Servicios Públicos

y Regulación Económica

LA DUALIDAD DE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS SANCIONADORES
EN EL TRANSPORTE TERRESTRE

Víctor CHÁVARRI CÁRDENAS

Abogado en temas de Transportes, Derecho RESUMEN
Minero, Derecho Administrativo y Sancio-
nador. Es consultor-asesor de entidades pú-

E
blicas y privadas en el marco del transporte
internacional terrestre de personas y mercan- l presente artículo tiene como finalidad esbozar algunos criterios
cías de la Asociación Latinoamericana de In- o reglas de tramitación en el caso de que un único hecho configure
tegración (Aladi), la Comunidad Andina de tanto infracciones del transporte tipificadas en el Reglamento Nacional
Naciones (CAN), y el Mercado Común del
Sur (Mercosur). Ha sido asesor legal en el de Administración de Transporte (RNAT) así como en el Acuerdo de Al-
Subsector Transportes del Órgano de Control cance Parcial sobre Transporte Internacional Terrestre (ATIT).
Institucional del Ministerio de Transportes y
Comunicaciones; y, abogado en la Ofi cina
de Asesoría Jurídica de la Superintendencia
de Transporte Terrestre de Personas, Carga y
Mercancías (Sutran).

las disposiciones contenidas en el aquel se tiene que decir que, es un

I. NOCIONES
PRELIMINARES
El transporte terrestre por carrete-
ra es de gran importancia para el
desarrollo económico de un país;
de allí, que sea uno de los secto-
res con una amplia regulación.
No obstante, el transporte inter-
nacional terrestre no se encuen-
tra ajeno a esta situación; puesto
que, cuando un transportista aspi-
re a una autorización para acceder
a este tipo de servicio, cualquiera
que sea su modalidad (transpor-
te de pasajeros o mercancías), no
solo debe tener en consideración
las disposiciones de la legislación
interna, sino también aquellas dis-
posiciones que han sido logradas
en los Acuerdos o Convenios sus-
critos por los países acordantes, y
que principalmente se encuentran
orientados al desarrollo económi-
co de la región.
En la actualidad, en materia de
transporte terrestre internacio-
nal, el Perú se regula siguiendo
Acuerdo de Alcance Parcial sobre
Transporte Internacional Terrestre
y las Decisiones 398 y 399 de la
Comunidad Andina de Naciones,
sin perjuicio de las demás normas
complementarias y del resto de
acuerdos bilaterales y transfronte-
rizos que también regulan esta ac-
tividad en el ámbito de su compe-
tencia. Estas normas comunitarias
supranacionales, mas propiamen-
te, regulan el transporte terrestre
por carretera de personas y mer-
cancías, y sobre todo conceden el
libre tránsito a los países miem-
bros de estos Acuerdos, otorgando
facilidades que permitan la inte-
gración de los mismos en la re-
gión, sin perjuicio del resto de fa-
cilidades adicionales que se hayan
concedido o pudieren concederse
los países en forma unilateral, bi-
lateral o multilateralmente.
Para lo que nos convoca el título
del presente, se puede tomar como
referencia el Acuerdo de Alcance
Parcial sobre Transporte Interna-
cional Terrestre (ATIT), y, sobre
Acuerdo de Alcance Parcial pro-
tocolizado al amparo del artículo
14 del Tratado de Montevideo de
1980 de la Asociación Latinoame-
ricana de Integración (ALADI),
suscrito el 1 de enero de 1990 por
la República Argentina, la Repú-
blica de Bolivia, la República Fe-
derativa del Brasil, la República
de Chile, la República del Para-
guay, la República del Perú y la
República Oriental del Uruguay.
Cabe agregar que, el Segundo
Protocolo Adicional sobre Infrac-
ciones y Sanciones suscrito en el
marco del ATIT (Segundo Proto-
colo) y puesto en vigencia en esta
nación, mediante Decreto Supre-
mo Nº 039-2005-MINCETUR,
establece cuales son las infraccio-
nes en las que pueden incurrir las
empresas de transporte internacio-
nal terrestre y las sanciones a apli-
car cuando infringen las obliga-
ciones contenidas en el ATIT.
Como correlato de aquel, se tiene
al Reglamento Nacional de Admi-
nistración de Transporte (RNAT),

48
 SERVICIOS PÚBLICOS Y REGULACIÓN ECONÓMICA

aprobado mediante Decreto Su-
premo Nº 017-2009-MTC, que es
uno de los reglamentos naciona-
les que deriva de la Ley N° 27181,
Ley General de Transporte y Trán-
sito Terrestre (LGTT); y tiene por
objeto regular la prestación del
servicio de transporte público y
privado de personas, mercancías y
mixto en los ámbitos nacional, re-
gional y provincial. Además, con-
tiene las disposiciones generales
que clasifica las distintas modali-
dades del servicio de transporte de
personas y mercancías. Cabe in-
dicar que, en sus Anexos 1 y 2 se
establecen los incumplimientos y
las infracciones, respectivamente,
en las que pueden incurrir los ope-
radores del servicio de transpor-
te en sus diferentes modalidades,
así como las sanciones a aplicar
cuando se infrinjan las obligacio-
nes contenidas en el mencionado
dispositivo reglamentario.
