por la naturaleza de estos créditos tienen el propósito
de financiar aquellas actividades que exceden el objeto principal definido por la ley
para una EPS, como la construcción de clínicas y cualquier otro tipo de
infraestructura que fortalece el patrimonio de la EPS.
- Devolución Aportes Sociales: Por egresos que como consecuencia del retiro
periódico de asociados se daba al interior de la EPS con cargo a los recursos del
SGSSS.
Como puede evidenciarse, estas actividades que fueron reprochadas por la

Contraloría, tienen por objeto financiar las operaciones aludidas en las actividades
de operación, sobre las cuales ya se advirtió que no guardan relación directa con
la prestación de los servicios del SGSSS, motivo por el cual, debían realizarse con
cargo a los recursos propios y no con los recursos del SGSSS.
Actividades de inversión:
- Adquisición o construcción de inmuebles: Compra de inmuebles para clínicas,

lotes y construcciones sobre los mismos, bienes y construcciones.
- Adquisición de Equipo Médico Científico: Compras de equipos para dotar las

clínicas adquiridas o construidas por SaludCoop EPS, que si bien eran utilizados en
la prestación de servicios de salud a cargo de las Red Propia.
- Otras Adquisiciones de Propiedad Planta y Equipo: Adquisición de otros bienes

destinados no solo a la dotación de clínicas, sino a fines diversos.
- Adquisición de propiedades por la modalidad de leasing o arrendamiento

financiero: Se registran los valores de los egresos por concepto de adquisición de
activos como equipos médico-científicos por la modalidad de arrendamiento
financiero o leasing que se lleva a cabo mediante las entidades financieras.
SaludCoop EPS O.C. realizó operaciones de leasing durante el período analizado
para la adquisición de dichos equipos con destino a las unidades de negocio y
subordinadas para ser utilizados e incorporados al costo de los servicios de salud
que ellas prestan a los usuarios del SGSSS y, por lo tanto, el costo financiero del
arrendamiento o adquisición bajo esta modalidad debió atenderse con recursos
propios.
- Adquisición de crédito mercantil en inversiones permanentes: La diferencia
resultante de la valoración de las entidades que la empresa cooperativa SaludCoop
EPS O.C. adquirió y el valor en libros de los activos netos de la adquirida. Este
crédito mercantil debe ser registrado como un intangible separado de otros
intangibles y que debe ser objeto de amortización en el plazo que la entidad haya
otorgado como parte de sus políticas, dicha amortización se realiza por el método
de línea recta en función de los años asignados.
- Inversiones permanentes: Contiene los títulos valores y demás documentos

respecto de los cuales SALUDCOOP EPS, en calidad de inversionista tenía el serio
propósito de mantenerlas hasta la fecha de su vencimiento, de su plazo de
maduración o redención, cuando fuere el caso, o de mantenerlas de manera
indefinida cuando no estuvieren sometidas a término. En este último caso, para
poder catalogar una inversión como permanente, ésta debe permanecer en poder
del mismo inversionista cuando menos durante tres años calendario, contados a
partir de la fecha de su adquisición, sin perjuicio de clasificarla como tal desde esa
misma fecha.
- Adquisición y capitalización de Ciudadela Salud: Se canalizaron recursos con el
objeto de capitalizar el proyecto denominado Ciudadela Salud. Entre las
operaciones identificadas se tienen: i) la compraventa de acciones, ii) desembolsos
a título de pago a proveedores (costo directamente asociado a la prestación del
servicio de salud), iii) desembolsos a través de la Fiduciaria CORFICOLOMBIANA a
título de préstamos a favor de Ciudadela Salud, y iv) adquisición créditos a corto
plazo pero destinados a favor del mencionado proyecto.
- Efectivo usado en aportes corporaciones: Efectivo entregado por la empresa

cooperativa SaludCoop EPS O.C. por concepto de inversiones realizadas en otras
entidades cuya naturaleza jurídica corresponde al sector cooperativo.
- Efectivo usado en contratos de promesas de compraventa de clínicas: Celebración

de promesas de compraventa que revelan operaciones comerciales con inclusión
del pago de arriendos entre otros, que generaron obligaciones a cargo de
SALUDCOOP, con cargo a los recursos del SGSSS. El monto del daño endilgado
corresponde al valor pagado por concepto de cuotas amortizadas, correspondientes
a los contratos de promesa de compraventa de clínicas e inmuebles destinados a
la prestación directa de servicios de salud, de propiedad de CONSTRUCLÍNICAS y
otros.
Sobre esas precisas actividades de inversión, cabe reiterar que son activos fijos
(propiedades, planta y equipo) descritos en el artículo 64 del Decreto 2649 de 1993
y cuya propiedad queda en cabeza de la EPS. Razón por la cual, como se señaló
con anterioridad en esta providencia, estas inversiones no pueden realizarse con
cargo a los recursos del SGSSS.
6) En lo que respecta a la inconformidad del demandante consistente en que se le

