CDH #7 - 2010

El sector rural paraguayo pre-
senta, en general, un perfil dual

de producción. Por un lado la
Agricultura Familiar, que con-
centra la gran mayoría de pro-
ductores y productoras rurales.
Y por el otro, el Mediano y Gran
Productor, con altos niveles
de producción y productivi-
dad en rubros de exportación.
2 Sector rural paraguayo: una visión general para un diálogo informado

Sector rural paraguayo:
una visión general para
un diálogo informado
Número especial
Diciembre, 2010
Sector rural paraguayo: una visión general para un diálogo informado 3

Copyright ©2010
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PARAGUAY
Este documento es de propiedad del PNUD en Paraguay.

No tiene fines de lucro, por lo tanto no puede ser comercializado en el Paraguay
ni en el extranjero.
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del contenido de este material, siempre que se cite la fuente.
El análisis y las orientaciones aquí contenidas no reflejan necesariamente la

opinión del PNUD.
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Impresión: Mercurio S.A.

Prólogo
El Cuaderno de Desarrollo humano Nº 7 Sector rural paraguayo: una visión general para un diálogo infor-
mado tiene el propósito de ofrecer al público en general, sobre todo a aquel relacionado con el desa-
rrollo rural, una perspectiva amplia pero resumida de la situación del sector, especialmente del estrato
más numeroso: el de la Agricultura Familiar. Por la amplitud del tema abordado y la extensión del
documento, constituye una edición especial de la Serie Cuadernos de Desarrollo humano del PNUD.
Con la objetividad necesaria que aportan los datos estadísticos, el rigor científico en su utilización
y la neutralidad que caracteriza a la Organización de las Naciones Unidas, este documento cons-
tituye un insumo básico para un diálogo abierto e informado sobre un tema de alta sensibilidad
social y política: la Reforma Agraria.
En efecto, con este material y otros anteriores ya publicados, el PNUD aspira a contribuir con la
sociedad paraguaya en el debate incluyente e informado acerca de la Reforma Agraria y el desarro-
llo rural, cuyos delineamientos básicos tienen rango constitucional y cuya implementación consti-
tuye una imperiosa necesidad considerando la realidad socioeconómica del campo.
En general, los dos Censos Agropecuarios Nacionales, el del 1991 y el del 2008, suministran la infor-
mación de este estudio. Aunque pudieran existir debilidades en algunos aspectos metodológicos
en el más reciente de los dos censos, los resultados generales de éste muestran la consistencia que
lo hacen suficientemente confiable.
Junto con el Cuaderno Nº 6, que analiza tres estudios de casos de cuentapropismo en el Paraguay,
uno en el área urbana y dos en el rural, este documento forma parte de una serie de estudios reali-
zados en el marco de elaboración del próximo Informe Nacional sobre Desarrollo humano, respecto
al Trabajo decente en el Paraguay. El Informe constituye una iniciativa y esfuerzo conjunto del
PNUD con la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la Agencia Internacional de Coopera-
ción del Japón (JICA).
Los insumos producidos en el proceso de elaboración del referido Informe Nacional, rebasan en su
cantidad y contenido el alcance y los propósitos del mismo, razón por la cual son puestos a disposición
de los sectores público, privado y de la sociedad civil, por medio de publicaciones de esta naturaleza.
Finalmente, manifiesto mi agradecimiento al Ministro de Agricultura y Ganadería (MAG), al Direc-

tor General de Planificación y al Director de Censo y Estadísticas Agropecuarias de dicha cartera
–por la muy buena predisposición para el suministro de la información estadística utilizada en esta
publicación– así como también a la JICA, por haber contribuido en el financiamiento de un estudio
sobre el sector rural que constituye el insumo principal del Cuaderno.
Extiendo el mismo reconocimiento al Viceministro de Agricultura del MAG, a la Unidad de Eco-

nomía Social y a la Dirección de Política Fiscal del Ministerio de Hacienda, a la Unidad Técnica del
Gabinete Social, al Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT), a la Organización
Internacional del Trabajo (OIT), la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentación (FAO) y al Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), por la
revisión general del documento.
Lorenzo Jiménez de Luis

Representante Residente

Autoridades del PNUD
Lorenzo Jiménez de Luis, Representante Residente
Ana Inés Mulleady, Representante Residente Adjunta
Equipo de elaboración
Oficina de Desarrollo Humano
Jorge Méndez Rheineck

Coordinador
Roberto Céspedes
Especialista social
Nicodemo González
Asistente administrativo
Consultores
Julio Brun
Milda Rivarola
Colaboración
Elizabeth Barrios K.
Corrección de texto
Miguela Benítez Fariña

Indice
Introducción 8

1. Desarrollo humano en el sector rural 11
1.1 Desarrollo humano: una concepción integral del desarrollo 13
1.2. Caracterización socioeconómica del sector rural 15
1.3. Agricultura familiar y mediano y grandes productores 20
1.4. Perfil demográfico de los hogares rurales 24
1.5. Algunas conclusiones 26

2. Carácter dual del sector productivo rural 27
2.1. Disímiles condiciones de producción 29
2.2. Mercados segmentados 38
2.3. Perfil diferenciado de producción agrícola 40
2.4. Expansión de la soja y substitución del algodón 43
2.5. Perfil diferenciado de producción ganadera 46

3. Tierra 51
3.1. Distribución 53
3.2. Tenencia 59
3.3. Uso 61
3.4. Propiedad nacional o extranjera 64

4. Trabajo rural 69
4.1. Ocupación del productor residente y su familia 71
4.2. Empleo asalariado temporal y permanente 77
4.3. Informalidad del empleo 82
4.4. Descampesinización y pobreza 84

5. Marco institucional y de políticas del desarrollo rural 89
5.1. El MAG y el INDERT 91
5.2. Planes y políticas públicas 94
5.3. Financiamiento del desarrollo rural 96
5.4. Deforestación cero 99

6. Principales conclusiones y orientaciones de políticas públicas 103
6.1. Principales conclusiones 105
6.2. Orientaciones de políticas públicas con énfasis en la Agricultura Familiar 107
6.3. Orientaciones generales para la Reforma Agraria 109
Siglas y acrónimos 115

Bibliografía 117
Anexos 121
Índice de cuadros y gráficos 144

Introducción
El séptimo cuaderno de Desarrollo Las políticas públicas juegan un rol rele-

humano en el Paraguay analiza la situa- vante en la inclusión, sostenibilidad y
ción del sector rural paraguayo, con empleo digno de los productores del
énfasis en la Agricultura Familiar, a par- campo, y en la seguridad alimentaria del
tir de las condiciones socioeconómicas país. Este trabajo aborda las condicio-
de los productores, hombres y mujeres, nes y cambios ocurridos en la Agricul-
y sus familias. tura Familiar y en la empresarial, sobre
la base de los datos de los dos últimos
Censos Agropecuarios (1991-2008).
El documento fue elaborado en el marco
del proceso de producción del Informe
Nacional sobre Desarrollo humano 2011, En el primer capítulo se realiza una
sobre el tema del trabajo decente. El breve introducción del marco teórico
Informe constituye una iniciativa con- del Desarrollo humano y se presenta la
junta del PNUD, la Agencia de Coopera- tipología de la población rural utilizada
ción Internacional del Japón (JICA) y la en el documento. El sector primario
Organización Internacional del Trabajo paraguayo muestra un perfil dual, con
(OIT). una economía campesina en proceso
de crisis, y otra agroexportadora meca-
nizada, basada en uso intensivo de bie-
Asimismo, el Cuaderno se publica en el nes de capital y biotecnología, con su
contexto de la implementación del pro- mercado fuertemente vinculado a la
yecto Puentes al Desarrollo Incluyente del globalización y a la integración regional.
PNUD y la Agencia Española de Coope-
ración Internacional para el Desarrollo
(AECID), y tiene por objeto promover En el capítulo segundo se caracteriza a
la capacidad de generación de ingresos la población rural según el mencionado
de las familias en extrema pobreza. perfil dual, desde el punto de vista de sus
condiciones socioeconómicas generales,
de producción y de acceso a mercados.

La tierra es el tema del capítulo tercero; En el capítulo quinto se presentan el
en donde se trata la distribución, la marco institucional y de planes y polí-
tenencia y el uso de la tierra y la propie- ticas públicas vigentes y en desarrollo,
dad rural nacional y extranjera. El capí- y el financiamiento del desarrollo rural.
tulo cuarto se centra en el análisis del Finalmente, en el sexto se formulan
trabajo agropecuario, la ocupación del algunos delineamientos generales de
propietario residente y los miembros de política para el debate público orien-
su familia, y aborda el fenómeno de la tado a un desarrollo sostenible, susten-
descampesinización y pobreza rural. table e inclusivo.

Capítulo 1
Desarrollo humano
en el sector rural

El Desarrollo humano consiste en la expansión de
las libertades de las personas para vivir una vida
prolongada, saludable y creativa; perseguir objetivos
que ellas mismas consideren valorables; y participar
activamente en el desarrollo sostenible y equitativo
del planeta que comparten.
1 Desarrollo humano
en el sector rural
1.1. Desarrollo humano

El enfoque del Desarrollo humano fue “El Desarrollo humano consiste en la expan-
impulsado por el economista pakistaní sión de las libertades de las personas para
vivir una vida prolongada, saludable y crea-
Mahabub ül Haq y difundido sistemáti-
tiva; perseguir objetivos que ellas mismas
camente desde 1990 por medio de los consideren valorables; y participar activa-
Informes mundiales, regionales y nacio- mente en el desarrollo sostenible y equitativo
nales sobre Desarrollo humano del PNUD. del planeta que comparten. Las personas son
Precisamente en el 2010 se cumplen 20 las beneficiarias e impulsoras del Desarrollo
humano, ya sea como individuos o en grupo”.
años de la presentación del primer Infor-
me mundial.
Este enfoque incluye principios centra-
El Desarrollo humano consiste en la ex- les para el desarrollo rural, como la sus-
pansión de las oportunidades y capaci- tentabilidad, la equidad, la eficiencia y la
dades de todas las personas de modo a participación. En general, enriquece la
ampliar sus opciones para una vida digna, comprensión de las oportunidades y los
productiva y creativa. desafíos en el sector rural, como también
promueve, amplía y agudiza la creatividad
El filósofo y economista Premio Nobel de
Economía (1999), Amartya Sen, concibió
el enfoque de las capacidades, teoría me-
dular del enfoque del Desarrollo humano.
Según este enfoque la expansión de las
capacidades humanas es, en la práctica,
la expansión de las libertades reales que
tienen las personas para vivir la vida que
valoran. En este sentido, el Desarrollo hu-
mano no es otra cosa que la ampliación de
la libertad real de las personas.
El Informe Mundial del 2010 (PNUD) ubica

a la libertad en el centro de la definición
del Desarrollo humano:

El desarrollo rural, o para asumirlos con eficiencia, como podrá que cuenta la población rural que a las
del campo, incluye apreciarse en cada capítulo del Cuaderno. oportunidades que ofrece el entorno y el
mercado. Estas capacidades se ilustran a
1 todos los aspectos
La ampliación de las capacidades, como partir de los datos estadísticos emergen-
de realización de la tes de los Censos Agropecuarios de 1991
las de aprender, vivir sanos y ser produc-
Desarrollo humano en el sector rural
persona: el social, el tivos, contribuyen a que las personas am- y 2008, y particularmente se centran en los
político, el cultural, plíen sus opciones de vida o, dicho de otro cambios registrados en dicho periodo in-
el ambiental y el modo, sus libertades reales. La persona tercensal.
económico. con educación, sana y productiva, cuenta
con más opciones de vida, o mayores li- La capacidad de aprender de la población
bertades, que aquella con poca educación, está fuertemente definida por el nivel de
vulnerable a las enfermedades y de baja escolaridad. La capacidad de vivir una vida
productividad. Las personas, con el de- sana, por el nivel de acceso a una alimen-
sarrollo de sus capacidades, pueden vivir tación adecuada, a un entorno saludable
más libremente, porque la educación, la sa- y a los servicios de salud. La capacidad de
lud y los ingresos amplían sus opciones de ser productivo y vivir una vida digna, de-
vida y las oportunidades de concretarlas. pende, en importante medida, de la dispo-
nibilidad de activos (tierras, herramientas,
Junto con las capacidades son necesarias maquinarias), insumos (semillas, abono),
las oportunidades que el contexto ofrece créditos y asistencia técnica, o sencilla-
para que el individuo desarrolle y utilice mente de un empleo dependiente en con-
dichas capacidades. Una persona edu- diciones dignas.
cada, sana y productiva, precisa que el
mercado laboral demande sus servicios; Desde este enfoque de capacidades defi-
requiere que las instituciones, las normas nidas por las diversas variables o indicado-
y las políticas públicas generen el ambien- res demográficos, sociales y económicos,
te propicio para su desarrollo económico, se analizarán las condiciones productivas
político y social. del sector rural considerando el ya men-
cionado carácter dual del sector: los pe-
Desde esta perspectiva, el desarrollo rural queños productores o Agricultura Familiar
tiene una connotación más amplia que (AF), por una parte, y los medianos y gran-
aquella referida al ámbito productivo y des productores (MGP), por la otra.
económico. Es decir, el desarrollo rural, o
del campo, incluye todos los aspectos de En cualquiera de los casos, desde la pers-
realización de la persona: el social, el polí- pectiva del Desarrollo humano, los para-
tico, el cultural, el ambiental y el económi- guayos y las paraguayas ocupan el centro
co. No obstante, ante semejante amplitud del desarrollo nacional. Como agentes del
y diversidad de dimensiones que aborda mismo, son tanto sus impulsores como sus
el Desarrollo humano, este Cuaderno con- beneficiarios. De este modo, el Desarro-
centra el abordaje del desarrollo rural fun- llo humano del país es el de las personas
damentalmente en los aspectos relaciona- (como sujetos del desarrollo nacional),
dos con la producción. para las personas (como objetivo final
del desarrollo nacional) y por las personas
La información aquí presentada y anali- (como protagonistas o agentes del desa-
zada se refiere más a las capacidades con rrollo nacional).

1.2. Caracterización La cuarta parte del Producto Interno Bru- La cuarta parte del
to (PIB) corresponde al sector primario, Producto Interno Bruto
socioeconómica y aproximadamente el 60% de las activi-
(PIB) corresponde 1
del sector rural dades industriales están relacionadas, o
al sector primario, y
se proveen, de la producción del sector

primario. Por lo tanto, el aporte del sector
aproximadamente el
Antes de realizar la descripción socioeco-
primario al PIB es mucho más que el 24%. 60% de las actividades
nómica del sector rural vis a vis con el sec-
tor urbano, es importante destacar la im-
industriales están
portancia del sector primario, es decir, de El promedio de participación del sector en relacionadas, o
la agricultura, la ganadería, la producción la década del 90, de 23,3%, creció al 27,6% se proveen, de la
forestal y la pesca, en el Producto Interno de promedio en la presente década. Los producción del
Bruto del país. mayores incrementos se verificaron en sector primario.
Gráfico 1.1. PIB por grandes sectores económicos,

en miles de millones de guaraníes corrientes, 1999-2008
6,923;
9%
17,468; Primario
24%
Tranformación
Servicios
34,433; 14,798;
47% 20% Impuestos a los productos
Fuente: Elaborado en base a Cuentas Nacional 1999-2008 del BCP
dos ramas dinámicas de la economía: la algunos rubros como el algodón y el taba-

agricultura y la ganadería. co redujeron su producción, el primero a
su décima parte, y el segundo a menos de
Como se podrá constatar más adelante, la mitad.
este crecimiento es coherente con los da-
tos de los dos últimos Censos Nacionales La importancia del sector agropecuario
Agropecuarios. De 1991 a 2008 la canti- también se evidencia en la generación de
dad de cabezas de vacunos y de búfalos divisas por exportaciones.
se incrementó de 7.626.617 a 10.496.641
(37,6% más). Nótese la estandarización en En 1991 el valor total de las exportaciones
2008, de prácticamente todos los datos. del sector agrícola alcanzó US$ 486 millo-
nes (65,9% del total de exportaciones), del
En tanto que en la agricultura, en el mismo sector ganadero US$ 83,5 millones (11,3%
periodo, la producción de soja aumentó del total) y del sector secundario con pro-
de 1.032.676 a 6.311.794 toneladas y la de ductos procesados del sector primario
maíz de 401.339 a 2.471.711, mientras que US$ 46,2 millones (6,3% del total).

La educación Gráfico 1.2. Participación de las ramas del sector primario
paraguaya, en en el PIB, promedios décadas de 1990 y del 2000, en %
1 términos de acceso, 27,6

ha experimentado
23,3
importantes avances
19,0
en las últimas Total sector primario
15,3
décadas. No obstante, Agricultura
siguen importantes Ganadería
asimetrías entre el 5,4 6,4 Explotación forestal
sector rural y urbano. 2,5 2,1 Pesca
0,1 0,1
1990 - 1999 2000 - 2008
Fuente: elaboración en base de Datos Estadística del BCP
A 2008 estos valores absolutos evolucio- siguen las importantes asimetrías entre el
naron, a US$1.516 millones (34,0% del sector rural y urbano, sobre todo en los nive-
total de exportaciones) en el primer caso, les de analfabetismo y de años de estudio.
a US$ 708,5 millones (15,9% del total) en El porcentaje de población sana es similar
el segundo, y a US$ 563,6 millones (12,6% en ambos sectores (más de dos terceras
del total) en el tercer caso. partes), pero la población con seguro médi-
co, aunque es reducida en el sector urbano
Los productos más relevantes para la (apenas el 20,8%), duplica la del sector rural.
exportación al 2008 constituyen la soja
(US$ 1.485,3 millones), la carne (US$ 708,5 Los servicios de agua potable y de sanea-
millones) y aceites (US$ 507,2 millones). miento constituyen otros factores que po-
Mientras que el valor de las exportaciones tencian el capital humano. El sector rural
de soja al 2008 aumentó 8 veces el valor se caracteriza por el acceso a agua sumi-
de 1991, el del algodón disminuyó en un nistrada por el Servicio Nacional de Sanea-
91,9% en el mismo periodo. miento Ambiental (SENASA) y por utilizar
pozos sin bomba, y secundariamente usar
Capital humano pozos con bomba o red comunitaria. El
sector urbano, en su mayoría, se abastece
Según la Encuesta Permanente de Hoga- de la Empresa de Servicios Sanitarios del
res de 2008 (DGEEC) la población total de Paraguay (ESSAP) y de SENASA.
Paraguay es de 6.164.082 habitantes, con
equilibrio de hombres y mujeres a nivel Con relación a los servicios de saneamien-
país. En el sector rural habita el 41,4% de to, en el sector rural más de la mitad de
la población total y en el urbano, el 58,6%. los hogares utiliza letrina simple o pozo
En el urbano hay un leve predominio de (con los riesgos que implica para la salud),
mujeres, y en el rural, de hombres. y más de la tercera parte letrina con pozo
ciego. En el urbano, los hogares en su gran
Como es posible observar en el Cuadro 1.1., mayoría tienen letrina con pozo ciego (lo
la educación paraguaya, en términos de ac- que tampoco está exento de riesgos a la
ceso, ha experimentado importantes avan- salud en razón de la densidad de la urba-
ces las dos últimas décadas. No obstante, nización) y más de la décima parte está

Cuadro 1.1. Factores que potencian el capital humano por sector, en % La universalización
de la comunicación se
Rural Urbano País
Educación
está dando en el último 1
Asistencia escolar población de 6 a 17 años de edad 83,7 93,5 89,0
quinquenio a partir

Analfabetismo población de 15 años y más de edad 8,4 3,2 5,2 de la telefonía celular,
Años de estudio población de 10 años y más de edad 5,9 8,7 7,6 tanto en el sector
Salud rural como urbano.
Población con seguro médico 8,6 20,8 15,7
Población sana 71,6 69,6 16,7
Cobertura y tipo de servicio de agua
ESSAP 2,4 36,8 22,9
Junta de Saneamiento/SENASA 31,3 20,6 24,9
Pozo sin bomba 27,1 5,4 14,2
Pozo con bomba 14,1 9,9 11,6
Red comunitaria 13,0 5,4 8,5
Red privada 5,0 17,0 12,1
Pozo artesiano 2,3 4,3 3,5
Servicio sanitario
WC conectado a red pública 0,3 15,0 8,9
WC con pozo ciego 37,4 72,2 57,7
Hoyo o pozo 61,3 11,6 32,3
Ambiente
Para cocinar usa leña 69,0 11,4 34,7
Gas 21,5 70,4 50,6
Carbón 6,7 13,9 10,9
La basura, quema 78,8 32,6 51,3
Recolección pública/privada 4,6 58,6 36,7
Tira en el patio/chacra 6,0 3,7 4,6
Tecnología de la información y comunicación
Teléfono con línea fija 5,1 31,2 20,6
Celular 78,4 90,4 85,5
Computadora 4,7 20,3 13,9
Computadora conectada a Internet 0,8 9,2 5,8
Fuente: EPH 2008, DGEEC
conectada a una red de alcantarillado. Esta Finalmente, en el sector rural la telefonía

última es inexistente en el sector rural. con línea fija es prácticamente inexistente,
al igual que la tenencia de computadora
En relación con el ambiente y la salud, casi y de ésta conectada a Internet. En el sec-
las dos terceras partes de los hogares rura- tor urbano, la telefonía fija sólo alcanza a
les utilizan leña para cocinar y se deshacen la tercera parte de la población y sólo la
de la basura, quemándola. En el sector ur- quinta parte tiene computadora, pero
bano, cerca de las dos terceras partes de sólo la mitad de ella conectada a Internet.
los hogares utilizan gas para cocinar, una La universalización de la comunicación se
tercera parte de ellos quema la basura y está dando en el último quinquenio a par-
casi la mitad cuenta con servicios de reco- tir de la telefonía celular, tanto en el sector
lección de basura. rural como urbano.

Las modalidades de Condición de bienestar
habitabilidad de las de los hogares hogares cuentan con televisor, las dos ter-
1 viviendas son similares ceras partes con heladera y las dos quintas
en los sectores rural y En el Cuadro 1.2 se sintetizan las condicio- partes con máquina lavarropas. En el sec-
urbano: la gran mayoría nes de bienestar de los hogares. Las modali- tor urbano todos estos valores son supe-
dades de habitabilidad de las viviendas son riores. Estos niveles de utilización de bie-
son viviendas propias.
similares en los sectores rural y urbano: la nes son posibles en razón de que a nivel
gran mayoría son viviendas propias. En los país el servicio de energía eléctrica es casi
hogares rurales prácticamente no existe la universal. Finalmente, en el sector rural las
modalidad de arrendamiento o inquilinato. dos quintas partes de los hogares cuenta
con moto y apenas una décima parte, au-
En el sector rural, a pesar de la pobreza tomóvil o camioneta. En el urbano, al con-
existente, casi las tres cuartas partes de los trario, prevalece el uso de estos últimos.
Cuadro 1.2. Viviendas y bienes del hogar por sector, en %

Rural Urbano País
Situación legal de la vivienda
Propia 81,9 70,7 75,2
Inquilino o arrendatario 1,6 15,0 9,6
Cedida 14,1 11,9 12,8
Equipamiento del hogar
Televisor 73,2 92,3 84,6
Heladera 63,9 86,0 77,1
Máquina lavarropas 38,9 66,5 55,3
Video/DVD 25,7 51,6 41,1
Termocalefón 2,6 11,3 7,8
Acondicionador de aire 4,9 24,6 16,6
Horno eléctrico 9,6 19,6 15,6
Tenencia de vehículo
Automóvil o camioneta 11,4 29,6 22,3
Moto 41,5 25,5 32,0
Corriente eléctrica
Tiene 93,3 99,0 96,7
Piso
Tierra 27,5 5,1 14,1
Lecherada 35,8 28,0 31,2
Ladrillo 13,8 5,7 9,0
Mosaico,cerámica 9,2 30,7 22,1
Baldosa 9,1 29,1 21,0
Pared
Ladrillo 52,4 85,3 72,1
Madera 43,9 13,6 25,8
Techo
Teja 49,7 69,3 61,4
Eternit 24,0 14,9 18,6
Chapa de zinc 13,7 7,8 10,2
Paja 11,3 0,6 4,9
Hormigón 0,6 7,2 4,5

En relación a los materiales utilizados en la
construcción de las viviendas, los mismos 1
no sólo inciden en el bienestar de las per-

sonas, sino además en su salud y seguri-
dad, factores que, de nuevo, contribuyen al
capital humano.
Una tercera parte de las viviendas rurales

tiene piso de lecherada de (cemento) y 3 de
cada 10 tienen piso de tierra. En el sector ur-
bano prevalecen el mosaico o la cerámica, la
baldosa y la lecherada, en similares propor-
ciones. La mitad de las viviendas rurales está
hecha de paredes de ladrillo y poco menos
de la mitad, de madera, mientras que las vi-
viendas urbanas, en su gran mayoría, utilizan
el ladrillo. La mitad de las viviendas rurales
tiene techo de teja, la cuarta parte de eternit
y la restante cuarta parte de chapa de zinc
y de paja, mientras que las dos terceras par-
tes de las viviendas rurales utiliza la teja, y en Cuadro 1.3. Ocupación por sector, ingresos y pobreza, en %
menor proporción eternit y chapa de zinc, en Rural Urbano País
este orden. Empleo e ingreso
Tasa de desempleo abierto 3,2 7,4 5,7
Empleo e ingresos Tasa de subocupación visible 8,1 6,1 6,9
Tasa de subocupación invisible 15,0 22,7 19,6
Finalmente, en el Cuadro 1.3 se esbozan las Ingreso mensual en ocupación principal (miles de Gs.) 1070,2 1483,0 1331,5
principales características de la población Sector de ocupación
Primario 58,7 3,7 26,5
rural y urbana en cuanto al trabajo y los
Secundario 13,6 22,0 18,5
ingresos. El desempleo abierto en el sec-
Terciario 27,7 74,3 54,9
tor urbano es más que el doble del rural.
Categoría de ocupación
La subocupación también es mayor en el
Empleado/obrero público 3,9 12,3 8,8
sector urbano, debido a la subocupación Empleado/obrero privado 22,5 42,5 34,2
invisible, es decir, a la población asalariada Trabajador por cuenta propia 46,2 25,1 33,8
que gana menos que el mínimo legal esta- Trabajador familiar no remunerado 19,5 4,3 10,6
blecido. Respecto al ingreso promedio de Empleo doméstico 4,8 9,3 7,5
la población rural ocupada, el mismo equi- Ocupados por años de estudio
vale a las tres cuartas partes del ingreso Sin instrucción 3,8 1,6 2,5
promedio del sector urbano. De 1 a 6 66,1 31,2 45,7
De 7 a 12 25,0 45,2 36,8
Como es de suponer, en el sector rural más De 13 a 18 5,0 21,8 14,8
de la mitad de la población labora en el Pobreza
sector primario (agricultura, ganadería, Moderada 17,9 19,6 18,9
etc.), la cuarta parte en el sector terciario Extrema 30,9 10,6 19,0
Total 48,8 30,2 37,9

La población urbana ocupada posee un
mayor nivel de educación que la rural.
1 Mientras que las dos terceras partes de la
población urbana tiene 7 años de estudios
o más, la población rural con similar nivel

de educación no alcanza la tercera parte.
Por último, la mitad de la población rural se

encuentra en situación pobreza, y la mayo-
ría de ella en pobreza extrema. Los niveles
de pobreza en el sector urbano son meno-
res, y prevalece la pobreza moderada.
1.3. Agricultura
familiar y medianos y
grandes productores
En primer lugar cabe destacar que la defi-
nición operacional de la Agricultura Fami-
liar se encuentra en debate y construcción.
(servicio, comercio, etc.) y finalmente ape- No obstante, a continuación se presentan
nas un poco más de la décima parte en el algunas de ellas con sus estadísticas co-
sector secundario o de la industria. En este rrespondientes.
último sector de la economía tampoco el
sector urbano se destaca, porque sólo la El Registro Nacional de la Agricultura Fami-
cuarta parte de su población labora en él. liar (RENAF), creado en el 2007, considera
En el sector urbano prevalece notoriamen- agricultores familiares a productores1 cuya
te la ocupación en el sector terciario. principal fuente de ingreso familiar es la
agricultura, con lotes de hasta 20 ha en la
Casi la mitad de la población rural trabaja Región Oriental y hasta 50 ha en la Occi-
por cuenta propia, una cuarta parte en el dental.
Por último, la mitad de sector privado como empleado u obrero y
la población rural se otra cuarta parte como familiar no remune- En diciembre del 2009 el RENAF tenía regis-
rado. En el urbano, por el contrario, la mayo- trados 161.291 productores, cuya distribu-
encuentra en situación
ría trabaja en el sector privado en relación ción geográfica se presenta en el Gráfico 1.3.
pobreza, y la mayoría de
de dependencia (dos quintas partes) y se-
ella en pobreza extrema. cundariamente, una cuarta parte, como tra- Los departamentos que albergan priorita-
Los niveles de pobreza bajador por cuenta propia. En el sector rural, riamente fincas de AF son San Pedro (20,3%
en el sector urbano son con relación al urbano, es considerablemen- del total de fincas del departamento), Itapúa
menores, y prevalece la te menor la población que trabaja en el sec- y Caaguazú (13,3% y 12,9%, respectivamen-
pobreza moderada. tor público y en el empleo doméstico.
1 El término productores se utiliza en sentido genérico, en
este y en los casos que siguen, y comprende a hombres y
mujeres que tienen la jefatura de la finca. No obstante debe
apuntarse que, en el primer volumen publicado con los
resultados oficiales del Censo, los productores no se han
clasificado por sexo, hecho que limita el análisis de la infor-
mación desde la perspectiva de género.

Gráfico 1.3. Cantidad de productores de AF por departamento (MAG-RENAF) El Registro Nacional
de la Agricultura 1
Familiar (RENAF),

32.748
San Pedro
creado en el 2007,
Itapúa 21.524
20.864
considera agricultores
Caaguazú
Paraguarí 15.424
familiares a
Concepción 13.343 productores cuya
Caazapá 11.684 principal fuente
Guaira 9.559 de ingreso familiar
8.709
Alto Paraná
es la agricultura,
Canindeyú 6.659
Cordillera 5.483
con lotes de hasta
Misiones 5.301 20 ha en la Región
Central 3.833 Oriental y hasta 50
Ñeembucú 3.447 ha en la Occidental.
Amambay 1.411
Presedente Hayes 738
Boquerón 538 Fuente: Elaborado en base a datos de la Dirección Nacional de Censo
Alto Paraguay y Estadísticas agropecuarias 2009, MAG-RENAF
26
te), Paraguarí (9,6%), Concepción (8,3%) y te…, ubicación geográfica y aptitud agro-
Caazapá (7,2%). La extensa región del no- lógica, permite a una familia campesina
reste del Paraguay Oriental (Alto Paraná, obtener niveles de ingresos para su arrai-
Amambay y Canindeyú), de agroindustrias y go efectivo y cobertura de sus necesida-
ganadería intensiva, alberga sólo un 10,4% des básicas, que faciliten su inserción en la
de este tipo de fincas. (Ver Anexo 1) economía de mercado”.
Por su parte, el Instituto Nacional de Desa- Finalmente, el Documento Técnico pre-

rrollo Rural y de la Tierra (INDERT) define sentado por Paraguay en la REAF/
la agricultura familiar como “aquella en la MERCOSUR- 2007) define la Agricultura
cual el recurso básico de mano de obra Familiar como “aquella actividad produc-
aporta el grupo familiar, siendo su pro- tiva rural que se ejecuta utilizando princi-
ducción básicamente de autoconsumo y palmente la fuerza de trabajo familiar para
parcialmente mercantil, completando los la producción de un predio; que además
ingresos a partir de otras producciones de no contrata en el año un número mayor
carácter artesanal o extra-predial”. a 10 trabajadores asalariados de manera
temporal en épocas especificas del proce-
En un concepto vinculado a la AF, el Esta- so productivo y que no utiliza –bajo con-
tuto Agrario define como Unidad Básica dición alguna, sea en propiedad, arrenda-
de Economía Familiar aquella propiedad miento, u otra relación– más de 50 ha en la
agraria “cuyo aprovechamiento eficien- R. Oriental y 500 ha en la R. Occidental, in-
dependientemente del rubro productivo”.

A efectos
comparativos,
1 este documento
considerará las fincas
menores de 50 ha
como de Agricultura
Familiar (AF), y las de
50 ha o más como de
Medianos y Grandes
productores (MGP).
A efectos comparativos, este documento En las fincas menores de 50 ha o de la AF se

considerará las fincas menores de 50 ha distinguen cuatro tipos:
como de Agricultura Familiar (AF)2, y
las de 50 ha o más como de Medianos y El Tipo I abarca productores con menos de
Grandes productores (MGP). 5 ha ubicados en torno a capitales departa-
mentales, en la región central del Paraguay
De acuerdo con estos parámetros y el Oriental y en antiguos asentamientos del
Censo Agropecuario Nacional 2008 (CAN interior, dedicados a rubros de subsistencia
2008), la AF abarcaría a poco más de un y producción horti-frutícola. En lo que res-
millón de personas y los MGP a menos de pecta a ingresos, la actividad agrícola en la
cuarenta mil (Cuadro 1.4). finca es complementaria, dado que estas
familias realizan trabajos extra-prediales e
Con esta clasificación, más que construir incluso actividades no agrícolas. El estra-
una tipología, se busca agrupar producto- to incluye a quienes realizan alguna tarea
res rurales con potencialidades o restric- agropecuaria, aunque no posean tierras.
ciones más o menos similares, de modo a
facilitar el análisis de la realidad rural. De El Tipo II comprende productores con 5 a
hecho, tanto en la AF como en los MGP, menos de 10 ha ocupados en rubros de
existen diferenciaciones, pero por la ra- subsistencia y renta, con trabajo extra-pre-
zón aludida se opta por considerarlas sólo dial ocasional. Los mismos emplean mano
como dos grupos. No obstante, cuando de obra familiar, se hallan escasamente ca-
es necesario se realizan especificaciones pitalizados, y tanto su capacidad de explo-
puntuales referidas a subgrupos. tación intensiva como su productividad
son bajas. Logran escasos ingresos y son
muy vulnerables ante la expansión de me-
dianas y grandes empresas agrícolas en la
2 La expresión Agricultura Familiar Campesina (AFC) fue Región Oriental.
substituida por la de Agricultura Familiar (AF) porque no
toda unidad productiva agropecuaria familiar se encuen-
tra en el sector estrictamente rural o campesino.

Gráfico 1.4. Porcentaje de productores por tamaño de la finca, 2008 De acuerdo con esta
tipificación en el CAN
2008 (Cuadro 2.1) 1
8,6% existen 241.956 fincas

Menos de 5 ha
7,9%
De 5 a menos de 10 ha
(83,5% del total de
De 10 a menos de 20 ha
fincas) menores a 20
40,7%
De 20 a menos de 50 ha ha, y 22.865 fincas
19,9%
De 50 ha y más con 20 ha a menos
de 50 ha (7,9%).
22,9%
Fuente: Elaboración propia en base al Censo Agropecuario Nacional 2008, MAG.
El Tipo III incluye a productores que cuen- En contraste con la AF, los Medianos y
tan con 10 a menos de 20 ha, cuya activi- Grandes productores (MGP) se caracte-
dad agrícola constituye la fuente principal rizan por la producción mecanizada de
de subsistencia. Realizan escaso trabajo commodities (soja, maíz, trigo), el uso in-
extra-predial. Cuentan con algunos ani- tensivo de capital, tecnología y agroquí-
males vacunos, capacidad de explotación micos, la preparación de suelo y cosecha
media y ciertos bienes de capital (trapiche, mecanizada, y una baja contratación de
picadora, arado, etc.). Tanto su nivel de pro- mano de obra temporal en relación a su
ducción como su ingreso son bajos. superficie.
Y finalmente, los productores del Tipo IV De acuerdo con esta tipificación en el CAN
trabajan superficies de 20 a menos de 50 2008 (Cuadro 2.1) existen 241.956 fincas
ha y su nivel de capitalización les permite (83,5% del total de fincas) menores a 20 ha,
explotar mejor sus fincas, vincularse con y 22.865 fincas con 20 ha a menos de 50 ha
mayor eficiencia al mercado y obtener in- (7,9%). Por tanto, dado que el RENAF tiene
gresos más altos. Apelan a la mano de obra censados a sólo 161.292 productores, se
familiar y asalariada, utilizando implemen- infiere que no todos los productores resi-
tos manuales o alquilando servicios meca- dentes en fincas menores a 20 ha (241.956
nizados de laboreo de suelo. según el Cuadro 2.1) se hallan registrados.
Estos últimos eventualmente se asocian

con grandes productores de soja y maíz.
Sus fincas se originan en la concentración
de lotes de la Reforma Agraria o en el frac-
cionamiento de propiedades de gran su-
perficie. Para los fines de este documento
las estadísticas de la AF que serán presen-
tadas y analizadas en adelante, incluyen
todos los mencionados subtipos.

En el 2008, del total La caracterización de las unidades pro- (4,4 y 3,5, respectivamente). La cantidad de
ductivas muestra las diferencias relativas a productores y miembros de sus hogares
de 289.649 fincas
se ha reducido en el periodo intercensal
1 censadas, 278.967 la dimensión y el destino de la producción,
la tecnología aplicada, la productividad al- (1991-2008), experimentándose la mayor
(96,3%) pertenecen canzada y los activos disponibles. Es decir, caída en la población menor a 10 años de
a productores la AF, en importante medida, limita su ca- edad (48,2%) en comparación a la de 10

individuales, de pacidad de producción al autoconsumo años o más (26,0%).
los cuales 235.904 y, por ende, de obtener ingresos que per-
(81,4%) corresponden mitan a las personas residentes en estas Una de las razones de la disminución de
a la Agricultura unidades productivas ampliar sus capa- los miembros del hogar se debe a la emi-
Familiar y representan cidades de aprender, vivir sanos, ser más gración interna e internacional. Esta última
productivos y sentirse seguros. tuvo un incremento ascendente en el pe-
a 1.039.330 miembros
riodo 2003/2007 e implicó la emigración
de hogares.
Por su parte, las condiciones bajo las cua- internacional de 255.932 personas, de
les se desenvuelven los MGP en capital las cuales 48,1% provenían del área rural
físico (tierras), financiero, humano (cono- (PNUD, 2009).
cimiento y tecnología) y social (asocia-
ciones y gremios) les permiten elevar su En relación a las mujeres, ellas se inician
producción, productividad e inserción en desarrollando actividades extra-prediales,
los mercados internacionales. A su vez, preferentemente servicio doméstico en
mejoran su posibilidad de incidencia en pueblos cercanos. Una vez que se conso-
la determinación de las políticas públicas lidan en la actividad, migran a la urbe, en
y en las condiciones del mercado local en especial las que se hallaban residiendo en
los que operan. ciudades dormitorios o en las cercanas a
las capitales departamentales. Este fenó-
meno obedece a una lógica de subsisten-
1.4. Perfil demográfico cia ante la imposibilidad de hallar trabajo
de los hogares rurales en el lugar de origen.