Debe destacarse, al respecto, que
si bien la prestación del servicio
de transporte de personas y mer-
cancías por carretera de ámbito in-
ternacional se encuentra regula-
da por el ATIT, este no regula de
manera expresa y exhaustiva to-
dos los aspectos que puedan sus-
citarse con motivo de la ejecución
del transporte(1). En tal sentido, es
lógico que ante lo que no se haya
podido regular en este ámbito, se
puedan aplicar de modo excep-
cional, pero complementariamen-
te, las disposiciones que sobre la
materia, haya previsto la regula-
ción nacional interna, siguiendo
una suerte de auxilio para su fi-
nes. Empero, esta asistencia, no
debe significar en ningún caso,
restricción alguna a las facilida-
des otorgadas o que resulten con-
trarias a la referida norma comu-
nitaria supranacional. En otros
términos, la regla aquí es que se
aplique a las empresas que efec-
túan el transporte terrestre interna-
cional, de manera armónica y sis-
temática, la regulación nacional,
a efectos de solucionar los incon-
venientes o dificultades que pue-
dan surgir de la ejecución del refe-
rido servicio, salvo, claro está, de
aquellas disposiciones que puedan
resultar contrarias al ATIT, o que
no se encuentren compatibles con
su naturaleza.
En efecto, dicha situación se en-
cuentra taxativamente habilitada
a través del artículo 2 del RNAT,
según el cual regula que “[e]l
presente Reglamento se aplica
en forma complementaria a los
acuerdos sobre transporte inter-
nacional vigentes en el país”. En
concordancia con ello, el propio
ATIT ha previsto que “[s]e apli-
carán a las empresas que efec-
túen transporte internacional, así
como a su personal, vehículos y
servicios que presten en el terri-
torio de cada país signatario, las
leyes y reglamentos vigentes en
la misma, salvo las disposiciones
contrarias a lo establecido en este
Acuerdo”, de conformidad con el
artículo 4 del ATIT; y, de forma
específica, el numeral 1 de su ar-
tículo 34 dispone que “[l]as que-
jas o denuncias y la aplicación de
sanciones a que dieren lugar los
actos y omisiones contrarios a las
leyes y sus reglamentaciones, se-
rán resueltas o aplicadas por el
país signatario en cuyo territorio
se hubieren producido los hechos
acorde a su régimen legal, inde-
pendientemente de la jurisdic-
ción a que pertenezca la empre-
sa afectada o por cuyo intermedio
se hubieren presentado las quejas
o denuncias”.
En este punto, se debe tener pre-
sente que la remisión a la legis-
lación nacional interna resultará
conveniente solamente si se con-
sidera que los países acordantes
al tiempo de suscribir los mismos
tienen en mente los conceptos
(1) Ya que como es natural en el derecho positivo de ámbito internacional, solo se prevén las
condiciones generales que motivan su existencia y sus fines, dejando a menester de los
acuerdos binacionales o multilaterales el perfeccionamiento de los mismos a partir de faci-
lidades que se puedan conceder.
(2) VILLANUEVA GUTIÉRREZ, Walker. “Las Normas Antielusivas Específicas de la Ley
Interna y su Aplicación a Nivel del Tratado”. En: Revista Derecho & Sociedad, Nº 43,
pp. 435-447.
que emanan de su legislación in-
terna. Tal remisión a la legisla-
ción interna, como bien lo indi-
ca Villanueva Gutiérrez(2), “(…)
promueve seguridad jurídica, por-
que se trata de conceptos conoci-
dos y plenamente manejados por
los Estados que aplican su propia
legislación”.
En tal sentido, resulta posible
aplicar las disposiciones de la
LGTT; los reglamentos que sobre
la materia de ella deriven, como
el RNAT, así como sus corres-
pondientes normas complemen-
tarias, pero, como se sabe, todo
y en cuanto no supongan restric-
ción alguna a las facilidades ya lo-
gradas por el ATIT. En estricto,
las empresas que efectúan el ser-
vicio de transporte terrestre inter-
nacional que, en su tránsito por el
Perú, cometan infracciones con-
tra las disposiciones del RNAT,
del Código de Tránsito (num. 2,
art. 9 del ATIT), así como el res-
to de disposiciones de otros cuer-
pos normativas nacionales vigen-
tes y aplicables a la materia, serán
sancionados de conformidad al ré-
gimen de infracciones y sanciones
de estos, siempre que se encuen-
tren en armonía con el ATIT.
Hasta aquí, no parece surgir ma-
yor inconveniente para que se
apliquen las disposiciones del
RNAT y lo que ello, consecuente-
mente, significa. Y es que en rea-
lidad no lo habría, si la infracción
que se pretende determinar no es,
al mismo tiempo, una infracción
para el ATIT. En sentido contra-
rio, el inconveniente más tras-
cendental se presenta cuando un
único hecho se configura como in-
fracción en el marco del RNAT,

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA & CONTROL Nº 60 / DICIEMBRE 2018 49

 SERVICIOS PÚBLICOS Y REGULACIÓN ECONÓMICA
y, simultáneamente, en el ATIT.
