La Política pública de educación en Colombia.

Una deuda sin saldar

César Enrique Sánchez Jaramillo1

En Colombia la educación está consagrada en el Artículo 67 de la Constitución Política como un

“derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; busca el acceso al
conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura”. Los dos
subrayados, que son nuestros, darán lugar a dos enfoques diametralmente opuestos de abordar el
problema educativo, como veremos.

El Artículo 44 de la misma Norma se refiere a la educación como uno de los derechos fundamentales
de los niños y el Artículo 9 de la ley 115 determinó que tal derecho se regularía mediante ley
estatutaria. Un cuarto de siglo después estamos esperando ese marco regulatorio, cuya posibilidad
de realización tiene su fundamento constitucional en el Artículo 152 el cual prescribe que el
Congreso de la República mediante leyes estatutarias regula, entre otras materias, los “derechos y
deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección”, entre
los cuales se incluye el derecho fundamental a la educación.

Abel Rodríguez (2015)2, señala que, además de la ley estatutaria para reglamentar el derecho a la
educación, hay otras regulaciones pendientes: las libertades de aprendizaje cátedra e investigación;
la prevalencia de los derechos de los niños, la obligatoriedad y gratuidad de la educación; la
erradicación del analfabetismo, la atención educativa a personas con limitaciones; el derecho de los
adolescentes a una formación integral y a la participación; el acceso educativo de los campesinos;
la educación del deporte y la recreación, así como el fomento de prácticas democráticas y
participación ciudadana.

¿Cuáles son las consecuencias de la falta de desarrollo normativo de estos preceptos

constitucionales y legales como bases de una política pública educativa, en la posibilidad del
cumplimiento efectivo del derecho a la educación y los correspondientes impactos positivos que
tendría en la sociedad en materia de desarrollo humano y equidad?

Lo que ha ocurrido es que, del Artículo 67 constitucional, los diferentes gobiernos han atendido sólo
parcialmente uno de los vértices del derecho a la educación: la cobertura, y han dejado de lado la
inclusión y la calidad pues se han enfocado en regular la educación como un servicio “con base en
la eficiencia, racionalización y regularización y no como un derecho” (Rodríguez, citado).

Sobre política y políticas

Nos proponemos en este aparte establecer la relación entre política, políticas, gobernabilidad y
gobernanza, a la luz de una base normativa que pueda materializarse en una Ley Estatutaria para
garantizar el derecho a la educación.

La política en singular, como objeto de la Ciencia Política, se refiere a las relaciones de poder y al
propio ejercicio del poder. Las políticas, en plural, se entienden como lineamientos para la acción y

1
Coordinador colegiado de la Comisión Gestora del Plan Nacional Decenal de Educación 2016-2026. Director
Ejecutivo de Fundesuperior y Director de la Revista Cuadernos de Educación Superior.
2
RODRÍGUEZ, Abel (2015) 20 años de la Ley General de Educación. Resultados y posibilidades. Bogotá:
Magisterio/Espiral.
dan lugar a otro campo de estudio: la Ciencia de las políticas. Las políticas públicas pueden ser
entendidas de diversas maneras de acuerdo con la perspectiva teórica desde la cual se aborden. Es
diferente su connotación si se analizan desde la Teoría tradicional del estado, la Teoría
contemporánea del Estado o la Teoría de políticas públicas.

En el primer caso, desde la Teoría tradicional del Estado, que plantea el control de poder político,
el territorio y la población, (es decir, la política en singular) por parte de los gobiernos como
intérpretes del Estado; se podría afirmar que las normas y actos administrativos promulgados por
los mandatarios, por sí mismos, constituirían la política educativa.

Pero si acudimos a la Teoría contemporánea del Estado, se amplía el radio de participación y

decisión, pues este enfoque se refiere a las relaciones Estado-Sociedad y la legitimidad de las
políticas que se deriva ya no sólo del ejercicio del poder sino de la participación de la ciudadanía.

En esta misma dirección hay lugar para plantear que la Teoría tradicional se apoya en la
Gobernabilidad o capacidad de maniobra y respuesta del Estado a las demandas sociales y la Teoría
contemporánea en la Gobernanza que alude a la interacción y cooperación horizontal entre el
sector público, el sector privado y los actores sociales en la búsqueda de acuerdos societales. En
esta línea, puede inferirse que la Teoría de políticas públicas en cuanto a interacción de los
diferentes actores en el proceso de confección de las políticas, derivaría de este último enfoque.

