Módulo 3: Administración Pública: Gestión Ciudadana y Conciencia Colectiva

Módulo 3
Administración pública:
gestión ciudadana y conciencia colectiva
Clave:
37161203
Unidad 2
Problemas públicos,
políticas públicas y gestión ciudadana
Sesión 4
¿Cómo se define un problema público?
Unidad 2. Problemas públicos, políticas públicas
y gestión ciudadana
Sesión 4. ¿Cómo se define un problema público?
Texto de apoyo
Índice
Introducción ........................................................................................................................................... 2
La política pública como un ciclo ........................................................................................................... 2
Lo público y lo privado en las políticas públicas ..................................................................................... 8
Bienes públicos y bienes privados ....................................................................................................... 12
¿Qué es un problema público? ............................................................................................................ 15
El problema público y la agenda pública .............................................................................................. 21
Para saber más ................................................................................................................................... 27
Cierre................................................................................................................................................... 27
Fuentes de consulta ............................................................................................................................ 28
División de Ciencias Sociales y Administrativas / Administración y Gestión Pública 1

Texto de apoyo
Introducción
El propósito de esta sesión es que identifiques qué es un problema público y la manera en que se
construye y se inserta en la agenda pública-gubernamental como el primer paso en el desarrollo del
proceso de las políticas públicas, que son la principal herramienta de la administración pública para
intervenir en la sociedad. En esta sesión se aborda la idea de las políticas públicas, comenzando por la
identificación del ciclo de las políticas y posteriormente con una aproximación a la noción de esfera
pública.
Para ello, primero definiremos la política pública como un proceso mediante un esquema de ciclo, con
la finalidad de ubicar las fases que comprenden el desarrollo de la política pública y ubicar la
construcción del problema público dentro de este ciclo, así como el resto de las etapas que lo
conforman, las cuales, serán materia de las siguientes sesiones.
La política pública como un ciclo
Una manera de entender qué es la política es distinguirla como una actividad que trata de los asuntos
colectivos. En este sentido, la política pública refiere al conjunto de acciones estratégicamente
seguidas por el aparato público para resolver los problemas públicos. Bajo este entendido, la política
pública puede verse como un proceso racional de toma de decisiones al interior de la estructura
administrativa encargada de ejercer el gobierno. Dicho proceso comprende un ciclo cuyas etapas
pueden ser analizadas a partir de su función específica de cada una de ellas, en el conjunto de actos
que conducen a la gestión de diversos asuntos que reclaman la atención de la sociedad.
Dentro de la literatura especializada en el análisis de políticas públicas existen diversas maneras de

entender el “ciclo de vida” de las políticas, pero todas ellas representan esquemas sobre el proceso
compuesto por etapas ordenadas y sucesivas. La hechura de las políticas puede ser entendida como
si se trataran de los engranajes de una máquina, que traducen las ideas políticas en instituciones de
gobierno y éstas a su vez, en acciones concretas para resolver problemas de la sociedad.

Texto de apoyo
Esquema 1. El ciclo de las políticas
Asuntos y problemáticas sociales
Definición de problemas
Evaluación de los públicos
instrumentos e impacto
Definición de
alternativas de
solución
Evaluación de opciones
Selección de alternativa
Implementación de
la política
Esta concepción heurística no está exenta de críticas por parte de algunos expertos en el tema. La
idea del ciclo de vida de las políticas ha sido criticada ampliamente por diversos autores argumentando
con certeza, que las políticas no siguen un proceso lineal, como si se tratara de una banda
transportadora de producción de actos de los programas y acciones de gobierno.
En la realidad, las políticas públicas, los programas y acciones de gobierno, operan bajo esquemas
complejos de relaciones entre organizaciones sociales, económicas y gubernamentales; entre los
actores políticos, el mercado y la sociedad civil; y entre funcionarios, grupos de beneficiarios y
afectados por las políticas. Estos vínculos no siempre ocurren de manera secuencial en el tiempo. De
hecho en la práctica, las políticas suelen ser procesos de ida y vuelta, de aprendizaje sobre la marcha
que implican retroceder algunos pasos andados para impulsar mejoras, tomar nuevas previsiones
sobre el impacto en la sociedad, afinar instrumentos en términos de costos, eficiencia y efectividad, o
bien, resolver problemas de su instrumentación.

Texto de apoyo
Las etapas de una política suelen sobreponerse y muchas veces se toman decisiones en sentido
distinto al original con el propósito de mejorar la política.
Sin embargo, para propósitos analíticos, el enfoque por

etapas permite construir un modelo para explorar el
contenido de las políticas públicas, dividir sus componentes
y los pasos para mejorar cada uno de ellos. A la vez que el
modelo del ciclo de las políticas ayuda al funcionario y al
analista a ubicar bajo un esquema abstracto las
singularidades de una política en particular y las diferencias
existentes entre lo planeado y lo realmente existente, entre
lo ideal y lo real. En palabras de Luis Aguilar Villanueva,
Exploración de las políticas públicas
Fuente: http://bit.ly/1SG8B56
uno de los estudiosos mexicanos más importantes de las
políticas públicas:
La noción de policy process (proceso de la política) es propiamente un dispositivo analítico,

intelectualmente construido para fines de modelación, ordenamiento, explicación y prescripción de una
política. Como tal pertenece al orden lógico más que al cronológico, por lo que no entiende ser la
representación descriptiva de una secuencia de tiempos y sucesos que efectivamente suceden uno tras
otro. Las etapas del proceso denotan sólo los componentes lógicamente necesarios e interdependientes
de toda política, integrados a la manera de proceso, y de ninguna manera eventos sucesivos y realmente
separados (Aguilar, 1993, p. 15).
El primero en entender la política como un ciclo fue el psicólogo-comunicólogo-politólogo

norteamericano Harold D. Lasswell, allá por 1956 en su libro The Decision Process (El proceso de la
decisión). Aunque casi una década antes el economista Herbert A. Simon (1947) planteó que las
decisiones administrativas se caracterizan por seguir un comportamiento específico precisamente para
simplificar la complejidad. A pesar de estos planteamientos, fue hasta la década de 1970, tras el
crecimiento de los programas gubernamentales de la década anterior y cuando la incidencia del
gobierno en la sociedad llegó a un punto de quiebre que llevó al modelo del Estado interventor a
enfrentar una crisis de eficiencia administrativa, que las ideas sobre el proceso de la política
adquirieron mayor eco entre los estudiosos de la administración pública y los operadores de
programas.

Texto de apoyo
Definiciones de la política pública como proceso
El listado que se presenta a continuación nos servirá para conocer algunas de las características que
diferentes autores consideran para definir la política pública como un proceso, el cual se basa en
Parsons (2007, p. 112), en May y Wildavsky (1978), así como, en algunas otras referencias más
recientes de otros autores.
H. A. Simon, Administrative Behaviour, 1947 [v. español: El comportamiento administrativo, 1988]:

 Inteligencia.
 Diseño.
 Elección.
H. D. Lasswell, The Decision Process, 1956.

 Inteligencia.
 Promoción.
 Prescripción.
 Innovación.
 Aplicación.
 Impacto.
 Evaluación.
R. Mack, Planning and Uncertainty, 1971.

