UNIDAD Nº 2

2.1 LA HACIENDA PÚBLICA: CONCEPTO, ELEMENTOS QUE LA

INTEGRAN Y CARACTERES ESENCIALES.

Conforme la define el Profesor J. Alberto Arévalo, “la hacienda pública es la

coordinación económico - financiera formada y actuada dentro del Estado con
adecuados organismos personales y la riqueza o materia administrativa destinada a la
atención de los servicios públicos, en su más amplio significado”.
Los elementos de cualquier hacienda son: a) el sujeto, o elemento personal o subjetivo,
que puede ser individual o colectivo; b) la materia administrable, o elemento objetivo o
material, que está dado por la parte de riqueza perteneciente a la hacienda; c) la
actividad o acción concreta de los órganos sobre la materia administrable, o sea, la
gestión administrativa; d) la finalidad.
En la hacienda pública también se presentan esos elementos: a) el sujeto es un ente
colectivo formado por la reunión de los habitantes de un lugar; b) la materia
administrable la cual se puede traducir en los recursos de que dispone el Estado, sean
ellos originarios, vale decir, de su propio patrimonio, o derivados, que se obtienen a
través del poder de imperio, que le permite la fijación de tributos (impuestos, tasas y
contribuciones). Además, para la prestación de los servicios es necesario contar con el
patrimonio del Estado, o sea el conjunto de bienes susceptibles de posesión estatal; c) la
actividad, mediante actos o hechos administrativos, llevada a cabo por el órgano
directivo de la hacienda y ella sirve para darle vida a la misma, pues la pone en acción,
movilizando la riqueza y aplicándola a la satisfacción de ciertas necesidades; d) la
finalidad específica es satisfacer las necesidades colectivas, como rasgo claramente
distintivo de la hacienda pública respecto de toda hacienda privada.
Caracteres:
I) Por su duración, la hacienda del Estado es de existencia perdurable, dada la naturaleza
permanente del ente al cual pertenece y por la índole de las necesidades colectivas que
satisface.
II) Por la naturaleza del vínculo, la hacienda del Estado es coactiva o necesaria, porque
la mayor parte de los recursos son obtenidos en dicha forma en virtud del poder
soberano del Estado que le permite imponer contribuciones.
III) Por su finalidad, la hacienda del Estado es tradicionalmente de erogación o
consumo, porque busca obtener medios económicos para satisfacer necesidades
colectivas. Esta característica la diferencia de las de producción o de lucro que tienden
al acrecentamiento de los capitales empleados. Esta distinción es de suma importancia
para determinar los preceptos y normas que se deben aplicar en la contabilidad pública.
IV) Por la condición jurídica del titular: la hacienda del Estado, en virtud del ente a
quien pertenece, es pública.
V) Por la integración de sus órganos: la hacienda del Estado es dependiente, porque los
órganos volitivo y directivo o ejecutivo están escindidos y asignados a distintas
personas.
VI) Por la división del trabajo administrativo: la hacienda del Estado se ha transformado
en las últimas épocas en una hacienda divisa, pues junto a la hacienda central funcionan
haciendas menores anexas, dotadas de facultades para administrarse a sí mismas,
aunque acatando los mandatos del núcleo central.
2.2 ORGANIZACIÓN DE LA HACIENDA PÚBLICA: LOS ÓRGANOS Y SUS
FUNCIONES (VOLITIVAS, DIRECTIVAS, EJECUTIVAS, DE CONTROL, DE
ASESORAMIENTO).
La administración de la hacienda pública se desenvuelve mediante una sucesión de
actos y hechos administrativos a cargo de los diversos órganos a los que compete el
ejercicio de las respectivas funciones.
En primer término se tiene el órgano volitivo o autoridad eminente, cuyo poder de
decisión se ejerce en forma directa o delegada, al que compete el ordenamiento de la
administración en sus líneas principales y el contralor de la misma en su instancia final
(Poder Legislativo ya que el pueblo no delibera ni gobierna sino a través de sus
representantes).
Enseguida surge el órgano directivo (Poder Ejecutivo), que encauza y guía la labor
administrativa dentro de las normas trazadas por el primero.
También aparecen órganos ejecutivos que realizan materialmente dicha labor (Jefe de
Gabinete y ministros), subordinados y sujetos al contralor del que dirige y preside la
actividad administrativa propiamente dicha.
Se instituyen además órganos especiales de control:
Art. 7º LAF. — La Sindicatura General de la Nación y la Auditoría General de la
Nación serán los órganos rectores de los sistemas de control interno y externo,
respectivamente.
También con la aparición de esta ley surgen órganos de asesoramiento:
Art. 17 LAF. — La Oficina Nacional de Presupuesto tendrá las siguientes
competencias:
i) Asesorar, en materia presupuestaria, a todos los organismos del sector público
nacional regidos por esta ley y difundir los criterios básicos para un sistema
presupuestario compatible a nivel de provincias y municipalidades.
Art. 74 LAF. — La Tesorería General tendrá competencia para:
j) Emitir opinión previa sobre las inversiones temporales de fondos que realicen las
entidades del sector público nacional en instituciones financieras del país o del
extranjero.
Art. 91 LAF. — La Contaduría General de la Nación tendrá competencia para:
c) Asesorar y asistir, técnicamente a todas las entidades del sector público nacional en la
implantación de las normas y metodologías que prescriba.
Art. 104 LAF. — Son funciones de la Sindicatura General de la Nación:
i) Atender los pedidos de asesoría que le formulen el Poder Ejecutivo Nacional y las
autoridades de sus jurisdicciones y entidades en materia de control y auditoría.

EL ENFOQUE SISTÉMICO APLICADO A LA DOCTRINA DE LA

ADMINISTRACIÓN FINANCIERA GUBERNAMENTAL. IDENTIFICACIÓN
DE LOS DIFERENTES SISTEMAS, SUS ÓRGANOS RECTORES Y DE
COORDINACIÓN.
La hacienda pública se nutre de otros sistemas para formar un sistema propio. Compara
a las organizaciones metafóricamente con los seres vivos. O sea, los sistemas se
influyen mutuamente. La LAF se incluye dentro de este enfoque ya que habla de
sistemas:
Art. 1º LAF. — La presente ley establece y regula la administración financiera y los
sistemas de control del sector público nacional.
Art. 2º LAF. — La administración financiera comprende el conjunto de sistemas,
órganos, normas y procedimientos administrativos que hacen posible la obtención de los
recursos públicos y su aplicación para el cumplimiento de los objetivos del Estado.
Art. 5º LAF. — La administración financiera estará integrada por los siguientes
sistemas, que deberán estar interrelacionados entre si:
— Sistema presupuestario;
— Sistema de crédito público;
— Sistema de tesorería;
— Sistema de contabilidad.
Cada uno de estos sistemas estará a cargo de un órgano rector, que dependerá
directamente del órgano que ejerza la coordinación de todos ellos.
Por el artículo 23 del Decreto Delegado Nº1023/01 se establece el sistema de
contrataciones, el que se organizará en función del criterio de centralización de las
políticas y de las normas y de descentralización de la gestión operativa. En tal sentido,
expresa que el sistema se integra por la Oficina Nacional de Contrataciones o el
organismo que en el futuro la reemplace, como Órgano Rector y las unidades operativas
de contrataciones, que funcionarán en las Jurisdicciones y entidades comprendidas en el
inciso a) del artículo 8º) de la Ley 24156.
Asimismo, la gestión de los bienes del Estado, se regulará por el Capítulo V (artículos
51 a 54) del Decreto-Ley Nº 23.354 de 1956, ratificado por Ley 14467, el que
permanece vigente en virtud del inciso a) del artículo 137 de la Ley de Administración
Financiera y de los Sistemas de Control Nº 24156. En tal caso no podemos hablar
concretamente de un sistema, dado que en la época en que se dictó la referida ley la
teoría de sistemas no se aplicaba.
Con referencia a los distintos sistemas mencionados más arriba, la LAF 24156 les
otorga un órgano rector que ejerce la centralización de las normas y la descentralización
de sus operaciones. A continuación se indican los órganos rectores de cada uno de los
sistemas:
Art. 16 LAF. — La Oficina Nacional de Presupuesto será el órgano rector del sistema
presupuestario del sector público nacional.
Art. 68 LAF. — La Oficina Nacional de Crédito Público será el órgano rector del
sistema de Crédito Público, con la misión de asegurar una eficiente programación,
utilización y control de los medios de financiamiento que se obtengan mediante
operaciones de crédito público.
Art. 73 LAF. — La Tesorería General de la Nación será el órgano rector del sistema
de tesorería y, como tal coordinará el funcionamiento de todas las unidades o servicios
de tesorería que operen en el sector público nacional, dictando las normas y
procedimientos conducentes a ello.
Art. 88 LAF. — La Contaduría General de la Nación será el órgano rector del sistema
de contabilidad gubernamental, y como tal responsable de prescribir, poner en
funcionamiento y mantener dicho sistema en todo el ámbito del sector público nacional.
Asimismo, existe un órgano coordinador que según el art. 6º) de la LAF. corresponde
que el Poder Ejecutivo Nacional lo establezca, y que será responsable de la
coordinación de los sistemas que integran la administración financiera, el cual dirigirá y
supervisará la implantación y mantenimiento de los mismos.
Por el artículo 6º) del Decreto 1344/07 reglamentario de la LAF “las funciones de
Órgano Responsable de la coordinación de los sistemas que integran la Administración
Financiera del Sector Público Nacional, serán ejercidas conjuntamente por la
SECRETARÍA DE HACIENDA y la SECRETARÍA DE FINANZAS, ambas del
MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS PÚBLICAS”.
La dirección y supervisión de los sistemas de tesorería, presupuesto y contabilidad serán
ejercidas por la SECRETARÍA DE HACIENDA, mientras que la de Crédito Público le
corresponderá a la SECRETARÍA DE FINANZAS, en ambos casos asistidas por las
respectivas Subsecretarías que las integran.
Se acompaña un gráfico parcial del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, en el
cual solamente se detallan las dos secretarías mencionadas a efectos de indicar la
dependencia de los diferentes órganos rectores.
El referido artículo reglamentario, además establece que en cada jurisdicción y entidad
los sistemas se organizarán y operarán dentro de un servicio administrativo financiero
(SAF). A continuación se transcribe el mencionado artículo.