En el 2008, del total de 289.649 fincas
censadas, 278.967 (96,3%) pertenecen a
productores individuales, de los cuales
235.904 (81,4%) corresponden a la Agri-
cultura Familiar y representan a 1.039.330
miembros de hogares, como puede obser-
varse en el Cuadro 1.4.
La población femenina de 10 años o más

es del 46,3% en los hogares de la AF y el
45,2% en los hogares de medianos y gran-
des productores. Esto es, en ambos casos
existe mayoría masculina.
El tamaño de los hogares de la AF es ma-

yor que el de los medianos y grandes pro-
ductores en casi un miembro por hogar

Cuadro 1.4. Miembros del hogar por tipo de productor, según sexo La composición
y edad (10 años o más) de población por
Total de
productores Total Cantidad de Sexo (De 10 años o más de edad) Total edad muestra 1
residentes miembros miembros
Total Hombres Mujeres
menores que la pirámide
del hogar por hogar de 10 años

en la finca poblacional de las
País 2008 246.728 1.077.589 4,4 831.134 446.008 385.126 246.455 fincas es sumamente
País 1991 303.806 1.598.724 5,3 1.122.830 595.430 527.400 475.894 ancha en la base.
Variación (%) -18,8 -32,6 -26 -25,1 -27 -48,2
AF 235.904 1.039.330 4,4 798.811 428.282 370.529 240.519
MGP 10.824 38.259 3,5 32.323 17.726 14.597 5.936
Fuente: Elaborado en base al Censo Agropecuario Nacional 2008, MAG
Esta movilidad femenina por razones la- La composición de población por edad
borales habría contribuido a la fuerte dis- muestra que la pirámide poblacional de
minución de la población menor a 10 años las fincas es sumamente ancha en la base,
(48,2%) en el periodo intercensal, junto como se observa en el Cuadro 1.5. Del total
con otros factores como las medidas de de residentes en finca (1.077.589) la mayor
planificación familiar y presumiblemente proporción se da en los menores a 10 años
la concienciación sobre la paternidad res- (22,9%), de 10 a 14 años (12,0%) y de 15 a
ponsable.
Cuadro 1.5. Cantidad de miembros de hogar de 10 años o más,

por grupos de edad y tipo de productor
Total de Miembros del hogar según edad
miembros
con 10 65 o No
10 a 14 15 a 24 25 a 34 35 a 44 45 a 54 55 a 64
años o más Infor-
años años años años años años
más años mado
País 2008 831.134 128.868 206.393 119.780 118.349 110.390 75.379 67.049 4.926
País 1991 1.122.830 192.739 292.879 206.652 157.968 113.966 75.127 64.320 19.179
Variación (%) -26,0 -33,1 -29,5 -42,0 -25,1 -3,1 0,3 4,2 -74,3
AF 812.657 126.995 202.730 117.295 115.205 107.445 73.154 65.329 4.504
MGP 18.477 1.873 3.663 2.485 3.144 2.945 2.225 1.720 422
Fuente: Elaborado en base al Censo Agropecuario Nacional 2008, MAG.
24 años (19,2%), para luego decrecer suce-

2003/2007 tenía de 15 a 29 años de edad
sivamente en los demás rangos de edades.
y el 13,4%, de 30 a 39 años (PNUD, 2009).
La disminución de la población en las fran-

Los estratos de edades menores (10 a 24
jas etarias menores a 44 años de edad se
años), en el total de miembros de los ho-
halla explicada, de nuevo, por la emigra-
gares de fincas menores a 50 ha, es en pro-
ción interna e internacional. Respecto a
medio el 40%; esto revela la existencia de
la internacional, el 75,7% de la población
mano de obra en condiciones potenciales
que emigró al extranjero en el periodo
de trabajo para las actividades agrícolas.

La disminución 1.5. Algunas conclusiones carecer ésta de las suficientes capacidades
de la población de aprender, ser productivos, organizarse,
joven en las fincas La importancia económica del sector rural participar en las decisiones que le afectan,
1 de la AF es una en Paraguay se fundamenta en que la pro- entre otras. Estas limitadas capacidades a su
muestra fehaciente ducción primaria se concentra en dicho vez restringen dichos logros.
de las insuficientes sector, y que más de la mitad de la produc-

oportunidades a ción en el sector secundario está relacio- Al mismo tiempo, existen restricciones de
nivel local, sobre todo nada con el sector primario. Así, en el 2008 oportunidades para la expansión de las
para la población la población rural aporta, directa e indirec- mencionadas capacidades. Según el refe-
femenina, y es a la tamente, por medio del sector primario, rido Informe (PNUD 2008) esto obedece,
vez consistente con el poco más de la tercera parte del PIB total. principalmente, a las limitaciones del Es-
nivel de emigración tado en cuanto a su capacidad de cum-
de dicha población Igualmente relevante es el nivel de expor- plir uno de sus papeles fundamentales: el
hacia el exterior taciones de los sectores agrícola, ganade- de proveer servicios de calidad a toda la
(PNUD 2009). ro e industrial que procesan insumos del población. Las políticas educativas, de sa-
sector primario, y que en conjunto repre- lud, de protección y asistencia social, de
sentan las dos terceras partes de las ex- vivienda y servicios básicos, precisan ser
portaciones totales al 2008. focalizadas en las poblaciones más pobres
y vulnerables, para lograr el principio de
Las condiciones de vida del sector rural, universalidad de las políticas públicas.
sin embargo, son de menor calidad con
respecto al sector urbano de acuerdo con La pronunciada disminución de la po-
los indicadores de la DGEEC, lo cual ubica blación rural del sector productivo, sobre
a la población rural como prioridad del todo de la población joven, es consecuen-
Desarrollo humano en el país. te con las condiciones de vida, capacida-
des y oportunidades señaladas. Por su par-
En efecto, uno de los principios centrales te, la reducción sustancial de la población
del enfoque del Desarrollo humano cons- menor a 10 años denotaría también los
tituye la equidad, y estudios recientes rea- efectos de cambios de pautas culturales
lizados por el PNUD (INDH 2008) consta- en lo referente a salud reproductiva.
tan los altos niveles de inequidad entre los
sectores urbano y rural. Estas insuficiencias en los logros, las capaci-
dades y oportunidades del sector rural, cons-
Al interior del sector rural, nuevamente, se tituyen restricciones efectivas a la expansión
presentan disímiles condiciones de vida, de las libertades reales de su población. La
tanto entre los subtipos de fincas de la AF pobreza, los niveles de cantidad y calidad de
como entre éstas y el grupo de los MGP. La los servicios de educación y salud, las condi-
importancia de la AF para el Desarrollo hu- ciones precarias de hábitat, son obstáculos
mano, en el caso paraguayo, también radica objetivos que limitan sus opciones para una
en que la gran mayoría de la población ru- vida digna, productiva y creativa, de acuerdo
ral productiva pertenece al estrato de la AF. con sus valores, necesidades y anhelos.
Las limitaciones en las condiciones genera- La disminución de la población joven en

les de vida de la población rural constituyen las fincas de la AF es una muestra feha-
un efecto, y a su vez una causa, de las limi- ciente de las insuficientes oportunidades
taciones a la expansión de las capacidades a nivel local, sobre todo para la población
humanas de dicha población. Es decir, los femenina, y es a la vez consistente con el
logros socioeconómicos de bienestar de nivel de emigración de dicha población
la población rural se hallan restringidos al hacia el exterior (PNUD 2009).

Capítulo 2
Carácter dual del

sector productivo rural
Las diferencias de activos, recursos, ocupación y
capital humano y social entre la AF y los MGP son
evidentes en los datos del CAN 2008.
2 Carácter dual del
sector productivo rural
2.1. Disímiles condiciones comparación, expresada en los gráficos

2.1a y 2.1b, permite observar el peso de las
de producción fincas de menos de 50 ha (91,4%) sobre el
total de fincas, que sin embargo cuentan
Las diferencias de activos, recursos, ocu- sólo un 6,3% de la superficie total de tie-
pación y capital humano y social entre la rras censadas. Por otra parte, los MGP re-
AF y los MGP son evidentes en los datos presentan el 8,6% de las fincas y el 93,7%
del CAN 2008 (Ver Anexo 2). Una primera de la superficie.
Gráfico 2.1a. Participación en la Las fincas de la AF no sólo se diferencian

cantidad defincas, en % de aquellas de los MGP por su tamaño,
sino además por sus fuentes de crédito, ni-
AF veles educativos, ocupaciones principales,
8,6% MGP formas de organización, condiciones de
tenencia, destino de venta de sus produc-
tos y rubros de producción característicos.
91,4%
Fuente: Elaborado en base al Censo Agropecuario

Nacional 2008, MAG.
Gráfico 2.1b. Participación en la

superficie total, en %
AF
MGP
6,3%
93,7%
Fuente: Elaborado en base al Censo Agropecuario

Nacional 2008, MAG.

La jefatura de los Cuadro 2.1. Cantidad de fincas, superficie y superficie promedio por tipo de finca
hogares de los
Mediano
2 medianos y grandes Agricultura Familiar y Gran
productores posee Rango de Productor
Superficie (ha.)
Carácter dual del sector productivo rural
niveles educativos tipo I tipo II tipo III tipo IV Total meno- Tipo V
Menor a 5 5 a <10 10 a < 20 20 a < 50 res de 50 Has 50 a más
más altos.
Cantidad de fincas 118.003 66.218 57.735 22.865 264.821 24.828
Superficie total 238.013 416.702 685.381 619.986 1.960.082 29.126.813
Superficie promedio 2,0 6,3 12,0 27,1 7,4 1173,1
Fuente: Elaborado en base al CAN 2008, MAG
Educación rural (17,9%) o universitaria (11,1%); mientras

que, en el otro extremo, poco más de uno
La jefatura de los hogares de los media- de cada tres jefes o jefas de fincas familia-
nos y grandes productores posee niveles res posee sólo hasta tercer grado termina-
educativos más altos: tres de cada diez do, o carece de formación escolar, según el
cuentan con educación media o técnica Gráfico 2.2.
Gráfico 2.2. Nivel educativo del productor, en %
11,1
MGP
Universitario
2,2 AF
17,9
Educación Media, BTA
5,9
51,1
4to. a 9no. grado
55,9
16,5
Ninguno, hasta 3er. grado
36,4
Fuente: Elaborado en base al CAN 2008, MAG.
La educación de jóvenes ha dejado de Los adolescentes que han transcendido en

constituirse en programa específico de la el nivel educacional, y que optan por abo-
Dirección de Extensión Agraria (DEAg) del carse a la actividad agropecuaria, cuentan
MAG, la misma había sido impulsada en con la opción de incorporarse a una escue-
los inicios de la labor del Servicio de Ex- la agrícola. Esta incorporación está supedi-
tensión Agrícola Ganadera por el Servicio tada a la condición económica de los pa-
Técnico Interamericano de Cooperación dres, dada la dispersión en la distribución
para la Agricultura (STICA), en el año 1953 regional de estos centros educativos. Los
con los denominados Clubes Agrarios Ju- productores que cuentan con Bachillera-
veniles 4C. to Técnico Agropecuario representan el

2

16% de los que poseen educación media y • Bachillerato Técnico Agromecánico:
0,09% del total de productores individua- (BTAN) Colegio Técnico Agromecáni-
les censados. co Don Idilo Castiglioni de Itacurubí
del Rosario, San Pedro. (Requisito: te-
A nivel de profesionalización, carecen de ner aprobado el 9no. Grado).
apoyo estatal específico quienes desean
desarrollar sus habilidades, destrezas, ad- • Iniciación Profesional Agropecuaria:
quirir más conocimientos para mejorar o (IPA) proveído por el MAG, Goberna-
ampliar la producción, mejorar sus condi- ción, Ministerio de Educación y Cultu-
ciones de ingreso, motivarse a seguir tra- ra, instituciones privadas. (Requisito:
bajando en el campo y constituirse en el tener aprobado el 6to. Grado).
futuro en un productor empresario.
Educación No Formal
La Educación agropecuaria se encuentra a
• Técnico en Mecanización Agrícola:
cargo de la Dirección de Educación Agraria
(TMA), proveído por el MAG. Local Es-
(DEA) del MAG, que administra la Educación
cuela Agromecánica de Caacupé. (Re-
Técnica Agraria Formal (formación Técnico
quisito: tener aprobado el 9no. Grado).
Profesional en los niveles de Educación Es-
colar Básica: EBB y Bachillerato y Medio Téc-
• Técnico en Mecanización Agrícola:
nico) y de capacitación permanente.
(TMA), proveído por la Gobernación
de Itapúa.
La oferta educativa del sistema de educa-
ción agraria del MAG es la siguiente:
• Práctico en Agricultura Familiar Cam-
pesina: (PAF) proveído por el MAG, Go- La oferta educativa
Educación Formal
bernación, Ministerio de Educación y
del sistema de
• Bachillerato Técnico Agropecuario: Cultura y Privadas. (Requisito: ser hijo
(BTA) proveído por el MAG, Goberna- de agricultor y menor de 15 años).
educación agraria del
ción, Ministerio de Educación y Cultu- MAG es la siguiente:
ra e instituciones privadas. (Requisito: Igualmente el MAG ofrece opciones educa- Educación Formal y
tener aprobado el 9no. Grado). tivas, formales y no formales, en coordina- Educación no Formal.

Dado que la pobreza Cuadro 2.2. Instituciones educativas agropecuarias y agromecánicas
rural afecta a 1.243.693 bajo supervisión académica de la DEA
2 personas, de las Tipo Cantidad
cuales 786.795 son Estatal (a cargo del MAG) 9
pobres extremos Estatal (a cargo de las Gobernaciones) 6

(DGEEC, 2008), es Privada 21
razonable suponer la Estatal (a cargo del MEC) 75
inasistencia escolar. Total 111
Fuente: Elaborado en base a datos de la Dirección de Educación Agraria 2009, MAG.
ción con otras entidades y organizaciones plenamente (6 meses o más). La finalidad

privadas, sobre temas de interés específico. es la de generar las condiciones para el sus-
tento familiar, con el consecuente debilita-
En un país agropecuario el número de miento de sus oportunidades educativas.
unidades educativas para este sector es
escaso y con bajísima cobertura: las 111 Uso del agua y de la energía
unidades educativas cuentan con 6.102
eléctrica
alumnos matriculados de los cuales 4.488
son hombres y 1.614 son mujeres.
En el periodo intercensal la expansión del
uso de agua corriente fue exponencial,
Un aspecto que dificulta la calidad educa-
partiendo prácticamente de 0 y llegando
tiva de las instituciones de la DEA, es el exi-
al 43,6 de las fincas con agua. En contra-
guo presupuesto con que cuentan frente
partida, se redujeron el uso de aguadas
al alto costo que representa dicha oferta
naturales (del 49,3% al 34,3%) y de pozo
educativa, puesto que incluye el régimen
común (del 82,6% al 67,9%).
educativo de internado. A efectos de su
sostenibilidad cuentan con un Plan Didác-
De acuerdo con el Gráfico 2.3, las fincas de
tico Productivo que le permite el sosteni-
la AF, con relación a los MGP, utilizan ligera-
miento de parte de los requerimientos
mente más pozos comunes y sistemas de
nutricionales de los alumnos. Actualmen-
agua corriente. Por su parte, las fincas de
te la mayoría de los activos destinados al
los MGP utilizan mucho más el agua pro-
desarrollo de la labor productiva ha cum-
veniente de tajamares o pozos artesianos,
plido su vida útil y solo tiene valor residual.
represas y tanques australianos. Esto, fun-
La informática aún no ha tenido inserción
damentalmente, por el gran uso del agua
y los profesores en su mayoría no cuentan
que la producción agropecuaria requiere.
con formación pedagógica.
Por lo menos más de la mitad de las fincas
de los MGP utilizan estas fuentes de agua.
Dado que la pobreza rural afecta a
1.243.693 personas, de las cuales 786.795
Respecto al uso de energía eléctrica, es
son pobres extremos (DGEEC, 2008), es ra-
también de notar el exponencial creci-
zonable suponer la inasistencia escolar, la
miento que experimentó en el periodo
cual se acentúa cuando la edad de la po-
intercensal. En 1991, el 17,3% de las fincas
blación escolar es mayor. En efecto, 88.731
con infraestructura contaban con energía
adolescentes (0-14 años de edad) vincu-
eléctrica. En el 2008, la cobertura se amplió
lados a la Agricultura Familiar Campesina
al 90,2%.
trabajan, de estos 77.085 (86%) trabajan

Gráfico 2.3. Fincas con agua según fuente, 2008, en % La asistencia financiera
beneficia a 51.289
68,7
62,7
fincas, que representan 2
60,1 59,3
51,5
el 17,7% del total de

44,0
39,3 fincas (289.649). Este
31,9
acceso se da de forma
9,6
asimétrica. El 15,9%
6,4
de las fincas de la
Aguadas Pozo común Sistema de Tajamar Otros * Agricultura Familiar y el
naturales agua corriente
36,8% de los medianos
AF y grandes productores
* Incluye pozo artesiano, represa y tanque australiano
MGP reciben crédito.
Gráfico 2.4. Fincas con infraestructura que cuentan con

energía eléctrica, 1991-2008, en %
90,2
17,3
1991 2008
Financiamiento En efecto, también existen diferencias de

fuentes crediticias, según se desprende
La asistencia financiera beneficia a 51.289 del Gráfico 2.5. Los MGP recurren prefe-
fincas, que representan el 17,7% del total de rentemente a las cooperativas (47,1%), al
fincas (289.649). Este acceso se da de forma Banco Nacional de Fomento (BNF) (11,8%)
asimétrica. El 15,9% de las fincas de la Agri- y al Fondo Ganadero (6,3%), mientras la AF
cultura Familiar y el 36,8% de los medianos y accede al financiamiento del Crédito Agrí-
grandes productores reciben crédito. cola de Habilitación (CAH) (35,4%) y, en
segundo lugar, a las cooperativas (27,0%).
El 84,6% de los agricultores familiares no Existe similitud en el acceso a créditos
reciben crédito; de aquellos que acceden bancarios y de financieras (14,0% y 15,2%).
el 42,8% proviene de entes financieros pú- Y los acopiadores y comerciantes como
blicos y el 27,0% de las cooperativas. fuente de financiamiento son doblemente
importantes para agricultores con menos

Los altos costos Gráfico 2.5. Fuentes de financiamiento, en %
operativos y el riesgo
2 de los microcréditos Otros 10,4
23,1
constituyen dos 14,0 AF

Banco/Financ.
factores que limitan 15,2 MGP
3,5
a los entes privados a Comerc. Acop. 8,5
conceder créditos a los 5,2
Fondo Ganadero
pequeños agricultores. 0,3
No obstante, B.N.F. 7,4

11,8
existen entidades 6,3

especializadas que C.A.H. 35,4
prestan a este sector. Cooperativa 27,0

47,1
Fuente: Elaborado en base al CAN 2008, MAG.
Nota: La sumatoria del porcentaje de las fuentes excede ligeramente el 100,0% porque su frecuencia es mayor al número
de fincas (cantidad registrada en el original) debido a que una finca puede tener más de una fuente de financiamiento.
de 50 ha (8,5%) que para medianos y gran- Considerando el total de productores

des productores (3,5%). residentes en las fincas (246.728), solo
41.882 (17,7%) reciben crédito, de los cua-
Los altos costos operativos y el riesgo de les 36.196 (86,4%) son hombres y 5.686
los microcréditos constituyen dos factores (13,6%), mujeres. Analizando proporcio-
que limitan a los entes privados a conce- nalmente al número de fincas adminis-
der créditos a los pequeños agricultores. tradas por hombres (193.292) y mujeres
No obstante, existen entidades especiali- (53.436), la situación se percibe más equi-
zadas que prestan a este sector y que re- tativa: el 18,7% de los hombres y 10,6 % de
presentan el 15,0% del total de créditos las mujeres reciben crédito.
otorgados a este segmento productivo.
El Estado, si bien provee créditos globales
a cooperativas, no les brinda el suficiente
incentivo para atender a los sectores más
vulnerables de su cartera de crédito. El
costo administrativo de la concesión de
crédito a los pequeños agricultores se re-
duce otorgando crédito a las cooperativas,
al asumir estas las responsabilidad por la
administración, supervisión y cobro de los
préstamos.
Asimismo, no se cuenta con oferta de cré-

dito para pequeños productores o traba-
jadores rurales sin tierra, que desean com-
prar pequeñas parcelas para la agricultura.
Esto genera el círculo vicioso: por carecer
de tierra no tienen acceso al crédito, y por

carecer de crédito no pueden desarrollar Los denominados Comités de Agricul- Los denominados
su capacidad productiva. tores, son organizaciones de pequeños Comités de
productores promovidos como parte de
En el país se estima que cada técnico en la estrategia de trabajo de la Dirección de
Agricultores, son 2
Extensión Agropecuaria. Los Comités de
organizaciones de
el sector financiero público atiende entre

300 a 400 productores, por lo que se po- Agricultores presentan ciertas característi-
pequeños productores
dría inferir que están orientados a oficiar cas que requieren atención: promovidos como
más de distribuidores de recursos finan- parte de la estrategia
cieros que de promotores para sustentar • Son organizaciones de hecho y de ca- de trabajo de la
el éxito de la producción. rácter informal, la mayoría no cuenta Dirección de Extensión
con personería jurídica y por tanto le- Agropecuaria.
Asociativismo galmente no pueden contratar ni con-
traer compromisos con terceros.
El asociativismo por tipo de finca ofrece
nuevamente asimetrías, visualizadas en el
Gráfico 2.6. El cooperativismo es la forma
preferencial de asociación de MGP, ya que
dos de cada tres son miembros de alguna
cooperativa, siendo la Asociación Rural
del Paraguay (ARP) la segunda organiza-
ción que los nuclea. Por el contrario, los
agricultores familiares se agremian pre-
ferentemente en Comités de Agricultores
(38,4%), en segundo lugar en cooperativas
(en especial los de más de 20 ha) y margi-
nalmente en organizaciones campesinas y
comisiones vecinales.
Gráfico 2.6. Asociaciatividad del productor, en %
10,7 AF
Otros 21,9
MGP
15,8
ARP 0,4
1,0
Comisión Vecinal 3,8
4,9
Asoc. de Agricultores 6,2
2,7
Comité Agricultores 38,4
64,9
Cooperativa 29,3

Los Comités • Son núcleos de pequeños produc- lizadas tales como cooperativas, así como
generalmente tienen tores desconectados unos de otros, debido a la carencia de organizaciones de
carentes de la representatividad y segundo grado que promuevan su forma-
2 una vida breve, por
la estabilidad necesarias como para lización y los aglutine en función a accio-
la falta de adhesión constituirse en un instrumento idó- nes productivas de carácter comercial y
a organizaciones neo de interlocución a los fines de la gremial.

más formalizadas. aplicación de la política agraria.
Una de las causas del débil asociativismo
• Una proporción importante de sus campesino fue de orden político. Hacia
asociados desconoce el fundamento principios de los años setenta comenza-
de su propia organización, sus objeti- ron a propagarse las cooperativas y las
vos y los fines de su incorporación a asociaciones de pequeños agricultores,
la misma. al igual que las primeras bases de las Li-
gas Agrarias Cristianas. Éstas, ya entrada
• La práctica de la cooperación es insu- la década del setenta, se convirtieron en
ficiente. uno de los más importantes movimientos
campesinos que registra la historia social
• La práctica de la autogestión aún no y política, las cuales nacieron con apoyo
ha tenido lugar, pues la organización de agentes de la Iglesia Católica. Posterior-
subsiste mientras recibe apoyo de las mente se independizaron de dicho apoyo
entidades que la patrocinan. y se transformaron en movimientos so-
ciopolíticos que comenzaron a cuestionar
Consecuentemente los Comités general- bases fundamentales del orden político
mente tienen una vida breve, por la falta (Fogel 1986).
de adhesión a organizaciones más forma-
Originalmente las asociaciones estaban
estrechamente vinculadas con el trabajo
social de la Iglesia en el campo, ya que el
régimen de Stroessner no daba espacio
político para las organizaciones rurales au-
tónomas.
Desde el comienzo de los 90, con apoyo de

las ONG y organizaciones vinculadas con
la Iglesia, se constituyó la Federación Na-
cional Campesina (FNC) (1991).
Posteriormente, se crea la Mesa Coordi-

nadora Nacional de Organizaciones Cam-
pesinas (MCNOC), con apoyo de la FNC,
como resultado de una marcha campesina
en 1994 que reunió a aproximadamente
15.000 personas de 22 organizaciones y
que constituyó la primera movilización
campesina relevante en el país. En lo su-
cesivo, los campesinos vinculados a la FNC

han realizado todos los años marchas, en Asistencia técnica Existen diferencias
especial en el mes de marzo, en Asunción. entre fincas de la
En primer lugar, existen diferencias entre AF y de la MGP 2
Otra de las organizaciones campesinas re- fincas de la AF y de la MGP asistidas; del asistidas; del total de

levantes es la Organización Nacional Cam- total de aquellas cuenta con este servicio
pesina (ONAC), vinculada a la Confedera- aquellas cuenta con
13,9% en comparación al 38,0% de éstas.
ción Unitaria de Trabajadores. En segundo término, también se encuen-
este servicio 13,9%
tran diferencias según la fuente de la en comparación al
Entre otras Organizaciones Campesinas asistencia técnica (Gráfico 10). Los MGP 38,0% de éstas.
existentes, a nivel departamental o regio- la reciben de cooperativas y de técnicos
nal se hallan: contratados o empresas (“otros”), mientras
la AF apela básicamente a organismos del
• Movimiento Campesino Paragua- sector público como la DEAg y el CAH (en
yo (MCP) especial, minifundistas y fincas de sub-
• Asociación de Agricultores de Alto sistencia). La asistencia cooperativista es
Paraná (ASAGRAPA) marginal para la AF de menos de 10 ha, y
• Asociación de Productores Agro- muy relevante entre MGP.
pecuarios de Alto Paraná (APALPA)
• Organización de Lucha por la Tie- Como se observa, la transferencia de tec-
rra (OLT) nología es desarrollada principalmente
• Organización Campesina de Mi- por el Ministerio de Agricultura y Ganade-
siones (OCM) ría a través de la DEAg y otras instancias
• Organización Campesina del Nor- como: el PG-P14 (convenio entre el Go-
te (OCN) bierno de Paraguay y Banco de Coopera-
Gráfico 2.7. Asistencia técnica a productores, en % de fincas
34,6
Otros 24,4
52,5
Cooperativa 17,4
4,4
Fondo Ganadero 0,5
5,4
BNF 2,6
3,3
CAH 17,8
4,5
DEAG 41,7
AF MGP

La fuente de crédito ción Internacional del Japón) y Paraguay 2.2. Mercados
a la que acceden Rural (Convenio con el Fondo Internacio-
2 nal de Desarrollo Agrícola - FIDA). segmentados
diferencialmente
las fincas de AF y de
Existen a su vez entidades del sistema fi- La fuente de crédito a la que acceden di-
MGP, sumada a la nanciero público que desarrollan alguna ferencialmente las fincas de AF y de MGP,
también diferenciada acción en este campo. En el sector privado sumada a la también diferenciada capaci-
capacidad de se tienen unas pocas Organizaciones No dad de organización, es coherente con los
organización, es Gubernamentales y las empresas vende- mercados a los que se dirigen prioritaria-
coherente con doras de productos químicos. mente ambos grupos, según el Gráfico 2.8.
Siete de cada diez fincas de AF venden su
los mercados a
Las entidades crediticias, si bien cuentan producción a comerciantes o acopiado-
los que se dirigen res, que se reduce a tres de cada diez en
con técnicos especializados, en general és-
prioritariamente las fincas de MGP, grupo que comercializa
tos brindan orientaciones sobre algunos
ambos grupos. aspectos puntuales debido a la cantidad su producción en forma más diversificada
de clientes asistidos por técnico. (comerciantes-empresas-cooperativas).
Gráfico 2.8. Destino de venta de productos, en % de fincas
20,4
Venta directa
25,8
35,3
A Empresas/desmotadoras 12,0
25,0
A Cooperativas 4,6
35,4
A Comerciantes 68,5
AF MGP
Nota: La sumatoria del porcentaje del destino de venta de productos excede el 100,0% porque su frecuencia es
mayor al número de fincas (cantidad registrada en el original) debido a que una finca puede tener más de un
destino de venta.
Al interior de la AF (Gráfico 2.9), el acceso cas) para unidades de 5 a menos de 20 ha,

al mercado de empresas y cooperativas que para pequeños empresarios, de 20 a
aumenta en relación directa al tamaño de menos de 50 ha (58,4%) y micro y minifun-
la finca, restando en esa misma medida distas (64,5%), subtipo éste que vende di-
peso al comerciante. El mercado de aco- rectamente a los consumidores en mayor
piadores y comerciantes intermediarios es medida (33,7%) que las demás categorías
más importante (72,2% a 74,0% de las fin- de fincas de AF.

Gráfico 2.9. Destino de venta de la AF, segun tamaño de finca, en % Las organizaciones
de productores y
23,8
empresas que tienen 2
Directo al consumidor 20,1
21,9
acceso al crédito

33,7 formal participan en
1,4
1,3
mejores condiciones
A Desmot.
1,0 del proceso de
0,7
17,8
comercialización,
A Empresa 11,5 que aquellos que
10,2
8,1 no lo tienen.
12,2
5,9
A Cooperat.
3,9
1,9
58,4
72,2
A Comerc. / Acop.
74,0
64,5
De 20 a -50 ha De 10 a -20 ha De 5 a -10 ha Menos de 5 ha
Nota: La sumatoria del porcentaje del destino de venta de productos excede el 100,0% porque su frecuencia es mayor
al número de fincas (cantidad registrada en el original) debido a que una finca puede tener más de un destino de venta.
Los acopiadores y comerciantes financian y fidelidad no son frecuentes en la rela-

indirectamente la producción con crédi- ción entre intermediarios, procesadores y
tos para el consumo (en mercaderías a agricultores. El precio está más vinculado
menudo sobrevaluadas en precio, fondos al volumen que a la calidad de la materia
para gastos de salud, etc.), pero este tipo prima, y se arriesga la pérdida de los mer-
de asistencia financiera con frecuencia cados internacionales por prácticas des-
se asocia a bajos precios al productor en leales.
tiempos de cosecha, en una simbiosis per-
versa con raíces históricas. Las organizaciones de productores y em-
presas que tienen acceso al crédito formal
En general todos los costos del proceso participan en mejores condiciones del
de intermediación (transporte, almacena- proceso de comercialización, que aquellos
je, procesamiento, descuento por calidad que no lo tienen.
del producto, tasas portuarias, etc.) re-
caen sobre el productor primario, lo cual Los exportadores y procesadores tienen
reduce sus márgenes de ganancia. Los mayor acceso a información sobre precios
sistemas comerciales locales son buro- internacionales que los demás integrantes
cráticos en extremo y con escasa lealtad de la cadena productiva, y la mejoría co-
contractual. yuntural de precios no suele trasladarse a
los pequeños productores. De este modo
Durante este proceso, los principios de no resulta equitativo el acceso, calidad y
transparencia, reciprocidad, confiabilidad sostenimiento de los mercados.

La AF es altamente 2.3. Perfil diferenciado ducción nacional), la batata (89,6%) y de
responsable de la frutas, en gran medida. Se trata de rubros
de producción agrícola en general perecibles, cuya mecanización
2 producción de una
es inviable, que demandan intensa mano
decena de cultivos La AF es altamente responsable de la pro- de obra; y que son aptos no sólo para renta
como el poroto y la ducción de una decena de cultivos como sino también para el consumo de las fami-
mandioca (94% de la el poroto y la mandioca (94% de la pro- lias productoras (Cuadro 2.3 y Gráfico 2.10).
producción nacional).
Cuadro 2.3. Participación de la Agricultura Familiar en la producción total
% de
AF Total país producción
RUBROS
Nº de Has Producción Nº de Has Producción AF
fincas cultivadas en ton. fincas cultivadas en ton.
Poroto 208.655 52.180 41.883 213.999 55.424 44.628 93,9
Mandioca 219.032 161.222 2.075.594 225.327 170.694 2.218.530 93,6
Ka’a he’ê 1.303 771 911 1.328 811 973 93,6
Tabaco 2.545 2.078 3.500 2.577 2.220 3.761 93,1
Tártago 4.655 4.266 4.506 4.715 4.828 4.919 91,6
Algodón 52.791 60.331 57.205 53.474 66.256 63.760 89,7
Batata 12.391 4.519 38.891 13.094 4.973 43.390 89,6
Sésamo 40.176 60.537 44.506 40.869 69.857 50.049 88,9
Menta 490 537 1.016 497 598 1.158 87,8
Caña de azúcar* 19.784 44.863 2.672.521 20.550 81.830 5.079.612 52,6
Maní 47.592 13.886 11.254 48.691 24.113 29.988 37,5
* Para industria
Gráfico 2.10. Participación de la AF, por rubros, en % del total de la producción
Maní 37,5
Caña 52,6
Menta 87,8
Sésamo 88,9
Batata 98,6
Algodón 89,7
Tártago 91,6
Tabaco 93,1
Ka’a he’ê 93,6
Mandioca 93,6
Poroto 93,9
*Para industria

La AF desempeña además un papel rele- lidad de la producción genere un abarro- La poca capacidad de
vante en la seguridad y soberanía alimen- tamiento del mercado con la consecuente diversificación de la
taria, conserva el germoplasma (variabi- disminución de los precios.
lidad genética que puede perpetuar una
producción obliga a 2
especie) nativo de especies como el maní En los periodos de desabastecimiento in-
que muchas ciudades

jhuí, avatí carapé pyta, zapallo cururú, poro- gresan productos hortigranjeros, en espe- se tengan que
to San Francisco, etc. Proporciona empleo cial de la Argentina, que evita precios exce- proveer de productos
a más del 60% de la PEA rural que totaliza sivos o el desabastecimiento del mercado. hortigranjeros
unas 1,2 millones de personas, y produce Esto último sucede, entre otros aspectos, provenientes de
rubros de renta estratégicos (sésamo, ka’a por las dificultades de racionalizar la oferta grandes distancias.
he’ê, cedrón, etc.) para el ingreso de divisas. ante la falta de organización para la pro-
ducción, con el consecuente sostenimiento
Si bien la producción de determinados ru- de un sistema de competencia permanen-
bros comerciales se ha reducido en el pe- te de proveedores extrafrontera cuya com-
riodo comprendido entre los dos Censos petitividad a menudo es favorecida por las
Agropecuarios, en especial la del algodón y diferencias de cambio entre las monedas.
el tabaco (fundamentalmente el negro), han
surgido otros rubros como el cedrón Para- La poca capacidad de diversificación de
guay, el sésamo, la menta, el tabaco rubio, el la producción obliga a que muchas ciuda-
ka’a he’ê, etc. Sin embargo, estos rubros en des se tengan que proveer de productos
su conjunto no han alcanzado las dimensio- hortigranjeros provenientes de grandes
nes de la producción del algodón, el que in- distancias, preferentemente de la capital,
volucraba a una cantidad importante de la que llegan al consumidor a precios exa-
población rural; en 1.991 a más de 1.100.000 cerbados tras haber pasado por 4 o 5 in-
personas en los procesos de desmote, trans- termediarios.
formación y comercialización.
Es importante señalar que, ante la inexis-

tencia de climas diferenciados, y a pesar
de sus localizaciones y diferencias de ta-
maños, la mayoría de las fincas mantiene
la misma estructura de producción de ru-
bros de consumo, integrada por poroto,
maíz, mandioca, habilla, batata y maní, y de
crianza de animales de granja como galli-
nas, cerdos y algunas pocas vacas criollas.
La Agricultura Familiar es muy vulnerable

a los precios por la excesiva permeabilidad
de la frontera nacional, y esta permeabili-
dad es una limitación incluso mayor que
aquella que impone el tamaño reducido
del mercado interno.
La escasa capacidad de producción de

rubros de primor (fuera de estación) con
adecuada calidad, hace que la estaciona-

a la AF, siendo el tipo más representativo el
de las fincas de 1 a menos de 5 ha (34,7%).
2 Una práctica de manejo y conservación de

suelos más implementada por la AF es la
rotación de cultivo, utilizada por el 55,5% de

estas fincas. Otros componentes del manejo
y conservación de suelos (curva de nivel, abo-
no verde, certificación orgánica y siembra
directa) están poco implementados en la AF.
Con relación al total de hectáreas sembra-

das, los medianos y grandes productores
superan ampliamente las mayores cifras de
la AF (161 mil ha de mandioca, 61 mil ha de
sésamo, 61 mil ha de algodón y 45 mil ha
de caña de azúcar). Según el CAN 2008, ese
año existían 630 mil ha sembradas de maíz,
y la soja ocupaba más de 2,3 millones de
hectáreas.
Uno de los indicadores relativos a la Agri-
cultura de Conservación (AC), con su de- La “agricultura empresarial” es responsable
mostrada viabilidad para una mayor pro- de la casi totalidad de la producción de la
ductividad y sustentabilidad de las fincas soja, el maíz, el trigo, el girasol y el arroz, cul-
de pequeños productores, es el “manejo de tivados y cosechados en forma mecánica
suelos”. Según datos del CAN 2008, el 66,2% y con uso intensivo de bienes de capital e
del total de fincas de la AF implementa insumos químicos (Gráfico 2.11). En la pro-
“manejo de suelos”, que asciende al 71,8% ducción del maní y la caña de azúcar de uso
en el caso de las fincas de 5 a menos de industrial, ambos grupos –el de la AF y los
20 ha. Asimismo, de las 187.540 fincas con productores empresariales– comparten su
“manejo de suelos” el 93,5% corresponde participación de forma más equilibrada.
Gráfico 2.11. Participación de la MGP, por rubros, en

% del total de la producción
Maní 62,5
Caña azúcar 47,4
Maíz 83,3
Tr igo 92,7
La “agricultura
empresarial” es Canola 92,8
responsable de la Soja 93,9

casi totalidad de la
Girasol 96,1
producción de la
soja, el maíz, el trigo, Arroz c/riego 96,8
el girasol y el arroz. Fuente: Elaborado en base al Censo Agropecuario Nacional 2008, MAG.

Las diferencias no se limitan al volumen cuya técnica de cultivo es accesible para la La mandioca, otro
sembrado por cada sector: los rendimien- economía campesina, el cual experimen- tradicional rubro de
tos promedios (kg/ha) de la AF son meno- tó importantes variaciones de precios en
res a los del MGP (en caña de azúcar de cada zafra (de G. 2.000 a G. 10.000 el kilo).
renta y consumo de la 2
59.000 kg vs. 65.000 kg; en maní, de 810
AF, muestra también

kg vs. 1.800 kg; en mandioca de 12.874 kg Siguiendo la evolución a través de zafras
una caída persistente
vs. 15.090 kg). En relación con productos (alternadas) desde el 2003, el sésamo (pasó desde el 2003/4.
horti-frutícolas, la intermediación comer- de 40.000 a 100.000 ha) y la caña de azúcar
cial encarece el producto y su mercado es de uso industrial (de 70.000 a 81.400 ha)
más vulnerable frente a la competencia de muestran algún crecimiento significativo
productos extra-frontera. entre los cultivos de renta campesinos.
Los rendimientos promedios de la AF aún La mandioca, otro tradicional rubro de ren-

se hallan distantes del MGP, aunque es ne- ta y consumo de la AF, muestra también
cesario considerar que en muchos rubros una caída persistente desde el 2003/4 (de
la productividad no es comparable, en es- 306.000 a 170.000 ha), mientras el poro-
pecial por las variedades que se siembran to, el tabaco y el tártago mantienen hoy
de conformidad con los objetivos preesta- –pese a las fuertes variaciones– sus áreas
blecidos. de siembra de hace siete años.
2.4 Expansión de la soja y

sustitución del algodón
La Dirección de Censos y Estadísticas
Agropecuarias (DCEA) del Ministerio de
Agricultura y Ganadería (MAG) realiza es-
timaciones periódicas de superficie sem-
brada y producción, a partir de diversas
fuentes1. Estos datos permiten comparar
la evolución de rubros prioritarios de la AF
y la empresarial en el último quinquenio.
El rubro de renta histórico de la AF era el

algodón, que entre otras causas, debido a
cambios en la política del MAG, al picudo y
a la caída del precio internacional, cayó de
unas 320.000 ha sembradas (2004) a una
sexta parte de esa superficie en la zafra
2009/10, de acuerdo al Gráfico 2.12. Se tra-
tó de sustituirlo, como rubro de renta, con
el sésamo, que requiere escaso capital y
1 DEAg y Dirección General de Planificación (DGP) del

MAG, Cámara Paraguaya de Exportadores de Cereales y
Oleaginosas (CAPECO), Cámara Algodonera del Paraguay
(CADELPA), Instituto de Biotecnología (INBIO), Cámara
Paraguaya de Exportadores de Sésamo (CAPEXSE), Ser-
vicio Nacional de Calidad y Sanidad Vegetal y de Semilla
(SENAVE), cooperativas, etc.

