ACTO ADMINISTRATIVO – Concepto / ACTO ADMINISTRATIVO –

Requisitos / OPERACION ADMINISTRATIVA – Concepto / OPERACION

ADMINISTRATIVA – Clasificación / HECHO ADMINISTRATIVO –
Concepto / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO – Regulación / CONTRATO
DE ARRENDAMIENTO – Mejoras

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: CARLOS GUSTAVO ARRIETA

Bogotá, catorce (14) de junio de mil novecientos sesenta y uno (1961)

Radicación número:

Actor: JOSE DEL CARMEN CARVAJAL MALDONADO

Demandado:

En 28 de mayo de 1949 se suscribió un contrato entre el Jefe de la Zona

Técnico administrativa de Norte de Santander y el señor José Carvajal
Maldonado, por medio del cual éste dio en arrendamiento al Gobierno, con
destino al establecimiento de un vivero de frutales, un lote de terreno de diez
hectáreas de extensión situado en el Municipio de Chitagá. Se estipuló que el
término del convenio sería el de cinco meses comprendidos entre el 1° de
enero de 1949 y el 31 de mayo del mismo año. El Gobierno se reservó el
derecho de resolver el contrato y entregar el terreno cuando lo estimara
conveniente, dando aviso anticipado de quince días. El pago de los cánones de
arrendamiento quedó subordinado a las apropiaciones presupuéstales y la
validez de la convención sujeta a la aprobación del Ministerio de Agricultura y
Ganadería. Ese despacho se la impartió en 14 de junio del mismo año.

En 22 de octubre de 1949 se suscribió un nuevo acuerdo entre las mismas

partes y sobre bases semejantes a las anteriores. En la cláusula séptima se
estipuló que serían de propiedad del arrendador las mejoras que se hicieran en
el predio.

Concluido el término del arrendamiento, el Gobierno hizo entrega al propietario.

El 30 de noviembre de 1949, fecha de la entrega del inmueble, existían en el
lote no menos de once mil (11.000) árboles frutales que quedaron de propiedad
del arrendador en razón de la cláusula séptima citada. Cuando ya el señor
Carvajal Maldonado estaba en regular y legítima posesión de los árboles que
habían quedado plantados en el inmueble, algunos funcionarios del Ministerio
de Agricultura y Ganadería despojaron de tales bienes al arrendador en los
meses de enero a abril de 1950. Tan pronto se consumaron estos actos, el
señor Carvajal pidió al Ministerio de Agricultura el pago del valor de los árboles
retirados. Por resolución de 29 de febrero de 1952, ese despacho no negó los
hechos constitutivos del atropello, pero con base en informaciones y probanzas
deficientes, solamente reconoció el valor de unos pocos árboles en mal estado
de producción. El doctor José J. Gómez R., apoderado especial del arrendador,
interpuso el recurso de reposición contra el proveído anterior y éste fue
desatado por el Ministerio de Agricultura y Ganadería por medio de la
resolución de 31 de marzo de 1954, negando la revocación impetrada. La
anterior es la síntesis de los hechos del libelo.

Con base en los hechos relatados, el doctor Alberto Preciado Peña, obrando en
representación de José del Carmen Carvajal Maldonado y de Emma García de
Carvajal, presentó el 27 de agosto de 1954 demanda ante el Consejo de
Estado en ejercicio de la acción de plena jurisdicción para que se hiciesen las
siguientes declaraciones:

"1° Que se declaren nulas las resoluciones proferidas por el Ministerio de

Agricultura con fechas 28 de febrero de 1952 y 31 de marzo de 1954, que en
copias auténticas acompaño a esta demanda;

"2° Que se declare que los demandantes tienen derecho, conjunta o

separadamente, o uno solo de ellos, a que el Estado Colombiano, por conducto
del Ministerio de Agricultura o el que corresponda, les pague, dentro del
término que señale el fallo, el valor de los perjuicios a que se hace referencia
en el presente escrito; y

"3° Que el valor de los perjuicios en cuestión se fije en una suma líquida
concreta, de acuerdo con las pruebas que obren en autos".

Estima el actor que las decisiones administrativas acusadas quebrantan los

artículos 16, 17, 20 y 30 de la Constitución Nacional y para demostrar sus
aseveraciones adelanta algunas apreciaciones sobre el contenido de tales
reglas en relación con los hechos enumerados.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Competencia y excepciones. En el desarrollo de este juicio aparecen dos

etapas perfectamente demarcadas: la que se cumplió hasta abril de 1950 y
durante la cual se arrancaron los árboles frutales, acaecimientos que sugieren
la posibilidad de un hecho administrativo o de una operación administrativa
material, y la que se surtió posteriormente ante la administración pública para
gestionar la indemnización, y que culminó con la expedición de los actos
administrativos acusados. De allí que el señor Agente del Ministerio Público
haya conceptuado que, de acuerdo con la constante jurisprudencia de la Sala,
los perjuicios alegados por el demandante se produjeron a consecuencia de
hechos administrativos y no de actos, y que haya opuesto las siguientes
excepciones:

1° La de prescripción. Estima que la acción ha debido intentarse antes de los

cuatro meses que fija la ley contra el hecho de la administración. Si el retiro de
los árboles ocurrió en los meses de enero, febrero, marzo y abril de 1950 y la
demanda sólo vino a presentarse el 27 de agosto de 1954, para esta fecha
había transcurrido en exceso el término de caducidad;
2° La de inepta demanda. Considera que la acción procedente en este caso es
la que otorga el artículo 68 de la Ley 167 de 1941 por tratarse de un hecho
administrativo, y que ella ha debido ejercitarse ante la jurisdicción especial
directamente sin necesidad de provocar la decisión previa de la administración
activa. Como se procedió de manera inversa, la excepción es procedente.

Las dos excepciones parten del supuesto de que los hechos generadores del
derecho revelan que el daño ocasionado por la administración tuvo su origen,
no en los actos acusados, como lo estima el demandante, sino en un hecho
administrativo.

La controversia, tal como se ha planteado, se desarrolla en torno de dos tesis

antagónicas: la de la responsabilidad estatal por razón del acto administrativo,
y la de la responsabilidad estatal por razón del hecho administrativo. La primera
lleva a la conclusión de que el recurso jurisdiccional fue ejercitado en debida
forma y dentro de la oportunidad procesal, y la segunda conduce a la
aceptación de las excepciones de ineptitud de la demanda y de caducidad de la
acción. Para la Sala, los dos planteamientos extremos están apoyados en
bases erróneas.

El derecho positivo colombiano estructura tres categorías jurídicas relacionadas

entre sí pero con características diferentes: el acto administrativo, la operación
administrativa, y el hecho administrativo. Los puntos esenciales de la litis se
estudiarán teniendo en cuenta las analogías y discrepancias que hay entre
esos conceptos, pero siguiendo como derrotero principal el que indican
nuestros estatutos.

EL ACTO ADMINISTRATIVO

En los artículos 118, 119, 120, primera parte del 121 y en algunas otras
disposiciones adicionales de la Constitución se reglamenta la función
administrativa del Estado, y en las normas 2° y 16 se señalan los límites de su
ejercicio. La Ley 167 de 1941, en armonía con esos textos, desarrolla idénticos
principios y organiza las acciones aplicables.

