NHC

Nueva
I listona
de Colombia

PLANETA
 NHC
Nueva
Historia
de Colombia

Director Científico y Académico

ALVARO TIRADO MEJÍA

Asesores
JORGE ORLANDO MELO
JESÚS ANTONIO BEJARANO
 Plan de la obra

1 Colombia Indígena - Conquista y Colonia

2 Era Republicana

I Historia Política 1886-1946

II Historia Política 1946-1986

III Relaciones Internacionales, Movimientos Sociales

IV Educación y Ciencias, Luchas de la Mujer, Vida Diaria

V Economía, Café, Industria

VI Literatura y Pensamiento, Artes, Recreación

 NHC
Nueva
Historia
de Colombia

V Economía,
Café, Industria

PLANETA
Dirección del proyecto: Gloria Zea
Gerencia general: Enrique González Villa
Coordinación editorial: Camilo Calderón Schrader

Material gráfico: Museo de Arte Moderno de Bogotá, Museo Nacional Museo 20

de Julio Museo de Desarrollo Urbano, Biblioteca Nacional, Biblioteca de la Cancillería
en el Palacio de San Carlos, Archivo de la Cancillería, Hemeroteca Luis López de
Mesa Academia Colombiana de Historia, Federación Nacional de Cafeteros, Museo
Numismático del Banco de la República, Fondo Cultural Cafetero, Biblioteca de la
Universidad de Antioquia, Biblioteca Pública Piloto de Medellin, Archivo FAES,
Archivo Nacional de Colombia, Sala de la Constitución de la Casa de Narino, Centro
Jorge Eliécer Gaitán, UTC, CTC, CGT, CSTC, Centro Cultural Leopoldo López
Alvarez de Pasto, Cromos, El Tiempo, El Espectador, El Siglo, Revista Proa, Patronato
de Artes y Ciencias, Centro de Documentación Musical (Colcultura), Conferencia
Episcopal Latinoamericana, Archivo de la Catedral de Bogotá, C1NEP, Cinemateca
Colombiana, Compañía de Fomento Cinematográfico Focine, Corporación Nacional
de Teatro, Teatro Popular de Bogotá, Corporación de Teatro La Candelaria, Fundación
Teatro Libre de Bogotá, Escuela Militar de Cadetes José María Córdova, Archivo
Melitón Rodríguez, Colección Pilar Moreno de Ángel, Colección Carlos Vélez, Ar­
chivo Planeta Colombiana.

Diseño: RBA, Proyectos Editoriales, S.A. Barcelona (España)

Investigación gráfica: Juan David Giraldo
Asistente: Ignacio Gómez Gómez
Fotografía: Jorge Ernesto Bautista, Luis Gaitán (Lunga), Arturo Jaramillo, Guillermo
Melo, Oscar Monsalve, Jorge Mario Muñera, Vicky Ospina, Carlos Rodríguez, Fer­
nando Urbina.
Producción: Oscar Flórez Herreño
Impreso y Encuadernado por: Editorial Printer Colombiana Ltda.

©PLANETA COLOMBIANA EDITORIAL S.A., 1989

Calle 31, No. 6-41, Piso 18, Bogotá, D.E. Colombia

ISBN (obra completa) 958-614-251-5

ISBN (este volumen) 958-614-258-2

La responsabilidad sobre las opiniones expresadas en los diferentes capítulos de esta

obra corresponde a sus respectivos autores.
Nueva historia de Colombia / director Alvaro Tirado Mejía. — Bogotá: Planeta Colombiana Editorial,
1989.
8v.: ils., mapas; 24 cm.
Contenido: v.l: Colombia indígena, conquista y colonia / Gerardo Reichel-Dolmatoff... [et
al.] - v.2: Era republicana / Javier Ocampo López... [et al.] — v.l: Historia política 1886-1946 /
Jorge Orlando Meló... [et al.] - v.II: Historia política 1946-1986 / Catalina Reyes Cárdenas...
[et al.] - v. III: Relaciones internacionales, movimientos sociales / Femando Cepeda UUoa [et al.]
- v.IV: Educación y ciencia, luchas de la mujer, vida diaria / Magdala Velásquez Toro... [et al.]
- v.V: Economía, café, industria / Bernardo Továr Zambjano... [et al.] - v.Vl: Literatura y
pensamiento, artes y recreación / Andrés Holguín... [et al.]—
v. 1-2 corresponde al Manual de Historia de Colombia editado por Colcultura.
(SBN 958-614-251-5 Obra completa
1. COLOMBIA - HISTORIA - HASTA 1986. 2. COLOMBIA - CONDICIONES ECONÓ­
MICAS Y SOCIALES. 3. COLOMBIA POLÍTICA Y GOBIERNO, 1886-1986. I. Tirado Mejía,
Alvaro, 1940-

CDD 986.1
N83

Nueva historia de Colombia: economía, café, industria / director académico Alvaro Tirado Mejía.
Bogotá: Planeta Colombiana Editorial, 1989.
v.V: 400 p., ils., gráficos, cuadros, mapas; 24 cm.
Contenido: v.V. La economía colombiana. 1886-1922 / Bernardo Tovar Zambrano. La
economía colombiana entre 1922 y 1929 / Jesús Antonio Bejarano Avila. La gran crisis en
Colombia: el período 1928-1933 / Carlos Esteban Posada Posada. Aspectos internacionales de la
crisis de los años treinta / Juan José Echavarría Soto. La economía colombiana entre 1930 y 1945 /
Jesús Antonio Bejarano Avila. La economía colombiana entre 1946 y 1958 / Jesús Antonio
Bejarano Avila. La economía en Colombia 1958-1970/Juan Felipe Gaviria Gutiérrez. La economía
colombiana desde 1970 hasta nuestros días / Guillermo Perry Rubio. Los orígenes de la industria
cafetera, 1830-1929 / José Antonio Ocampo Gaviria. La consolidación de la industria cafetera,
1930-1958 / José Antonio Ocampo Gaviria. El café desde el Frente Nacional / Juan Manuel
Santos Calderón. Luchas del campesinado cafetero, 1930-1946 / Charles Bergquist. Historia de
la industria colombiana, 1886-1930 / Alberto Mayor Mora. Historia de la industria colombiana,
1930-1968 / Alberto Mayor Mora. Historia de industria colombiana, 1930-1968 / Alberto Mayor
Mora. Historia de la población de Colombia: 1880-2000 / José Olinto Rueda Plata.
ISBN 958-614-258-2 tomo V
1 . ECONOMÍA - COLOMBIA - HISTORIA, 1886-1989. 2. COLOMBIA - CONDICIONES
ECONÓMICAS, 1886-1970. 3. COLOMBIA -INDUSTRIAS. 4. CAFÉ - COLOMBIA - HISTO­
RIA, 1830-1946. 5. COLOMBIA - POBLACIÓN - HISTORIA, 1880-2000. I. Economía, café,
industria.

CDD 986.1
N83
Sumario

Sumario
Introducción
Jesús Antonio Bejarano Avila 5

La economía colombiana, 1886 - 1922

Bernardo Tovar Zambrano 9

2 La economía colombiana entre 1922 y 1929

Jesús Antonio Bejarano Avila 51

3 La gran crisis en Colombia: el período 1928-1933

Carlos Esteban Posada Posada 77

4 Aspectos internacionales de la crisis de los años treinta

Juan José Echavarría Soto 103

5 La economía colombiana entre 1930 y 1945

Jesús Antonio Bejarano Avila 115

6 La economía colombiana entre 1946 y 1958

Jesús Antonio Bejarano Avila 149

7 La economía colombiana. 1958-1970

Juan Felipe Gaviria Gutiérrez 167

8 La economía colombiana desde 1970 hasta nuestros días

Guillermo Eduardo Perry Rubio 189
4 Nueva Historia de Colombia, Vol V

9 Los orígenes de la industria cafetera, 1830-1929

José Antonio Ocampo Gaviria 213

10 La consolidación de la industria cafetera. 1930-1958

José Antonio Ocampo Gaviria 233

11 El café desde el Frente Nacional

Juan Manuel Santos Calderón 263

12 Luchas del campesinado cafetero. 1930-1946

Charles Bergquist 295

13 Historia de la industria colombiana. 1886-1930

Alberto Mayor Mora 313

14 Historia de la industria colombiana. 1930-1968

Alberto Mayor Mora 333

15 Historia de la población de Colombia: 1880-2000

José Olinto Rueda Plata 357

Glosario de economía 397

Introducción 5

Introducción
Jesús Antonio Bejarano mente críticas pero que, una vez supe­
radas, propician de muchos modos el
tránsito hacia una economía más moder­
na. La periodización adoptada aquí re­
Cien años de economía colombiana coge las grandes etapas en las que puede
subdividirse el comportamiento econó­
a historiografía económica sobre mico del país en una perspectiva histó­
L Colombia suele aceptar el decenio rica.
1880-1890 como el período en el cual Así, los años que transcurren entre
empezaron a establecerse las condicio­ mediados del decenio de 1880 y aproxi­
nes para un desarrollo sostenido del madamente 1922 no son más que la ma­
país. Este "punto de inflexión", como duración lenta, y en ocasiones interrum­
acostumbran llamarlo los economistas, pida, de los impulsos propiciados por
tiene su explicación en el incipiente sur­ el café El decenio que comienza en
gimiento de la economía cafetera, en la 1920 es, por el contrario, un período
conformación aún precaria de un sis­ de aceleradas transformaciones en el or­
tema de transportes que vinculaba al den económico, impulsadas en buena
país con el exterior, en una organización parte al amparo de los acontecimientos
política que se fraguó al amparo de la externos favorables que logran catalizar
Constitución de 1886 y en un contexto las fuerzas económicas y sociales inter­
internacional favorable que se prolongó nas con una rapidez que hasta entonces
durante los primeros decenios del presente el país no había experimentado. La
siglo. "prosperidad al debe", como se llamó
Durante los cien años transcurridos al auge de estos años, se vio abrupta­
desde entonces, la economía colom­ mente interrumpida por la gran crisis de
biana ha experimentado la trayectoria 1929-1930, la cual, si bien en lo inme­
cíclica propia de los procesos económi­ diato se tradujo en una paralización del
cos globales: largos períodos de creci­ aparato productivo y en una marcada
miento lento a los que siguen períodos inestabilidad, acabó a la postre transfor­
de aceleración de este crecimiento y las mando el escenario económico, social
consiguientes contracciones de la activi­ y político, e impulsando un proceso de
dad económica en ocasiones extremada­ modernización económica cuyo resul-
6 Nueva historia de Colombia, Vol. V
tado más visible fue sin duda la indus­
trialización. Hasta la segunda Guerra
Mundial, el país avanzará fundamental­
mente sobre este sector y al mismo
tiempo irá estableciendo un conjunto de
instituciones económicas que permitirán
la ampliación de la órbita de interven­
ción del Estado. Además del capítulo
sobre la evolución de la economía entre
1930 y 1945, hemos incluido en relación
con la política económica apartes de un
ensayo escrito por el doctor Carlos Lle­
ras Restrepo en 1946, quien gentilmente
ha autorizado su publicación. Al igual
que durante los años veintes, en el pe­
ríodo de postguerra el país experimen­
tará un rápido crecimiento y una no me­
nos rápida transformación de su estruc­
tura económica. De la postguerra emer­
gerá una agricultura sensiblemente mo­
dernizada, un entable industrial mucho
más diversificado que en los años ante­
riores, y se vislumbrará desde entonces
la transición hacia una sociedad funda­
mentalmente urbana, con todo lo que
ello significa en términos de las dimen­
siones sociales del desarrollo.
Los últimos quince años en buena me­
dida resumen las vicisitudes del com­
portamiento cíclico de la economía co­
lombiana, caracterizada en su trayecto­
ria histórica, según se anotó, por perío­
dos bien definidos de crecimiento lento,
aceleraciones y crisis de las que, inde­
pendientemente de sus causas, emerge
un país distinto y en todo caso más vi­
goroso. Quizás la enseñanza de los cien
años de historia examinados en estas
páginas sea la de que, por tortuosos que
sean los caminos, siempre queda la es­
peranza de una alternativa para las épo­
cas de crisis.
Café e Industria
Sin duda, el surgimiento de la economía
cafetera en los últimos decenios del
siglo XIX es uno de los hechos esencia­
les en la historia económica colombia­
na. El café vinculó al país de manera
estable y definitiva a la economía inter­
nacional; contribuyó a crear las condi­
ciones para el desarrollo de la región
oriental; propició la ocupación de nue­
vas áreas del territorio, y con ello la
ampliación de la frontera agrícola; per­
mitió el establecimiento de una red de
transportes, especialmente de ferroca­
rriles, que no sólo abrió el país a las
corrientes del comercio externo, sino
que comunicó internamente las regio­
nes, ampliando con ello el mercado na­
cional; provocó, en fin, múltiples efec­
tos económicos de innegable importan­
cia para el progreso nacional a lo largo
del siglo XX. No fue menor su signifi­
cación en cuanto al ordenamiento social
y político del país. Los historiadores
del tema han destacado suficientemente
cómo la consolidación de la economía
cafetera en los primeros decenios del
siglo XX, que generó una extensa capa
de pequeños propietarios en la región
occidental, logró atenuar sensiblemente
las rivalidades partidistas al provocar la
confluencia de intereses de diversos gru­
pos sociales alrededor del desarrollo ca­
fetero, además de que los ingresos pro­
venientes del café permitieron el forta­
lecimiento de los ingresos estatales, dis­
minuyendo así las recurrentes crisis fis­
cales que a lo largo del siglo XIX acen­
tuaron la inestabilidad política. Las
etapas del desarrollo cafetero, por otra
parte, han significado cambios en la
conformación regional del país, en las
formas de utilización de la mano de
obra, en los sistemas de comercializa­
ción interna y externa y, por supuesto,
en la estructura misma de las unidades
productivas, elementos estos que permi­
ten configurar períodos más o menos
precisos en la evolución de la economía
cafetera, períodos que se han adoptado
aquí para la subdivisión cronológica del
tema.
De hecho, en sus comienzos en las
últimas décadas del siglo XIX, la expan­
sión cafetera se asentó sobre un régimen
de haciendas, principalmente en el occi­
dente de Cundinamarca, los Santande-
res, Antioquia y en menor medida el
Valle del Cauca. Sin embargo, desde
comienzos del siglo XX, se insinuaba
ya el avance cafetero en el sur de Antio-
quia, viejo Caldas, norte del Valle y
Tolima, en gran medida como resultado
de la colonización del occidente del
país, conformándose de modo predomi­
nante un régimen productivo de peque-
Introducción
ñas y medianas unidades que iría a cons­
tituir el rasgo característico de la econo­
mía cafetera durante el siglo XX. Por
otra parte, las haciendas cafeteras de
Cundinamarca y Tolima fueron el esce­
nario de las luchas agrarias en los años
veinte y treinta; aquellas, al descompo­
nerse, acentuaron aún más los cambios
en la localización regional del desarrollo
cafetero. En rigor, el malestar campe­
sino de aquellos años lo fue fundamen­
talmente del campesinado cafetero, lo
cual marcó, según se observa en estas
páginas, los límites y características de
las luchas agrarias de ese período.
Paralelamente a la expansión cafete­
ra, y en parte como su consecuencia
más inmediata, se fue constituyendo en
el occidente colombiano, especialmente
en Antioquia, un entable industrial que
aprovechó la experiencia empresarial
ganada en el comercio cafetero, los ca­
pitales acumulados en este y, por su­
puesto, el mercado que poco a poco el
café iba creando mediante los múltiples
efectos aludidos antes.
7
En los capítulos sobre la historia in­
dustrial se ha optado por subrayar más
las dimensiones sociológicas que las
propiamente económicas, ya que la in­
dustria en tanto que sector de la econo­
mía ha sido convenientemente tratada
en los capítulos correspondientes a la
evolución económica general del país.
Se complementa este volumen con un
capítulo relativo a la historia de la pobla­
ción colombiana durante los últimos
cien años, capítulo que, por lo demás,
presenta de manera novedosa las dimen­
siones de la dinámica demográfica en
sus relaciones con el desarrollo econó­
mico y social, superando con mucho las
limitaciones habitualmente descriptivas
de los estudios demográficos.
Recoge este volumen, pues, la histo­
ria de tres grandes procesos que articu­
lan el curso general de la economía co­
lombiana durante el siglo XX: el desa­
rrollo de la economía cafetera, la evolu­
ción de la industria y la dinámica demo­
gráfica.
Capítulo 1 9