El contexto actual, caracterizado por fenómenos como la globalización, la complejidad, el avance

científico-tecnológico, el debilitamiento de los grandes relatos (de los “ismos”) el descentramiento
de la política y el debilitamiento del Estado, que ha cedido su espacio decisorio a las grandes
corporaciones, fueron detonantes para abrir espacio a otros actores diferentes de los gobiernos no
sólo en la definición de cursos de acción (políticas) sino también en el ejercicio del poder.

En estos ámbitos, las políticas públicas son una expresión de fuerzas e intereses en disputa entre los
diferentes actores políticos que da lugar a escenarios de negociación. Rescatan el carácter público
que tenía la política en la Grecia de Pericles en cuanto a la participación de los individuos y sus
organizaciones representativas en los asuntos de interés general que les afectan directamente y la
emancipan del exclusivo fuero del gobernante en ejercicio del poder, como lo describía Maquiavelo.

En consideración a que la política pública es aquella que determina los lineamientos de la acción,
con base en un conocimiento racional de la realidad y la participación democrática de los
interesados, el direccionamiento estratégico de los programas, políticas, proyectos y toma de
decisiones de la educación superior, deberán enmarcarse en esta concepción, construida con una
visión de largo plazo3. Esto se puede predicar de todos los niveles educativos.

Las políticas públicas y los desafíos inaplazables de la educación

Las políticas públicas en educación son una forma de materialización de las relaciones entre el
Estado y la sociedad civil, un campo heterogéneo constituido por sectores con intereses y
necesidades diferentes como ocurre con el gremio magisterial, el movimiento estudiantil, el sector
empresarial, organizaciones sociales y las instituciones del Estado.

Dado que las grandes transformaciones sociales y en particular en la educación son fruto de
negociaciones y consensos de amplia base participativa, es necesario resaltar el carácter público de

3
Henao Willes, Myriam (1999). Políticas Públicas y Educación Superior. Congreso Nacional de Educación
Superior, Barranquilla.
la política: es decir, la intervención de actores diferentes al gubernamental en las políticas
(sindicatos, organizaciones de la sociedad civil, sector empresarial, iglesias, asambleas vecinales,
etc). Este ámbito público es el campo en el que los ciudadanos individuales, por sí mismos o por los
voceros de sus organizaciones, hacen política y hacen las políticas.

Sobre la Pseudoparticipación

La participación de los interesados en la definición y construcción de la política es la fuente de su

legitimación y, justamente desde el enfoque de legitimación, se supone que:

"las políticas públicas son parte de la institucionalidad y se entiende a las mismas como
acuerdos resultantes de una particular relación de poder… En el proceso de formación
de las políticas públicas participan muy diversos actores políticos y sociales. En la
práctica es frecuente que las políticas gubernamentales no sean públicas en tanto no
se adoptan a la luz pública o en tanto se reducen a acomodar ciertos intereses
particulares”.4

Se puede aventurar la hipótesis de que uno de los mecanismos de defensa de la política para
garantizar que las políticas privilegien a los interesas del poder es utilizar la participación como
mecanismo de legitimación de la política, pero no hay un sincero compromiso con la construcción
democrática de los lineamientos de acción que se materialicen en políticas públicas.

El estudio Hacia la construcción de una política pública sobre la formación de Maestros, ejercicio
participativo a instancia de las facultades de educación agremiadas en Ascofade, que propuso las
metodologías de Policy Cycle y enfoque deliberativo para la formulación de la política, llama la
atención sobre un riesgo subyacente de usar éste último: “pone en riesgo la toma de decisión
democrática y compartida máxime si se usa para legitimar decisiones que se toman posteriormente,
respaldándose en la idea de que los actores llamados participaron en su definición”, o, como lo dice
un estudio sobre ciclos formativos del IDEP de la inveterada costumbre de “ustedes participan y yo
decido”. En otras palabras: con nuestra firma en las planillas de asistencia a los eventos, terminamos
legitimando un libreto previamente establecido.

4
Henao Willes, Myriam (2011). La educación superior: ¿un servicio público? Razón pública (web).
Propuesta de articulación con instrumentos e iniciativas de política
pública a partir de un acuerdo general.

Manifiesta Aguilar (citado) que “En México cuando se habla de políticas públicas hemos recurrido a
gobernar por leyes y gobernar por planes”. El autor piensa que, si bien leyes y los planes tienen una
trascendencia considerable, generar leyes no es lo mismo que generar políticas, si la repartición de
justicia es cuestionable y que los planes, por sí mismos, no solucionan los problemas y son camisa
de fuerza que hacen a los políticos indiferentes a los cambios propios de las dinámicas sociales.

Pero los planes y las leyes nos son buenas ni malas en sí, en tanto instrumentos cuya aplicación
cualitativa depende de la voluntad humana. En Colombia el mejor ejemplo es la Ley General de
Educación, que puede considerarse un triunfo de la participación social encarnada en el Movimiento
Pedagógico y resultado de sus luchas, y dotó de orientación a la educación mediante principios,
fines y objetivos, fortaleció la dimensión formativa sobre la académica, visibilizó el derecho a la
educación y propuso la autonomía escolar, la participación democrática en los gobiernos escolares
y los sistemas de aseguramiento de la calidad, todo lo cual ha tenido importantes efectos prácticos.

Pero también quedaron muchas deudas, aún no saldadas, como el poco impacto en el ejercicio de
la autonomía, los pobres resultados en la construcción de ciudadanía, la falta de reglamentación del
derecho a la educación y la poca incidencia de los planes decenales de educación por no ser
mandatorios sino indicativos (Rodríguez, citado). Pero estos resultados no son deficiencias de la Ley
ni del movimiento que la creó, sino de la falta de voluntad política de los sucesivos gobiernos
posteriores a su promulgación.

Esto lo que demuestra es que el impacto de herramientas instrumentales de política como las leyes
y los planes, depende de la gestión que se haga con ellos y es su aplicación lo que determina su
alcance e impacto.

Por eso se hace necesario en Colombia una genuina convocatoria para lograr acuerdos
fundamentales en la política pública colombiana que respondan a los interrogantes:

 ¿Hasta dónde llega el derecho de la educación en la trayectoria educativa y cuáles serían los
mecanismos para hacerlo efectivo?
 ¿Cómo se puede articular el sistema educativo en todos sus niveles para que responda a las
grandes exigencias sociales de equidad y a los grandes problemas del entorno que
demandan urgentes soluciones?

Como ya se dijo en la primera parte de este artículo, la Ley general de Educación o Ley 115 en su
artículo 9º, plantea que se debe desarrollar una ley estatutaria para garantizar el derecho a la
educación y, sí se toman en cuenta las recomendaciones del CESU en el Acuerdo por lo Superior
2034, esta Ley estatutaria debería incluir el nivel superior de la educación:

“Por su carácter, una Ley de tipo Estatutario debe fundamentarse en el ejercicio de un

derecho fundamental. Sin desconocer estos marcos, en la mesa se presentó esta
propuesta considerando que podría ser esta una muy importante oportunidad para
definir los alcances del derecho a la educación y en especial a la educación superior, y a
partir de esta conceptualización definir los principios que la orientan y definen y
 establecen las características de la misma y las implicaciones de reconocer la autonomía
con la responsabilidad que éste reconocimiento conlleva5”.

Además de generar genuinos espacios de participación para la construcción de la base normativa

que requiere la sociedad colombiana, y materializarla en una Ley Estatutaria, deben aprovecharse
los instrumentos creados por ley para facilitar este proceso. Por este motivo, la construcción de la
política pública se debe articular con el Plan Nacional Decenal de Educación 2016-2026 PNDE que,
en sus 10 desafíos, recoge deudas pendientes con la sociedad en materia educativa desde la
promulgación de la Ley General de Educación y son prioridades impostergables.

Estos desafíos se relacionan en la siguiente tabla:

DESAFÍOS DEL PNDE 2016 – 2026

Primero: Regular y precisar el alcance del derecho a la educación
Segundo: La construcción de un sistema educativo articulado, participativo, descentralizado y
con mecanismos eficaces de concertación
Tercero: El establecimiento de lineamientos curriculares generales, pertinentes y flexibles.
Cuarto: La construcción de una política pública para la formación de educadores.
Quinto: Impulsar una educación que transforme el paradigma que ha dominado la educación
hasta el momento.
Sexto: Impulsar el uso pertinente, pedagógico y generalizado de las nuevas y diversas tecnologías
para apoyar la enseñanza, la construcción de conocimiento, el aprendizaje, la investigación y la
innovación, fortaleciendo el desarrollo para la vida.
Séptimo: Construir una sociedad en paz sobre una base de equidad, inclusión, respeto a la ética
y equidad de género.
Octavo: Dar prioridad al desarrollo de la población rural a partir de la educación.
Noveno: La importancia otorgada por el Estado a la educación se medirá por la participación del
gasto educativo en el PIB y en el gasto del gobierno, en todos sus niveles administrativos.
Décimo: Fomentar la investigación que lleve a la generación de conocimiento en todos los niveles
de la educación.