Gráfico 2.12. Evolución de hectáreas sembradas, por rubros de AF, 2003/2010
2 Tártago
Tabaco
Sésamo
Poroto
Maní
Mandioca
Caña de azúcar
Algodón
0 50,000 100,000150,000200,000250,000300,000350,000
2009/10 2007/8 2005/6 2003/4
Fuente: Elaborado en base a datos de la DCEA del MAG.
En la actualidad uno de los nuevos rubros múltiple (nafta, alcohol, etanol). La indus-
de mayor relevancia para la Agricultura Fa- tria del azúcar orgánico se ha expandido
miliar es el sésamo (CDH Nº 1 PNUD 2006), gracias al incremento del consumo de pro-
cuya evolución reciente se resume: La su- ductos orgánicos, aunque existe la restric-
perficie sembrada en el 2006/2007 fue ción de que la caña de azúcar no se puede
50.000 ha. En el periodo agrícola 2007/2008, cultivar en regiones muy distantes de la
a pesar de los magros precios del periodo industria que la procesa.
anterior, se incrementó la superficie sem-
brada a 69.000 ha y los precios mejoraron La nobleza de la producción de la mandio-
ostensiblemente. En el periodo 2008/2009 ca, que requiere de escaso nivel de capital
la superficie llegó a 100.000 ha, pero la se- y abundante mano de obra para su cose-
quía afectó la producción y los precios se cha, hace muy atractiva su producción. No
redujeron, lo cual conllevó la aplicación de obstante, su cultivo por varios años en la
subsidios. Los niveles de cultivo se estima misma parcela hace necesaria la aplicación
que seguirían, pues el sésamo, al requerir de correctivos y la siembra de abono orgá-
escasa tecnología e inversión, sigue consi- nico para permitir niveles de rendimientos
derándose una alternativa al algodón ante aceptables. La mandioca constituye una
La producción de la carencia de rubros de ingresos alterna- de las bases alimenticias del sector cam-
tivos. pesino; algunas estimaciones señalan que
caña de azúcar
su consumo asciende entre 220 y 250 kg/
se ha revitalizado
La producción de caña de azúcar se ha re- per cápita/año a nivel rural.
básicamente por vitalizado básicamente por dos motivos: la
dos motivos: la exportación del azúcar orgánico y la pro- Por el contrario, los rubros agrícolas carac-
exportación del ducción de alcohol. Éste se mezcla con el terísticos de MGP tuvieron en el mismo lap-
azúcar orgánico y la combustible de origen fósil y responde a so un crecimiento sostenido en superficie
producción de alcohol. la demanda de rodados de combustión sembrada, según el Gráfico 2.13. La soja fue

el de mayor incremento (de 1.870.000 ha rimentó un significativo crecimiento en los En una escala
en la zafra 2003/4 a casi 2.597.000 ha en la últimos siete años, casi septuplicando su menor, el girasol
2009/10) debido a sus buenos precios in- superficie sembrada (de 29.700 a 194.000
ternacionales y organización comercial. En ha), mientras el maíz (de 440.000 a 580.000
también experimentó 2
una escala menor, el girasol también expe- ha) y el trigo (de 325.000 a 443.000 ha)
un significativo

mostraron una expansión más modesta.
crecimiento en los
últimos siete años,
Gráfico 2.13. Evolución de hectáreas sembradas, rubros de MGP, 2003/2010 casi septuplicando su
superficie sembrada.
Trigo
Soja
Maíz
Girasol
Arroz con
riego
0 500.000 1.000.000 1.500.000 2.000.000 2.500.000 3.000.000
2009/10 2007/8 2005/6 2003/4
Fuente: Elaborado en base a datos de la DCEA del MAG.

La cría de animales La evolución no se registra sólo en la canti- tura campesina y está presente en todos
menores –sobre todo dad de áreas sembradas. El girasol, la soja y los grupos de la AF (Cuadro 2.4). Esta acti-
el maíz mostraron también un rendimien-
2 porcinos y aves– es
to (kg/ha) creciente desde el 2003, si se ex-
vidad se halla destinada a complementar
los ingresos –la cría de cerdos es la “alcan-
característica de la ceptúan los resultados de la zafra 2008/9,
cía” de familias rurales pobres– o al auto-

cultura campesina y con mermas graves debido a la sequía. Por consumo en ocasiones festivas.
está presente en todos otra parte, el rendimiento de los rubros
los grupos de la AF. “campesinos”, como el algodón, la caña de La cría de ovejas y cabras es más frecuente
azúcar, la mandioca, el poroto, el tabaco o en fincas de MGP (21,5% y 10,2% de las fin-
el maní, se mantuvo en sus niveles tradi- cas que poseen estos ganados menores)
cionales o apenas mejoró. que en las de AF donde es casi excepcional
(6,1% y 2,5%, respectivamente). Por el con-
2.5. Perfil diferenciado trario, la cría de cerdos (71,9% de fincas de
AF) y aves de corral (83%) es más propia de
de producción ganadera las fincas de menos de 50 ha que de las de
tipo empresarial (24,0% y 36,2%, respecti-
La cría de animales menores –sobre todo vamente).
porcinos y aves– es característica de la cul-
Cuadro 2.4. Principales especies de ganado menor y aves de corral criados,

por tipo de finca
Ovinos Caprinos Porcinos Gallinas
Producción
de ganado Canti- Canti- Canti- Cantidad
Nº de Nº de Nº de Nº de
menor/ aves dad de dad de dad de de aves
fincas fincas fincas fincas
cabezas cabezas cabezas (en miles)
Total País 23.138 364.514 9.689 129.898 199.895 1.072.655 233.369 16.056
<5 ha 3.793 20.910 1.934 10.096 79.716 286.567 97.594 2.946
De 5 a <10 ha 3.425 21.995 1.488 6.892 50.640 217.500 56.139 2.843
De 10 a <20 ha 4.863 37.819 1.848 9.966 44.260 231.761 48.221 3.066
De 20 a <50 ha 4.028 42.986 1.312 11.286 15.796 119.523 17.921 2.402
AF 16.109 123.710 6.582 38.240 190.412 855.351 219.875 11.257
MGP 7.029 240.804 3.107 91.658 9.483 217.304 13.494 4.799
La cría de porcinos permite convertir gra- En general y como en otras características

nos, mandioca y forrajes verdes en carne; ya señaladas, el volumen de cría se en-
pero requiere excedentes de producción, cuentra en función directa al tamaño de
técnicas y maquinarias adecuadas. Estos finca, para todos los tipos de ganado me-
requerimientos frenan la producción en nor y aves de corral (Gráfico 2.14). Las fin-
fincas pequeñas, pese a la demanda del cas empresariales crían en promedio cua-
producto. Esta actividad se realiza en ma- tro veces más ovinos, caprinos y porcinos
yor escala en áreas de migrantes brasile- que las familiares campesinas, y cuadrupli-
ros, que tienen el hábito de su consumo y can el número promedio de aves de corral.
conocen técnicas de crianza.

El ganado vacuno se
Gráfico 2.14. Promedio de animales por tipo de finca
destina a tiro (bueyes)
208,6
o a provisión de leche 2
para consumo y venta

AF residual, y constituye
MGP una reserva disponible
para tiempos de
crisis o contingencias
de salud.
51,2
39,8
33,2
27,8
7,7 5,8 4,5
ovinos caprinos porcinos aves de corral
En las fincas campesinas, tanto la cría de El ganado vacuno se destina a tiro (bue-
cerdos como la de gallinas –excepto las yes) o a provisión de leche para consumo
ponedoras y de uso parrillero– están nor- y venta residual, y constituye una reserva
malmente a cargo de la mujer y los hijos disponible para tiempos de crisis o contin-
menores, permitiendo mayor uso de mano gencias de salud. La producción de bovi-
de obra familiar en la finca. La cría y engor- nos crece en proporción directa al tama-
de con nutrientes balanceados y la sanita- ño de las fincas, debido a la necesidad de
ción adecuada no están generalizadas en contar con piquetes y pasturas nativas o
la AF de lotes menores a 10 ha. implantadas para el engorde, de acuerdo
al Cuadro 2.5.
Cuadro 2.5. Principales especies de ganado mayor criados, por tipo de finca
Producción de Vacunos y búfalos Equinos

ganado mayor Nº de fincas Cantidad de cabezas Nº de fincas Cantidad de cabezas
Total País 191.689 10.496.641 73.729 283.804
<5 ha 62.931 302.972 17.550 27.981
De 5 a <10 ha 45.144 308.628 14.594 23.828
De 10 a <20 ha 43.844 448.880 16.632 29.762
De 20 a <50 ha 19.273 440.136 10.076 22.741
AF 171.192 1.534.861 58.852 104.322
MGP 20.497 8.961.780 14.877 179.482

2
Se dio una fuerte concentración en el pe- y las que poseían más de 1.000 cabezas
riodo intercensal 1991/2008 en lo que res- pasaron de 1.246 fincas en el año 1991 a
pecta al ganado mayor (bovino y equino). 1.986 en el 2.008.
El número de fincas que poseían menos
de 4 animales –de AF, en los niveles micro La ganadería mayor muestra significativas
y minifundistas– cayó de 101.132 a 75.219 asimetrías. Pese a la concentración antes ci-
unidades, también hubo descenso –me- tada, dos tercios de los agricultores familia-
nos acentuado– en la cantidad de fincas res siguen poseyendo vacunos (bueyes de
que poseían de 5 a 9 cabezas (10.159 fin- tiro y lecheras). Sin embargo, el número de
cas menos), y de 10 a 49 cabezas (5.812 vacunos depende directamente del tama-
fincas menos). ño de la finca: las de menos de 5 ha tienen
en promedio 5 animales (cifra de por sí alta,
La concentración de ganado bovino se dio que puede obedecer al peso de granjas le-
en las fincas que poseían de 50 a 199 ani- cheras), y las de 20 a menos de 50 ha, unos
males, éstas aumentaron en 1.911 unida- 23. Los MGP poseían en el 2008 unos 585
des; las de 200 a 999, se elevaron en 1.444 animales vacunos por finca, en promedio.
Gráfico 2.15. Número de fincas con bovinos,

según cantidad de cabezas, 1991-2008
101,132
75,219
1991
2008
59,691
55,724
49,532 49,912
La concentración 8,392 10,303

4,737
de ganado bovino 3,293 1,246 1,986
se dio en las fincas 1a4 5a9 10 a 49 50 a 199 200 a 999 1.000 y más
que poseían de 50 Fuente: Elaborado en base al Censo Agropecuario Nacional 2008, MAG.
a 199 animales.

Respecto a la cría de caballos, sólo la quinta nores a las de los MGP. Los productores de La capacidad de
parte de las unidades de AF (22,0%) cuen- la AF en su mayoría se concentran en los aprender y la de
ta con equinos, proporción que se eleva a estratos inferiores de superficie de finca,
la mitad en fincas de MGP. También aquí poseen menores niveles de educación ge-
participar son dos 2
los promedios varían en forma importante: neral e insuficiente oferta de servicios de
dimensiones básicas

las primeras cuentan con dos caballos por educación agropecuaria. Asimismo, su ca-
del Desarrollo
finca, y las segundas con 15. pacidad de participación se halla restringi- humano. Ambas
da por sus niveles y calidad de instancias perfilan la capacidad
de asociación. de agencia de las
2.6. Algunas conclusiones
personas, esto es,
La capacidad de aprender y la de partici- la capacidad de
Los niveles de bienestar, o de vida digna y
par son dos dimensiones básicas del De- actuar, provocar
creativa, del sector rural, dependen de las
sarrollo humano. Ambas perfilan la capaci-
capacidades y oportunidades productivas cambios, incidir en
dad de agencia de las personas, esto es, la
de su población, las que están estrecha-
capacidad de actuar, provocar cambios, in-
las decisiones, de
mente relacionadas con las condiciones
cidir en las decisiones, de forma individual forma individual o
generales de educación, salud, hábitat, en- colectiva, de modo a
o colectiva, de modo a lograr sus objetivos.
tre otros aspectos ya referidos en el capí-
lograr sus objetivos.
tulo anterior.
Para el sector rural en general reviste de
mayor importancia la notoria expansión
Una de las dimensiones básicas del Desa-
de los sistemas de agua corriente y, en un
rrollo humano constituye la económica,
nivel mayor aún, la expansión de los siste-
esto es, la capacidad y la oportunidad que
mas de energía eléctrica en las fincas con
poseen las personas para generar ingresos.
infraestructura a un nivel cercano a su uni-
Esta dimensión se halla desarrollada de for-
versalización. El agua potable es necesaria
ma diferenciada al interior del sector rural.
para una vida saludable, y la capacidad
de estar sano y productivo, es otra de las
En general, las capacidades y oportunida-
dimensiones primordiales del Desarrollo
des de la AF para la producción son me-
humano.

La capacidad Con relación al financiamiento, la AF recu- Las capacidades y oportunidades de la AF
productiva está rre principalmente al CAH y secundaria- están relacionadas al tipo y a los niveles de
2 supeditada, entre mente a las cooperativas. En ambos casos,
para la AF y el MGP, emerge nítidamente la
producción. La AF desarrolla capacidades
de producción específicas, lo que deter-
otros factores, a la mina el producto o rubro agropecuario al
entidad cooperativa como clave o impor-

demanda, es decir, a tante, especialmente para el segundo. que se dedica y los niveles de producción
las oportunidades que y productividad que alcanza. La asistencia
ofrece el mercado. Otro factor importante para expandir las técnica y el financiamiento que promueva
capacidades de producción es la asisten- el Estado, lo mismo que la ampliación de
cia técnica oportuna, eficiente, de cali- mercados internos y externos, ampliarán
dad y concordante con las necesidades estas capacidades y oportunidades de
del sector. De los análisis precedentes se producción.
colige que la AF carece de suficiente asis-
tencia para aumentar la diversificación, la La expansión de la soja y la substitución del
producción y la productividad. El rol del algodón en el periodo intercensal son dos
Estado es clave para expandir estas capa- fenómenos que incidieron en la configura-
cidades. ción del nuevo panorama rural y el perfil
actual diferenciado de la AF y los MGP.
La capacidad productiva está supeditada,
entre otros factores, a la demanda, es decir, Los perfiles diferenciados de producción
a las oportunidades que ofrece el merca- agrícola y ganadera de la AF y los MGP
do. Estas oportunidades son significativa- representan, entre otros, dos desafíos im-
mente menores en la AF. Los mercados de portantes desde la perspectiva de los prin-
la AF están menos diversificados y depen- cipios del Desarrollo humano. El primero,
den más de la venta a comerciantes, y en la sostenibilidad de la producción agrope-
segundo lugar directamente al consumi- cuaria desde el punto de vista ambiental.
dor. Por lo tanto, las condiciones de comer- El segundo, la eficiencia de la producción
cialización de gran parte de su producción agropecuaria desde el punto de vista del
vulneran sus márgenes de beneficios. uso productivo de los recursos naturales.

Capítulo 3
Tierra

Los datos censales (CAN 1991 y CAN 2008) permiten
detectar las tendencias de la distribución, condiciones
de tenencia, uso y extranjerización de la tierra,
factor económico crucial en la producción y en la
generación de ingresos y empleo en el sector rural.
3 Tierra
3.1. Distribución
En los 17 años del periodo intercensal se
Los datos censales (CAN 1991 y CAN 2008)
constatan dos hechos. Primero, la expan-
permiten detectar las tendencias de la dis-
sión clara de la frontera agrícola: la superfi-
tribución, condiciones de tenencia, uso y ex-
cie cultivada o de uso ganadero aumentó
tranjerización de la tierra, factor económico
30%. Segundo, la fuerte concentración de
crucial en la producción y en la generación
la propiedad agropecuaria se mantuvo
de ingresos y empleo en el sector rural.
durante la llamada transición democráti-
ca, coincidente con procesos de integra-
ción regional y globalización mundial.
Cuadro 3.1. Evolución de la superficie y cantidad de

fincas agropecuarias, 1991-2008
Cantidad de fincas Superficie total (Ha) Variación (%)
2008 1991 2008 1991 Fincas Superficie
Total País 289.649 307.221 31.086.894 23.817.737 -5,7 30,5
<5 ha 118.003 122.750 238.012 231.305 -3,9 2,9
De 5 a <10 ha 66.218 66.605 416.702 430.658 -0,6 -3,2
De 10 a <20 ha 57.735 66.223 685.381 806.802 -12,8 -15
De 20 a <50 ha 22.865 31.519 619.986 857.909 -27,5 -27,7
AF 264.821 287.097 1.960.081 2.326.674 -7,7 -15,8
% de AF 91,4 93,4 6,3 9,8
MGP 24.828 20.124 29.126.813 21.491.063 23,4 35,5
% de MGP 8,6 6,6 93,7 90,2
El proceso de
concentración significó
De 1963 al 2007, en especial en la Región que equivalen al 49% de la superficie dis- de 1991 al 2008, la
Oriental, el IBR (hoy INDERT) distribuyó tribuida, como se observa en el Gráfico 3.1. reducción del número
3.833.497 ha conformados por 172.706 lo- de fincas (7,7%) y la
tes y conglomerados en 811 colonias. Sin El proceso de concentración significó de superficie (15,7%) de
embargo, la superficie que actualmente 1991 al 2008, la reducción del número de la AF, y el incremento
cuenta la AF en la Región Oriental es de fincas (7,7%) y la superficie (15,7%) de la AF, y
del número de fincas
1.944.170 ha. En consecuencia puede afir- el incremento del número de fincas (23,3%)
marse que en el periodo 1963/2007 se han y la superficie (35,5%) de los MGP, según los
(23,3%) y la superficie
reconvertido alrededor de 1.900.000 ha, datos del Cuadro 3.1 y el Gráfico 3.2. (35,5%) de los MGP.

En la Región Gráfico 3.1. Reconversión de la superficie distribuida a la AF por IBR,
Oriental fue más 1963-2007, en hectáreas
3 intenso el proceso
de reconcentración 3.833.497
Tierra
(disminución del
número de fincas de
1.944.170
300.523 a 281.462 1.889.327
con incremento
de superficie de
su 11.428.750 a
13.442.283 ha). Distribuidas Existentes según Reconvertidas
1963-2007 CAN 2008
mero de fincas y de hectáreas– no fueron

Entre los MGP, sólo tuvo reducción el primer las pequeñas unidades de subsistencia,
estrato, de 50 a menos de 100 ha. Experi- sino las fincas situadas en los extremos: las
mentaron mayor aumento las fincas de 500 de menos de 1 ha (se redujeron 29,0% en
a 1.000 hectáreas (79,0% tanto en número número y 19% en superficie), las de 10 a
de fincas como en superficie), y las de más menos de 20 ha (12,8% en número y 15,0%
de 10.000 hectáreas, que aumentaron su en superficie), y las de 20 a menos de 50 ha
cantidad en 71,0% y su superficie en 30,0%. (27,5% en número y 27,8% en superficie).
Al interior de la AF, los grupos más afecta- Aunque estos dos últimos subtipos de fin-
dos por este proceso –con pérdida de nú- cas podrían suponerse como los más ap-
tos –por su tamaño– para mantener su au-
tonomía frente al avance de la mediana y
gran empresa, precisamente por su tama-
ño y localización serían los más atractivos
para la expansión de los MGP. Por su parte,
la reducción de las fincas menores a 1 ha
se debería al avance del área urbana.
En la Región Oriental fue más intenso el

proceso de reconcentración (disminución
del número de fincas de 300.523 a 281.462
con incremento de superficie de su
11.428.750 a 13.442.283 ha, según el Cua-
dro 10). Este proceso pudo afectar priorita-
riamente asentamientos de la década del
70 e inicios de los 80, cuyos lotes de 20 ha
aún no habían sido subdivididos por la se-
gunda generación de colonos.

Gráfico 3.2. Evolución de cantidad de fincas, AF y MGP, 1991-2008 La reducción total de
superficie de la AF entre
1991 y 2008 puede 3
MGP: 50 ha y más
20.124 1991 calcularse en 366.593
Tierra
24.828
2008 hectáreas (15,8%).
31.529
de 20 a <50 ha. 22.865
66.223
de 10 a <20 ha. 57.735
66.605
5 a <10 ha. 66.218
122.750
< de 5 ha. 118.003
En los departamentos cuyos suelos son (14,2%) se dio en Central, fundamental-

aptos para la producción granelera, cer- mente debido al proceso de urbanización
canos al mercado brasileño, como el Alto experimentado por dicho departamento.
Paraná, el número de fincas disminuyó
en 8,3%, pero la superficie se elevó en un En el mencionado lapso desaparecieron
40,0%. Algo similar ocurrió en Caaguazú, varias colonias del INDERT en Alto Paraná
donde la cantidad de unidades producti- y Canindeyú, como Itaipú Porá, Itaipyte,
vas cayó en 10,6%, elevándose la de super- Guaraní, Padre Coronel, Tapé Porá, Rancho
ficie en 28,2%. Alegre, Nueva Conquista, etc. A menudo
un pedido de autorización para hipotecar
Un proceso diferente se dio, en el lapso de el lote con fines de obtener crédito –la Ley
1991 a 2008, en Canindeyú, que posee la 854/63 autorizaba al Instituto de Bienestar
tasa más alta (78,9%) de expansión de la Rural (IBR) a realizar este procedimiento–
superficie detentada, y donde al mismo generaba la pérdida de la propiedad. El
tiempo se incrementó el número de fin- crédito era otorgado por silos graneleros
cas en un 33,1%. Aquí la expansión de la de la zona, que al caer en mora, iniciaban
frontera agrícola parecería haberse dado, la ejecución de la garantía hipotecaria.
no sobre lotes medianos, sino sobre viejos Otros colonos, ante la rápida expansión de
latifundios con montes vírgenes. la agricultura empresarial, vendían sus lo-
tes o cedían “derecheras” (expectativas de
Un proceso semejante, aunque con menor derechos de propiedad) sobre el mismo,
intensidad, habría ocurrido en Amambay abandonando el asentamiento.
(con tasas de 16,0% y 45,6%, respecti-
vamente). Caazapá y San Pedro, donde La reducción total de superficie de la AF
también se incrementó el número total entre 1991 y 2008 puede calcularse en
de fincas, tienen suelos de pasturas y re- 366.593 hectáreas (15,8%) (Cuadro 3.1),
manentes de montes vírgenes, sobre los equivalente a la mitad del total de tierras
que estaría expandiéndose la agricultura adquiridas para la Reforma Agraria en casi
empresarial. La reducción más sustancial igual periodo de tiempo. Lo que podría sig-
de número de fincas (60,7%), y superficie nificar que gran parte de la inversión estatal

La expansión más Gráfico 3.3. Evolución de la superficie de la AF, por tipo, 1991-2008
intensa de la frontera
3 agrícola (o más bien
pecuaria) se dio en 1991
Tierra
el Chaco, sobre todo 2008 857.909

806.802
en Alto Paraguay. 685.318
619.986
430.658
416.702
231.350 238.013
< de 5 ha. 5 a <10 ha. de 10 a <20 ha. de 20 a <50 ha.
Gráfico 3.4. Evolución de la superficie de la MGP, 1991-2008
29.126.813
1991
21.491.065 2008
1991 2008
actualmente necesaria para compra de tie- al mercado de ganaderos brasileños, euro-

rras estaría paliando la pérdida de lotes por peos y secundariamente paraguayos.
parte de agricultores familiares, antes que
enfrentando la demanda de tierras agríco- Cerca del 70,0% de las 7,6 millones de hectá-
las de nuevas generaciones campesinas. reas sumadas al patrimonio de los producto-
res empresariales del país (Gráfico 3.4), entre
La expansión más intensa de la frontera 1991 y 2008, se halla localizado en los depar-
agrícola (o más bien pecuaria) se dio en tamentos chaqueños de Alto Paraguay y Bo-
el Chaco, sobre todo en Alto Paraguay, querón (que suman 5,6 millones de hectá-
con un aumento del número de fincas de reas de expansión de frontera agropecuaria).
133,3% y superficie sumada a la explota- Esta nueva expansión de la frontera agrope-
ción agropecuaria de 84,8% (Cuadro 3.2). cuaria, más que sobre la economía campe-
En la Región Occidental aún restaban tie- sina –inexistente en esa región–, afectaría
rras fiscales y extensos latifundios priva- ecosistemas de equilibrio frágil y territorios
dos, que en el lapso intercensal ingresaron indígenas desprovistos de protección legal.

Cuadro 3.2. Expansión de frontera agrícola y concentración, Una revisión de los
departamentos seleccionados, 1991-2008 ciclos colonizadores
Cantidad de fincas Superficie total (ha) Variación en % del organismo de 3
Departamentos
2008 1991 2008 1991 Nº fincas Superficie Reforma Agraria
Tierra
Región Oriental 281.462 300.523 13.442.283 11.428.750 -6,3 17,6 permite notar,
San Pedro 45.897 37.767 1.739.232 1.637.362 21,5 6,2 además, la paulatina
Caaguazú 39.030 43.681 1.149.983 897.045 -10,6 28,2 disminución de la
Caazapá 22.899 20.682 768.220 638.652 10,7 20,3 incidencia del Estado
Alto Paraná 19.967 21.772 1.161.404 829.674 -8,3 40,0 en la distribución
Amambay 4.795 3.294 1.217.077 1.049.062 45,6 16,0 de tierras.
Canindeyú 15.785 11.857 1.386.747 775.009 33,1 78,9
Región Occidental 8.187 6.698 17.644.612 12.388.987 22,2 42,4
Alto Paraguay 961 412 5.405.220 2.925.247 133,3 84,8
Boquerón 2.732 2.071 5.583.213 2.455.304 31,9 127,4
Una revisión de los ciclos colonizadores de tierras distribuidas desde la década del
del organismo de Reforma Agraria permite 60 (1,9 millones) hasta la del 2000 (256 mil
notar, además, la paulatina disminución de desde el 2000 hasta junio del 2007), y en el
la incidencia del Estado en la distribución tamaño promedio de lotes de colonias (de
de tierras, como se observa en el Cuadro 70,8 a 7,7 hectáreas entre las décadas del
3.3. Esto se evidencia en la caída del total 60 y la del 2000) (Gráfico 3.5).

Este proceso es Cuadro 3.3. Colonias Oficiales habilitadas por el IBR/INDERT, 1960 – 2007*
corroborado por
Años Colonias Superficie Cantidad de lotes
3 el Índice de Gini de
1960 – 69 227 1.917.806 27.102
tierras (que mide la
Tierra
1970 -79 138 742.292 21.965

concentración de
1980 -89 135 453.188 37.944
la tierra), que para
1990- 99 196 464.313 52.447
la Región Oriental
2000 -07* 115 255.898 33.248
aumentó dos puntos Total 811 3.833.497 172.706
(0,87 a 0,89) y para * A junio del 2007, mes de inicio del Censo Agropecuario Nacional 2008
la Occidental uno Fuente: Elaborado en base al Censo Agropecuario Nacional 2008, MAG
(0,93 a 0,94) entre

1991 y 2008.
Gráfico 3.5. Tamaño promedio de lotes, en colonias IBR-INDERT, 1960-2007*
80.0
70,8
70.0
60.0
50.0
40.0
33,8
30.0
20.0 11,9
8,9
10.0 7,7
0.0
1960–69 1970-79 1980-89 1990-99 2000-07*
* A junio del 2007, mes de inicio del Censo Agropecuario Nacional 2008
Este proceso es corroborado por el Índice Los efectos secundarios de este proceso,
de Gini de tierras (que mide la concentra- generado parcialmente a expensas de
ción de la tierra), que para la Región Orien- la agricultura campesina en un contexto
tal aumentó dos puntos (0,87 a 0,89) y para de progresiva retirada del Estado, son vi-
la Occidental uno (0,93 a 0,94) entre 1991 sibles en la peri-urbanización reciente, la
y 2008, como se observa en el Cuadro 3.4. nueva ola de migración al exterior, la falta
de fuentes de trabajo y el aumento de las
desigualdades y de la pobreza rural.
Cuadro 3.4. Índice de Gini de concentración de la tierra, 1991-2008
Índice de Gini
Censo-Año
Nacional Región Oriental
1991 0,93 0,87
2008 0,94 0,89

3.2. Tenencia provisorio, tierra alquilada, ocupante y El alto déficit en
otros), únicamente la mitad de las fincas la regularización
La regularización de la condición jurídica de la AF cuenta con título definitivo, pro-
porción que se eleva a cuatro quintas par-
de la tenencia de 3
de tenencia de la tierra es un elemento tierra, especialmente
tes en el grupo de MGP, como se puede
Tierra
fundamental para el desarrollo rural, por- la sustentada
que permite aumentar los activos, facilitar visualizar en el Gráfico 3.6.
en documentos
límites en la aplicación del marco legal,
precautelar el desvío del destino de las Si dos quintas partes de las fincas de AF provisorios en el
tierras sometidas al proceso de Reforma enfrentan condiciones de vulnerabilidad estrato de la AF, es
Agraria, y lograr la sostenibilidad de las en la tenencia (ocupantes o con docu- probable que se halle
unidades de producción de forma a evitar mentos provisorios), en el grupo de MGP mayoritariamente
la pérdida de puestos de trabajo y de re- esta condición abarca apenas el 6,4%. La representado
alta rentabilidad de los commodities gra-
cursos financieros destinados a la infraes- por tierras
tructura social puesta para el efecto. neleros explica el peso de tierras alquila-
das por estos productores, que duplica el
correspondientes a
de los agricultores campesinos (8,2% ver- las colonias oficiales.
Teniendo presente las formas de tenencia
de la tierra (título definitivo, documento sus 3,5%).
Gráfico 3.6. Formas de tenencia, en %
MGP
80,1
AF
51,5
22,2 20,2
8,2 5,3
2,9 3,5 3,5 2,6
Título Docum. Tierra Ocupantes Otros

Definitivo Provis. Alquilada
Al interior de la AF, existe una relación di- El alto déficit en la regularización de la

recta entre tamaño de finca y titularidad: tenencia de tierra, especialmente la sus-
mayor tamaño y mayor titularidad y vice- tentada en documentos provisorios en el
versa (Gráfico 3.7). Esto es, casi dos terceras estrato de la AF, es probable que se halle
partes de la fincas de 20 a 50 ha cuentan mayoritariamente representado por tie-
con título definitivo, proporción que cae rras correspondientes a las colonias oficia-
a una tercera parte entre las de 0 a 5 ha. les. El total de fincas y superficie con docu-
La mitad de estas últimas fincas –micro y mentos provisorios son 64.619 fincas con
minifundistas– sólo tiene documento de 1.280.518 ha, de los cuales 62.424 fincas
tenencia provisorio o está ocupada sin do- con 435.251 corresponden a la AF. Se trata
cumento alguno. de 96,6% y 34,0%, respectivamente.

Con respecto a la Gráfico 3.7. Formas de tenencia en la AF, en %
condición jurídica de
3 las tierras, según el
64,4
Cuadro 3.5, la AF tiene
Tierra
un amplio predominio 50,4

43,4
entre las fincas de
35,2
propiedad de un solo 26,6
32,2
25,5 24,7
productor. El 92,7% de 19,3 16,7
20,1
este tipo de fincas se 9,3
12,5
4,4
encuentra en la AF. 1,9 3,6 3,0 4,0 2,1 2,8
Título Docum. Tierra Ocupantes Otros

Definitivo Provis. Alquilada
Menor a 5 5 a <10 10 a < 20 20 a < 50

Puesto que el Censo no discrimina el tipo ha con 3.605 fincas corresponden a los
de documento provisorio, se podría asu- MGP. Esto, es para la AF 2,8% de la tierra
mir que son tierras adquiridas sin hallar- y 83,9% de las fincas en comparación a
se regularizada su condición jurídica, que 83,9% y 16,1%, respectivamente para el
pueden a su vez pertenecer al dominio MGP. En general se puede afirmar, por el
privado o al Estado. En el primer caso pue- número de fincas, que los grandes produc-
den referirse a ocupaciones ancestrales tores alquilan estancias que disponen de
cuyos anteriores propietarios han falle- tierra agrícola, siendo los principales arren-
cido y los herederos no las ocupan o no dadores los empresarios brasileros.
pueden demostrar tal condición, por lo
cual no promueven ningún juicio reivin- En el caso de las tierras de AF, éstas pueden
dicativo. Los que ocupan ancestralmen- igualmente estar representadas por lotes
te no regularizan la ocupación debido a coloniales del INDERT, no solicitadas aún
que los trámites judiciales para usucapir en compra por sus beneficiarios y arren-
una propiedad requieren del concurso dadas bajo contrato de palabra o contrato
de un profesional en ciencias geográficas, privado generalmente no inscripto en la
de un abogado y de un escribano para Dirección General de los Registro Públicos.
los trámites propios de inscripción de la
propiedad. En el segundo caso puede ser Con respecto a la condición jurídica de las
producto de la venta de lotes concedidos tierras, según el Cuadro 3.5, la AF tiene un
a los fines de la Reforma Agraria, venta de amplio predominio entre las fincas de pro-
expectativas de derechos (derechera), al piedad de un solo productor. El 92,7% de
margen de la Ley. este tipo de fincas se encuentra en la AF.
La totalidad de las tierras alquiladas o to- Entre las fincas de dos o más producto-
madas en aparcería suman 2.467.234 ha, res también predominan las de AF, es del
de las cuales pertenecen a la AF 69.354 ha 64,7% aglutinando 5.074 fincas. En esta
con 18.851 fincas; en tanto que 2.397.880 sociedad una persona aporta la tierra y

Cuadro 3.5. Cantidad de fincas, según condición jurídica de la explotación
También se registran
cambios en el uso
Condición jurídica del productor
Total de fin-
cas agrope- Un solo Dos o más Una empresa
de la tierra. 3
cuarias El Estado Otros
productor productores o sociedad
Tierra
País 2008 289.649 278.967 7.840 1.599 108 1.135
País 1991 307.221 304.448 1.937 566 131 139
Variación (%) -5,7 -8,4 304,7 182,5 -17,6 716,5
AFC 264.821 258.559 5.074 223 60 905
% AFC 91,4 92,7 64,7 13,9 55,6 79,7
MGP 24.828 20.408 2.766 1.376 48 230
% MGP 8,6 7,3 35,3 86,1 44,4 20,3
las demás financian el proceso de produc-

ción. Los más susceptibles a conformar
este tipo de sociedad son los productores
cuyas propiedades se hallan en condición
irregular, en razón de que este hecho les
impide constituir garantía sobre las mis-
mas para la obtención de crédito. Entre
ellos se encuentran los que poseen tierras
del INDERT en proceso de regularización,
los que detentan ancestralmente tierras
del dominio privado, las sucesiones en
proceso de regularización, entre otros.
La tierra, por el valor que representa como

activo de la empresa o sociedad, el MGP la
tiene integrada como parte del capital. El
86,1% (1.376) de las empresas o socieda-
des pertenecen al MGP.
3.3. Uso
También se registran cambios en el uso de
la tierra (Cuadro 3.6). En el periodo inter-
censal, pese a haberse mantenido la can-
tidad de fincas con explotación agrícola
(cultivos temporales, permanentes y hor-
talizas), la superficie para esta explotación
se ha duplicado (102,5%) debido a la ex-
pansión de la frontera agrícola. Esto podría
indicar un incremento de tierras agrícolas
en las fincas que ya existían en 1991.

Tomados en conjunto Según el CAN 2008, el 94,5% de las fincas Por su parte, la cantidad de fincas con ex-
los MGP (Gráfico de la AF desarrollan cultivos temporales y plotación ganadera se ha incrementado
permanentes con el 23,1% de la superficie en número de fincas (73,2%) y en superfi-
3 3.8b), podría
total del país destinada a esta actividad. Lo cie (41,9%). Lo cual indica la incorporación
advertirse en ellos una que indica que las pocas fincas del MGP de nuevas fincas orientadas a la explota-
Tierra
vocación pecuaria. explotan el 86,9% de dicha superficie total. ción ganadera con una importante super-
ficie adicional a la de 1991.
Cuadro 3.6. Cambios en el uso de la tierra según superficie

y finca. Período 1991-2008
Superficie en ha Cantidad de Fincas
Variación Variación
CAN 91 CAN 08 CAN 91 CAN 08
(%) (%)
Total 23.817.737 31.086.894 30,5 299.259 288.875 -3,5
Cultivos temporales, per-
1.662.006 3.365.203 102,5 267.355 260.473 -2,6
manentes y hortalizas
Pastura natural y culti-
12.571.895 17.837.589 41,9 85.990 148.935 73,2
vada
Montes naturales y fo-
7.818.423 7.477.454 -4,4 101.228 102.611 1,4
restales cultivados
Barbecho y en descanso 573.328 472.143 -17,6 110.018 102.572 -6,8
Bajo otros usos 1.192.085 1.934.506 62,3 236.587 248.907 5,2
Tomados en conjunto los MGP (Gráfico

3.8b), podría advertirse en ellos una voca-
ción pecuaria porque destinan más de la
mitad de su superficie a pasturas (ganade-
ría intensiva o extensiva), una cuarta parte
a montes (naturales o cultivados), y menos
de una décima parte a cultivos. Por su par-
te, en la AF (Gráfico 3.8a) las dos quintas
partes del área se destinan al uso agrícola,
y algo más de la cuarta parte a pasturas.
La superficie de montes en la AF es mu-

cho menor que en los MGP (10,7% versus
24,9%), grupo éste que apenas mantiene
áreas en barbecho1 y descanso (0,8%), en
comparación con la AF (12,0%).
1 Barbecho y descanso: tierra de cultivo que se deja de utili-

zar por un tiempo a efectos de que recupere sus nutrientes
y productividad.