La economía colombiana
(1886-1922)
Bernardo Tovar Zambrano

1886-1992: un período
de transición
n el contexto de la historia nacio­
E nal, el período comprendido en­
tre 1886 y 1922 se inscribe en la fase
de transición durante la cual tomaron
cuerpo las condiciones económicas,
sociales y político-institucionales que
encauzaron el país por el derrotero de
la modernización capitalista. Tales
condiciones eran resultado de la con­
fluencia, tanto en el escenario interior
como en el ámbito de las relaciones
externas, de una serie de factores cuyo
desenvolvimiento, a la vez que era ex­
presión de los nuevos desarrollos, con­
tribuía, por sus efectos, a cimentar y
ampliar la tendencia de la moderni­ 1887 y 1896 se vivió un nuevo auge ca­ Recuas de mulas
zación. Entre dichos factores se des­ fetero, hasta llegar en este último año cargadas con café,
taca, ante todo, la producción cafetera a representar el 56.3 % del valor total en la calle 5a. de
de exportación, la cual comenzó a ex­ de las exportaciones. Nuevamente de­ Bucaramanga,
a comienzos de siglo.
pandirse desde los años setenta del si­ cayó la exportación a fines del siglo
glo pasado. En 1872-73 se exportaron XIX y comienzos del siglo XX; en 1905
7.364 toneladas de café por valor de se exportaron 30.486 toneladas por
$ 1.9 millones, lo que significaba el valor de $ 4.8 millones, el 39.2 % de
18.4 % del valor total de las exporta­ las exportaciones. La exportación se
ciones; a partir de estos años la ex­ mantuvo baja hasta 1911 en que se co­
portación de café descendió. Entre menzó a presentar un nuevo auge; en
10 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

par que estabilizaba relativamente la

Mina de oro de 1912 se exportaron 55.993 toneladas
La Cascada, Manizales, por valor de $ 16.8 millones, lo que
hacia 1900. significaba nuevamente más de la mi­
Durante los 30 últimos tad del valor total de las exportacio­
años del siglo pasado,
nes, un 52.1 %, y para 1919, la parti­
el oro llegó a
representar una cipación había ascendido al 68.7 %.
cuarta parte de las En el cuadro 1 se puede apreciar la
exportaciones del país. creciente participación del café en el
contexto de las exportaciones colom­
bianas. El ostensible crecimiento de la
economía cafetera de exportación fue
decisivo para el desarrollo del país. En
efecto, el ascenso exportador del café
convertía su producción en el sector
dinámico de la economía, el cual, a la
vinculación de Colombia al mercado
mundial (lo que contrastaba, excep­
tuando al oro, con el carácter transi­
torio de los otros ensayos exportado­
res: tabaco, quina, añil, etc.), llevaba
consigo la creación de condiciones que
contribuían a generar nuevas perspec­
tivas para la economía nacional. En
este orden, ha sido común subrayar las
siguientes consecuencias derivadas de
la producción cafetera de exportación:
a) La economía cafetera condujo a la
acumulación de capital dinero en gru­
pos de empresarios nacionales, lo cual
constituyó una condición de la indus­
trialización, en la medida en que esa
acumulación aportaba capital para la
inversión en los primeros estableci­
mientos industriales a fines del siglo
XIX y durante los primeros decenios
del XX. b) La economía cafetera, en
cuanto sector clave de la producción
nacional vinculado al mercado mun­
dial, conllevó de hecho la formación
de un mercado monetizado, al cual se
integró un amplio sector de la pobla­
ción campesina (según McGreevey,
un 20-25 % entre 1870 y 1930) que se
desplazó de actividades agrícolas de
subsistencia hacia dicha economía mo­
netaria; la formación y ampliación de

Cultivadores de tabaco
en Santander,
hacia 1910.
Importante renglón
en las exportaciones
colombianas, con un
21% en 1870-75.
el tabaco fue perdiendo
significación hasta
llegar a un exiguo
1% en 1915.
 11
Composición porcentual de las exportaciones colombianas. Principales artículos Cuadro 1

Años Total Oro Café Tabaco Quina Cueros Algodón Añil Caucho Tagua Banano Otros(1)

1870/1-74/5 100 22.2 16.4 21.2 14.7 4.6 2.5 3.3 2.8 1.0 11.4
1875/6-77/8 100 24.0 22.3 13.3 17.5 5.7 1.4 0.4 1.9 3.1 10.4
1878/9-80/1 100 19.1 21.4 7.5 25.4 7.0 0.5 0.1 2.3 2.7 14.0
1881/2-82/3 100 18.7 16.9 1.2 30.9 7.8 0.2 3.2 1.1 20.0
1888-91 100 26.9 34.3 6.9 0.3 7.1 1.1 2.7 2.2 18.5
1894-7 100 55.1
1898 100 17.4 49.0 8.3 5.5 0.4 2.3 1.1 0.4 15.6
1905 100 14.1 39.5 3.3 0.1 11.7 0.1 1.8 0.9 1.4 27.1
1906-10 100 20.4 37.2 3.0 9.0 0.1 3.3 2.4 6.3 18.3
1911 100 16.8 42.4 1.6 8.0 4.0 3.4 9.8 14.0
1912 100 20.6 52.2 1.4 8.3 2.3 2.4 6.2 6.6
1913 100 12.0 53.6 2.7 9.3 1.2 2.4 8.9 9.9
1914 100 14.6 49.4 1,2 8.3 0.6 1.0 9.2 15.7
1915 100 17.3 51.5 1.1 11.7 0.8 1.2 6.3 10.1
1916 100 14.9 53.8 1.1 11.2 1.3 1.3 4.5 11.9
1917 100 12.6 42.8 1.7 16.8 0.4 2.1 0.9 7.3 15.4
1918 100 6.8 55.3 2.8 8.0 2.0 1.1 6.6 17.4
1919 100 0.5 68.7 3.5 11.0 0.3 0.9 2.8 12.3
1922 100 10.0 68.8 0.5 4.7 0.2 0.2 0.4 6.8 8.4

(1). Incluye principalmente plata, cacao, sombreros, dividivi, maderas, azúcar, platino, palo brasil, palo mora.

Fuente: 1870-1910, José Antonio Ocampo (1984).

210911-12-10932. 2, Banco de la República. XXXVIIJ y XXXIX informe anual del gerente de la junta directiva, 1 ° jul. de 1960-31 dic. de 1962, 2.a parte, págs.
 Nueva Historia de Colombia. Vol. V
12

Locomotora
"Jorge Holguín",
que estuvo de servicio
en la prolongación
del Ferrocarril del
Norte, a comienzos
de los años 20.
Entre 1904 y 1922
la red ferroviaria
se duplicó, llegando
a 1 481 kms.

ese mercado constituyeron otras con­
diciones propicias para el surgimiento
de la industria, c) Asociada a la eco­
nomía cafetera se produjo la implan­
tación de una red ferroviaria, que a su
turno contribuyó a las expansiones de
la producción cafetera, del mercado y
de la industrialización: entre 1885 y
1922 la red ferroviaria en uso pasó de
203 km a 1.166 km (véase cuadro 2).
Específicamente, los ferrocarriles fa­
Publicidad del vorecieron el desarrollo industrial,
Ferrocarril de Ocaña particularmente la industria textil de
al Magdalena,
publicada por la
Medellín, al reducir los costos de
"Revista Mercantil" transporte para la importación de ma­
en 1890. quinarias y materias primas en forma
más acentuada que para la importa­
ción de manufacturas terminadas,
d) Impulsadas por la producción, pro­
cesamiento, transporte y comerciali­
zación del café, se desarrollaron las
ciudades, que atrajeron un conjunto
diverso de actividades, oficios y pro­
fesiones, captaron un flujo poblacio-
nal, se constituyeron en centros de
mercados de bienes y fuerza de tra­
bajo y de este modo coadyuvaron a la
complejidad de la vida económica y
social, e) La economía cafetera per­
mitió la formación de nuevos grupos
sociales que tuvieron incidencia nota­
ble en los conflictos y la vida política
Capítulo 1 13

Cuadro 2
Crecimiento de la red ferroviaria: kilómetros en uso para años
seleccionados. 1885-1922
Ferrocarriles 1885 1890 1904 1909 1914 1922
Grupo I (Zonas cafeteras) 176 215 279 549 783 992
FC de Antioquia 38 48 66 102 205 242
FC de Cúcuta 54 55 71 77 71 72
FC de La Dorada 15 29 33 119 111 111
FC de Girardot 31 31 49 132 132 132
FC del Pacífico 33 52 43 94 234 341
FC del Tolima 17 25 30 94
Grupo II 40 114 122 176
87
FC de Ambalema-Ibagué
FC de La Sabana 40 40 40 55
/in
40
Central del Norte la. 12 20 20
Central del Norte 2a. 62 62 62
FC del Nordeste 47
FC de Caldas 39
FC de Nariño
Otros Ferrocarriles 27 27 119 238 261 313
FC de Bolívar 27 27 27 27 28 28
FC de Cartagena 105 117 105 105
FC de Santa Marta 67 94 128 180
Aviso publicitario del
Otros Ferrocarril de la
Sabana, inserto en el
Total, todas las líneas 203 282 565 901 1.166 1.481 "Directorio General de
Bogotá", de 1888.
Fuente: William P. McGreevey (1975, pág. 262). con la nómina
de sus directivos.

del país, f) Finalmente, la economía

cafetera determinó prácticamente los
ingresos ordinarios del Estado; en
efecto, como quiera que éste derivaba
sus ingresos principales de los impues­
tos de aduana que se cobraban a la im­
portación de mercancías, la exporta­
ción cafetera, al otorgar la capacidad
de compra al exterior, determinaba el q-4 —En Büuota: Cnircra 9.\ Cuadra 11, Númaroa 228 y 230, En Fa*
flujo de las importaciones y, con ello, catativa. Maihuo y Musqvkra : Esluviunca de I» CompatHa.

el monto de los derechos aduaneros. ■Tin -T7 -Era. Directiva. -h-wm e»nl Joim,
dor del Departamento ; XI ten luios piuxcwaM»
Uobw»»-
sefiores Dctnelno Paredoa, Juan n rt>0BOa
Además, la exportación cafetera pa­ y Ricardo Gaitón
gaba una serie de derechos, tales Tkimkiio. «riloi <'lirio. T«w: Si'.t mki. .c-Dor IfcmMrio

como los de canalización, peaje y to­ Qr-t-ri-i -i «-i rtii clt=> Inapeood ÓXX. *<»r '■■■"PoW" H“k“
nelaje; los impuestos sobre la carne, la

14
miel, y otros productos que se consu­
mían en las plantaciones, y los dere­
chos sobre la importación de sacos
para empacar el grano.
En cuanto mercado de consumo
para mercancías extranjeras, la eco­
nomía cafetera soportaba los efectos
de la exacción aduanera, y en cuanto
producción dinamizadora de la eco­
nomía interior, ya directamente como
mercado de consumo para productos
nacionales, ya indirectamente a través
de sus efectos multiplicadores y acti­
vidades complementarias que amplia­
ban el mercado, contribuía al flujo de
una actividad económica que incidía
sobre ciertos impuestos como los de
timbre, papel sellado y consumo, y
animaba también algunos impuestos
departamentales como los de peaje,
degüello, tabaco y licores. Dada la im­
portancia de la economía cafetera de
exportación para los ingresos del Es­
tado, y según el modelo de estos in­
gresos que descansaban en los im­
puestos de aduana (cuadro 3), se es­
tablece una relación de dependencia
en la cual el Estado se hizo particular­
mente sensible a los ritmos de produc­
Almacén de géneros ción cafetera y del mercado mundial.
de Alejandro Echavarría, Los períodos de bonanza y de crisis de
en Medellín, la exportación del grano, a través del
fotografía de Benjamín mecanismo de las importaciones y los
de la Calle, 1911.
Nueva Historia de Colombia Vol. V
derechos de aduana, se reflejan en el
comportamiento de las finanzas del
Estado y, naturalmente, en la marcha
de la economía nacional.
Además del café, otro factor de la
modernización capitalista del país lo
constituía el proceso de industrializa­
ción. Al surgimiento y desarrollo de la
industria concurrían en primera ins­
tancia las condiciones creadas preci­
samente por la economía cafetera de
exportación, tales como la acumula­
ción de capital dinero, la apertura de
un mercado de consumo de bienes ma­
nufacturados, el desarrollo del trans­
porte, la formación de un grupo em­
presarial, la urbanización, etc. Así
mismo, la industrialización contaba
con el mercado libre de fuerza de tra­
bajo que se formaba en las ciudades,
el cual se veía favorecido por la mi­
gración de trabajadores rurales hacia
los centros urbanos. También incidía
en la industrialización la política eco­
nómica del Estado a través de los me­
canismos del arancel aduanero, del
manejo monetario, del gasto público
(obras de infraestructura, transporte,
etc.), de los incentivos y apoyos direc­
tos. De igual manera, la modificación
en la división internacional del trabajo
que traía el paso de la hegemonía in­
glesa a la norteamericana, y que abría
la posibilidad de la industrialización
de áreas periféricas en la perspectiva
de la industria liviana, incidía en la in­
dustrialización del país, así como las
coyunturas del mercado mundial crea­
das por las crisis y la primera guerra
mundial. La industrialización presenta
la forma de un desarrollo lento y evo­
lutivo. Las primeras unidades del sec­
tor industrial aparecieron a fines del
siglo XIX y fueron aumentando en los
primeros decenios del XX. Según el
censo industrial de 1945 y teniendo en
cuenta las fechas de fundación de los
establecimientos existentes en dicho
año, puede relacionarse un total de
289 establecimientos fundados hasta
1910, cifra que ascendió a 442 durante
el siguiente período hasta 1920. Los
establecimientos que surgían se dedi­
caban principalmente a la producción
 15

Capítulo 1

Cuadro 3

Composición porcentual de los ingresos públicos nacionales

presupuestados. 1880-1922
Total Bienes' Servicios2 Renta de2
Años Otros
ingresos nacionales nacionales aduanas
1880 100 26.7 10.3 61.1 1.9
1881 100 26.4 9.6 60.5 3.4
1882 100 18.4 9.4 67.6 4.5
1883 100 19.9 12.5 63.2 4.3
1884 100 21.5 10.1 68.2 0.2
1885 100 15.0 7.7 59.7 17.5
1886 100 17.9 5.5 47.6 29.0
1887-88 100 14.1 4.3 46.9 35.0
1889-90 100 19.9 5.1 51.9 23.1
1891-92 100 15.9 9.2 62.1 12.8
1893-94 100 10.8 3.0 65.4 20.8
1895-96 100 16.7 3.4 61.0 18.9
1897-98 100 11.9 2.7 69.1 16.2
99-1900 100 11.2 2.6 71.7 14.5
1901-02 100 12.8 2.3 74.0 10.9
1903-04 100 13.4 2.0 60.0 24.6
1905-06 100 14.8 1.6 40.4 43.1
1907 100 8.9 3.2 47.4 40.4
1908 100 12.2 3.6 40.7 43.6
1909 100 13.6 2.7 42.3 41.5
1910 100 15.3 5.6 64.7 14.3
1911 100 14.6 4.9 63.9 16.6
1912 100 11.4 4.7 69.5 14.4
1913 100 9.6 4.6 71.04 14.3
1914 100 9.0 7.5 68.9 14.5
1915 100 9.6 8.0 57.5 24.9
1916 100 9.6 6.5 53.8 30.1
1917 100 9.6 6.5 53.7 30.2
1918 100 8.1 5.7 58.9 27.1
1919 100 9.2 11.1 40.9 38.7
1920 100 10.7 7.6 50.3 31.3
1921 100 10.7 12.1 45.3 31.9
1922 100 12.5 13.8 41.3 32.4
1. Incluye: minas, salinas, lastre, arrendamiento de bosques nacionales.
2. Incluye: ferrocarriles, correos, telégrafos, alumbrados, foros, muebles.
3. Incluye: bienes desamortizados (1880-1888), impuesto fluvial, timbre y papel sellado,
amonedación, derecho de degüello, derechos consulares, renta de cigarrillos, fósforos,
tabaco, lazaretos, vigencias anteriores, tonelaje, impuesto de consumo (1918), de renta
(1918) y otros.