Ante ello, es que se propone al-
gunos criterios útiles o reglas que
nos permitirán, al menos, tener
como punto de partida para su tra-
tamiento. Para tales efectos, resul-
ta conveniente tener claro algunos
aspectos que se relacionan direc-
tamente con la materia y que de
manera pedagógica se desarrollan
seguidamente.
II. LOS ACUERDOS
SUPRANACIONALES
EN EL ORDENAMIENTO
JURÍDICO PERUANO
La vigente Constitución Política
del Perú, sin más, se ha reserva-
do a enunciar que “[l]os tratados
celebrados por el Estado y en vi-
gor forman parte del derecho na-
cional”, de conformidad con su ar-
tículo 55. Resulta de mucha ayuda
tener claro qué es lo que se entien-
de por tratado, o en todo caso, cuá-
les son sus alcances. Respecto a
la denominación “Tratado” uti-
lizada por la norma constitucio-
nal, Novak Talavera citado por
Gutiérrez Camacho(3) señala que
“(…) [c]ualquiera sea su deno-
minación particular –convención,
pacto, acuerdo, carta, convenio,
declaración, compromiso, proto-
colo, estatuto, notas reversarles,
acta, reglamento, etc.– en todos
los supuestos se define a un mis-
mo negocio jurídico generalmen-
te identificado como ‘Tratado’”.
En consonancia con ello, el primer
párrafo del artículo 2 de la Con-
vención de Viena sobre los Dere-
chos de los Tratados de 1969 defi-
ne a dicha figura supranacional de
la siguiente manera: “[s]e entien-
de por un tratado un acuerdo in-
ternacional celebrado por escrito
entre Estados y regido por el De-
recho internacional, ya que con-
siste en un instrumento único o en
dos o más instrumentos conexos y
cualquiera que sea su denomina-
ción particular”.
En sintonía con la norma cons-
titucional, el artículo 3 de
la Ley Nº 26647, Ley sobre
50
se ha optado por un sistema de
aplicación inmediata de los tra-
Si bien la prestación tados en el Derecho interno, sin
del servicio de que exista acto adicional alguno
transporte de para su incorporación. Respecto
personas y a ello, jurisprudencia del Tribu-
mercancías por nal Constitucional(6) señala que
carretera se “[a] diferencia de las demás for-
encuentra regulada
por el ATIT, este no mas normativas que se producen
regula de manera en el ámbito del Derecho interno
exhaustiva todos los peruano, los tratados son fuente
aspectos que puedan normativa, no porque se produz-
suscitarse. can internamente, sino porque la
Constitución así lo dispone. Para
ello, la Constitución, a diferencia
de las otras formas normativas,
prevé la técnica de la recepción
Perfeccionamiento de Tratados, o integración de los tratados en
establece que los tratados cele- el Derecho interno peruano (…)”.
brados y perfeccionados por el
Estado peruano entran en vigen- En cuanto al rango normativo
cia y se incorporan al Derecho que le corresponde a estos acuer-
nacional, en la fecha en que se dos supranacionales dentro del or-
cumplan las condiciones estable- denamiento jurídico peruano, se
cidas en los instrumentos inter- debe considerar que si bien la nor-
nacionales respectivos (4). La in- ma constitucional no lo ha seña-
corporación de los tratados al lado de forma expresa, se puede
Derecho nacional se sujeta a lo determinar ello, aunque por infe-
que establezcan los propios Tra- rencia, que este tiene rango de ley,
tados sobre el particular. Ello su- tal y como se desprende de la pro-
pone que, nuestro sistema se ad- pia Constitución Política de 1993
hiere a la teoría monista en la (num. 4, artículo 200), cuando es-
relación tratado y ley interna, se- tablece que puede interponerse
gún la cual la eficacia y vigen- una acción de inconstitucionali-
cia efectiva del tratado no está su- dad contra las normas con rango
peditada a la publicación de una de ley, en donde se incluye a los
norma que incorpore a la ley in- tratados en este rango. Conside-
terna el contenido íntegro del rando ello, como se sabe, dichos
ello. La ratificación presidencial Acuerdos son fuente normati-
o la aprobación del Tratado por va, por disposición de la Consti-
el Congreso (art. 56 Constitución tución; y, como tal, son también
Política de 1993) son suficien- fuentes de los procedimientos ad-
tes para considerarlo como parte ministrativos, tal y como se puede
del Derecho interno(5). Es decir, advertir del artículo V del Título
(3) GUTIÉRREZ CAMACHO, Walter. La constitución comentada: Análisis artículo por ar-
tículo. Tomo I. 2ª edición. Gaceta Jurídica. Lima, 2013, p. 1029.