Nuestro sistema jurídico concibe la función administrativa como una actividad

propia del órgano ejecutivo del poder público encaminada a la realización del
derecho, y el acto administrativo como la resultante directa e inmediata de esa
función. Entre el órgano, la función y el acto hay una relación que marca la
orientación seguida en nuestros estatutos. En principio, es acto administrativo
el expedido por la administración con el fin de producir efectos jurídicos. La Ley
167 de 1941 desarrolla la misma orientación organicista. La denominación de
su capítulo séptimo, por sí sola, acusa una aguda concepción formalista,
cuando identifica las nociones jurídicas de acto administrativo y de acto de la
administración para los efectos jurisdiccionales. En los artículos 62 y siguientes
se releva más aún esa marcada tendencia. Allí se enumeran los actos
administrativos acusables en razón del sujeto que los expide y no de su
contenido jurídico. La única excepción es la consagrada por la ley en su
artículo 189.
El acto jurídico, como concepto genérico, es una manifestación de voluntad, y
el acto jurídico administrativo, como noción específica, es una manifestación de
la voluntad administrativa. Constituye una decisión que, como tal, es siempre
voluntaria. La aplicación del derecho es una actividad consciente dirigida por la
voluntad. Su finalidad concreta es la de producir efectos jurídicos. Todo acto
administrativo es el desarrollo o la culminación del querer de la administración
dirigido a obtener determinadas consecuencias de derecho. Como los
mandatos constitucionales y legales que aplica el órgano ejecutivo dentro de la
órbita de su competencia no tienen objetivo distinto que el de crear situaciones
de derecho, la decisión que los aplica ha de perseguir idénticas finalidades y ha
de generar las mismas consecuencias jurídicas.

Así, pues, para que exista el acto administrativo se requieren solamente estos
requisitos: que haya una decisión de la administración, y que ella produzca
efectos de derecho. No es indispensable que el acto aparezca escrito. Esa
formalidad se exige para los ordenamientos de carácter general y abstracto, y
para los de contenido particular y subjetivo que deban notificarse.

Ciertamente que la función administrativa se cumple ordinariamente por medio

de decisiones escritas: reglamentación de las leyes, nombramientos y
remociones, celebración de contratos administrativos, permisos, etc. La
estabilidad de las situaciones jurídicas que esos actos crean, la correcta
organización del servicio público y las circunstancias normales en que actúa el
gobierno al expedirlos, aconsejan y hacen necesaria la utilización de los
procedimientos escritos. La misma ley impone la obligación de apelar a ellos
cuando expide decisiones que deban publicarse o notificarse. Pero el artículo
120 de la Constitución incluye algunas atribuciones que por su misma
naturaleza y por las circunstancias especiales en que se ejercitan, en muchas
ocasiones imponen la necesidad de acudir a sistemas más expeditos y rápidos.
Disponer de la fuerza pública en situaciones de emergencia, conservar y
restablecer el orden alterado, dirigir las operaciones de guerra, proveer a la
seguridad exterior de la República, etc., son actividades que en la mayor parte
de los casos sólo se pueden desarrollar por medio de procedimientos verbales.
Las decisiones que en tales momentos de urgencia se toman, son actos
administrativos, no sólo porque así se infiere del art. 120 núms. 6º, 7º, 8° y 9º
sino porque las profiere la administración con la finalidad de producir efectos de
derecho. La naturaleza jurídica del ordenamiento no se altera por la existencia
o inexistencia de un escrito. Esta doctrina fluye espontáneamente de los textos
constitucionales y de la índole propia de la función que se ejercita. Es evidente
que el uso de los procedimientos escritos o verbales tiene trascendencia
jurídica desde el punto de vista probatorio y especial importancia para ciertos
efectos jurisdiccionales, como se verá posteriormente, pero ello no implica que
el acto administrativo tácito pierda necesariamente esa calidad intrínseca para
trocarse en un hecho administrativo, como parece desprenderse de la tesis
sostenida por el señor Agente del Ministerio Público.

De las anteriores premisas se deduce esta conclusión aplicable al caso

controvertido: en la primera etapa del negocio estudiado se produjo un acto
administrativo no escrito, constituido por la orden de retirar los árboles del
predio arrendado, y en la segunda etapa un acto administrativo escrito formado
por las resoluciones acusadas.

LA OPERACION ADMINISTRATIVA

Los conceptos de acto administrativo escrito y de acto administrativo no escrito

tienen incidencia directa en la noción de operación administrativa. Entre
aquellos y ésta existen estrechas relaciones de causalidad. Son categorías
jurídicas complementarias. Constituyen procedimientos de aplicación de la ley
vinculados entre sí, o sistemas concatenados de poner en movimiento la
función administrativa. En ambos casos hay una actividad voluntaria del Estado
que se exterioriza de manera diferente. En el acto, el querer de la
administración se limita a establecer la situación jurídica; en la operación, la
voluntad estatal aplica los derechos y las obligaciones ya reguladas por el acto,
los realiza en su totalidad y los hace producir la plenitud de sus efectos,
empleando para ello procedimientos escritos, verbales o simplemente
materiales.

La operación administrativa, tal como surge de los artículos 68 y 83, es,

generalmente, el proceso de ejecución de la ley y de un acto. La norma
organiza el derecho, el ordenamiento administrativo lo aplica y la operación lo
ejecuta. De allí que la operación sea la culminación de la actividad estatal
encaminada a la realización plena del derecho y que siempre esté vinculada
mediatamente a la ley, e inmediatamente a un acto de la administración
expreso o tácito. Desde este punto de vista puede clasificarse en dos tipos:

1° La operación dependiente de un acto escrito. La decisión administrativa que

le sirve de apoyo, aisladamente considerada, aplica el estatuto superior de
derecho y establece una relación jurídica entre el Estado y los particulares
afectados por ella. Una vez que ese acto se ha perfeccionado, queda
amparado por una presunción de legalidad que engendra para la
administración pública el privilegio de la ejecución oficiosa. El ordenamiento es
ejecutorio y oponible. Si la persona interesada lo acata, no habrá oportunidad a
actuaciones ulteriores. Pero si hay renuencia a cumplir el mandato
administrativo, el poder público podrá utilizar los procedimientos legales de
compulsión, escritos o verbales, y realizar los actos materiales indispensables
para ejecutar el ordenamiento. Este sistema de imposición unilateral y de
actuación material es lo que constituye la operación administrativa. Los actos
escritos o materiales que se realicen en el desarrollo de este proceso de
ejecución, carecen, en realidad, de autonomía jurídica. Son la consecuencia
necesaria de la decisión previa y están subordinados a ella.