Fuente: Con base en DAÑE. Boletín mensual de estadística, nos. 257-258.

Diciembre 1972-enero 1973.
16
de textiles, calzado, fósforos, cigarri­
llos, alimentos, bebidas, etc., y se lo­
calizaban de un modo predominante
en Medellín, Bogotá, Barranquilla,
Cartagena y más tardíamente en Cali.
El paulatino desarrollo del sector
industrial produjo importantes reper­
cusiones, entre las cuales se pueden
destacar las siguientes: a) La apertura
de un mercado de bienes de capital,
materias primas y medios de vida que
comenzó a presionar las importacio­
nes y también la producción interna.
De una parte, como resultado de estas
demandas, empezó a cambiar la fun­
ción del sector externo, en el sentido
de que las exportaciones colombianas
debían permitir ahora la adquisición,
al lado de otras mercancías, de los bie­
nes de producción demandados por la
industrialización. Al variar la compo­
sición de las importaciones colombia­
nas se llegó a una dependencia de los
países que producían aquellos bienes.
De otra parte, internamente la indus­
tria comenzaba a plantearle exigencias
al sector agropecuario para el sumi­
nistro de materias primas y alimentos.
Sin embargo, dado el atraso de este
Sección de empacadoras
de la Compañía Unida
de Fósforos, de
Barranquilla, 1921.
Entre 1910 y 1920.
se duplicó el número
de establecimientos
industriales en el país,
llegando a 442,
localizados
principalmente
en Medellín, Bogotá,
Barranquilla, Cartagena
v más tarde en Cali.
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
sector, su respuesta fue débil, y una
gran parte de tales abastecimientos
tuvo que seguir importándose. No
obstante, con la apertura del mercado
de consumo de la industria se empe­
zaba a plantear la necesidad de la mo­
dernización del sector agrario, b) Las
industrias, dada su localización urba­
na, se convertían en un factor de de­
sarrollo de las ciudades, tanto por sí
mismas como por la anexión de acti­
vidades complementarias y de perso­
nas que se veían atraídas por el dina­
mismo industrial. Así, las ciudades
atrás mencionadas comenzaron a re­
cibir el impulso de la industrialización,
fenómeno que las fue diferenciando
del conjunto urbano del país, c) La
creación de un nuevo escenario eco­
nómico, social y político, en que hicie­
ron su aparición nuevas clases socia­
les: la burguesía y el proletariado in­
dustriales; en consecuencia, irrumpie­
ron nuevos conflictos entre el capital
y el trabajo, con sus respectivas inci­
dencias en el juego de la política y el
Estado. Estos conflictos cobraron una
importante fuerza a fines de la segun­
da década del presente siglo.
Capítulo 1 17

El café y la industria, con sus res­ Propaganda

pectivos efectos multiplicadores, cons­ de la fábrica
tituían los principales factores econó­ de calzado de
Domingo Fabre & Cía.,
micos que le planteaban al país la Bogotá, 1893.
perspectiva de la modernización. Em­ A’C*1
Camama RCi
pero, ésta iba acompañada de un cre­
cimiento de la población y del sector I / &/^>- v* z ”•’
M477
urbano. El crecimiento de la pobla­
ción fue lento durante los decenios fi­
nales del siglo XIX; entre 1870 y 1905,
la población pasó de 2.916.073 a
4.143.632 habitantes, con una tasa de [Mooxcod
expansión demográfica de tan sólo el
1.2 % por año; sin embargo, a partir
de 1905 se hizo notable el aumento de
la población: durante el período inter­
censal de 1905-1912, la tasa de creci­
& sé¿¿
>r\^V
e ---- - /
\7^ --'^<2±X0ERA CLASiJ

miento se elevó al 2.9 % por año, para

situarse luego en el 2.4 % durante el
período 1912-1918; hacia 1928, la po­
blación había ascendido a 7.212.200 /XV“ |L£S^
de habitantes. El crecimiento de po­ □UFREN® \-5
blación que se observa durante los pri­
meros decenios del presente siglo,
combinado con los desplazamientos
DPSP£lkW
demográficos internos hacia los espa­
cios de mayores oportunidades eco­
nómicas, ofrecía un recurso humano
para la expansión de las actividades in­
dustriales y de exportación que jalo­
naban el desarrollo del país, e inclu­ Propaganda de la
sive para la ampliación de la frontera pre un cierto grado de hegemonía re­ Fábrica de Chocolates
agraria a través de la colonización. El gional en cuanto centros de las acti­ La Equitativa,
crecimiento y los desplazamientos in­ vidades administrativas, políticas, cul­ de Bogotá,
turales y religiosas; de igual modo, fundada en 1889,
ternos de la población coincidieron tal como fue publicada
también con el desarrollo del sector comprendían un conjunto variado de en el "Directorio
urbano, el cual se hizo ostensible du­ labores económicas y eran el centro de General de Bogotá",
rante las primeras décadas del si­ mercados locales y regionales, todo lo de 1893.
glo XX. Este desarrollo fue apreciable
principalmente en las capitales de de­
partamento, y dentro de éstas, de ma­
nera especial, en las capitales de los
departamentos que se hallaban arti­
culados a los sectores dinámicos de la
economía. Indicadores de tal desarro­
llo son el crecimiento poblacional de
las ciudades capitales de departamen­
to (véase cuadro 4) y el aumento de la
participación de éstas en el total de
población de sus respectivos departa­
mentos (véase cuadro 5). En el desa­
rrollo urbano intervenían diversos fac­
tores: las capitales de departamento,
por ejemplo, habían conservado siem-
 Nueva Historia de Colombia. Vol. V
18

Población de las capitales de departamento. 1870-1928 Cuadro 4

% Creci­
miento.
Capitales 1870 1905 1912 1918 1928 Promedio
anual
(1905-1928)
Barranquilla (11.595) 40.115 48.907 64.543 139.974 5.6
Bogotá 40.833 100.000 121.257 143.994 285.421 3.8
Cali 12.743 30.740 27.747 45.526 122.847 6.2
Medellín 29.765 54.946 71.004 79.146 120.044 3.5
Ibagué 10.346 24.566 24.693 30.255 56.333 3.7
Bucaramanga 11.255 20.314 19.735 21.010 44.083 3.4
Manizales 10.562 24.656 34.720 43.203 81.091 5.3
Cúcuta 9.266 15.312 20.364 29.490 49.279 5.2
Tunja 5.471 8.407 8.971 10.680 19.664 3.6
Santa Marta 4.300 9.835 8.348 18.040 30.942 5.2
Pasto 8.136 30.835 27.760 29.035 43.162 1.5
Cartagena 9.396 9.681 36.632 51.382 92.494 10.3
Popayán 7.010 28.448 18.724 20.235 31.829 0.5
Neiva 7.719 18.333 21.852 25.185 29.938 2.2
Fuente: Censos nacionales.

Participación porcentual de las capitales de departamento Cuadro 5

en el total de población del respectivo departamento. 1905-1928

Capitales 1905 1912 1918 1928

Barranquilla 35.7 42.6 47.5 57.6
Bogotá 15.9 16.9 17.8 22.3
Cali 14.3 12.8 16.8 24.3
Cúcuta 1.3 10.0 12.3 15.0
Neiva 11.9 15.9 13.7 14.5
Medellín 8.3 10.0 9.6 11.9
Manizales 10.0 10.2 10.1 13.0
Ibagué 11.3 8.7 9.2 12.7
Cartagena N.D. 8.8 11.2 14.4
Pasto 12.4 9.5 8.6 10.5
Santa Marta 7.6 5.6 8.6 10.2
Popayán 12.8 813 8.5 10.0
Bucaramanga 5.2 4.9 5.7 7.4
Tunja 1.7 1.5 1.6 2.0
Fuente: 1905-1918: Jesús A. Bejarano (1979, pág. 71.) 1928: Anuario general de estadística, 1934.
Capítulo 1
cual les otorgaba un poder de atrac­
ción poblacional y localizador de nue­
vas actividades; pero, indudablemen­
te, el mayor impulso a la urbanización
provenía de la economía exportadora
y de la industrialización, sólo que es­
tos beneficios tendían a ser captados
por las capitales de los departamentos
que se situaban en los circuitos de
aquellas economías. En esta forma,
las ciudades de las regiones cafeteras
y los puertos fluviales y marítimos se
veían animados por la exportación del
grano; estos puertos recibían también
el impulso del comercio de exporta­
ción. Los establecimientos industriales
eran atraídos para su localización por
el dinamismo de los centros urbanos
estimulados por todo aquel circuito de
la economía exportadora o con impor­
tantes recursos humanos y potenciali­
dades de mercado y, a su vez, con di­
cha localización, estos centros urbanos
comenzaban a recibir los efectos ex­
pansivos de la industrialización, que
atraía nuevas actividades. La moder­
nización económica tendía entonces a
asumir una expresión urbana, en la
cual eran los centros industriales (Me-
dellín, Bogotá, Barranquilla y Cali)
los que tenían el mayor dinamismo. El
desarrollo del sector humano conlle­
19
vaba importantes consecuencias: co­
mo centros de mercado le plantea­
ban inmediatas demandas a la produc­
ción agraria, en cuanto al suministro
de alimentos para la población y de al­
gunas materias primas para la indus­
tria urbana. De este modo, algunos
productos como el trigo, la caña de
azúcar, el algodón, el arroz, el cacao,
el tabaco, la carne y otros, adquirieron
un cierto incremento, al recibir el es­
tímulo del mercado urbano-industrial;
pero ante esta demanda, como atrás se
observó, la respuesta del sector agra­
rio fue precaria. La discordancia entre
el aumento de la demanda urbano-in­
dustrial y la rigidez de la oferta agraria
planteaba, por supuesto, la necesidad
de desarrollar la agricultura de mer­
cado interno, que debía sustentar el
proceso de modernización. Las ciu­
dades generaban igualmente otra serie
de requerimientos, tales como la cons­
trucción de calles, viviendas, edificios
públicos, escuelas, parques, plazas de
mercado; el suministro de los servicios
de acueducto, alcantarillado, electri­
cidad, transporte, etc. Estos requeri­
mientos hacían que buena parte del
gasto público debiera realizarse en las
ciudades, lo que a su turno contribuía
a la expansión de las actividades ur-
Escena campesina,
hacia 1910.
El mayor dinamismo
de los centros
industriales
produjo demandas
inmediatas a la
producción agraria,
tanto en el
suministro de
alimentos
como en la producción
de materias primas.
 Nueva Historia de Colombia. Vol. V
20

Colombia. Caminos de herradura en 1890 Mapa 1

Santa Marta
BarranquillaQ—

Cartagena!

OCEANO / 7
l V_
ATLANTICO / |
/ ¿
Sincelejo

X
\
\
X/
\
/
\ /
\ y^Cúcuta
i x •

Bucaramanga,

Medellin]

OCEANO
PACIFICO

Ibagué iBogota

Buenaventura

Neiva
Popayán

Fuente: Alberto Pardo Pardo. Geografía Económica y Humana

de Colombia. Bogotá. Ed. Tercer Mundo 1972.
Capítulo 1
banas y a la mayor captación de po­
blación.
Junto con el desenvolvimiento de
los factores económicos descritos, es
necesario observar la política del Es­
tado. En general, para la marcha de la
economía durante el período 1886 a
1922, la acción del Estado revistió
considerable importancia. Uno de los
campos de preocupación del Estado
fue la construcción de vías de trans­
porte: caminos de herradura, algunas
carreteras y sobre todo ferrocarriles.
En cuanto a los caminos de herradura,
el país contaba hacia 1890 con una ex­
tensa red que unía entre sí a todas las
regiones (mapa 1); los caminos habían
mejorado y ya no existían los atroces
y azarosos que se describían a media­
dos de siglo. Estos caminos tenían im­
portancia para los mercados locales y
regionales y, de manera especial, cum­
plían una función vital en las regiones
cafeteras, para la movilización entre
las plantaciones y las vías carreteables.
En cuanto a la construcción de ferro­
carriles, el Estado adoptó inicialmente
una política de contratos con empresas
privadas, extranjeras y algunas nacio­
nales, bajo dos modalidades: contra­
tos de privilegio y contratos por precio
fijo. Por medio del primero el conce­
sionario suministraba el capital y lue­
go se reembolsaba con el usufructo del
ferrocarril por un largo tiempo, y tam­
bién con subvenciones estatales o con
la garantía de un interés por los fondos
invertidos. Este sistema resultó lesivo
para el país, puesto que por lo general
el concesionario construía la parte fá­
cil del ferrocarril, que le proporcio­
naba grandes rendimientos, y dejaba
sin construir la parte más difícil y cos­
tosa, y con cualquier pretexto recla­
maba la indemnización; con frecuen­
cia también se modificaba el contrato
inicial obteniendo el concesionario
grandes ventajas que resultaban one­
rosas para el Estado; así mismo, el
concesionario, con miras a obtener el
mayor lucro posible, imponía altas ta­
rifas y, además, los términos extre­
madamente largos del privilegio ha­
cían interminable la adquisición de la
21
vía por parte del Estado. Por medio de
los contratos de construcción a precio
fijo el Estado pagaba al contratista
una suma determinada por kilómetro
de construcción, suma que, por regla
general, se fijaba arbitrariamente por
encima del costo efectivo de construc­
ción, lo que resultaba muy oneroso
para el Estado. Posteriormente, el Es­
tado emprendió la construcción de fe­
rrocarriles por administración directa,
y en estas condiciones marchaba con
éxito en 1920 la construcción de los fe­
rrocarriles del Pacífico, Tolima y la
prolongación del ferrocarril del Norte.
La construcción de ferrocarriles
obedecía a los requerimientos de la
economía exportadora, de ahí que
asumiera una orientación centrífuga:
se buscaba la vinculación de las regio­
nes al mar o al río Magdalena para la
exportación principalmente de café.
Hacia 1920 (véase mapa 2), se consi­
deraba que las regiones, bien que mal,
ya habían resuelto el problema de sus
comunicaciones con el exterior, y de
lo que se trataba entonces era de unir­
las entre sí. La construcción de ferro­
carriles durante los años veinte obe­
decería no solamente a las exigencias
del comercio exterior, sino también
a los requerimientos del mercado
interior.
A través del fomento a la construc­
ción de ferrocarriles el Estado tuvo un
impacto fundamental en el desarrollo
de la economía exportadora. Pero la
acción del Estado no se limitaba al fo­
mento de las vías de comunicación, o
a las obras de infraestructura (las lla­
madas obras públicas), sino que tam­
bién incidía en el desarrollo econó­
mico, como veremos más adelante,
por intermedio de la política fiscal y
del manejo del sistema monetario; de
igual manera, a través de la elevación
del arancel aduanero (proteccionis­
mo) generaba efectos para la indus­
tria; el Estado, además, en ciertos mo­
mentos estableció incentivos y subven­
ciones para el desarrollo de determi­
nadas industrias y de algunos produc­
tos agrarios de mercado interno y de
exportación.
22 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