Gráfico 3.8a. Uso de la tierra en la AF, en %
Considerando la
superficie total, los
MGP poseen las tres 3
10,4%
Cult. Permanentes, cuartas partes de las
Tierra
tempr y hort.
Pasturas Naturales y
tierras destinadas a
12,0%
39,6% Cultivadas cultivos temporales,
10,7%
Montes Naturales y permanentes y
Cultivados hortalizas, y casi
Barbecho y en
Descanso la totalidad de las
27,3%
Bajos y Otros Usos utilizadas en pastura
y las destinadas
a montes.
Gráfico 3.8b. Uso de la tierra en la MGP, en %
0,8%
5,9%
8,9%
Cult. Permanentes,
tempr y hort.
Pasturas Naturales y
24,9% Cultivadas
Montes Naturales y
Cultivados
59,5% Barbecho y en
Descanso
Bajos y Otros Usos
Considerando la superficie total, los MGP tinadas a montes. Las tierras de barbecho
poseen las tres cuartas partes de las tie- y en descanso están distribuidas por par-
rras destinadas a cultivos temporales, tes iguales a ambos tipos de productores,
permanentes y hortalizas, y casi la totali- AF y MGP, como puede apreciarse en el
dad de las utilizadas en pastura y las des- Cuadro 3.7.
Cuadro 3.7. Uso de la tierra por tipos de productores y

según fincas y superficie
Superficie en ha Cantidad de fincas
AF % MGP % AF % MGP %
Total 1.960.081 6,3 29.126.812 93,7 264.047 91,4 24.828 8,6
Cultivos temporales perma-
777.276 23,1 2.587.926 76,9 246.258 94,5 14.215 5,5
nentes y hortalizas
Pastura natural y cultivada 534.944 3,0 17.302.644 97,0 127.976 85,9 20.959 14,1
Montes naturales y forestales
209.095 2,8 7.268.356 97,2 84.572 82,4 18.039 17,6
cultivados
Barbecho y en descanso 235.439 49,9 236.704 50,1 97.966 95,5 4.606 4,5
Bajo otros usos 203.325 10,5 1.731.181 89,5 230.925 92,8 17.982 7,2

Los productores 3.4. Propiedad nacional hectáreas censadas en el 2008. Se trata de
individuales cooperativas, empresas agroexportadoras
o extranjera
3 extranjeros o, en el otro extremo, de pequeñas fincas
con socios o coproductores en sistema
se localizan Parte del territorio rural del país pertenece a de medianería3. El gráfico 3.9 y el cuadro
Tierra
preferentemente personas y empresas extranjeras, como re- 3.8, dimensionan y proveen datos sobre
en la mediana y sultado de la globalización del flujo de capi- la población de productores individuales
gran propiedad. tales, la migración internacional y la norma- (96,3% del total) que comparten la otra
tiva legal del pasado, cuyo objetivo primario mitad de la superficie total.
era poblar y desarrollar territorios vacíos (la
mayoría de las veces inhóspitos) más que De las 278.967 fincas individuales (ver
redistribuir tierras entre nacionales. Cuadro 3.5), sólo el 4,2% pertenece a pro-
ductores brasileños y de otras nacionalida-
Los datos de la Dirección General de los des. Pero este 4,2% posee el 23,1% de las
Registros Públicos y del Servicio Nacional hectáreas del total de productores indivi-
de Catastro son insuficientes para dimen- duales. Siempre dentro de este conjunto
sionar la cuantía de este territorio. El CAN de productores individuales, se observa
2008 trabaja con unidades de producción, la relación entre la concentración y la ex-
lo que no permite dimensionar con preci- tranjerización de la propiedad: del total
sión la propiedad de la tierra dado que no de superficie de la AF, el 97,4% pertenece
es factible identificar todas las propiedades a agricultores nacionales, porcentaje que
pertenecientes a un mismo propietario. cae al 75,0% en las de MGP agropecuarios.
En otras palabras y generalizando, los pro-
Los productores pueden ser asociados ductores individuales extranjeros se locali-
o individuales. Aunque los productores zan preferentemente en la mediana y gran
asociados2 constituyen apenas el 3,7% propiedad, y los nacionales casi en su tota-
del total (10.682 de los 289.649), poseen lidad en la AF y marginalmente en la MGP.
en conjunto el 49,5% del total de las
Gráfico 3.9. Distribución de la superficie (de productores individuales)

por tipo de finca y nacionalidad del productor, en %
8,2
Otras nac. 9,2
1,2
14,9
Brasileños 16,3
4,6
76,9
Paraguayos 74,5
94,2
Total MGP AF
Fuente: Elaboración propia en base al Censo Agropecuario Nacional 2008, MAG.
2 Fincas que pertenecen a varias personas, de propiedad 3 Sistema por el cual una persona explota una porción de
familiar, de cooperativas, sociedades anónimas o de respon- tierras “a medias”, pagando al propietario el uso de su tierra
sabilidad limitada, empresas locales o transnacionales, etc. con los productos o con su valor de venta.

Cuadro 3.8. Cantidad de fincas y superficie según productores asociados e individuales,
por tipo de finca y nacionalidad del propietario
Productores asociados
Productores individuales
Total
3
Paraguayos Brasileños Otra nacionalidad
Tierra
Cantidad Superficie Cantidad Superficie Cantidad Superficie Cantidad Superficie Cantidad Superficie
de fincas ha de fincas ha de fincas ha de fincas ha de fincas ha
Total 10.682 15.388.701 267.180 12.070.907 8.954 2.335.606 2.833 1.291.680 289.649 31.086.894
Menos de 10 ha 4.265 14.083 177.707 630.906 1.718 7.533 531 2.194 184.221 654.716
De 10 a <de 20 ha 1.223 14.704 54.528 645.003 1.530 19.614 454 6.060 57.735 685.381
De 20 a <de 50 ha 774 21.630 19.632 523.544 1.989 60.485 470 14.327 22.865 619.986
AF 6.262 50.417 251.867 1.799.453 5.237 87.632 1.455 22.580 264.821 1.960.082
MGP 4.420 15.338.284 15.313 10.271.454 3.717 2.247.974 1.378 1.269.100 24.828 29.126.812
Esta constatación se refuerza al relacionar Los precios internacionales de la soja, la

la nacionalidad de los productores con el excelente calidad de las tierras del Este y
tamaño de las fincas, de forma desagrega- sus precios relativamente bajos, la escasa
da. El 23,1% de los 2.687 productores in- presión fiscal sobre la propiedad y la pro-
dividuales de las fincas mayores (más de ducción rural, y la política que estimuló el
1.000 ha) son extranjeros (14,2% brasile- acceso a la tierra por parte de extranje-
ños, 9,3% de otras nacionalidades), porcen- ros; produjo una ocupación compacta de
taje que aumenta al 30,4% entre propieta- los espacios fronterizos por brasileños y
rios de las fincas con más de 10.000 ha. productores de otras nacionalidades. Esta
distribución persiste, pese al reflujo inicia-
La presencia de productores brasileños en do desde 1985 por el cambio de políticas
la cuenca de Paraná se intensificó en Alto agrarias del Brasil y la movilización de sus
Paraná (constituía, en el 2008, el 19,2% de organizaciones campesinas para repatriar
los productores individuales), Canindeyú a sus conciudadanos.
(el 16,5%) y parte de Itapúa Norte. Esta
expansión afectó, en las últimas décadas,
también a Amambay, Caaguazú, Caazapá
y San Pedro. Actualmente existe una ola
migratoria de brasileños y empresarios
de otras nacionalidades hacia el Alto Para-
La presencia
guay (18,4%) y Boquerón (9,2%). de productores
brasileños en
Relacionando nuevamente nacionalidad la cuenca de Paraná
con tamaño de finca, de los 61 propietarios se intensificó en Alto
de fincas mayores a 10.000 ha en Alto Pa- Paraná (constituía, en
raguay, Chaco, sólo 24 (el 39%) es de na- el 2008, el 19,2% de
cionalidad paraguaya. En la región Oriental,
los productores
de las 17 fincas con más de 5.000 ha exis-
individuales),
tentes en Canindeyú, sólo tres pertenecen
a paraguayos, y en Alto Paraná, los seis pro-
Canindeyú
ductores individuales con fincas de estas (el 16,5%) y parte
dimensiones son todos extranjeros. de Itapúa Norte.

3
Tierra
El anterior Estatuto Agrario (Ley 854/63) documentos falsos con fines de aval cre-
homologaba a extranjeros y connacio- diticio– y se estima en un 20% el sobre-
nales en el derecho a acceder a tierras registro de propiedades.
fiscales; cuando abundaban propiedades
rurales del Estado. El INDERT, que sucedió El anterior estatuto agrario también faci-
al IBR, todavía cedió terrenos fiscales del litó la deforestación, al considerar como
Chaco a brasileños, aunque en menor es- propiedad inculta u ociosa la que poseía
cala. Debido a su carácter tardío (2.005), bosques naturales. La tala y comerciali-
la ley Nº 2532 “Que Establece la Zona de zación de maderas valiosas y la “limpie-
Seguridad Fronteriza de la República del za” requerida para cultivos mecanizados
Paraguay” y la que la modifica, la Nº 2647, e implantación de pasturas, agravaron la
no han logrado restituir la propiedad de amenaza al ambiente, amenaza que los
tierras fronterizas a productores para- actuales planes de reforestación no alcan-
guayos. zan a compensar.
Subsisten problemas Subsisten problemas de información so- La inserción de extranjeros en la econo-

de información sobre bre la propiedad rural. El INDERT informa- mía agropecuaria paraguaya aceleró la
tizó los datos de habilitación, tenencia y modernización del sistema productivo,
la propiedad rural. El
propiedad desde 1995, restando aún digi- con maquinarias, agroquímicos e insumos
INDERT informatizó los biotecnológicos. Su contribución directa
talizar archivos de décadas anteriores. El
datos de habilitación, catastro rural a cargo de la Dirección del al PIB agrícola, indirecta al PIB de los de-
tenencia y propiedad Servicio Nacional de Catastro está incom- más sectores y a las exportaciones es cla-
desde 1995, restando pleto, y se requiere de una revisión sis- ra, pero también es innegable la necesi-
aún digitalizar archivos temática de esta información. Abundan dad de un desarrollo rural incluyente que
de décadas anteriores. los casos de doble titulación –mediante promueva el bienestar de toda la pobla-

ción campesina, con ingresos y empleos Estado en los últimos 40 años que pasa- El proceso de
dignos. ron al estrato de los MGP. concentración de
la tierra, la baja 3
El proceso de concentración de la tierra, La expansión de la frontera agrícola en el
competitividad de
Tierra
la baja competitividad de la AF frente a la periodo intercensal implicó, sobre todo,
empresarial, y la falta de incentivos esta- una importante ampliación de las capa- la AF frente a la
tales a su sostenibilidad tienen intensos cidades y oportunidades de producción empresarial, y la falta
efectos sobre la descampesinización, el y comercialización de los MGP, principal- de incentivos estatales
desempleo y la pobreza rural. mente de los departamentos limítrofes a su sostenibilidad
con el Brasil en la Región Oriental, y de tienen intensos
los departamentos de Alto Paraguay y efectos sobre la
3.5. Algunas conclusiones Boquerón en la Región Occidental. La ex- descampesinización,
pansión se verificó ampliamente en las
En el periodo intercensal se expandió la el desempleo y la
tierras para cultivos temporales perma-
frontera agrícola, con un incremento en
nentes y las tierras para pastura natural o
pobreza rural.
el número de fincas de los MGP y su co-
cultivada del MGP.
rrespondiente superficie. Por su parte, en
el mismo periodo, se redujo el número de
En la actualidad la actividad agropecua-
fincas de la AF como también la superficie
ria, principalmente la agrícola, ocupa la
de la misma. Este hecho por sí solo impli-
mayor proporción de la superficie de la
caría una reducción de las capacidades
AF, existiendo, no obstante, montes y tie-
y oportunidades de la AF, que puede ser
rras en barbecho. Ahora bien, el uso más
parcialmente compensado por una inten-
productivo de estas tierras agropecuarias
sa y amplia política de recuperación de
es un desafío que implica, por una parte,
suelos e incremento de la productividad.
una mayor capacidad de producción de
Si bien la tierra es un factor central en la

producción rural, las capacidades y opor-
tunidades de producirla dependen de
otros factores como los observados en los
dos capítulos precedentes: el capital hu-
mano y social de los productores y sus fa-
milias, los recursos técnicos y financieros
disponibles, y la diversidad y amplitud de
los mercados. Sin todo esto la tierra, por
sí sola, no puede constituirse en un factor
productivo.
Un hecho que describe la insuficiencia de

la tenencia de la tierra como factor de pro-
ducción, es el desaliento o la falta de in-
centivo en su tenencia sin las condiciones
de producirla, o simplemente la actividad
especulativa en el mercado de tierras, lo
cual queda corroborada por la enorme
cantidad de hectáreas distribuidas por el

Desde la perspectiva la AF y, por la otra, una mayor capacidad están en condiciones precarias de tenen-
del Desarrollo del Estado para expandir dichas capacida- cia, es decir, sin título definitivo.
3 humano, otro desafío des. Asimismo, el desafío implica oportu-

nidades de colocación de los productos, Es de destacar la extranjerización de la
ineludible del país es decir, la existencia o conformación de tierra, en especial en los estratos superio-
Tierra
en cuanto a la tierra mercados locales, nacionales e internacio- res, producto de la generosidad del marco
productiva, además nales, y de políticas públicas que las pro- normativo y la escasa visión prospectiva
de la equidad en muevan. del desarrollo fundada en la idea de la
su distribución y la necesidad de someter grandes extensio-
eficiencia en su uso, Al mantenerse los altos niveles de con- nes de tierras al proceso productivo. Este
constituye el uso centración de la tierra y reducirse sistemá- fenómeno en las áreas de frontera dio lu-
sostenible de la tierra ticamente el tamaño de los lotes distribui- gar, como reacción, a la Ley 2532/04 “que
dos por el Estado, sin la implementación establece la zona de seguridad fronteriza”,
desde el punto de
de un plan integral de Reforma Agraria, la cual exige que los titulares de las tierras
vista ambiental. las capacidades y oportunidades produc- sean nacionales.
tivas de la AF en función de la tierra, no
pudieron ampliarse en similar o parecida Desde la perspectiva del Desarrollo hu-
magnitud que los MGP, e incluso en la ma- mano, otro desafío ineludible del país en
yoría de los casos se deterioraron. cuanto a la tierra productiva, además de la
equidad en su distribución y la eficiencia
Otro factor de importancia en la determi- en su uso, constituye el uso sostenible de
nación de las capacidades de producción la tierra desde el punto de vista ambiental.
consiste en la propiedad de la tierra, esto En la perspectiva abordada, el principio
es, en la condición de tenencia de la tierra. de sostenibilidad o sustentabilidad es otra
La posesión jurídica de la tierra permite faceta del principio de equidad, referida
ampliar las oportunidades de endeuda- específicamente a la equidad intergenera-
miento y, con ello, de producción de la AF. cional, o sea, entre las actuales y las futuras
Sin embargo, la mitad de las fincas de la AF generaciones.

Capítulo 4
Trabajo rural

La mano de obra de la Agricultura Familiar es
subutilizada en las actividades de la finca, debido
a condiciones desfavorables y complejas que
interactúan entre sí.
4 Trabajo rural
El carácter dual de la producción agrope- 4.1. Ocupación del

cuaria, con un grupo menor de medianos
y grandes productores empresariales y productor residente
uno mayoritario de AF débilmente inserta- y su familia
da en la economía de mercado, tiene efec-
tos perceptibles en el mundo del empleo De los 246.728 productores –entendido
y en el persistente nivel de desigualdades como jefatura de la unidad productiva:
y pobreza rural. hombres y mujeres- residentes en finca–,
el trabajo agropecuario exclusivo en las
La crisis de la AF prueba la insuficiencia de fincas da ocupación al 54,2% (52,1%, 6
los recursos naturales de calidad y de las meses y más, y 2,1%, menos de ese lapso),
condiciones climáticas propicias para la según el Cuadro 4.1 y el Gráfico 4.1. Lo que
sostenibilidad económica de la población significa que sólo poco más de la mitad
rural. Está asociada a las desigualdades de los jefes y jefas de familia residentes
que condicionan a esta población, en tér- tienen en las fincas empleo de larga dura-
minos de acceso a conocimientos, a servi- ción. En consecuencia, dos quintas partes
cios técnicos y financieros, al mercado y a (39,8%) deben realizar trabajos dentro y
la tierra. fuera de la finca (tanto 36,1% con 6 meses
o más como 3,7% con menos de 6 meses).
Si la decisión del Estado fuera la de frenar El resto de las personas titulares de las fin-
el proceso de descampesinización, precisa cas no trabaja (3,8%) o sólo lo hace fuera
promover políticas y programas proac- de la finca, en changas agropecuarias o
tivos y específicos para ese efecto, en el trabajos diferentes (2,2%).
contexto de un desarrollo rural competiti-
vo, sostenible y equitativo. La mano de obra de la AF es subutilizada La mano de obra de
en las actividades de la finca, debido a con- la AF es subutilizada
Las condiciones de debilitamiento de la diciones desfavorables y complejas que
AF, demuestran que la disposición de re-
en las actividades
interactúan entre sí. Entre éstas se cuentan
cursos naturales de calidad y las favorables a la estacionalidad de la producción agrí-
de la finca, debido
condiciones climáticas para la actividad cola, el monocultivo, el insuficiente cultivo a condiciones
agropecuaria, por sí solas, no permiten el en invierno, la escasa capitalización para desfavorables y
logro de la sostenibilidad económica. mejorar la producción y productividad, la complejas que
insuficiencia de crédito y de apoyo a la co- interactúan entre sí.

Los agricultores
Gráfico 4.1. Ocupación de titulares residentes en finca, en %
4 familiares están
más compelidos
Trabajo rural
a combinar el 3,7 3,8

Trabajo agropecuario solo en finca, 6 meses
y más
trabajo dentro y Trabajo agropecuario solo en finca, menos
fuera de la unidad 6 meses
productiva (40,4%) 36,1 Trabajo no agropecuario, solo fuera de finca

52,1
que los productores Algún trabajo dentro y fuera de finca, 6
meses y más
empresariales (29,2%).
Algún trabajo dentro y fuera de finca, menos
6 meses
1,8 2,1 No trabajó
Nota: Se ha excluido a “(trabajo) Solo fuera (de la finca), changa agropecuaria” y a “(trabajo) Solo fuera (de la finca),
changa agropecuaria y trabajo no agropecuario” por su ínfimo peso; ambos 0,4%.
Cuadro 4.1. Productores residentes en finca de la AF y MGP

por lugar, actividad y duración del trabajo
Trabajo agrícola Realizó algún
Trabajo fuera de fin-
o ganadero en la trabajo dentro y
ca solamente
finca solamente fuera de la finca
No
Changa realizó
Categorías agrope- Total
De 6 Menos Changa Trabajo Menos ningún
no agro- cuaria y 6 meses trabajó
meses de 6 agrope- de 6
pecuario no agro- y más
trabajo
y más meses cuaria meses
pecuario
Total país 128.531 5.011 630 4.472 328 89.111 9.222 9.423 246.728
Total país 52,1 2,1 0,3 1,8 0,1 36,1 3,7 3,8 100,0
en %
AF, en % 51,6 2,0 0,3 1,8 0,1 36,6 3,8 3,8 100,0
MGP, en % 63,4 1,5 0,3 1,8 0,1 26,7 2,5 3,7 100,0
Hombres 98.391 2.751 510 2.496 236 77.670 7.356 3.882 193.292
Total Hombres 50,9 1,4 0,3 1,3 0,1 40,2 3,8 2,0 100,0
en %
AF Hombres 50,3 1,3 0,3 1,3 0,1 40,9 3,8 2,0 100,0
en %
MGP Hombres 64,4 1,3 0,3 1,5 0,1 27,8 2,4 2,2 100,0
en %
Mujeres 30.140 2.260 120 1.976 92 11.441 1.866 5.541 53.436
Total Mujeres 56,4 4,2 0,2 3,7 0,2 21,4 3,5 10,4 100,0
en %
AF en % 56,7 4,2 0,2 3,6 0,2 21,5 3,4 10,2 100,0
MGP en % 56,1 3,3 0,1 4,6 0,1 17,9 3,5 14,4 100,0

Gráfico 4.2. Ocupación del productor, en %
63,4 4
Trabajo rural
51,6
AF MGP
36,6
26,7
3,8 2,5 3,8 3,7

1,8 1,8
Trabajo agro- Trabajo agro- Algún trabajo Algún trabajo No trabajó

pecuario solo pecuario solo dentro y fuera dentro y fuera
en finca, 6 fuera, trab. no de la finca, 6 de la finca, me-
meses y más agropec. meses y más nos 6 meses
Nota: Se ha excluido a “(trabajo) Solo en finca, menos (de) 6 meses”, “(trabajo) Solo fuera (de la finca), changa agrope-
cuaria” y “(trabajo) Solo fuera (de la finca), changa agropecuaria y trabajo no agropecuario” por su muy limitado peso;
2,4% para la AF y 1,9% para la MGP.
mercialización, la baja preparación educa-

tiva y técnica y la escasa asociatividad con
fines productivos.
Otro abordaje se tiene considerando a

productores de la AF y de la MGP, que
conforma la estructura productiva dual en
estudio. Al interior de ésta, la dedicación
plena a tareas agropecuarias en la finca es
más alta en la MGP (63,4%) que en la AF
(51,6%), como se percibe en el Gráfico 4.2.
Asimismo, en conjunto de la AF, esta mo-
dalidad está directamente relacionada al
tamaño de la finca: a mayor tamaño mayor
dedicación plena. Efectivamente, el 48,1%
de los productores residentes en finca con
menos de 5 ha tiene empleo agropecua-
rio exclusivo en su finca, porcentaje que
aumenta al 59,8% en aquellos con propie-
dades de 10 ha a menos de 50 ha. Conse-
cuentemente, los agricultores familiares
están más compelidos a combinar el tra-
bajo dentro y fuera de la unidad produc-
tiva (40,4%) que los productores empresa-
riales (29,2%).

El empleo de Gráfico 4.3. Ocupación por sexo, en %, en AF
larga duración
4 exclusivamente en 56,7
tareas agropecuarias 50,3
Trabajo rural
de fincas es la
40,9 hombres mujeres
ocupación principal (o
mayoritaria) en los dos
tipos de productores. 21,5
10,2
3,6 3,8 3,4 2,0
1,3
Trabajo Trabajo Algún trabajo Algún trabajo No trabajó

agropecuario agropecuario dentro y fuera dentro y fuera
solo en finca, 6 solo fuera, trab. de la finca, 6 de la finca,
meses y más no agropec. meses y más menos 6 meses
Nota: Se ha excluido a “(trabajo) Solo en finca, menos (de) 6 meses”, “(trabajo) Solo fuera (de la finca), changa agropecuaria”
y “(trabajo) Solo fuera (de la finca), changa agropecuaria y trabajo no agropecuario” por su muy limitado peso; 1,7% para
hombres y 4,6% para mujeres en la AF.
Gráfico 4.4. Ocupación por sexo, en %, en MGP
64,4
56,1
hombres mujeres
27,8
17,9
14,4
4,6 3,5
1,5 2,4 2,2
Trabajo Trabajo Algún trabajo Algún trabajo No trabajó

agropecuario agropecuario dentro y fuera de dentro y fuera de
solo en finca, 6 solo fuera, trab. la finca, 6 meses la finca, menos 6
meses y más no agropec. y más meses
Nota: Se ha excluido a “(trabajo) Solo en finca, menos (de) 6 meses”, “(trabajo) Solo fuera (de la finca), changa agropecua-
ria” y “(trabajo) Solo fuera (de la finca), changa agropecuaria y trabajo no agropecuario” por su muy limitado peso; 1,7%
para hombres y 3,5% para mujeres en la MGP.

Al desglosar la cantidad de productores También en este grupo, la ocupación en La decisión de
residentes en la finca, por sexo, casi las cua- la finca y el trabajo extra-predial concen- vender fuerza de
tro quintas partes son hombres (193.292 tra más a los hombres que a las mujeres
personas o 78,3%) y algo más de la quinta (27,8% y 17,9%. respectivamente). Pero,
trabajo extra-predial 4
parte, mujeres (53.436 personas o 21,7%), son las mujeres quienes triplican a los va-
atiende al costo
Trabajo rural
como se desprende del Cuadro 4.1. rones en el empleo exclusivo en tareas no de oportunidad
agropecuarias fuera de finca (4,6% versus de esta mano de
Entre los productores, la AF proporciona 1,5%). obra invertida en
más empleo de larga duración (trabajan la producción de
sólo en la finca seis meses o más al año) En la Agricultura Familiar, si la oferta de su chacra, respecto
al 56,7% de las mujeres en comparación al trabajo extra-predial temporario (chan- al salario ofrecido
50,3% de los hombres, según Gráficos 4.3 y ga) en tareas agropecuarias coincide con
4.4. Mientras que de los productores de la
y a los costos del
el periodo de mayor demanda laboral en
AF que realizan trabajos combinados (en transporte; por lo
la finca, estas tareas se derivan a otros
finca y fuera de ella, por el mismo lapso de miembros de la familia, o se postergan.
cual, en general, se
tiempo) se halla al 40,9% de los hombres y La decisión de vender fuerza de trabajo buscan changas en las
al 21,5% de las mujeres. extra-predial atiende al costo de oportu- cercanías de la finca.
nidad de esta mano de obra invertida en
Más allá de estas variaciones, el empleo de la producción de su chacra, respecto al sa-
larga duración exclusivamente en tareas lario ofrecido y a los costos del transporte;
agropecuarias de fincas es la ocupación por lo cual, en general, se buscan changas
principal (o mayoritaria) en los dos tipos en las cercanías de la finca.
de productores (según Cuadro 4.1). En la
AF alcanza el 51,6% y entre los medianos y Un hecho que evidenciaría la no utiliza-
grandes productores el 63,4%. Este hecho ción plena de la tierra es posible observar
obedecería a varios factores, como la poca en las fincas de 20 ha a menos de 50 ha,
diversificación de rubros productivos, la que son las más grandes dentro de la AF.
falta de mercados seguros, el alto costo
del capital para inversiones agropecuarias,
la expansión de cultivos que absorben es-
casa mano de obra, entre otros.
En la AF, de quienes trabajan sólo fuera

de la finca en actividades no agropecua-
rias, se encuentra al 3,6% de las mujeres y
solo al 1,3% de los hombres, pero al mismo
tiempo la tasa de desocupación femenina
quintuplica la masculina (10,2% versus
2,0%), como se percibe en el Cuadro 4.1. y
Gráfico 4.3.
La situación es inversa en los MGP agrope-

cuarios. La ocupación de larga duración (6
meses y más y solo en la finca) está más
a cargo de productores hombres (64,4%)
que mujeres (56,1%), según el Gráfico 4.4.

Las características Sólo el 60,1% de los productores residen- Las características de ocupación del pro-
de ocupación del tes en dichas fincas realiza trabajos agro- ductor se repiten, con pocas variantes, en
pecuarios durante 6 meses o más al año el resto de los miembros del hogar, excep-
4 productor se repiten,
según el CAN 2008. to las de las personas que “no trabajaron”.
con pocas variantes, En este caso ascienden a 7,4% en hombres
Trabajo rural
en el resto de los Otra perspectiva complementaria se halla y a 19,9% en mujeres, como se registra en
miembros del hogar al considerar a los miembros de las fami- el Cuadro 4.2, debido probablemente a los
lias (10 y más años de edad) y no solamen- niños, niñas y adolescentes que se encuen-
te a los productores, categoría que se refe- tran en edad escolar o dedicadas a com-
ría a las jefaturas de las fincas. plementar las labores domésticas.
Cuadro 4.2. Miembros (10 años o más) de la AF y MGP por actividad,

duración y lugar del trabajo
Trabajo agrícola Realizó algún
o ganadero en la Trabajo fuera de finca solamente trabajo dentro y
finca solamente fuera de la finca No
Changa Changa realizó
Trabajo no agropecua- Total
De 6 Menos agrope- Menos ningún
agrope- ria y trabajo 6 meses trabajó
meses de 6 cuaria de 6
cuario y más
y más meses sola- no agro- meses
solamente
mente pecuario
Total 383.346 38.321 3.116 36.090 1.785 222.423 36.349 109.704 831.134
% 46,1 4,6 0,4 4,3 0,2 26,8 4,4 13,2 100,0
AF 366.363 37.042 2.992 34.527 1.738 215.958 35.412 104.779 798.811
% 45,9 4,6 0,4 4,3 0,2 27,0 4,4 13,1 100,0
MGP 16.983 1.279 124 1.563 47 6.465 937 4.925 32.323
% 52,5 4,0 0,4 4,8 0,1 20,0 2,9 15,2 100,0
Hombres 199.817 14.473 2.132 12.161 1.046 161.961 21.540 32.878 446.008
% 44,8 3,2 0,5 2,7 0,2 36,3 4,8 7,4 100,0
Mujeres 183.529 23.848 984 23.929 739 60.462 14.809 76.826 385.126
% 47,7 6,2 0,3 6,2 0,2 15,7 3,8 19,9 100,0
Entre las mujeres de la familia es menos El trabajo no agropecuario exclusivo fue-

frecuente la dedicación simultánea a tareas ra de finca (36.090 miembros de la familia
dentro y fuera de la finca por 6 meses y más lo realizan), abarca un alto porcentaje de
(15,7%) que entre los hombres (36,3%). Las mujeres (66,3%) que representan 23.929
mujeres son ligeramente menos requeri- personas.
das para la prestación de trabajo agrope-
cuario fuera de la finca. Sin embargo, ellas Según el Cuadro 4.2, 39.257 miembros de
trabajan con más frecuencia que los hom- familias de la AF trabajan sólo fuera de la
bres exclusivamente fuera de finca en ac- finca. Se trata de jóvenes (más de la mitad
tividades no agropecuarias (6,2% contra tienen entre 15 y 34 años de edad) y en
2,7%), de acuerdo al Cuadro 4.2. sus tres quintas partes (62,3%) de mujeres

(CAN 2008), debido a las menores oportu- 4.2. Empleo asalariado La falta de ingresos
nidades que existen en la propia finca para induce a la población
labores femeninas. temporal y permanente
adolescente en edad 4
La cantidad de empleo asalariado perma- escolar de 10 a 14
Las fincas de menor tamaño se concentran
Trabajo rural
cerca de las ciudades dormitorios de Cen- nente generado, según el CAN 2008, es de años, inserta en la AF,
tral, en departamentos aledaños (Cordille- 81.754 (Cuadro 4.3) o 9,8% del total de miem- a trabajar 6 meses
ra y Paraguarí) y en la periferia de capitales bros del hogar de 10 y más años (831.134) o más en la finca
de otros departamentos. Esto permite a las (Cuadro 4.2).De esa cantidad, el 83,4% corres- o fuera de ella.
familias de dichas fincas realizar trabajos ponde a hombres y 16,6% a mujeres.
no agrícolas. En estas áreas también existe
horticultura, avicultura, producción láctea En relación con el empleo asalariado tempo-
y de frutas de estación, que son activida- ral generado, éste totaliza 238.674 o 28,7%
des que demandan mano de obra tempo- del total de miembros del hogar de 10 años
raria (changas). y más. Casi la totalidad de este empleo bene-
ficia a la población masculina (96,8%) y sólo
La falta de ingresos induce a la población marginalmente a la femenina (3,2%).
adolescente en edad escolar de 10 a 14
años, inserta en la AF, a trabajar 6 meses La menor participación de las mujeres en
o más en la finca o fuera de ella. En efec- el empleo temporal obedece a que la ma-
to, 77.085 adolescentes de los 125.455 yor demanda es para el desarrollo de acti-
(61,4%) en la AF, según el CAN 2008, se ven vidades agrícolas como limpieza y prepa-
obligados a reducir sus posibilidades edu- ración de suelo, carpida, cosecha, para las
cativas por razones de subsistencia. cuales son preferidos los hombres.
Cuadro 4.3. Trabajadores permanentes y temporales

por tipo de productor y sexo
Concepto Trabajadores % Trabajadores %
Permanentes Temporales
AF 29.756 36,4 184.957 77,5
< Hombres 25.788 86,7 181.339 98,0
< Mujeres 3.968 13,3 3.618 2,0
MGP 51.988 63,6 53.717 22,5
< Hombres 42.403 81,5 49.721 92,6
< Mujeres 9.595 18,5 3.996 7,4
Total 81.744 100,0 238.674 100,0
< Hombres 68.191 83,4 231.060 96,8
< Mujeres 13.563 16,6 7.614 3,2
Fuente: Elaborado en Base al Censo Agropecuario Nacional 2008.
Es en el trabajo temporal que se da la contri- vamente; como se observa en el Cuadro 4.3.

bución más relevante de la AF (77,5%), muy Esto es, una división en la absorción: del per-
por encima de la agricultura del MGP con manente, mayoría de los MGP, y del temporal,
22,5%. En el trabajo permanente se manifies- mayoría de la AF.
ta lo opuesto, con 36,4% y 63,6%, respecti-

La menor La reducción de la cantidad de personas en el 2008 personal asalariado en forma
participación de asalariadas en el período intercensal es permanente y/o temporaria, de acuerdo
4 significativa. Un tercio de las 289.649 final Cuadro 4.5. Al compararlo con datos de
las mujeres en el
cas del país (96.804, el 33,4%) contrataba contratación de personal en 1991, se cons-
Trabajo rural
empleo temporal
obedece a que la
mayor demanda es
para el desarrollo de Gráfico 4.5. Variación de trabajadores temporales, 1991 y 2008
actividades agrícolas
como limpieza y
946.040
preparación de
suelo, carpida,
cosecha, para las
cuales son preferidos
los hombres.
238.674
1991 2008
Gráfico 4.6. Variación de trabajadores temporales por sexo, 1991 y 2008
794.750
1991 2008
231.060
151.290
7.614
Hombres Mujeres

Cuadro 4.4. Trabajadores permanentes y temporales La demanda de
por ha según tamaño de finca trabajadores 4
Trabajadores Trabajadores Trabajadores Trabajadores (hombres y mujeres)
permanentes por temporales por
Trabajo rural
permanentes cada 1000 ha temporales cada 1000 ha temporales cayó en
Total país 81.754 2,6 238.674 7,7 707.366 personas,
Tamaño de finca debido a la reducción
No tiene 52 16 de la superficie
Menos de 1 ha 729 105,7 2.847 413 de algodón, cuya
De 1 a <de 5 ha 6.940 30 52.826 228,6 cosecha demandaba
De 5 a <de 10 ha 6.554 15,7 51.966 124,7
gran cantidad de
De 10 a <de 20 ha 8.348 12,2 52.382 76,4
“temporarios” y tenía
De 20 a <de 50 ha 7.133 11,5 24.920 40,2
AF 29.756 15,2 184.957 94,4
efecto multiplicador
MGP 51.998 1,8 53.717 1,8 de empleo en
Fuente: Elaborado en base al Censo Agropecuario Nacional 2008, MAG comercialización y
procesamiento.
tata la pérdida de capacidad de genera- pleo en comercialización y procesamiento.

ción de empleo. En el lapso de 17 años, el La expansión acelerada de la soja transgé-
número de fincas que contratan personal nica, que usa herbicidas (glifosato) en vez
asalariado cayó en 10,1%. de la carpida manual, también explica esta
caída de la demanda.
La pérdida mayor se dio en el empleo
asalariado temporal, en términos abso- La cantidad de contratados permanentes
lutos y relativos, que en el 2008 cayeron no varió en ese lapso, pero agravó leve-
a la cuarta parte (238.674) de los que tra- mente su sesgo de género: en 1991 había
bajaban en 1991 (946.040 personas). Esta 4,4 hombres por cada mujer contratada,
caída afectó más a mujeres (95,0%) que a proporción que subió a 5 en el 2008. Los
hombres (70,9%) asalariados para changas contratados permanentes son minorita-
agropecuarias, porque se paso de 151.291 rios, tanto en 1991 como en 2008, pero su
en 1991 a 7.614 mujeres en 2008, de acuer- proporción fue mayor en el 2008 debido
do a los Gráficos 4.5 y 4.6. En términos ab- a la pronunciada reducción del empleo
solutos significó para el campo la pérdida temporal en el periodo intercensal: en
de 143.677 empleos temporales para mu- 1991 representaban el 8,0% del total de
jeres y 563.690 para hombres. contratados, y en el 2008 el 25,5%, en base
al Cuadro 4.5.
La demanda de trabajadores (hombres y
mujeres) temporales cayó en 707.366 per- La capacidad de contratar personal asa-
sonas en ese lapso, debido a la reducción lariado es evidentemente menor en las
de la superficie de algodón, cuya cosecha fincas de la AF que en las de MGP. Sólo el
demandaba gran cantidad de “tempora- 5,7% (15.131) del total de fincas de la AF
rios” y tenía efecto multiplicador de em- (264.821) cuenta con personal asalariado

En promedio por Cuadro 4.5. Cantidad de fincas y asalariados permanentes y temporales,
cada mil hectáreas se por sexo y año
4 generan 2,6 empleos
Año
Total de
fincas con
En forma permanente En forma temporal
permanentes y censal asala- Nº fincas Total Hombres Mujeres Nº fincas Total Hombres Mujeres
Trabajo rural
7,7 temporales. riados

2008 96.804 27.915 81.754 68.191 13.563 79.235 238.674 231.060 7.614
1991 107.739 26.640 81.748 66.730 15.018 96.292 946.040 794.750 151.291
Variación -10.935 1.275 6 1.461 -1.455 -17.057 -707.366 -563.690 -143.677
Variación -10,1 4,8 0,0 2,2 -9,7 -17,7 -74,8 -70,9 -95,0
(%)
permanente, mientras un 25,8% (68.435) La generación de empleo por hectárea

contrata asalariados temporarios. Por su arroja resultados llamativos en términos
parte, el 51,5% del total de fincas del MGP de tendencia del trabajo rural, que resulta
(24.828) contrata personal permanente, y consecuente con la crisis estructural que
el 43,5% (10.800), temporal. afecta a la economía campesina, como
puede considerarse a partir del Cuadro 4.4.
Cuadro 4.6. Cantidad de fincas y asalariados permanentes y temporales,

por sexo y tipo de finca
Total de En forma permanente En forma temporal

Por tipo fincas con Nº Nº
asalariados Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres
fincas fincas
96.804 27.915 81.754 68.191 13.563 79.235 238.674 231.060 7.614
AFC 79.462 15.131 29.756 25.788 3.968 68.435 184.957 181.339 3.618
% AFC 36,4 37,8 29,3 77,5 78,5 47,5
s/ total
% demanda 86,7 13,3 98 2
MGP 17.342 12.784 51.998 42.403 9.595 10.800 53.717 49.721 3.996
% MGP 63,6 62,2 70,7 22,5 21,5 52,5
s/total
% demanda 81,5 18,5 92,6 7,4
En promedio por cada mil hectáreas se La capacidad de generar empleo directo,

generan 2,6 empleos permanentes y 7,7 en ambos tipos de explotaciones agrope-
temporales (Cuadro 4.4). Esta capacidad cuarias, es inversamente proporcional a la
es mucho mayor en la AF, donde las cifras extensión de la finca, como se registra en
ascienden a 15,2 empleos permanentes y el Cuadro 4.4 y se observa en el Gráfico 4.7.
a 94,4 temporales. La MGP, por el carácter Cuando más extensa la finca menos em-
mecanizado de su agricultura y uso inten- pleo por hectárea. Las fincas menores a 1
sivo de capital, genera 1,8 empleos tem- hectárea en promedio generan 518,7 em-
porales y la misma cantidad de empleos pleos permanentes y temporales por cada
permanentes por cada mil hectáreas de 1000 ha. En el otro extremo, las fincas mayo-
finca. res a 10.000 ha generan de forma directa 1
empleo por cada 1000 ha (Ver anexo 3).