 Decidirse a decidir: reconocimiento del problema.
 Formular alternativas y criterios.
 Ajustar la decisión.
 Llevar a efecto.
 Corregir y complementar.
R. Rose, Comparing Public Policy, 1973.

 Reconocimiento de la necesidad de contar con una política pública.
 ¿Cómo se establecen las problemáticas en la agenda de la controversia pública?

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 ¿Cómo se presentan las demandas?

 Forma de gobierno implicada en la formulación de las políticas públicas.
 Recursos y limitaciones.
 Decisiones de políticas públicas.
 ¿Qué determina la elección gubernamental?
 La elección en su propio contexto.
 Implementación.
 Resultados (outputs).
 Evaluación de las políticas públicas.
 Retroalimentación.
W. Jenkins, Policy Analysis: A Political and Organizational Perspective, 1978.

 Iniciación.
 Información.
 Consideración.
 Decisión.
 Evaluación.
 Terminación.
B. W. Hogwood y L. A. Gunn, Policy Analysis for the Real World, 1984.

 Decidirse a decidir (búsqueda de problemáticas o definición de la agenda).
 Decidir cómo decidir (filtración de problemáticas).
 Definir problemáticas.
 Pronóstico.
 Establecer objetivos y prioridades.
 Analizar opciones.
 Implementación, seguimiento y control de las políticas públicas.
 Evaluación y revisión.
 Mantenimiento, sucesión y terminación de las políticas públicas.

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W. Parsons, Public Policy: An Introduction to the Theory and Practice of Public Policy Analysis, 1995
[v. en español: Políticas públicas: una introducción a la teoría y la práctica del análisis de políticas
públicas, 2007].
 Descubrimiento.
 Aceptación.
 Definición del problema.
 Establecimiento de la agenda de gobierno.
 Decisión y formulación de políticas públicas.
 Evaluación.
 Cambio y continuidad.
E. Bardach, Los 8 pasos para el análisis de las políticas públicas, 1998.

 Definición del problema.
 Obtención de información.
 Construcción de alternativas.
 Selección de criterios.
 Proyección de los resultados.
 Confrontación de costos.
 Decidir.
 Contar la historia.
J. Subirats, P. Knoefpfel, C. Laurrie y F. Varone, Análisis y gestión de políticas públicas, 2008.

 Surgimiento de los problemas.
 Inclusión en la agenda.
 Formulación y decisión el programa de la política.
 Evaluación.

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El listado que se presentó, nos servirá para conocer algunas de las características que diferentes
autores consideran para definir la política pública como un proceso y poder comprender cada una de
sus etapas, las cuales varían dependiendo de la concepción de cada autor.
En relación con el proceso de las políticas públicas es importante mencionar que la única manera de
entender los errores en la planeación con miras a mejorar la operación y hacer más eficiente la
distribución de tareas de la administración pública, es trazar un mapa de las opciones y sus costos
para tomar mejores decisiones en función de los objetivos perseguidos. El enfoque del ciclo de las
políticas es, en este sentido, una herramienta de apoyo para ubicar en un plano las fallas y áreas de
oportunidad en el desarrollo de las políticas. En otras palabras, es una forma de dotar de racionalidad
al quehacer de la administración pública, de aportar inteligencia a los procesos y de manera muy
importante averiguar en qué punto acertaron y en cuál otro fracasaron.
Una ventaja del enfoque por proceso, es que permite visualizar los contextos de aplicación y operación
de las políticas y delimitar las problemáticas sociales que intentan atender, aunque esto implica un
discernimiento de la política desde arriba, es decir, desde el quehacer de la administración pública y
por lo tanto limita los espacios sociales de interacción con otros grupos fuera del gobierno. Esto no
quiere decir que la sociedad no tenga cabida en este modelo, simplemente hay que saber en qué
punto se vincula. En este sentido, Wayne Parsons, un estudioso británico de las políticas públicas,
sostiene que el marco por etapas “sí permite el análisis de las complejidades del mundo real, con la
condición de que al usarlo como dispositivo heurístico, se recuerde que tiene todas las limitaciones de
un mapa o metáfora” (2007, p. 114). Siguiendo esta recomendación, en los siguientes apartados se
analizarán las primeras etapas del proceso de la política referentes a la definición del problema público
y su inclusión en la agenda de gobierno.
Lo público y lo privado en las políticas públicas
El punto de partida del análisis de las políticas públicas es “lo público”. Como “público” podemos
calificar una serie ámbitos relacionados con el gobierno, y con los bienes y servicios que éste
proporciona, tales como: sector público, salud pública, transporte público, educación pública, rendición
pública de cuentas, orden y seguridad pública, deuda pública, comunicaciones públicas, etc. Las
políticas públicas son acciones que corresponden a la esfera pública. Pero la idea de lo que es público

Texto de apoyo
ha cambiado mucho con el tiempo. Como lo vimos en sesiones anteriores, en la antigüedad existía una
clara distinción entre el ámbito de lo privado (oikos) y lo público (polis). Desde entonces hasta la
actualidad, nuestra concepción sobre lo público y lo privado ha cambiado.
Cuadro 1. Diferencias entre lo público y lo privado en la antigüedad

Lo público Lo privado
 Polis (ciudad-Estado)  Oikos (unidad doméstica)
 Libertad  Necesidad
 Masculino  Femenino
 Igualdad  Desigualdad
 Inmortalidad  Mortalidad
 Abierto  Cerrado
Una consecuencia de la etapa histórica que denominamos modernidad, es que las líneas que dividen
ambos ámbitos de la vida se han entrelazado. Esta conexión ha tenido repercusiones importantes en
el orden social y la manera de plantear la relación entre lo público y lo privado con respecto a las
esferas del mercado y el Estado. Preocupados por este problema, algunos economistas de la llamada
escuela clásica, trataron de resolver las tensiones entre los intereses públicos y privados mediante la
idea de la eficiencia de los mercados y el orden espontáneo. El argumento que sostenían economistas
como Adam Smith (1723-1790), Jean-Baptiste Say (1767-1832), James Mill (1773-1836) y John Stuart
Mill (1806-1973), era que bajo condiciones de libertad y elección, las personas son capaces de
fomentar tanto los intereses individuales como el bienestar público, de tal manera que el Estado
solamente debía cumplir con garantizar que se dieran tales condiciones. Bajo esta concepción lo
privado abarca lo empresarial y comercial, mientras que lo público recae en el ámbito de lo estatal.
Sin embargo, a lo largo del siglo XIX y principios del XX fue claro que esta concepción no bastaba para
resolver muchos problemas derivados de la relación entre ambas esferas como la desigualdad, la
pobreza y la exclusión social. Pronto se vio que el orden espontaneo no era eficiente y se requería de
la intervención del Estado para hacer converger los intereses hacia fines públicos. Precisamente, el
enfoque de las políticas públicas se desarrollaría en el marco de las propuestas de John Dewey (1859-
1952) y John M. Keynes (1883-1946) para equilibrar, dirigir y administrar los intereses de lo público.
Estas ideas influyeron enormemente en el desarrollo de los sistemas de bienestar y las fórmulas de