2° La operación dependiente de un acto no escrito. La Constitución y las leyes

confieren al órgano ejecutivo ciertos poderes jurídicos para actuar en las
situaciones de emergencia pública. Esas circunstancias especiales imponen,
en algunos casos, la necesidad de apelar a procedimientos rápidos y expeditos
de decisión y ejecución. Ocasiones hay en que los ordenamientos serán
necesariamente verbales, y materiales los sistemas para cumplirlos. Para
efectos de aplicar los estatutos superiores en estas situaciones de urgencia, el
gobierno profiere actos administrativos de ejecución inmediata. La decisión no
se escribe, se realiza. Pero el acto o la sucesión de actos materiales de
ejecución, no son más que la consecuencia forzosa y necesaria del
ordenamiento verbal que les precede. No constituyen actos jurídicos
autónomos e independientes, sino realizaciones materiales subordinadas a un
mandato previo.

Configura la ley un tercer tipo de operación administrativa que no se estudiará

en esta oportunidad por carecer de incidencia en el negocio analizado, pero
que confirma la tesis sostenida de que en toda operación hay una decisión que
le sirve de base: es la operación administrativa de liquidación tributaria,
denominada así por los artículos 271 y siguientes de la Ley 167 de 1941. Está
constituida por una serie de decisiones concatenadas que encajan dentro de la
concepción del acto administrativo complejo.

Los dos tipos de operación administrativa que anteriormente se analizaron

tienen una característica común: en ambos hay siempre una decisión verbal o
escrita, una exteriorización de la voluntad administrativa del Estado enderezada
a producir determinados efectos de hecho y de derecho. Los actos materiales
de ejecución que siguen al ordenamiento, son la resultante del querer y del
obrar de la administración. No tienen autonomía jurídica. Su causa
determinante es la decisión verbal o escrita, vale decir, el acto administrativo
previo.

La jurisprudencia anterior, aplicada al caso estudiado, lleva a la observación

siguiente: los hechos fundamentales de la demanda, en la primera etapa de su
desarrollo, revelan la existencia de una operación administrativa dependiente
de un acto no escrito, y no la de un hecho administrativo, como lo asevera el
señor Agente del Ministerio Público.

EL HECHO ADMINISTRATIVO

El acto y la operación, en sus diversas modalidades, constituyen siempre

manifestaciones de la voluntad administrativa del poder público. Los actos
materiales que forman la operación, no son más que el fruto de la actividad
voluntaria y del obrar de la administración. En razón de que se realizan
materialmente, pudieran catalogarse como hechos administrativos, pero
semejante apreciación llevaría a confundir dos conceptos que los estatutos
diferencian.

Es la misma Ley 167 la que sugiere que entre las ideas de operación y hecho
existen diferencias de índole jurídica. Aunque para efectos jurisdiccionales se
les someta a idéntico régimen procesal, en los artículos 68 y 83 se les enuncia
como categorías jurídicas distintas. El criterio seguido por el legislador para
diferenciar la operación del hecho, no pudo ser exclusivamente el de la
materialidad de los actos, porque ese elemento es común a ambos y sólo
serviría para establecer una identidad que los textos repelen.

El criterio de distinción no puede ser otro que el aceptado universalmente por la

ciencia del derecho para diferenciar el acto jurídico del hecho jurídico: la
voluntariedad del agente. En principio, la idea de hecho jurídico sólo está
limitada por la fuerza que las normas le otorguen para generar efectos de
derecho. Cualquier suceso determinado por simples fenómenos físicos, por la
conjunción de elementos, naturales y humanos, o por la sola intervención del
hombre, es un hecho jurídico in genere, siempre que la ley le asigne
consecuencias de derecho. Pero esa concepción general ha sido desarrollada
por la filosofía y la ciencia jurídica en el sentido de estructurar dos categorías
diferenciadas: el acto jurídico, como fruto de la voluntad humana. Es esta la
causa generadora, directa y necesaria el fenómeno de derecho; y el hecho
jurídico específico, como producto de las fuerzas naturales solamente, de la
intervención mediata o indirecta del hombre, o de ambos factores coaligados.
La voluntad no actúa como el elemento principal y determinante del suceso.

Estos principios básicos explican las diferencias que la legislación colombiana

quiso establecer entre los actos jurídico materiales que integran la operación
administrativa, y los acaecimientos igualmente materiales que forman el hecho
administrativo. En los primeros siempre interviene, como causa generadora, la
voluntad administrativa del Estado; en los segundos, el querer de la
administración no actúa directamente. Es cierto que la actividad estatal es la
ocasión para que se produzca el hecho, pero también es evidente que éste
ocurre a pesar de que no se desea. Con motivo del ejercicio de la función
administrativa, de la construcción de obras públicas, de las actividades de
defensa nacional, de la prestación de un servicio, o de la ejecución de una
operación, etc., pueden ocurrir hechos contrarios a la voluntad de la
administración, como el derrumbe de una obra, el estallido de un polvorín, o un
accidente ferroviario. Esos hechos pueden ser ocasionados por razón de un
riesgo creado por la administración o por faltas en la organización o en la
prestación del servicio, pero no tienen su origen directo en la voluntad
administrativa del Estado. Esa nota característica impide que se les identifique
con aquellos otros actos materiales que forman parte de la operación y que
fueron realizados voluntariamente por la administración.

Las consideraciones anteriores, aplicadas al caso controvertido, conducen a

esta observación: los actos materiales ejecutados por orden del Ministerio de
Agricultura en el inmueble arrendado, no constituyen un hecho administrativo,
sino realizaciones materiales anexas a una operación administrativa.

La operación, lo mismo que el acto, puede ser regular o irregular. La decisión

escrita o no escrita que no se ajuste a derecho, conllevará el vicio de ilegalidad
a todas las actuaciones ulteriores que desarrolle la administración para
ejecutarla. De la misma manera, los actos de realización que no se ciñan a los
procedimientos establecidos por la ley, serán irregulares aunque el
ordenamiento que pretenda aplicarse sea legal en sí mismo. El principio básico
que debe orientar las actividades de la administración cuando emplea los
sistemas coercitivos, es el de la proporcionalidad entre la necesidad de
imponer el acatamiento al derecho y la resistencia ofrecida por los particulares.
Los procedimientos que desborden esos linderos son generalmente irregulares.
De acuerdo con esta doctrina, la responsabilidad patrimonial del Estado por sus
actos y operaciones administrativos se aprecia en razón de dos factores: la
ilegalidad y el daño.
 ACTOS, OPERACIONES, HECHOS Y ACCIONES

En los artículos 67 y 68 se estructura el contencioso privado de plena

jurisdicción o de la responsabilidad estatal sobre estas bases: la ilegalidad y la
lesión patrimonial. Ambos elementos se coligan y complementan para generar
el derecho a la acción y a la indemnización, pero la ley, en consideración a los
diversos sistemas de actuación del poder público, a la viabilidad de los
procedimientos aplicables, y a la conducencia de las pruebas, establece ciertas
modalidades jurídicas diferenciadas en sus matices, en las cuales predominan
en mayor o menor grado los conceptos de violación y de daño. Como
contrapartida lógica, se desarrollan las ideas de nulidad, de nulidad con
restablecimiento, y de indemnización sin anulación.