(4) Cuando los tratados no requieran la aprobación legislativa, el Presidente de la República los
ratifi ca directamente, mediante decreto supremo, de acuerdo a lo previsto en el artículo 57
de la Constitución Política de 1993.
(5) VILLANUEVA GUTIÉRREZ, Walker. “Las Normas Antielusivas Específi cas de la Ley
Interna y su Aplicación a Nivel del Tratado”. En: Revista Derecho & Sociedad, Nº 43,
pp. 435-447.
(6) Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Exp. Nº 047-2004-AI/TC, fundamento
jurídico 21.

Preliminar del Texto Único Or-
denado de la Ley N° 27444, Ley
del Procedimiento Administrativo
General (TUO de la LPAG). Esta
dinámica de fuentes internaciona-
les sirve para valorar la validez e
interpretación de la actuación ad-
ministrativa a la luz de tales nor-
mas de fuentes externas. Por ello,
considerar a los tratados interna-
cionales como fuente del Derecho
administrativo, significa que el or-
denamiento de fuente internacio-
nal vincula y orienta el ejercicio
de competencias tanto de las au-
toridades administrativas como de
la jurisdicción contencioso-admi-
nistrativa, y que los administrados
bien podrían invocarlas en su pro-
vecho. Pero la situación no que-
da allí, sino que por imperio de
los mismos, también la actuación
de las autoridades administrativas
es delimitada aparte que dicha ac-
tuación es controlada y enjuiciada
por autoridades exteriores, como
por ejemplo sucede con los docu-
mentos internacionales que reco-
nocen la competencia a tribuna-
les supranacionales(7). Los mismos
que incluso pueden determinar
desde los alcances y la validez de
las potestades administrativas que
se ejercen dentro de un país en
función a los términos de los tra-
tados. De allí que sería incorrec-
to afirmar que el Derecho admi-
nistrativo sigua siendo solo una
rama de Derecho Público interno,
pues, como se menciona, recibe
cada vez más, intensa influencia
de fuentes supranacionales incor-
porados a nuestro ordenamiento
jurídico nacional, derivados por
un lado del Derecho Internacional
de derechos fundamentales y, por
el otro, de los procesos de integra-
ción económica y política(8). Ha-
bida cuenta de ello, no cabe duda
que el Perú se encuentra obliga-
do a aplicar las disposiciones nor-
mativas del ATIT, toda vez que
el mismo es fuente del ordena-
miento jurídico peruano; y no pre-
cisamente por su singular forma
de incorporación al orden jurídi-
co, sino porque la propia Consti-
tución así lo ha dispuesto y porque
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA & CONTROL Nº 60 / DICIEMBRE 2018
SERVICIOS PÚBLICOS Y REGULACIÓN ECONÓMICA
adicionalmente el derecho positi- directa, los principios de razona-
vo administrativo así lo reconoce. bilidad (num. 3, art. 246 del TUO
de la LPAG); eficacia (num. 1.10.
III. DE LA DUALIDAD art. IV del Título Preliminar del
DE INFRACCIONES, TUO de la LPAG); y, el non bis in
PROCEDIMIENTOS Y ídem (num. 11, art. 246 del TUO
SANCIONES de la LPAG), que se encuentran
vinculadas al tema que nos convo-
En el escenario de una actividad ca en esta oportunidad.
de fiscalización efectuada por la
autoridad de transporte con com- Respecto al primero, debe men-
petencias para verificar el cum- cionarse que en el marco del Dere-
plimiento normativo de las obli- cho administrativo sancionador, si
gaciones generadas en virtud de bien se enuncia al principio como
una autorización para prestar el el de “razonabilidad”, se debe de-
servicio de transporte internacio- jar en claro que su contenido se
nal; suele darse el caso, y en rea- encuentra vinculado directamen-
lidad pasa con mucha frecuencia, te con el principio de proporcio-
que un único hecho advertido por nalidad, esto es, con la adecuación
el inspector de transporte confi- aplicable entre la gravedad del he-
gure tanto infracción tipificada en cho constitutivo de la infracción y
el ATIT como en el RNAT. Tal la sanción aplicada. En ese senti-
supuesto presentaría un posible do, es posible afirmar que el legis-
problema de dualidad o duplici- lador peruano ha asumido el con-
dad de infracciones, en esa línea, tenido material del principio de
de procedimientos sancionado- proporcionalidad denominándolo
res, y, por consecuencia, de san- razonabilidad. En esa línea, el Tri-
ciones, lo que nos llevaría adver- bunal Constitucional ha sostenido
tir, a priori, la generación de un que si bien la doctrina suele hacer
posible conflicto que ni la actual distinciones entre el principio de
norma constitucional peruana ni proporcionalidad y el principio de
otra norma de menor rango han razonabilidad (como estrategias
sabido expresamente solucionar(9). para orientar al juzgador hacia
De modo que habría que resolver una decisión que no sea arbitraria
qué dispositivo normativo aplicar sino justa), prima facie, es posible
considerando la especialidad, o establecer similitud entre ambos
la norma supranacional o la regu- principios, toda vez que una de-
lación nacional interna; o, por el cisión que se adopta en el marco
contrario, ambas, al mismo tiem- de convergencia de dos principios
po. En cualquier caso, debe ob- constitucionales no será razona-
servarse los principios del dere- ble cuando no respete el princi-
cho administrativo, y de manera pio de proporcionalidad. Y este
(7) Un claro ejemplo es el Tribunal Andino de Justicia de la Comunidad Andina de Naciones
(CAN) o incluso tribunales arbitrales privados como el CIADI, referido a la protección de
inversiones.