Q Puerto Villamizar
+ '•
t- z
+z
& Cúcuta
i

Medellin ®

OCEANO
PACIFICO
Amaga

1
La Dorada
Hondar
Chiquinquirá

pTunia

Mariquitas
C$ Zipaquirá
AmbalemaÓ * K
©Bogotá
O Sibaté
Capítulo 1
No obstante lo expresado anterior­
mente, la política de fomento econó­
mico del Estado no se desplegó de
modo intenso y sostenido durante
todo el largo período comprendido en­
tre 1886 y 1922. Presenta, por el con­
trario, una forma irregular. En efecto,
con las reformas de la Regeneración
se reconstituyó el Estado central y éste
adquirió importantes instrumentos
para la promoción del desarrollo eco­
nómico, lo cual tuvo una cierta efica­
cia inicial; sin embargo, las guerras ci­
viles de 1895 y 1899-1902 embargaron
la atención del Estado: resulta obvio
que en estas condiciones el Estado no
podía aplicar una política real de fo­
mento, pues, por ejemplo, las tareas
de la guerra le imprimían una direc­
ción al gasto público hacia los gastos
militares. Esta situación cambió radi­
calmente en los primeros decenios del
siglo XX. A partir de la terminación de
la guerra de los Mil Días, se abrió un
23
período de paz y se produjo un me­
joramiento de la escena política, lo
cual creó un ambiente favorable para
el desarrollo económico y la acción del
Estado. La superación, sobre todo, de
la recurrencia al conflicto bélico co­
locó al Estado en condiciones de po­
ner en práctica una política efectiva de
fomento, la cual comenzó a ser nota­
ble desde el Quinquenio de Reyes.
Desde el punto de vista de los gastos
del Estado (cuadro 6 y gráfico 1), los
aumentos más notables se presentaron
en los gastos de administración y fun­
cionamiento y en los de guerra y jus­
ticia. El aumento de los primeros se
hizo aún más importante a partir de
1886, lo que correspondía al proceso
de centralización y fortalecimiento del
Estado; el incremento de los segundos
obedeció, naturalmente, a las tres úl­
timas guerras del siglo XIX. Los gastos
de inversión presentaron un incremen­
to entre 1886 y 1894, también durante
 Nueva Historia de Colombia. Vol. V
24

Cuadro 6
Composición porcentual de los gastos nacionales presupuestados.
1880-1922
Administración Guerra Inversión
Año Total Sociales
y funcionamiento y justicia y fomento
1880 100 49.6 11.7 35.0 3.6
1881 100 44.4 17.0 32.5 6.0
1882 100 50.5 19.5 24.1 5.9
1883 100 61.5 19.4 12.7 7.2
1884 100 54.4 18.1 21.2 6.4
1885 100 47.6 29.4 9.7 13.3
1886 100 55.0 31.7 9.1 4.3
1887-88 100 55.8 32.1 8.7 3.4
1889-90 100 59.6 17.9 16.7 5.9
1891-92 100 51.8 21.0 17.3 9.9
1893-94 100 59.5 15.0 9.7 5.8
1895-96 100 53.5 32.3 6.4 7.8
1897-98 100 56.8 30.7 5.4 7.1
99-1900 100 45.1 37.4 10.3 7.3
1901-02 100 28.6 57.9 8.6 5.0
1903-04 100 34.1 55.7 6.8 3.4
1905-06 100 28.9 63.7 5.4 2.0
1907 100 32.1 59.2 6.9 1.8
1908 100 32.9 58.3 7.1 1.7
1909 100 35.0 56.5 6.1 2.4
1910 100 32.7 61.3 3.3 2.6
1911 100 70.2 20.0 3.6 6.2
1912 100 63.8 22.3 6.9 7.0
1913 100 59.2 24.0 9.2 7.6
1914 100 55.0 19.7 18.7 5.6
1915 100 60.6 17.1 14.8 7.5
1916 100 69.7 13.8 9.6 6.8
1917 100 68.9 13.0 10.9 7.1
1918 100 67.8 13.7 11.5 7.0
1919 100 66.4 13.1 9.5 11.0
1920 100 54.6 14.0 21.1 10.3
1921 100 53.6 12.2 29.1 5.1
1922 100 65.9 10.8 19.1 4.1
Fuente: Con base en DANE. Boletín mensual de estadística, págs. 257-258. Bogotá, dic. 1972-
enero 1973.
Capítulo 1
el Quinquenio, y los lapsos anterior y
posterior de la primera guerra mun­
dial. Estos gastos, no obstante, tenían
una participación secundaria en el
cuadro total del gasto público. De me­
nor significación eran los gastos socia­
les, lo cual demostraba la relativa au­
sencia del Estado en el ámbito social.
Si se fortalecía institucional y militar­
mente, si inclusive intervenía de al­
guna manera en la promoción del de­
sarrollo económico, su presencia en
cambio era muy precaria entre los re­
querimientos de la cuestión social
planteada principalmente por las cla­
ses sociales menos favorecidas. Desde
entonces, esta desigualdad acompa­
ñará al desarrollo del Estado.
Hasta ahora nos hemos referido a
los elementos y a las condiciones que
de modo estructural se desenvolvían y
articulaban marcándole la ruta del de­
sarrollo económico al país. Veamos
ahora las condiciones coyunturales y
concretas que presenta la marcha de la
economía durante el período aquí es­
tudiado.
La economía
durante la Regeneración
Al comenzar la década de 1880, el país
se debatía en una profunda crisis que
se venía gestando desde años anterio­
res como resultado de una compleja
situación económica y política. La cri­
sis se relacionaba con el descenso de
las exportaciones que se inició en
1876, la cual se acentuó a partir de
1882 con la catastrófica caída de las
exportaciones de quina (gráfico 2 y
cuadro 1). Para estos años, la situa­
ción del sector exportador era lamen­
table: los productos que en años an­
teriores habían constituido el grueso
de las exportaciones habían perdido
prácticamente toda importancia; el ta­
baco, que había representado el brillo
de las exportaciones desde mediados
del siglo XIX, solamente significaba el
1.2 % del valor total a comienzos de
los años ochenta; el algodón, cuya ex­
portación adquirió cierta importancia
entre 1863 y 1873, era ahora insigni-
25
ficante; la exportación de caucho tam­
bién decaía; el añil, que a comienzos
de los años setenta alcanzó notorie­
dad, podía darse por terminado; la
quina se hallaba seriamente amena­
zada por la competencia internacional
y, efectivamente, comenzó a presentar
un descenso pronunciado en su precio
a partir de 1882; la exportación de
café, que había obtenido cierta rele­
vancia, también comenzó a descender
desde 1876. La situación que presen­
taba el sector exportador a fines de los
años setenta era resultado no sólo de
la competencia extranjera, de la defla­
ción y depresión internacional, sino
también de las condiciones internas de
producción, pero su análisis rebasa los
objetivos del presente trabajo. Mien­
tras descendían las exportaciones el
nivel de las importaciones se mantuvo
estable (gráfico 2), circunstancia que
generaba un déficit de la balanza co­
mercial que debía ser cubierto con di­
nero metálico. La afluencia de dinero
hacia el exterior para pagar el exceso Billete de cinco
de importaciones traía como efecto pesos del Banco
una reducción del medio circulante in­ Republicano,
de Medellín,
terno, creando una escasez de dinero que circuló en los
que provocaba una tendencia alcista años 80 del siglo
en la tasa de interés. A estos hechos pasado.
se unía el fenómeno de la huida del Fundadores de este
oro como resultado de la depreciación banco fueron
M. A. Santa María
internacional de la plata, que comenzó & Lalinde, Lisandro
a presentarse progresivamente a partir M. Uribe, Mariano
de 1873: mientras en el país se man­ Uribe e Hijos,
tenía la tasa tradicional de cambio en- Eduardo y Julián
Vásquez J.
26 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

Gráfico 2

Colombia: Importaciones y exportaciones. 1875-1922

(en millones de dólares corrientes)

150 -

100 -

IR
Importaciones II
(/)
I
Exportaciones
u
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I
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1875 1880 1885 1890 1895 1900 1905 1910 1915 1920
Guerra Guerra Regeneración Guerra Guerra Quinquenio 1a. Guerra Auge-Criáis
Civil Civil Civil Mil Días Mundial

Fuente: Miguel Urrutia y Mario Arrubla: Compendio de estadísticas históricas de Colombia.

U.N. Bogotá, 1970.

tre el oro y la plata de 1 a 15 a nivel tor bancario (cuyas limitadas emisio­

internacional dicha tasa cambiaba por
la desmonetización de la plata, resul­
tando entonces rentable convertir la
plata en oro a la tasa interna y luego
exportar oro y comprar, plata a la tasa
internacional. Como consecuencia de
ello, el circulante interno quedó re­
ducido básicamente a plata en proceso
de depreciación.
La escasez de dinero que imponía
altas tasas de interés, si bien favorecía
a los prestamistas y usureros y al sec­
nes no lograban contener la caída in­
terna de la oferta monetaria ocasio­
nada por el déficit de la balanza co­
mercial), creaba, en cambio, trauma­
tismos para el flujo comercial y la
producción del país.
Con las crisis del sector exportador
y monetario se relacionaba la crisis fis­
cal del Estado. Esta crisis se expresaba
en un voluminoso déficit fiscal que se
había ocasionado por un incremento
en los gastos mientras los ingresos ha-
Capítulo 1
bían permanecido estacionarios (grá­
fico 3). Los gastos habían crecido no
sólo por las subvenciones y auxilios di­
rectos a través de los Estados y mu­
nicipios para diversas obras, sino tam­
bién por la irresponsabilidad general,
el aumento de sueldos y pensiones y
por la inestabilidad política: aún no se
habían terminado de pagar los costes
de la guerra de 1876-1878.
Completaba el panorama de crisis la
situación de la producción interna: to­
davía no surgían en forma los elemen­
tos industriales modernos, y la pro­
ducción artesanal tradicional había su­
frido los efectos de la libre importa­
ción de manufacturas extranjeras (li­
brecambio); la agricultura de consumo
interno se hallaba en un estado lasti­
moso de atraso: la producción de trigo
no había progresado desde finales de
la Colonia; las cosechas de maíz y
papa eran también precarias; sólo en
la ganadería se habían logrado algunos
27
avances, lo cual sustentaba las expor­
taciones de cueros, que tenían alguna
significación (cuadro 1). Como con­
secuencia de la baja oferta agraria, los
precios tendían a subir. Para la época
se aducían como causas del atraso de
la agricultura las siguientes: la concen­
tración de la propiedad del suelo en
pocas manos, el ausentismo, la inse­
guridad en la vida campestre (por las
guerras civiles, las expropiaciones y
confiscaciones de precios, etc.), la fal­
ta de desarrollo científico y técnico, la
ausencia de crédito, la competencia
extranjera, las plagas, y las economías
cerradas.
Durante el primer gobierno de Ra­
fael Núñez (1880-1882) se tomaron al­
gunas medidas para detener la crisis
económica y fiscal: se dio un primer
paso hacia el proteccionismo, estable­
ciéndose un recargo para ciertos ar­
tículos cuya producción interna se
quería fomentar (ropa, muebles, ce-
28
rillas), al mismo tiempo que se reba­
Billete de cien pesos
del Banco Nacional, jaban los gravámenes para algunas
emisión de octubre materias primas y herramientas; se es­
de 1899, siendo tablecieron subvenciones y estímulos
ministro del Tesoro
para algunas industrias; se fomentaron
Rafael Ortiz.
El Banco Nacional, algunas obras públicas (ferrocarril de
creado por ley 839 Girardot) y se creó el Banco Nacional.
de 1880, gracias a Éste se fundó con el objetivo de fo­
la iniciativa de mentar el crédito público y de auxiliar
Rafael Núñez,
significó la
al gobierno en operaciones fiscales. La
restricción ley que creaba el banco (ley 839 de
de la libertad 1880) limitó la libertad de emisión y le
de emisión. otorgó este derecho al Banco Nacio­
nal; sólo los bancos que aceptaron a la
par los billetes de éste continuarían
con la posibilidad de hacer sus propias
emisiones. Con la fundación del Ban­
co, que se convirtió en una especie de
tesorería de la nación, se afectaba la
banca privada, al perder ésta los pri­
vilegios que se derivaban de la libertad
Billete de diez pesos de emisión, de la recepción de fondos
del Banco de la Unión, del gobierno y de las operaciones fis­
creado en 1880 cales.
por Emigdio Paláu,
Corrales & Cía. La crisis, sin embargo, no se detu­
La emisión es de vo. En 1883 se produjo un nuevo des­
enero 1° de 1883. censo de las exportaciones y también
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
de las importaciones (gráfico 2), lo
cual redujo las rentas de aduana y los
ingresos del Estado. Se incrementó el
déficit de la balanza comercial y la cri­
sis fiscal se tornó intolerable; se pro­
dujo un atraso de varios meses en el
pago de los empleados, de los pensio­
nados, de los contratos y de todos los
servicios; la administración se hallaba
anarquizada; las obras públicas esta­
ban paralizadas o disminuidas; la crisis
monetaria se agudizaba por la crecien­
te escasez de dinero y la tasa de interés
era usuraria; la situación del gobierno
era desesperada por la carencia de re­
cursos económicos e institucionales;
mientras tanto, crecía la inestabilidad
política y el país desembocaba en la
guerra civil de 1885.
De inmediato, para financiar los
gastos de guerra, el gobierno de Nú-
ñez apeló a las emisiones de papel mo­
neda de curso forzoso. Ante la crisis
económica, fiscal y política, el gobier­
no debía tomar decisiones fundamen­
tales. Se requería la acción de un go­
bierno central fuerte que movilizara
amplios recursos y que introdujera
cambios fundamentales en las institu­
ciones para afrontar la postración eco­
nómica y la secular inestabilidad po­
lítica que con frecuencia se expresa­
ban en la guerra civil. A estos objeti­
vos del gobierno respondían el esta­
blecimiento del papel moneda y la
Constitución de 1886, que implicó la
configuración del Estado central fuer­
te. La política de la Regeneración se
orientaba entonces hacia el fortaleci­
miento institucional y económico del
Estado central, reforzándole las fun­
ciones de garantizar la paz y el orden
y de promover el desarrollo econó­
mico. Con las emisiones de papel mo­
neda el gobierno se encontró en con­
diciones de hacerle frente a la crisis
fiscal, mitigó la escasez de dinero, y
atendió los gastos extraordinarios cau­
sados por la guerra. El Estado conti­
nuará recurriendo en forma insistente
a las emisiones de papel moneda como
una de las principales fuentes de fi­
nanciación, hasta la guerra de los Mil
Días, y sobre todo en ella."
Capítulo I 29