Texto de apoyo
crecimiento vía sustitución de importaciones que condujeron al crecimiento del aparato burocrático
estatal y el aumento de su intervención en la economía y la sociedad, que dieron origen al enfoque
keynesiano de la economía.
Pero pronto se vio que este modelo tampoco era viable. La sobrecarga fiscal
del Estado comenzó a generar costos mayores a los problemas que
pretendía solucionar. Algunos economistas como el austriaco Friedich von
Hayek (1899-1992) y el norteamericano Milton Freedman (1912-2006),
recuperaron los planteamientos clásicos para argumentar que el intento de
usar las políticas públicas para promover los “problemas públicos” era un
error ya que –a su entender–, el interés público solamente se fomenta dando
mayor libertad a los intereses privados; éste es el supuesto fundamental de
Friedich von Hayek
la escuela neoclásica de la economía. Ambos planteamientos –keynesiano y Fuente: http://bit.ly/1QgCrid
neoclásico– han sido la base de una amplia discusión en torno a los modelos
económicos predominantes a lo largo de las últimas décadas.
Lo relevante de esta discusión para las políticas públicas es que las fronteras entre lo público y lo
privado son cada vez menos claras. Así como en economía los enfoques han señalado los efectos que
tiene la falta de Estado, como los de la excesiva intervención, diversos movimientos han hecho
manifiestos distintos asuntos que reclaman la atención pública. A partir de la década de 1970 algunas
corrientes al rededor del mundo han puesto en la palestra la necesidad de replantear los límites entre
lo público y lo privado, así como el alcance que tienen las políticas públicas. Grupos de estudiantes,
minorías étnicas, feministas y ecologistas, abrieron en un primer momento el camino a una serie de
argumentos que replantearon el ámbito y sentido de la intervención pública. De manera reciente,
movimientos como el LGBT que defiende el derecho a la no discriminación o el de los consumidores
de drogas blandas, tienen un papel preponderante en la redefinición del alcance de lo privado en la
vida pública. Hoy en día podrían considerarse argumentos controversiales, pero considera que
también lo fueron en su momento las reclamas de los obreros por una jornada laboral justa o la lucha
de las mujeres por el sufragio, cuestiones que hoy ya son derechos efectivos.
Sin embargo, la dicotomía entre lo público-privado no está resuelta aún y es motivo de amplios
debates entre académicos y políticos. Para el estudio de las políticas públicas es importante no perder

Texto de apoyo
de vista esta discusión ya que, como se señaló, el punto de partida del análisis de las políticas públicas
es lo público.
Con el propósito de aclarar el sentido de la dualidad público-privado, recuperamos a continuación la

distinción que plantea la académica mexicana Nora Rabotnikof (2008, pp. 44-47), sobre el sentido de
lo público:
1. Lo público es de interés o de utilidad común a todos, es decir, lo que atañe al colectivo, lo

que concierne a la comunidad y por ende, a la autoridad emanada de ella, en contraposición
con lo privado, que es entendido como lo que se refiere a la utilidad y el interés individual.
2. Lo público se refiere a lo accesible, que se desarrolla a la luz del día, esto es, lo manifiesto y
ostensible en contraposición a lo secreto, reservado, oculto, que no puede verse; de lo que
no se puede hablar, que se sustrae a comunicación y examen. Público como lo que es de
uso o accesible para todos, abierto, en contraposición con lo cerrado, que se sustrae a la
disposición de los otros.
Las fronteras entre lo público y lo privado son cada vez más borrosas, lo cual podría generar la
dificultad de distinguir con claridad qué ámbitos de acción pertenecen a cada sector, así como el
debate actual sobre el alcance de los compromisos que deben tener ambos sectores con la sociedad.
Público es lo que no es objeto de apropiación particular y se halla

Recordemos que la esfera
abierto y distribuido entre los miembros de una colectividad. Esto pública es el lugar de la vida
social, en donde se conforman
nos recuerda que lo público de las políticas cambia con el
las opiniones públicamente
tiempo. En cada época hay temas cuya relevancia pública expresadas. Es por esto que está
implica romper con ciertas concepciones y discursos, replantear relacionada con las demandas
sociales y las decisiones de las
alternativas y reconsiderar esquemas normativos e autoridades estatales.
institucionales.
Hoy hemos aprendido que ni todo el mercado es malo ni todo lo estatal es bueno. Actualmente
sabemos las consecuencias funestas de dejar todo en manos del mercado o todo en manos del
Estado.

Texto de apoyo
Estos cambios se dan como parte de la discusión y el debate dentro de la esfera pública entre actores
cuyos intereses pueden diferir unos de otros. A la discusión de estas posturas sobre alternativas
públicas se le denomina política en todo el amplio sentido del término. La síntesis de las posturas es
producto de la disputa política, la cual da como resultado una serie de respuestas por parte de las
autoridades gubernamentales y la administración pública.
Así pues, el sentido de lo público con relación a la política es en primer lugar la búsqueda del bienestar
colectivo a través de la resolución de los problemas que la afectan. En otras palabras, las políticas
públicas, en tanto formas de acción de la política, se orientan a realizar objetivos considerados de valor
para la sociedad (Aguilar, 2009). Al respecto, el objeto principal de las políticas es, pues, la provisión
de bienes públicos.
Bienes públicos y bienes privados
Un bien es todo aquello cuyo consumo genera utilidad o beneficio a los individuos. Un bien público se
trata entonces de algo que los miembros de una colectividad quieren pero que no pueden conseguir
por medios individuales, como por ejemplo, la seguridad o la justicia, las carreteras o las escuelas, el
aire limpio o la competitividad de la economía. La provisión de estos bienes públicos o colectivos
requiere entonces de un esfuerzo coordinado entre los integrantes de la sociedad, el cual se puede
alcanzar por medios voluntarios (acción colectiva) o coercitivos (instituciones). La búsqueda de bienes
colectivos en contraposición a los bienes individuales, sirve para trazar una línea divisoria entre los
ámbitos público y privado.
Todos los individuos que viven en una comunidad pueden obtener

A diferencia de los bienes
bienes para satisfacer sus necesidades, ya sea por medios privados, los bienes públicos son
indivisibles y no pueden ser
privados o públicos. Los individuos que viven en una comunidad satisfechos satisfactoriamente
obtienen a través de sus medios privados algunos bienes para por el mercado u otras iniciativas
privadas.
satisfacer sus necesidades básicas. Las casas, los coches, la ropa
o la comida son bienes que se pueden adquirir por medio del mercado o la negociación con otras
personas. A este tipo de bienes se les denomina bienes privados y se caracterizan por ser divisibles,
es decir, que pueden ser producidos, fraccionados y consumidos por medios privados. La comida, la

