ESPACIO PUBLICO - Alcance de la “destinación al uso común” / USO

COMUN DEL ESPACIO PUBLICO - Alcance

El artículo 82 de la Carta Política consagra como deber del Estado el de “velar por
la protección de la integridad del espacio público y POR SU DESTINACION AL
USO COMUN....”. Igualmente, el artículo 38 del Decreto 1421 de 1993, cuyo
cumplimiento reclama el actor, le atribuye al Alcalde del Distrito Capital la
obligación de velar porque se respete el espacio público y su destinación al uso
común. De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua
Española la expresión “COMUN”, significa, entre otras acepciones, “...lo que no
siendo privativamente de ninguno pertenece o se extiende a varios”. Dicho uso
común implica que todas las personas tengan derecho, en este caso, a acceder a
las vías públicas; empero, ello no se contrapone a la adopción de medidas que
garanticen un mejor disfrute, uso o goce, a efectos de que los bienes de uso
público puedan ser compartidos en una forma adecuada y racional. De ahí que el
establecimiento de carriles que faciliten la circulación vehicular para el transporte
público, lejos de contrariar el espíritu de la voluntad del constituyente y del
legislador, contribuye a su efectividad.

SISTEMA DE TRANSPORTE MASIVO - Uso exclusivo de carril vial /

TRANSMILENIO - Sustento reglamentario / HECHO NOTORIO - Transmilenio
como sistema masivo

Es un hecho notorio que los buses empleados para el Sistema Masivo de

Transporte a que se refiere el demandante, tienen mayor tamaño que los otros
buses de servicio público y que los vehículos de servicio particular y taxis, pues,
como su nombre lo indica, están diseñados para trasladar un gran número de
pasajeros, lo cual, de suyo, implica que deben circular por un lugar determinado
de la vía para no solo no obstaculizar a los demás vehículos, sino ofrecer
garantías de seguridad a los usuarios. De tal manera que, en principio, no advierte
la Sala que por el hecho de que el TRANSMILENIO circule por un determinado
carril de las vías públicas se esté patrocinando la invasión del espacio público,
máxime si el resto de carriles no ha sido vedado para la utilización de los demás
usuarios. De otra parte, a la demanda el actor acompaña, entre otros documentos,
el Acuerdo 04 de 1999, que autoriza al Acalde para la constitución de la empresa
TRANSMILENIO, así como el Decreto 831 de 3 de diciembre de 1999, expedido
por el Alcalde Mayor de Bogotá, que, entre otras disposiciones, consagra las
relativas a la “INFRAESTRUCTURA ESPECIAL Y EXCLUSIVA DEL SISTEMA
TRANSMILENIO”; y según se lee en el Decreto 831 citado, a través del Acuerdo
núm. 06 de 1998 se adoptó por el Concejo Distrital el “Plan de Desarrollo
Económico, social y de Obras Públicas de Santa Fe de Bogotá”, que previó vías
de uso exclusivo para buses, habilitación de corredores férreos, adecuación de
rutas alimentadoras, etc,. Es decir, que la utilización de un carril especial de la vía
está amparada por un andamiaje reglamentario que la sustenta, el cual, prima
facie, no es contrario al artículo 82 de la Carta Política, cuyo alcance se precisó ab
initio.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., veinte (20) de septiembre de dos mil dos (2002)

Radicación número: 25000-23-27-000-2002-1043-01(ACU-1043)

Actor: CARLOS ENRIQUE CAMPILLO PARRA

Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA

Referencia: APELACIÓN SENTENCIA

Se decide la impugnación oportunamente interpuesta por el actor contra la

sentencia de 9 de agosto de 2002, proferida por la Sección Cuarta, Subsección “A”

del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró improcedente la acción

instaurada.

I.- ANTECEDENTES

I.1.- El señor CARLOS ENRIQUE CAMPILLO PARRA, en escrito presentado ante

la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 26 de junio

de 2002, incoó la acción de cumplimiento de que trata el artículo 87 de la Carta,

desarrollado por la Ley 393 de 1997, contra el Distrito Capital de Bogotá, a fin de

que dé cumplimiento al artículo 38 del Decreto 1421 de 1993, que le asigna como

función la de “Velar porque se respete el espacio público y su destinación al uso

común”.

I.2-. El actor infiere el aducido incumplimiento, en síntesis, de lo siguiente:

1º: Que el sistema de transporte que dirige y gestiona TRANSMILENIO S.A., que

ha causado inversiones cuantiosas de recursos públicos, tiene el uso exclusivo de

carriles de movilización que hacen parte del espacio público de la ciudad.