MECON

Secretaría de Secretaría de
Hacienda Finanzas

Subsecretaría Subsecretaría de
de Presupuesto Financiamiento

TGN CGN ONP ONCP

ARTICULO 6º DR. — II. — En cada Jurisdicción o Entidad, los sistemas se

organizarán y operarán dentro de un Servicio Administrativo Financiero (S.A.F.)
integrado a su estructura organizativa. Cuando las características del organismo lo
hagan aconsejable, podrá organizarse más de un Servicio Administrativo Financiero
(S.A.F.) en una determinada jurisdicción o entidad.
Los Servicios Administrativos Financieros brindarán apoyo administrativo a las
máximas autoridades del organismo y tendrán a su cargo el cumplimiento de las
políticas, normas y procedimientos que elaboren los órganos rectores de los sistemas de
administración financiera. Los titulares de los Servicios Administrativos Financieros
tendrán las siguientes responsabilidades primarias:
a) Actuar como nexo entre los órganos rectores de los Sistemas de Administración
Financiera, las Unidades Ejecutoras de los Programas u otras categorías presupuestarias,
las Unidades responsables de la registración contable y las Unidades de Tesorería, y
coordinar las actividades de todas ellas.
b) Elevar a consideración de las autoridades superiores de las jurisdicciones y entidades
los documentos que consoliden los proyectos de asignación y reasignación de recursos
presupuestarios a las Unidades Ejecutoras de los Programas Presupuestarios, y la
documentación que requiera la CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN de la
SUBSECRETARÍA DE PRESUPUESTO de la SECRETARÍA DE HACIENDA del
MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS PÚBLICAS para la elaboración de la
Cuenta de Inversión y demás estados contables financieros a su cargo.
c) Elaborar la rendición de cuentas en el ámbito de su competencia, de acuerdo con las
normas, procedimientos y plazos que determine la CONTADURÍA GENERAL DE LA
NACIÓN, incorporando toda información que permita verificar el uso eficaz y eficiente
de los recursos asignados. La mencionada rendición y sus documentos de respaldo
quedarán archivados en cada Servicio Administrativo Financiero (S.A.F.), ordenados en
forma tal que faciliten la realización de las auditorías que correspondan.
Las unidades ejecutoras de las categorías programáticas previstas en el inciso a) del
Artículo 14 del presente (programa, subprograma, proyecto, actividad y obra)
participarán de la formulación, ejecución y evaluación del presupuesto físico y
financiero respectivo, cualquiera sea la fuente que financie sus gastos. El Servicio
Administrativo Financiero (S.A.F.) coordinará integralmente a las referidas unidades
ejecutoras.
La SECRETARÍA DE HACIENDA dictará las normas complementarias con relación a
la competencia, operación e interacción de los servicios y unidades mencionados en el
apartado II del presente artículo.

