TEMA 4.

CONTROL PRESUPUESTARIO
1. CONCEPTO Y FUNCIONES.
El control es la actividad encaminada a comprobar que la actuación de un órgano se acomoda a los principios de
legalidad y buena gestión que la rigen, es decir, que esta actividad se acomoda a la legalidad vigente y cumple los
objetivos que previamente le habían sido señalados con un coste razonable.
Control es comprobar si esta actuación forma parte de la Actividad Financiera que, como ya hemos señalado, es
aquella actividad encaminada a la obtención de los medios dinerarios necesarios y su posterior empleo para cubrir
las necesidades públicas. Si además esa Actividad Financiera gira entorno a una institución fundamental,
concretamente el Presupuesto, podemos concluir que la idea de control es inseparable del concepto de
Presupuesto.
Señalar que toda la concepción del régimen presupuestario se haya presidida por la preocupación de que la
actuación del Ejecutivo esté sometida, en cuanto a sus repercusiones financieras, al control y vigilancia del
Legislativo; en este sentido, la aprobación del Presupuesto cumple ya una función de control preventivo de esta
actuación. A parte de esto, podemos hablar de control presupuestario, en el sentido estricto del término, para
referirnos a la actividad que tiene por objeto específico comprobar la correspondencia entre la ejecución del
Presupuesto, por parte de la Administración, y el mandato o autorización contenida en la Ley de Presupuestos y, en
general, en las normas que rigen la realización de gastos y la obtención de los ingresos públicos.

2. FUNDAMENTOS DEL CONTROL (razones en que se fundamenta la necesidad de control).

1. En el hecho de que se están utilizando recursos que no son propios de quien los utiliza, por ello, la utilización de
fondos ajenos da fundamento a la existencia de control con carácter general. Se los proporciona la ciudadanía.
2. Los fondos usados además de ser ajenos, son escasos y, por tanto, no resulta indiferente el modo en que sean
gestionados.
3. Separación que existe entre los dueños de los fondos utilizados (ciudadanos) y el Gobierno, que decide sobre
su utilización e incluso entre éste y el Órgano que, en representación de los ciudadanos, aprueba las políticas de
gasto (Parlamento).
En conclusión, la utilización de recursos ajenos, escasos y el distanciamiento entre quienes aprueban en qué debe
gastarse, quienes deciden cómo gastar y los que ejecutan la decisión, son las razones que dan fundamento al
control presupuestario.

3.FINALIDAD DEL CONTROL.