De este modo, el Estado encontró

en el régimen de papel moneda una
fuente propia de financiamiento que
lo independizó de los fondos privados,
le otorgó autonomía en sus finanzas y
le confirió una preeminencia sobre los
sectores privados de la economía. El
establecimiento del régimen de papel
moneda, que obedecía ante todo a los
objetivos políticos de centralización y
fortalecimiento del Estado, llevaba
consigo una transformación completa
del sistema monetario. Antes de la im­
plantación de dicho régimen, la base
del sistema eran el oro y la plata. El
numerario metálico estaba monopoli­
zado por los comerciantes, prestamis­
tas y banqueros, circunstancia que les
otorgaba un control sobre la liquidez
y el crédito; en esta forma las activi­
dades que requerían de crédito y el go­
bierno dependían de ellos. Los bancos
contaban además con la libertad de
emisión y eran los agentes fiscales del
gobierno. Este sistema favorecía por
lo tanto a quienes controlaban el nu­
merario metálico. Ello contribuyó no­
tablemente a la fundación de bancos:
si en 1875 existían solamente dos ban­
cos, para 1885 habían aumentado a 42.
El establecimiento del régimen de pa­
pel moneda entrañaba la eliminación
del oro y de la plata como base del sis­
tema monetario, y con ello la oclusión
del poder y del privilegio de quienes
monopolizaban el dinero metálico.
Como resultado, el control de la cir­
culación monetaria y del crédito pasó
de los particulares a manos del Esta­
do. No era de extrañar entonces que cedió a los departamentos la renta de Edificio del Banco de
esos cambios suscitaran una gran opo­ registro y el 25 % de las rentas de Colombia, en Bogotá,
aduanas y los autorizó para establecer grabado de Eustasio
sición del sector financiero al Banco Barreto para el
Nacional y especialmente al régimen impuestos sobre bienes inmuebles y la "Papel Periódico
del papel moneda de curso forzoso. producción de aguardiante de caña. Ilustrado". El banco
Pese a esto último, la centralización fue fundado en
Correspondiendo también a los ob­ fiscal implicaba una transferencia de diciembre de 1874.
jetivos del régimen de centralización y mayores ingresos al Estado central,
fortalecimiento del Estado se efectuó con lo cual se debilitaban los ingresos
en 1887 la reforma de la centralización de los departamentos y el Estado
fiscal, por medio de la cual se trasla­ adquiría una mayor injerencia y un
daron algunas rentas departamentales mayor control sobre ellos, hecho que
(impuesto de degüello de ganado ma­ consolidaba su poder centralizados
yor, salinas marítimas, impuestos de Obedeciendo igualmente a los pro­
roinas, timbre nacional y papel sella­ pósitos proteccionistas y al fortaleci­
do) al Estado central. La misma ley miento fiscal del Estado, se elevaron
30 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

pacidad de gasto. El gasto público se

los derechos de importación en 1885 y
Edificio,
de estilo neoclásico, se introdujeron recargos posteriores
del Banco Comercial en 1886 y en 1887, lo cual tuvo un cier­
de Barranquilla, to efecto en el aumento de los ingresos
el más antiguo estatales.
de la ciudad.
Las emisiones de papel moneda, la
transferencia de algunas rentas de los
departamentos al gobierno central y el
aumento de los impuestos de aduana,
incrementaron los ingresos del Estado
central, permitiéndole una mayor ca­
efectuó obedeciendo a los objetivos po­
líticos de mantener la paz y el orden pú­
blico, lo que suponía, entre otras cosas,
el fortalecimiento del sistema militar;
de igual manera, fueron importantes los
gastos de inversión que buscaban el fo­
mento de las obras públicas y la aper­
tura del empleo y los gastos para la
amortización de la deuda pública inter­
na (el servicio de la deuda externa es­
taba suspendido). Estos gastos fueron
importantes entre 1886 y 1890. En re­
lación con el problema del empleo, ha­
cía 1885 los testimonios hablan de la
existencia de una «población obrera
que se encuentra sin trabajo y sin pan».
Esta población desocupada era el re­
sultado de una serie de condiciones que
venían actuando desde tiempos anterio­
res: el colapso de las exportaciones de
tabaco y añil y la decadencia de la ex­
plotación de quina habían dejado ocio­
sos a «millares de brazos»; las guerras
civiles arruinaron a muchos campesinos
y habían arrojado gente a las ciudades;
la concentración de la propiedad rural,
la postración de la agricultura, la falta
de crédito, el reclutamiento militar,
etc., actuaban en el mismo sentido;
también muchos artesanos se habían
arruinado como producto del librecam-

Tugurio en las ajueras

de la ciudad de
Barranquilla,
a comienzos de siglo,
"La masa de brazos
ociosos se consideraba
la base de la
perturbación social,
pero también constituía
una oferta de fuerza
de trabajo que
favoreció las
actividades urbanas
y las obras públicas
a partir de 1886."
Capítulo 1
bio y de la decadencia económica ge­
neral que se había iniciado a mediados
de los años setenta. Esta masa de bra­
zos ociosos se consideraba la base de
la perturbación social, pero también
constituía una oferta de fuerza de tra­
bajo que debió favorecer la amplia­
ción de las actividades urbanas y de las
obras públicas que se ensancharon a
partir de 1886, y probablemente debió
contribuir a la expansión cafetera. La
construcción de obras públicas no sólo
buscaba el fomento económico sino
también aliviar la presión social de
aquella masa desempleada. El gasto
público de fomento se realizó princi­
palmente en ferrocarriles (entre 1885
y 1898 los kilómetros de carrilera pa­
saron de 300 a 650, incluyendo el de
Panamá), en construcciones urbanas,
líneas telegráficas, auxilios a la ferre-
ría de la Pradera y al acueducto de Bo­
gotá, etc. En cuanto a la deuda públi­
ca interna, se amortizaron $ 15 millo­
nes entre 1885 y 1891.
31
Vista panorámica de
Bogotá en 1895. con
las fábricas de Tívoli
y Fenicia (envases
de vidrio) en
primer plano.
El primer decenio
de la Regeneración
comportó una
reactivación
económica.
El primer decenio de la Regenera­
ción (1886-1896) coincidió con un de­
sarrollo del sector exportador y con
algunos avances de la economía
interior.
A partir de 1886 se comenzó a re­
gistrar un alza en las exportaciones
(gráfico 2) debida fundamentalmente
a la expansión de la producción cafe­
tera, que se acentuaba en las regio­
nes santandereanas, cunditolimense y
antioqueña, expansión que se veía fa­
vorecida con el alza espectacular de
los precios internacionales del café.
Este desarrollo del café coincidía con
la Regeneración, pero no era el resul­
tado de ella. En efecto, los posibles re­
sultados estimulantes que para las ex­
portaciones podían derivarse de la de­
valuación que se originaba a propósito
de las emisiones, se veían anulados
precisamente por el proceso inflacio­
nario que las mismas emisiones de pa­
pel moneda generaban. En los hechos,
las emisiones y en general la política

32
de la Regeneración no obedecían pro­
piamente a un plan coherente de de­
sarrollo económico, sino, ante todo, a
los objetivos políticos de centraliza­
ción y fortalecimiento del Estado, a
las exigencias de la paz y el orden pú­
blico y a los problemas fiscales del go­
bierno. La participación del Estado en
el desarrollo de la exportación cafe­
tera hay que situarla mejor en el cam­
po de las obras públicas, fundamen­
talmente en las vías de transporte: ca­
minos, navegación y ferrocarriles.
En estas condiciones, la expansión
cafetera se debía, entre otras razones,
al alza de los precios, a la disponibi­
lidad de la mano de obra, a las con­
diciones ecológicas de las regiones
mencionadas, a los bajos requerimien­
tos económicos del cultivo y al desa­
rrollo de las vías de transporte cuya
configuración se había iniciado desde
la época precedente al café, en lo cual
el Estado había desempeñado un pa­
pel importante.
También se presentaron desarrollos
principalmente en la ganadería y en la
exportación de caucho y se dieron los
primeros pasos precursores de la in­
dustrialización. La explotación del
caucho se comenzaba a realizar en las
selvas del sur del país, lo que motivaba
la colonización de regiones como el
Caquetá y Putumayo. La expansión
ganadera venía desde los decenios an­
teriores, favorecida, entre otros aspec­
tos, por la introducción de pastos arti­
ficiales, del alambre de púas, del con­
sumo de sal y de la mejora de razas.
Correspondiendo a la expansión ga­
nadera, buena parte de los territorios
selváticos y de cultivos se convirtieron
en pastos. Si a mediados del siglo XIX
existían aproximadamente 1.5 millo­
nes de cabezas, para fines de siglo
el hato nacional bordeaba los
4.5 millones, lo que permitía exportar
cueros y ganado en pie. Durante la
Regeneración, es posible que la intro­
ducción de papel moneda, con el con­
secuente desplazamiento del oro y la
plata y la inseguridad que creaba, pro­
dujese una reorientación de los activos
hacia inversiones más seguras, como
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
en los bienes raíces y en la ganadería;
ello también debió contribuir a las in­
versiones en café y posiblemente en la
actividad industrial. En relación con
esta última, comenzaron a aparecer
los primeros establecimientos de tex­
tiles, loza, cerveza, maquinaria livia­
na, cerillas y vidriería, principalmente
en las regiones antioqueña (Medellín)
y cundinamarquesa (Bogotá).
A esta fase (1886-1896) incipiente y
premonitoria de la industrialización
contribuían entre otros factores la acu­
mulación que se generaba en el sector
exportador, la apertura del mercado
cafetero en las regiones señaladas, la
oferta de fuerza de trabajo a la que
nos referimos anteriormente y las vías
de transporte.
Pese a los instrumentos intervencio­
nistas adquiridos por el Estado, su ac­
ción respecto a la promoción del de­
sarrollo económico no había sido muy
notable, con excepción de lo realizado
en el campo de las obras públicas. La
actuación económica del Estado no
sólo obedecía a los determinantes pro­
piamente políticos y fiscales, sino que
en los hechos se suscitaron nuevos
conflictos que desviaron la acción del
Estado hacia objetivos diferentes a la
promoción del desarrollo. Precisa­
mente las reformas de la Regenera­
ción dieron lugar a una agria oposición
de comerciantes exportadores e im­
portadores y del sector financiero,
quienes en el plano económico pro­
ponían, en contraposición a aquellas
reformas, la reducción de los arance­
les aduaneros, la descentralización de
los ingresos estatales, la prohibición
de emitir papel moneda, el regreso al
patrón oro, el desmonte del Banco
Nacional (lo que se hizo en 1896), la
libertad de creación de bancos y de
emisión de moneda, atención a la deu­
da externa y la abolición de los mo­
nopolios fiscales que el Estado había
establecido en 1893 sobre la manufac­
tura y venta de tabaco y de aguardien­
te (este último para algunos depar­
tamentos). El candente conflicto po­
lítico que acompañaba a la Regene­
ración, sobre el fondo de una comple-
Capítulo 1 33

ja realidad económica y social, donde de los precios colocaba en crisis al sec­

estaban presentes, entre otros, los tor cafetero; la producción de las re­
problemas de integración nacional y giones se afectaba, y dado que el café
los intereses de las regiones, las pug­ se había convertido en el eje del co­
nas religiosas, las controversias sobre mercio, su depresión se transmitía a
la organización del Estado, la partici­ las otras actividades económicas, pro­
pación del partido liberal excluido del duciendo un estancamiento generali­
gobierno, las críticas a las medidas de zado. Al declive de las exportaciones
la Regeneración, la lucha partidista y siguió rápidamente el descenso de las
los intereses de los grupos económi­ importaciones (gráfico 2). Este des­
cos, condujo al país a nuevas situacio­ censo lesionaba a los comerciantes im­
nes de inestabilidad política, que fi­ portadores, quienes, además de las
nalmente desembocaron en las gue­ bruscas fluctuaciones de la tasa de
rras civiles de 1895 y de 1899-1902. cambio, enfrentaban la disminución
del consumo de bienes importados,
La política económica ocasionado por la baja en el ingreso
cafetero. La declinación de las impor­
durante las guerras civiles taciones se reflejaba por supuesto en
La irrupción del conflicto bélico de la renta de aduanas, con la consecuen­
1895, no obstante su corta duración, te mengua de los ingresos del Estado
implicó para el Estado la derogación (gráficos 3 y 1). A la reducción de los
de gastos extraordinarios que des­ ingresos estatales se agregaba el défi­
equilibraron sus finanzas. Para afron­ cit presupuestal que venía de los años
tar el incremento de gastos, el gobier­ anteriores. Ante esta situación, el go­
no de Miguel Antonio Caro apeló a bierno de Caro trató de incrementar
procedimientos fiscales y a la emisión los ingresos por medio del monopolio
de papel moneda. Con la guerra de 1895 de los cigarrillos y fósforos, medida
se acentuó la tendencia a las emisio­ impopular que suscitó agudas críticas.
nes, las cuales asumieron magnitudes Hacia mediados de 1898, el Estado en­
monstruosas durante la guerra de los traba en plena crisis fiscal: el tesoro se
Mil Días. En cuanto a las medidas fis­ hallaba vacío, los ingresos de aduana
cales, éstas consistieron principalmen­ estaban embargados por $ 600.000, y
te en el establecimiento del impuesto la deuda exigible ascendía a unos
a las exportaciones de café, y en la ele­ $ 7 millones. Las obras públicas se ha­
vación de los derechos de importación llaban paralizadas, los ingresos no al­
y de degüello. El impuesto a la expor­ canzaban para cubrir los gastos de fun­
tación de café ocasionó un encendido cionamiento, se producía el atraso en
debate y una decidida impugnación el pago a los empleados públicos, lo
por parte de los exportadores cafete­ que resultaba muy grave en el caso de
ros, quienes, al lado de los importa­ los telegrafistas y del personal militar,
dores y financistas, incrementaron la y el déficit era aterrador. El camino
oposición a la política económica de la expedito fue entonces el de las emisio­
Regeneración. El descenso gradual de nes de papel moneda. No obstante la
los precios internacionales que se ini­ emisión de los $ 10 millones aprobada
ció en 1896 hizo aún más intolerable por el Senado en 1898, las crisis eco­
el impuesto a la exportación de café, nómica y fiscal asumieron proporcio­
de tal manera que el gobierno se vio nes catastróficas en 1899. A la sazón,
obligado a suspenderlo en 1897, y a se tornaba evidente la incapacidad del
suprimirlo totalmente en 1898. Estado para manejar la crisis econó­
mica y para mantener el orden. Mien­
La caída de los precios del café, que tras tanto, crecían las críticas a las po­
se agudizó en 1897, lanzó al país a una líticas fiscales y monetarias de la Re­
profunda crisis económica y fiscal que generación, y la pugna política se agu­
constituyó el escenario precedente a la dizaba.
guerra de los Mil Días. El desplome
34 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

papel moneda las que financiaron los

Billete de 50 pesos La guerra de los Mil Días se pro­
del Banco Hipotecario, dujo entonces en un escenario en el
que fue habilitado que se articulaban tres crisis: la eco­
por el banco emisor
con el siguiente
nómica, la fiscal y la política. A su tur­
resello: no, el conflicto bélico llevaba consigo
"Este billete circula sus propias consecuencias para la eco­
provisionalmente como nomía y las finanzas del Estado. De
billete del Banco hecho, la guerra significaba para el Es­
Nacional de acuerdo
con el decreto número
tado, obviamente, la erogación de
517 del 30 de octubre enormes gastos (gráfico 3), lo que
de 1899." Lo firma agravaba la crisis fiscal. Inicialmente,
Rafael Ortiz, como para reunir ingresos, el gobierno es­
ministro del Tesoro. tableció un impuesto nacional al de­
güello y alzó el precio de la sal, cuya
venta era monopolio oficial. Los de­
partamentos también elevaron sus im­
puestos. Pero fueron las emisiones de
gastos de guerra, que se elevaron ver­
tiginosamente (gráfico 1): entre 1899 y
1903 se emitió una gigantesca suma,
superior a los $ 870 millones (cuadro
7); hubo oportunidades en que se im­
primió hasta un millón de pesos dia­
rios. Estas emisiones produjeron una
variación desordenada de la tasa de
cambio, lo cual entorpecía enorme­
mente las transacciones comerciales.
La tasa de cambio fluctuaba en curvas
de cinco y seis mil puntos por mes, lle­
gando inclusive hasta el 25.000 %, su­
ceso que no tenía precedentes en la
historia mundial de las depreciaciones
del papel moneda.
La guerra afligía la producción y
empeoraba la crisis económica. El sec­
tor agrario se vio profundamente de­
teriorado por la sustracción de traba­
jadores para enrolarlos en los ejérci­
tos; por la ruina de haciendas, la pér­
dida de cosechas, las expropiaciones,
confiscaciones y depredaciones, todo
lo cual menoscabó la producción ca­
fetera de exportación y la agricultura
de consumo interno. La ganadería fue
diezmada por el consumo de los ejér­
citos del gobierno y las fuerzas guerri-