En consecuencia, en cada una de las jurisdicciones y entidades existe un Servicio de

Administración Financiera (SAF) a cargo de un funcionario que podrá tener el carácter
de Director de Administración y en el cual podrán existir distintas oficinas, que tendrán
funciones, por ejemplo de:
- Mesa de entradas
- Contrataciones
- Personal
- Liquidación de sueldos y gastos
- Tesorería Central
- Contabilidad
- Presupuesto
- Patrimonio
- Rendiciones de Cuentas
En todos los casos, deberán respetar las instrucciones de los órganos rectores, tal como
lo establece la LAF:
Art. 18 LAF. — Integrarán el sistema presupuestario y serán responsables de cumplir
con esta ley, su reglamentación y las normas técnicas que emita la Oficina Nacional de
Presupuesto, todas las unidades que cumplan funciones presupuestarias en cada una de
las jurisdicciones y entidades del sector público nacional. Estas unidades serán
responsables de cuidar el cumplimiento de las políticas y lineamientos que en materia
presupuestaria, establezcan las autoridades competentes.
Decreto Reglamentario. Las unidades que cumplan funciones presupuestarias en cada
una de las Jurisdicciones y Entidades, tendrán a su cargo, además de las que le señala la
ley, las funciones siguientes:
a) Coordinar la elaboración de la política presupuestaria institucional sobre la base de
las normas técnicas que determine la OFICINA NACIONAL DE PRESUPUESTO.
b) Asesorar a sus autoridades superiores y a los responsables de cada una de las
categorías programáticas del presupuesto que les compete, en la interpretación y
aplicación de las normas técnicas para la formulación, programación de la ejecución,
modificación y evaluación de la ejecución de los presupuestos respectivos.
c) Preparar los anteproyectos de presupuesto de la jurisdicción o entidad, dentro de los
límites financieros establecidos, y como resultado del análisis y compatibilización de las
propuestas de cada una de las Unidades Ejecutoras de los Programas Presupuestarios.
d) Llevar los registros centralizados de ejecución física del presupuesto.
Por el artículo 73 de la LAF se establece que la Tesorería General de la Nación
coordinará el funcionamiento de todas las unidades o servicios de tesorería que operen
en el sector público nacional, dictando las normas y procedimientos conducentes a ello.
Por el artículo 74 inciso g) debe ejercer la supervisión técnica de todas las tesorerías que
operen en el ámbito del sector público nacional.
2.3 LA CONTABILIDAD PÚBLICA: CONCEPTO. DELIMITACIÓN DE SU
CAMPO. SU IMPORTANCIA COMO ELEMENTO DE INFORMACIÓN Y DE
CONTROL DE LA ACTIVIDAD ECONÓMICA – FINANCIERA DEL ESTADO.
Según la doctrina italiana, la Contabilidad Pública es la disciplina que se ocupa del
control previo, contemporáneo y posterior de la actividad económica de la hacienda
pública.
Sin lugar a dudas, este concepto tiene sentido a partir de la realidad operante en la época
en que fue pergeñada. En efecto, la importancia trascendental de la contabilidad era
efectuar los registros de la actividad económica como forma de un control escritural.
Sin embargo, para el Profesor J. Alberto Arévalo, la Contabilidad pública tiene un
objetivo propio y es que toma los principios y preceptos del contralor de la contabilidad
general a la actividad financiera del Estado para revelar la actividad, registrarla y
exponerla adecuadamente. Lo que presupone un conocimiento preciso de la
organización y gestión de la hacienda pública.
En virtud que existían diferentes posiciones respecto al alcance y contenido de la
Contabilidad Pública, en el año 1981 en la Universidad Nacional del Sur, se organizó el
primer Simposio Nacional de Profesores Universitarios de Contabilidad Pública para
resolver un criterio de enseñanza para esta disciplina. De las conclusiones arribadas se
determinó que la Contabilidad Pública debía ser estudiada desde tres puntos de vista:
desde la organización, gestión y control.
a) Organización: se encarga de las distintas funciones de la hacienda pública, de los
órganos del Estado encargados de su cumplimiento y de las interrelaciones
existentes entre ellos;
b) Gestión: se encarga de la significación de los elementos integrantes del
presupuesto y el seguimiento de las etapas relativas a su ejecución, del régimen
de las contrataciones y de la incidencia de los contratos y las variaciones
patrimoniales en la situación de la hacienda pública;
c) Control: se encarga de la comparación entre la predeterminación de funciones y
su cumplimiento, de la especie y grado de la responsabilidad de los agentes que
tienen a su cargo la gestión y de los órganos que la verifican y juzgan.