Su finalidad no es otra que proporcionar a quien pueda corresponder la garantía de que la actividad controlada se
acomoda a los parámetros establecidos y que se aceptan en la sociedad en el que el control se efectúa. Por ello
decimos que el control financiero de la administración cumple diversas funciones:
a. Función Jurídica: asegura el respeto de los principios de legalidad de la actividad administrativa empezando
por la legalidad presupuestaria. Asegurar que la actividad controlada se ajusta a la legalidad vigente. Si el
control es de legalidad, consistirá en asegurar que la actividad controlada se acomode a la norma que lo
regula.
b. Función de Garantizar la eficacia, eficiencia y economía: debido a la escasez de los recursos manejados que
nos pone en contacto con otra nueva exigencia. El control debe igualmente verificar la eficacia y la eficiencia
y la economía con la que los recursos son gestionados.
c. Ayudar a mejorar la gestión: Servir de ayuda a mejorar la gestión. Y debe por lo tanto ayudar a los que
toman las decisiones de utilización de caudales públicos, de tal manera que las tomen de manera más
racional.
No basta con tener un control que garantice el cumplimiento de la legalidad, sino que es preciso que este mismo
control ayude a conseguir la economicidad en la gestión financiera y ayudar a mejorar la gestión de los fondos
controlados.
4. ÁMBITO DE APLICACIÓN.
Si deseamos precisar esa realidad que es el control de la Actividad Financiera, a la cual nos estamos aproximando,
debemos:
a. Conocer a qué Entes u Organismos les afecta (ámbito subjetivo).
b. Determinar cuales son los actos que dichos organismos o entes realizan y quedeben ser sometidos a
control.
c. El control a realizar sobre dichos actos se ejercerá en un momento concreto, es decir, tendrá un ámbito
temporal (ámbito temporal). El tiempo en el que se lleva a cabo ese control. Se llevara a cabo en un tiempo
determinado y por lo tanto será temporal.
Veremos ahora este TRIPLE ÁMBITO DEL CONTROL:
1. SUBJETIVO: determinar a quiénes se extiende el control.
El control de la actividad financiera abarca a todos los sujetos que intervengan en el manejo de los fondos
públicos (AGE, CCAA, Entes Locales, entidades públicas empresariales, particulares, empresas privadas (en la
medida que reciban fondos públicos. EJ: SUBVENCIONES)…)
De esta forma, junto a los entes públicos, el control se extiende a aquellos entes privados que reciban fondos
públicos. En el caso de estos entes privados, el control al que nos referimos les afecta únicamente cuando
emplean fondos públicos, especialmente subvenciones.
En lo que a entes públicos se refiere, el control les afecta con generalidad; por tanto el ámbito subjetivo se
extiende a lo que consideramos todo el Sector Público del Estado (AGE, autonómica, local...).
2. MATERIAL U OBJETIVO: es fácil deducir que dada su significación este haya ido ampliándose a medida que lo
hacia la actividad económica del Estado por tanto el control de la gestión presupuestaria debe extenderse a
toda la gestión de fondos públicos, puesto que el Art. 134.2 CE obliga a que los presupuestos recojan la
totalidad de gastos e ingresos del Sector Público.
La extensión y modalidades del control de quien manejen fondos públicos variarán, ya que no resulta igual
para todos ni todos están sometidos a idéntico control.
3. TEMPORAL: el control se ejerce en el tiempo y tiene un punto de partida y un final. Su punto de partida es el
de la consignación presupuestaria de los créditos con la aprobación de la Ley de Presupuestos, siendo a partir
de ese momento cuando comienza el periodo de ejecución presupuestaria, ejecución que es controlada en
diferentes fases por distintos órganos que se responsabilizan del proceso del ingreso y gasto público. La
terminación de esta función de control tiene lugar con la aprobación de la Cuenta General del Estado, al
menos desde el punto de vista estrictamente formal.

Por tanto, el control abarca una duración que sería todo el ciclo presupuestario, este es superior a la vigencia y
por tanto a la ejecución. Por lo tanto, el ciclo presupuestario dura 3 años. La vigencia del control va ser superior
a la propia ejecución del presupuesto, ya que puede prolongarse por el espacio de 1 año a la propia ejecución
del presupuesto del ejercicio objeto del control.

5. CARACTERÍSTICAS GENERALES DEL CONTROL.

Para que este control pueda conseguir su finalidad, debe tener unas características muy definidas entre las que
señalamos:
1. Claridad y simplicidad: el control si queremos que sea efectivo, tiene que ser sencillo y comprensible para
controladores y controlados, y además de fácil aplicación.
2. Permanencia: de forma que el control debe ser aplicado, con continuidad, a toda la actividad financiera de la
administración.
3. Objetividad, imparcialidad y adecuación: el control debe ser neutral respecto a la gestión, interferir lo menos
posible en ella, debe ser imparcial y por tanto con la menor carga posible de subjetividad. También debe ser lo
más adecuado posible a la actividad a controlar.
4. Independencia: el controlador debe poder actuar con independencia, en relación con el controlado (aunque el
grado de independencia variará dependiendo del la clase de control ejercido).
5. Economicidad: el control debe ser eficaz y eficiente, como cualquier otra actividad que la Administración realice.
− Así, el control es eficaz si es capaz de detectar los fallos del sistema, y también capaz de generar elementos
correctores para sus fallos.
− El control será eficiente si como consecuencia de su actuación justifica su coste, es decir, si es rentable.

6. CLASES DE CONTROL.
ATENDIENDO AL ÓRGANO QUE REALIZA EL CONTROL:
1. Interno: es el ejercido por un órgano de la propia Administración sobre los actos que ella realiza. La
característica fundamental de este control es que, en última instancia, el órgano que lo ejerce y el órgano de
gestión controlado tienen siempre un superior jerárquico común que es el Gobierno. Es un control que utiliza
única y exclusivamente criterios técnicos.
2. Externo: MIN 10 es el ejercido en el ámbito de la actividad financiera por un órgano que es ajeno totalmente a la
Administración controlada. Y que por tanto no esta en su propia órbita de actuación. Dentro de este control
externo distinguimos:
a) Control Técnico: realizado por un órgano de esta naturaleza: el Tribunal de Cuentas.
b) Control Político, realizado por un órgano de carácter político: las Cortes Generales.

ATENDIENDO AL MOMENTO PROCEDIMENTAL EN QUE EL CONTROL SE REALIZA:

1. Previo: tiene lugar antes de que la actividad que va a constituir el objeto de control sea aprobada. Se le conoce
también como control a priori.
2. De ejecución o con comitante : tiene lugar mientras se desarrolla la actividad objeto del mismo.
3. Posterior: tiene lugar después de realizada la actividad objeto de control.

ATENDIENDO A LA NATURALEZA DEL CONTROL REALIZADO:

1. De legalidad: que verifica que la actividad examinada se ajusta a la legalidad vigente.
2. Financiero: cuyo objeto será el análisis del coste de la gestión.
3. De eficacia: analizará el cumplimiento de los objetivos y su coste.
4. De oportunidad: donde se analizará la conveniencia de las actuaciones realizadas en el tiempo.
5. Contable: examinará la corrección de la contabilidad.

7. ÓRGANOS QUE REALIZAN EL CONTROL.

Atendiendo al Órgano que lo realiza, teniendo en cuenta la primera clasificación que hemos señalado. El control
interno de la Actividad Financiera lo efectúa la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), cuyo
alcance está en el art 141, 142, 143 de la LGP, realizado por la propia intervención general con su propia estructura
central y además a través de las Intervenciones Delegadas que existen, para cumplir esta finalidad, en los diferentes
Ministerios y organismos autónomos o cualquier otro ente con dotación diferenciada en los presupuestos.
El control externo de carácter técnico lo realiza el Tribunal de Cuentas, así lo establece el Art. 136 CE, donde se
establece que dicho Tribunal es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y gestión económica del Estado y
depende directamente de las Cortes Generales. El Tribunal de Cuentas actúa al margen de la Administración.
El control externo de naturaleza política lo realizan las Cortes Generales. El Art. 66 CE atribuye a las Cortes, entre
otras potestades, la de controlar la acción del Gobierno. Y una de las acciones del Gobierno tal vez la que tenga más
transcendencia es la Actividad Financiera, es decir, la actividad que regula cómo y cuántos medios económicos se
detraen a los ciudadanos y al mismo tiempo decide en qué y cómo se van a us ar dichos medios para satisfacer las
necesidades públicas.

8. EFECTOS DEL CONTROL

Distinguir entre:
 Efectos mediatos.
 Efectos inmediatos.
Si nos ceñimos al control de legalidad previo, que como su nombre indica, verifica que el acto a realizar se acomode
a la legalidad vigente, el principal efecto y además inmediato de este control, es la paralización del expediente o del
acto que no se acomoda a la legalidad vigente.
Posteriormente, se han introducido nuevas técnicas de control tendentes a verificar si la gestión del gasto público se
acomoda a los principios de eficacia y eficiencia. Estaremos hablando de controles posteriores a la realización del
procedimiento de gasto. Sus efectos inmediatos son mucho menos perceptibles, casi inexistentes.

9. CONTROL PARLAMENTARIO O CONTROL EXTERNO DE CARÁCTER POLÍTICO.

Es un control que es político. El fundamento de este control no es otro que la división de poderes entre los distintos
órganos del Estado. En esta división de poderes el Ejecutivo gobierna y el Parlamento realiza un control de esa acción
de Gobierno, de forma que, las características que definen el control parlamentario, con carácter general son:
1. Se trata de un control político: en la medida en que el órgano que lo realiza es el órgano político por excelencia
(CCGG) y no es técnico, ya que las Cortes Generales son la representación del pueblo español.
2. Se trata de un control sobre las decisiones políticas en materia financiera: al tratarse de un órgano político, el
control que lleva a cabo afecta y se refiere a las decisiones fundamentalmente en materia financiera. Así como
las decisiones acerca del volumen de gasto público en un determinado momento. Quién va a realizar mayor
gasto que otros y quién garantiza presupuestariamente la prestación de servicios públicos mínimos o la cantidad
a detraer a los ciudadanos, son cuestiones o decisiones cuyo control sólo puede ser válida y eficazmente
realizado por el Parlamento.
Todos estos controles son controles de carácter político. Es decir, el volumen de gasto, la priorización de las
políticas de gasto no puede contemplarse desde aspectos técnicos porque forman parte del ámbito de las
ideologías de los distintos grupos políticos, tanto el que está gobernando como el que está vigilando la actuación
del gobierno.
Por este motivo, en materia financiera, el control parlamentario es insustituible. En materia de decisiones solo el
parlamento puede establecer un auténtico control.
No obstante, en la práctica, el control Parlamentario se ve limitado por ciertas causas cuando se refiere a la
materia financiera. Cabe recordar en la fase de la aprobación de los presupuestos, las limitaciones existentes al
derecho de enmiendas en materia financiera: Existen límites en la CE y en el Reglamento del Congreso y el
Senado:
- Las limitaciones establecidas en la CE al derecho de enmienda eran que no se podrían aportar enmiendas
sobre los créditos destinados a la deuda pública;
- Las limitaciones establecidas al derecho de enmienda en los reglamentos del Congreso y el Senado se
referían a:
1. Referida a los gastos: cualquier enmienda que supusiera un aumento del gasto debería de ir
acompañada de una disminución de gasto dentro de la misma sección.
2. Referida a los ingresos: no se pueden proponer enmiendas de minoración de ingresos sin el
consentimiento previo del gobierno.
Otras limitaciones serían: la premura de tiempo en la aprobación del Presupuesto (ya que está limitado a 3 meses),
es decir, tienen muy poco tiempo para llevar a cabo ese control de los presupuesto; y la tecnificación en materia
presupuestaria que dificulta la labor del control parlamentario. Es decir, cada vez resulta más difícil analizar el
presupuesto por su sofisticación.
FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL: no existe una norma concreta que posibilite la construcción teórica del control
parlamentario. Sin embargo, sí tenemos a lo largo del texto constitucional distintas referencias al mismo y que se
encuentran con distinto valor y con circunstancias muy variadas. Así, tenemos por ejemplo el punto 2 del artículo 66
en el que se señala con claridad que las Cortes Generales: 2. Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del
Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les
atribuya la Constitución.
Por otra parte, existen determinados momentos donde se llevan a cabo este control en materia financiera:

10. FORMAS Y MOMENTOS DE REALIZACIÓN DE ESTE CONTROL : la manifestación de este control se concreta
en tres momentos diferentes:
1. Aprobación del objetivo de estabilidad y el límite del techo máximo de gasto
2. En la aprobación de los Presupuestos  control preventivo.
3. En la aprobación de las modificaciones presupuestarias, ya que se supone que son aprobadas por las Cortes. Se
estaría hablando de suplementos de crédito y créditos extraordinarios cuando no se coja del fondo de
contingencia.
4. En la aprobación de la Cuenta General del Estado. Señalar que el control Parlamentario se ejerce una vez
ejecutado el Presupuesto y se lleva a cabo un doble sentido por un lado, se verifica la actuación del Gobierno, es
decir, comprueba si se han conseguido los fines propuestos. Por otra parte, examina la Cuenta General en que se
resume contablemente la actuación gubernativa.
Históricamente el control parlamentario se llevaría a cabo en estos cuatro momentos aunque luego también sea
estudiado por las Comisiones de Investigación, preguntas, interpelaciones.
La Cuenta General del Estado es examinada por el Tribunal de Cuentas y por la Cortes Generales, que son quienes
tienen que proceder a la aprobación de la misma. Y es con esta aprobación con lo que se da por finalizado el ciclo
presupuestario. El control Parlamentario se puede manifestar a través de diversos instrumentos legales como son las
Comisiones de Investigación, interpelaciones, preguntas…

11. TRIBUNAL DE CUENTAS O CONTROL EXTERNO DE CARÁCTER TÉCNICO.

Es un control eminentemente técnico sobre la actividad financiera y es llevado a cabo por el Tribunal de Cuentas. En
la actualidad este control está regulado en el Título VII de la CE y concretamente en el Art. 136:
1. El Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público.
Dependerá directamente de las Cortes Generales y ejercerá sus funciones por delegación de ellas en el examen y comprobación de la Cuenta
General del Estado.
2. Las cuentas del Estado y del sector público estatal se rendirán al Tribunal de Cuentas y serán censuradas por éste.
El Tribunal de Cuentas, sin perjuicio de su propia jurisdicción, remitirá a las Cortes Generales un informe anual en el que, cuando proceda,
comunicará las infracciones o responsabilidades en que, a su juicio, se hubiere incurrido.
3. Los miembros del Tribunal de Cuentas gozarán de la misma independencia e inamovilidad y estarán sometidos a las mismas
incompatibilidades que los Jueces.
4. Una Ley orgánica regulará la composición, organización y funciones del Tribunal de Cuentas.

La Ley Orgánica 2/1982 regula su funcionamiento y composición.

Este Tribunal es el órgano de control externo por excelencia, que depende de las Cortes Generales a las que se
informa y con las que se relacionan a través de una comisión de ambas cámaras creada para tal fin, es decir, para el
ejercicio de su función fiscalizadora.
Por lo que se refiere al ámbito de actuación distinguir entre:
1. Ámbito funcional: el Tribunal realiza funciones de fiscalización, jurisdiccionales y de asesoramiento a las Cortes
Generales.
2. Ámbito subjetivo: lo engloba todo el Sector Público, y al ámbito privado en la medida en que reciban fondos o
subvenciones del sector público.
3. Ámbito objetivo: el Tribunal de Cuentas verificará, no sólo las cuentas, sino también la gestión económica del
Estado y el Sector Público, dentro de la cual ha de incluirse las modificaciones presupuestarias, situación y
variación del patrimonio del Estado, los contratos que celebre la Administración, etc.

FUNCIONES DEL TRIBUNAL DE CUENTAS:

Art, 2 del tribunal de cuentas establece las funciones del Tribunal de Cuentas.
 Fiscalización externa permanente de control presupuestario y consultiva de la actividad económico-financiera
del Sector Público.
- Este control es externo, en cuanto que no es un órgano perteneciente a la órbita de actuación del gobierno
o la administración. Es decir, es un órgano dependiente de las Cortes generales.
- Es una fiscalización permanente porque se lleva a cabo todos los años.
- Es una fiscalización consuntiva, es decir se lleva a cabo una vez que ya ha finalizado el proceso que debe ser
controlado. Es decir, lo llevara a cabo cuando finalice la ejecución del presupuesto.
Esta función se ejerce con el objeto de comprobar el sometimiento de la actividad económico financiera del
sector público a los principios de legalidad, eficacia y economía. Por lo tanto, no solo va a comprobar que el
gasto se ha producido respetando la legalidad vigente en cada caso sino que también que ese gasto ha sido
eficaz y eficiente.
Se materializaba ese control con el examen y control de la Cuenta General del Estado, el examen y
comprobación del resto de cuentas del sector público, los contratos celebrados por las administraciones
públicas, contratos llevados a cabo especialmente por el importe, la situación y variación el patrimonio del
estado, así como las diversas modificaciones presupuestarias que se lleven a cabo en las distintas situaciones
contenidas en los presupuestos aprobados. Y por supuesto fiscalizara el empleo dado a los particulares de
subvenciones con cargo a los fondos públicos.

LA CUENTA GENERAL DEL ESTADO.

Es un complejo documento o conjunto de cuentas que expresan de manera detallada la ejecución del
Presupuesto y, en general, la actuación económico-financiera del Sector Público Estatal.
Esas cuentas son formadas por la intervención de la administración que es entregada al Tribunal de Cuentas para
que lleve a cabo la fiscalización. Después, esas cuentas se llevan a las cámaras para que sean aprobadas.
La función fiscalizadora del TC se ejerce con objeto de comprobar el sometimiento de la actividad económico-
financiera del sector público a los principios de legalidad, eficacia y economía, y en este sentido hay que resaltar
que en esa definición del control que lleva a cabo el TC, no solo abarca el sometimiento a la legalidad vigente,
sino su análisis desde los principios e eficiencia y economía, que deben inspirar la asignación de los recursos
públicos.

 Control jurisdiccional: el Enjuiciamiento de las responsabilidades contables en que incurran quienes tengan a
su cargo el manejo de caudales o fondos públicos.

12. CONTROL INTERNO DE LA INTERVENCIÓN GENERAL DE LA AGE.

Es llevado a cabo por órganos de la propia administración ya que ella es la primera interesada en saber que su
actuación responde a criterios de legalidad y eficacia.

Este control tiene unas características especifica como que se lleva a cabo en todo el proceso administrativo. en el
que intervienen fondos públicos: se produce antes de la realización del gasto público, mientras se produce
formalmente en el tiempo dicha disposición de fondos públicos y una vez realizado el gasto.
Es un control que está más próximo a los hechos en el tiempo y actúa con un mayor conocimiento de causa del
espacio.

Es un control técnico: cuando estamos hablando del control de la administración, distinguimos entre un control de
funcionamiento y un control financiero:

- Control de funcionamiento: se estudia la materialidad misma de la actuación de la administración. Y en este

sentido el control verificaría que el comportamiento de la administración se acomoda a la legalidad, no solo
en materia financiera, sino también el trato que de la administración recibe el ciudadano: la demora con la
que se ha atendido, etc. Es decir, se estudiará la propia actuación de la administración de cara a la
prestación de servicios públicos de cara al ciudadano.
- Control financiero: aquel que tiene por objeto comprobar el cumplimiento de la legalidad y el respeto a los
principios de la buena gestión financiera de las actuaciones. Hasta fechas recientes el único control
existente era el de legalidad, pero hoy sin embargo el ámbito de control financiera se ha ido ampliando y en
este sentido este control hace necesario verificar no solo la legalidad sino también la eficacia y la eficiencia
con los que son manejados los fondos públicos.
 Control de legalidad: señala la Ley General Presupuestaria: “que todo acto, expediente o
documento del que se deriven derechos u obligaciones de contenido económico o den lugar a
ingresos o gastos, han de ser intervenidos.” En este sentido, el control se realiza en distintos
momentos como son la intervención critica o previa de todo acto, documento, o expediente
susceptible de producir derechos u obligaciones de contenido económico. También en la
intervención material del pago y también en la intervención de la aplicación o empleo de las
cantidades destinadas a obras, suministros, adquisiciones y servicios que se hayan realizado.
En todas las fases que conforman el proceso de gasto y en el de pago se llevara a cabo una
intervención y control.
 Control eficacia: Con independencia de que exista esta intervención previa de legalidad, existirá
también una fiscalización o intervención que verificara la eficacia de la disposición que se haya
hecho de los fondos públicos. Es decir, no solamente que se hayan conseguido los objetivos que se
pretendían conseguir, sino que se hayan conseguido a un precio razonable.

Si en un principio esa fiscalización se limitaba única y exclusivamente a verificar la legalidad de los actos
que conformaban la ejecución del gasto, las exigencias y la ampliación de la actividad financiera llevada
a cabo por el Estado, hace que sea necearía ampliar ese control a unos mayores ámbitos, dada también
la escasez de recursos que está manejando el Estado.