El artículo 67 consagra el principio de la responsabilidad estatal por razón del

acto administrativo escrito. En ese precepto se parte de la base de que existe
la prueba preconstituida de la decisión, de la violación y del daño. Como el acto
debe estar publicado, notificado, ejecutado, o comunicado, se cumplen todos
los requisitos legales que le dan vida y que lo hacen oponible. El ordenamiento
adquiere autonomía y fuerza reguladora. En sí mismo encierra toda una
situación que no requiere de elementos distintos de los que él mismo contiene
en su texto para crear derechos y obligaciones. De consiguiente, la acción se
dirige contra un acto que en sí mismo lleva la prueba de su existencia y de su
posibilidad, de la infracción legal y del perjuicio. Todos los elementos de juicio
indispensables para el juzgador están contenidos en un documento y en su
correspondiente notificación. De allí que el artículo 86 exija que se presente
copia del acto con las constancias de su publicación, notificación o ejecución.

Pero esta regulación de orden procesal no establece diferencias sobre la

naturaleza jurídica del acto administrativo escrito y del acto administrativo
verbal. Simplemente se limita a reglamentar, para efectos jurisdiccionales y
probatorios, un procedimiento expedito y sencillo, compatible con las
decisiones escritas, pero incompatible con aquellos ordenamientos cuya
existencia real no se conoce sino a través del acto material que los ejecuta. En
uno y otro caso, las situaciones creadas para el particular, para la
administración y para el juzgador, son distintas y, de consiguiente, la regulación
ha de ser diferente.

De conformidad con esta interpretación, el artículo 67 autoriza el contencioso

de plena jurisdicción contra toda decisión escrita de la administración que
lesione derechos de los particulares, bien sea un acto administrativo simple y
autónomo, o un acto administrativo complejo. Con apoyo en esa norma se
pueden atacar también aquellas operaciones administrativas que tienen su
origen directo o inmediato en una decisión escrita, porque al obtenerse la
nulidad del acto principal, causa y razón de los actos materiales de ejecución,
se puede alcanzar el objetivo esencial de la acción. El restablecimiento del
derecho implicaría la indemnización de los daños ocasionados por los actos
materiales de cumplimiento de la decisión anulada. No obstante, para acusar la
operación administrativa de liquidación tributaria existe la regla especial del
artículo 271.
El artículo 68 consagra el principio de la responsabilidad estatal por razón de la
operación administrativa no escrita y del hecho administrativo. La figura jurídica
que ese precepto designa con el nombre de operación administrativa, no es
más que una decisión no exteriorizada, seguida de los actos materiales de
ejecución. Esa resolución no se ha escrito, no se ha publicado, ni se ha
notificado. Simplemente se ha ejecutado. Sólo en virtud de su realización
material es conocida por los particulares, en tal forma que se confunden la
etapa decisoria y la de la ejecución.

A la inversa de lo que ocurre con el acto administrativo escrito, en el cual

aparece en forma clara la situación jurídica de la administración y del particular,
los motivos que se han tenido para crearla y todos los demás factores que
sirven para valorar su ilegalidad y el daño que genera, su forma de
cumplimiento y los procedimientos de su ejecución, en el acto administrativo
tácito no se contiene elemento de juicio alguno y el único punto de referencia
que ofrece es el acto material que lo ejecuta. Consiguientemente, la posición
de la administración y del individuo es distinta no sólo en cuanto a la valoración
jurídica de la decisión, sino en cuanto a la prueba de su existencia.

Es esa la razón para que la ley estructure el contencioso contra las

operaciones administrativas materiales sobre la base del acto físico de
cumplimiento, único elemento demostrable, y del consiguiente daño. Sólo a
través de ese acto material se puede configurar la acción y la responsabilidad.
De allí que no sea necesario solicitar ni decretar la nulidad de una decisión que
sólo se conoce parcialmente y por los efectos que originó su ejecución, aunque
ese ordenamiento haya sido realmente contrario al derecho.

El acto administrativo escrito o tácito, la operación administrativa en todas sus

fases, y los actos materiales de ejecución, conllevan la idea de voluntariedad y
de intención. Hay en ellos siempre un propósito determinado. Distintas son las
características del hecho administrativo involuntario, porque éste carece de
relación directa con una decisión o acto administrativo escrito o tácito, y sólo
surge con ocasión del cumplimiento de un acto, de una operación o de la
prestación de un servicio, pero sin que la voluntad administrativa del Estado
haya intervenido como elemento generador inmediato del suceso. De allí que
en estos casos la doctrina jurídica y el artículo 68 estructuren la
responsabilidad estatal sobre la base objetiva de la falta de servicio o del riesgo
creado. No hay decisión alguna qué atacar, legal o ilegal, ni nulidad qué
proferir.

Dos períodos comprende este proceso: 1º La operación administrativa material

constituida por la decisión que ordenó arrancar los frutales y por los actos
sucesivos de ejecución, realizados hasta abril de 1950; y, 2° Las gestiones
directas adelantadas por los interesados ante el Ministerio de Agricultura para
obtener la indemnización y la consiguiente expedición de los actos
administrativos escritos. Esta segunda etapa se inició en 7 de julio de 1951.

Reiteradamente ha dicho el Consejo de Estado que cuando la violación de la

ley se produce a consecuencia de una operación material, la acción debe
intentarse ante la jurisdicción especial, sin necesidad de impetrar la anulación.
El recurso debe apoyarse en el artículo 68 y la caducidad se opera en el
término de cuatro meses. ¿Pero esta reiterada jurisprudencia excluye toda
posibilidad de reclamo indemnizatorio ante la administración activa? ¿Podría el
poder público por gestión de parte interesada transformar su operación material
en un acto administrativo escrito? La doctrina vigente, fundada sobre la
interpretación aislada de los artículos 68 y 83, parece que no admite estas
hipótesis. Esa jurisprudencia tiene estas fallas: sacrifica los derechos
particulares por razón de la brevedad de los términos, y se funda en la
apreciación aislada de estas normas, como si ellas constituyeran reglas
jurídicas autónomas y sin vinculación alguna con el resto de nuestros estatutos.

Dice el artículo 45 de la Constitución Nacional que toda persona tiene derecho

a presentar peticiones a las autoridades por motivos de interés general o de
interés particular, y a obtener pronta resolución. Se consagra así un derecho y
se impone una obligación. Esa relación jurídica, una vez que el ciudadano la
pone en movimiento, da lugar a una actuación administrativa que culmina con
la providencia en que se accede o se niega la solicitud. Pero nuestros estatutos
no se limitan a establecer ese vínculo, sino que señalan los procedimientos a
seguir para hacerlo efectivo. En los artículos 74 y siguientes de la Ley 167 de
1941 se consagró el sistema de reclamación y se otorgó el derecho al recurso,
y en el Decreto 2.733 de 1959 se perfeccionó ese régimen procesal. Hay, pues,
un derecho y un procedimiento, distintos de los que regulan los artículos 68 y
83, cuyas modalidades es preciso tomar en consideración para efectos de
apreciar toda la estructura jurídica de conjunto.