Un ejemplo de movilización para promover la construcción participativa de la política pública, en

contravía de los intereses de la “política” ha sido la construcción de amplia base participativa en
todo el ámbito nacional a través de su Comisión Gestora y su Comisión Regional que se ha podido
consolidar como una plataforma de participación a través de sus foros regionales y nacional,
apoyados en una plataforma tecnológico.

Otro ejemplo es la gestión adelantada por la Comisión Gestora del PNDE, con el apoyo de varios
congresistas, para que el Plan Nacional Decenal de Educación fuera incluido en el Plan Nacional de
Desarrollo. En efecto, aunque los desafíos del PNDE, como se dijo, son prioridades impostergables,
el Gobierno Nacional no los incluyó el PNDE en las Bases para el Plan Nacional de Desarrollo PND
(como lo ordena el artículo 78 de la Ley 115) ni en el proyecto de articulado de la ley
correspondiente.

El trabajo adelantado entre la Comisión Gestora del PNDE y miembros del legislativo dio a luz el
Artículo 192 del Plan Nacional de Desarrollo que prescribe:

5
Documento de la Mesa Temática Política Pública y Sistema de Educación Superior para el acuerdo por lo
Superior 2034. Diálogo Nacional hacia la construcción de una Política Pública de Educación Superior.
“Política pública y sistema de educación superior en Colombia”.
 “ARTÍCULO 192°. ARMONIZACIÓN DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO CON EL PLAN
NACIONAL DECENAL DE EDUCACIÓN 2016-2026. En cumplimiento de lo ordenado por la
Ley General de Educación (Ley 115 de 1994), la política educativa del Gobierno nacional
contenida en el presente Plan Nacional de Desarrollo deberá armonizarse con los
propósitos y lineamientos del Plan Nacional Decenal de Educación 2016-2026. Con el fin
de fortalecer la planeación educativa en las regiones, los departamentos, distritos y
municipios articularán y armonizarán sus Planes de Desarrollo en materia educativa con
lo dispuesto en el Plan Decenal de Educación 2016-2026 y en el Plan Nacional de
Desarrollo”.

Esto significa que la sociedad civil dispone en la actualidad de un instrumento de gestión y

articulación social y política en todo el ámbito nacional que puede funcionar como una
infraestructura de apoyo para la tan necesaria y deseada construcción participativa de la política
pública en educación.

Política pública de educación y formación de maestros, construida

con maestros
Otra de las cuentas educativas con saldo en rojo es el desarrollo docente como la piedra angular de
la calidad educativa la cual requiere una muy bien estructurada estrategia que recoja la experiencia
y antecedentes reflejados en iniciativas encaminadas a la construcción de la política pública de
formación de formadores, y se materialice en un Sistema Nacional de Formación Docente.

Entre estos antecedentes se construye un estado del arte del cual algunos de los principales aportes
son:

 VASCO, Carlos et all (2007). Base para una política de formación de educadores. Instituto de
Educación y Pedagogía de la Universidad del Valle.
 Universidad Nacional/MEN (2008). Políticas y sistema colombiano de formación y desarrollo
profesional docente.
 Ministerio de Educación Nacional (2013). Sistema colombiano de formación de educadores
y lineamientos de política. Bogotá: Imprenta Nacional.
 PLAN NACIONAL DECENAL DE EDUCACIÓN –PNDE- (2018). Cuarto Desafío: Construcción de
una política pública para la formación de educadores. En: Cuaderno Académico de la
Comisión Gestora Del PNDE No. 1. Bogotá. Resultado del Foro Nacional transmitido por
RENATA.
 SÁNCHEZ, César. (2018) Construcción de una política pública para la formación de
educadores. En: Revista Rutas de Formación No. 7. Bogotá: Escuela de Instructores del
SENA.

A continuación, se relacionan algunos de los elementos que podría tener una política o sistema de
formación de docentes, y son una síntesis de los mencionados estudios y documentos fruto de
investigaciones y eventos con participación de directivos docentes, docentes y facultades de
educación agremiadas en ASCOFADE, así como de foros nacionales desarrollados en el ámbito del
PNDE.