En la AF, las fincas de 20 a menos de 50 1.000 ha, mientras las de menos de 1 ha En la AF, las fincas
ha generan en promedio 11,5 empleos generan en promedio 105,7 y 413 respec- de 20 a menos
permanentes y 40,2 temporales por cada tivamente, es decir, 9 veces más que las
primeras, según el Cuadro 4.4.
de 50 ha generan 4
en promedio 11,5
Trabajo rural
empleos permanentes
Gráfico 4.7. Empleo temporal y permanente por cada 1000 ha,
según tamaño de la finca y 40,2 temporales
por cada 1.000 ha.
450
400
Permanentes Temporales
350
Cantidad de empleos por cada 1.000 ha
300
250
200
150
100
50
0
<1
1a<5
5 a < 10
10 a < 20
100 a < 200
200 a < 500
500 a <1.000
1000 a <5000
5000 a <10000
10.000 y >
20 a < 50
50 a < 100
Tamaño de la finca en ha
Por su parte, en promedio los MGP de 50 el sector agropecuario también genera

a menos de 100 ha generan 10,1 empleos empleo de forma indirecta, por ejemplo
permanentes y 17,8 empleos temporales en la cadena de la soja.
por cada 1000 ha, mientras las fincas de
más de 10.000 ha no alcanzan a generar
un empleo permanente (0,6) o temporal
(0,4) por cada 1000 ha (Ver anexo 3).
Es probable que la cantidad de emplea-

dos permanentes sea mayor a la registrada
censalmente en fincas o empresas agrope-
cuarias de brasileños, ubicadas en zonas
fronterizas, que emplean preferencialmen-
te a sus conciudadanos, a menudo no re-
gistrados como residentes, contratando
además temporales brasileños o boias frias
(trabajador rural temporario brasilero).
Para un análisis más preciso de las impli-

cancias laborales del modelo dual de pro-
ducción rural, es necesario considerar que

El 2007 el nivel de Cuadro 4.7. Estimaciones del empleo*/ derivado del sector agropecuario, en el
sector industrial y servicios conexos, en cantidad de personas, 2008
inscripción en el
4 Ministerio de Justicia y Industria o actividad Personas
Cadena de la soja 50.433
Trabajo mejoró debido
Trabajo rural
Industria del biodiesel 6.349

al establecimiento de Industrial del etanol (alcohol) 12.242
sedes regionales de Industria láctea 3.507
la Dirección General Industria de la madera 5.000
del Trabajo en el Transporte de otros productos e insumos 2.617
Chaco y Alto Paraná. Industrial de la yerba mate 3.206
Industria del algodón 521
Otros empleos industriales y servicios 8.588
Total 92.463
*/ Medido en Jornadas Equivalentes (JE) de ocho horas diarias.
Fuente: Dietze, R. 2010.
4.3. Informalidad todo en los departamentos de San Pedro,

Alto Paraná y Boquerón) debido al estable-
del empleo cimiento de sedes regionales de la Direc-
ción General del Trabajo en el Chaco y Alto
La Dirección General del Trabajo del Minis- Paraná.
terio de Justicia y Trabajo (MJT) promovió
una campaña en 2009 (con exenciones de Aun así, estas cifras se revelan mínimas
multa) para alentar la inscripción en los frente a las del Censo Agropecuario 2008,
registros de empresas y trabajadores, que que registró 81.754 trabajadores perma-
por ley deben hacerse anualmente. Ese nentes en 27.915 fincas rurales. Cabe se-
año se inscribieron en la rama de activi- ñalar que el registro de la Dirección sólo
dad agrícola-ganadera 752 empleadores, cubre empresas, mientras que el del Censo
que declararon tener 1.633 trabajadores abarca fincas unipersonales y de socieda-
permanentes fuera de Asunción. Desde el des. En cualquier caso, la mayoría de estos
2007 el nivel de inscripción mejoró (sobre trabajadores agropecuarios, al no estar ins-
criptos, carecen de seguro médico y de de-
rechos jubilatorios (al no realizar aportes al
IPS) y enfrentan dificultades para efectuar
reclamos indemnizatorios por despidos in-
justificados, vacaciones pagas, etc.
Se detecta la misma informalidad al com-

parar el número de registros patronales
(cantidad de empleadores) del sector
agroganadero con la cantidad de fincas
que cuentan con empleados permanentes
según dicho censo. En este caso, el total de
inscripciones del año 2009 (752) apenas
excede al número de fincas del departa-
mento chaqueño de Alto Paraguay que
emplea personal permanente.

La mayoría de
los trabajadores
agropecuarios, al no 4
estar inscriptos, carecen
Trabajo rural
de seguro médico y de
derechos jubilatorios y
enfrentan dificultades
para efectuar reclamos
indemnizatorios por
despidos injustificados,
vacaciones pagas, etc.
Cuadro 4.8. Trabajadores del sector agroganadero inscriptos en la DGT,

por departamento, comparados con personal censado por el CAN 2008
Trabajadores inscriptos Trabajadores
Departamento permanentes
2007 2008 2009 según CAN 2008
1 Concepción 79 90 74 5.974
2 San Pedro 113 147 304 8.686
3 Cordillera 9 41 49 4.122
4 Guairá 11 8 15 2.851
5 Caaguazú 28 20 49 7.405
6 Caazapá 25 11 42 3.825
7 Itapúa 31 122 94 6.218
8 Misiones 20 18 136 3.831
9 Paraguarí 22 31 17 5.653
10 Alto Paraná 111 118 84 5.527
11 Central 158 61 64 3.189
12 Ñeembucú 1 6 29 2.280
13 Amambay 6 43 62 3.592
14 Canindeyú 17 102 104 4.730
15 Presidente Hayes 66 69 206 7.443
16 Boquerón 133 71 268 3.105
17 Alto Paraguay 75 12 36 3.323
99 Asunción 98 198 210 -
Total 1.003 1.168 1.843 81.754
Fuente: Elaborado en base a datos del Departamento de Estadísticas – Dirección General del Trabajo (MJT) y CAN 2008

Según datos de la Cuadro 4.9. Comparación de inscripciones patronales con cantidad de fincas
EPH 2008, la pobreza que poseen trabajadores permanentes
4 afectaba al 48,8% Inscripciones patronales Nº de fincas con
trabajadores
de la población del Departamentos (y códigos)
2007 2008 2009 permanentes
Trabajo rural
campo, equivalente s/CAN 08

a 1.243.693 personas. 1 Concepción 11 16 12 1.338
2 San Pedro 17 33 118 2.796
En condición de
3 Cordillera 5 8 14 1.684
pobreza, en el área
4 Guairá 5 2 9 1.042
rural se encontraban, 5 Caaguazú 6 10 19 2.847
786.795 (63,2%) como 6 Caazapá 5 5 10 1.416
pobres extremos o 7 Itapúa 11 31 38 6.218
indigentes, y 456.898 8 Misiones 7 6 35 1.673
(36,7%) como pobres 9 Paraguarí 7 8 11 2.335
moderados. 10 Alto Paraná 18 19 36 2.008
11 Central 13 12 18 1.079
12 Ñeembucú 1 3 16 1.112
13 Amambay 5 11 20 1.131
14 Canindeyú 3 21 35 1.703
15 Presidente Hayes 15 21 81 1.952
16 Boquerón 30 38 193 1.175
17 Alto Paraguay 8 4 18 635
99 Asunción 15 27 69 -
TOTAL 182 275 752 27.915
Fuente: Elaborado en base a Departamento de Estadísticas, Dirección General del Trabajo y CAN 2008
Expresiones de esta informalidad son la (36,7%) como pobres moderados. Por otra
ausencia de contrato laboral –problema parte, el 67,5% de los pobres extremos y
que según la EPH 2008 concernía al 70% el 39,6% de los pobres no extremos se en-
de la población asalariada en áreas rura- cuentran en el área rural.
les– o la de seguro médico, generalmente
en el Instituto de Previsión Social, con el La sociedad rural paraguaya vive un proce-
que cuenta apenas el 8,6% de este grupo so de polarización de grupos sociales, por
de población. intereses diversos, en especial por la visión
política del desarrollo de la agricultura, por
los reclamos de acceso a la tierra, la afec-
4.4. Descampesinización tación del medio ambiente, la explotación
y pobreza de los recursos forestales, la deforestación,
la extranjerización de la tierra, etc.
Según datos de la EPH 2008, el mismo año
del último Censo Agropecuario, la pobre- Estas circunstancias se ven agravadas por
za afectaba al 48,8% de la población del la limitada competitividad de la AF y por
campo, equivalente a 1.243.693 personas. las escasas oportunidades laborales for-
En condición de pobreza, en el área rural males existentes en el sector rural, lo cual
se encontraban, 786.795 (63,2%) como le obliga a la venta de su mano de obra en
pobres extremos o indigentes, y 456.898 condiciones escasamente dignas, que va

provocando la desmembración y el des- fuentes de financiación, y la pobreza de Desde el agotamiento
arraigo de las familias. los suelos de uso ancestral en áreas de co- de las tierras fiscales
lonización antigua que derivan en escasos
Entre las dificultades para el desarrollo de rendimientos.
en los años 80, 4
los programas de
la agricultura campesina sobresalen: la
Trabajo rural
baja competitividad en términos de cali- Asimismo, desde las características de los reforma adquieren
dad, cantidad y precios, debida a factores pequeños productores, se observan otros tierras marginales
como la visión y agresividad comercial, la factores que contribuyen a dichos fenó- para satisfacer la
informalidad de las relaciones comerciales, menos: bajo nivel de asociativismo, operan presión campesina.
las barreras fiscales y aduaneras locales y con el último eslabón de la cadena de in-
en el exterior, las barreras para arancelarias termediación, compran insumos a precios
de protección al comercio, la bioseguridad, elevados, venden sus productos con esca-
sanidad vegetal y animal, y la trazabilidad. so valor agregado, poseen escasa capaci-
A las que habría que agregar la relación dad administrativa y de profesionalización
cambiaria y la alta permeabilidad de la para administrar y producir con eficiencia.
frontera nacional frente al acceso de pro- A estos dos conjuntos de factores se suma
ductos hortícolas y frutas en general. la insuficiente inversión del Estado en in-
fraestructura social y productiva.
Las causas explicativas de los fenóme-
nos más específicos de desagrarización y Desde el agotamiento de las tierras fisca-
descampesinización son varias. Entre ellas les en los años 80, los programas de refor-
estarían: la insuficiente remuneración del ma adquieren tierras marginales para sa-
trabajo agrícola, la escasez de trabajo ex- tisfacer la presión campesina. Sin embargo
trapredial en el sector, la vulnerabilidad de la tierra, aunque esencial, no es el único
los precios de los productos, los efectos factor de producción, por lo que los bene-
del cambio climático en la producción, la ficiarios de dichos programas no logran
escasa tecnificación de la producción, la sostenibilidad por falta de capitalización,
demanda insatisfecha de mayores nive- apoyo crediticio y técnico. De esta forma,
les de la inversión requerida y la falta de terminan transfiriendo su propiedad a ter-

La descampesinización donde las fuentes de ingreso no agrícola
es el proceso por se han consolidado como el principal sus-
4 el cual las familias tento de los hogares rurales”. (Araújo, 2003,

Taylor, et al., 2005, Araújo, et al., 2002, Finan,
campesinas pierden
et al., 2005).
Trabajo rural
sus características
socioculturales Ambos procesos, el de descampesinización
originales y asumen y el de desagrarización, son acompañados
otras. Forma parte por una polarización en las demandas so-
de este fenómeno ciales, con reclamos de acceso a la tierra y
la desagrarización, protestas por el impacto de la agricultura
que consiste en la empresarial sobre el ambiente, la defores-
tación, la extranjerización de la tierra, etc.
progresiva disminución
de la contribución
Un repaso de los indicadores analizados
de las actividades prueba la agresividad de todos estos pro-
agrícolas a la cesos. Entre los Censo de 1991 y 2008 des-
generación de ingreso, aparecieron 17.572 fincas (5,7%), con ma-
así como a una ceros, emigran a las ciudades sumándose, yor rapidez las menores de 1 ha (18,9% en
creciente migración por falta de oportunidades laborales, a los superficie y 29,1% en cantidad); y las de 20
y envejecimiento de cinturones de pobreza de ciudades popu- a menos de 50 ha (27,7 y 27,5% en super-
la población rural. losas. ficie y número respectivamente). La canti-
dad de productores individuales decreció
La descampesinización es el proceso por en 25.481 (8,4%). Como consecuencia de la
el cual las familias campesinas pierden caída del número de fincas y del total de
sus características socioculturales origina- superficie detentada por la AF, se redujo la
les y asumen otras: pérdida de la unidad cantidad de miembros residente en el ho-
productiva, la migración rural-urbana, la gar en 521.135 personas (32,6%). Este mo-
ruptura de redes sociales y la disgrega- vimiento poblacional es consecuente con
ción familiar entre otras. Forma parte de la creciente urbanización de la población
este fenómeno la desagrarización, que paraguaya, la que a partir del Censo Nacio-
consiste en la progresiva disminución de nal de Población y Vivienda de 1992 pasó a
la contribución de las actividades agríco- constituirse mayoritariamente urbana.
las a la generación de ingreso, así como a
una creciente migración y envejecimiento La inercia o ineficacia de los gobiernos
de la población rural. En sus estrategias de permiten que contingentes cada vez ma-
supervivencia, las fuentes de ingreso no yores de campesinos sigan engrosando la
agrícola están tornándose el principal sus- pobreza y el desempleo urbano, con gra-
tento de los hogares rurales. ves efectos sociales de exclusión e insegu-
ridad. Se imponen políticas de Estado de
“El declive de las actividades tradicionales desarrollo agrario incluyentes para la ma-
en el medio rural, sin la consolidación de yoría de la población rural, con estrategias,
un nuevo modelo, ha hecho que las fami- planes de acción, mecanismos operativos
lias rurales adopten complejas estrategias y normativos que concreten en forma ur-
de supervivencia, que incluyen una mez- gente esas políticas.
cla de actividades agrícolas y no agrícolas,

4.5. Algunas conclusiones Para el productor, o los miembros de su La ausencia de
familia, la oportunidad de empleo perma-
condiciones de
nente exclusivamente en la finca es mayor
El empleo o trabajo permite expandir el
en la MGP. Desde un punto de vista de cos-
explotación suficiente 4
Desarrollo humano en una de sus princi- y eficiente de la finca
tos y beneficios, se trataría de una opor-
Trabajo rural
pales dimensiones: la económica o de los
tunidad más atractiva que la de combinar en la AF, que obliga a
ingresos. En el presente capítulo, la capa-
cidad y oportunidad de generar ingresos empleos. La ausencia de condiciones de las personas a buscar
está relacionada con la capacidad y opor- explotación suficiente y eficiente de la alternativas fuera de
tunidad de trabajar. finca en la AF, que obliga a las personas a ella y en actividades
buscar alternativas fuera de ella y en acti- distintas a su
En este Cuaderno no se abordan otros me- vidades distintas a su experiencia o voca- experiencia o vocación,
ción, significan limitaciones al Desarrollo
canismos de generación de ingresos que significan limitaciones
corresponden más bien a las políticas de humano, porque restringen su libertad de
optar por el estilo de vida que valoran.
al Desarrollo humano,
asistencia y protección social del Estado, y porque restringen
que son importantes dados los niveles de
También existen diferencias de oportuni- su libertad de optar
pobreza extrema del país.
dades de trabajo entre hombres y muje- por el estilo de vida
El tamaño o tipo de la finca, de la AF y de res. Independientemente de pertenecer a que valoran.
los MGP, incide en importante medida en la AF o a los MGP, las mujeres tienen sig-
la capacidad de generar empleo, tanto en nificativamente menores oportunidades
la duración y lugar de realización de traba- de empleo, reflejadas en los altos porcen-
jo como en el carácter permanente o tem- tajes de desocupación. Este fenómeno se
poral del empleo. observa tanto en productores como en su
familia de 10 años y más de edad.
Casi la mitad de los productores en la AF
trabaja en la finca y por 6 meses o más en Con respecto al empleo asalariado tem-
el año, y una tercera parte adicional com- poral o permanente, las oportunidades
bina dicho trabajo en la finca con otros tra- difieren en importante medida, si se trata
bajos fuera de ella. Este nivel de ocupación de la AF o de los MGP. Las oportunidades
denotaría la ausencia de capacidades u de trabajo temporal se dan en su gran ma-
oportunidades, o de costo de oportunida- yoría en la AF. En las fincas de los MGP las
des, de trabajar más en la finca y en activi- oportunidades de empleo permanente o
dades agropecuarias. temporal son las mismas. En general, a me-
dida que aumenta el tamaño de la finca,
En relación a las capacidades y oportuni- sea de la AF o de los MGP, las oportunida-
dades de trabajo de los demás miembros des de empleo, en razón de la superficie,
del hogar de la AF, ellos repiten el perfil de son menores.
ocupación del productor, aunque el nivel
de desocupación de los miembros de fa- Las oportunidades de trabajos en condi-
milia es más del triple del nivel de desocu- ciones dignas (existencia de contrato, sa-
pación del productor. Esto último en razón larios por lo menos igual al mínimo legal,
de que la población considerada en el horas suficientes de trabajo a la semana,
CAN 2008 es a partir de 10 años de edad y seguro médico y adhesión a un sistema
es esperable que la población adolescente de jubilación o retiro, entre otras condi-
se encuentre “ocupada” en su educación. ciones), se encuentran restringidas por la
informalidad del trabajo rural. Esta infor-

La emigración no malidad se evidencia en la significativa di- (PNUD 2009), es decir, de residir en el lugar
deseada o forzada ferencia entre el número de trabajadores deseado con las capacidades y oportuni-
permanentes registrados en el CAN 2008 dades para vivir una vida digna.
4 es también una
y el registrado por los empleadores en la
limitación a la Dirección General del Trabajo. Si ambos fenómenos no son asumidos por
Trabajo rural
libertad humana el Estado, en términos de políticas, planes

ante la ausencia del Los fenómenos de descampesinización y y programas que permitan procesos gra-
derecho a no migrar desagrarización en curso limitan la expan- duales de reingeniería de las estructuras
(PNUD 2009), es sión del Desarrollo humano de las per- y actividades productivas rurales para un
decir, de residir en el sonas afectadas, como lo hace su causa arraigo en condiciones dignas, las condi-
lugar deseado con principal, la pobreza. Este conjunto de fe- ciones de vida se deterioran. El incremento
las capacidades y nómenos no deseados por las personas li- de la pobreza urbana en parte es un resul-
mita sus opciones de vida que valoran. La tado de la incapacidad del Estado de hacer
oportunidades para
emigración no deseada o forzada es tam- frente a los fenómenos de descampesiniza-
vivir una vida digna. bién una limitación a la libertad humana ción y desagrarización.
ante la ausencia del derecho a no migrar

Capítulo 5
Marco institucional y
de políticas públicas
del desarrollo rural

A partir de 1989 el problema agrario reveló toda su
dimensión y complejidad, y la necesidad de nuevos
enfoques para abordarlo.
5 Marco institucional y de políticas
públicas del desarrollo rural
El Estado paraguayo cuenta con políticas la cantidad de unidades productivas, fo-

enmarcadas en la realidad socioeconómi- mentar el empleo rural, etc., que requeriría
ca del país, por lo que reconoce la proble- reformas o ajustes en su aplicación para
mática rural. No obstante, en muchos ca- cumplir a cabalidad con los fines para la
sos carece de instituciones o mecanismos cual esa normativa fue sancionada.
de acción con la eficiencia necesaria para
hacer frente a los desafíos que plantea di-
cha problemática. La ejecución eficaz de
5.1. El MAG y el INDERT
muchas de las políticas sectoriales reque-
riría de una reingeniería institucional, la de El Ministerio de Agricultura y Ganadería
otras precisaría de modalidades operati- (MAG) tiene por mandato la atención de
vas distintas. la Agricultura Familiar, en articulación con
entes autárquicos del sistema (SENAVE,
Las normas legales no resuelven por sí INDERT, INFONA, CAH) y con apoyo de
solas los problemas estructurales. Pue- secretarias y subsecretarias de Industria y
den incluso agravarlos si dichas normas Comercio, Acción Social, Ambiente, etc.
promueven la creación de nuevos entes,
desmembrados o no de los anteriores, La Dirección de Extensión Agraria (DEAg)
pero sin bases operativas –como recursos tiene por objeto atender la Agricultura Fa-
humanos inapropiados y financieros in- miliar, pero del total de 264.821 fincas de
suficientes– ni normativas claras, toman- ese estrato asistía a apenas 15.101(6%) se-
do rumbo errático o constituyéndose en gún el CAN 2008. El registro básico de pro-
compartimentos inconexos sin articula- ductores pasó de 27.000 a 72.250 produc-
ción con otras unidades estatales. Existen tores entre 2008 y 2009, lo que conllevó la
leyes de orden administrativo que solapan reubicación de funcionarios en cooperati-
las anteriores, o no guardan integralidad y vas, asociaciones de productores, etc., que
se hallan descontextualizadas, generándo- demandaban asistencia para sus asocia- Existen leyes de orden
se de este modo controversia en su apli- dos; o su traslado, vía “comisión”, a progra- administrativo que
cación. mas de gobernaciones y municipalidades. solapan las anteriores,
o no guardan
Este capítulo analiza la institucionalidad Los funcionarios constatan el debilita-
integralidad y se hallan
y normativa destinada a desarrollar la in- miento de esta Dirección desde los años
fraestructura social rural, generar condi- 90, que incluye: una baja cobertura y ca-
descontextualizadas,
ciones de viabilidad productiva, facilitar la lidad de la asistencia técnica (que inspira generándose de este
habitabilidad en el sector agrario, regular poca confianza del productor hacia la la- modo controversia
el mercado de tierras para incrementar bor del DEAg), realización de labores más en su aplicación.

A partir de 1989 referidas al seguimiento de procesos pro- de la producción en armonía con los recur-
el problema ductivos de los cultivos que a la promoción sos naturales. En Paraguay constituye un
de nuevas tecnologías, falta de directrices mandato constitucional. Uno de sus desa-
5 agrario reveló
claras sobre políticas institucionales, omi- fíos constituye la distribución equitativa y
toda su dimensión sión de articulación con otros proyectos productiva de la tierra, que se evidencia en
Marco institucional y de políticas públicas del desarrollo rural
y complejidad, y de otras entidades o instancias del MAG, la existencia de una demanda social de un
la necesidad de pérdida de capital humano por magros sa- recurso importante para la superación de
nuevos enfoques larios percibidos en periodos anteriores e la inequidad y la exclusión social rural.
para abordarlo. insuficiencia de recursos operativos.
La posesión de la tierra, y su uso produc-
Iniciado el proceso de transición democrá- tivo y competitivo tiene el potencial de
tica (1989) se generó un clima de liber- producir sensibles cambios en las con-
tades y de creciente participación social. diciones de vida de las personas. Uno de
El problema agrario, en especial el vincu- ellos, en el plano social, consiste en facilitar
lado a la Reforma Agraria, reveló toda su la reconstitución de los vínculos familiares,
complejidad y dimensión, y la urgente que en general se hallaban en proceso de
necesidad de nuevos enfoques, dinámi- debilitamiento y dispersión, a raíz de la mi-
cos y distintos a las políticas y estrategias gración interna o externa por motivos de
que se implementaban hasta entonces. El estrategia de supervivencia.
contexto cambió y las políticas se mostra-
ban inadecuadas, como sucedió en mayor Se considera que por cada familia benefi-
o menor medida y celeridad en otras di- ciada con una unidad básica de economía
mensiones del desarrollo. familiar, producto de la Reforma Agraria, se
logra generar 3 puestos de trabajo y condi-
La Reforma Agraria es uno de los ejes del ciones de habitabilidad para la familia.
desarrollo nacional, para combatir la po-
breza rural y sus efectos, integrar econó- La entidad que tiene como mandato la eje-
micamente a la población dependiente cución de la Reforma Agraria es el Instituto
de la agricultura, y lograr la sostenibilidad Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra

(INDERT), creado por Ley 2419 del 2004, o bierno Nacional y las reales posibilidades El INDERT enfrenta el
2419/04, y que tiene por objeto promover del Estado. desafío de promover la
la integración armónica de la población
campesina al desarrollo económico y so- Hasta el presente, el INDERT basó su es-
titulación simplificada 5
cial de la Nación, conforme al mandato de trategia más en la distribución de tierras
y acelerada de las

la Constitución Nacional, en sus Artículos y algo en la titulación de las mismas, en parcelas de manera
114, 115 y 116. respuesta a la demanda de organizaciones a formalizar su
campesinas, que en programas de arraigo tenencia y el registro
Es el ente encargado de la aplicación de en asentamientos ya creados. Existe una del beneficiario.
la Ley 1683/02 “Que Establece el Estatu- demanda constante de tierras, mientras el
to Agrario”, debiendo configurar para el Estado tiene limitada capacidad de satisfa-
efecto una estrategia que integre parti- cerlas, en razón de que cuenta con escasos
cipación, productividad y sostenibilidad fondos por el costo creciente de las tierras.
ambiental.
La atención de la demanda de tierra a me-
El INDERT se creó sobre las bases físicas nudo responde al agobio de los propieta-
y de recursos humanos del que fuera el rios ante las amenazas de invasiones o a
Instituto de Bienestar Rural (IBR), entidad la regularización de las ocupaciones que
que estaba abocada a enfrentar las difi- se consolidaron ante la falta de celeridad
cultades propias de la demanda de tierra de los procesos judiciales. En este proceso
del sector campesino y a promover su re- y clima de tensión, ante la presión de dar
gularización, actuando con mayor énfasis respuestas a exigencias reivindicatorias
en la función de inmobiliaria social. No de las organizaciones campesinas, pudie-
abordaba los desafíos de la temática del ra ocurrir incluso que existan personas
desarrollo con sus complejidades sociales, beneficiadas que no sean individuos con
productivas ni la sostenibilidad ambien- capacidad o vocación para las actividades
tal. Por lo tanto el INDERT, con estos ante- agropecuarias.
cedentes, precisa de cambios estructura-
les para el cumplimiento de su misión en El INDERT enfrenta el desafío de promover
el contexto actual. la titulación simplificada y acelerada de las
parcelas de manera a formalizar su tenen-
El IBR tenía por objeto transformar la es- cia y el registro del beneficiario, posibilitan-
tructura agraria del país y lograr la incor- do que éste sea sujeto de la atención de las
poración efectiva de la población campe- entidades financieras.
sina al desarrollo económico y social de
la Nación (…) –Art. 2°, Ley 852/63 –. Con La marcada desigualdad en servicios pú-
la Constitución del 20 de junio de 1992 blicos que afecta a las áreas rurales es un
(Arts. 114-115), se sostuvo la incorporación factor importante en la migración rural-
efectiva de la población campesina en un urbana. Otro desafío para el INDERT, de for-
contexto de Reforma Agraria. Incluso se ma conjunta con las municipalidades y las
avanzó al declarar que el desarrollo inte- gobernaciones departamentales, es poder
gral del agro, como producto del proceso asumir más responsabilidades y contar con
reformista, debía sujetarse a un amplio más recursos para el suministro de bienes y
espectro de políticas orientadas a la con- servicios públicos en el ámbito rural a efec-
secución del bienestar rural, en un plano tos de reducir estas brechas de desigual-
compatible con los lineamientos del Go- dad urbano-rurales.

mejoramiento de capacidades de nego-
El “Marco Estratégico 5.2. Planes y
ciación y ejecución de operaciones de
Agrario 2009/2018”
políticas públicas crédito, creación de una mesa de diálogo
5 propone intervenir en
y negociación de políticas públicas en el
cinco ejes, “bajo una Las políticas del sector agropecuario bá- medio rural.
modalidad de gestión sicamente están expuestas en tres docu-

integradora, con mentos claves del actual Gobierno: a) Plan Igualmente: capacitación de técnicos y
proyección y enfoque Estratégico de Desarrollo Económico y productores de la AF en agronegocios,
de gestión territorial Social 2008/2013 “Propuesta para un Cre- desarrollo de cadenas de valor orienta-
desconcentrada y cimiento Económico con Inclusión Social”; dos a los mercados interno y externo, for-
b) Marco Estratégico Agrario 2009/2018, talecimiento de asistencia técnica a la AF,
descentralizada”.
Directrices Básicas del MAG y c) Propues- creación de un Registro Nacional de la AF,
ta de Políticas Públicas para el Desarrollo promoción de la capacidad de asociación
Social 2010/2020 “Paraguay para Todos y y de alianzas en el sector campesino, entre
Todas“. otras.
Los contenidos de cada uno de estos do- El “Marco Estratégico Agrario 2009/2018”
cumentos, específicamente en lo relacio- del MAG parte de un diagnóstico similar
nado al desarrollo rural, se hallan trans- sobre la involución y las bajas capacidades
criptos en el Anexo 4. institucionales, especialmente en lo que
hace a generar y transferir tecnología, so-
Para el “Plan Estratégico Económico y So- bre la falta de una política de Estado para
cial 2008/2013”, casi “la mitad de las unida- el sector agrario, el deterioro presupues-
des campesinas se encuentra en un pro- tario y las graves deficiencias de servicios
ceso de desarticulación productiva”, en un para la Agricultura Familiar.
proceso paralelo a la “desarticulación de
las políticas aplicadas al sector”. Cuestiona el proceso de los 90, que llevó a
algunas Subsecretarías de Estado y Direc-
Uno de los objetivos centrales que orien- ciones del MAG a constituirse en institucio-
tan el diseño de políticas en el ámbito nes autárquicas y autónomas, inorgánicas
agrícola es el de “implementar la Reforma y disociadas entre sí y respecto al órgano
Agraria Integral con un papel activo del Es- rector. Coincide además en la definición
tado y con la participación de los sectores de un “escenario agrario socialmente frag-
de la Agricultura Familiar y la Agricultura mentado, inestable, conflictivo, dominado
Empresarial”. Otros objetivos se refieren a por un proceso de crecimiento sectorial
aumentar la competitividad de la AF, forta- de sesgo diferenciador, concentrador y ex-
lecer la capacidad del MAG y promover el cluyente”.
arraigo de los pueblos indígenas.
Este marco estratégico propone intervenir
Las acciones y medidas establecidas en en cinco ejes, “bajo una modalidad de ges-
el Plan, para el logro de sus objetivos, son tión integradora, con proyección y enfo-
numerosas, entre las que se destacan: reque de gestión territorial desconcentrada
gularización progresiva de la tenencia de y descentralizada”:
tierras, mejoramiento del registro de la
propiedad, provisión de servicios básicos 1. Adecuación institucional sectorial y
a los asentamientos, desarrollar una nueva reestructuración del MAG
institucionalidad dirigida desde el MAG,

2. Desarrollo de la Agricultura Familiar y les y de capacidad de gestión y liderazgo Entre las políticas
seguridad alimentaria interinstitucional. prioritarias, lista las
3. Desarrollo de la competitividad agraria
4. Desarrollo de agro energía Plantea priorizar políticas generales: fo-
orientadas a mejorar 5
mentar un modelo integral de desarro-
la distribución

5. Desarrollo pecuario y granjero
llo para las fincas campesinas, transferir y tenencia de la
El “Programa de Fomento de la Producción tecnología apropiada, adecuar sistemas tierra y restituir las
de Alimentos por la Agricultura Familiar” financieros, facilitar el acceso a mercado, tierras ancestrales
del MAG, uno de los Emblemáticos del ac- promover empleo rural fuera de la agricul- a los indígenas.
tual Gobierno (Seguridad Alimentaria), es tura, crear seguros agrícolas contra riesgos
el programa marco que busca ordenar la climáticos y articular estrategias y accio-
oferta de servicios institucionales, con tres nes estatales orientadas a la agricultura.
ejes: a) Asistencia técnica en organización,
producción, comercialización; b) Educa- Afirma que una Reforma Agraria Integral
ción rural; y c) Transferencia de incentivos. debe solucionar la baja productividad
agrícola y la concentración de la propie-
Sus objetivos explícitos son: Aumentar la dad, a través de expropiaciones o de po-
producción nacional de alimentos –agrí- líticas tributarias. Entre las políticas prio-
colas y pecuarios– de calidad: favorecer ritarias, lista las orientadas a mejorar la
el acceso a esos alimentos de los propios distribución y tenencia de la tierra y resti-
agricultores familiares (autoconsumo) y tuir las tierras ancestrales a los indígenas,
de los mercados urbanos (comercializa- aumentar los recursos para adquirir tierras
ción); y mejorar los ingresos de las familias aptas para la producción agrícola sosteni-
miembros de la Agricultura Familiar, con ble y mejorar la coordinación institucional
una producción sostenible que permita para el desarrollo rural, con un modelo de
erradicar la pobreza rural. desarrollo que respete los intereses de la
agricultura empresarial en el marco de la
Finalmente, el documento “Paraguay Para necesidad de una Reforma Agraria.
Todos y Todas, Propuesta de Política Públi-
ca para el Desarrollo Social 2010–2020”, ca- El Gobierno, reconociendo la existencia de
racteriza la estructura del sector primario asimetrías consolidadas por décadas en
como dual, con un sector pequeño de me- términos de acceso a la tierra, y buscando
dianas y grandes empresas y cooperativas alternativas incluyentes para la solución
insertas en la economía agroexportadora de la agricultura minifundiaria, afirma asu-
y un alto número de fincas campesinas dé- mir como uno de sus compromisos priori-
bilmente insertas en este mercado. tarios iniciar un proceso de cambio de la
estructura del Sistema Agrario, impulsan-
Señala que este modelo se afirma en me- do también la reactivación económica del
dio de altos índices de pobreza y pobre- área rural.
za extrema rural, migración a ciudades
pequeñas y especialmente a las urbes, y Este compromiso implica el apoyo al pe-
desempleo y subempleo. Las propuestas queño y mediano productor, la imple-
parten de un diagnóstico similar, respecto mentación de políticas ambientales bajo
a la desarticulación e inconsistencia de es- criterios ecológicamente sustentables, la
trategias y acciones del Estado, y la involu- combinación de diferentes tipos de pro-
ción del MAG en términos organizaciona- ducción agrícola y la generación de bases
para un modelo diversificado de produc-

Finalmente, estas líneas orientadoras son
El Plan Nacional ción agropecuaria. En este contexto, se
han delineado estrategias de abordaje presentadas a partir del Plan Estratégico
de Soberanía y
Económico y Social (PEES), el Marco Estra-
5 Seguridad Alimentaria conducentes a partir de tres líneas orien-
tadoras para el desarrollo rural. El Gobier- tégico Agrario, y la Propuesta de Política
y Nutricional Pública de Desarrollo Social ya mencio-
no señala lo siguiente:
(PLANAL), tiene por nados. Ellas articulan las acciones priori-
objeto erradicar En el marco del desarrollo rural dirigido tarias en torno a los compromisos asumi-
la inseguridad a los pequeños productores, se encuen- dos, impulsando otras que son necesarias
alimentaria y tra en proceso de elaboración el Estudio para instalar cambios estructurales en el
pérdida de soberanía de Desarrollo Rural Integrado dirigido a contexto del Desarrollo Rural. Las forta-
Pequeños Productores o EDRIPP, que tiene lezas de estas iniciativas se sustentan en
alimentaria y sus
como objetivo apoyar la elaboración del los procesos participativos y consultivos,
consecuencias entre representantes de sectores políticos,
Plan Maestro para el Desarrollo Rural Inte-
de hambre y económicos y sociales. Sobre esta base
gral, el cual consiste en una propuesta de
desnutrición, en planes de desarrollo en tres niveles: 1) Re- se proponen lineamientos conducentes a
sectores vulnerables gión Oriental, 2) Subregión y 3) Territorio. replantear las acciones claves y necesarias,
de la población, y El Plan Maestro está orientado a mejorar con enfoque gradual y participativo, que
reducir la incidencia la calidad de vida de los actores sociales se exponen textualmente en el Anexo.
de la malnutrición. mediante la buena gestión de los territo-
rios, desde la perspectiva integral para la 5.3. Financiamiento
consecución de las metas del sector rural.
del desarrollo rural
En el marco de la Reforma Agraria, se
encuentra en elaboración una propuesta La Ley 2419/04 “Que crea el Instituto Na-
que contenga los lineamientos estratégi- cional de Desarrollo Rural y de la Tierra”
cos para una Política de Reforma Agraria (INDERT) incorpora en su estructura el
Integral y Desarrollo Rural Territorial. Los Fondo de Inversiones Rurales para el De-
lineamientos estratégicos conducirán a un sarrollo Sostenible (FIDES) cuyos recursos
proceso efectivo de Reforma Agraria con están destinados al planeamiento, diseño
enfoque integral y de Desarrollo Rural terri- y ejecución de obras de infraestructura
torial. Los mismos promoverán una mayor (caminos, escuelas, puestos de salud, etc.)
efectividad en la aplicación de los recursos, necesarias al arraigo y desarrollo de las co-
un mejor ordenamiento de las demandas munidades beneficiarias, en nuevos y anti-
sociales y una mayor oferta de servicios guos asentamientos.
públicos dirigidos de manera prioritaria a
Entre sus fuentes de financiamiento el FI-
las poblaciones más vulnerables.
DES incluye el 80% de recursos provenien-
tes de la aplicación del Impuesto a la Renta
En el marco de la referida Seguridad Ali-
a las Actividades Agropecuarias (IMAGRO),
mentaria, se ha elaborado el Plan Nacio-
que debe hacerse disponible cada año
nal de Soberanía y Seguridad Alimentaria
por vía presupuestaria; el 5% de los royal-
y Nutricional (PLANAL), cuyo objetivo es
ties de las hidroeléctricas, también por vía
erradicar la inseguridad alimentaria y pér-
presupuestaria en forma anual; además de
dida de soberanía alimentaria y sus con-
donaciones, aportes y contrapartidas de
secuencias de hambre y desnutrición, en
gobiernos departamentales y municipales
sectores vulnerables de la población, y re-
para proyectos conjuntos.
ducir la incidencia de la malnutrición.