Ni el artículo 45 de la Carta, ni los preceptos legales y reglamentarios que lo

desarrollan, ni disposición alguna, señalan términos para ejercitar el derecho de
petición por motivos de interés privado. Si ello es así, sería preciso concluir que
el constituyente y el legislador han querido que la vía de acceso al reclamo
administrativo esté abierta permanentemente. En principio, no hay restricción
alguna para ejercer el derecho, ni para cumplir la obligación correlativa. De
acuerdo con estos planteamientos, se presentan dos situaciones distintas,
gobernadas por regímenes jurídicos diferentes: el derecho a la acción, es
restringido; el derecho a la petición, es ilimitado. Para armonizar estos dos
sistemas aparentemente contradictorios e incompatibles, es indispensable
tomar en consideración no solamente la naturaleza de esos derechos y sus
regulaciones, sino también la índole de las obligaciones que de ellos surgen, y
el comportamiento de la administración frente a este complejo jurídico.

El artículo 68 compromete la responsabilidad del Estado e impone la obligación

de reparar el daño. El artículo 45 y las disposiciones que lo desarrollan sólo
fuerzan a la administración a resolver el caso que se le plantee de manera
afirmativa o negativa, pero no a acceder necesariamente al reclamo. Ella es
libre para acogerlo o rechazarlo, según estime que se ajuste a derecho o no, y
aun en el primer evento puede aprovecharse lícitamente de que la acción esté
caducada, o de que carece de facultad para reconocer el crédito. La única
obligación que le impone la norma constitucional es la de responder al
interesado.
De acuerdo con las ideas expuestas, si un ciudadano exige directamente de la
administración pública la justa reparación del daño ocasionado por una
operación material cuya acción está prescrita, el órgano ejecutivo se encontrará
ante dos caminos a seguir: o se aprovecha de la circunstancia favorable de que
los recursos jurisdiccionales han caducado o de que carece de facultad para
reconocer el crédito, o renuncia a esa situación jurídica privilegiada, reconoce
la legalidad y la justicia del pedimento, y accede a decretar la reparación por
medio de un acto administrativo. Ambas soluciones se ajustarían a derecho. La
primera no significaría otra cosa distinta que la de acogerse a disposiciones
constitucionales y legales favorables, y la segunda implicaría el acatamiento
pleno de los derechos del particular, la aplicación estricta de principios de
equidad y justicia, y el reconocimiento de sus obligaciones. Las entidades de
derecho público, de la misma manera que los particulares, pueden renunciar
expresa o tácitamente a los beneficios de la prescripción de las acciones. Así lo
establecen los artículos 2.514 y 2.517 del Código Civil, normas que son
aplicables al caso por no existir una regulación especial de derecho
administrativo.

La administración pública, en principio, tiene la potestad de revisar de oficio sus

propios mandamientos escritos para modificarlos, revocarlos o sustituirlos.
Idéntica facultad posee cuando procede a petición de parte interesada y con
apoyo en los recursos legales interpuestos. Si en estos casos en que el
particular ha tenido toda clase de oportunidades para hacer valer su derecho,
conserva los medios legales necesarios para obtener que la administración
revise su decisión ilegal, con mayor razón aún ha de tener derecho a esa
reconsideración en el evento de una operación material que sólo conoció por
los actos físicos de cumplimiento y contra la cual no puede interponer recurso
alguno por la vía gubernativa.

Si el particular, desprovisto de recursos gubernativos para insurgir contra esa

operación material, ejercita el derecho de petición que le otorga la Carta en
defensa de su interés privado, y si el Estado, en atención a la legalidad del
reclamo, reconoce expresamente la existencia de esa obligación a su cargo,
cuya acción está ya caducada, ese reconocimiento implica la renuncia de la
prescripción, la creación de una situación jurídica distinta de la anterior, y la
transformación automática del vínculo de derecho. El acto administrativo no
escrito que dio origen a la actuación y los actos materiales de ejecución,
elementos que constituyeron la operación administrativa material, se truecan,
en virtud de la petición y del reconocimiento del derecho, en un acto
administrativo escrito que necesariamente ha de producir efectos jurídicos.

Consecuencias varias han de tener esa transformación intencionada y

consciente hecha por la administración. La situación de derecho creada por la
operación original se desplaza hacia una nueva situación de derecho regulada
por el acto administrativo escrito. El elemento principal que era inicialmente la
operación, se transforma en factor accesorio y dependiente. Ciertamente que el
vínculo jurídico originado en la operación no desaparece totalmente, ya que es
la causa generadora de la decisión administrativa posterior, pero pasa a ocupar
un segundo plano. Se convierte en elemento de juicio para apreciar de la
legalidad o ilegalidad del acto administrativo que la sustituyó y para estimar el
valor de los perjuicios, pero esta última decisión adquiere fuerza reguladora
preponderante.

De las consideraciones que se han formulado anteriormente se desprende la

conclusión de que las excepciones propuestas por el señor Agente del
Ministerio Público habrían sido admisibles si la acción se hubiese dirigido
contra la operación administrativa cumplida durante la primera etapa del
negocio, pero que no son procedentes en un juicio seguido contra los actos
administrativos dictados por el Ministerio de Agricultura y Ganadería, porque la
demanda fue presentada oportunamente y con apoyo en el artículo 67 de la
Ley 167 de 1941, norma que autoriza y reglamenta la acción de plena
jurisdicción contra los actos administrativos escritos. De consiguiente, debe
entrarse a decidir el fondo de la litis.

Al expediente no se trajeron las copias del contrato o contratos celebrados por

el Ministerio de Agricultura y Ganadería con los demandantes con anterioridad
al año de 1949, circunstancia que impide a la Sala conocer si en realidad se
estipuló desde esa época cláusula sobre mejoras. Sólo aparecen los convenios
suscritos en 28 de mayo de 1949 y 22 de octubre del mismo año. En el primero
nada se expresa sobre ese punto, pero en el segundo sí se dice que "una vez
terminado el contrato, por voluntad expresa de las partes contratantes, los
cercados de alambre que el Gobierno construya para la utilización del terreno y
demás mejoras quedarán de propiedad del contratista".

En los antecedentes administrativos del negocio aparece claramente

establecido cuál fue el alcance que el Ministerio de Agricultura y Ganadería dio
a la cláusula séptima de ese convenio. En efecto, a folios 42 y 43 del cuaderno
de antecedentes figura el oficio de 25 de mayo de 1953, dirigido por el doctor
Jorge Ortiz Méndez, Jefe de la División Nacional de Agricultura al Secretario
General del Ministerio, en el cual se expresa lo siguiente:

"2º Como mejora en este caso se entiende la plantación de árboles frutales,

sembrados en sitio definitivo. Lo otro son plantas pequeñas sembradas en
semillero o vivero, para injertar y repartir al público, ya injertadas".

"4° Según el informe 'oficiar que rindió el práctico agrícola, señor Rafael
Lozano, como encargado del Vivero, al Jefe de la Zona, con fecha mayo 5 de
1949 y que como 'Informe anual de labores' es la información más completa y
exacta de que pueda disponerse como antecedente, el número de árboles
plantados en sitio definitivo y que es lo único que puede considerarse, en mi
concepto, como mejoras, suma entre las diferentes especies, la cantidad total
de 270.