Texto de apoyo
ropa, las viviendas o los coches, pueden ser adquiridos en unidades separadas a través de la compra-
venta o la negociación.
En cambio, existen otros bienes que no pueden dividirse en porciones o partes para que sean usadas
por las personas. La calidad del aire, el valor de la moneda, el uso de los sistemas de pesos y medidas
o de los señalamientos de tránsito en las calles, la limpieza de los parques, no se alcanzan por la
simple acción individual. Estos últimos ejemplos proporcionan beneficios colectivos y pueden ser
compartidos. A estos bienes se les denomina bienes públicos en la medida en que no dependen del
esfuerzo individual sino colectivo. Los miembros de una colectividad pueden conseguirlos mediante
formas de cooperación (voluntaria u obligatoria), acciones conjuntas, trabajo o aportaciones
monetarias o en especie, pero como sea se requiere de la participación de la colectividad para
conseguirlos. Los bienes públicos se distinguen por tres características:
 Son indivisibles, porque son ofrecidos de manera conjunta a todos los individuos interesados
en usarlos.
 Son no excluibles o inexcluibles, en tanto que no se puede negar el disfrute o uso del bien a un
miembro de la comunidad, ya sea que colabore en su provisión o que no lo haga; por ejemplo,
a ningún mexicano se le puede negar el disfrute la seguridad pública a pesar de que no pague
impuestos destinadas al pago de los policías.
Por lo mismo, la provisión de los bienes colectivos por

parte de la iniciativa privada es socialmente ineficiente
ya que la producción de esos bienes tiene un costo por
cada consumidor, pero al mismo tiempo no se puede
excluir a nadie de su uso, aunque no paguen por ellos.
Por lo tanto, la iniciativa privada no podría percibir las
ganancias necesarias para compensar los costos de su
producción. En cambio, la provisión de este tipo de
bienes depende de un tercero que asuma los costos de El Estado como proveedor de los bienes públicos
Fuente: http://bit.ly/1iSbdja
producción, distribución y preservación. Este tercero es
el Estado y sus instituciones públicas, y la manera de
generarlos son las políticas. El Estado produce y

Texto de apoyo
provee bienes públicos, económicos o estratégicos, de

cuyo disfrute no se puede excluir a nadie aun si no se
paga por ellos.
Las formas de provisión de los bienes públicos dependen de las características de los tipos de bienes
que existen en función de la utilidad que éstos tienen para las personas y de la cantidad de usuarios
que los disfrutan.
 Puros: son los bienes públicos que todas las personas pueden utilizar sin alterar de ninguna
manera la satisfacción por parte de los demás, como por ejemplo, los sistemas de pesos y
medidas, la seguridad o los avances del conocimiento científico.
 Rivalizables: son aquellos cuyo potencial de disfrute depende o de la cantidad que haya del
bien o de la cantidad de personas entre las que tenga que distribuir, es decir, la utilidad del bien
decrece en la medida en que haya más personas y el tamaño del bien siga siendo el mismo,
como por ejemplo, el agua, el aire limpio, las tierras de pastoreo en una comunidad rural o una
carretera en horas pico.
Los bienes rivalizables lo son en la medida en que el uso de un bien por una persona implica que otro
no pueda disfrutar del mismo bien en la misma magnitud. Una manera de resolver este problema ha
sido la exclusión de ciertas personas del acceso a un bien. Esto es lo que sucede cuando se cobra
peaje por el uso de un camino o se cobran cuotas para hacer uso de un parque público. Al introducir
un precio por el goce del bien, se excluyen algunos usuarios potenciales que de tener un costo menor
gozarían del bien. A esto se le denomina bienes de club, porque sólo los pueden disfrutar cierto tipo de
usuarios.1 Ejemplos de bienes de club son las carreteras de peaje que usan quienes pueden pagar el
costo, o los créditos fiscales que otorga el Servicio de Administración Tributaria solamente a algunos
contribuyentes morosos.
La provisión de bienes públicos es entonces un problema de redistribución, de acuerdo la

disponibilidad, la intensidad de la preferencia, la tecnología disponible y los costos de coordinación
1
Es importante notar que ningun bien público es gratuito en tanto que mantenerlo cuesta en términos del efuerzo
colectivo o de los impuestos que se cobran para conseguirlo. Ni la educación ni los servicios de salud pública son
gratuitos, sino el costo de producirlos –que por cierto es muy elevado–, se distibye entre toda la población.

Texto de apoyo
colectiva. Toda forma de obtención y distribución de los bienes públicos tiene costos, además que los
beneficios pueden ser diferentes para diferentes personas, como en el caso de la seguridad o la
limpieza del medio ambiente.
En gran medida, la discusión entre los enfoque keynesiano y neoclásico de la economía –de la cual
dimos cuenta más arriba– obedece al establecimiento de los parámetros de cooperación social en
torno de los bienes públicos. El primero tiende a ampliar la intervención estatal en su generación y
establecer criterios sociales para su redistribución, mientras que el segundo pretende la generación
privada de bienes públicos y su repartición marginal. Esta discusión nos lleva a señalar que los buenos
propósitos públicos pueden también generar beneficios privados con costos públicos, en la medida en
que el Estado también es ineficiente al distribuir bienes públicos; por ejemplo, cuando los costos de
producción de los bienes que proporcionan la empresas paraestatales son tan elevados que se
distribuyen de manera inequitativa entre los consumidores mediante subsidios generalizados sin
considerar el usufructo privado del bien. Este es el caso de los subsidios homologados a los
energéticos o a la producción agropecuaria.
Es en este punto donde las políticas públicas entran de lleno para tratar de resolver problemas
relacionados con las fallas en la provisión de estos bienes, así como la existencia de formas
inequitativas o ineficientes de distribución. Las políticas públicas producen o incentivan la producción
de bienes públicos a través de servicios, acciones y programas de gobierno.
¿Qué es un problema público?
La idea de las políticas públicas presupone entonces la existencia de un ámbito de la vida que requiere
la intervención de un agente que coordine las acciones entre particulares para resolver los problemas
que le atañen a la colectividad. En el origen de las políticas públicas destaca el reconocimiento de
problemas públicos. Los asuntos o eventos considerados como problemas y la manera en que éstos
se definan dependen de la forma en la cual las personas o grupos busquen aproximarse a ellos. El
primero en identificar un problema social es también quien delinea los términos de su discusión. La
definición de los problemas públicos es pues un asunto político: los problemas públicos son
políticamente definidos como colectivos (Subirats et al., 2008).

Texto de apoyo
Identificar y definir los problemas públicos es una tarea compleja que depende de diferentes actores
sociales e intereses presentes en la colectividad. Pero un rasgo común de cualquier problema público,
es que es un asunto que requiere de la atención de la ciudadanía y que ésta pueda aportar una
solución. Un problema público sólo existe si tiene al menos una solución, sino no es un problema
público o está mal planteado.
A veces, el problema resulta complejo de identificar debido a que tiene diferentes aristas por lo que se
requiere aclarar qué punto se quiere solucionar. El siguiente esquema sirve para ilustrar este proceso.
TEMA (  )  PROBLEMA ( ! )  ALTERNATIVA DE SOLUCIÓN ( ? )
Incremento Violencia Más acciones policiales y

de las tasas  provocada por  de contención mediante
de homicidio. el narcotráfico. el uso de la fuerza.
Muchas personas podrían estar de acuerdo en cuanto a la relevancia del tema, inclusive reclamar
atención por parte de las autoridades porque se sienten agraviadas por la situación que vive su
comunidad en cuanto al incremento de los asesinatos violentos. Muchas veces se llega a confundir el
tema con el problema. Algunas personas consideran que el tema es lo relevante y demandan políticas
que vayan dirigidas en ese sentido. Esto es muy común entre quienes padecen los efectos negativos
de los asuntos o fenómenos. Pero la respuesta por parte de las autoridades no está en el tema –o no
debiera estarlo–,2 sino en la identificación, la definición y la argumentación del problema.
Los hechos no hablan por sí mismos, hay que interpretarlos y siempre hay alguien con poder que
funge como intérprete. La “evidencia” del problema no guía la toma de decisiones de forma directa,
ésta es expuesta, descifrada, demostrada, comentada, explicada y aclarada por distintos actores con
intereses e ideas relacionadas con los fenómenos, sus causas, efectos y la manera de atenderlos. Por
ello, en el ejemplo, si el incremento de las muertes por homicidio es definido como un problema
provocado por la confrontación directa y exclusiva entre bandas del crimen organizado o como el
incremento de la violencia asociada a la permisividad hacia estas organizaciones y la incapacidad de
las autoridades para contenerlas, es un asunto que requiere de reflexión y posicionamiento político
2
Esto es relevante para el éxito de las políticas, muchas veces los actores públicos –funcionarios y
administradores–, confunden el tema con el problema y actúan en consecuencia elaborando planes de acción
con un falso sustento y gastando de manera ineficiente los recursos.