El IMAGRO afecta a quienes desarrollan Según la Dirección de Política Fiscal del El PIB agropecuario
actividades agropecuarias productivas, y Ministerio de Hacienda, es importante en los últimos 5
los recursos provenientes del mismo están mencionar los problemas estructurales
destinados a fomentar el desarrollo rural. que el IMAGRO presenta, y su bajo ren-
años representó en 5
Las empresas agropecuarias acumulan dimiento en términos de recaudación en
promedio 20% del PIB

como crédito fiscal altos montos del Im- comparación con la rentabilidad del sec-
total, y contrariamente
puesto al Valor Agregado (IVA) (por com- tor y el uso de la tierra. la recaudación del
pra de insumos, maquinarias, etc.) para IMAGRO apenas
En efecto, el PIB agropecuario en los últi-
compensar, por lo que resta un exiguo 5% alcanza el 0,2% del
mos 5 años representó en promedio 20%
del IMAGRO a pagar en efectivo.
del PIB total, y contrariamente la recauda-
PIB total y 0,1% del PIB
Bajo esta misma lógica de compensación, la ción del IMAGRO apenas alcanza el 0,2% agropecuario (tasa
Ley 3001/06 De Valoración y Retribución de del PIB total y 0,1% del PIB agropecuario efectiva) en promedio.
los Servicios Ambientales también afecta la (tasa efectiva) en promedio (Gráfico 5.1), lo
recaudación del IMAGRO. Según la misma, cual demuestra la baja presión tributaria y
el Certificado de Servicios Ambientales es regresividad del sistema en este sector. El
un título negociable que puede compensar potencial de recaudación de este impues-
tributos como el IMAGRO y otros. to es alentador, considerando la evolución
que experimentó la producción agrícola
Gráfico 5.1. Imagro/PIB Agropecuario. Tasa efectiva, 2000-2008
0,39% 0,38%
0,39%
0,36%
0,27%
0,14%
0,12%
0,12% 0,13%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fuente: Dirección de Política Fiscal del Ministerio de Hacienda 2010
en el periodo intercensal 1991-2008, como tivas, ya sea de la reforma del IMAGRO o

se puede observar en el Gráfico 5.2. de recursos adicionales provenientes de
nuevos instrumentos aplicados al sector
Esta realidad amerita instalar la discusión, agropecuario.
en todos los niveles, para buscar alterna-

Otro factor que influye Gráfico 5.2. Producción agrícola periodo 1991-2008,
en millones de guaraníes corrientes
en el bajo rendimiento
5 del IMAGRO: su fácil 14,000
evasión o elusión. 12,000
10,000
8,000
6,000
4,000
2,000
0
1991
1992
1993
1995
1997
2001
2002
2003
2005
2007
1994
1996
1998
1999
2000
2004
2006
2008
Fuente: Elaborado en base a Base de Datos Estadísticos del BCP
Siempre según la misma fuente, se debe te- impuesto inmobiliario, el cual se realiza
ner en cuenta otro factor que influye en el sobre el valor fiscal de los inmuebles de-
bajo rendimiento del IMAGRO: su fácil eva- finido por el Servicio Nacional de Catastro,
sión o elusión, como consecuencia de las dependiente del Ministerio de Hacienda.
dificultades de la Administración para de- Este impuesto es administrado y recauda-
terminar y controlar las declaraciones de la do por las municipalidades conforme a lo
Superficie Agrológicamente Útil (SAU), que dispuesto por la Constitución Nacional.
finalmente determina si el contribuyente li-
quidará su IMAGRO como gran o mediano El inconveniente con la liquidación de este
inmueble. Los grandes inmuebles deben li- tributo es que los valores fiscales sobre
quidar el tributo sobre base real o contable los cuales se aplica la tasa del 1% en zona
(con todas las formalidades que esto impli- urbana –reducida al 0,5% para inmuebles
ca), mientras que los medianos inmuebles rurales menores a 5 hectáreas–, y la ex-
lo hacen sobre base presunta. cepción por 5 años para los beneficiarios
del INDERT, se encuentran desfasados y no
La libre disponibilidad de los Royalties, reflejan los verdaderos precios del merca-
provenientes de los emprendimientos do, reduciendo los potenciales niveles de
hidroeléctricos binacionales, igualmente recaudación a montos que desalientan la
sufre restricciones, en razón de que a me- voluntad de recaudar de los municipios.
nudo los legisladores los destinan al pago
de tierras expropiadas, por falta de recur- Al respecto, dicha voluntad de recaudar tam-
sos genuinos del Tesoro. Por otra parte, no bién se encuentra fuertemente influenciada
existiría igual intensidad de compromiso por la recepción de los royalties, que impli-
entre todas las gobernaciones y munici- can la obtención de recursos con mayor fa-
palidades frente a los desafíos de la Refor- cilidad. Todo esto evidencia la necesidad de
ma Agraria, afectando la disponibilidad de trabajar en los niveles subnacionales para
contrapartida a proyectos de producción reducir de la pereza fiscal e incrementar la
u obras de los asentamientos. potencialidad del impuesto inmobiliario.
Otro factor que limita la cuantía de recur- Por lo expuesto, la capacidad de recau-
sos disponibles constituye el cálculo del dación de este impuesto mejoraría con la

5

existencia de un catastro apropiado y con 5.4. Deforestación cero
valores actualizados, para lo cual las muni-
cipalidades requieren de una considerable El 13 de diciembre del 2004 el Congreso Na-
asistencia técnica del Servicio Nacional de cional sancionó la Ley Nº 2.524 “De prohibi-
Catastro. ción en la Región Oriental de las Actividades
de Transformación y Conversión de Super-
Un estudio del Banco Mundial del 2007 ficies con Cobertura de Bosques”. La misma
recomienda calcular el impuesto inmobi- es conocida como la Ley de Deforestación
liario sobre el valor de mercado de la tierra. Cero. Su objetivo principal es “propiciar la
Para ese año, el informe estimó la recauda- protección, recuperación y el mejoramiento
ción total de este impuesto en apenas un del bosque nativo en la Región Oriental…”.
0,4% del PIB (54 millones de dólares). So-
bre las más de 30 millones de hectáreas A partir de la promulgación de dicha Ley
gravadas por el impuesto inmobiliario, se y por un periodo de dos años, se prohibie-
recauda un promedio de 8.500 guaraníes ron actividades de transformación o con-
(1,75 dólares) por hectárea. versión de superficies con cobertura de
bosque a superficies destinadas al apro-
Esta adecuación tributaria podría contribuir vechamiento agropecuario, al igual que
al uso más productivo y rentable de la tierra, la emisión de permisos, licencias, autori-
en razón de que contribuiría a una reasig- zaciones u otro documento jurídico que
nación de grandes extensiones hoy poco ampare dichas actividades.
rentables. Es decir, la fuerza conjunta del im-
puesto y el mercado de tierras presionaría, La referida ley regía hasta finales del 2006, lue-
o hacia la optimización en el uso de la tierra go fue modificada y prorrogada por dos años
por medio de una mayor inversión y propor la Ley 3139/07, la cual nuevamente fue
ducción que permitan afrontar los costos modificada y prorrogada por la ley 3663/08,
del impuesto, o hacia la venta de la tierra a vigente hasta el 31 de Diciembre de 2013.
agricultores que puedan hacerlo. En ambos
casos, habría mayor demanda de mano de Esta Ley palió la acentuada deforestación
obra rural y empleo para la población cam- Al existir más tierras
provocada por el “boom sojero” y la inter-
pesina. Al existir más tierras disponibles en pretación sesgada de la Ley 854/63 (esta-
disponibles en el
el mercado, su precio caería, facilitando los tuto agrario anterior), por la cual las re- mercado, su precio
programas de Reforma Agraria. servas forestales o grandes superficies de caería, facilitando
bosques eran consideradas como tierras los programas de
de uso improductivo e irracionalmente Reforma Agraria.

Es también de explotadas y, consecuentemente, pasibles concienciación de los propietarios acerca
alta relevancia la de expropiación. Asimismo, ocurría que el de la importancia social, económica y am-
5 concienciación de los bosque, ante su valor maderable, hacía su- biental de los bosques, y la promoción de
propietarios acerca mamente atractiva la invasión y, por ello, incentivos a la forestación y reforestación
de la importancia pasible de inclusión a los procesos de re- como actividad económica.
social, económica forma agraria vía compulsiva. Esto inducía

y ambiental de al propietario del bosque a desmontarlo. En el plano administrativo público existen
los bosques. A partir de la Ley fueron quemadas exten- desafíos para proteger las masas boscosas
sas áreas, lo cual promovió su conversión y, consecuentemente, la biodiversidad. En-
en áreas de uso agrícola o ganadero, en tre ellos: la regularización de los parques
especial por los MGP. En el 2009 los efec- nacionales que, a pesar de contar con sus
tos de la sequía también afectaron varias respectivas leyes de creación, no cuentan
propiedades mayores en el distrito de San con títulos a nombre de la SEAM y siguen
Pedro e, incluso, a colonias del INDERT. En perteneciendo al INDERT o, incluso, a pro-
el pasado esta práctica usual y nociva al pietarios privados, con el riesgo de que
ambiente, tenía la finalidad de renovar las catastralmente no se encuentren apropia-
pasturas o habilitar nuevas tierras. damente registrados y de que consecuen-
temente sean cercenados; la falta de des-
Es sabido que las Leyes no son suficientes linde catastral y físico de algunos parques;
para detener la reconversión del uso de la la falta de regularización de los parques
tierra, y que además aún quedan impor- que fueron establecidos sobre propieda-
tantes superficies con suelos marginales des privadas sin que los propietarios reci-
factibles de ser sometidas a forestación. ban la compensación de manera a lograr
su formalización jurídica.
El problema de la deforestación, por su
naturaleza e implicancias, requiere un No obstante, es necesario considerar que
abordaje pragmático basado en un enfo- toda explotación de asentamientos co-
que costo-beneficio, en especial para dar loniales presupone la preparación del
respuesta a aquellos MGP que consideran terreno para el inicio de actividades pro-
la tenencia de bosque nativo como un pa- ductivas. Esto conlleva necesariamente al
sivo ambiental (costo de oportunidad al corte de la cobertura boscosa, eso sí, con
uso alternativo de esa tierra), al no con- un criterio planificado y sustentable. A este
tar con medidas compensatorias. En este efecto las leyes ambientales y el propio es-
aspecto es también de alta relevancia la tatuto agrario establecen las pautas a las
que deben de adscribirse los beneficiarios
de la Reforma Agraria y el INDERT de ma-
nera que la actividad de desarrollo sea am-
bientalmente sostenible.
En general, la legislación nacional se ha

adaptado a las exigencias ecológicas de
producción. La propia Constitución Nacio-
nal se ha manifestado en pro de la conser-
vación y preservación del ambiente, eri-
giéndola como un principio de Desarrollo
Rural y Reforma Agraria. A ésta le siguió el
Estatuto Agrario del 2002 que introdujo el
componente ambiental para la coloniza-
ción agraria del país. Y, en el 2004, se crea el
INDERT con el objeto de apuntalar a la Agri- que la norma, al tiempo de lograr objetivos En la AF gran parte
cultura Familiar en su integración armónica de sustentabilidad, no debilite la realización de la masa boscosa
al desarrollo social y económico nacional. de otros objetivos del desarrollo.
es conservada como 5
Si la integración armónica de la AF y el En la preservación del recurso forestal, nicho de animales

arraigo productivo son objetivos funda- debe de tomarse en consideración: silvestres y como
mentales del INDERT, éste asume un com- reserva de fuente de
plejo desafío de conciliar dichos objetivos Que debe ajustarse a criterios de desa- combustible para la
con el de la Ley de Deforestación Cero. rrollo sustentable, es decir, de producción cocción de alimentos.
eco-compatible, y no restringirlo en detri-
Es necesario reconocer que las familias mento del desarrollo de familias campesi-
campesinas tradicionalmente han em- nas que encuentran en la tierra su único
pleado los productos forestales, resultado medio de subsistencia.
de la deforestación, para la habilitación de
las parcelas de cultivos. Esos productos Que la definición de desarrollo sustentable
también son utilizados como combustible implica la optimización de los beneficios
para fuente de calor, para el entablado de sociales y económicos disponibles en los
su vivienda, e incluso para hacerse de me- recursos naturales, mediante transforma-
dios económicos necesarios para sufragar ciones económicas, sociales y estructurales.
los gastos de instalación requeridos.
Se dio un significativo avance hacia las
Asimismo, no es prudente suponer que la transformaciones estructurales de sus-
AF, de insuficiente capital y conocimientos tentabilidad con la adecuación legislativa
tecnológicos, pueda aplicar de arranque a las exigencias ambientales. Restan las
ciertas técnicas no convencionales de pro- transformaciones sociales y económicas,
ducción. Por cierto, se podrán comprar in- las cuales sólo serán concretadas con la
muebles ya preparados para cultivo, pero implementación de planes orientados al
éstos resultarán más onerosos, y además desarrollo sustentable. Es decir, a un de-
se podría alentar la pretensión de afecta- sarrollo que no se detiene pero que opti-
ción de tierras que se encuentran someti- miza los beneficios sociales y económicos
das a procesos productivos racionales que actuales sin comprometer las expectativas
ya contribuyen a la economía del país. de las generaciones futuras.
En la AF gran parte de la masa boscosa 5.5. Algunas conclusiones

es conservada como nicho de animales
silvestres y como reserva de fuente de Por lo observado en los capítulos anterio-
combustible para la cocción de alimentos; res y en el presente, es posible inferir que
independientemente, del quantum esti- la estructura del Estado, el marco norma-
pulado en la Ley N° 422/73 “Forestal”; por tivo y el conjunto de políticas públicas, no
lo cual no se halla comprometida la de- son suficientes, o los más adecuados en
gradación ambiental algunos casos, para impulsar en el sector
rural el Desarrollo humano en general y el
La Ley de Deforestación Cero está destinada productivo en particular.
a frenar el proceso de deforestación, lo cual
es un objetivo válido. Sin embargo, es nece- La perspectiva desde la cual se analiza el
sario, al mismo tiempo, establecer políticas desarrollo rural define los principios a utili-
sobre procesos de uso sustentable, ordena- zar en dicho análisis. De esta forma, es muy
miento territorial y recuperación de aquellas diferente el análisis desde la perspectiva
zonas que han sido deforestadas, de modo a del desarrollo como crecimiento económi-
El IMAGRO y co, simplemente, que aquel realizado desde to inmobiliario precisan ser revisados sus-
el impuesto el enfoque integral del Desarrollo humano. tantivamente y es necesario abrir el deba-
te sobre el sistema impositivo en general
5 inmobiliario precisan Desde este enfoque, el Estado evalúa y pro- que afecta al sector agropecuario.
ser revisados mueve el desarrollo mediante la ampliación
sustantivamente y de las capacidades y oportunidades de to- Asimismo, el sistema tributario en general

es necesario abrir das las personas para que puedan vivir la del país se caracteriza por ser regresivo,
el debate sobre el vida que valoran, con dignidad, productivi- por carecer de impuesto a la renta perso-
sistema impositivo en dad y creatividad. La aplicación de este en- nal y por arrojar una baja presión tributaria,
foque y sus principios de equidad, eficiencia cercana al 12%, la más baja del MERCOSUR.
general que afecta al
y sostenibilidad en el análisis de la realidad Esto, sumado a los niveles de informalidad
sector agropecuario. rural evidencian desafíos a asumir en los as- de la economía (estimada en 50% según
pectos abordados en el presente capítulo. varias fuentes) (PNUD INDH 2008), el Es-
tado cuenta con recursos limitados para
En los últimos años se evidencian avances el financiamiento del presupuesto públi-
en los tres ámbitos, pero también se ob- co vigente y más aún para una Reforma
serva que estos avances precisan concre- Agraria integral. Estas características aten-
tarse más y con mayor celeridad en la rea- tan contra los principios de equidad y de
lidad que en el ámbito de formulaciones y eficiencia promovidos por el enfoque del
declaraciones. Desarrollo humano.
A partir de los principios de equidad, Con estas restricciones, y frente a los aún
sostenibilidad y eficiencia se evidencian iniciales esfuerzos hacia la modernización
mejoras que podrían darse en los ámbi- de la Administración Pública que pudiera
tos institucional, normativo y de política. resultar en un menor costo y mayor efi-
Aquellos principios pueden orientar las ciencia del aparato público, el país cuenta
decisiones de modo que las poblacio- con escasos márgenes para una amplia-
nes más vulnerables sean debidamente ción importante del presupuesto público.
atendidas, sobre todo en sus necesidades
básicas. Pero la atención del Estado en el El incremento del presupuesto público es
sector rural comienza con las políticas pú- necesario para aumentar las capacidades
blicas generales, como salud, educación, y las oportunidades en el sector rural. Los
vivienda, servicios básicos y protección y déficits generales de dicho sector expues-
promoción social, y concomitantemente tos en el primer capítulo, y los específicos
con las políticas productivas. de la AF en los demás capítulos, requieren
de una mayor inversión pública. Se preci-
En este capítulo se presentan otros desa- san de más y mejores servicios del Estado
fíos adicionales a los expuestos anterior- en las áreas de educación, salud, servicios
mente. Uno constituye la reforma institu- básicos, protección social, inversión pro-
cional con incidencia en el sector rural, de ductiva e inversión en infraestructura rural.
una forma articulada con la reforma de la
Administración Pública en general. Y otro, El principio de equidad no sólo se aplica en
tal vez más sensible por sus derivaciones, las políticas de ingreso del Estado. También
el de la reforma fiscal, especialmente la se lo aplica al gasto público, cuando se prio-
relativa al sector agropecuario. Se ha evi- rizan programas y poblaciones. Esta prioriza-
denciado la ineficiencia del sistema tribu- ción se da por medio de la universalización
tario actual en razón de sus debilidades efectiva de los servicios públicos esenciales,
en desincentivar el uso improductivo de la y por medio de la implementación de pro-
tierra. Al respecto, el IMAGRO y el impues- gramas focalizados en el sector rural y la AF.
Capítulo 6
Principales conclusiones
y orientaciones de
política pública
Los principios de equidad, eficiencia y sostenibilidad
son de aplicación ineludible para el desarrollo rural
nacional.
6 Principales conclusiones y
orientaciones de política pública
6.1. Principales son obstructores del ejercicio de una li-

bertad efectiva.
conclusiones
Se han encontrado estructuras diferencia-
Los principios de equidad, eficiencia y sos- das de capacidades y oportunidades en la
tenibilidad son de aplicación ineludible AF y en los MGP. El entramado de capaci-
para el desarrollo rural nacional, tanto de dades está dado fundamentalmente por
la AF como de los MGP. Estos principios, el tamaño de la finca, el capital humano y
aplicados en la expansión de las capacida- social del productor, la infraestructura dis-
des y oportunidades de todos los produc- ponible, la forma de tenencia de la tierra,
tores, principalmente de la AF, conforman los recursos que posee (como el ganado
los cimientos para una propuesta de de- menor y mayor).
sarrollo rural en general y de una Reforma
Agraria en particular, bajo la perspectiva Por otra parte, la estructura de oportuni-
del Desarrollo humano. dades se verifica más bien en el acceso al
crédito, a la asistencia técnica, al mercado,
Las condiciones generales de vida de la y al empleo. Este último incluye tanto el
población rural, las condiciones específi- que puede obtenerse en la finca o fuera
cas de producción y comercialización, el de ella, o aquel con carácter de asalariado
nivel y calidad del empleo, y la distribu- temporal o permanente.
ción, tenencia y uso de las tierras rurales,
como también el marco institucional, nor- Los datos del Censo Agropecuario del
mativo y de políticas públicas, son factores 2008 han corroborado el peso mayoritario
que inciden en las capacidades y oportu- de la AF dentro del total de fincas censa-
nidades de los productores y sus familias. das: más de las cuatro quintas partes de
las fincas censadas –de productores in-
Con limitaciones en las capacidades y dividuales, que representan más del 90% Los principios de
oportunidades, los productores de la AF del total– tienen superficies menores a 50 equidad, eficiencia
y sus familias no están en condiciones hectáreas en la Región Oriental. Los depar- y sostenibilidad
de alcanzar una vida digna, productiva y tamentos con mayor proporción de fincas
creativa, por lo menos en la medida de sus
son de aplicación
de AF son San Pedro, Caaguazú e Itapúa.
necesidades o anhelos. Estas limitaciones ineludible para el
constituyen restricciones a una libertad No obstante, desde la perspectiva de can- desarrollo rural
real, operativa. La pobreza, la enfermedad, tidad de hectáreas poseídas, el peso de la nacional, tanto de la
la ignorancia, la exclusión, la inseguridad, AF es apenas visible: en conjunto posee el AF como de los MGP.
Los sesgos entre la AF 6,3% del total de hectáreas relevadas en el de las fincas de AF tiene título definitivo
y los MGP no se limitan Censo. Esta concentración de la propiedad de propiedad, esta tasa abarca las cuatro
quintas partes de los MGP. Este último gru-
6 a la extensión de tierra –de raíces históricas en el Paraguay– in-
cluso se afirmó en las dos últimas décadas po recibe preferentemente crédito de coo-
poseída, y revisten un entre los Censos de 1991 y 2008, en las que perativas, del Banco Nacional de Fomento
Principales conclusiones y orientaciones de política pública
carácter sistémico. también se dio una vigorosa expansión de (BNF) y del Fondo Ganadero, mientras los
la frontera agrícola y pecuaria, con un au- del primero acceden –en mucha menor
mento del 30% de la superficie cultivada o proporción– a los del Crédito Agrícola de
para uso ganadero. Habilitación (CAH) y en segundo lugar al
de cooperativas.
En la agricultura familiar, las fincas más
afectadas negativamente por este proce- El cooperativismo y la Asociación Rural del
so –reducción del número de fincas y de Paraguay (ARP) son espacios preferidos de
la superficie– fueron las menores a 1 ha, asociación de los MGP, mientras que la AF
las de 10 a menos de 50 hectáreas. De los se agremia preferentemente en Comités
medianos y grandes productores, el estra- de Agricultores. También existen diferen-
to de 50 a menos de 100 hectáreas sufrió cias de las fuentes de asistencia técnica:
también pérdidas en el período intercen- los MGP la reciben de cooperativas y de
sal. técnicos contratados o empresas, mientras
la AF apela a técnicos de la Dirección de
Por el contrario, las fincas beneficiadas por Extensión Agropecuaria (DEAG) y del CAH.
esta nueva ola fueron las de medianos y
grandes productores, especialmente las Existen asimetrías respecto al mercado de
de 500 a 1.000 hectáreas y las de 10.000 destino de la producción. Siete de cada
y más hectáreas. El aumento del Gini en el diez fincas de AF venden su producción a
periodo 1991/2008 corrobora este hecho. comerciantes o acopiadores, mientras los
Los impactos de esta nueva concentra- MGP diversifican más su mercado entre
ción, generada con débil regulación del empresas y cooperativas y comerciantes.
Estado, se observan en recientes flujos de
migración rural-urbana y al exterior, en el Las fincas menores a 50 hectáreas (que
aumento de las tasas de desempleo y es- este documento asocia a la AF) son res-
pecialmente sub empleo, de las desigual- ponsables de más del 90% de la produc-
dades y de la pobreza rural. ción nacional de poroto, mandioca, batata,
piña, banana, tomate y zanahoria, y las fin-
Esta nueva concentración tiene una vez cas de más de 50 hectáreas (MGP) produ-
más un sesgo de extranjerización de la cen la casi totalidad de la soja, el maíz, el
propiedad: las fincas pertenecientes a trigo, el girasol y el arroz, en forma mecani-
brasileños o de otras nacionalidades (4,2% zada y con orientación exportadora.
del total) poseen el 23,1% de la superficie
de productores individuales. Esta presen- Similar diferenciación ocurre respecto al
cia de productores brasileños es más in- ganado menor y mayor. La cría de cerdos
tensa en departamentos fronterizos con y de aves corresponde mayoritariamente
ese país: Alto Paraná y Canindeyú. a la AF, mientras la de ganado bovino ca-
racteriza a las fincas de MGP. También en la
Los sesgos entre la AF y los MGP no se limi- ganadería se dio una fuerte concentración
tan a la extensión de tierra poseída, y revis- en las dos últimas décadas. La cantidad de
ten un carácter sistémico: si sólo la mitad fincas con menos de 4 animales disminuyó
en más de 25.000 unidades, y la de explo- El Estado paraguayo reconoce cada vez La demanda de
taciones con 5 a 50 cabezas cayó en más más la problemática rural, y sus institucio- trabajadores
de 16.000 unidades. En el otro extremo, las
explotaciones ganaderas que poseían de
nes están en proceso de delinear reformas
para encararla con eficacia y eficiencia. El
temporales del agro 6
50 a 999 animales vacunos aumentaron en contexto institucional y normativo pre-
cayó globalmente

más de 3.500 y el grupo de fincas con más senta, sin embargo, enormes déficits con un 75% (pérdida de
de 1.000 cabezas vio ingresar 740 nuevas raíces en el pasado: se carecía de institu- 707.366 empleos de
unidades entre 1991 y 2008. ciones o mecanismos de acción aptos para este tipo), afectando
regular los rápidos procesos de cambio en relativamente en
En lo que respecta a la generación de em- el sector agrario, o para disminuir sus im- mayor medida a
pleo, este Cuaderno constata que las fincas pactos negativos sobre grandes grupos las mujeres que
agropecuarias proveen empleo exclusivo de la población rural. a los hombres.
de más de seis meses al año a la mitad de
los jefes y jefas de familia residentes. Como La normativa legal requiere también una
también que casi dos quintas partes de revisión seria, que genere una nueva in-
éstos deben realizar trabajos fuera de la geniería institucional adecuada para fo-
finca, en forma exclusiva o combinada con mentar el desarrollo equitativo del sector
trabajo intrapredial para completar sus primario y proporcione recursos tributa-
ingresos. Si se considera al total de miem- rios más importantes para las políticas de
bros del hogar mayores a 10 años, la gene- desarrollo rural.
ración de empleo permanente por parte
de la agricultura cae a 7,5%.
6.2. Orientaciones
Al interior de la estructura productiva dual, de políticas públicas
la dedicación plena a tareas en finca es ma-
yor en el MGP (63,4%) que en la AF (51,6%).
con énfasis en la
Un dato que llama la atención es que tres Agricultura Familiar
quintas partes de las personas adolescen-
tes en edad escolar (10 a 14 años) de fincas Seguidamente se presentan algunas
de la AF trabajan 6 meses o más en la finca orientaciones de política pública para el
o fuera de ella. sector rural, con énfasis en la Agricultura
Familiar. Las orientaciones de política en
De la creación de empleo rentado, una esta y la siguiente sección del Cuaderno,
contribución relevante de la AF es la gene- tienen por objeto, sobre todo, contribuir
ración del trabajo temporal total en áreas con el debate público en temas de alta
rurales (77,5%); en tanto que los MGP con- prioridad para el sector; no pretenden
tribuyen con el 63,6% del trabajo perma- ser exhaustivas, ni en su cantidad ni en su
nente. Nuevamente aquí se detectan los contenido.
efectos del cambio en el sector agrario en
las últimas décadas, la crisis de la econo- Las orientaciones tienen por objeto la sos-
mía campesina y el auge de la actividad tenibilidad económica y ambiental, la efi-
empresarial agro-exportadora. La deman- ciencia y eficacia de las intervenciones del
da de trabajadores temporales del agro Estado, la equidad y justicia social en los
cayó globalmente un 75% (pérdida de mecanismos distributivos de recursos, la
707.366 empleos de este tipo), afectando participación social, y la seguridad jurídica
relativamente en mayor medida a las mu- en la tenencia de la propiedad rural.
jeres que a los hombres.
Establecer la En los anexos 5 y 6 se presentan, además, to postcosecha, embalado etc.).
modalidad de crédito las propuestas para el nuevo Gobierno ela- Consecuentemente convertirlos en
6 con capacitación boradas por la Pastoral Social, organizacio-
nes campesinas y oenegés entregadas en
proveedores del Estado para la enti-
dades que demandan alimentos del
y asesoramiento
julio del 2008, y finalmente, las propuestas agro, como el INDERT, Ministerio de
tecnológico. emanadas de la Mesa de Diálogo y Nego- Salud Pública, Ministerio de Justicia
ciación sobre Reforma Agraria convocada y Trabajo, Emergencia Nacional, etc.
por el PNUD-FAO-MAG entre 2008/2009.
• Garantizar la regularización fundiaria y
Existen coincidencias entre las propuestas
la generación de ingresos futuros para
técnicas, del sector público, privado y de la
las contingencias de la vejez, como una
sociedad civil, aunque también visiones y
renta a largo plazo, mediante la utiliza-
énfasis distintos sobre los modelos de de-
ción de áreas marginales para la fores-
sarrollo agropecuario, y respecto a las po-
tación y reforestación considerando
líticas y planes prioritarios para promover
sus implicancias ambientales.
la Agricultura Familiar e implementar la
Reforma Agraria.
Se podría reactivar la Ley 536/95
Los escenarios futuros del Desarrollo hu- (modificada por la Ley 1639/00)
mano están intensamente ligados a la de Fomento a la Forestación y Re-
producción agropecuaria, a la distribución forestación, en preferencia para la
de activos (tierra, capital, tecnología) y al atención del sector vinculado con
empleo de la población rural del Paraguay. la Agricultura Familiar, con énfasis
en los beneficiarios de la Reforma
Este documento conduce a proponer Agraria, con ocupaciones formali-
como lineamientos básicos de políticas zadas. La referida ley indica que su
públicas: aplicación debe estar a cargo del
MAG, conjuntamente con el Institu-
• Generar las condiciones para que los to Forestal Nacional (INFONA).
productores familiares puedan acce-
der a los servicios institucionales que • Articular eficientemente el crédito ha-
faciliten la producción familiar de cia la Agricultura Familiar con la capa-
alimentos inocuos y de calidad, para citación y el desarrollo tecnológico.
el autoconsumo y para el mercado, y
asimismo, incrementar la participación Para este propósito, se podría es-
de los mismos en el abastecimiento de tablecer la modalidad de crédito
la demanda interna y externa de ru- con capacitación y asesoramiento
bros de renta. tecnológico (supervisado), en con-
cordancia entre las entidades finan-
Se podría promover la adquisición cieras públicas (Crédito Agrícola de
de productos no perecederos pro- Habilitación y Banco Nacional de
ducidos por agricultores benefi- Fomento) y la Dirección de Exten-
ciarios de la Reforma Agraria en sión Agraria, de manera a aprove-
proceso incipiente de arraigo, bajo char las potencialidades de la edu-
condiciones de contrato previo, su- cación y del financiamiento para el
jeto a un proceso de capacitación desarrollo del pequeño productor.
técnica (producción, procesamien-
• Integrar las instituciones del sector 6.3. Orientaciones para Adoptar la estrategia
agrario público y las organizaciones del desarrollo
la Reforma Agraria
privadas, de manera a brindar respues-
tas adecuadas a las múltiples necesi-
territorial de manera a 6
A continuación, desde la perspectiva es- promover cambios en

dades de la Agricultura Familiar.
pecífica de la Reforma Agraria, se presen- las bases económicas
tan orientaciones de tres tipos: a) normati- y de organización
Por ejemplo, establecer alianzas en-
tre cooperativas del sector rural y el
vo y de coordinación interinstitucional, b) social, mediante un
legislativo, y c) constitucional. Ellas preten- proceso de inclusión
Crédito Agrícola de Habilitación, a
den contribuir a mejorar el carácter proac- y cohesión social.
efectos de promover la incorporación
tivo de las acciones del INDERT basándo-
de nuevos asociados que se hallen en
las en estrategias planificadas, para crear
condiciones de ser sujetos de crédito.
nuevas colonias con criterios de viabilidad,
y disminuir la conflictividad de procesos
• Promover el desarrollo rural territorial,
de compra/expropiación de tierras.
mediante la adecuada articulación de
los actores de la sociedad (productores,
Es probable que algunas de las propues-
comerciantes, transportistas, proveedo-
tas de acción indicadas ya estén siendo
res de insumos, etc.) y el sector público.
abordadas por el INDERT, requiriendo en
muchos casos su perfeccionamiento y su
Se podría adoptar la estrategia del transformación en normas de carácter ad-
desarrollo territorial de manera a ministrativos de manera a que logren los
promover cambios en las bases efectos esperados.
económicas y de organización so-
cial, mediante un proceso de inclu- El Instituto debería ser promotor de una
sión y cohesión social. La estrategia cogestión (con otros organismos del Esta-
debería cimentarse en la participado y con las organizaciones campesinas)
ción amplia de los actores públicos de las políticas de Agricultura Familiar. Con
y privados (municipalidades, Minis- capacidades mejoradas de proveer infra-
terio de Agricultura y Ganadería, estructura y equipamiento para el arraigo,
Ministerio de Industria y Comercio, podrá posicionar a su población benefi-
cooperativas, agentes económicos, ciaria como sujeta de acciones de otros
organizaciones sociales, etc.). entes públicos ligados al desarrollo rural.
• Promover y adaptar un sistema de se- Seguidamente se presentan las propues-

guro agrícola para cobertura contra tas de acciones de carácter institucional y
riesgos climáticos, focalizada inicial- de orden normativo, de conformidad con
mente en la Agricultura Familiar. el ámbito donde las mismas deberían ges-
tarse o formalizase.
Con dicho propósito, se debería for-
a. De orden normativo y de coordina-
talecer el Fondo de Pre Seguro de
ción interinstitucional
Cosecha incorporando al Crédito
Agrícola de Habilitación, que en su
Las acciones para fortalecer el cumpli-
primera etapa cubra las contingen-
miento de las políticas enunciadas prece-
cias climáticas, indemnizando el va-
dentemente, son:
lor de las inversiones realizadas con
el crédito en el proceso productivo.
Establecer procesos • Elaborar un Manual de Adjudicaciones Nº 2419/04, en coordinación con el
abreviados y que reglamente el orden de preferen- Servicio Nacional de Catastro, de forma
cia para el otorgamiento de lotes a be- a lograr la sistematización operativa y
6 priorizados de registro
neficiarios conforme a las disposiciones la generación de datos informatizados
e inscripción de los de Estatuto Agrario, a fin de beneficiar a de los inmuebles que conforman el pa-
títulos de la Reforma los verdaderos sujetos agrarios califica- trimonio del INDERT.
Agraria expedidos dos (agricultores– trabajadores rurales)
por el INDERT. con capacidad productiva.
• Promover la coordinación del INDERT
con el Servicio Nacional de Catastro y
• Impulsar soluciones para atender la la Dirección General de Registros Pú-
demanda de regularización de las con- blicos, para la formulación y aplicación
diciones de tenencia de las tierras que de procedimientos que mejoren las
se hallan sometidas al proceso de Re- condiciones institucionales mediante
forma Agraria, mediante mecanismos la adopción de sistemas informatiza-
administrativos ágiles. dos que las integren en tiempo real de
modo a:
• Establecer normativa que prohíba el

- Organizar el régimen de control
subfraccionamiento de lotes colonia-
cruzado de las informaciones jurí-
les afectados a unidades productivas
dicas, administrativas y catastrales
familiares, con fines especulativos o
vinculadas a la implementación
de mero loteamiento microfundiario,
del Registro de Beneficiario (es-
en cuanto dicha actividad exhiba una
tatuido por la Ley 2419/04) y sus
transgresión a la función socio-econó-
respectivas correlatividades con el
mica de la tierra.
sistema parcelario del INDERT.
- Desarrollar un sistema de control
• Elaborar mecanismos jurídico-admi- cruzado respecto a las condiciones
nistrativos que eviten la desaparición registrales de propiedades mayores.
de las colonias, y por ende de puestos
- Establecer procesos abreviados y
de trabajo generados por la Reforma
priorizados de registro e inscrip-
Agraria, por causa de reconcentración
ción de los títulos de la Reforma
parcelaria de lotes coloniales libera-
Agraria expedidos por el INDERT,
dos de restricción dominial, consi-
en consideración a la relevancia de
guientemente de libre oferta al mer-
esta acción para los fines sociales y
cado inmobiliario. Con esta medida se
productivos.
buscaría garantizar la sostenibilidad
económica de la AF, así como la sus-
tentabilidad ambiental de los recursos • Establecer las pautas para el Catastro
naturales de las áreas coloniales y, so- Agrario Ambiental que exige la Ley Nº
bre todo, la consolidación de la infra- 2.419/04, en coordinación con el Ser-
estructura social dotada por el Estado vicio Nacional de Catastro, de forma a
en el marco de la Reforma Agraria. lograr la sistematización operativa y la
generación de datos técnicos informa-
tizados de los inmuebles que confor-
• Establecer las pautas para el Catastro man el patrimonio del INDERT en las
Agrario y Ambiental que exige la Ley
áreas de reserva ecológica de las colo-
políticas a ser formuladas. Esto es, para Fortalecer la red
la generación de una masa crítica con de coordinación
nias y de los Parques Nacionales. Esto
capacidad de analizar los procesos de
último con apoyo de la Secretaría del interinstitucional 6
intervención, con visión prospectiva
Ambiente de manera a regularizar los
del desarrollo, y en condiciones de im-
en base a criterios
lindes y formalizar la transferencia de

pulsar las acciones en los ámbitos ins- de selección de
éstos a la misma.
titucionales sobre la base de reformas beneficiarios y
consensuadas. De forma referencial se ámbitos de actuación,
• Generar mecanismos innovadores de citan algunos estudios: de manera a lograr
acceso a la tierra y desarrollo comuni- mayores niveles
tario en nuevas colonias, por ejemplo, - Análisis de la política de tierra en de impacto.
mediante compra directa por parte de términos sociales, económicos y
grupos solidarios formalizados, apar- ambientales comprendiendo:
cería en procesos de reforestación, y
capital compartido con el sector de
- Estudios del marco jurídico ac-
agroprocesamiento mediante meca-
tual de la Reforma Agraria, para
nismos de incentivos fiscales.
su clarificación conceptual y evi-
tar interpretaciones dispares a
• Generar mecanismos de actuación ins- nivel jurídico.
titucionalizada y de coordinación con - Elaboración de propuestas de
las entidades del Sector Público de modificación o supresión de re-
manera a focalizar adecuadamente la soluciones y artículos contradic-
atención de la demanda social en base torios.
a criterios homogéneos, con justicia
- Elaboración de legislación im-
social y equidad. A este efecto las prin-
prescindible que cubra las lagunas
cipales acciones a ser encaradas serían:
en Reforma Agraria, si existieren.
- Revisión crítica del régimen
- Fortalecer la red de coordinación
jurídico de tenencia de tierra y
interinstitucional en base a crite-
propuestas para viabilizar su for-
rios de selección de beneficiarios y
malización.
ámbitos de actuación, de manera a
lograr mayores niveles de impacto.
- Estudios básicos:
- Insistir en la realización de foros de
análisis con los actores sociales y
políticos del proceso (gremios, orga- - Estudio de mercado de la tierra
nizaciones campesinas, organismos que abarcará la tenencia en dife-
políticos, parlamento), de manera a rentes zonas del país en cuanto
consensuar los mecanismos de ac- a precios y actores del mercado,
tuación y ajustar permanentemente vinculación con los mercados de
a la luz de nuevas realidades las pau- productos y el sector financiero,
tas de distribución de la tierra. caracterización de compradores
y vendedores de tierra, costos de
transacción, impactos económicos
• Realizar estudios específicos que com-
y ambientales del comportamien-
plementen la base analítica para la
to de estos mercados, y otros as-
toma de decisiones en el ámbito de las
pectos considerados apropiados.
Integrar las bases - Estudio socioeconómico de las DERT, mecanismos que permitan
colonias del INDERT que incluirá la incorporación del personal en
de datos del INDERT
la evolución de la tenencia de base a las necesidades y requeri-
6 de forma que sean
la tierra, comportamiento so- miento de calificación para cada
accesibles desde cioeconómico en las colonias del una de las actividades que realiza
cualquier unidad, INDERT, transacciones formales e el instituto.

una vez establecidos informales, fragmentaciones, mi-
- Actualizar y clasificar la base de da-
los protocolos gración, patrones de producción,
tos asociada al pago de los colonos.
de seguridad proyección de la demanda de
correspondiente. tierra y propuesta de mecanis-
mos alternativos de accesos a la • Fortalecer los sistemas de información
tierra, y modelos alternativos de cartográfica y las bases de datos, que
Reforma Agraria, así como otros implica:
temas adicionales pertinentes.
- Analizar las necesidades de in-
• Dotar al INDERT de un adecuado mar- formación del INDERT y recopilar
co operativo funcional, en concordan- todas las informaciones tanto alfa-
cia con la misión institucional estable- numéricas y cartográficas existen-
cida en la Ley N° 2419/04, que incluya, tes en cuanto a formatos analógi-
entre otros: cos y digitales.
- Desarrollar un modelo informáti-
- Adecuar la estructura organizativa co logrando la integración, con los
con el respectivo manual de fun- ajustes oportunos, de bases de da-
ciones. tos utilizadas en los procesos bási-
cos de adjudicación y titulación de
- Definir los flujos de gestión opera-
tierras. Esta actividad contempla la
tiva (intra e interinstitucional) y las
implementación del proyecto de
modalidades de trabajo (mecanis-
sistematización de datos orienta-
mos de relacionamiento con las de-
dos a la generación del Sistema de
más entidades vinculadas a la temá-
Información Geográfica (SIG).
tica agraria y de desarrollo regional).
- Integrar las bases de datos del
- Definir las normas y los procedi-
INDERT de forma que sean accesi-
mientos operativos (normas de
bles desde cualquier unidad, una
selección y calificación de benefi-
vez establecidos los protocolos
ciarios y de adjudicación de par-
de seguridad correspondiente.
celas, manual de inspección de
Esta actividad implica, además, la
cumplimiento para la calificación
conexión informática de todas las
de tierras de uso productivo y ra-
unidades del Instituto.
cional, manual de tasación de pro-
piedades, etc.). - Recoger la información de regis-
tros que no estén informatizados y
- Dotar de planes generales de de-
una vez analizada su utilidad como
sarrollo institucional (plan anual
fuente de antecedentes, proceder
de capacitación, plan de inversio-
a su inclusión en las bases de datos
nes, de informatización, etc.).
correspondientes y a su posterior
- Establecer, de acuerdo con los integración.
procedimientos operativos del IN-
- Realizar el análisis de los locales b. De orden legislativo Precisar, mejorar
destinados a almacenar informa- y reglamentar los
ción y establecer el procedimiento A continuación se presentan algunas pro-
para una gestión adecuada. puestas de normas legales que podrían
indicadores del 6
impulsarse para dinamizar la Reforma
uso productivo y

- Perfeccionar el Sistema Informá- racional de la tierra.
Agraria, por parte del INDERT:
tico para la Gestión y Adminis-
tración para la Titulación, unifor-
• Posibilitar la venta de los lotes a precios
mando los lenguajes utilizados e
sociales, para lograr la formalización de
interconectando el sistema con las
las condiciones de tenencia a un núme-
agencias del interior.
ro mayor de personas beneficiarias.
• Promover el asociativismo y el desarro-

llo comunitario, que incluye: • Promover la titulación simplificada y
acelerada de las parcelas existentes,
reduciendo el valor mínimo de can-
- Diseñar un programa de profesio-
celación requerido, para posibilitar
nalización en agricultura para: a)
la titulación de un número mayor de
productores líderes que se incor-
personas beneficiarias.
porarán a las nuevas colonias y
que transmitirán a los colonos las
técnicas de cultivos y de explota-
• Elevar el nivel de calificación de los
ciones mejoradas, y b) técnicos del
funcionarios mediante la incorpora-
INDERT de modo a asegurar la re-
ción de profesionales en base a con-
plicabilidad y sostenibilidad de la
cursos de meritos y aptitudes.
formación.
- Desarrollar planes para la forma-
ción de Promotores de Desarrollo • Precisar, mejorar y reglamentar los in-
y de Líderes de organizaciones so- dicadores del uso productivo y racio-
ciales, para posibilitar la formación nal de la tierra, de manera a evitar la
de formadores, mediante cursos inseguridad jurídica, e impulsar la ex-
talleres y programas vivenciales en propiación cuando la misma no cum-
un número limitado de colonias y pla con requisitos.
que también tengan las caracte-
rísticas de replicabilidad y soste-
• Posibilitar al INDERT la venta de lotes a
nibilidad; con procesos de retroa-
no beneficiarios de la Reforma Agraria
limentación.
bajo condiciones justificadas de inver-
siones productivas de transformación
• Desarrollar actividades de fortale- de productos agropecuarios y/o de ge-
cimiento del Fondo de Inversiones neración de demanda laboral median-
Rurales para el Desarrollo Sostenible te otras actividades no agropecuarias.
(FIDES), de modo a adecuar sus proce-
dimientos operativos para el manejo
de los fondos, garantizar la transparen- • Promover, según lo prescripto en el
cia en su administración y lograr mayo- Art. 2 inciso h de la Ley 1863/02 que
res niveles de eficacia y eficiencia en el establece el Estatuto Agrario, la refor-
cumplimiento de su misión. mulación del sistema impositivo sobre
Promover una ley la tierra, consistente en el ajuste de la • Promover una ley de recatastramiento
de recatastramiento base imponible (valor fiscal de la tierra), y de reinscripción de propiedades, co-
menzando con propiedades mayores, a
6 y de reinscripción de modo que los gobiernos departa-
mentales y municipales comprometan fin de certificar las condiciones de domi-
de propiedades, nio de los propietarios y dejar constancia
el porcentaje ampliado del impuesto
comenzando con inmobiliario a la inversión en infraes- efectiva de las correspondientes super-

propiedades mayores, tructura social en las colonias y generar ficies detentadas. Se podría realizar con
a fin de certificar una mayor dinámica y transparencia en un mecanismo de exención tributaria
las condiciones el mercado de tierras. Esto dinamizaría que compense el costo de mensura y de
de dominio de los el mercado inmobiliario rural, colocan- los estudios de dominio. Esta ley facilita-
propietarios y dejar do una mayor cantidad de tierras, en el ría la recuperación de tierras que fueron
presente improductivas, en el mercado. objeto de apropiación indebida (títulos
constancia efectiva de
apócrifos y la detección de excedentes
las correspondientes dentro de las mismas). Esta acción debe-
superficies detentadas. • Penalizar las ventas de los lotes adju- ría realizarse de forma coordinada con
dicados (venta de derechos en expec- los municipios a efectos de que los mis-
tativas), estableciendo medidas puni- mos logren ampliar su registro catastral
tivas para el comprador, vendedor e y el cobro del impuesto inmobiliario.
instigador.
• Posibilitar la incorporación al patrimo-
nio institucional de las tierras que han
• Trabajar en la formulación de un me- sido destinadas a los fines de la Reforma
canismo legal y administrativo que fa- Agraria (hoy asiento de colonias) cuyos
vorezca la titulación de propiedades procesos de transferencia por falta de
ocupadas por mayor tiempo que el dis- reclamos de sus propietarios o herede-
puesto en la legislación civil, sea porque ros u otras razones de carácter jurídico
sus herederos u ocupantes: a) dejaron la administrativo, no han sido perfeccio-
sucesión intestada, b) omitieron la aper- nados. Actualmente existen más de
tura de juicio sucesorio, o c) obviaron el 500.000 hectáreas en estas condiciones.
proceso de usucapión. Esto a efectos de
evitar las dificultades que representan
c. De orden constitucional
para el ocupante: a) la contratación de
los servicios profesionales (abogado,
• Posibilitar el pago de las expropiacio-
topógrafo), b) la dilación judicial, c) lo
nes (el valor de la tierra) con Bonos del
oneroso del impulso de esta vía y, d) el Tesoro Nacional con periodos de resca-
hecho de que la acción deba de promo- te en función a la proporción de la su-
verse personalmente en cada caso. perficie. Esto diferiría en el tiempo las
obligaciones del Estado sobre las com-
pras, permitiría un proceso de sanea-
• Penalizar la tenencia de excedentes
miento de las propiedades ocupadas y
fiscales en propiedades mayores, con
se lograría que la medida redunde en
la pérdida de parte proporcional de la
la generación de un plazo razonable
propiedad, o mediante multas estable-
para posibilitar actuaciones proactivas.
cidas en base al valor proporcional de la
misma.
• Penalizar con la pérdida del derecho de
la propiedad, el procesamiento, la te-
nencia o el cultivo de drogas peligrosas.
Siglas y acrónimos
AF Agricultura Familiar
APALPA Asociación de Productores Agropecuarios de Alto Paraná (APALPA)
ARP Asociación Rural del Paraguay
ASAGRAPA Asociación de Agricultores de Alto Paraná (ASAGRAPA)
BCP Banco Central del Paraguay
BTA Bachillerato Técnico Agropecuario
BTAN Bachillerato Técnico Agromecánico
CADELPA Cámara Algodonera del Paraguay
CAH Crédito Agrícola de Habilitación
CAN Censo Agropecuario Nacional
CAPECO Cámara Paraguaya de Exportadores de Cereales y Oleaginosas
CAPEXSE Cámara Paraguaya de Exportadora de Sésamo
COOPROSE Coordinadora de Productores de Sésamo
DEAg Dirección de Extensión Agraria
DCEA Dirección de Censos y Estadísticas Agropecuarias
DERAF Departamento de Registro de la Agricultura Familiar
DGP Dirección General de Planificación
FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación
FIDA Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola
Siglas y acrónimos
FIDES Fondo de Inversiones Rurales para el Desarrollo Sostenible
FNC Federación Nacional Campesina
IBR Instituto de Bienestar Rural
IICA Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura
IMAGRO Impuesto a la Renta a las Actividades Agropecuarias
INDERT Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra
INFONA Instituto Forestal Nacional
MAG Ministerio de Agricultura y Ganadería
MCNOC Coordinadora Nacional de Organizaciones Campesinas
MCP Movimiento Campesino Paraguayo (MCP)
MGP Medianos y Grandes Productores
MH Ministerio de Hacienda
OCM Organización Campesina de Misiones
OCN Organización Campesina del Norte
OLT Organización de Lucha por la Tierra
ONAC Organización Nacional Campesina
PIB Producto Interno Bruto
PRODER Proyecto de Desarrollo Rural
RENAF Registro Nacional de la Agricultura Familiar
SENAVE Servicio Nacional de Calidad y Sanidad Vegetal y de Semilla
UGP Unión de Gremios de la Producción
Bibliografía
Investigación realizada para el próximo Informe Nacional sobre Desarrollo Humano y que sirvió
de insumo principal para el presente Cuaderno
BRUN, J. Caracterización y Situación del Trabajo Rural (en Paraguay). Asunción, 2010.
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LEYES
Ley 2419/04 “Que crea el Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT)”.
Ley 1.863/02 “Que establece Estatuto Agrario”.
Ley 3001/06 “De Valoración y Retribución de los Servicios Ambientales”.
Ley 2524/04 “De prohibición en la Región Oriental de las Actividades de Transformación y Conversión de
Superficies con Cobertura de Bosques”.
Ley 2532/04 “Que establece la zona de seguridad fronteriza”.
Anexos
Contenido
1. Productores habilitados por el Registro Nacional de la Agricul-
tura Familiar
2. Características de fincas, según tamaño
3. Empleo permanente y temporal promedio por cada 1000 ha
según tipo de productor
4. Planes de Gobierno para el sector agropecuario
5. Síntesis de propuestas de la Mesa de Desarrollo Sostenible
6. Síntesis de propuestas de la Mesa de Diálogo y Negociación
sobre Reforma Agraria
Anexo 1: Productores habilitados por el
Registro Nacional de la Agricultura Familiar
Anexos
Productores Distribución
Departamento habilitados en %
1 Concepción 13.343 8,3

2 San Pedro 32.748 20,3
3 Cordillera 5.483 3,4
4 Guaira 9.559 5,9
5 Caaguazú 20.864 12,9
6 Caazapá 11.684 7,2
7 Itapúa 21.524 13,3
8 Misiones 5.301 3,3
9 Paraguarí 15.424 9,6
10 Alto Paraná 8.709 5,4
11 Central 3.833 2,4
12 Ñeembucú 3.447 2,1
13 Amambay 1.411 0,9
14 Canindeyú 6.659 4,1
15 Presidente Hayes 738 0,5
16 Alto Paraguay 26 0,0
17 Boquerón 538 0,3
99 No reportado - -
TOTAL 161.291 100,0
Fuente: Dirección Nacional de Censo y Estadísticas agropecuarias, MAG- RENAF, 2009
Anexo 2: Características de fincas, según tamaño
Variables Agricultura Familiar MGP

Total AF
Subtipo I Subtipo II Subtipo III Subtipo IV Tipo V
Anexos
Rango de superficie (ha.) Menor a 5 5 a <10 10 a < 20 20 a < 50 50 a más.
Cantidad de fincas 118.003 66.218 57.735 22.865 264.821 24.828
Superficie total 238.013 416.702 685.381 619.986 1.960.082 29.126.813
Nº productores residentes
104.281 60.789 52.081 18.753 235.904 10.824
en fincas
Superficie promedio 2 6,3 12 27,1 8,3 1.173,10
Formas de Tenencia de la Tierra %
Título Definitivo 35,2 43,4 50,4 64,4 51,5 80,1
Documento Provisorio 19,3 26,6 25,5 16,7 22,2 2,9
Tierra Alquilada 9,3 4,36 1,9 3,6 3,5 8,2
Usada como Ocupante 32,2 3 20,1 12,5 20,2 3,5
Otras Formas de Tenencia 4 24,7 2,1 2,8 2,6 5,3
Contratación de mano de obra %
Permanente 9,4 8 10,2 8,7 36,4 63,6
Temporal 3,3 21,8 21,9 10,44 77,5 22,5
Nivel Educacional del Productor %
Ninguno 6,9 6 5,5 4,6 6,2 2,4
Educación Escolar Básica
29,6 31,3 31,3 27,4 30,2 14,1
(1ro -3ro)
48,9 49,7 49 47,1 49 35
(4to -6to)
7 6,4 6,7 8,9 6,9 16,1
(7mo -9no)
Educación Escolar Media 5,4 4,5 4,8 7,1 5,2 14,7
BTA 0,7 0,6 0,7 1,2 0,7 3,2
Universitaria 2 1,8 2,2 3,8 2,2 11,1
No Informado 0,3 0,2 0,4 1,1 0,4 6,8
Ocupación del Productor %
Trabajo Agrícola 80,7 88,5 89,4 88,8 85,3 88,6
Changa Agropecuaria 7,2 4,6 4 3,1 5,5 2,5
Trabajo no Agropecuario 7,7 3,7 3,4 4,1 5,4 5,1
Ninguno 4,4 3,2 3,3 4 3,8 3,7
Uso de la Tierra, en %
Cultivos temporales, per-
62,0 48,2 35,9 29,4 39,6 8,9
manentes y hortícolas
Pasturas Naturales y Culti-
9,7 18 26,6 41 27,3 59,4
vadas
Montes Naturales y Culti-
2,5 8,2 12,9 13 10,7 24,9
vados
Barbecho y en Descanso 6,8 13,4 15,2 9,5 12 0,8
Bajos y Otros Usos 18,9 12,2 9,4 7 10,4 5,9
Anexos
Asistencia Financiera %*
Cooperativa 31,5 21,4 24,3 34,5 27 47,1
C.A.H. 33,3 40,9 37,8 24,6 35,4 6,3
B.N.F. 6,8 6 7,5 10,6 7,4 11,8
Fondo Ganadero 0,2 0,2 0,3 0,6 0,3 5,2
Comerciante Acopiador 8,9 10,1 8,2 5,8 8,5 3,5
Banco/Financiera 13,4 16,5 16,4 14 15,2 14
Otros 9,3 8,2 9,9 16,8 10,4 23,1
Asistencia Técnica %*
DEAg 57,7 41,8 34,2 21 41,7 4,5
CAH 14,8 21,3 20,5 13,5 17,8 3,3
BNF 1,5 2,0 2,9 5,2 2,6 5,4
Fondo Ganadero 0,4 0,3 0,5 1,0 0,5 4,4
Cooperativa 12 14,6 18,5 32,2 17,4 52,5
Otros 18 24,5 27,8 32,5 24,4 34,6
Destino de la Venta de Productos de la Finca %*
A Comerciante 64,5 74 72,2 58,4 68,5 35,4
A Cooperativas 1,9 3,9 5,9 12,2 4,6 25
A Empresas 8,1 10,2 11,5 17,8 11,0 34,4
A Desmotadora 0,7 1,0 1,3 1,4 1,0 0,9
Venta Directa 33,7 21,9 20,1 23,8 25,8 20,4
Organización %*
Cooperativa 28,2 23,9 28,9 48,5 29,3 64,9
Comité de Agricultores 39,1 42,8 38,7 24,5 38,4 2,7
Asoc. de Agricultores 4,9 6,9 7,7 5,6 6,2 4,9
Comisión Vecinal 4,3 4,0 3,4 2,8 3,8 1,0
Asoc. Rural del Paraguay 0,3 0,4 0,4 0,8 0,4 15,8
Otros 29,1 27,8 26,9 24 27,6 17
*Los porcentajes no se ajustan a 100,0 por existir explotaciones que califican en más de una de las variables relevadas.
Anexo 3: Empleo permanente y temporal promedio
por cada 1000 ha según tipo de productor
Anexos
Superficie Empleo permanente Empleo temporal Empleo total
Tamaño de la
finca (en ha) Promedio Promedio Promedio
ha Cantidad Cantidad Cantidad
por 1000 ha por 1000 ha por 1000 ha
Total 31.086.893 81.754 2,6 238.674 7,7 320.428 10,3

AF 1.960.081 29.756 15,2 184.957 94,4 214.645 109,5
No tiene 52 16
menos 1 6.894 729 105,7 2.847 413,0 3.576 518,7
1<5 231.118 6.940 30,0 52.826 228,6 59.766 258,6
5 < 10 416.702 6.554 15,7 51.966 124,7 58.520 140,4
10 < 20 685.381 8.348 12,2 52.382 76,4 60.730 88,6
20 < 50 619.986 7.133 11,5 24.920 40,2 32.053 51,7
MGP 29.126.812 51.998 1,8 53.717 1,8 105.715 3,6
50 < 100 459.555 4.634 10,1 8.167 17,8 12.801 27,9
100 < 200 699.257 5.329 7,6 7.004 10 12.333 17,6
200 < 500 1.600.537 7.973 5,0 9.719 6,1 17.692 11,1
500 < 1000 1.810.119 5.829 3,2 5.602 3,1 11.431 6,3
1000 < 5000 7.200.531 15.190 2,1 13.311 1,8 28.501 4,0
5000 < 10000 4.702.034 6.063 1,3 4.553 1,0 10.616 2,3
10000 y más 12.654.779 6.980 0,6 5.361 0,4 12.341 1,0
Anexo 4: Planes de Gobierno para
el sector agropecuario
Anexos
Se transcriben los contenidos de los cua- campesinas se encuentra en un proceso

tro documentos principales en los que se de desarticulación productiva, por debajo
exponen las políticas del Gobierno rela- del nivel de producción necesario para ser
cionadas con el desarrollo rural: económicamente viables.
1. Plan estratégico de La desarticulación de la estructura produc-

tiva del sector convive con una desarticu-
desarrollo económico y social
lación de las políticas aplicadas al sector.
2010/2013. Propuesta para Desde inicios de la década de los 90, el Mi-
un crecimiento económico nisterio de Agricultura y Ganadería experi-
con inclusión social menta un paulatino y persistente proceso
de involución institucional, deterioro de
Realizar una Reforma Agraria integral con sus capacidades de gestión administrativa
reactivación de la Agricultura Familiar y de liderazgo, junto a una progresiva pér-
dida de recursos humanos capacitados.
El sector campesino y la Agricultura Fa-
miliar son los colectivos de la producción El objetivo central de la Reforma Agraria
que más sufren la exclusión de los bene- Integral es avanzar hacia una estructura de
ficios de la expansión de la economía y la producción agropecuaria más equilibra-
la falta de acceso a la tierra para trabajar da, que fortalezca el papel de la Agricultu-
y afincar a sus familias en el medio rural. ra Familiar como proveedora de alimentos,
Una estrategia de Crecimiento Económico garantice la soberanía y seguridad alimen-
con Inclusión Social debe priorizar a estos taria, logre una mejor articulación entre las
sectores y asegurar su participación en los economías locales y promueva el arraigo
frutos del crecimiento. territorial, social y cultural de la población
rural. La Reforma Agraria es, además, un
La especialización productiva de la econo- instrumento para promover la capacidad
mía paraguaya juega un papel importante de competencia en los mercados interna-
para explicar la exclusión de la población cionales y para diversificar la estructura
vinculada a la Agricultura Familiar. Para- productiva del sector agropecuario.
guay tiene una elevada proporción de su
base agropecuaria orientada a la produc- Los objetivos específicos que orientan el
ción de granos y carne. Estas actividades diseño de políticas en esta materia son:
están concentradas en segmentos fuer-
temente capitalizados de productores. En • Implementar la Reforma Agraria Inte-
contraposición, los sectores mayoritarios gral con un papel activo del Estado y
de pequeños agricultores presentan serias con la participación de los sectores de
dificultades para insertarse en los merca- la Agricultura Familiar y la Agricultura
dos. Cerca de la mitad de las unidades Empresarial.
• Fortalecer la competitividad de la Agri- • Crear una mesa de diálogo y nego-
cultura Familiar y jerarquizar su papel ciación sobre políticas públicas en el
como proveedora de alimentos. medio rural que será el instrumento
para que el gobierno y las organizacio-
• Promover la participación del sector
nes sociales aborden temas de interés
Anexos
campesino, a través del fortalecimien-
para el sector, de acuerdo a pautas dic-
to del tejido social y comunitario.
tadas por el Equipo Económico Nacio-
• Crear fuentes de información actuali- nal y a los recursos disponibles en el
zadas sobre la producción y las carac- Presupuesto General de la Nación.
terísticas estructurales de las explota-
• Fortalecer los sistemas de información
ciones agropecuarias a nivel nacional.
de mercado de los principales rubros
• Fortalecer las capacidades de los ser- de la producción agropecuaria.
vicios del Ministerio de Agricultura y
• Capacitar técnicos y productores de la
Ganadería en todas las organizaciones
Agricultura Familiar en agronegocios.
que están bajo su responsabilidad y
que hoy funcionan de manera des- • Establecer normas estandarizadas
coordinada. para la comercialización por los dife-
rentes rubros del sector.
• Promover el arraigo territorial, social y
cultural de los pueblos indígenas. • Desarrollar cadenas de valor orienta-
das a los mercados interno y externo.
Acciones y medidas • Promover centros privados que brin-
den servicios para la comercialización
• Regularizar progresivamente la tenen- de los productos.
cia de la tierra y mejorar el sistema de
• Fortalecer el sistema de asistencia téc-
registro de la propiedad.
nica para la Agricultura Familiar y para
• Crear un sistema de asistencia a los el sector campesino.
asentamientos y habilitación de nue-
• Crear un Registro Nacional de la Agri-
vas colonias. Estas acciones serán
cultura Familiar.
reforzadas con el desarrollo de infra-
estructura vial y con el acceso a los ser- • Promover organizaciones de produc-
vicios públicos básicos. tores para transferencia de tecnología
y asistencia técnica a través de comités
• Desarrollar una nueva institucionalidad
de base y organizaciones de segundo
dirigida desde el Ministerio de Agricul-
grado, que aseguren su fortalecimiento.
tura y Ganadería orientada a la raciona-
lización y mejora de las capacidades del • Capacitar comités de beneficiarios
Estado para diseñar y ejecutar las políti- para dar seguimiento a la ejecución de
cas para la Agricultura Familiar y para la microproyectos.
Reforma Agraria Integral. • Otorgar asistencia financiera y dispo-
• Mejorar las capacidades de negocia- nibilidad de recursos adicionales para
ción y ejecución de operaciones de expandir el crédito de manera oportu-
crédito y cooperación técnica apoya- na a la Agricultura Familiar.
das por las Instituciones Financieras • Fortalecer las capacidades de asesora-
Internacionales y por agencias de co- miento técnico y transferencia tecno-
operación que asisten al país en pro- lógica.
yectos agropecuarios.
• Promover la asociatividad y concre- • Preservar las antiguas colonias, adquirir
ción de alianzas estratégicas entre tierras y dotarlas de infraestructura de
campesinos y agricultores familiares, servicios básicos para las comunidades
bajo diferentes formas organizativas indígenas. Se apoyará el desarrollo de
una plataforma productiva acorde a la
Anexos
(ayuda mutua, emprendimientos co-

munitarios, etc.). cultura de estas comunidades
• Realizar el Censo Agropecuario Nacio-

nal y la actualización anual de los da- 2. Marco estratégico
tos sobre la producción agropecuaria
(agrícola y ganadera) a nivel nacional. agrario 2009/2018.
Contar con información adecuada, Directrices básicas
proveniente de encuestas, sobre los
niveles de producción de los diversos Contexto. Marco de referencia reciente
rubros de la producción y sobre las ca-
racterísticas estructurales de las explo- La mayor parte de los escritos recientes
taciones del sector. referidos al desempeño de la economía
• Crear un Sistema de Información Geo- paraguaya, apuntan hacia algunos de-
gráfica que sirva para mejorar el diseño nominadores comunes al momento de
de las políticas y las acciones de apoyo identificar los ejes centrales en cuanto a
que se desplieguen en áreas rurales. la jerarquía de los factores que han de-
terminado la tendencia general de bajo y
• Desarrollar las bases de información
fluctuante nivel de la actividad, económica
(cualitativa y cuantitativa) sobre carac-
en general, y productiva en particular, con
terísticas de la producción agropecua-
sus derivaciones naturales en términos de
ria e impulsar el desarrollo de investi-
desempleo, subempleo, pobreza, pobreza
gaciones por parte del Ministerio de
extrema e inestabilidad social.
Agricultura y Ganadería.
• Generar trabajos técnicos que sirvan La consistencia del sistema institucional,
de insumos para lograr mayor eficacia como se señalara, constituye uno de esos
en las acciones de apoyo a la Agricul- ejes claves, ya que su contenido, diseño y
tura Familiar y a la pequeña agricultura funcionalidad se encuentra en relación di-
comercial. recta con la calidad, grado y alcance de los
• Conformar equipos técnicos debida- resultados de la gestión, así como también,
mente capacitados para satisfacer las sobre la capacidad para emprender proce-
necesidades de la población del sector sos sistemáticos y duraderos de diseño,
agropecuario. implementación y realimentación de po-
líticas públicas, con la visión holística que
• Fortalecer las capacidades de diagnós- los grandes desafíos nacionales imponen.
tico del laboratorio de SENACSA.
• Mejorar el funcionamiento del sistema En el caso del sector agrario, desde el ini-
de atención veterinaria. cio de los años noventa, el MAG ha expe-
rimentado paulatinamente una involución
• Fortalecer las instituciones educativas
institucional, caracterizada por su deses-
que ofrezcan capacitación técnica en
tructuración orgánica con el consecuente
áreas claves para el desarrollo agrope-
deterioro de su capacidad de gestión ad-
cuario.
ministrativa y liderazgo interinstitucional,
así como por la progresiva pérdida de su ha alcanzado la relevancia requerida, sien-
capital humano, a lo que deben sumarse, do el motor del desarrollo de los mismos
como factor agravante, los bajos niveles de la iniciativa y la inversión privada.
mantenimiento y reposición de los activos
El sésamo, actualmente el principal rubro
Anexos
institucionales.
de renta de la Agricultura Familiar, se ha
Esto ha provocado, con mayor fuerza, re- desarrollado bajo el patrocinio del sector
percusiones en la capacidad institucional privado con una incipiente intervención
de generación y transferencia de tecnolo- de la institucionalidad agraria pública. El
gía, lo cual actualmente revierte en fuertes algodón, a pesar de ser el cultivo al que
restricciones para responder a las exigen- mayores recursos económicos han sido
cias de una gestión moderna, dinámica, asignados por el MAG, registra actualmen-
más adecuada para impulsar y promo- te un valor bruto que en términos reales,
ver el crecimiento y desarrollo del sector no representa más que el 20% del valor
agroalimentario, como área clave y motor que tenía a inicios de los años noventa.
de la economía nacional.
Con el propósito de ser más eficiente y de
Dicha situación se agudiza aún más, ante la implementar una gestión administrativa
inexistencia de una política de Estado para moderna, se inició en los años noventa
el sector agrario. La elevada rotación de los un proceso a través del cual algunas de
Ministros del MAG, señal elocuente de de- las Subsecretarías de Estado y Direcciones
terioro institucional que se diera durante el fueron separadas del MAG, carentes de un
tiempo en análisis, con un periodo prome- marco integrador, pasando a constituirse
dio de mandato inferior a los 10 meses, se en instituciones autárquicas y autónomas,
tradujo en una secuencia de discontinuas conceptuales, funcionales y operativa-
acciones emprendidas por cada adminis- mente cerradas y disociadas.
trador respecto a las propuestas esbozadas
por su antecesor, lo cual, en el mejor de los En teoría, el propósito principal de la ini-
casos, resultaba en un retraso en la ejecu- ciativa de reforma, fue redefinir los roles
ción de los Programas, incluyendo, frecuen- institucionales, concentrando la capaci-
temente, su desnaturalización de conteni- dad operativa de la política agrícola en ór-
dos. Esta situación finalmente se tradujo en ganos ejecutores autárquicos, suponiendo
una política agrícola errática e inconducen- que la definición y diseño de las Políticas
te, librada a la improvisación reactiva y aco- seguiría siendo competencia del Ministe-
modamientos circunstanciales. rio de Agricultura y Ganadería, llamativa
contradicción cuando que la misma inicia-
En la actualidad, la generación y transfe- tiva había generado pérdida de recursos
rencia de tecnologías hacia la Agricultura institucionales para ello, y sobre todo, para
Familiar denotan marcada debilidad care- el gerenciamiento sectorial ordenador.
ciendo de la visión holística que los siste-
mas productivos involucrados requieren, Sin embargo, por encima de la validez o
hecho que puede considerarse como uno no del enfoque de creación de unidades
de los factores principales de su deterio- funcionales especializadas autárquicas
ro y aislamiento. Al respecto, en aquellos y autónomas separadas del MAG, como
productos agrícolas que actualmente se cuestión en debate, la experiencia resul-
caracterizan por su mayor competitividad tó en la constitución de un complejo ins-
internacional, la participación del MAG no titucional sectorial disperso, inorgánico,
funcionalmente disociado, carente de una vos en el total de recursos institucionales
visión compartida del desarrollo, que ope- aplicados: se estima que 1/3 de los recursos
ra con ausencia de directrices de políticas previstos en proyectos y 2/3 de los recursos
sectoriales estables, cerrado a la integra- ordinarios han sido destinados al financia-
Anexos
ción efectiva de los niveles territoriales miento de gastos corrientes.

de gestión y a la participación ponderada
de las comunidades productoras locales La baja calidad del crecimiento (a decir del
y de otros actores agrarios relevantes. Las último informe del PNUD sobre Desarrollo
ausencias e inconsistencias apuntadas humano) ha estado fuertemente ligada a
concluyen hoy en la configuración de un la también fuerte “especialización” del Pa-
escenario agrario socialmente fragmenta- raguay en la generación de saldos expor-
do, inestable, conflictivo, dominado por un tables de granos y carne, cuya producción
proceso de crecimiento sectorial de sesgo se encuentra relativamente concentrada
diferenciador, concentrador y excluyente. en segmentos capitalizados pero minori-
tarios de productores, mientras la fracción
A partir de estas constataciones, las lec- mayoritaria afrontaba obstáculos poco
ciones aprendidas en el periodo reciente, menos que insalvables para insertarse con
indican que en la perspectiva agraria la ventajas en los mercados.
adecuación organizacional perentoria, no
debe agotarse en un ejercicio de reinge- Como corolario de la vigencia del citado
niería organizacional aislada del Ministe- modelo productivo sectorial, conjunta-
rio de Agricultura y Ganadería, sino que, mente con el escaso desarrollo alcanzado
con enfoque de sistema sectorial, debe por los sectores no agrícolas, se han regis-
apuntar a la implantación de un conjun- trado importantes índices de pobreza y
to normativamente articulado, capaz de pobreza extrema rural, migración campo-
definir e implementar con eficacia nuevos ciudad, y las derivaciones en el desempleo
contenidos de políticas bajo una modali- y subempleo urbano.
dad de gestión integradora, con proyec-
ción y enfoque de gestión territorial des- En relación al comercio internacional en el
concentrada y descentralizada. Paraguay, la mayor parte del rédito econó-
mico generado en años recientes en el es-
De no lograrse esto, el Paraguay seguirá, cenario internacional ha sido capturado por
como en el pasado reciente, caracterizán- la agricultura empresarial, aunque la Agri-
dose por la incapacidad de alcanzar nive- cultura Familiar no ha quedado enteramen-
les de crecimiento agrícola y económico te ajena a sus beneficios. En forma masiva,
sostenido, sostenible y redistributivo, ar- los productores de sésamo fueron los más
monizando eficientemente capacidades beneficiados de esta situación, mientras
productivas sobre bases de participación que en menor número los productores de
y equidad. frutas y hortalizas también han participado
de dicha bonanza económica.
Coincidentemente, en la misma época, y en
cuanto a la asignación de recursos, se regis- Marco estratégico agrario. Instrumenta-
traba un marcado deterioro presupuestario ción
caracterizado por fuertes disminuciones de
las partidas ordinarias del tesoro asignado En atención a lo anterior, se plantea la in-
al MAG. Así mismo, se observaba una cre- tervención en torno a cinco grandes Ejes
ciente ponderación de los gastos operati- Estratégicos a ser desarrollados con visión
de mediano y largo plazo: (i) Adecuación • Promover el mejoramiento de la efi-
Institucional Sectorial y Reestructuración ciencia de la gestión institucional sec-
del MAG (ii) Desarrollo de la Agricultura torial.
Familiar y Seguridad alimentaria (iii) De-
• Impulsar la incorporación y participa-
sarrollo de la Competitividad Agraria (iv)
Anexos
ción efectiva de las instancias territo-
Desarrollo de Agroenergía (v) Desarrollo
riales interiores de gobierno, departa-
Pecuario y Granjero.
mentales y municipales en la gestión
del desarrollo sectorial.
Con estos ejes, el Marco Estratégico seña-
la las variables prioritarias sobre las cuales • Establecer instancias y mecanismos
se deberá intervenir para el logro de sus apropiados que promuevan la partici-
objetivos. Estas variables han sido identifi- pación social, con énfasis en la gestión
cadas con el aporte de los planteamientos territorial departamental y distrital.
acercados al gobierno por parte de repre- • Instituir efectivamente y proteger la
sentantes de organizaciones y gremios del carrera del Servicio Público.
sector agrario.
• Diseñar y desarrollar procesos conti-
nuos de capacitación de Recursos Hu-
EJE 1. Adecuación Institucional Secto-
manos.
rial y Reestructuración del MAG
El eje institucional constituye uno de los La constitución del SIGEST significó un pri-
pilares para la construcción de un desarro- mer paso en la definición e instalación de
llo sectorial exitoso; para ello se impulsará un marco institucional sectorial renovado,
una revisión y adecuación de la institucio- coherente con el contenido de la presente
nalidad agraria y rural. propuesta.
a) Objetivo General EJE 2. Desarrollo de la Agricultura Fami-

liar y Seguridad Alimentaria
Adecuar e integrar las instituciones del sec-
a) Consideraciones para el Apoyo
tor agrario, de manera a brindar respuestas
Diferenciado
adecuadas a las múltiples necesidades del
sector y consolidar el liderazgo del MAG
como rector de la política agraria y rural. El sector de la Agricultura Familiar, nu-
méricamente muy importante, repre-
b) Objetivos específicos senta alrededor del 80% de las unidades
productoras rurales, aporta significativas
proporciones de la producción agraria de
• Encarar la reformulación y reingeniería
consumo interno y en menor escala, aque-
estructural, funcional y operativa del
lla destinada a la exportación. Este seg-
MAG con visión de sistema institucio-
mento productivo, dada su característica
nal sectorial conceptual y operativa-
singular, requiere estrategias diferencia-
mente cohesionado.
das de intervención orientadas a superar
• Diseñar y establecer un marco norma- las limitaciones que restringen su capaci-
tivo de gestión e intervención sectorial dad de inserción en los mercados.
que posibilite un desempeño coordi-
nado de las instituciones sectoriales, Se deberá en consecuencia, prestar aten-
nacionales y sub-nacionales. ción a los siguientes condicionamientos.
• La creciente disminución de la produc- calidad e inocuidad, como fundamen-
tividad de los cultivos se origina en la tos de la competitividad.
incipiente aplicación de tecnologías de
• Garantizar la progresiva recuperación
manejo, conservación y recuperación
de sus características históricas de su-
Anexos
de suelos, característica principal de la

ficiencia alimentaria básica, al mismo
producción de la Agricultura Familiar.
tiempo de acelerar su inserción con
• En el caso de los commodities, los bajos ventajas en los mercados, como fun-
niveles de productividad, los escasos damentos indispensables de la política
volúmenes de producción individual nacional de Seguridad y Soberanía Ali-
y las limitaciones que caracterizan su mentaría.
organización comercial han impedido
• Generar intervenciones sostenidas de
a este tipo de unidades productoras
arraigo, promoción, y desarrollo, acor-
participar con ventajas competitivas
de a las características culturales y con-
en los mercados.
cepciones tradicionales de los Pueblos
• En el caso de productos no commo- Originarios.
dities, el insuficiente apoyo institucio-
nal en lo que respecta a desarrollo de c) Objetivo General
mercados, soporte tecnológico para
la calidad e inocuidad, la virtualmente
Generar las condiciones para que los pro-
nula accesibilidad de la pequeña Agri-
ductores familiares puedan acceder a los
cultura Familiar a líneas de financia-
servicios institucionales que faciliten la
miento adecuadas a sus condiciones
producción familiar de alimentos inocuos
socioeconómicas, junto con otros fac-
y de calidad, para el autoconsumo y para
tores, han sido obstáculos insalvables
el mercado, y así mismo, incrementar la
para que la misma capitalice las opor-
participación de los mismos en el abaste-
tunidades disponibles y emergentes.
cimiento de la demanda interna y externa
• En la mayoría de los casos, el grado de rubros de renta.
insuficiente de organización y escala
de producción, conlleva a desventajas d) Objetivos Específicos
significativas para su inserción a los
mercados.
• Estimular la conformación de redes so-
b) Principales Criterios que Orientan la Di- ciales para la participación organizada
ferenciación del sector en el proceso de desarrollo
La política agraria orientada a crear me- agrario y rural.
jores condiciones de desempeño pro- • Promover adecuaciones de la gestión
ductivo y comercial de la Agricultura productiva, vía demandas de mercado
Familiar deberá: e integración a cadenas de valor, que
• Impulsar procesos continuos de capa- reviertan en el incremento del ingreso
citación del segmento de la Agricultu- predial familiar
ra Familiar. • Desarrollar y consolidar un sistema
• Incorporar los ajustes necesarios a los descentralizado de investigación, vali-
sistemas productivos y a los factores dación y adopción de tecnologías, con
del entorno sectorial y macroeconó- orientaciones principales vinculadas
mico, a fin de aumentar productividad, a productividad, calidad, inocuidad,
rentabilidad y aprovechamiento sos-
tenible de los recursos naturales, tanto • Promover y estimular la emprendibili-
en el ámbito del autoabastecimiento dad de la población rural joven inclu-
alimentario básico, como de la produc- yendo sectores no agrarios.
ción con destino comercial.
• Promover la empleabilidad local re-
Anexos
• Validar y difundir los sistemas produc- gional de la población rural joven in-
tivos pecuarios y granjeros, en función cluyendo sectores no agrarios.
de las condiciones agrológicas regio-
nales y locales.
EJE 3. Desarrollo de la Competitividad
• Promover y difundir sistemas produc- Agraria
tivos alternativos, tales como el agro-
forestal, la producción orgánica y la Actualmente, el mundo globalizado brin-
producción agroecológica. da una inmensa gama de oportunidades a
los productores agropecuarios, aunque el
• Ampliar y fortalecer el Programa Na-
aprovechamiento de las mismas está con-
cional de Recuperación y Conserva-
dicionado a que se cumplan las estrictas
ción de Suelos.
“reglas de juego” impuestas por la deman-
• Establecer los mecanismos institu- da de los consumidores (mercados de des-
cionales adecuados para atender las tino). Existe una palabra que encierra todo
necesidades de financiación de inver- este concepto: Competitividad. Llegar a ser
siones y gastos de producción, proce- competitivo requiere articular un conjunto
samiento y comercialización (Vincular de acciones, habilidades y destrezas en los
Asistencia Técnica y crediticia). diferentes eslabones de la cadena produc-
• Impulsar la formación y fortalecer los tiva, en un entorno que permita un dinámi-
diferentes tipos de asociaciones de co intercambio de bienes y servicios de tal
productores, cooperativas, potencian- manera a que la producción final se ajuste
do su capacidad de gestión producti- a las exigencias del consumidor.
va, negociación e inserción en cadenas
productivas y otras formas de agricul- La innovación tecnológica es la principal,
tura asociativa por contrato. aunque no la única, fuerza motriz de la
competitividad en la agricultura actual. Pa-
• Fortalecer los mecanismos de Manejo
ralelamente es considerada como uno de
de Riesgos en procesos productivos de
los principales factores que motorizan los
la Agricultura Familiar.
cambios estructurales que se observa en la
• Apoyar el acceso institucional a la pro- producción agrícola de todo el mundo.
piedad agraria.
a) Objetivo General
• Impulsar procesos sostenidos y siste-
máticos de ordenamiento, saneamien-
to catastral y titulación de las tierras Crear e impulsar las capacidades y las con-
agrarias poseídas por el sector, defi- diciones institucionales necesarias para
niendo mecanismos de incentivos y que los productores/productoras agrarios y
racionalización de procedimientos. sus organizaciones, puedan desempeñarse
competitivamente incrementando el núme-
• Mejorar la habitabilidad rural e impulsar
ro y diversidad de cadenas productivas y su
el arraigo y el desarrollo comunitario.
carácter incluyente, orientada a responder a
demandas de mercado y nichos emergentes.
b) Objetivos específicos capacitación técnica pública para el
desarrollo sectorial.
• Propiciar la formación del capital hu- • Diseñar y ejecutar un Programa Nacio-
mano y capital social, como elemen- nal de Tecnología y Desarrollo, cuyas
Anexos
tos básicos impulsores del desarrollo principales funciones serán: (i) Incre-
agrario y rural sostenible e incluyente. mentar la oferta de conocimientos ne-
cesarios para una mejor adecuación de
• Facilitar el acceso de los productores
la producción a las exigencias del mer-
y sus organizaciones a la información
cado (calidad, inocuidad, estacionali-
tecnológica necesaria para los requeri-
dad); (ii) Desarrollar los mecanismos
mientos del incremento sostenible de
apropiados para que los conocimien-
la productividad y la adecuación de la
tos estén accesibles a los productores.
producción a los estándares de calidad
(comunicación y extensión); y (iii) Pro-
e inocuidad de los mercados de destino.
mover que la producción se realice res-
• Gestionar el incremento de las inver- petando rigurosamente los criterios de
siones necesarias que en el mediano sustentabilidad ambiental.
plazo aseguren la mejora sustancial
• Consolidar y fortalecer el Sistema Na-
de la infraestructura económica (vial,
cional de control de calidad e inocui-
energética, comunicaciones).
dad de la producción agraria y de los
• Gestionar en los niveles de coordina- insumos utilizados en ella, cuyas fun-
ción de las políticas macroeconómicas, ciones principales serán: (i) Asegurar
tales como la política fiscal y la políti- que la oferta de insumos en el mercado
ca monetaria, la adopción de medidas interno cumpla con los atributos de ca-
que permitan ampliar la oferta crediti- lidad técnica y sanitaria; y (ii) Asegurar
cia al sector agrario, adecuando dicha que la producción agraria nacional re-
oferta a las condiciones mínimas de úna los requisitos de calidad e inocui-
exigencias competitivas. dad conforme a los estándares de los
• Fomentar el desarrollo de nuevos mercados. (Buenas Prácticas Agrícolas,
productos a nivel primario y/o a nivel Buenas Prácticas de Manufacturas,
agroindustrial y diversificar los merca- Análisis de Riesgo y Control en Puntos
dos de destino. Críticos – HACCP - ISO´s).
• Promover el incremento del valor • Proponer e impulsar la adecuación del
agregado de los productos tradiciona- sistema financiero sectorial a las con-
les de la finca a través de innovaciones diciones particulares de la producción
en el proceso y en el producto para re- agraria. Se desarrollarán instrumentos
tener un mayor margen de comerciali- de innovación financiera para dotar de
zación a nivel predial. capital operativo a los productores en
la etapa de comercialización.
c) El logro de estos objetivos • Desarrollar un servicio de inteligencia
requiere que el sistema institucional
de mercado tanto nacional como inter-
implemente acciones específicas
nacional de manera a ajustar la oferta
nacional en cantidad, calidad y oportu-
• Fortalecer y modernizar las instancias
nidad a la demanda de los consumido-
institucionales formadoras de recursos
res. El MAG trabajará de manera coor-
humanos; y así mismo, proponer e im-
dinada con otros ministerios del Poder
pulsar la adecuación de la legislación
Ejecutivo con el propósito de lograr la
vigente relacionada a la formación y
apertura de nuevos mercados para los combustibles y reduciendo, así mismo, su
productos agrarios y de consolidar los impacto en la economía nacional.
ya existentes.
b) Objetivos Específicos y Líneas
Operativas
Anexos
A tal efecto, se impulsaran acciones coordi-
nadas para que las embajadas del país en el
extranjero se conviertan en ventanillas de • Aumentar la participación de los bio-
captación de información y prospección de combustibles en la matriz energética
mercados para los rubros que cuentan con nacional.
oferta exportable. Paralelamente se identi- • Capacitar a recursos humanos, técni-
ficarán rubros con demanda creciente para cos calificados en materia de investi-
los cuales la oferta del país pueda satisfacer gación y gestión agroenergética.
las necesidades del mercado. • Diseñar y desarrollar un programa sos-
tenido de investigación en materia de
EJE 4. Desarrollo de Agroenergía agroenenergía, consistente con la ma-
triz energética nacional definida.
El desarrollo de la agroenergía, y en especial • Desarrollar y especializar mecanismos
de los llamados biocombustibles, ha adqui- y recursos para la transferencia de
rido gran importancia para la promoción tecnologías en el área de desarrollo
del desarrollo económico social y ambien- agroenergético.
tal a nivel mundial, ante la perspectiva del
• Propiciar líneas de financiamiento e
agotamiento de los combustibles fósiles
incentivos para producción agroener-
y las evidentes implicancias negativas del
gética no convencionales.
uso de los mismos respecto a las emisiones
de carbono y el deterioro ambiental global. • Propiciar alianzas Público-Privadas
para la definición de planes y progra-
Existe generalizado consenso en que el mas de acción.
desarrollo de la agroenergía, planteado so- • Estimular el uso de energías no conven-
bre bases técnicas racionales y sostenibles, cionales a nivel de comunidades rurales.
no desplazará la producción de alimentos, • Focalizar la producción agroenergéti-
garantizará la sostenibilidad del medio am- ca en la producción de materias primas
biente, promoverá la inclusión de la Agricul- para biocombustibles en la Agricultu-
tura Familiar y la equidad territorial, a lo cual ra Familiar, los medianos productores/
debe sumarse como cuestión fundamental, productoras y sus organizaciones.
la posibilidad cierta de reducción de la de- • Promover complementaciones inte-
pendencia absoluta del país en materia de rinstitucionales e intersectoriales.
abastecimiento de combustibles fósiles, los
que son importados en su totalidad.
EJE 5. Desarrollo Pecuario y Granjero
a) Objetivo General
a) Objetivo General
Contribuir a la diversificación de la matriz

Promover el incremento de la producción
energética nacional, promoviendo alterna-
y productividad de la ganadería mayor y
tivas viables de producción agroenergéti-
menor con miras a mejorar la participa-
ca, con efectos de desarrollo socioeconó-
ción del sector en el abastecimiento del
mico sostenible, mitigando los impactos
consumo interno y la satisfacción de la de-
contaminantes de la utilización de petro-
manda externa.
b) Objetivos Específicos y Líneas
Operativas Básicas
3. Propuesta de
Política Pública para
• Impulsar la formación y capacitación el Desarrollo Social
Anexos
de recursos humanos para el desarro-

llo pecuario y granjero. 2010 /2020. Paraguay
• Impulsar programas de investigación para Todos y Todas
orientados a la mejora de la produc-
tividad, la calidad genética, el status Agricultura Familiar
sanitario y la diversificación de la ga-
nadería nacional mayor y menor. La agricultura paraguaya se caracteriza por
una estructura básicamente dual, integra-
• Promover la difusión de sistemas in-
da por un grupo relativamente pequeño
tensivos de explotación pecuaria,
de medianas y grandes empresas comer-
racionalizando el reclamo de tierras,
ciales o cooperativas incorporadas a la co-
y aumentando la generación de em-
rriente formal de la economía, aproxima-
pleos directos e indirectos.
damente 16% de las explotaciones; y por
• Estimular la constitución de clusters un número considerable de explotaciones
que integren la producción agrícola tradicionales campesinas débilmente in-
con la producción pecuaria y granjera. sertas en el contexto económico, aproxi-
• Impulsar programas de desarrollo madamente el 84% de las explotaciones.
granjero, con visión de sistema a nivel
de Agricultura Familiar y medianos En dicho modelo productivo sectorial, con-
productores, orientados a la seguridad juntamente con el escaso desarrollo alcan-
alimentaria y a la colocación de exce- zado por los sectores no agrícolas, se han
dentes en los mercados. registrado importantes índices de pobreza
• Hacer accesible líneas de financia- y pobreza extrema rural, migración campo
miento adecuadas a las características ciudad, y las derivaciones en el desempleo
de producción pecuaria y granjera. y subempleo urbano.
• Promover la producción de especies

La Agricultura Familiar se encuentra sin pro-
granjeras no tradicionales a nivel de
moción y atención adecuada, con poca ca-
pequeños y medianos productores
pacidad de generar ingresos, producto de la
bajo modelos de producción intensiva
ineficiencia de las unidades productivas (sea
determinados por la demanda.
por el tamaño de las mismas como por la au-
• Estimular la constitución de cadenas sencia de medios financieros y no financieros).
productivas incluyentes de produc- Coadyuva con lo anterior, la baja inserción de
ción pecuaria y granjera. este tipo de economía en los mercados y ca-
• Promover la adopción de tecnologías denas productivas con calidad, cantidad y
de trazabilidad, inocuidad y calidad, continuidad, lo que produce el bajo nivel de
de la producción pecuaria y granjera y productividad, una subvaloración y subutili-
buenas prácticas de manejo y de ma- zación de la mano de obra familiar.
nufactura de productos finales.
La Agricultura Familiar no cuenta con una
• Promover y fortalecer alianzas Público-
tercerización de sus riesgos, por lo que sobre
Privadas para el diseño de planes y pro-
el patrimonio familiar (deteriorándolo) inci-
gramas de desarrollo pecuario y granjero.
den directamente la ocurrencia de eventos
naturales. Este maltrecho escenario se cierra ductivo. Las formas de cambiar la tenencia
con la desarticulación e inconsistencia de de la tierra pueden ser por medio de la ex-
estrategias y acciones de la oferta pública de propiación de la tierra o por medio políticas
servicios de extensión, promoción y financia- tributarias adecuadas o el desarrollo de ins-
ción y, lamentablemente, una involución de trumentos fiscales adecuados.
Anexos
la instancia rectora del sector, caracterizada
por una fragmentación organizacional y por Las causas de la desigualdad en el país
el deterioro de su capacidad de gestión ad- son la ausencia de medidas correctivas
ministrativa y liderazgo interinstitucional, así para evitar la concentración de la tenen-
como por la progresiva pérdida de su capital cia de tierra, en especial la distribución de
humano que debe sumarse como factor agra- la tierra productiva con visión clientelista,
vante a los bajos niveles de mantenimiento y realizada en la historia reciente, y la falta
reposición de los activos institucionales. de prestación de servicios financieros y no
financieros para asegurar que las tierras
Políticas Priorizadas distribuidas se constituyan en una capi-
talización de las familias beneficiarias, un
• Implementar un modelo integral de medio para la generación de ingreso y un
desarrollo para la Unidad Productiva. mejor bienestar para las familias.
• Promover la transferencia de tecnolo-
gía apropiada. Es evidente que no podrá existir un verda-
dero desarrollo social con equidad sin una
• Adecuar los sistemas financieros a las ne-
Reforma Agraria integral y de envergadu-
cesidades de las unidades productivas.
ra. La falta de acceso a la tierra crea con-
• Facilitar el acceso de los productos de
flictos sociales. Las estimaciones hablan
las empresas familiares a los mercados.
de más de 200.000 campesinos sin tierra
• Desarrollar alternativas de empleo ru- agrupados en 75 organizaciones.
ral fuera de la agricultura.
• Promover y adaptar un sistema de se- Políticas Priorizadas
guro agrícola para cobertura contra
riesgos climáticos. • Implementar políticas y acciones
• Vertebrar las estrategias y acciones de orientadas a mejorar la distribución y
la Oferta Pública orientadas a la agri- tenencia de la tierra.
cultura. • Implementar mecanismos y acciones
para restituir los derechos ancestrales
a la tierra de pueblos indígenas.
Reforma Agraria Integral
• Estudiar y definir mecanismos para
Reforma Agraria, es el conjunto de medidas aumentar los recursos financieros para
políticas, económicas, sociales y legislativas proceder a la Reforma Agraria vía com-
cuyo fin es modificar la estructura de la pro- pra de tierras en zonas aptas para la
piedad y producción de la tierra .La Refor- producción agrícola sostenible.
ma Agraria buscan solucionar dos proble- • Mejorar el esquema de coordinación
mas interrelacionados, la concentración de institucional para el desarrollo rural.
la propiedad de la tierra en pocos dueños • Definir un modelo de desarrollo rural
(latifundismo) y la baja productividad agrí- integral que respete los intereses eco-
cola debido al no empleo de tecnologías nómicos y fundiarios de la agricultura
o a la especulación con los precios de la empresarial con la necesidad de una
tierra que impide o desestima su uso pro- Reforma Agraria.
4. Lineamientos Se trabajará en la reducción de las des-
igualdades sociales y regionales, a través
estratégicos para una de la promoción de la participación so-
Política de Reforma cial, la universalización de los derechos
fundamentales, la distribución de ingre-
Anexos
Agraria integral sos, el acceso y la regularización de la tie-

y Desarrollo rural rra, la conservación de la biodiversidad, la
promoción de la igualdad de género, ge-
territorial. (Documento- neración, raza y origen étnico, el carácter
borrador para el Consejo de intersectorial del desarrollo, el abordaje
territorial y el reconocimiento y garantía
Ministros, Abril de 2010) de los derechos de los pueblos indígenas.
Objetivo: Las reformas de las políticas públicas y

los marcos legales en materia de Reforma
Establecer lineamientos estratégicos que Agraria y Desarrollo Rural son un instru-
permitirán iniciar un proceso efectivo ha- mento clave para favorecer la seguridad y
cia una Reforma Agraria con enfoque la soberanía alimentaria y nutricional, ga-
integral y de Desarrollo Rural territorial, rantizando a campesinos y comunidades
con una mayor efectividad en la aplicación locales el acceso a alimentos suficientes,
de los recursos, un mejor ordenamiento de sanos, nutritivos y accesibles de forma per-
las demandas sociales y una mayor oferta manente, que respondan a sus patrones
de servicios públicos dirigidos de manera culturales y a sus elecciones personales.
prioritaria a las poblaciones menos bene-
ficiadas. Para atender estas demandas de la pobla-
ción rural, se identificaron los siguientes
Visión y Ejes estratégicos: componentes estratégicos prioritarios:
La visión se centra en crear condiciones polí-

ticas para la construcción colectiva y solida- 6 EJES ESTRATEGICOS
ria del desarrollo rural, tal como fuera acor- 1. Reforma Agraria
dado en la Conferencia Internacional sobre • Acceso a la tierra para fu-
Reforma Agraria y Desarrollo Rural (CIRADR) turos asentamientos
en 2006 en Porto Alegre (Brasil); Paraguay • Regularización de la te-
es signatario de dicho acuerdo, donde se nencia de tierra
contemplan espacios tanto para un sector • Planes en asentamientos y arraigo
de la agricultura familiar más protagónico 2. Agricultura familiar
como para un sector empresarial integrado • Políticas diferenciadas
a la dinámica nacional, ambos generadores • Asistencia técnica y educación rural
de conocimientos y de empleo, y respetuo- • Crédito
sos del medio ambiente. Un rol especial es • Cadenas de valor
reserva a las cuestiones propias de los pue- 3. Sector rural empresarial
blos indígenas, simbolizando el cambio que
4. Poblaciones indígenas
el Gobierno del Presidente Fernando Lugo
pretende impulsar en el país. 5. Marco legal y jurídico
6. Fortalecimiento institucional
El conjunto de estas actividades incor- dio de medidas apropiadas concerta-
poran temas centrales como ejes trans- das con la Dirección Nacional de Ca-
versales: la Sostenibilidad Ambiental, la tastro.
Inclusión de Género y el Desarrollo de co-
• Regularización de la ocupación de tie-
nocimientos y capacidad de gestión.
Anexos
rras fiscales en manos de no campesi-
nos.
1. Reforma Agraria
• Registro de beneficiaros de la Reforma
Agraria.
Acceso a la tierra para futuros asenta-
mientos • Generar las condiciones para la im-
plementación del catastro en asenta-
• Recuperación de lotes desocupados, mientos y de grandes explotaciones
subocupados y adjudicados en forma agropecuarias .
ilegal, en superficie y número de lotes
superiores a lo permitido en el Estatu- Planes en asentamientos y arraigo
to Agrario.
• Recuperación de lotes en situación • Diseño e implementación de planes
irregular por parte de personas que no para utilización de tierras abandona-
son sujetos de la Reforma Agraria, se- das de asentamientos recuperados,
gún el Estatuto vigente. para fines agrícolas, pecuarios o de
programas ambientales, dentro de
• Recuperación de tierras fiscales a tra-
una visión del desarrollo no limitada
vés de Mensuras Judiciales sobre in-
a las áreas específicas de los asenta-
muebles identificados por el INDERT
mientos sino a partir de los territorios.
como excedente fiscal.
• Diseño e implementación de planes
• Compra directa por parte del INDERT
para futuros asentamientos dentro de
conforme a procedimientos estableci-
una visión del desarrollo no limitada
dos en el Estatuto Agrario.
a las áreas específicas de los asenta-
• Expropiación Pública, (herramienta mientos sino a partir de los territorios.
establecida por ley) impulsando pro-
• Reactivación de asentamientos me-
yectos para obtener tierras a favor de
diante el desarrollo de infraestructura,
campesinos e indígenas sin tierras.
el acceso a servicios públicos básicos y
• Fomentar el cumplimiento efectivo del el fortalecimiento productivo.
Estatuto Agrario en términos de Bene-
• Promoción de la Titulación de la pro-
ficiarios de la Reforma Agraria.
piedad en sus diversas modalidades.
Regularización de la tenencia de la tierra

2. Agricultura familiar
• Regularización de asentamientos de
hecho en tierras privadas expropiadas, El objetivo de este componente es definir
no expropiadas y tierras de institucio- un modelo de desarrollo que promueva e
nes del Estado. incorpore los intereses económicos y fun-
diarios, específicamente de la Agricultura
• Regularización de ocupaciones de tie-
Familiar, esto entendido tanto como benefi-
rras fiscales en manos de campesinos
ciados de la Reforma Agraria, como del sec-
que son sujetos de la Reforma Agraria
tor de pequeños productores campesinos,
y de comunidades indígenas, por me-
hasta el sector empresarial mediano que 4. Poblaciones indígenas
funcione en la lógica de empresa familiar.
• Reconocimiento de los territorios in-
• Elaboración de Políticas diferenciadas dígenas y de garantías de acceso a sus
Anexos
para la Agricultura Familiar (AF). derechos sociales y económicos.

• Fortalecimiento de los servicios de in- • Promoción de la participación activa
vestigación, asistencia técnica y edu- de poblaciones indígenas en las políti-
cación rural, destinados a la Agricultu- cas, discusiones y diálogos nacionales
ra Familiar y beneficiarios de la RAI. inherentes a sus intereses.
• Potenciar la actualización constante • Desarrollo de proyectos específicos de
del Registro Nacional de la Agricultura producción acordes a la dinámica de
Familiar- RENAF, e impulsar el Catastro las poblaciones tradicionales.
de Organizaciones y Asociaciones de
• Promoción de la asociatividad para
productores.
un eficiente asesoramiento técnico y
• Promoción y fortalecimiento de orga- transferencia de tecnología.
nizaciones de agricultores familiares.
• Creación de sistemas de inserción en 5. Marco legal y jurídico
las cadenas de valor de productos de
la AF, incorporando normas estandari- • Establecer medidas y mecanismos de re-
zadas e impulsando la conformación solución de conflictos, articulación y ne-
de Centros privados, y públicos – pri- gociación con los tres poderes del Estado,
vados para la comercialización. incluyendo la promoción de un sistema
• Generación de líneas de créditos espe- de resolución de conflictos en materia
cíficos acordes a las características de agraria y de tenencia de tierras (Fuero).
los productores de la AF. • Revisar y proponer ajustes de las leyes
• Promoción de la sostenibilidad am- agrarias y ambientales, en el marco de
biental de los sistemas productivos de las Políticas Fiscales, Crediticias, de So-
la Agricultura Familiar. beranía y otras políticas del Estado.
• Formulación de bases legales para la
definición de los roles de Gobernacio-
3. Sector rural empresarial nes y Municipios en la implementación
de la Reforma Agraria Integral y el De-
El objetivo de este componente es promo- sarrollo Rural con visión territorial.
ver la articulación de la agricultura empre-
• Implementación efectiva del IMAGRO
sarial con la Reforma Agraria.
para obtención de recursos para fines
de Reforma Agraria.
• Responsabilidad ambiental de los sis-
temas empresariales productivos. • Impulsar la implementación del catas-
tro nacional, incluyendo la ejecución
• Promover alianzas con enfoque de ca- de proyectos piloto y propuestas para
dena de valor entre la Agricultura em- el tratamiento de los títulos ilegales.
presarial y la Agricultura familiar.
• Coordinar los aspectos legales de otros
componentes del proyecto y proponer
la revisión de normas cuando sea ne-
cesario.
6. Fortalecimiento cidad de diálogo hacia afuera y de coordi-
nación hacia adentro. Por ello, se deberá
institucional
reflexionar sobre cómo mejorar el mecanis-
mo de coordinación interinstitucional en-
• Revisión y readecuación del marco ins-
tre los principales sectores públicos involu-
Anexos
titucional, tendiente a mejorar el des-
crados en la Agenda Agraria, MAG, INDERT,
empeño en materia de Reforma Agra-
SEAM, SENAVE, CAH, y las demás Autarquías
ria y Desarrollo Rural territorial de las
integrantes de la instancia articuladora de
instituciones sectoriales, en colabora-
las políticas y estrategias orientadas al De-
ción con Gobernaciones y Municipios.
sarrollo Rural – SIGEST -, y a partir de la ex-
• Fortalecimiento de las relaciones inte- periencia desarrollada, introducir los ajus-
rinstitucionales del Gobierno Central tes necesarios e involucrar a otros actores
y Gobiernos subnacionales, para el institucionales, nacionales, así como a las
establecimiento de alianzas de coor- gobernaciones y municipios para promo-
dinación, planificación y ejecución de ver e instalar una visión descentralizada,
planes y programas de acción conjun- territorializada e incluyente de la Reforma
ta dirigidos a obtener mayor impacto Agraria Integral y del Desarrollo Rural.
en las intervenciones.
• Fortalecimiento del sistema de moni- Existen dificultades para el abordaje de
toreo y evaluación de los programas y algunos temas de la agenda agraria, que
proyectos y revisión de su concordan- demandan reforzar el mecanismo de la
cia con los objetivos estratégicos na- Mesa de Diálogo y Negociación, facilitan-
cionales y sectoriales. do de manera trasparente y negociada la
búsqueda de acuerdos entre las distintas
• Lucha contra la corrupción y estableci-
partes involucradas.
miento de mecanismos de transparencia.
Los requerimientos para impulsar estas
Temas claves y próximos pasos estrategias y acciones están condiciona-
dos a las limitaciones presupuestarias en
A partir de la identificación de los 6 ejes las cuales el país se mueve, a causa de la
estratégicos y acciones prioritarias, el Go- crisis mundial y de la necesidad de reajus-
bierno inicia una fase decidida de imple- tar las cuentas nacionales. Al reafirmar el
mentación, siguiendo un proceso gradual compromiso de colocar todos los recursos
y concertado entre los sectores públicos y posibles del Presupuesto General de Gas-
privados. Se avanzará en la definición de tos de la Nación (PGN), un paso necesario
actividades prioritarias, los procesos que es iniciar diálogos tendientes a establecer
demandan, los plazos y costos asociados. acuerdos y compromisos con represen-
tantes de la Cooperación Internacional,
El factor de éxito para la implementación que conlleven al cumplimiento de los te-
de estas estrategias se sustenta en la capa- mas claves presentados.
Anexo 5: Síntesis de propuestas de la
Mesa de Desarrollo Sostenible
Anexos
La Mesa de Desarrollo Sostenible, integrada de agroquímicos en la agricultura y la gana-

por un centenar de representantes de pas- dería. Gravar la exportación de soja en grano.
torales sociales, indígenas, organizaciones
campesinas y ONG1 , formularon propuestas Sobre la cuestión ambiental, formulan: Pro-
al nuevo gobierno en julio de 2008 “para la mover la protección de los humedales y
implementación de una Reforma Agraria el desarrollo de la acuicultura sustentable.
acorde con las necesidades del Paraguay”. Reglamentar e implementar el régimen de
forestación y reforestación con especies
Las de orden institucional se refieren a: nativas. Cumplir la ley que establece el 25%
Crear el Consejo de Reforma Agraria, in- de reserva forestal. Promover y fortalecer
tegrado por el MAG, INDERT y todas las los centros de investigación sobre temas
instituciones públicas concernidas con la agroecológicos. Promover y fortalecer la edu-
Reforma Agraria para desarrollar un plan cación agroecológica en las escuelas y cole-
integral de apoyo y servicios, con parti- gios en zonas rurales, para una agricultura
cipación de las organizaciones campesi- campesina e indígena sustentable. Controlar
nas e indígenas. Crear un Viceministerio y mejorar la infraestructura de salubridad de
de asuntos campesinos e indígenas en el cría y faenamiento de animales para el con-
MAG, para fortalecer al pequeño y media- sumo, ajustándola a las normas ambientales.
no productor, apuntando hacia la agroeco- Promover la capacitación y actualización de
logía para una agricultura sostenible. los técnicos del área rural, acorde a las exi-
gencias de la producción agroecológica.
Proponen además: Nombrar en el INDERT, el
Viceministerio de Agricultura, el SENAVE y el En lo que hace a distribución de tierras, en-
Crédito Agrícola de Habilitación a especia- tienden que se debe: Cambiar la política de
listas idóneos y comprometidos con Refor- entrega de tierra y los modelos de asenta-
ma Agraria, el desarrollo rural y los pueblos mientos, garantizando la tenencia y arraigo
indígenas. Despartidizar el funcionariado y de los campesinos e indígenas (que las tierras
lograr transparencia en las designaciones. sean intransferibles) mediante la titulación
asociativa y otras formas de tenencia. Recu-
Respecto a la estructura dual de la produc- perar las “derecheras” y tierras mal habidas.
ción agropecuaria, consideran necesario:
Realizar una zonificación territorial y deli- Otras propuestas apuntan a: Apoyar y promo-
mitar la frontera para los agronegocios. Dar ver la agroindustria familiar y asociativa. Pro-
cumplimiento a las leyes que regulan el uso mover el asociativismo y el cooperativismo a
nivel de los pequeños y medianos producto-
1 Integrantes de la Mesa: Pastoral Social Nacional (CEP), Pas-
torales Sociales de las Diócesis de San Pedro, Concepción, res. Elaborar un Plan de Emergencia Rural, con
Cnel. Oviedo, Encarnación, Villarrica, Caacupé, Carapeguá y
Misiones, Pastoral Social Campesina, Laicos Para el Cambio, un subsidio transitorio en semillas, herramien-
Coordinación Nacional de Pastorales Indígenas (CONAPI), Ins- tas, bonos alimentarios y capacitación agrope-
tituto de Educación Popular, Centro de Promoción Campesina
de Cordillera, Servicio Ecuménico de Promoción Alternativa cuaria, etc. Asistir y acompañar, desde el MAG,
(SEPA), Centro de Estudio, Capacitación y Tecnología Campesi-
nas (CECTEC), Servicio Jurídico Integral Para el Desarrollo Agra- a las comunidades indígenas, respetando la
rio (SJIPDA), Servicio de Educación y Apoyo Social Área Rural
(SEAS-AR), Servicio de Educación Popular (SEDUPO), Centro
cultura de los mismos. Implementar el Segu-
de Capacitación y Desarrollo Agrícola (CCDA), Organización ro Agrícola. Elaborar un Plan de contingencia
Nacional Campesina (ONAC), Central Nacional de Organizacio-
nes Campesinas, Indígenas y Populares (CENOCIP), Mesa Coor- para adultos mayores y mujeres del campo
dinadora Nacional de Organizaciones Campesinas (MCNOC),
Movimiento Campesino Paraguayo (MCP), Central de Organi- (Art. 7 Ley 1885. Art. 211 CN, Ley automática).
zaciones de Productores Ecológicos del Paraguay (COPEP).
Anexo 6: Síntesis de propuestas de la Mesa de
Diálogo y Negociación sobre Reforma Agraria
Anexos
La Mesa se reunió con los auspicios del En lo concerniente a políticas: Construir
PNUD y la FAO en dos jornadas en los meses una política de desarrollo rural; diseñar
de marzo y mayo del 2009. La integraron: ti- y ejecutar nuevos modelos de Reforma
tulares y/o representantes de todos los orga- Agraria; apoyar y desarrollar el modelo CE-
nismos oficiales encargados del desarrollo PRA; facilitar infraestructura (social y pro-
rural (MAG, MI, MH, Gabinete Social, INDERT, ductiva) a los asentamientos; y promover
SEAM, INFONA); comisiones del Congreso un sistema productivo sustentable.
relativas al desarrollo agrario; representan-
tes de ONG (Pojoajú, Alter Vida, CERI, BASE- Respecto a la producción agropecuaria:
IS, CDE); de gremios del sector privado (UGP, Fortalecer las alianzas público-privadas;
ARP, CAPECO, CAP, COOPROSE); y de organi- integrar la Agricultura Familiar a cadenas
zaciones indígenas (CAPI). Las propuestas productivas, crear políticas de promoción
emergentes fueron las siguientes: de comercialización, diferenciadas y certi-
ficadas; y transferir tecnología apropiada a
En lo que hace a distribución de tierras: Re- la Agricultura Familiar.
gularizar las “derecheras”; Informatizar el
Registro de Beneficiarios del INDERT y el de Para llevar adelante estas políticas, se
tierras que pertenecen al Estado; estable- precisan: Sincerar (reformar) el régimen
cer criterios de selección de beneficiarios impositivo y definir políticas públicas de
de tierras (demandantes); recuperar tierras servicios financieros para la Agricultura
cedidas por el Estado, que pasaron luego a Familiar.
personas o empresas no beneficiarias y las
tierras “mal habidas”; y acelerar la titulación Un último grupo de propuestas se refiere
de parcelas de los asentamientos. al desarrollo sostenible: Desarrollar prác-
ticas de desarrollo territorial sustentable;
Respecto a información y registro: Realizar promover una mayor producción de ali-
un Catastro de la propiedad rural; diagnos- mentos orgánicos; estudiar mecanismos
ticar y reactivar los asentamientos exis- de seguridad energética; hacer cumplir la
tentes, compilando y actualizando toda normativa ambiental existente y definir
la información pública sobre la materia; e políticas de territorialidad.
implementar un mecanismo de acceso a
esa información pública.
Índice de Cuadros y Gráficos
Cuadros
1.1. Factores que potencian el capital humano por sector, en % 17
1.2. Viviendas y bienes del hogar por sector, en % 18
1.3. Ocupación por sector, ingresos y pobreza, en % 19
1.4. Miembros del hogar por tipo de productor, según
sexo y edad (10 años y más) 25
1.5. Cantidad de miembros del hogar de 10 o más años,
por grupos de edad y tipo de productor 25
2.1. Cantidad de fincas, superficie y superficie promedio

por tipo de finca 30
2.2. Instituciones educativas agropecuarias y agromecánicas
bajo supervisión académica de la DEA 32
2.3. Participación de la Agricultura Familiar en la producción total 40
2.4. Principales especies de ganado menor y aves de corral criados,
por tipo de finca 46
2.5. Principales especies de ganado mayor criados, por tipo de finca 47
3.1. Evolución de la superficie y cantidad de fincas

agropecuarias, 1991-2008 53
3.2. Expansión de frontera agrícola y concentración,
departamentos seleccionados, 1991-2008 57
3.3. Colonias oficiales habilitadas por el IBR-INDERT, 1960/2007 58
3.4. Índice de Gini de concentración de la tierra, 1991-2008 58
3.5. Cantidad de fincas, según condición jurídica de la explotación 61
3.6. Cambios en el uso de la tierra según superficie y finca.
Período 1991/2008 62
3.7. Uso de la tierra por tipos de productores y según fincas y superficie 63
3.8. Cantidad de fincas y superficie según productores asociados e
individuales, por tipo de finca y nacionalidad del propietario 65
4.1. Productores residentes en finca de la AF y MGP por lugar,
actividad y duración del trabajo 72

4.2. Miembros (10 años o más) de la AF y de la MGP por actividad,
duración y lugar de trabajo 76
4.3. Trabajadores permanentes y temporales por tipo de productor y sexo 77
4.4. Trabajadores permanentes y temporales por ha
según tamaño de la finca 79
4.5. Cantidad de fincas y asalariados permanentes y temporales,
por sexo y año 80
4.6. Cantidad de fincas y asalariados permanentes y temporales,
por sexo y tipo de finca 80
4.7. Estimaciones de empleo derivado del sector agropecuario, en el
sector industrial y servicios conexos, en cantidad de personas, 2008 82
4.8. Trabajadores del sector agroganadero inscriptos en la DGT,
por departamento, comparados con personal censado por el CAN 2008 83
4.9. Comparación de inscripciones patronales con cantidad de fincas
que poseen trabajadores permanentes 84
Gráficos
1.1. PIB por grandes sectores económicos, en miles de millones

de guaraníes corrientes, 1999-2008 15
1.2. Participación de las ramas del sector primario en el PIB,
promedio décadas de 1990 y del 2000, en % 16
1.3. Cantidad de productores de AF por departamento (MAG-RENAF) 21
1.4. Porcentaje de productores por tamaño de la finca, 2008 23
2.1.a. Participación en cantidad de fincas, en % 29

2.1.b. Participación en la superficie total, en % 29
2.2. Nivel educativo del productor, en % 30
2.3. Fincas con agua según fuente, 2008, en % 33
2.4. Fincas con infraestructura que cuenta con energía
eléctrica, 2008, en % 33
2.5. Fuentes de financiamiento, en % 34
2.6. Asociatividad del productor, en % 35
2.7. Asistencia técnica a productores, en % de fincas 37
2.8. Destino de venta de productos, en % de fincas 38
2.9. Destino de venta de la AF, según tamaño de la finca, en % 39
2.10. Participación de la AF, por rubros, en % del total
de la producción 40
2.11. Participación de la MGP, por rubros, en % del
total de la producción 42
2.12. Evolución de las hectáreas sembradas, por rubros

de la AF, 2003/2010 44
2.13. Evolución de las hectáreas sembradas,
por rubros de la MGP, 2003/2010 45
2.14. Promedio de animales por tipo de finca 47
2.15. Número de fincas con bovinos, según cantidad
de cabezas, 1991/2008 48
3.1. Reconversión de la superficie distribuida a la AF por IBR,

1963/2007, en hectáreas 54
3.2. Evolución de cantidad de fincas, AF y MGP, 1991-2008 55
3.3. Evolución de la superficie de la AF, por tipo, 1991-2008 56
3.4. Evolución de la superficie de la MGP, 1991-2008 56
3.5. Tamaño promedio de los lotes en colonias, IBR-INDERT, 1960-2007 58
3.6. Formas de tenencia, en % 59
3.7. Formas de tenencia en la AF, en % 60
3.8a. Uso de la tierra en la AF, en % 63
3.8b. Uso de la tierra en la MGP, en % 63
3.9. Distribución de la superficie (de productores individuales)
por tipo de finca y nacionalidad del productor, en % 64
4.1. Ocupación de titulares residentes en finca, en % 72

4.2. Ocupación del productor, en % 73
4.3. Ocupación por sexo, en %, en AF 74
4.4. Ocupación por sexo, en %, en MGP 74
4.5. Variación de trabajadores temporales, 1991 y 2008 78
4.6. Variación de trabajadores temporales por sexo, 1991 y 2008 78
4.7. Empleo temporal y permanente por cada 1000 ha, según
tamaño de la finca 81
5.1. Imagro/PIB agropecuario. Tasa efectiva, 2000-2008 97

5.2. Producción agrícola período 1991-2008, en millones
de guaraníes corrientes 98

CDH #7 - 2010

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El sector rural paraguayo pre-

senta, en general, un perfil dual

2 Sector rural paraguayo: una visión general para un diálogo informado

Sector rural paraguayo: una visión general para un diálogo informado 3

Este documento es de propiedad del PNUD en Paraguay.

Están autorizadas la reproducción y la divulgación por cualquier medio

El análisis y las orientaciones aquí contenidas no reflejan necesariamente la

Diseño gráfico: CreativePARK

Diagramación: Comunicación Visual S.R.L.

Impresión: Mercurio S.A.

4 Sector rural paraguayo: una visión general para un diálogo informado

Finalmente, manifiesto mi agradecimiento al Ministro de Agricultura y Ganadería (MAG), al Direc-

Extiendo el mismo reconocimiento al Viceministro de Agricultura del MAG, a la Unidad de Eco-

Lorenzo Jiménez de Luis

Sector rural paraguayo: una visión general para un diálogo informado 5

Lorenzo Jiménez de Luis, Representante Residente

Ana Inés Mulleady, Representante Residente Adjunta

Jorge Méndez Rheineck

6 Sector rural paraguayo: una visión general para un diálogo informado

Siglas y acrónimos 115

Sector rural paraguayo: una visión general para un diálogo informado 7

El séptimo cuaderno de Desarrollo Las políticas públicas juegan un rol rele-

8 Sector rural paraguayo: una visión general para un diálogo informado

Sector rural paraguayo: una visión general para un diálogo informado 9

Sector rural paraguayo: una visión general para un diálogo informado 11

1.1. Desarrollo humano

El Informe Mundial del 2010 (PNUD) ubica

Sector rural paraguayo: una visión general para un diálogo informado 13

14 Sector rural paraguayo: una visión general para un diálogo informado

Desarrollo humano en el sector rural

Gráfico 1.1. PIB por grandes sectores económicos,

Fuente: Elaborado en base a Cuentas Nacional 1999-2008 del BCP

dos ramas dinámicas de la economía: la algunos rubros como el algodón y el taba-

Sector rural paraguayo: una visión general para un diálogo informado 15

1 términos de acceso, 27,6

1990 - 1999 2000 - 2008

Fuente: elaboración en base de Datos Estadística del BCP

16 Sector rural paraguayo: una visión general para un diálogo informado

Desarrollo humano en el sector rural

conectada a una red de alcantarillado. Esta Finalmente, en el sector rural la telefonía

Sector rural paraguayo: una visión general para un diálogo informado 17

Cuadro 1.2. Viviendas y bienes del hogar por sector, en %

18 Sector rural paraguayo: una visión general para un diálogo informado

Desarrollo humano en el sector rural

Una tercera parte de las viviendas rurales

Sector rural paraguayo: una visión general para un diálogo informado 19

o más, la población rural con similar nivel

Por último, la mitad de la población rural se

20 Sector rural paraguayo: una visión general para un diálogo informado

Desarrollo humano en el sector rural

Por su parte, el Instituto Nacional de Desa- Finalmente, el Documento Técnico pre-

Sector rural paraguayo: una visión general para un diálogo informado 21

A efectos comparativos, este documento En las fincas menores de 50 ha o de la AF se

22 Sector rural paraguayo: una visión general para un diálogo informado

Desarrollo humano en el sector rural

Fuente: Elaboración propia en base al Censo Agropecuario Nacional 2008, MAG.

Estos últimos eventualmente se asocian

Sector rural paraguayo: una visión general para un diálogo informado 23

a productores la AF, en importante medida, limita su ca- edad (48,2%) en comparación a la de 10

La población femenina de 10 años o más

El tamaño de los hogares de la AF es ma-

24 Sector rural paraguayo: una visión general para un diálogo informado

Desarrollo humano en el sector rural