"5º La Dirección de Agricultura, en aquella época a mi cargo, pudo haber

ordenado que se continuaran repartiendo los árboles de semillero, y si así lo
hizo, fue de acuerdo con instrucciones y conceptos de sus superiores y del
Departamento Legal del Ministerio, pues en realidad era ese y no otro el
destino que debía darse a los arbolitos de semillero, porque, repito, la mejora
en ese caso es una plantación sembrada en sitio definitivo; así como en una
casa la mejora es un techo, una pared y no un mueble o una mata sembrada
en una jardinera como adorno. . .

"Por lo anterior, me parece muy fácil aclarar cuántos árboles se encuentran

sembrados en sitio definitivo. (Si en mayo había 270 y en esa época ya se
sabía que el Ministerio debía entregar el lote, es lógico suponer que no se
sembraran más árboles). Estos árboles, sembrados en sitio definitivo, son lo
único que constituye mejora a la propiedad. Es fácil también comprobar
cuántos de esos se arrancaron o destruyeron irresponsablemente, y por lo
tanto, llegar a un acuerdo sobre su valor, para efectos del reconocimiento de
perjuicios a que pudiera tener derecho el señor Carvajal".

Además, en la segunda de las resoluciones demandadas se lee lo siguiente:

"Por otra parte, el reclamante no ha demostrado, ni el Ministerio acepta, que la

forma concentrada de árboles de un vivero constituya por sí una mejora del
terreno que ocupan". La misma idea se expresa en el primero de los actos
administrativos acusados, cuando dice: "Tampoco se ha demostrado que la
forma concentrada de arbolitos de un vivero, constituya mejora permanente del
terreno que ocupan".

La interpretación dado por el Ministerio de Agricultura a la cláusula séptima del

último contrato se ajusta estrictamente a la naturaleza de esa convención y al
texto de la estipulación mencionada. En efecto, el objeto del convenio no fue
otro que el de dedicar el terreno arrendado al establecimiento de un vivero de
frutales. Los árboles que allí se plantaran estaban destinados a ser repartidos
entre el público para fomentar el cultivo de esa clase de plantas. Esta
conclusión se infiere no solamente del texto del contrato, sino también de la
aplicación continua que se le dio. Existen en el expediente pruebas de que
durante el curso de la ejecución del convenio, los funcionarios retiraban del
predio arrendados las cantidades de árboles que estimaban conveniente para
distribuirlos entre los particulares.

De esta manera se llega a la conclusión obvia de que el Ministerio de

Agricultura y Ganadería y los propietarios del inmueble arrendado sabían,
desde la iniciación del contrato, que esas plantas tenían un destino especial,
que no era propiamente el de quedar arraigadas en el predio, sino el de
retirarlas cuando el gobierno lo juzgara oportuno. En tales condiciones, no se
podría sostener con razón valedera que los árboles se sembraron con el criterio
distinto. Por el contrario, el propósito que se perseguía con la plantación de los
frutales descarta esa posibilidad, Si el arrendador conocía la destinación que
tenían las plantas, y si a pesar de ello contrató, no puede alegar que todas las
unidades existentes en el momento de la entrega del inmueble le pertenecieran
por concepto de mejoras y en razón de la aplicación de la cláusula 7° del
acuerdo. Por otra parte, la cláusula sobre mejoras sólo se introdujo en el último
convenio celebrado entre las partes.

La destinación que tenían las plantas no desaparece por el hecho de que el

gobierno las hubiese dejado transitoriamente en el sitio en que estaban
arraigadas y con posterioridad a la fecha de vencimiento del contrato de
arrendamiento, porque la imposibilidad de retirarlas oportunamente no podía
trocar en mejoras lo que jamás había tenido esa calidad jurídica.

De esta manera, el criterio a seguir por la Sala para efectos de la interpretación

de la cláusula séptima del contrato es el de la destinación que en el convenio
se dio a las plantaciones hechas en el vivero. Si los árboles estaban
sembrados en sitio definitivo, ellos tenían la calidad de mejoras del terreno y
pertenecían al arrendador; pero aquellos que no estaban plantados en lugar fijo
y que estaban destinados a distribuirlos entre los particulares para fomentar su
cultivo, no constituían mejoras y el gobierno podía sacarlos en cualquier
tiempo, aún después de terminado el contrato de arrendamiento.

Hay en el juicio prueba suficiente del número de árboles que al tiempo de la

terminación del contrato estaban sembrados en sitio fijo. En el cuaderno que
contiene los antecedentes administrativos se encuentra la copia del informe
oficial rendido por el práctico agrícola encargado del vivero, señor Rafael
Lozano C. al Jefe de la Zona Técnico Administrativa del Norte de Santander
con fecha 5 de mayo de 1949, en el cual se hace un análisis discriminado de la
cantidad total de plantas y de sus cifras parciales, con especificación de la
destinación que ellas tenían. Las informaciones suministradas en ese
documento son las siguientes:

Número total de árboles propagados 15.401

Número de árboles injertados distribuidos en el año 3.342
Número de patrones para propagaciones futuras 22.311
Número de árboles listos para la distribución 3.594
Número de árboles injertados en desarrollo para
repartir el año entrante 407
Número de árboles en sitio definitivo 270

Una vez más se pone de presente en el informe oficial analizado que el

Ministerio de Agricultura y Ganadería entendió siempre que los árboles del
vivero estaban destinados al reparto entre los particulares y que sobre ellos no
tenía derecho alguno el dueño del predio, ni durante el término del contrato de
arrendamiento, ni una vez vencido ese convenio. En cada uno de los apartes
del documento estudiado se puede verificar esa aseveración.

En un estudio técnico hecho por el Director de la División de Investigación del

Ministerio de Agricultura, señor Daniel Mesa Bernal, se analizan las cifras
anteriores con especificación del destino que tenían los árboles y se acepta
que en el vivero existían 270 plantas sembradas en sitio definitivo.

Los datos que aparecen en los informes oficiales referidos no han sido
desvirtuados con pruebas valederas en el curso del juicio, especialmente en el
punto relacionado con el número de plantas sembradas en lugar fijo. Los
testimonios de Ricardo Moreno, Lorenzo Mogollón, Sixto Rodríguez Saavedra,
Vicente Camargo, Manuel J. Riveros y del Presbítero Ismael Suárez Parada
nada dicen sobre este punto.
En la declaración rendida por el señor Rafael Lozano C. en 29 de abril de 1955
se dice que en 1° de diciembre de 1949 quedaron en el predio "no menos de
doscientos ochenta árboles fijos en una especie de carretera o avenida que allí
se construyó, en peros, duraznos y ciruelos; b) No menos de tres mil árboles
permanentes para huerto, especialmente duraznos; c) En un sector aislado
(sic), no menos de seis mil perales fijos para huerto....". El testigo continúa
enumerando otras cifras, pero sin especificar si las plantas estaban sembradas
en sitio definitivo. Por esa circunstancia, y para efectos de esta sentencia, sólo
se tomarán en consideración las cantidades dadas de árboles fijos.