(8) Morón Urbina_ comentarios_105 y ss.
(9) Diferente es el caso, por ejemplo, de la extinta Constitución Política de 1979, indicaba, al
menos, en su artículo 101 que, en caso de conflicto entre un tratado y una ley, prevalecía el
primero.
(10) MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS - MINJUS. Guía práctica sobre
el procedimiento administrativo sancionador, p. 18.
<https://www.minjus.gob.pe/wp-content/uploads/2015/06/MINJUS-DGDOJ-
Gu%C3%ADa-pr%C3%A1ctica-sobre-el-procedimiento-administrativo-sancionador.pdf>
51
 SERVICIOS PÚBLICOS Y REGULACIÓN ECONÓMICA
último, gestado originariamente
en la doctrina alemana como prin-
cipio incluido en uno más gene-
ral de “prohibición de exceso”,
constituye un criterio constitucio-
nal que informa la actividad de los
poderes públicos que es suscepti-
ble de restringir, lesionar o limitar
de alguna forma los derechos indi-
viduales de los ciudadanos. De ahí
que, conforme lo señala el Tribu-
nal Constitucional, sea en el seno
de la actuación de la Administra-
ción donde el principio de pro-
porcionalidad cobra especial re-
levancia debido a los márgenes de
discreción con que inevitablemen-
te actúa para atender las deman-
das de una sociedad en constante
cambio(10). En síntesis, las autori-
dades deben prever que la comi-
sión de la conducta sancionable no
resulte más ventajosa para el in-
fractor que cumplir las normas in-
fringidas o asumir la sanción. Sin
embargo, las sanciones a ser apli-
cadas deben ser proporcionales al
incumplimiento calificado como
infracción, observando criterios
legalmente establecidos(11) a efec-
tos de su graduación.
En cuanto al segundo, debe in-
dicarse que ha servido para dar-
le una nueva legitimidad social a
la administración, ya que no bas-
ta cumplir las normas para con-
tar con legitimidad, sino que ade-
más la actividad administrativa
debe ir aparejada con el logro de
resultados u objetivos previstos
por el ordenamiento al crear de-
terminada facultad u obligación
administrativa(12). Mas propiamen-
te, dependerá de la autoridad ad-
ministrativa, evaluar si las sancio-
nes que se imponen con motivo
del incumplimiento de las obli-
gaciones generadas en virtud de
un título habilitante, son efectiva-
mente disuasivas, atendiendo adi-
cionalmente lo que se señala en el
párrafo precedente.
Por último, en cuanto al non bis
in idem debe mencionarse sus-
tancialmente como premisa que,
este principio básico en el cons-
titucionalismo moderno, otorga
52
una misma entidad administrati-
va por el mismo hecho (por ej. si
La incorporación de una autoridad pretendería aplicar
los tratados al una segunda sanción por conside-
Derecho nacional se rar que la primera –ya firme– fue
sujeta a lo que muy benigna), o de dos o más au-
establezcan los toridades administrativas distintas
propios tratados por el mismo hecho (por ej. con-
sobre el particular.
currencia de competencias san-
cionadoras en distintos sectores
o niveles de gobierno)(13). A ese
efecto, el profesor nacional, Mo-
seguridad jurídica al administra- rón Urbina(14) instruye sobre los
do. En esa línea, el supuesto esen- presupuestos para la exclusión de
cial de aplicación del non bis in la segunda pretensión sancionado-
idem es el que se da cuando un ra teniendo en consideración (i) la
mismo ilícito es subsumible en va- identidad subjetiva o de perso-
rias normas punitivas. La garan- na eadem personae, consistente
tía que entra en juego en el ám- en que ambas pretensiones puni-
bito procedimental es aquella que tivas sean ejercidas contra el mis-
prohíbe sancionar dos veces por lo mo administrado, independiente-
mismo, aunque dos normas puni- mente de cómo cada una de ellas
tivas diferentes tipifiquen la mis- valore su grado de participación o
ma vulneración del ordenamiento forma de culpabilidad imputable;
jurídico, cada una con la infrac- (ii) la identidad de hecho u ob-
ción independiente. Precisamen- jetiva eadem rea, consistente en
te, este principio intenta resolver que el hecho o conducta incurri-
la concurrencia de poderes puni- das por el administrado deba ser
tivos o sancionadores, mediante la la misma en ambas pretensiones
exclusión de la posibilidad de in- punitivas sin importar la califi-
criminar, sobre la base de los mis- cación jurídica que las normas le
mos hechos, dos veces al mismo asignen o el presupuesto de he-
administrado. Por ejemplo, en el cho que las normas contengan; y,
ámbito administrativo, puede pro- (iii) la identidad causal o fun-
ducirse afectación a este princi- damento eadem causa petendi,
pio mediante la aplicación de una consistente en la identidad en am-
segunda sanción, por parte de bas incriminaciones, esto es, que
(11) El benefi cio ilícito resultante por la comisión de la infracción; la probabilidad de detección
de la infracción; la gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido; el per-
juicio económico causado; la reincidencia, por la comisión de la misma infracción dentro
del plazo de un (1) año desde que quedó fi rme la resolución que sancionó la primera infrac-
ción; las circunstancias de la comisión de la infracción; y, la existencia o no de intenciona-
lidad en la conducta del infractor.