Ejército conservador
reunido en Pamplona,
en 1901, durante la
guerra de los Mil Días.
Este conflicto se
articuló sobre la base
de una triple crisis:
económica, fiscal y
política, y afligió
tanto al sector de la
producción como al
sector agrario.
Capítulo 1
lleras. Las vías de transporte y comu­
nicación sufrieron quebrantos con la
devastación del sistema telegráfico, el
daño de algunas vías férreas, el hun­
dimiento de muchos barcos, el dete­
rioro de los caminos de herradura, etc.
El movimiento de las mercancías de
exportación e importación se redujo
sustancialmente, se desalentaron las
inversiones productivas y se produjo
el éxodo de capitales. Sin embargo,
muchas cuantiosas fortunas se hicie­
ron de la noche a la mañana al ritmo
de la especulación, el contrabando y la
usura que la guerra y la inflación des­
bocada generaban. El abastecimiento
de los ejércitos del gobierno y de los
grupos revolucionarios constituía el
negocio para que los comerciantes
proveedores y los contrabandistas ob­
tuvieran copiosas ganancias. Esto con­
dujo a la formación de un grupo de
nuevos ricos que comenzó a tener una
figuración de primer orden en las altas
finanzas del país. Así mismo, se fun­
daron bancos que prontamente adqui­
rieron un éxito halagador.
Concluido el conflicto militar, la si­
tuación era desastrosa: la guerra le ha­
bía significado al país la pérdida de
35
Fachada del Banco
de Boyacá, en Tunja,
según publicación en
el "Libro azul de
Colombia", de 1918.
El establecimiento
fue fundado el
22 de noviembre
de 1903, cuando se
inició la recuperación
luego de la guerra
de los Mil Días.
por lo menos cien mil vidas, la desor­
ganización del panorama laboral, la
postración de la agricultura, el entor­
pecimiento de los transportes y de las
comunicaciones, el desquiciamiento
del sistema monetario y financiero, el
drama de una gran miseria social, la
carga de un enorme déficit fiscal, y, fi­
nalmente, la pérdida de Panamá. Se
trataba de una economía deprimida y
de un Estado profundamente desequi­
librado en sus finanzas y golpeado en
su integridad territorial. Los gobier­
nos de los períodos siguientes tenían
que afrontar entonces las consecuen­
cias dejadas por la guerra; concreta­
mente, debían ocuparse de equilibrar
el presupuesto del Estado, aumentan­
do los ingresos y reduciendo los gas­
tos; de organizar el sistema moneta­
rio, suprimiendo las emisiones, amor­
tizando el papel moneda que pasaba
de los mil millones (cuadro 7) y retor­
nando al patrón oro; de estabilizar la
tasa de cambio; de restaurar el crédi­
to; de impulsar los transportes y el de­
sarrollo de la producción. Éstos eran
las tareas y los problemas del Estado
desde la administración Marroquín has­
ta el Quinquenio de Reyes.
36 Nueva Historia de Colombia. Vol. V
Capítulo 1
El Quinquenio de Reyes
y la recuperación
El primer paso en firme que se dio
para afrontar la situación de posguerra
lo constituyó la expedición de la ley 33
de 1903, por medio de la cual se de­
terminaba la adopción del patrón oro
para fijar el valor de la moneda; la es­
tipulación de oro en los contratos; y la
creación de la Junta de Amortización
que debía fijar la tasa de cambio de
papel por oro y amortizar el papel mo­
neda. No obstante, los mayores es­
fuerzos para solucionar los problemas
políticos, fiscales y económicos de
posguerra los efectuó el gobierno de
Rafael Reyes. En lo político, la inicia­
tiva del gobierno se relacionaba, entre
otros aspectos, con la búsqueda del
equilibrio político institucionalizando
la representación liberal en el gobier­
no; con la profesionalización del ejér­
cito y el apaciguamiento del bandole­
rismo que quedó de la guerra; con el
desmonte de los poderes locales, ins­
talados en las regiones, y el refuerzo
del centralismo estatal (a esto respon­
día en parte la reorganización político-
administrativa, que implicó el fraccio­
namiento de los departamentos tradi­
cionales).
Para afrontar el problema moneta­
rio, Reyes estabilizó el tipo de cambio
al 10.000 %, frenando así las fluctua­
ciones bruscas y diarias del valor de la
moneda que entorpecían las transac­
ciones internas, inflaban la tasa de in­
terés y fomentaban la inseguridad eco­
nómica. Determinó así mismo la
adopción del peso oro como unidad
monetaria y de cuenta; en los presu­
puestos nacionales, departamentales y
municipales, así como en el pago de
los gastos públicos y en la contabilidad
oficial, debía emplearse el peso oro
como unidad monetaria; conservó la
libre estipulación en los contratos ci­
viles y en las transacciones comercia­
les; finalmente, consagró la conver­
sión de papel moneda por moneda
metálica en la proporción de $ 100 en
papel moneda por $ 1 en oro. Con ello
se buscaba, entre otros aspectos, otor-
37
garle una relativa estabilidad al tipo de Billete por valor de
cambio, acabar con la especulación 25 pesos, del Banco
desbordada de posguerra, fortalecer la Central, con la
moneda y rescatar la confianza en ella. efigie del presidente
Rafael Reyes, su fundador.
Con el objeto de contar con una ins­ La emisión, del 23
titución que fuera el centro de la po­ de agosto de 1903,
lítica monetaria y crediticia del país, lleva las firmas de
que permitiera el fomento de las ac­ Luis Cuervo Márquez,
tividades económicas y constituyera como presidente de
la Junta, y de
sobre todo un apoyo financiero al go­ Nemesio Camocho,
bierno, Reyes fundó el Banco Central como gerente
de Colombia, para lo cual invocó el del banco.
concurso de los empresarios privados.
Si bien el gobierno se abstuvo de sus­
cribir acciones en el Banco —no cons­
tituyendo en este sentido una institu­
ción estatal, aunque por sus funciones
podía considerarse como tal—, le
otorgó, en cambio, un conjunto de
privilegios entre los cuales se desta­
caban los siguientes: el privilegio ex­
clusivo por treinta años para emitir bi­
lletes respaldados en oro; franquicia
postal y telegráfica; exención de de­
rechos de aduana y de derechos de re­
gistro para escrituras. Así mismo, el
gobierno le encargó efectuar la con­
versión de los billetes del Banco Na­
cional por moneda metálica, para lo
cual destinaba unas rentas. Al banco
se le recomendó también la supervi­
sión del sistema monetario nacional y
se le entregó la administración de las
rentas de licores, pieles, tabaco, ciga­
rrillos y fósforos; además, devengaría
el 10 % de los ingresos brutos que co­
brara por concepto de impuestos. El
Banco Central podía efectuar las ope­
raciones corrientes de cualquier banco

38
comercial. Como contraprestación, se
Billete por valor de
1 peso, del Banco obligó al banco a efectuar préstamos
Central, con el retrato al gobierno. El Banco Central financió
del presidente la administración Reyes, recogió el
Rafael Reyes.
déficit de tesorería, atendió el servicio
Los billetes de este
banco suscitaron de la deuda externa y les hizo présta­
desconfianza y por ello mos a los departamentos. Empero, los
tuvieron poca billetes emitidos por el Banco Central
circulación. no gozaron de la confianza pública y
Al caer el régimen
de Reyes, el banco solamente circularon en pequeñas
perdió sus contratos cantidades. Tampoco el banco adelan­
con el Estado y sus tó la amortización del papel moneda
privilegios de emisión, de curso forzoso y fue objeto de ás­
franquicia postal y peras críticas de economistas liberales
telegráfica,
exenciones de aduana que lo consideraban como una insti­
y de registro, tución que representaba el carácter ar­
administración de bitrario y monopolista de la adminis­
rentas estatales tración. Caído el régimen de Reyes, se
y supervisión del despojó al Banco en 1909 de sus con­
sistema monetario.
tratos con el gobierno y de sus privi­
legios, quedando en la situación de un
banco comercial cualquiera, hasta su
liquidación, años más tarde. Con ello
fracasaba un mecanismo clave de la in­
tervención económica del Estado, si­
tuación que solamente llegaría a su­
perarse con la fundación del Banco de
la República en 1923. En materia fis­
cal, y con el propósito de incrementar
los ingresos del Estado para cubrir el
déficit fiscal y realizar o fomentar las
empresas que el gobierno se había fi­
jado, la administración Reyes puso en
práctica un conjunto de medidas para
reorganizar el sistema de rentas. Entre
tales medidas se destacaban la racio­
nalización de la contabilidad y de los
procedimientos de pagos; la centrali­
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
zación de los sistemas de cobro, la in­
troducción de nuevos impuestos y el
aumento de los tradicionales; la nacio­
nalización de rentas departamentales
y el establecimiento de monopolios
fiscales sobre productos de consumo
popular. En cuanto a la nacionaliza­
ción de ingresos, fueron transferidas
de los departamentos al gobierno cen­
tral las rentas de licores, degüello y ta­
baco, quedando la nación compro­
metida a reconocerles a los departa­
mentos una participación de lo recau­
dado por concepto de tales rentas.
Esta circunstancia debilitó los ingresos
departamentales y colocó las regiones
en el orden de mayor dependencia ad­
ministrativa y política del Estado cen­
tral. Dados los problemas que ello re­
presentaba, en 1908 fueron devueltas
las rentas a los departamentos.
Entre el aumento de los impuestos
tradicionales se destacó el incremento
de los derechos de aduana. El aumen­
to de tales derechos, que fue del orden
de un 70 %, a la vez que buscaba un
gran incremento en los ingresos del
Estado, creaba una protección para el
desarrollo de la industria y de la agri­
cultura. La nueva tarifa gravaba la im­
portación de productos agrícolas y ma­
nufacturados, y reducía los derechos
para la importación de maquinaria,
materias primas industriales y fertili­
zantes.
En general, las reformas de Reyes
encaminadas a obtener recursos tra­
jeron como consecuencia el que los in­
gresos del Estado se incrementaran
significativamente, pasando de 5 a 10
millones de pesos oro inicialmente, y
ascendiendo luego, al final del Quin­
quenio, a 16 millones. Este aumento
se debió a la reforma fiscal, pues tanto
las exportaciones como las importa­
ciones no presentaron notables au­
mentos entre 1905 y 1910; permane­
cieron más o menos estables, de tal
manera que el aumento, por ejemplo,
de las rentas de aduana provenía del
alza de los aranceles más que del in­
cremento de las importaciones. Los
mayores ingresos le permitieron a Re­
yes adelantar un vasto plan encarm-
Capítulo 1
nado al aumento de las vías de trans­
porte, que se consideraban la clave del
desarrollo económico nacional. En
esta forma, la red ferroviaria se incre­
mentó en un 50 %, se amplió la cons­
trucción de carreteras y caminos de
herradura y se mejoró la navegación
por el río Magdalena. Para la cons­
trucción de ferrocarriles, Reyes optó
por otorgar a las compañías subven­
ciones y concesiones demasiado am­
plias, lo cual recargaba extremada­
mente los costos, con un resultado
problemático y lesivo para el país y las
finanzas del Estado. Él ferrocarril del
Pacífico Cali-Buenaventura avanzó
notablemente; el de Honda-La Dora­
da llegó a Ambalema y el de Girardot
a Ibagué; el ferrocarril de Antioquia
se prolongó en 36 km y también el de
Santa Marta-Fundación, que llegó a
95 km del puerto. Pero la mayor rea­
lización fue el empalme del ferrocarril
de Girardot con el de la Sabana en Fa-
catativá: así, por primera vez, la ca­
pital de la República quedaba unida
por ferrocarril al río Magdalena, y por
éste, en vapor, con el mundo exterior,
circunstancia que favoreció sustancial­
mente a la región. Así mismo, se pro­
longó el ferrocarril de Bogotá al Salto
del Tequendama, y el de Bogotá a Zi-
paquirá y se inició el de Puerto Wil-
ches a Bucaramanga. En cuanto a ca­
rreteras, la realización más notable
fue la prolongación de la carretera
Central del Norte, que llegó a Santa
Rosa de Viterbo, en una extensión su­
perior a los 200 km, uniendo a Cun-
dinamarca y Boyacá; esta vía fue inau­
gurada por Reyes en el primer auto­
móvil que llegó a Bogotá.
Con el desarrollo de aquellas vías,
el Estado le otorgaba un impulso sus­
tancial al desarrollo económico en ge­
neral, pero de modo especial a la eco­
nomía exportadora, dada la orienta­
ción predominantemente centrífuga
de dichas vías, lo que también favo­
recía el comercio de importación.
Los mayores ingresos permitieron a
Reyes atender puntualmente el servi­
cio de la deuda externa, lo cual se ha­
cía con el propósito de restablecer el
39
crédito del país en el exterior, obtener
nuevos empréstitos y lograr la afluen­
cia de capital extranjero, que se con­
sideraba como primordial para el de­
sarrollo de las exportaciones de mi­
nerales (petróleo) y de productos agrí­
colas (banano). En cuanto a la acción
del Estado sobre la economía, resulta
también ostensible el fomento de la in­
dustria y de la agricultura. Entre las
medidas para el fomento de la indus­
tria se destacaba el aumento de las ta­
rifas arancelarias, las subvenciones di­
rectas, los privilegios comerciales y los
incentivos tributarios, lo cual tendió a
favorecer la industrial textil y el esta­
blecimiento de algunas industrias para
procesar alimentos, ácidos, vidrio y
papel, sin que en estos últimos renglo­
nes se hubiesen obtenido resultados
positivos. En cuanto a la agricultura,
se destacó el apoyo al cultivo del al­
godón, al cultivo y procesamiento de
la caña de azúcar y a la agricultura de
exportación: café, tabaco y caucho.
En cuanto al café, el gobierno deter­
minó conceder una subvención de
un peso oro por cada quintal expor­
tado. Este subsidio fue posteriormen­
te cambiado por una subvención a las
compañías de navegación, con el ob­
jeto de obtener una reducción en los
fletes, lo cual, sin embargo, no trajo
el efecto esperado: los fletes más bien
subieron.
Resulta claro entonces que durante
el Quinquenio el Estado desplegó una
importante acción económica orien­
tada a afrontar la crisis de posguerra,
a promover el desarrollo y a dotar al
mismo Estado de instrumentos inter­
vencionistas. La reforma monetaria,
el Banco Central, la reforma fiscal, la
política de transporte y comunicacio­
nes, los subsidios, las concesiones, el
manejo de la deuda externa y la polí­
tica arancelaria, si bien se dirigían a
allanar obstáculos y estimular el de­
sarrollo, algunas de esas medidas sus­
citaron diversos y graves problemas
que contribuyeron a determinar la
oposición a la dictadura de Reyes.
Además de afectar algunos intereses,
como el de los importadores con el

40
Quema de 16 millones
de pesos en billetes,
durante una de las
incineraciones
semanales que se
realizaban en la Casa
de la Moneda, en
Bogotá, ante miembros
de la Junta de
Conversión
y representantes de
la Cámara de Comercio.
Agosto de 1916.
arancel proteccionista, el de las regio­
nes con la centralización fiscal, etc., se
decía, por ejemplo, que el Banco Cen­
tral y los sistemas de monopolios, sub­
sidios y concesiones, se prestaban al
abuso y a la corrupción. Caído el ré­
gimen de Reyes en 1909, se procedió
a ejecutar algunas medidas correctivas
de lo que había dejado el Quinquenio.
Después, y hasta 1914, se introduje­
ron importantes reformas, siendo las
más notables las siguientes: en 1909 se
creó la Junta de Conversión encargada
de la amortización del papel moneda,
lo cual no se había ejecutado durante
la administración Reyes, y se elevó a
norma constitucional la prohibición
absoluta de emitir papel moneda de
curso forzoso (acto legislativo de
1910); se efectuaron las ya citadas re­
formas encaminadas a desmontar el
Banco Central; se retornó, por el con­
greso de 1909, la autonomía fiscal y
administrativa a los departamentos y
los municipios; en 1912 se expidió un
nuevo código fiscal que contenía nor­
mas sobre preparación, expedición,
fuerza restrictiva, liquidación y eje­
cución del presupuesto (algunas de es­
tas normas serán modificadas en
1923); en 1913, durante la administra­
Nueva Historia de Colombia, Vol. V
ción Restrepo, se emitieron los pri­
meros billetes representativos de oro;
también en ese año se estableció un
nuevo arancel aduanero que rebajaba
las tarifas, buscando conciliar los in­
tereses del capital, del consumidor y
del fisco nacional, conservando una
protección especial como en el caso de
la industria textil.
Durante la administración Restrepo
se repusieron los precios del café, lo
que se reflejó en un mejoramiento de
la economía, los ingresos del Estado
se incrementaron y ello posibilitó la
reforma arancelaria mencionada y el
adelanto de las obras públicas (ferro­
carriles, carreteras, puentes, etc.).
El ambiente de paz y estabilidad po­
lítica que se inició a partir de la ter­
minación de la guerra de los Mil Días,
la reforma monetaria, el mejoramien­
to en el manejo de la cuestión fiscal,
los subsidios y el desarrollo de las vías
de transporte y comunicación, todo
ello, impulsado por el Estado, tuvo un
sustancial efecto para la recuperación
y el avance de la economía. Este avan­
ce, por lo tanto, no era exclusivamen­
te el resultado de condiciones y de fac­
tores autónomos, sino también de la
incidencia del Estado.
Capítulo 1 41