El testimonio del señor Lozano no ofrece mayores garantías de credibilidad por

las siguientes razones: 1° En testimonio rendido ante el Juez Municipal de
Chitagá en 10 de julio de 1950 manifiesta que en el mes de octubre de 1949
fue destituido del cargo que desempeñaba en el vivero, pero que en vista de
que la persona designada en su reemplazo no aceptó, se le pidió por el
gobierno que permaneciera en el puesto hasta el día 30 de noviembre, fecha
en la cual se haría entrega del inmueble al arrendador. Agrega que en el mes
de febrero de 1950 se encontraba viviendo "en la casa que tiene el lote donde
funcionaba el vivero Posteriormente dice el testigo: "Asimismo quiero hacer
constar que cerca a donde se encontraban las parcelas de perales y duraznos,
tenía un cultivo de papa el cual fue pisoteado, no sé si en forma accidental o de
adrede, habiendo sido perjudicado notablemente…". Sí el testigo estuvo al
servicio del Ministerio sólo hasta el 30 de noviembre de 1949; si en su calidad
de ciudadana particular continuó viviendo en la casa de habitación de los
demandantes; y si en un terreno que no le pertenecía tenía sus propios cultivos
de papa en la época del retiro de los árboles, puede presumirse que entre los
señores Carvajal y Lozano existía algún contrato de sociedad, de
arrendamiento o de cualquiera otra naturaleza o que aquel había permitido a
éste, por mera liberalidad, utilizar su terreno. En todo caso, sus propias
declaraciones revelan que entre Lozano y Carvajal había una situación que no
garantizaba la suficiente independencia y libertad que debe tener el testigo al
formular su declaración. 2° Entre el informe suministrado por el señor Lozano al
Ministerio de Agricultura en su calidad de funcionario, y los datos que dio como
particular y con posterioridad a sus vinculaciones personales o de negocios con
el demandante, existe una total y ostensible contradicción en cuanto a las cifras
y destinación de los árboles. En el primer documento se dice que el número de
plantas sembradas en sitio fijo era de 270, y en la declaración esa cantidad
sube a 9.280. Hay, pues, una diferencia de 9.010 unidades. Ciertamente que
entre la fecha del informe (5 de mayo de 1949) y la de la entrega del inmueble
(30 de noviembre del mismo año) transcurrió un lapso de 5 meses y 24 días,
pero no cabe suponer que en tan corto tiempo y en circunstancias de que el
gobierno estaba para entregar la finca, se hubiese cambiado la destinación
inicial que tenían las plantas.

En su declaración rendida ante el Juez Municipal de Chitagá en 8 de julio de

1950, asevera el señor Luis Eduardo Antolinez que en los meses de febrero,
marzo y abril de ese año se sacaron del predio arrendado "más o menos unos
once mil árboles. . .". No especifica edades, estado y calidades de las plantas,
ni dice cuántas estuvieran sembradas en sitio fijo. Posteriormente, en
declaración rendida el 13 de enero de 1951 ante el mismo funcionario, afirma lo
siguiente: "En el lapso comprendido de febrero a abril del mencionado año de
mil novecientos cincuenta (1950) yo presencié el arranque de trece mil
doscientos árboles (13.200)....". En esta ocasión, el testigo tampoco hace
discriminación alguna, ni expresa el número de plantas sembradas
definitivamente. En una tercera declaración rendida ante el Consejero ponente
en 4 de marzo de 1955, es. decir, 5 años, 3 meses y 4 días después de
entregado el terreno, sí da cuenta de los detalles que anteriormente se echaron
de menos, así: "... ...quedaron plantados unos catorce mil árboles de peros,
duraznos, ciruelos y albaricoques en las cantidades antes dichas, o sea seis mil
peros en sitio fijo, tres mil duraznos de diversas clases también en sitio fijo y
cinco mil ciruelos y albaricoques de cuatro a seis años, en sitio fijo, lo mismo
que los doscientos ochenta árboles que estaban fijos en las avenidas". En esa
misma diligencia declaró el testigo Antolinez que a fines de 1949 estaban
plantados en el vivero 23.280 unidades, de las cuales se sacaron en los últimos
días de noviembre de 1949 unos 5.000 árboles. Be acuerdo con este dato,
debieron quedar cerca de 18.280 plantas en el predio del señor Carvajal.

Se puede verificar así, que el señor Antolinez, en sus tres declamaciones

suministra informaciones distintas. Primero fija la cantidad de árboles en
11.000, poco después en 13.000, posteriormente en 14.000 y por ultimo en
18.280. Estima la Sala que no ofrece serios motivos de credibilidad un testigo
que con tanta ligereza y volubilidad va cambiando los datos que dice poseer y
aumentándolos a medida que se le toman nuevas declaraciones. Esta
circunstancia sería suficiente para descartar el testimonio de Antolínez como
prueba valedera en lo relacionado con el número de plantas, pero no sobra
anotar que él manifiesta que los datos suministrados en su última deposición
los recogió del inventario que se hizo (no recuerda si fue en mayo o en
septiembre de 1949), inventario que sólo arroja la cifra de 270 árboles
plantados en sitio definitivo, en tanto que el declarante dice que esa cantidad
subía a 14.000 unidades. Es posible que el inventario a que se refiere Antolínez
sea el mismo que consta en el informe rendido por Rafael Lozano al Ministerio
de Agricultura, ya que hay coincidencia entre la fecha de este último
documento (5 de mayo de 1949) y una de las que supone el testigo (mes de
mayo de 1949), pero no se puede descartar totalmente la hipótesis de que
hubiese un inventario posterior. Sea cual fuere la verdad, hay algo que es a
todas luces inaceptable: que en el término de seis meses escasos que faltaban
para entregar el inmueble, el Ministerio hubiese plantado en sitio definitivo
13.730 unidades, o sea la diferencia entre los 270 árboles de que da cuenta el
informe oficial y los 14.000 de que habla el testigo. Antolínez.

Es oportuno observar que el dictamen de los peritos apoya sus conclusiones

sobre el número de plantas en la información global que dio el señor Antolínez
en su primera declaración. Pero si ese testimonio no constituye prueba
valedera, como ya se demostró, menos la constituirá el experticio que en esa
declaración se basa. Por otra parte, en el informe pericial no se establece
discriminación alguna entre los árboles plantados en sitio fijo y aquellos que no
lo estaban, dato que es de capital importancia en la decisión del juicio. Por
tales circunstancias es preciso concluir que las pruebas allegadas al
expediente carecen de suficiente valor demostrativo para destruir el informe
oficial de 5 de mayo de 1949, en el cual se señala cuál era la destinación
especial que tenían los árboles y se limita a 270 la cantidad de plantas
sembradas en sitio fijo.

Pero el dictamen de los expertos sí contiene un dato que sirve para

complementar las cifras suministradas en el informe oficial ele 5 de mayo y al
cual sí se le puede dar toda credibilidad por razón de que fue obtenido
directamente y en el propio terreno por los peritos. Es el siguiente: ellos
verificaron "la existencia de ciento diez árboles de las mismas variedades, que
forman parte de dos avenidas, casi extinguidas, que confluyen hacia el centro
del predio". Esta información de los expertos acredita que no todas las plantas
fueron arrancadas y sacadas del inmueble y que las que quedaron deben
deducirse de la cantidad de 270 a que se ha hecho alusión.