2º: En su opinión, dicho sistema debió comprar el espacio público, previa

desafectación del Concejo Distrital o, en subsidio, pagar un arrendamiento o

participación justa y proporcional a las inversiones del Distrito por la utilización del

espacio público, que debe estar destinado al uso común, es decir, de todos los

habitantes de la Capital, sin discriminación de ninguna naturaleza.

3º: Señala que 5 operadores particulares se están beneficiando de manera

exclusiva del espacio público, con ganancias exorbitantes.

4º: Destaca que es deber del Estado velar por la protección del espacio público y

su destinación al uso común y el sistema transmilenio únicamente moviliza el 8%

de la demanda diaria de pasajeros, en tanto que las personas que se movilizan

por las vías públicas de Bogotá representan e 92%.

5º: Expresa que por mandato del artículo 5º de la Ley 9ª de 1989 las vías públicas

no pueden encerrarse en forma tal que priven a la ciudadanía de su uso, goce,

disfrute visual y libre tránsito y que dicha prohibición es perentoria, por lo que no

se puede autorizar que un bien de uso público sea exclusivo para algunos,

impidiendo así el tránsito y la libre movilización de los demás automotores.

6º: Resalta el texto del artículo 170 del Decreto 1333 de 1986 que establece que

las vías, puentes y acueductos públicos no pueden enajenarse ni reducirse en

ningún caso, lo que demuestra que el uso exclusivo de carriles tiene un

impedimento legal notorio, pues atenta contra el uso común de los bienes

públicos.
I.3.- El Distrito Capital de Bogotá contestó la demanda, aduciendo, en síntesis, lo

siguiente:

Que los artículos 1º, 2º y 365 de la Constitución Política; la Ley 86 de 1989, la Ley

105 de 1993 (artículos 2º, 3º), la Ley 336 de 1996 (artículos 2º y 3o), constituyen

los principios y normas rectoras del servicio público esencial de transporte de

pasajeros, al que corresponde el sistema de transporte público urbano de

pasajeros en Bogotá, encaminado a garantizar la eficiente prestación del servicio.

Resalta que dentro de dicho marco normativo se expidió el Plan de Desarrollo

Económico Social y de Obras Públicas de Bogotá, 1998-2001, adoptado por el

Concejo Distrital mediante Acuerdo núm. 06 de 1998, con el cual se reestructura el

actual esquema del servicio público de transporte de pasajeros, dando prelación al

Sistema de Transporte Público Masivo de Pasajeros en Buses; y que, igualmente,

se expidió el Acuerdo 04 de 1999 que autorizó al Alcalde para participar en la

constitución de la empresa TRANSMILENIO S.A.

En su criterio, el actor cuenta con otros mecanismos judiciales para hace valer sus

apreciaciones frente al Sistema TRANSMILENIO S.A. y ha pretendido revivir la ya

superada discusión de los transportadores de Bogotá.

Considera que lo que busca el actor es que se desconozcan Acuerdos y la

normatividad que dio origen al sistema; y recaba en que el Distrito no desconoce

el derecho al goce e integridad del espacio público.

I.4.- La Empresa TRANSMILENIO S.A. contestó la demanda y para oponerse a la

prosperidad de sus pretensiones, adujo, principalmente, lo siguiente:

Expresa que el sistema ha dado respuesta a todas las metas, principios y

filosofías contempladas en la legislación que autoriza los sistemas de transporte

masivo urbano terrestre de pasajeros, pues se destaca, entre otros aspectos, por

el respeto a la vida, a la diversidad, al tiempo del viaje, calidad y consistencia y

costeabilidad, que contrasta con los vicios anteriores (guerra del centavo,

sobreoferta de servicio público, baja calidad del servicio, alto costo social,

accidentalidad y pérdidas negras derivadas de la multiplicidad de cajas o

tesorerías).

Sostiene que se ha producido un gran cambio en el sistema de transporte de la

ciudad y se ha dado un uso óptimo y adecuado a las vías, para atender las

necesidades de la comunidad; y que la alternativa que propone el actor,

precisamente, fue la que generó el caos vehicular en Bogotá.

II-. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA

El a quo rechazó por improcedente la acción instaurada, en esencia, porque, a su

juicio, del análisis de la demanda y de los documentos allegados con la misma se

observa que lo que el actor busca es cuestionar la autorización y constitución de

TRANSMILENIO S.A., para lo cual cuenta con otros mecanismos de defensa

judicial.