(12) MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo
General. 10ª edición. Lima: Gaceta Jurídica, 2014, p. 87.
(13) MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS - MINJUS. Guía práctica sobre
el procedimiento administrativo sancionador, p. 23 y ss.
<https://www.minjus.gob.pe/wp-content/uploads/2015/06/MINJUS-DGDOJ-
Gu%C3%ADa-pr%C3%A1ctica-sobre-el-procedimiento-administrativo-sancionador.pdf>
(14) MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo
General. 10ª edición. Lima: Gaceta Jurídica, 2014, p. 788.
(15) GUTIÉRREZ CAMACHO, Walter. La constitución comentada: Análisis artículo por ar-
tículo. Tomo I. 2ª edición. Gaceta Jurídica. Lima, 2013, p. 1039.
(16) VILLANUEVA GUTIÉRREZ, Walker. “Las Normas Antielusivas Específi cas de la Ley
Interna y su Aplicación a Nivel del Tratado”. En: Revista Derecho & Sociedad, Nº 43,
pp. 435-447.

exista superposición exacta entre
los bienes jurídicos protegidos y
los intereses tutelados por las dis-
tintas normas sancionadoras, de
suerte tal que, si los bienes jurí-
dicos que persiguen resultan ser
heterogéneos existirá diversidad
de fundamento, mientras que si
son iguales no procederá la doble
punición.
Definidos tales presupuestos, co-
rresponde resolver que, ante un
eventual conflicto normativo, es
la primacía incondicional del tra-
tado sobre la ley que se defien-
de por los tribunales internacio-
nales, en diversas ocasiones, por
el Derecho comparado y por los
tribunales internos, de modo que
ningún Estado pueda liberarse
de una obligación invocando su
contradicción con su legislación
interna (15). A este respecto, Vi-
llanueva Gutiérrez(16) enseña que
“[e]n caso de conflictos normati-
vos entre el tratado y la ley, pro-
cede acudir a los principios gene-
rales que resuelven las antinomias
en el derecho; la ley especial pre-
valece sobre la ley general, la ley
posterior deroga la ley anterior, la
ley general posterior no deroga la
ley especial anterior, o el princi-
pio de competencia normativa en
virtud del cual determinadas ma-
terias normativas están reserva-
das para su regulación por nor-
mas especiales, no siendo posible
que otras invadan ese ámbito re-
servado”. Por su parte, el máxi-
mo intérprete de la Constitución
instruye que “(…), es un principio
general del derecho internacional
el que un Estado no puede invocar
las disposiciones de su derecho in-
terno como justificación para el
incumplimiento de un tratado o
de normas imperativas de Dere-
cho Internacional. Este principio
ha quedado establecido en los ar-
tículos 27 y 53 de la Convención
de Viena sobre el derecho de los
tratados de 1969, ratificado por
el Perú mediante el Decreto Su-
premo Nº 029-2000-RE, de fecha
14 de septiembre de 2000(17)”. En
tal sentido, la ley nacional no pue-
de tener efectos modificatorios, ni
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SERVICIOS PÚBLICOS Y REGULACIÓN ECONÓMICA
suspensivos, ni derogatorios, ni atender la primacía de la aplica-
abrogatorios sobre esos acuerdos ción de las disposiciones comu-
o convenios supranacionales, aun- nitarias de ámbito internacional,
que estos si pueden tener efecto esto es, el ATIT; y, por el con-
suspensivo sobre la ley interna(18). trario, poner fin al procedimiento
Como se puede notar, no solo pri- instaurado en el marco del RNAT,
ma la aplicación de los tratados sin que ello suponga suspender el
sobre el Derecho nacional, aunque procedimiento o llegar a un pro-
estos tengan el mismo rango, sino nunciamiento por parte del órga-
que desarrolla un efecto de blo- no nacional competente sobre el
queo también respecto al Derecho fondo. En palabras del maestro es-
establecido posteriormente(19). pañol, Santamaría Pastor(21), “(…)
lo que procedería no es suspender
Esta preferencia de la aplicación de el procedimiento, sino sobreseer-
las disposiciones normativas de los lo definitivamente, con objeto de
acuerdos o convenio supranacio- que fueran los órganos comuni-
nales, respecto de las disposiciones tarios los que ejerzan la represión
nacionales internas, resultará pro- sancionadora”.