De acuerdo con los planteamientos anteriores, el Ministerio de Agricultura tenía

derecho a sacar del predio arrendado todos los árboles del vivero que estaban
destinados al reparto. Esas unidades pertenecían al Estado aún después de
cumplido el contrato de arrendamiento, porque no tenían la calidad de mejoras
y no estaban, de consiguiente, incluidas dentro de la cláusula séptima del
convenio. Los demandantes no eran propietarios de esas plantas y mal podía
la administración pública reconocerles indemnización alguna por ese concepto.
Pero igual razonamiento no cabe hacer con relación a los 270 árboles frutales
que estaban sembrados en sitio fijo. Al tenor de la cláusula séptima del contrato
de arrendamiento, ese número de unidades accedían al terreno y sobre ellas
tenían los actores pleno derecho. Como en los actos administrativos
enjuiciados sólo se reconoció la indemnización por la cifra máxima de 50
árboles, las resoluciones acusadas deben ser anuladas por haber desconocido
el derecho de propiedad que tenían los actores sobre todas las plantas
sembradas en sitio fijo (artículos 16 y 30 de la Constitución).

Para efectos del restablecimiento del derecho quebrantado, la Sala tendrá en

cuenta que de los 270 árboles que pertenecían a los demandantes, quedaron
en el inmueble arrendado 110 unidades, de acuerdo con el dicho de los peritos.
Esta última cifra habrá que deducirla de la anterior. La reparación cubrirá, pues,
las 160 plantas restantes. Para la apreciación del lucro cesante y del daño
emergente, se tomará en consideración que las plantas de propiedad de los
actores no se sembraron en la forma concentrada que se cultivan los árboles
de vivero y que, de consiguiente, su valor por unidad y su capacidad de
producción corresponde más bien a los de los árboles de huerto. Los peritos
hicieron el siguiente avalúo: Valor de un árbol de huerto, $ 14.00; producción
anual de cada uno, tres (3) arrobas de fruta; valor de cada arroba, $ 8.00.

Como el inmueble fue vendido por los demandantes en 21 de marzo de 1953,

la indemnización sólo llegará hasta esa fecha.

De acuerdo con las apreciaciones anteriores, se fija el valor de los perjuicios

(lucro cesante y daño emergente), así:

Valor de 160 árboles, a $ 14.00 cada uno $ 2.240.00

Valor de la producción de 160 árboles a razón
de 3 arrobas Anuales de fruta, durante tres años 11.520.00
TOTAL $ 13.760.00

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso

Administrativo administrando justicia en nombre de la República de Colombia y
por autoridad de la ley, oído el concepto de su colaborador Fiscal.

FALLA

1°. SON NULAS las Resoluciones de 29 de febrero de 1952 y 31 de marzo de

1954, dictadas por el Ministerio de Agricultura y Ganadería, en cuanto por ellas
se dejó de reconocer la totalidad de los perjuicios ocasionados a José del
Carmen Carvajal Maldonado y Emma García de Carvajal.

2° Como consecuencia de la nulidad decretada en el punto anterior, José del

Carmen Carvajal Maldonado y Emma García de Carvajal, conjuntamente,
tienen derecho a que el Estado Colombiano, por conducto del Ministerio de
Agricultura y Ganadería, les pague la suma de trece mil setecientos sesenta
pesos ($ 13.760.00) moneda legal, dentro de los términos señalados en el
artículo 121 del Código Contencioso Administrativo.

Copíese, notifíquese y archívese.

CARLOS GUSTAVO ARRIETA. RICARDO BONILLA GUTIERREZ, R

ALEJANDRO DOMINGUEZ MOLINA. FRANCISCO ELADIO GOMEZ G.
SALVANDO EL VOTO, GABRIEL ROJAS ARBELAEZ. JORGE A.
VELASQUEZ D. ALVARO CAJIAO ROLAÑOS, SECRETARIO

SALVAMENTO DE VOTO

Consejero ponente: GABRIEL ROJAS ARBELAEZ

ALVARO CAJIAO B

Me aparto respetuosamente de la providencia mediante la cual se decide este

juicio, por considerar que no porque "el derecho a la acción es restringido y el
derecho a la petición ilimitado", como allí se expresa, la petición hecha en
cualquier tiempo pueda revivir la acción prescrita. Con esta conclusión se dará
vida a todas las acciones que han caducado, pues cualquier decisión
administrativa, sea favorable al peticionario o contraria a éste, dará lugar al
recurso jurisdiccional, sin que la excepción de prescripción prospere.

Expresa el fallo que las excepciones propuestas por el señor Agente del
Ministerio Público habrían sido admisibles si la acción se hubiese dirigido
contra la operación administrativa cumplida durante la primera etapa del
negocio; pero que no son procedentes contra los actos administrativos dictados
por el Ministerio de Agricultura y Ganadería, porque la demanda fue presentada
oportunamente y con apoyo en el artículo 67 de la Ley 167 de 1941.

Creo, en cambio, que la excepción de prescripción propuesta contra la acción

del señor Carvajal Maldonado por el señor Fiscal del Consejo, debe prosperar
porque dicha acción debió dirigirse contra la operación administrativa cumplida
en la primera de las dos etapas que el fallo claramente distingue, y no contra la
Resolución del Ministerio de Agricultura y Ganadería. Temo que este
procedimiento del litigante y su aceptación por el Juez, esto es, el de querer
revivir las acciones mediante el derecho de petición, haga aquellas
imprescriptibles. La acción del señor Carvajal prescribió porque debía dirigirse
contra la operación administrativa de que habla la providencia, y no revivió
porque haya sido pedida la nulidad de las Resoluciones ministeriales.

Por otra parte al resolverse por la Administración la solicitud del señor Carvajal
Maldonado no era el momento en que por aquella se pudiera alegar la
prescripción de la acción. Esta palabra se refiere al ejercicio de un recurso
jurisdiccional para el reconocimiento de un derecho, y como ese recurso se
ejerce ante los Jueces, es ante estos mismos ante quienes puede alegarse su
caducidad. Por eso se ve que en este juicio, y en la debida oportunidad, el
señor Agente del Ministerio Público alegó la prescripción de la acción.

La acción está prescrita porque ella debió haberse ejercitado dentro de los
cuatro meses siguientes a la ocurrencia de los hechos ordenados por el
Ministerio de Agricultura en la finca de Chitagá. Sin que valga la pena
considerar como último argumento en favor del demandante, el de que lo
expuesto en el artículo 78 del C. C. A. se presta a duda porque pueda
entenderse que cuando la causa de la violación sea un hecho o una operación
administrativa, lo que se deba hacer sea demandar directamente de la
Administración, las indemnizaciones correspondientes. Si eso fuera así
significaría que la ley que vino a organizar la jurisdicción contenciosa
administrativa, priva de la acción correspondiente a quien tenga que pedir el
restablecimiento de su derecho. Pero la disposición significa simplemente que
mediante el recurso jurisdiccional han de formularse las pretensiones contra el
Estado.

Fue esto lo que no hizo el actor oportunamente, por lo que no cabía otra
decisión que la de declarar prescrita su acción, conforme a lo pedido por el
señor Fiscal del Consejo.

Bogotá, D. E., junio catorce de mil novecientos sesenta y uno.

GABRIEL ROJAS ARBELAEZ. ALVARO CAJIAO B., SECRETARIO