Los adelantos correspondían, en Carlos E. Restrepo

primer lugar, a la difusión geográfica en la finca cafetera
del cultivo cafetero, principalmente en de "Las Palmas",
en Fusagasugá, 1916.
las regiones de la cordillera Central Durante su presidencia,
(Antioquia, norte del Tolima y nor­ se emitieron los
deste del Cauca), con lo cual se con­ primeros billetes
solidaba el traslado del eje de produc­ representativos de oro,
ción cafetera de la cordillera Oriental y un nuevo arancel de
aduanas. Las obras
(Santander, Boyacá y Cundinamarca) públicas se adelantaron
hacia aquellas regiones (cuadro 8). con nuevo impulso,
Esta expansión era favorecida, entre y la economía,
otros factores, por las diferencias re­ en general, se recuperó.
gionales en los precios, la presencia de
tierras adecuadas, la disponibilidad de
fuerza de trabajo, las vías de trans­
porte y los subsidios a la exportación.
También se desarrollaba la produc­
ción de banano para la exportación,
pero ésta no representaba beneficios
significativos para el país, puesto que
constituía una economía de enclave
controlada por la United Fruit Com-
pany. Asimismo, otros renglones de la
producción agraria presentaban avan­
ces; el cultivo de la caña de azúcar se
expandía y aumentaba la producción
de panela, miel y azúcar; la industria
azucarera era próspera en el Valle con

Cuadro 8

Colombia: Distribución porcentual de la producción cafetera por

regiones. Años seleccionados: 1874-1932

Región 1874 1913 1932

1. Bolívar, Atlántico 0.2 2.4 0.6

2. Antioquia y Caldas 2.2 35.4 46.9
3. Cauca, Nariño y Valle 1.7 7.8 12.4
4. Huila y Tolima 0.9 5.5 14.4
5. Cundinamarca y Boyacá 7.5 18.7 12.4
6. Santander 87.6 30.2 12.2
7. Resto del país — — 1.0
Total 100.0 100.0 100.0

Miles de sacos de 60 kilos 114 1.085.0 3.453.0

Fuente: Miguel Urrutia y Mario Arrubla: Compendio de estadísticas hitóricas d e Colombia.

U.N. Bogotá, 1970.
42
Ingenio La Manuelita,
en el Valle del Cauca,
inaugurado en 1901.
Junto con el ingenio
de Sincerín, Bolívar,
fundado en 1906,
estos establecimientos
marcaron en los años
10 la expansión de la
producción azucarera
el ingenio La Manuelita y en Bolívar
con el ingenio Sincerín (fundado en
1906). Estos ingenios eran favorecidos
con subvenciones y exenciones tribu­
tarias, y el último con la rebaja de fle­
tes en el río Magdalena. El cultivo del
algodón progresaba, al impulso de la
industria textil y del subsidio del Es­
tado (un peso por quintal empacado,
establecido en 1907), en la Costa At­
lántica, Boyacá y Santander, y se em­
pezaba a cultivar en el Tolima y Cun-
dinamarca. La producción de arroz
era importante en el Tolima, Valle y
Cundinamarca; sin embargo, debía
competir con las importaciones de
Alemania y Estados Unidos. El trigo
había prosperado en Cundinamarca y
Boyacá, favorecido por los altos fletes
y la protección arancelaria. Si bien no
lograba reponerse la exportación de
tabaco, se aumentaba en cambio la
producción interna para la fabricación
de cigarros y cigarrillos. El cacao au­
mentaba su produción interna para la
fabricación de chocolate, lo mismo
que el fique para la fabricación de cos­
tales destinados al empaque de café.
Las producciones de maíz, plátano y
papa alcanzaban también valores sig­
Nueva Historia de Colombia. Vol, V
nificativos. La ganadería, después del
café, constituía quizás la actividad más
importante del conjunto agrario.
El desarrollo de las vías de comu­
nicación, de la agricultura de expor­
tación y de mercado interno y la ga­
nadería posibilitaron la expansión de
la frontera agraria con base en la co­
lonización de las tierras baldías. Este
era un proceso que venía desde el siglo
XIX y continuaba en el presente. La
ocupación de las tierras públicas se ha­
cía en primer lugar por colonos inde­
pendientes, muchos de los cuales eran
luego objeto de expropiación por par­
te de empresarios agrícolas, que utili­
zaban diversos métodos legales e ile­
gales para ello. Como resultado, se
producía la concentración de las tie­
rras en las haciendas y la transforma­
ción de los colonos en arrendatarios
de las mismas. Este proceso de colo­
nización y privatización de las tierras
públicas era, por lo tanto, marco de
luchas sociales entre colonos y empre­
sarios agrícolas, luchas que constitu­
yen parte radical de los conflictos en­
tre arrendatarios y hacendados que se
suscitaron en los años veinte y treinta
del presente siglo.
Capítulo 1
Aquellos avances de la agricultura
tendían a corresponder principalmen­
te a las demandas que generaban los
establecimientos industriales y las ciu­
dades, cuyo progreso se acentuaba.
Sin embargo, dado el ritmo de expan­
sión de los mercados urbano-indus­
triales, algunas de aquellas produccio­
nes no lograban cubrir totalmente la
demanda interna, teniendo que recu-
rrirse a la importación, como en el
caso del algodón para la industria tex­
til. Esta discordancia sería aún mayor,
con el fuerte impulso que las obras pú­
blicas y la reindustrialización irían a
recibir durante los años veinte. Por lo
tanto, aquellos avances no pueden
ocultar el lento desarrollo que de to­
das maneras presentaba la agricultura,
la cual afrontaba grandes problemas,
tales como la ausencia de tecnifica-
ción, la falta de vías de transporte efi­
caces y baratas y la carencia de cré­
dito.
A partir de 1910 se comenzó a pre­
sentar, con el alza de los precios in­
ternacionales del café, un período de
auge, el cual se vio afectado poste­
riormente con el conflicto de la pri­
mera guerra mundial.
La coyuntura de la
primera guerra mundial
La perturbación del comercio mundial
ocasionada por la guerra implicó para
el país un descenso pronunciado tanto
de las exportaciones como de las im­
portaciones. De una parte, el descen­
so de las exportaciones afectó de he­
cho a la economía cafetera, lo cual
tendía a producir un efecto depresivo
sobre las actividades que venían pro­
gresando al impulso cafetero. De otra
parte, la caída de las importaciones, si
bien perjudicaba a los comerciantes
importadores y al Estado a través del
descenso de los ingresos aduaneros,
creaba, sin embargo, condiciones que
tendían a estimular el desarrollo de la
industria y de la agricultura. Esto úl­
timo se planteaba como posible en el
sentido de que la crisis permitía que el
incipiente sector industrial recibiera,
43
virtualmente, el incentivo del mercado
interno en la medida en que descendía
la oferta externa de manufacturas, y,
dadas estas circunstancias, permitía
también que algunos de los capitales
que se movían en la órbita del comer­
cio exterior —ahora deprimido— se
orientaran algunos de ellos a la inver­
sión industrial.
De igual manera, la agricultura re­
cibía el estímulo del mercado interno
en la proporción en que disminuía la
importación de los productos que
competían con los nativos. De este
modo, el descenso de las importacio­
nes de arroz fue cubierto por la pro­
ducción interna, la cual, inclusive,
dejó un remanente que se exportó a
Panamá, Puerto Rico y Cuba; ante la
expansión del comercio interno, en
1917 se dejó de exportar cacao para
destinarlo a dicho consumo; el tabaco
duplicó su producción entre 1915 y
1919; incrementos apreciables se pre­
sentaron en el trigo y en el algodón,
pero este último no lograba copar la
demanda interna. No obstante estos
incrementos, la producción agrícola
no respondía plenamente a la llamada
del mercado interno, lo que traía
como consecuencia un alza en los pre­
cios. Ello ponía de manifiesto la baja
capacidad productiva del sector agra­
rio del mercado interno, y reactuali­
zaba los problemas tradicionales de di­
cho sector.
Pese a aquellos efectos de mercado,
la guerra agudizaba un problema que
venía presentándose con anterioridad:
la escasez de dinero circulante. A esta
escasez había contribuido la amorti­
zación del papel moneda, en virtud de
la cual el medio circulante quedó re­
ducido a 10 millones de pesos oro, lo
que resultaba insuficiente para el mo­
vimiento económico nacional. La co­
yuntura de guerra agravaba la escasez
de dinero convirtiéndola en una es­
pecie de crisis monetaria. La órbita in­
terna de la circulación monetaria se
contraía por el flujo de dinero al ex­
terior. Tal flujo era causado por la re­
ducción de las exportaciones (ello im­
plicaba la no afluencia de oro amo-
 Nueva Historia de Colombia. Vol V
44

Esteban Jaramillo, Concomitantemente con el declive

ministro del Tesoro de las importaciones se producía la
y de Obras Públicas disminución de los ingresos aduane­
de Marco Fidel Suárez ros, lo cual abocaba al Estado a la cri­
y luego ministro de sis fiscal. Estos ingresos descendieron
Hacienda de Abadía
Méndez y de Olaya
tan pronto se inició la guerra, pero en
Herrera. En 1918 el año 1916 volvieron a presentar un
creó el impuesto a la notable aumento. Este aumento se ex­
renta, gravando con el plica por el hecho de que, ante el cie­
3% a la renta de rre de los mercados europeos, se con­
capital, con el 2%
a la de capital
solidó en el año citado la apertura del
combinado con la mercado norteamericano (cuadros 9 y
industria, y con el 10), lo que trajo un alivio a la crisis del
1% las rentas de país; pero tan pronto como Estados
industria y de Unidos entró en la guerra (6 de abril
trabajo.
de 1917), retornó de nuevo la crisis al
país. Este segundo período de la crisis
se presentó como el más dramático
para los ingresos del Estado y en ge­
neral para el país. La guerra disminuía
los ingresos estatales por la doble vía
de la caída de las rentas y del cierre
del crédito exterior. De paso, este fe­
nedado al país), que hacía que los nómeno ponía de manifiesto la vul­
compromisos adquiridos con el ex­
tranjero tuvieran que cubrirse con la nerabilidad del régimen de rentas del
moneda de oro existente; el comercio, Estado, estructurado en torno a los
para saldar sus créditos en el exterior, impuestos de aduanas, lo que hacía
tenía entonces que remesar el oro que dependiese de las condiciones ex­
amonedado; además, a esto se unía la ternas incontrolables.
Billete de 1 peso actividad especulativa de exportar oro La respuesta inicial del Estado ante
del Banco del Sur,
convertido mediante
aprovechando las diferencias del cam­ la caída de los ingresos y la presencia
resello del 1 de mayo bio. Todo ello demostraba la estruc­ de un enorme déficit fiscal fue la re­
de 1919 en cédula tura inadecuada del régimen moneta­ ducción de gastos, que afectaba a to­
hipotecaria. rio colombiano para el desarrollo ca­ dos los ministerios. Como consecuen­
Al circular como dinero, pitalista de la economía, problema
las cédulas aliviaron
cia de ello, se paralizaron las obras pú­
la escasez circulante que solamente se solucionaría a partir blicas, se suprimieron empleos, se
y animaron la del año 1923 con la fundación del Ban­ redujeron los salarios y las subven­
actividad comercial. co de la República. ciones, se recortaron los gastos en
educación, se aplazó el pago de las
pensiones, etc., lo que generaba de­
sempleo y un tremendo malestar so­
cial. A través de aquellas reducciones,
el gobierno trasladaba el costo de la
crisis a sectores sociales como el de sus
propios empleados, y la contracción
del gasto público tenía un efecto de­
presivo sobre la economía, que agra­
vaba aún más la crisis.
Así mismo, el Estado apeló a me­
didas fiscales que consistían en la crea­
ción de nuevos impuestos y en el au­
mento de los existentes. Ante la difi­
cultad de decretar un aumento gene­
ralizado de los impuestos, éste se li-
Capítulo 1
mitó a un incremento de los derechos
de timbre y papel sellado. El estable­
cimiento de nuevas exacciones fiscales
consistió en la implantación de los im­
puestos de consumo y la creación del
impuesto a la renta. Los primeros re­
caían sobre los artículos importados
de consumo suntuario, tales como li­
cores, naipes, cigarrillos, perfumería,
etc., y sobre la cerveza nacional, fós­
foros y específicos medicinales. El se­
gundo, propuesto por Esteban Jara-
millo, se estableció en 1918, y gravaba
las rentas según los siguientes crite­
rios: la renta proveniente únicamente
del capital quedaba gravada con el
3 %; la proveniente del capital com­
binado con la industria, en un 2 %; y
las rentas, ya de la industria o ya del
trabajo, con el 1 % anual.
No obstante el significativo avance
que entrañaba la creación institucional
del impuesto a la renta, todavía en los
años veinte no había rendido los frutos
que se esperaban; su eficacia resultaba
45
Caricatura de
"Bogotá Cómico
(1919) contra la
emisión de cédulas
de Tesorería.
No obstante el
pesimismo del
caricaturista,
estas cédulas fueron
aceptadas para los
pagos de renta en
los departamentos
y municipios,
por los acreedores
del Estado y por los
establecimientos
comerciales, bancarios
e industriales, con
notable éxito.
notablemente limitada y en algunos
casos nula, y había necesidad de im­
primirle sustanciales cambios. La re­
forma fiscal, pese a lo que significaba
en cuanto a una relativa y promisoria
modificación de la estructura fiscal del
Estado, encaminada a captar recursos
internos, era insuficiente como medi­
da de urgencia para enfrentar la crisis,
puesto que sus rendimientos resulta­
ban precarios. Ante esta situación, el
Estado apeló a los recursos del crédi­
to. Sin embargo, en este campo, tam­
poco obtuvo resultados positivos, ya
que el crédito externo se hallaba ce­
rrado por la guerra; y el interno, por
la escasez de dinero. Entonces el go­
bierno ensayó operaciones de crédito
público. El primer intento consistió en
la emisión del Bono Colombiano de
deuda interna, operación que fracasó
por la escasa acogida que tuvieron los
bonos. El segundo consistió en la emi­
sión de cédulas de Tesorería, esta vez
con notable éxito. Las cédulas fueron
 Nueva Historia de Colombia. Vol. V
46

aceptadas para los pagos de renta en
los departamentos y municipios, por
los acreedores del Estado y por los es­
tablecimientos comerciales, bancarios
e industriales y, de este modo, aque­
llos documentos circularon como di­
nero a la par con la moneda nacional.
Con este recurso se lograron pagar las
deudas más urgentes (lazaretos, cár­
celes, policía, ejército, poder judicial,
pensiones) y se pudo dar algún impul­
so a las obras públicas. Al circular
como dinero, las cédulas aliviaron la
escasez circulante, contribuyeron a la
animación de la actividad comercial,
mitigaron la penuria monetaria del
sector cafetero y también evitaron el
descenso del cambio sobre el exterior.
La emisión de las cédulas resultó en­
tonces eficaz para contrarrestar y so­
brellevar la crisis en su etapa más agu­
da. La guerra había puesto de mani­
fiesto los graves problemas que afron­
taba el desarrollo del país. Éstos ha­
cían referencia principalmente a la red
de transportes, a la estructura básica
del régimen monetario y financiero y
al régimen fiscal del Estado. Los avan­
ces en la solución de los dos primeros
problemas vendrían en los años vein­
te; y del último, en los años treinta.
En cuanto a la cuestión de los trans­
portes, se buscaba mejorar las vías
para el comercio exterior y crear una
red interna que sirviera de base para
la articulación del mercado interior.
El Estado debía así mismo regular las
tarifas y emprender la construcción de
las vías. Sin embargo, esta empresa
chocaba con la baja capacidad finan­
ciera del Estado, lo que llevaba a fin­
car las esperanzas en el capital extran-

Cuadro 9

Composición porcentual de las exportaciones colombianas por países de destino

Años Total Gran Bretaña Francia Alemania EE. UU. Otros(1)

1885/86-87 100 26.5 12.4 8.9 26.1 26.0

1888-91 100 31.5 9.1 11.0 29.8 18.6
1892 100 37.1 9.5 9.0 30.2 14.1
1897 100 24.1 14.6 11.9 28.0 21.4
1905 100 13.9 4.8 11.4 45.2 24.7
1908-10 100 21.2 3.6 10.4 55.7 9.1
1913 100 16.9 2.6 9.0 55.6 15.9
1914 100 17.3 1.6 6.5 66.0 8.6
1915 100 12.2 7.4 71.3 9.1
1916 100 2.1 1.3 86.2 10.4
1917 100 1.5 1.7 84.6 12.2
1918 100 0.7 2.0 82.4 14.9
1919 100 3.4 3.0 0.3 72.8 20.5
1922 100 7.6 1.3 0.7 77.8 12.6

(1) Incluye principalmente España, Ecuador, Perú, Venezuela, Antillas, Italia y otros países de Europa y América.
Fuente: 1885-1910, José Antonio Ocampo (1984).
1913-1922, Anuario de comercio exterior.
Capítulo 1 47

Cuadro 10

Composición porcentual de las importaciones colombianas por países de procedencia

Años Total Gran Bretaña Francia Alemania EE. UU. Otros(1)

1885-99 100 47.1 22.2 11.7 12.0 7.0

1890-92 100 42.2 23.3 13.3 13.5 7.7
1897/8 100 34.1 18.9 19.9 17.7 9.4
1910/1 100 34.1 10.1 17.1 28.6 10.1
1913 100 21.5 15.2 14.8 27.1 20.1
1914 100 33.0 6.5 13.4 32.8 14.3
1915 100 30.0 2.8 — 55.6 11.6
1916 100 31.5 3.6 — 55.9 9.0
1917 100 25.7 3.5 — 59.6 11.2
1918 100 29.5 1.3 — 58.8 10.4
1919 100 17.6 1.8 — 72.4 8.2
1922 100 24.1 4.5 6.4 52.1 12.9

(1) Incluye principalmente España, Antillas, Venezuela, Ecuador, Perú, Italia y otros países de Europa y América.