cedente, siempre que concurran si-
multáneamente la triple identidad, Diferente situación es el caso en
esto es, eadem personae, eadem que los procedimientos instaura-
rea, y eadem causa petendi; como dos con motivo de las infraccio-
indica, Rubio Correa(20), “(…) aquí nes de ambos órdenes (nacional -
habrá que hacer primar el tratado, RNAT e internacional - ATIT) no
porque es un compromiso con po- exista la concurrencia, por lo me-
tencias extranjeras, o con organis- nos, de alguno de los elementos
mos internacionales, y la palabra que compone la triple identidad
empeñada en ese ámbito debe ser antes expuesta. Un claro ejemplo
cumplida”. de ello22 puede ser advertido del
Segundo Protocolo, en el que se
Para tal efecto, en caso de que ha previsto como infracción pecu-
un único hecho advertido por la niaria calificada como graves la
competente autoridad de trans- conducta típica: “realizar un ser-
porte configure simultáneamen- vicio distinto al autorizado” (num.
te infracción tipificada tanto en el 5, literales a) y b), art. 3) para el
RNAT como en el ATIT, y por transporte de pasajeros y carga en
ende, se aperture un procedimien- ese ámbito. En semejante situa-
to sancionador para cada ámbito ción, el Anexo 2: Tabla de Infrac-
regulatorio, lo que corresponde es ciones y Sanciones del RNAT ha
(17) Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Exp. Nº 04677-2005-HC/TC, funda-
mento jurídico 12.
(18) GUTIÉRREZ CAMACHO, Walter. La constitución comentada: Análisis artículo por ar-
tículo. Tomo I. 2ª edición. Gaceta Jurídica. Lima, 2013, p. 1042.
(19) DIETER BORCHARDT, Klaus. El ABC del Derecho de la Unión Europea. Luxemburgo:
Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2011, p. 133.
(20) RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la Constitución Política de 1993. Tomo III. Fondo
Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 1999, p. 165.
(21) SANTAMARÍA PASTOR, Juan. (2005). “Caducidad del procedimiento (art. 44.2 LRJAP)”.
Revista de Administración Pública (168), 7-56. p. 42.
(22) Quizás el más obvio, sin perjuicio de las demás infracciones que pueden advertirse en am-
bos marcos regulatorios.
(23) Básicamente aquellos que representan a los órganos encargados de efectuar la subsunción
del hecho advertido, en la actividad misma de fiscalización o cuando se trata de un informe
de gabinete, al ilícito administrativo correspondiente.
(24) NIETO GARCÍA, Alejandro. Derecho administrativo sancionador. 4ª edición. Madrid:
Editorial Tecnos, 2005, p. 305.
53
 SERVICIOS PÚBLICOS Y REGULACIÓN ECONÓMICA
previsto como infracción pecunia-
ria calificada como muy grave la
conducta típica: “prestar el servi-
cio de transporte de personas, de
mercancías o mixto, (…) en una
modalidad o ámbito diferente al
autorizado” (identificada con có-
digo F1).
En este punto, es menester in-
dicar que, en la práctica (23), hay
quienes alegan que para que exis-
ta tal duplicidad debe existir una
muy precisa descripción o perfec-
ta definición de la conducta típi-
ca, lo cual significa, en puridad,
un craso error, puesto que, tal y
como sucede en el fuero penal, no
se puede llegar a tal exigencia de
rigurosidad, o al menos no a tal
extremo; lo cierto es que, en pa-
labras de Nieto García(24), maes-
tro español de mayor influencia
en este ámbito sino de otros más,
“(…) la descripción rigurosa y
perfecta de la infracción es, salvo
excepciones, prácticamente im-
posible. El detallismo del tipo tie-
ne su límite. Las exigencias maxi-
malistas sólo conducen, por tanto,
a la parálisis normativa o a las nu-
lidades de buena parte de las dis-
posiciones sancionadoras existen-
tes o por dictar”.
Con ello claro, se tiene que de-
cir que ambas infracciones esta-
rían circunscritas dentro del tan
mencionado por estos tiempos
transporte informal considera-
da así, básicamente, por políti-
ca institucional(25). No cabe duda
que para la conducta típica que
nos ocupa, efectuar el servicio
de transporte distinto al auto-
rizado, supone en los dos ámbi-
tos (RNAT y el ATIT) la preexis-
tencia de una autorización, el cual
para efectos de responsabilidad
se le otorga la calidad de trans-
portista o transportador (num.
3.77, art. 3 del RNAT; art. 1 del
Segundo Protocolo) al beneficia-
rio de ella; pero que, incumple su
obligación generada en virtud de
su respectivo título habilitante,
por lo que se ajustaría a la iden-
tidad eadem personae. En ese or-
den, y como es obvio, la conducta
54
LGTT (art. 3) se puede advertir
que: “[l]a acción estatal en mate-
Cuando la autoridad ria de transporte y tránsito terres-
de transporte tre se orienta a la satisfacción de
competente califique las necesidades de los usuarios y
las infracciones que al resguardo de sus condiciones
se hubieran de seguridad y salud, así como a
desencadenado, debe la protección del ambiente y la
mantenerse un
respeto absoluto a comunidad en su conjunto”. En
esa dirección del preámbulo del
los derechos de
defensa de los RNAT se puede apreciar que tiene
transportistas. como fundamento jurídico: “(…)
regular la prestación del servicio
de transporte público y privado de
personas, mercancías y mixto en
materializada por el transportis- los ámbitos nacional, regional y
ta será aquel que se encuadre si- provincial, (…) en procura de lo-
multáneamente en las infraccio- grar la completa formalización
nes antes indicadas, de modo que, del sector y brindar mayor se-
está por demás referirnos con ma- guridad los usuarios del mis-
yor desarrollo al respecto, tenien- mo, promoviendo que reciban
do hasta aquí ajustada la identidad un servicio de calidad” (énfasis
eadem rea. agregado).
Por último, está la identidad ea- Tal y como se puede apreciar, los
dem causa petendi que, como se bienes jurídicos en ambos regíme-
sabe, no se asocia solamente a la nes responden a fundamentos ju-
codificación de la conducta típica rídicos distintos. Mientras que el
como tal, sino también a la super- bien jurídico tutelado en el ámbito
posición de bienes jurídicos que del ATIT se encuentra asociado,
cada ámbito protege, los mismos sustancialmente, a la necesidad
que para tales efectos, resulta con- de contribuir a una efectiva in-
veniente identificar a partir de una tegración de los países de la re-
lectura de sus correspondientes gión, a través de un fluido trán-
preámbulos. Así, el preámbulo del sito de mercancías y personas;
ATIT refiere que en ese ámbito el RNAT, por el contrario, en sin-
se tiene como fundamento: “Otor- tonía con la LGTT, se encuentra
garle soporte jurídico al recono- asociado, básicamente, a brindar
cimiento que los países hacen del un servicio de calidad y segu-
transporte terrestre internacional ridad en el transporte a través
como un servicio de interés pú- de la formalización del sector.
blico, con la finalidad de contri- Por consecuencia, no existiría
buir a una efectiva integración una superposición exacta de bie-
de los países de la región, con- nes jurídicos protegidos, por ser
templando las necesidades y ca- heterogéneos, según pregona la
racterísticas geográficas y eco- doctrina, por lo que resultaría cla-
nómicas de cada uno de ellos”. ramente posible que, por un mis-
En cambio, de una lectura a la mo hecho corresponde determinar
(25) De acuerdo con la exposición de motivos del Decreto Supremo Nº 005-2016-MTC que
aprueba modifi caciones al Reglamento Nacional de Administración de Transporte, “(…) el
transporte informal es entendido como aquel que se presta sin contar con la autorización co-
rrespondiente o el realizado en una modalidad o ámbito distinto al autorizado; (…)”.
(26) SANTAMARÍA PASTOR, Juan. (2005). “Caducidad del Procedimiento”. En: Revista de
Administración Pública Nº 168, Madrid, pp. 7-56.

infracciones y aplicar tanto san-
ciones contempladas en el ATIT
como en el RNAT ya que no ha-
bría una contradicción del princi-
pio de non bis in idem. Ese mismo
razonamiento sigue Santamaría
Pastor(26), en relación a los proce-
dimientos sancionadores instaura-
dos, simultáneamente, al amparo
de la legislación nacional de Es-
paña y de las normas comunita-
rias de la Unión Europea, cuando
señala que: “(…) en el caso de se-
guimiento simultáneo de un pro-
cedimiento sancionador por los
órganos comunitarios no puede,
en principio, incurrirse en un bis
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA & CONTROL Nº 60 / DICIEMBRE 2018
SERVICIOS PÚBLICOS Y REGULACIÓN ECONÓMICA
in idem, por cuanto las normas
sancionadoras que apliquen aque-
llos órganos y los nacionales serán
normalmente distintas, de modo
que las eventuales sanciones ca-
recerían de la identidad de funda-
mento (…)”.
Finalmente, debe tenerse en cuen-
ta que al momento que la autoridad
de transporte competente califi-
que las infracciones que se hubie-
ran desencadenado con motivo de
un mismo hecho, debe mantener-
se un respeto absoluto a los de-
rechos de defensa de los trans-
portistas independientemente de
la procedencia del servicio que
prestan, y al momento de impo-
ner la sanciones que correspon-
diesen debe ceñirse estrictamen-
te a los límites de la facultad que
tengan atribuida, sin que deje es-
pacio a comprometer la debida
proporción que debe existir en-
tre los medios a emplear y los fi-
nes públicos que deba tutelar, de
modo que respondan a lo sustan-
cialmente necesario para la satis-
facción de su cometido, la defen-
sa de la formalidad, solo así se
evitará una afectación de los prin-
cipios de razonabilidad y eficacia
antes mencionados.■
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