Delimitación de su campo
La contabilidad pública es una disciplina social y en esa virtud se interesa por el
comportamiento del hombre en cuanto ser que vive en sociedad, pero limita la esfera de
su conocimiento a ciertos aspectos de esa convivencia. Además, es un saber que reviste
naturaleza política, pues dentro de lo genérico –que es lo social- atiende al conocimiento
de un sector del fenómeno político. Dado este carácter de ciencia política, la
contabilidad pública guarda relaciones de afinidad con diferentes disciplinas sociales.

Relaciones con otras disciplinas

En virtud de lo expresado, la contabilidad pública se vincula a las siguientes disciplinas:
a) Derecho constitucional: estudia la sociedad como institución política, la organiza en
ese carácter y rige las relaciones del poder público con el individuo.
b) Derecho civil: define en particular la personalidad jurídica del ente administrativo
que corresponde al Estado y establece el régimen jurídico de la materia administrable.
c) Derecho administrativo: regula la actividad concreta del Estado en orden a la
organización y a la operación de las funciones y de los servicios públicos.
d) Ciencia política: concurre a señalar las necesidades colectivas emanantes del
seguimiento de los fines de la sociedad política, y los medios más adecuados para
satisfacerlas, atendiendo a la mayor suma de bien común.
e) Economía política: es la ciencia de los bienes económicos y de la aplicación de éstos
a la satisfacción de las necesidades humanas.
f) Finanzas públicas: investiga las fuentes originarias y derivadas de donde han de
obtenerse los ingresos públicos.
g) Matemáticas: como ciencia de la cantidad, se relacionan con la contabilidad general
y, por consiguiente, con la contabilidad del Estado.
h) Estadística metodológica: al aplicar a fenómenos sociales las leyes de la cantidad,
pone de relieve sus efectos y resultados y funda las previsiones.
i) Informática: que es el conjunto de conocimientos científicos y técnicos que hacen
posible el tratamiento automático de la información por medio de procesadoras
electrónicas de datos.

Divisiones
La contabilidad pública se divide en tres ramas, enumeradas en el orden de realización
de las operaciones que comprenden. Ellas son:
a) Preventiva: analiza la preparación y fijación del presupuesto por los órganos
competentes, y prevé para un lapso dado la gestión financiera a seguir por los entes
recaudadores de ingresos y ordenadores de gastos (se vincula con la organización).
b) Ejecutiva: sigue la realización de las operaciones y se ocupa de su conveniente
registración contable, tanto en los aspectos financieros como patrimoniales (se vincula
con la gestión).
c) Crítica: mediante la comparación de las previsiones formuladas y de las normas
legales de procedimiento económico, con la realidad concreta de la gestión de la
hacienda del Estado, determina el ajuste de los hechos a las normas y ejercita, por
órganos competentes, un control de legalidad y de mérito de la gestión ejecutiva; son
propósitos de esta etapa: evitar desviaciones de los agentes públicos encargados de la
administración financiero-patrimonial (objetivo preventivo del control), descubrir los
errores y transgresiones en que se hubiese incurrido, y aconsejar los cambios de rumbo
(se vincula con el control).
Las distintas etapas de la contabilidad pública deben cumplirse adecuadamente.
LEGISLACIÓN VIGENTE EN LOS DISTINTOS NIVELES DEL ESTADO.
A nivel Nacional: Ley Nº 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de
Control del Sector Público Nacional del año 1992 y su reglamento Dto.1344/07.
A nivel Provincial: Ley Nº 12.510 de Administración, Eficiencia y Control del Estado
del año 2005.
A nivel Municipal: Decreto-Ordenanza Nº 19.975 de Contabilidad del año 1957.