Temas de la política y sistema de formación de docentes

El contenido de una política de formación de formadores puede incluir:

  Ideales de sociedad y país sustentados en una educación transformadora
 La identidad del maestro. Respuesta a decisiones gubernamentales que prácticamente
suprimieron la pedagogía como fundamento de la profesión docente y lleva a plantear la
dicotomía maestro funcionario vs. Intelectual; la pedagogía vs la disciplina; el estatuto
antiguo, vs. el nuevo; lo público vs lo privado.
 Reconocimiento del maestro como sujeto político reflexivo crítico e intelectual, frente a un
ataque sistemático que pretende estigmatizar al maestro y poner a la sociedad en su contra.
 Investigación. Los maestros se entienden como intelectuales que reflexionan sobre su
práctica, sistematizan sus experiencias y producen conocimiento pedagógico.
 Equilibrio entre formación disciplinar, científica, pedagógica, didáctica y política
 Liderazgo. Profesionales de la docencia que ejercen su acción transformadora sobre sus
estudiantes, instituciones y comunidades para la solución de problemas concretos.
 Formación Humana. Es un componente fundamental de la formación integral del docente
que complementa su formación pedagógica y disciplinar.
 Trabajar en contexto. El docente debe atender a las particularidades geográficas, culturales,
económicas y sociales que se adecúen a la realidad multiversa de nuestro territorio.
 Estructurar un Sistema de formación de docentes articulado a otros sistemas y subsistemas
(educación, ciencia, tecnología)
 Actores del proceso de formación: las facultades, las normales, los comités territoriales y
otros agentes.
 Continuidad de la formación y la necesidad de delimitar propósitos y contenidos
 Referentes de una política de formación de maestros en la escuela y en el territorio
 Alcances de la formación a partir de una concepción compartida de maestro y de
necesidades de formación identificadas en la práctica pedagógica.
 Reconocimiento de las prácticas docentes como componente esencial de la formación del
maestro
 Promover y apoyar las asociaciones profesionales de docentes por áreas del conocimiento
 Una plataforma de formación continuada o permanente de los docentes
 Crear los Institutos Superiores de Pedagogía
 Construir sobre experiencias exitosas como Maestros formando Maestros y Todos a
aprender que deben volverse parte integral de la política pública.

Conclusión: hacia la construcción de la Policy Factory

Algunas de las lecciones aprendidas en este recorrido reflexivo sobre la naturaleza y gestión de las
políticas públicas en educación aportan algunos elementos para proponer una metodología de
construcción de políticas públicas que hemos llamado “Fábrica de Políticas Públicas”:

1. Lo primero que requiere nuestra factoría es una visión compartida. Esto supone abandonar
la forma bisoña y cortoplacista con la cual suelen construir los gobiernos supuestos
derroteros de largo plazo como “Visión 2019” o “Colombia la más educada 2025”, que, por
falta de participación genuina y compromiso ciudadano, se agotan en los gobiernos que las
proponen.
2. Emplear metodologías propias de la Ciencia de las Políticas como policy studies (estudios de
políticas) y el policy analysis (análisis de políticas) propuestas por Harold Laswell (citado por
Aguilar, 2009) quien plantea que se requieren habilidades profesionales para “el
conocimiento DEL proceso de decisión y habilidades científicas para el conocimiento EN el
 proceso de decisión”. También otras herramientas metodológicas propias mencionadas
como Policy Cycle y Enfoque Deliberativo.
3. Acudir a visiones que han convocado a los colombianos y que aún gozan de prestigio,
respeto y convocatoria, como las recomendaciones de la Misión de Ciencia, Educación y
Desarrollo recogidas en el documento “Colombia al filo de la oportunidad”.
4. Apoyarse en infraestructuras disponibles como la Red de ONGS, las redes regionales del
Plan Nacional Decenal de Educación, de Empresarios por la Educación, las asociaciones de
instituciones educativas o gremios profesionales y las secretarías de educación entre otras,
para lograr amplias convocatoria y participación.
5. Establecer una metodología que incluya evaluación de indicadores de incidencia para
garantizar una participación legítima y efectiva.
6. Garantizar la participación de representantes de todos los sectores afectados y abandonar
la visión vertical y paternalista, que impide que nos reconozcamos y respetemos como
actores diferentes, pero con igualdad de derecho a la intervención en los asuntos públicos.