Que si, en gracia de discusión, se aceptara que la acción es procedente, habría

que denegarla porque la utilización del espacio público y, concretamente, de las

vías públicas, se encuentra autorizada por actos administrativos que gozan de la

presunción de legalidad y que son obligatorios mientras no hayan sido anulados o

suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 III-. FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACION

El actor hace énfasis en que busca el cumplimiento del artículo 38 del Decreto

1421 de 1993, porque TRANSMILENIO ocupa carriles exclusivos, sin que los

demás vehículos puedan hacerlo, lo que afecta el uso común de las vías.

Explica que narró en detalle la historia de TRANSMILENIO S.A., pero que la

acción va enderezada a la defensa del espacio público.

En su opinión, la acción de cumplimiento no es subsidiaria sino principal, conforme

lo precisó la Corte Constitucional en sentencia 193 de 1998.

Trae a colación sentencias de la Corte Constitucional relativas a la defensa del

espacio público.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA

El artículo 82 de la Carta Política consagra como deber del Estado el de “velar por

la protección de la integridad del espacio público y POR SU DESTINACION AL

USO COMUN....”(Resalta la Sala fuera de texto).

Igualmente, el artículo 38 del Decreto 1421 de 1993, cuyo cumplimiento reclama el

actor, le atribuye al Alcalde del Distrito Capital la obligación de velar porque se

respete el espacio público y su destinación al uso común.

De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española la

expresión “COMUN”, significa, entre otras acepciones, “...lo que no siendo

privativamente de ninguno pertenece o se extiende a varios”.

Dicho uso común implica que todas las personas tengan derecho, en este caso, a

acceder a las vías públicas; empero, ello no se contrapone a la adopción de

medidas que garanticen un mejor disfrute, uso o goce, a efectos de que los bienes

de uso público puedan ser compartidos en una forma adecuada y racional. De ahí

que el establecimiento de carriles que faciliten la circulación vehicular para el

transporte público, lejos de contrariar el espíritu de la voluntad del constituyente y

del legislador, contribuye a su efectividad.

Es un hecho notorio que los buses empleados para el Sistema Masivo de

Transporte a que se refiere el demandante, tienen mayor tamaño que los otros

buses de servicio público y que los vehículos de servicio particular y taxis, pues,

como su nombre lo indica, están diseñados para trasladar un gran número de

pasajeros, lo cual, de suyo, implica que deben circular por un lugar determinado

de la vía para no solo no obstaculizar a los demás vehículos, sino ofrecer

garantías de seguridad a los usuarios.

De tal manera que, en principio, no advierte la Sala que por el hecho de que el

TRANSMILENIO circule por un determinado carril de las vías públicas se esté

patrocinando la invasión del espacio público, máxime si el resto de carriles no ha

sido vedado para la utilización de los demás usuarios.

De otra parte, a la demanda el actor acompaña, entre otros documentos, el

Acuerdo 04 de 1999, que autoriza al Acalde para la constitución de la empresa

TRANSMILENIO (Folios 94 a 97), así como el Decreto 831 de 3 de diciembre de

1999, expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá, que, entre otras disposiciones,

consagra las relativas a la “INFRAESTRUCTURA ESPECIAL Y EXCLUSIVA DEL

SISTEMA TRANSMILENIO” (folios 105 a 106); y según se lee en el Decreto 831

citado, a través del Acuerdo núm. 06 de 1998 se adoptó por el Concejo Distrital el

“Plan de Desarrollo Económico, social y de Obras Públicas de Santa Fe de

Bogotá”, que previó vías de uso exclusivo para buses, habilitación de corredores

férreos, adecuación de rutas alimentadoras, etc, (folio 99). Es decir, que la

utilización de un carril especial de la vía está amparada por un andamiaje

reglamentario que la sustenta, el cual, prima facie, no es contrario al artículo 82 de

la Carta Política, cuyo alcance se precisó ab initio.

Finalmente, resalta la Sala que la acción de cumplimiento de normas con alcance

general o particular solo procede frente a obligaciones o deberes claros, respecto

de los cuales no gravite la más leve hesitación, presupuesto este que en el caso

presente no se evidencia, habida consideración de que las normas cuyo

cumplimiento se impetra, de acuerdo con el análisis precedente, no conducen

inequívocamente al entendimiento que el peticionario pretende atribuibles.

Así pues, para la Sala no aparece claro que la entidad demandada haya

incumplido los artículos 82 de la Carta Política y 38 del Decreto 1421 de 1993 y,

en consecuencia, debe confirmarse el fallo impugnado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la

República y por autoridad de la ley

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia impugnada

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada

por la Sala en la sesión del día 20 de septiembre de 2002.

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA