GOBERNANZA METROPOLITANA: RETOS POLÍTICOS PARA EFECTIVIZAR

LA ADMINISTRACIÓN COLECTIVA
Dante Sánchez Ramírez
Desde la segunda mitad del siglo XX se ha observado un proceso de suburbanización
que ha implicado la integración de amplias redes de comunicación, comercio, transportes,
movilidad y de intercambios compartidos en diferentes rubros. Estas transformaciones se
reflejan no sólo en el surgimiento de nuevos retos conjuntos para las ciudades, sino también
en el surgimiento de nuevas dinámicas que a menudo se sustraen de las delimitaciones
político-administrativas existentes. Esto implica un activo cuestionamiento a la suficiencia
de los arreglos vigentes, dando paso a la necesidad de definir nuevas estrategias para afrontar
dichos desafíos.
Una de las necesidades inmediatas ante el fenómeno de la metropolitanización del territorio
es la de definir las participaciones de las entidades y actores implicados, además de fincarles
responsabilidades en tanto las labores conjuntas de su correspondencia. Para ello, se ha
conceptualizado el término de gobernanza metropolitana como un acercamiento a la
resolución de los problemas antes planteados.
Este concepto es entendido, de acuerdo al texto, como la capacidad de hacer frente a los retos
de las aglomeraciones urbanas.1 Como mencionan Jouve y Lefevre, se quiere distinguir de la
noción clásica de “gobierno” por una visión más amplia que incluya el papel del sector
público, pero también privado en la gobernabilidad metropolitana.2
De acuerdo con la autora, la construcción de la gobernanza a escala metropolitana involucra
la interrelación de diferentes elementos que resultan en una pluralidad de formas para
resolver la fragmentación del territorio, establecer las competencias de naturaleza
metropolitana, y definir el tipo y fuentes de financiación, así como la representación.
La evolución y dinamización de las relaciones socio-territoriales conlleva, a su vez, no sólo
la transformación de los límites espaciales, reflejado en la integración funcional y productiva
de los núcleos poblacionales, sino también la necesidad de extender el espectro institucional
para abarcar la dinámica de metropolitanización. Así, se diría que un estado de solidez
institucional supone una correcta y eficiente coordinación entre entidades diferenciadas, pero
con retos conjuntos. La discusión es interesante, pues dicha diferenciación, expresada en
figuras administrativas y espacios jurisdiccionales como el municipio o los estados, se sujeta

1
TOMÁS, MARIONA (2015), “La gobernanza metropolitana en Europa: modelos y retos”, Conferencia,
European Metropolitan Authorities.
2
JOUVE, B. & LEFÈVRE, C. (1999) “De la gouvernance urbaine au gouvernement des villes? Permanence ou
recomposition des cadres de l’action publique en Europe”, Revue française de science politique, vol. 49, núm.
6, 835-853.
cada vez más a continuos procesos de interrelación y dependencia funcional que desdibujan
las líneas divisorias entre los centros poblados.
En este sentido, el texto de Mariona Tomás hace un conveniente recorrido por cuatro tipos
de gobernanza metropolitana identificados en Europa, analizando de cada uno de ellos sus
características. En el diagrama a continuación los presento de manera ascendente de acuerdo
a su grado de institucionalización:

Cooperación Coordinación Agencias Gobierno

Voluntaria: Vertical: metropolitanas: metropolitano:
Organización por Realización de facto Planificación de tipo Estructura político-
iniciativa propia de las políticas sectorial para gestionar administrativa creada
(mancomunidad o metropolitanas por soluciones de manera expresamente para
planeación ambitos de gobierno aislada (transporte, afrontar los retos
estratégica). ya existentes. ambiente, etc). metropolitanos.

Figura 1. Gobernanza metropolitana según el grado de institucionalización.

Como se observa, la gobernanza metropolitana es un espectro amplio de acciones conjuntas,

transversales e integrales en las que deben participar diferentes actores y entidades; de
carácter público, privado y mixto. Esto supone una alta complejidad en tanto las labores de
construcción de la estructura metropolitana. A pesar de la existencia de estos cuatro tipos de
gobernanza metropolitana —cada uno con sus particularidades— en la práctica estos
modelos están mezclados, o bien funcionan diferente. Este funcionamiento empírico depende
en gran media de valoraciones propias de los representantes locales y de elementos más
intangibles como la cultura política.
Empero, en el texto se describen ampliamente los elementos que inciden en la construcción
metropolitana (ámbitos de competencia y tipo de políticas, el grado de autonomía en función
del financiamiento, la legitimidad democrática y la composición del gobierno metropolitano),
sin embargo, permítome en estas páginas hacer énfasis en la propensión política a
reconocer y atender el hecho metropolitano. A mi entender, esto no sólo supone el efectivo
acatamiento de las disposiciones emitidas por la estructura metropolitana, sino también la
generación de condiciones propicias para ello, como atenderé en adelante.
Efectivamente, un fuerte problema a resolver es el de la voluntad política. Si bien
formalmente puede existir una institución metropolitana, su funcionamiento depende
también (y en gran medida) de la actitud de los representantes. Pero, ¿cómo lograr que las
entidades y actores políticos reconozcan la relevancia del hecho metropolitano?, más aún,
¿cómo lograr un estado de voluntad política?
En un primer acercamiento, se estima dicha voluntad en términos de la consideración política
y jurídica que tenga el ente metropolitano. Adicionalmente, resulta de igual importancia
sujetar la legitimidad de los actores al exitoso desempeño de sus funciones dentro de la
gobernanza metropolitana. Esto se puede lograr, en los modelos más institucionalizados de
gobierno metropolitano, mediante la elección directa de representantes:
En efecto, tener representación directa a escala metropolitana implicaría realizar una
campaña y un programa electoral metropolitanos sobre el cual debatir y adoptar
compromisos. En la elección indirecta, no hay una presión de la ciudadanía hacia la
administración de los entes metropolitanos.3

Sin embargo, sabemos, las elecciones directas son económicamente costosas y pueden
generar ciertas resistencias políticas debido a la magnitud de los cargos. Ante esta condición,
son de relevancia no sólo la creación de instrumentos legales e institucionales para someter
a los representantes al ejercicio de las funciones que les atañen, sino también la construcción
de un sistema que favorezca la solución de los retos conjuntos de la realidad metropolitana.
Suele discutirse con vehemencia que la solución a este problema, en todo caso, es la de
fortalecer la representación democrática para desarrollar un sistema de rendición de cuentas
y cumplimiento de objetivos; volver de carácter vinculante las decisiones metropolitanas para
lograr el pleno acatamiento de las mismas; administrar las competencias de las entidades
correspondientes; dotar de autonomía financiera; e inclusive entronizar perfiles más técnicos
que políticos para desempeñar las funciones. Todo ello correcto y necesario. No obstante,
vale tener en consideración que, si bien las disposiciones legales e institucionales pueden
requerir el cumplimiento de todo aquello, en realidad es a la dinámica política a la que
finalmente se sujeta su consecución sustantiva. Esto se expresa en términos no sólo del
atendimiento, administración y gestión de los retos metropolitanos, sino en la apertura de
espacios de acción que posibiliten su reconocimiento y abordaje en primer lugar.
En realidad, no se desprecia esta dinámica por cuanto se considera inherente a la política;
presente desde los albores de la organización en la civilización. Vale recordar, incluso, que
este juego, de poder e influencia, es objeto de estudio disciplinar y científico. Resultaría a la
postre ocioso pensar en soluciones atinentes arguyendo coetáneamente sobre la importancia
de eliminar el interés político para favorecer una gobernanza disociada de la engorrosa
dinámica política.

3
TOMÁS, MARIONA (2015), “La gobernanza metropolitana en Europa: modelos y retos”, Conferencia,
European Metropolitan Authorities, 6.
La pregunta se vuelve entonces, ¿cómo hacer al gobierno metropolitano sujeto de interés
político? —Ante ello, diría que la voluntad se construye, no se impone. De ahí la necesidad
de volver dicha voluntad una forma de legitimidad.
A medida que se reconozca a la gobernanza como el ejercicio de una voluntad vinculante, se
ha de mostrar como un medio de legitimación. En ese sentido, menciona Mario Bassols que
para facilitar el ejercicio de la gobernanza es necesario asociar la noción con otros términos
que contribuyan a darle mayor fuerza analítica.4 Entre dichos términos se encuentran poder
y gubernamentalidad (governmentality). Este último, cuyo origen se remonta a los trabajos
del filósofo Michel Foucault, enfatiza que, en contraste con una forma disciplinaria de poder,
gubernamentalidad se asocia generalmente con la participación activa de los gobernados en
ese proceso.5
No se habla aquí de una participación voluntaria entendida desde la connotación opcional,
apelativa a la virtud y al buen voluntarismo de los interesados. Es importante notarlo puesto
que el énfasis se ha colocado en la posibilidad incentivar y fortalecer dicha voluntad.
Entonces, se propone como el ejercicio de una responsabilidad colectiva con mutuos
beneficios.
El carácter vinculante de la gobernanza supone un sistema de transacciones y mutuas
concesiones en las que los decisores, en este caso los representantes tanto políticos, pero
también de la sociedad civil, del sector privado y otras organizaciones no gubernamentales,
actúan en cumplimiento de un mandato que en sí mismo es su medio de legitimación.6 Así
pues, los actores políticos que inciden en la administración de la estructura metropolitana
actuarán favoreciéndola en la medida en que ello represente un espacio de poder ante el cual
hay que competir para poder ocupar. Los actores del sector privado actuarán de la misma
manera si el gobierno metropolitano les supone la apertura de espacios de oportunidad para
ofrecer soluciones en forma de servicios de recolección de residuos, concesiones de
transporte público, etc.
Dotar de autonomía, financiamiento, personería jurídica, relevancia política y hacer del
hecho metropolitano un espacio de oportunidad del que los actores se puedan ver
beneficiados, resulta fundamental. La intención es bien, como rescatan Jouve y Lefevre, la
de lograr la activa participación de todos los miembros de la comunidad, más allá de la
tradicional visión que entroniza el protagonismo del Estado desplazando a las demás
iniciativas a papeles secundarios.

4
Bassols, M., & Mendoza, C. (2011). Gobernanza. Teoría y prácticas colectivas. Ciudad de México:
Anthropos UAM-I, 12.
5
Huff, R. (6 de mayo de 2020). Governmentality in Political Science. Ecyclopedia Britannica:
https://www.britannica.com/topic/governmentality.
6
Revisar “Authority, legitimation and political action”, en Structure and Process in Industrial Societies, pág.
181.
La obtención de beneficios individuales supone la solución a problemas colectivos. En este
sentido, sin importar en este momento el tipo de gobierno metropolitano implementado, el
derecho de los líderes a recibir el apoyo de la colectividad va en función de su capacidad para
sortear satisfactoriamente los retos de la metrópoli. La representatividad es importante para
asegurar la incidencia activa o pasiva de todos los miembros de la sociedad.
Para este fin, la participación ciudadana es imprescindible: no sólo en ejercicio de derechos
políticos, sino a manera de vigilar el ejercicio del poder, ejercer presión sobre los
representantes para que cumplan con la demanda por una gestión metropolitana, y para que
se vean sometidos, efectivamente, al satisfactorio ejercicio que desempeñan. Finalmente, la
interconexión, las redes de intercambio y las dinámicas que se desarrollan en el espacio
metropolitano generan muchas necesidades que a su vez representan grandes oportunidades
de participación. La cooperación y el desarrollo económico, político y social no sólo es
probable, sino posible. Hace falta voluntad, y la voluntad se impulsa en un interés legítimo
por afrontar los retos conjuntos que supone la vida metropolitana.