Texto de apoyo
mediante argumentos que deben defenderse en la esfera pública debido a que tienen eco en la opinión
pública y en los tomadores de decisiones. Lo mismo ocurre con temas como la violencia de género, el
bullying en las escuelas, la contaminación, la diabetes como asunto de salud pública, la competencia
en telecomunicaciones, los impuestos directos a medicinas y alimentos, el libre consumo de
mariguana, la firma de tratados de libre comercio, la rendición de cuentas, y un muy vasto y largo
etcétera.
Un problema deber ser definido, estructurado y colocado dentro de ciertos límites normativos,
institucionales e ideológicos. La manera en la cual esto se lleve a cabo es crucial para el resto de la
formulación de la política pública. Recordemos que la definición del problema es una etapa
determinante para hallar la solución adecuada al mismo.
Los problemas implican percepciones y las percepciones remiten a construcciones sociales. Una
característica de los problemas que ameritan atención de las políticas públicas es que en tanto
pertenecen al ámbito de construcciones sociales e interacciones sociales, su definición nunca es
precisa; siempre está matizada por intereses, de toda clase y tipo. Precisamente la política surge
porque no hay una sola manera de ver el mundo y sus problemas. Observar la sociedad no es como
observar el universo, no se puede simplemente medir y decir cuál es la solución, sin que esto no
implique afectaciones a grupos y sectores sociales que demandarán su parte en el tratamiento o
solución. La dificultad que envuelve a los problemas públicos es su complejidad y definición ambigua.
Esto conduce a que las políticas públicas derivadas de su definición nunca sean satisfactorias para
todos. Siempre habrá alguien a quien no le resulte positiva la decisión tomada o la solución prevista.

Texto de apoyo
Esquema 2. ¿Cómo se define un problema público?
Integralidad del problema
Sentir ciudadano
Nexos causales
Definición imparcial
Consenso social
Fuente: Bardach (1993, pp. 219-233).
De acuerdo al esquema anterior, al definir el problema de una política pública es necesario:
 Tener una visión integral del problema. Esto implica que se deben incluir todas las soluciones
plausibles al problema. Aunque éstas no sean siempre viables, al menos sí se deben
contemplar. Esto sirve para no caer en la “suboptimización” (ver menos de lo que es) a fin de
que las limitaciones políticas y organizacionales no fuercen las soluciones posibles. Siempre
hay que pensar qué otra alternativa hay.
 Atender el contexto del problema, no perderlo de vista. Se debe buscar incluir en la definición
del problema el sentir de la ciudadanía. Hay que estimar la extensión, intensidad y calidad de
las actitudes expresadas por la población sobre la condición o situación que la afecta. Esto
puede ser mediante debates en la esfera pública y los medios, o con información rescatada de
encuestas o sondeos de opinión. En las democracias es necesario articular la definición de los
problemas con lo que la ciudadanía define como problema, es decir, es importante tomar en
cuenta hasta qué punto la medida satisface o no a la población. Aunque esto no implica que la
definición deba obedecer enteramente a la percepción social. También tiene que reflejar
criterios técnicos y racionales sobre la causa del problema.
 Atender a las causas del problema. Es importante que en toda definición se tengan claros los
nexos causales del mundo social que se relacionan con la manera de resolver los problemas,
es decir que haya claridad en cuanto a que las medidas que se pretenden tomar para

Texto de apoyo
solucionarlo sean realmente las necesarias. Los problemas suelen estar relacionados con
ciertas situaciones o condiciones que afectan a los ciudadanos, que generan cierta
inconformidad o insatisfacción, pero estos malestares no son necesariamente la causa del
problema. Ésta puede ser mucho más profunda y la solución tiene que atacar la causa y no
paliar los síntomas. Es preciso tener claros los nexos entre el mundo social, puesto que las
teorías causales (que pueden ser planteadas por cualquier cuerpo de conocimiento científico
social o natural) están relacionadas con las teorías que modelan la forma de resolver los
problemas.
 La definición del problema debe ser sobria e imparcial. Se deben evitar definiciones
redundantes y realmente acudir a las fuentes que originan el problema. Es necesario
“desempacar el asunto”, quitarle los velos y hacerlo visible, tirar los elementos distractores
–que no son la causa del problema y que solamente distraen la atención–. Esto se hace
recurriendo a teorías sobre la relación entre las causas y los problemas, teorías que como ya
se dijo, se originan en campos del conocimiento científico: medicina, urbanismo, sociología,
derecho, ciencias exactas, etc. Se debe evitar el uso de terminologías que supongan remedios
como: “Estamos consumiendo muchos…”. Lo cual supondría que la solución es dejar de
consumir. Aunque esto pueda ser cierto, las conjeturas causales deben probarse primero y no
pretender que se expliquen por sí mismas. Los problemas no tienen validez sólo por ser
enunciados, sino que se deben argumentar. Si por definición un problema se resuelve
inmediatamente, esto supondría que las soluciones eliminarán también sus consecuencias.
Pero si el problema es definido parcialmente, entonces las soluciones parciales podrían agravar
más las consecuencias en vez de mitigarlas.
 Finalmente, el problema debe estar sustentado en el contexto social en el cual se pretende
incidir mediante acciones de los agentes públicos gubernamentales o sociales. No todos los
problemas que generan insatisfacción entre los ciudadanos son necesariamente de la
incumbencia del gobierno. Hay asuntos que el gobierno no puede ni debe tocar. Por eso se
debe tener presente el alcance futuro de las soluciones que pasan por la intervención
gubernamental, si tiene efectos secundarios en los grupos que pretende atender o si generan
mayores costos sociales. Al decir “no hay problema”, se emite una evaluación sobre el contexto
social que se juzga más vulnerable ante la intervención. Hacerlo implica hacer frente al reto de
quienes claman “justicia” basándose en consideraciones muy particularistas sin medir las
consecuencias más amplias de la intervención.

Texto de apoyo
Ejercicio de reflexión: El problema del problema está en su definición
Recapacitemos sobre lo siguiente: Para algunos el problema de nuestra sociedad es la democracia, es

decir, se cree que ésta no sirve para nada. Para otros el problema no es el régimen político sino la
deficiente organización electoral y la deplorable actuación de los actores que contienden en ellas, por
lo que se requieren marcos legales que resuelvan algunos desajustes y encausen a las fuerzas
políticas hacia nuevas formas de comportamiento. Otros más consideran que el asunto está en el
diseño de las instituciones políticas que resulta inadecuado para la forma en la que los mexicanos
resolvemos nuestras diferencias políticas, por lo que requerimos transformar el tipo de sistema
presidencial hacia formas más parecidas a los sistemas europeos.
¿Cuál es el verdadero problema aquí? De la manera en la cual nombremos el problema obtendremos

las alternativas para solucionarlo. Si el problema es la democracia entonces la salida no está en
ninguna forma de organización política que implique el reconocimiento de la pluralidad de intereses ni
la participación de los miembros de la comunidad; la respuesta estará, como supusieron muchas
sociedades latinoamericanas durante el siglo pasado, en regímenes autoritarios y dictaduras que
permitieran tomar decisiones de tipo unipersonal. Pero si el problema es la calidad de las elecciones,
entonces la respuesta estará en mejorar los procedimientos electorales y las leyes de partidos para
hacer más equitativa la competencia entre las fuerzas y elevar el costo de las negociaciones espurias.
Finalmente, si el problema es la forma en la cual funciona el sistema político presidencial entonces se
propondrá un cambio hacia alguna alternativa, en cuyo caso podría ser el parlamentarismo.
La respuesta a estas cuestiones no es sencilla y como todo problema de política, depende de la

capacidad que tengan los actores involucrados en argumentar a favor de las ideas que soportan sus
posturas, y que éstas ideas se traduzcan en marcos normativos y acciones por parte de las
autoridades estatales que institucionalicen y regularicen los comportamientos de los actores
involucrados en la solución a los problemas.
En este punto de la discusión, el administrador público o el miembro de la sociedad civil, en su papel

de analista de las políticas, identifica el corazón de la problemática del asunto y elimina el “ruido” de
aquellas aristas de la situación calificada como socialmente negativa pero que no constituyen el centro
del problema. Para lograr esto, todo analista debe voltear a ver lo que los distintos campos del

Texto de apoyo
conocimiento científico determinan como los problemas centrales de la sociedad y sus causas, así
como acercarse a las voces de la sociedad civil, grupos diversos y sectores organizados que expresan
sus preferencias a través de foros, medios y sondeos de opinión. Recordemos que lo público de las
políticas públicas pasa por la publicidad de la información tanto de las demandas hacia el sistema
político gubernamental como sobre las decisiones y los resultados que las acciones han conseguido.
El hecho de que existan ciertas situaciones no significa que sean problemas que requieran medidas de
atención. Diversos grupos sociales suelen evitar emplear en su lenguaje el término problema, en
cuanto a que el simple hecho de enunciar algo como un problema tiene consecuencias para la manera
en la cual se le observa y la necesidad de plantear una solución por parte de otros grupos. El nombrar
un problema público tiene una carga ética que demanda atención por parte de sectores o grupos
sociales.
Para ejemplificar lo anterior, puede tomarse como referencia a Ebenezer Scrooge, el personaje de la
novela Un cuento de navidad de Charles Dickens, para quien la pobreza constituye una situación
social desafortunada pero natural; mientras que para otros personajes de la obra, es un problema
moral que requiere atención al menos durante cierta época del año. Con esta idea de la representación
social de un problema ya estamos en otro punto, el de la agenda pública. Veámoslo a continuación.
El problema público y la agenda pública
La identificación del problema no es el único obstáculo en la construcción de un problema público. Aun

cuando sea reconocido como tal, no significa necesariamente que se le considere un asunto de interés
público. Entre un punto y otro del proceso de la política hay un gran trecho que da cuenta para hablar
de una gran cantidad de temas que se discuten pero que no necesariamente llegan a la palestra de las
agendas de los políticos y funcionarios, ni a las órdenes del día de las sesiones de los legisladores o
de las reuniones de alto nivel. Las políticas públicas son
una serie de decisiones y de
acciones, intencionalmente
Si la construcción del problema es un asunto de percepciones, el coherentes, tomadas por
diferentes actores, públicos y
proceso a través del cual encuentra acomodo en las cuestiones que privados –con recursos,
se debaten entre los actores públicos con capacidad de decisión, nexos institucionales e
intereses variables– a fin de
como los titulares y miembros de los poderes ejecutivo, legislativo y resolver de manera puntual
un problema políticamente
definido como colectivo.

Texto de apoyo
judicial en sus distintos niveles, es una cuestión que depende de múltiples factores, desde
compromisos previamente establecidos hasta eventos fortuitos, como crisis y fenómenos
medioambientales. En cierto sentido, los problemas cobran interés cuando afectan o amenazan de
alguna manera a otro grupo. Tal fue el caso, por ejemplo, de las demandas por la equidad de género
que impulsaron los grupos feministas desde la década de 1970 y cuyas banderas no tuvieron eco sino
hasta ya entrado el siglo XXI y apenas si comienzan a ser consideradas seriamente como materia de
políticas públicas. Los tiempos cambian y los problemas que requieren atención también. Así fue como
hemos pasado de la prohibición a la permisión del alcohol en los EUA hace casi cien años, lo mismo
ocurre con la actual discusión del uso medicinal y recreativo de ciertas drogas.
Basta recordar las consecuencias en términos de políticas de protección civil tras el sismo de 1985 que
azotó la capital del país y de Guerrero. Aquí ya estamos en el terreno de la agenda pública.
Al paso entre la identificación y enunciación de un problema público a la inclusión en la discusión y

deliberación de los actores que pueden tomar “cartas en el asunto” se le denomina como
construcción de la agenda pública. Identificar asuntos como problemas públicos es una actividad
política y hacer que estos problemas públicos sean problemas de las autoridades gubernamentales lo
es igualmente. Esto lo podemos observar a través del tipo de demandas que se hacen cotidianamente
al sistema político:
 Demandas sociales, por ejemplo de damnificados que requieren créditos para vivienda;
sindicatos que exigen mejores condiciones laborales para sus agremiados; grupos
empresariales que reclaman reducción de las tasas impositivas; grupos de amantes de las
bicicletas que desean rutas más seguras para circular por la ciudad, etc.
 Demandas sistémicas, por ejemplo por reformas a la legislación de desarrollo social para
ampliar la cobertura de los apoyos de un programa; o reformas estructurales para elevar la
competitividad del país; cambios a la legislación electoral para actualizar los distritos
electorales en razón del cambio demográfico; aprobación del presupuesto de egresos de la
federación, etc.
De manera esquemática podemos representar el proceso de inclusión de los problemas en la agenda

pública de la siguiente manera:

Texto de apoyo
Esquema 3. La construcción de la agenda pública
Marco institucional Grupos de interés Medios de comunicación Recursos disponibles
F
Demandas sociales
I Procesamiento de
L Políticas
información por parte del
T
gobierno públicas
Demandas R
sistémicas O
Tal como se muestra en el esquema, que existan demandas no significa que éstas sean procesadas
por parte del gobierno o las instituciones estatales, pues no actúan como si fueran ventanillas
receptoras de quejas y apoyos, sino que existen filtros que modifican el sentido de los enunciados que
dan cuenta de los problemas, que reinterpretan o que acentúan ciertos aspectos, que reorientan la
definición. Estos filtros pueden estar conformados por el marco institucional y legal que determina o
impide que se lleven a cabo ciertas acciones.
Asimismo, hay diversos grupos de interés que promueven el sentido de lo que se discute y las
decisiones que les afectan. De igual manera, los medios de comunicación suelen jugar un papel
preponderante en la discusión pública de los problemas y suelen influir en un sentido o en otro en
muchas decisiones sobre las políticas. También están presentes los recursos disponibles con los que
cuentan las agencias gubernamentales que pueden ser de carácter institucional, económico e inclusive
de capital político (legitimidad) que ayudan o no a promover y facilitar la inclusión de los problemas.
La influencia de los medios en la definición de los asuntos que entran en la agenda es innegable.
Diversos estudios han analizado su influencia en el público. Para algunos, los medios juegan un papel
clave en el “establecimiento de la agenda” al determinar qué temas forman parte del debate (McCombs
y Shaw, 1972). Según estas posturas, los medios de comunicación masiva ordenan lo que el público
considera de mayor relevancia y cuanto mayor atención le dedique el público los considerará como
asuntos principales, siguiendo una senda de crecimiento exponencial que se alimenta por la

Texto de apoyo
importancia y la atención. Pero parece que su desempeño sigue un ciclo más que una atención
permanente.
Esquema 4. Ciclo de atención de los asuntos
1. Etapa
pre-problema.
2. Descubrimiento
5. Quiescencia o alarmado y
post-problema. entusiamo
eufórico.
3. Cálculo de los
4. Declive del costos del
interés público. progreso
significativo.
Fuente: Downs (1972).
En 1972, el economista Anthony Downs planteo el ciclo de atención de los asuntos (CAT) que se
acerca más a lo que acontece en la realidad. Este ciclo se compone de cinco etapas:
1. Los expertos y diseñadores de políticas se hacen conscientes del problema y producen

información, pero el interés público es escaso.
2. El tema se reconoce debido a un evento que despierta la atención y provoca una excesiva
demanda de información y acciones por parte de actores públicos.
3. Los responsables de las políticas y el público se dan cuenta del progreso y los costos de su
tratamiento.
4. Por lo mismo, comienza a haber un declive de la atención.
5. El tema pierde relevancia y surgen otros que lo desplazan.
De manera agregada a este modelo, otros autores han señalado que además del entorno institucional
y la opinión pública, también juegan un papel preponderante las burocracias, los políticos, grupos de
interés, organizaciones de la sociedad civil y movimientos sociales. La formación de la agenda en
“comunidades de políticas” –que comparten temas y asuntos de interés, como los derechos humanos,

Texto de apoyo
el medio ambiente, las telecomunicaciones o la rendición de cuentas–, participa activamente en la

inclusión y altibajos de la agenda.
Finalmente, es importante reconocer que en nuestra sociedad el poder de influir en los asuntos cada
vez recae más en distintos actores. El control de la agenda ya no recae en un partido y un medio, sino
en una multiplicidad de actores que luchan por influir. A esto se le conoce como agenda setting o
arreglos en la agenda (Cobb y Elder, 1971).
Esquema 5. Expansión y control de las agendas
Iniciador Características
Agenda
del asunto
de los
Énfasis en Expansión Patrones tomadores
Creación del los medios al público de acceso de
asunto decisiones
Utilización de
símbolos
Dispositivo
detonador
Fuente: Parsons (2007, p. 159).
La política democrática es una política pluralista en donde se ven reflejados los distintos puntos de
vista que hay en las comunidades. Esto es importante, porque decisiones importantes de política
pública en esta fase dependen del manejo adecuado de los conflictos entre los grupos beneficiados y
afectados por las acciones que se emprenderán, en tanto que se verán afectados sus posiciones o los
recursos a su disposición. Recordemos que las políticas implican la redistribución de bienes públicos y
que ninguna política puede satisfacer a todos los grupos sociales a la vez, siempre habrá algún
afectado en mayor o menor medida por las decisiones de los gobiernos.
Los temas pueden producirse a través de distintos medios:
 Fabricación de un conflicto por una parte que se siente agraviada por la inadecuada
distribución de sus posiciones o recursos, como protestas, movilizaciones, denuncias o
bloqueos.
 Fabricación de un tema para obtener ya sea un beneficio o una ventaja personal o grupal,
mediante promoción en medios de comunicación, redes sociales, cabilderos, etc.

Texto de apoyo
 Situaciones o acontecimientos inesperados como fenómenos naturales o actos terroristas.

 “Hacedores de olas” con buenas intenciones pero demasiado ingenuos, que terminan por
afectar en sentido contrario la inclusión del asunto en la agenda.
Hay detonadores internos que contribuyen al surgimiento del tema como:
 Catástrofes naturales o enfermedades

 Conflictos internacionales
 Guerras o terrorismo
 Migraciones
 Cambios tecnológicos
 Crisis alimentarias o económicas
 Cambio ecológico
La formación de la agenda no depende de un solo detonador sino de una combinación entre

detonadores y una queja capaz de servir de chispa para incorporar el punto en la agenda. La
expansión del tema, es decir, el lugar hasta el que logre llegar dependen de ciertas características:
 Grado de especificidad: entre más ambigua sea la definición del tema, es más probable que
llegue a un público más extenso.
 Alcance de la importancia: entre más socialmente importante aparezca, mayor será la
probabilidad de que llegue a un público más amplio.
 Relevancia temporal: cuanto más se defina un tema como relevante a largo plazo, mayor será
la probabilidad de que sea expuesto a un público más numeroso.
 Grado de complejidad: entre menos técnica sea la definición del tema, mayor será la
probabilidad de que llegue a un público extenso.
 Precedencia categórica: cuanto más se defina el tema sin precedentes claros, más probabilidad
de que llegue a una población más numerosa.
Es importante entender el establecimiento de la agenda como un proceso que resulta de la interacción

de distintos actores con posibilidades técnicas y argumentativas, que sin duda no es sencillo de
formular y en el que entran en juego posiciones e intereses que se debaten a veces más allá del

Texto de apoyo
terreno del administrador público, porque pertenecen al ámbito más amplio de las relaciones entre la
sociedad y el Estado. Para comprender bien esto es importante distinguir los significados y alcances
de la política, las políticas y la comunidad, tema de la siguiente sesión.
Para saber más
 Bardach, E. (1993). Problemas en la definición de problemas. En Aguilar, L. (ed.). Problemas

públicos y agenda de gobierno (pp. 219-233). México: Porrúa.
 CommonsDeutschland (2010) ¿Qué son los bienes comunes? [video]. Recuperado de
https://www.youtube.com/watch?v=4Dg6f1F98LI
 Subirats, J. (2014). ¿Qué es un problema público? [video]. Recuperado de
https://www.youtube.com/watch?v=bR-4Cc8SxTY
 Reitman, J. (dir.) (2005). Gracias por fumar [película]. EUA: Fox Searchligth Pictures. Comedia
sarcástica sobre tres industrias ligadas a la muerte de personas. Las industrias del tabaco, el
alcohol y las armas contratan cabilderos (lobbyists) para promover cambios al marco legal de
las políticas públicas y de los impuestos de la industrias, financiando organizaciones y centros
de investigación para realizar “reportes a modo” o investigaciones sesgadas que minimizan los
efectos negativos que los productos de esas industrias generan en los seres humanos para,
así, influir en la opinión pública.
Cierre
En el presente texto hemos visto a grandes rasgos la definición de una política pública como un
proceso compuesto de fases interconectadas, comprendimos la importancia de los problemas públicos
como eje de la política y las dificultades para definir lo público, e identificamos como primer momento
del ciclo de las políticas la inclusión de los problemas públicos en la agenda. Es importante mencionar
que la formación de la agenda no es un proceso sencillo ya que el poder de influir en los asuntos que
se incluyen o excluyen en la agenda de las políticas está más disperso que concentrado. Ahora
podemos distinguir las diferencias entre la política (politics) y las políticas (policy).
En la siguiente sesión podremos ampliar el análisis sobre los alcances de las políticas públicas en
miras a identificar un problema y desarrollar algunas alternativas de solución desde el punto de vista

Texto de apoyo
de la gestión pública, la cual se puede desempeñar tanto dentro de la administración pública como en
otro tipo de organizaciones sociales con fines públicos.
Fuentes de consulta
 Aguilar, L. (1993). Problemas públicos y agenda de gobierno. México: Porrúa.

 Aguilar, L. (2009). Marco para el análisis de las políticas públicas. En Mariñez, Freddy y Garza,
Vidal (2009). Política pública y democracia en América Latina del análisis a la implementación.
México: Porrúa.
 Bardach, E. (1993). Problemas en la definición de problemas. En Aguilar, L. (ed.). Problemas
públicos y agenda de gobierno (pp. 219-233). México: Porrúa.
 Cobb, R. W. y Elder, C. (1971). The Politics of Agenda-Building: An Alternative Perspective for
Modern Democratic Theory. Journal of Politics (33), 892-915
 Colomer, J. M. (2009). La ciencia de las políticas. Barcelona: Ariel.
 Downs, A. (1972). Up and Down with Ecology Issue Attention Cycle. Public Interest, 28, 38-50.
 Habermas, J. (1982). Historia y crítica de la opinión pública. Barcelona: Gustavo Gili.
 Mccombs, M. y Shaw, D.L. (1972). The Agenda Setting Function of the Mass Media, en Public
Opinion Quaterly, nº 36, E.U. The American Association.
 Parsons, W. (2007). Políticas públicas. Una introducción a la teoría y la práctica del análisis de
políticas públicas. México: FLACSO.
 Rabotnikof, N. (2008, septiembre). Lo público hoy: lugares, lógicas y expectativas. Iconos.
Revista de Ciencias Sociales (32), 37-48.
 Subirats, J., Knoepfel, P., Larrue, C. y Varone, F. (2008). Análisis y gestión de políticas
públicas. Barcelona: Ariel.

Módulo 3: Administración Pública: Gestión Ciudadana y Conciencia Colectiva

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Módulo 3

División de Ciencias Sociales y Administrativas / Administración y Gestión Pública 1

La política pública como un ciclo

Dentro de la literatura especializada en el análisis de políticas públicas existen diversas maneras de

División de Ciencias Sociales y Administrativas / Administración y Gestión Pública 2

Esquema 1. El ciclo de las políticas

Asuntos y problemáticas sociales

División de Ciencias Sociales y Administrativas / Administración y Gestión Pública 3

Sin embargo, para propósitos analíticos, el enfoque por

La noción de policy process (proceso de la política) es propiamente un dispositivo analítico,

El primero en entender la política como un ciclo fue el psicólogo-comunicólogo-politólogo

División de Ciencias Sociales y Administrativas / Administración y Gestión Pública 4

Definiciones de la política pública como proceso

H. A. Simon, Administrative Behaviour, 1947 [v. español: El comportamiento administrativo, 1988]:

H. D. Lasswell, The Decision Process, 1956.

R. Mack, Planning and Uncertainty, 1971.

R. Rose, Comparing Public Policy, 1973.

División de Ciencias Sociales y Administrativas / Administración y Gestión Pública 5

 ¿Cómo se presentan las demandas?

W. Jenkins, Policy Analysis: A Political and Organizational Perspective, 1978.

B. W. Hogwood y L. A. Gunn, Policy Analysis for the Real World, 1984.

División de Ciencias Sociales y Administrativas / Administración y Gestión Pública 6

E. Bardach, Los 8 pasos para el análisis de las políticas públicas, 1998.

J. Subirats, P. Knoefpfel, C. Laurrie y F. Varone, Análisis y gestión de políticas públicas, 2008.

División de Ciencias Sociales y Administrativas / Administración y Gestión Pública 7

Lo público y lo privado en las políticas públicas

División de Ciencias Sociales y Administrativas / Administración y Gestión Pública 8

Cuadro 1. Diferencias entre lo público y lo privado en la antigüedad

División de Ciencias Sociales y Administrativas / Administración y Gestión Pública 9

División de Ciencias Sociales y Administrativas / Administración y Gestión Pública 10

Con el propósito de aclarar el sentido de la dualidad público-privado, recuperamos a continuación la

1. Lo público es de interés o de utilidad común a todos, es decir, lo que atañe al colectivo, lo

Público es lo que no es objeto de apropiación particular y se halla

División de Ciencias Sociales y Administrativas / Administración y Gestión Pública 11

Bienes públicos y bienes privados

Todos los individuos que viven en una comunidad pueden obtener

División de Ciencias Sociales y Administrativas / Administración y Gestión Pública 12

Por lo mismo, la provisión de los bienes colectivos por

División de Ciencias Sociales y Administrativas / Administración y Gestión Pública 13

provee bienes públicos, económicos o estratégicos, de

La provisión de bienes públicos es entonces un problema de redistribución, de acuerdo la

División de Ciencias Sociales y Administrativas / Administración y Gestión Pública 14

¿Qué es un problema público?

División de Ciencias Sociales y Administrativas / Administración y Gestión Pública 15

TEMA (  )  PROBLEMA ( ! )  ALTERNATIVA DE SOLUCIÓN ( ? )

Incremento Violencia Más acciones policiales y

División de Ciencias Sociales y Administrativas / Administración y Gestión Pública 16

División de Ciencias Sociales y Administrativas / Administración y Gestión Pública 17

Esquema 2. ¿Cómo se define un problema público?

Integralidad del problema

Fuente: Bardach (1993, pp. 219-233).

De acuerdo al esquema anterior, al definir el problema de una política pública es necesario:

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Ejercicio de reflexión: El problema del problema está en su definición

Recapacitemos sobre lo siguiente: Para algunos el problema de nuestra sociedad es la democracia, es

¿Cuál es el verdadero problema aquí? De la manera en la cual nombremos el problema obtendremos

La respuesta a estas cuestiones no es sencilla y como todo problema de política, depende de la

En este punto de la discusión, el administrador público o el miembro de la sociedad civil, en su papel

División de Ciencias Sociales y Administrativas / Administración y Gestión Pública 20

El problema público y la agenda pública

La identificación del problema no es el único obstáculo en la construcción de un problema público. Aun

División de Ciencias Sociales y Administrativas / Administración y Gestión Pública 21