violó el debido proceso y el derecho de defensa dado que frente a las actividades
de operación ocurrió un cambio frente a lo que se había planteado en el auto de
imputación ya que se había imputado frente a esos rubros que los mismos eran
exagerados y luego en el fallo con responsabilidad fiscal se dijo que los recursos
utilizados para el pago de ellos eran parafiscales que no podían ser destinados para
ello, se advierte que, no le asiste razón al demandante, pues, tal como se advirtió
desde el momento en que se analizó el primer cargo de nulidad, la conducta
generadora del daño patrimonial censurada y/o reprochada por parte de la
Controlaría General de la República, consistió en el desvío de los recursos
parafiscales del Sistema General de la Seguridad Social en Salud - SGSSS
administrados por SaludCoop EPS OC que conllevaron a la pérdida y menoscabo de
recursos parafiscales de la salud al ser apropiados o explotados en beneficio de
SaludCoop EPS O.C. y de sus empresas vinculadas, y ese siempre fue el objeto del
proceso de responsabilidad, conforme se había planteado desde el auto de apertura
del proceso (Auto del 28 de diciembre de 2011 (USB antecedentes administrativos
– Carpeta 78 – folios 15635 - 15664), en el Auto de Imputación No. 000277 del 7
de noviembre de 2012 (USB antecedentes administrativos – Carpeta 98 – folio
19417 – 19642), como en los actos acusados.
En efecto, en el Auto de Imputación No. 000277 del 7 de noviembre de 2012, se
constata lo siguiente:
“(…)
ASUNTO

INVESTIGACIONES ESPECIALES CONTRA LA CORRUPCIÓN DE UK CONTRALORÍA GENERAL
responsables, en beneficio particular,
(…)
En relación con el presente proceso de responsabilidad fiscal, el daño lo comporta la

utilización contraria a la Constitución y la ley de los recursos parafiscales del Sistema
General de Seguridad Social en Salud, que como se verá a lo largo del presente documento
son recursos públicos que ha venido siendo utilizados en fines distintos a los del servicio de
salud y particularmente, ha sido utilizados en beneficio de la misma Entidad Promotora de
Salud.
(…)
En esos términos, no hay duda de que, la conducta censurada y/o reprochada,

desde el auto de imputación, consistió en el desvío de los recursos parafiscales
del Sistema General de la Seguridad Social en Salud - SGSSS que generaron
detrimento patrimonial.
7) Frente a la manifestación del demandante consistente en que las inversiones se

efectuaron con recursos propios y del crédito, se reitera que el demandante se
limitó a hacer tal afirmación, pero sin ningún fundamento probatorio válido que lo
sustente, por ende, no desvirtúa las conclusiones a que llegó el ente de control
fiscal debidamente sustentadas probatoriamente como antes se indicó, en otros
términos, no demuestra que en efecto la EPS haya contado con recursos suficientes
para atender los gastos administrativos cuestionados por la Contraloría, como
tampoco que, contrario a lo establecido por el ente de control fiscal, haya sufragado
lo mismo con recursos propios y no con los parafiscales de la salud.
iii) Conforme a las anteriores consideraciones, el cargo de nulidad por falsa

motivación, no está llamado a prosperar.
6.4 Cuarto cargo. “Desviación de las atribuciones propias de quien los

profirió”.
Indica que la Contraloría General de la República soporta sus actuaciones en una

supuesta autonomía derivada del contenido de la sentencia C-655 de 2003, la cual,
solo se refiere a las funciones de auditoría propias de la Contraloría, pero no sobre
una supuesta potestad de la Contraloría para dejar sin efecto decisiones de carácter
general de una autoridad pública dentro de un proceso de responsabilidad fiscal.
Aduce que ni la jurisprudencia, ni ninguna norma constitucional o legal facultan a

la Contraloría para desconocer y quitarle valor jurídico a normas, actos
administrativos o doctrina de otras autoridades públicas como lo hizo en los actos
Análisis del cuarto cargo de nulidad.

Frente a este cuarto cargo, se advierte que, el mismo no puede ser abordado y/o
analizado, puesto que, alega el demandante que la Contraloría no podía desconocer
ni restar valor jurídico a normas y/o actos administrativos o doctrinas de otras
autoridades, sin indicar cuáles fueron esos actos y/o normas y doctrinas las que
supuestamente fueron desconocidas y/o dejadas sin valor, lo que impide que se
llegue a abordar el estudio respectivo, pues, no puede esta Sala entrar a evaluar
una supuesta conducta, sin que se haya precisado sobre qué recayó la misma,
máxime cuando no se evidenció en los actos demandados que ellos de manera
expresa hayan dispuesto dejar sin efectos algún acto administrativo proferido por
otra autoridad administrativa.
En los anteriores términos, la sala se inhibirá de resolver el cuarto cargo de nulidad

propuesto.
7. Conclusión General.
Bajo las anteriores consideraciones, como quiera que el demandante no logró

desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados,
pues, no acreditó la supuesta violación al debido proceso, derecho de defensa y
contradicción, ni la violación a las normas en que se debía fundarse la actuación,
como tampoco la falsa motivación, se impone denegar las pretensiones de la
demanda.
8. Condena en costas.
De conformidad a lo señalado en el artículo 366 del Código General del Proceso137,

aplicable por remisión expresa del artículo 188 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el presente evento hay lugar
a condenar en costas al señor Carlos Antonio Palacino Antía, en la condición de
parte vencida dentro de esta instancia.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE

CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia
en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
Primero. Declárase no probada la excepción denominada “Desborde de la regla

del artículo 59 de la Ley 610 de 2000”, formulada por la entidad pública
demandada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Segundo. Decláranse probadas las objeciones formuladas por la Contraloría

General de la República contra el Dictamen Pericial Anticipado rendido dentro del
presente proceso por los señores contadores públicos Luis Humberto Ramírez
Barrio y Luis Abelardo Ramírez Malaver, por las razones expuestas en la parte
motiva de esta providencia.
Tercero. Desestimar la tacha del testigo, formulada por la entidad demandada,

por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
137
Acuerdo No. PSAA 15-10392 del 1º de octubre de 2015, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura.
Cuarto. Inhíbese de pronunciarse frente al cuarto cargo de nulidad propuesto en
la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Quinto. Deniéganse las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas

en la parte motiva de esta providencia.
Sexto. Condénase en costas al señor Carlos Antonio Palacino Antía. Por

Secretaría, liquídense las costas a que haya lugar, conforme lo señalado en el
artículo 366 del Código General del Proceso.
Séptimo. Devuélvase a la parte actora el remanente que hubiese a su favor por

concepto del depósito de expensas para atender los gastos ordinarios del proceso.
Octavo. Notifíquese esta providencia en los términos establecidos en el artículo

203 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
(Ley 1437 de 2011).
NOVENO. Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
Discutido y aprobado en sesión de la fecha, según acta No.
OSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Magistrado Magistrado
MOISÉS RODRÍGO MAZABEL PINZÓN

Magistrado

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REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

Bogotá D.C., dieciséis (16) de agosto de dos mil dieciocho (2018).

Magistrado Ponente: OSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS

Mediante escrito radicado el 1º de septiembre de 2014 en la Secretaría de la

Primero. La declaratoria de nulidad de los siguientes actos administrativos: a) Fallo con

Segundo. Como consecuencia de la declaración anterior y a título de restablecimiento del

Tercero. Como consecuencia de la declaración anterior y a título de restablecimiento del

Quinto. Como consecuencia de la declaración anterior y a título de restablecimiento del

Sexto. Las sumas anteriores se ajustarán de conformidad con el índice de precios al

Como fundamento fáctico de las pretensiones la parte demandante expuso, en

1) Informa que, mediante Auto No. 10 del 4 de abril de 2011, la Dirección de

2) Señala que, por Auto del 28 de diciembre de 2011, y con fundamento en el

4) Comunica que, el 7 de noviembre de 2012, la Contraloría General de la

5) Informa que, el día 11 de diciembre de 2012, presentó los descargos

7) Indica que, el 13 de noviembre de 2013, la Contraloría General de la República

10) Pone de presente que, el 16 de octubre de 2014, la Superintendencia Nacional

Para sustentar las pretensiones, la parte demandante adujo la violación de las

- Constitución política: Artículos 6, 23, 29, 48, 49, 83 y 121.

- Código de Procedimiento Civil: Artículos 177 y 178.

- Decreto No. 1485 de 1994.

- Decreto No. 1896 de 1994: Artículos 8 a 12.

- Decreto No. 1283 de 1996: Artículos 8 a 20.

- Decreto No. 806 de 1998.

- Decreto No. 1013 de 1998.

- Decreto No. 2280 de 2004.

El concepto de la violación esgrimido por la parte demandante tuvo como

4.1 Primer cargo. “Violación al debido proceso y al derecho de defensa”.

Aduce la parte actora que, desde la apertura de la indagación preliminar y durante

4.1.1 “Violación del derecho de defensa y contradicción y al debido

Alega que la Contraloría modificó en varias oportunidades el período en el que se

No obstante, en el Auto de Imputación No. 000277 de 2012, la Contraloría decidió

Cita el artículo 42 de la Ley 610 de 2000, para advertir que, al investigado se le

Asegura que la Contraloría nunca tuvo la intención de escucharlo en versión libre,

4.1.2 “Violación del derecho de defensa y contradicción y al debido

Indica el demandante que, en los actos administrativos demandados, la Contraloría

Aduce que en el proceso de responsabilidad fiscal se investigaron hechos jurídicos

Manifiesta que la Contraloría confundió y/o entendió erróneamente la noción de

Arguye que durante todo el proceso de responsabilidad fiscal, la Contraloría

Advierte que, si la noción de permanencia implica obligatoriamente el

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