Fuente: 1885-1911, José Antonio Ocampo (1984).

1913-1922, Anuario de comercio exterior.

jero. Como quiera que la guerra había
reforzado el viraje del país hacia la ór­
bita norteamericana, las miradas se di­
rigían entonces hacia esta nación. De
hecho, se producía la conjunción entre
el comercio exterior de Colombia y el
mercado norteamericano (cuadros 9 y
10), y al mismo tiempo, entre la bús­
queda colombiana de capital extran­
jero y la avalancha del capital nortea­
mericano que a su vez buscaba am­
pliar sus órbitas de inversión y el ase­
guramiento de materias primas, tales
como el petróleo, además de los be­
neficios de intercambio. Las inversio­
nes norteamericanas oscilaban entre 2
y 4 millones de pesos en 1913.
Las relaciones entre Colombia y Es­
tados Unidos pasaban previamente
por la aprobación del tratado que zan­
jaba las diferencias surgidas a raíz de
la cuestión de Panamá, tratado por
el cual Colombia buscaba el recono­
cimiento de 25 millones de dólares
como indemnización. En 1914 se sus­
cribió el tratado Urrutia-Thomson, su­
jeto a posterior aprobación de los par­
lamentos de ambos países. Por parte
de Estados Unidos, la aprobación del
tratado estuvo vinculada estrechamen­
te a la presión sobre los petróleos co­
lombianos para que fueran entregados
a los consorcios de ese país. Sólo hasta
1922, casi dos decenios después de la
 Nueva Historia de Colombia. Vol. V
48

Durante una fiesta

caritativa en el viejo
panóptico de Bogotá,
Ciro Mendía recita
desde la galería
la "Balada del
presidiario", 24 de
septiembre de 1922.
Las deudas del Estado
más urgentes, como
las de los lazaretos,
cárceles, policía,
ejército, pensiones
y poder judicial
fueron canceladas
con cédulas de
Tesorería.

pérdida de Panamá y a cambio de los promisos e impulsó la construcción de

vías, etc. Ante la perspectiva de altos
petróleos, el país comenzó a recibir los
25 millones de dólares, suma que ingresos, los gastos se presupuestaron
constituiría el prólogo anunciado de lacon largueza, lo que haría más difícil
subsiguiente afluencia de capital co­ la situación fiscal al momento de la cri­
nocida como la «danza de los millo­ sis que comenzó a presentarse en el se­
nes». gundo semestre de 1920.
Una vez restablecida la paz, comen­ El apogeo de la exportación cafe­
zaron a mostrar animación los factores tera, que implicaba la afluencia de im­
económicos mundiales y nacionales. portantes sumas de dinero, estimulaba
Empero, esta situación de prosperidad la prosperidad de los negocios inter­
que se iniciaba en la posguerra no du­ nos e incrementaba la capacidad efec­
raría mucho tiempo, pues pronto es­ tiva de compra de la población vin­
culada en diversas formas al circuito
tallaría otra crisis mundial y surgirían
de nuevo los problemas. de la economía cafetera de exporta­
ción. Como consecuencia de tales ex­
Del efímero auge de posguerra pansiones, se ampliaron las demandas
tanto de importaciones como de pro­
a la crisis de 1920-1921 ductos de origen interno. El aumento
Al finalizar la guerra, se produjo un de las exportaciones y de las impor­
rápido aumento de las exportaciones, taciones ocasionó una fenomenal crisis
de las importaciones y de los ingresos en los transportes, que consistía en la
aduaneros, lo que le permitió al Es­ congestión de las cargas que apuntaba
tado mitigar las consecuencias de la a deteriorar las mercancías. Todo se
crisis e iniciar algunos desarrollos. resumía entonces, y en forma para­
Con el aumento de los ingresos, el Es­ dójica, en el problema de los trans­
tado puso al día el pago de los servi­ portes: si se había dicho que el atraso
cios públicos, atendió la deuda inte­ de la producción se debía en buena
rior y exterior, adquirió nuevos com­ parte a la falta de transportes, ahora,
Capítulo 1
cuando se producía el auge, aquél se
veía igualmente bloqueado por la
incapacidad transportadora. Parecía
como si el progreso resultase un hués­
ped imposible de atender.
En el cuadro de la economía inte­
rior se producían también importantes
consecuencias: el incremento de la de­
manda de productos internos ocasio­
naba —entre otros efectos y al lado de
los estímulos de mercado para la pro­
ducción industrial y agraria— una ma­
yor elevación del costo de vida. El alza
en los precios de la subsistencia que
venía registrándose desde la crisis de
guerra afectaba de manera especial a
la población asalariada (obreros de los
puertos, de los transportes, de las in­
dustrias, etc.) y a los grupos de ingre­
sos monetarios de menor cuantía,
como los artesanos, sectores sociales
que durante 1918, 1919 y 1920 reali­
zaron protestas y manifestaciones con­
tra la carestía de la vida, y se lanzaron
a la lucha por el alza de salarios y me­
jores condiciones de vida y de trabajo
(reducción de la jornada de trabajo a
ocho horas, que por lo general era de
once, etc.). El auge huelguístico de
aquellos años ponía de manifiesto la
presencia novedosa de las relaciones
conflictivas entre el capital y el tra­
bajo, la irrupción de una nueva reali­
dad social que escapaba a los marcos
del Estado tradicional. Se trataba, en
consecuencia, de crear el universo ju­
rídico para el encauzamiento y la in­
tegración de aquellas relaciones, y
para la regulación de los conflictos, lo
cual se comenzó a hacer con las leyes
78 de 1919 y 21 de 1920, cuyo objetivo
general era precisamente la reglamen­
tación de la huelga.
El auge que en el país había comen­
zado al terminarse la guerra mundial
fue abruptamente interrumpido por la
crisis internacional 1920-1921. La nue­
va crisis mundial sorprendió al país en
el momento en que se debatía con la
congestión en los transportes, de tal
manera que esta «crisis de crecimien­
to» empalmaba ahora con la crisis de
depresión internacional. Los precios
del café descendieron, y nuevamente
49
Caricatura de Pepe
Gómez en "Bogotá
Cómico" (1919) contra
los bonos estatales.
Dice el comentario:
"Aun cuando es axioma
eterno / aquí viene de
remache / a probar de
fuero interno / que
hasta hoy ha sido el
Gobierno / únicamente
el apache. / Pues en
tanto que juraba /
buena fe en todos los
tonos, / de los Bancos
retiraba / la suma
que respaldaba / el
interés de los bonos."
se puso en juego el mecanismo tradi­
cional de la crisis con sus respectivas
consecuencias económicas y sociales:
caída del comercio exterior (gráfico 2),
crisis fiscal, etc. Como se ha visto, este
mecanismo venía actuando desde el si­
glo XIX. Sin embargo, un avance se ha­
bía producido: si en aquel siglo se da­
ba la asociación de la crisis económica,
fiscal y política en una confluencia que
a menudo conducía a la guerra civil,
durante las crisis iniciales del siglo XX
la relativa estabilidad política permitía
manejar en mejores condiciones la cri­
sis económica y fiscal, sin que se de­
sembocara en la guerra civil. En cierta
forma, el país había aprendido la trá­
gica lección de la última guerra civil.
Afortunadamente para Colombia,
la crisis internacional fue muy breve.
Ello determinó así mismo una corta
duración de sus efectos para el país.
La superación definitiva de la crisis se­
ría permitida con la reanimación de la
economía mundial en 1923, año que
representa para nosotros la prepara­
ción y antesala del subsiguiente perío­
do de crecimiento febril conocido
como la «prosperidad a debe».
50 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

Bibliografía
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TOVAR ZAMBRANO, BERNARDO. La intervención económica del Estado en Colombia, 1914-1936,
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Capítulo 2
51

La economía colombiana
entre 1922 y 1929
Jesús Antonio Bejarano Ávila

La prosperidad a debe

D urante el corto lapso que trans­

curre entre 1922 y 1929, el vie­
jo orden económico heredado
siglo XIX, y que muy poco se había mo­
dificado en los dos primeros decenios
del siglo XX, comenzará a resquebra­
jarse al impulso de un crecimiento
económico tan rápido que el país qui­
zás no había experimentado durante el
siglo anterior: y «El progreso, 'ola'
avasalladora y generalmente solícita
— escribía Fabio Lozano Torrijos en
1927, en un texto, por lo demás, ci­
tado en innumerables ocasiones —, ha
arribado a Colombia: sin saludarnos
casi, ha traspasado la puerta, ha pe­
netrado en los salones de recibo y pa­
rece firmemente resuelto a irse hasta
el fondo de la habitación. Nos halaga
aquel arribo [...] Colombia —agrega­
ba— es un gigante que ha estado en­
tumecido. Le ataba la incipiencia, le
devoraban las posiciones políticas cua­
si selváticas..., un raro acomodo a la
quietud y a la pobreza, le daba la ex­
traña fisonomía de un inmenso campo
de cartujos o trapenses [...] Pero todo
del
esto ha pasado y ha concluido para Recolección y
siempre y el empuje de un nuevo con­ transporte de banano
cepto de la vida arrollará en corto en Ciénaga, Magdalena,
tiempo, definitivamente, inexorable­ según fotografía del
"Anuario Colombiano",
mente, todos los viejos obstáculos in­ 1921. Un cultivo
ternos y externos.» floreciente en la
Descripción, sin duda, entusiasta época, aunque dominado
pero no por ello menos precisa. Des­ por la United Fruit.
pués del auge de estos años, nada vol­
vería a ser igual: ni la vida política su­
mida en una cómoda quietud durante
los veinte años anteriores, ni el orden
social tradicional, sustentado hasta en­
tonces en un régimen de haciendas
técnicamente atrasado y socialmente
opresivo en relación con la mano de
52
obra, ni la industria, de la que sólo el
sector textil podía testimoniar algún
avance, ni el prolongado aislamiento
entre las regiones que iría a ser sacudido
por el empuje de las obras públicas.
Atrás quedaba, después de los procesos
que el crecimiento de estos años iría a
provocar, lo que con exactitud deno­
minaba Antonio García «la República
señorial». El auge de este período ser­
viría, en efecto, como catalizador de
una serie de procesos que comenzarían
a manifestarse con toda intensidad ya a
mediados del decenio y que adquirirían
su más cabal manifestación durante la
crisis de los años treinta.
Desde comienzos de los años vein­
te, y por primera vez en la historia del
país, se vería una afortunada con­
fluencia de factores que permitirían
superar, al menos durante algunos
años —pocos pero suficientes para de­
sencadenar el auge—, la tradicional
escasez de recursos externos que ha­
rían posible la financiación de un pro­
grama masivo de obras públicas. «De
un día para otro — escribía Alfonso
López Pumarejo en 1926 —, Colom­
bia ha pasado de la economía del dé­
ficit, en que vivió durante un siglo, a
la economía del superávit, que hoy lle­
na de promesas de prosperidad a las
gentes bien informadas.» En efecto,
habían coincidido una expansión ex­
portadora y el mejoramiento de la re­
lación de precios de intercambio, una
ampliación notable del financiamiento
externo y la llegada de los recursos
provenientes de la indemnización de
Panamá, para dar lugar a una mayor
capacidad de gasto público y de im­
portaciones que estarán en la base de
la expansión económica.
En efecto, el valor total de las ex­
portaciones pasó de 44.5 millones de
dólares en el período de 1915-1919 a
63.9 millones entre 1922-1924, y a
112.2 millones entre 1925 y 1929. El
precio del café pasó de 15.4 centavos
la libra en 1922 a 26.3 en 1928, mien­
tras la capacidad de compra de pro­
ductos importados por cada libra de
café aumentó algo más de dos veces
entre 1921 y 1928.
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
Por otra parte, la conclusión de las
negociaciones con los Estados Unidos
sobre la cuestión de Panamá conlleva
una indemnización por 25 millones de
dólares que el país comenzará a recibir
así: 10 millones de dólares en 1923,
5 millones anuales entre 1924 y 1926.
Los dos factores anteriores, la me­
jora en la capacidad exportadora del
país y los 25 millones de dólares de la
indemnización de Panamá, generaron
tal holgura fiscal que la imagen de Co­
lombia mejoró en los mercados finan­
cieros internacionales, los que a su vez
estaban experimentando una acelera­
da expansión. Poca duda cabe de que
en el rápido proceso de endeudamien­
to que vivió el país en estos años y par­
ticularmente entre 1925 y 1928, de­
sempeñaron un papel importante la
capacidad exportadora del país, la in­
demnización de Panamá y los concep­
tos y realizaciones de la misión enca­
bezada por Edwin Walter Kemmerer
en 1923, encargada de reorganizar las
finanzas nacionales. A ello se sumó,
como un factor menos importante, el
auge financiero norteamericano que
amplió el crédito internacional, reo­
rientándolo durante los años veinte en
buena medida hacia América Latina.
La participación latinoamericana en el
total de nuevos préstamos norteame­
ricanos pasó de 1/3 a 1/6 entre 1920­
1925 y 1926-1928 con una tasa de cre­
cimiento entre ambos períodos diez
veces mayor que la que tuvo lugar en
los préstamos al resto del mundo.
Conviene detenerse en este proceso
de endeudamiento, no sólo porque él
explica lo que entonces se llamó «la
prosperidad a debe» sino porque,
como se verá luego, sus efectos sobre
la estabilidad económica del país fue­
ron igualmente pronunciados.
En rigor, a lo largo del siglo XIX,
Colombia fue uno de los países lati­
noamericanos cerrados al crédito in­
ternacional, en parte por su precario
desarrollo exportador y en parte por el
crónico incumplimiento con los acree­
dores internacionales. Sin embargo,
desde comienzos de los años veinte,
mejora la imagen del país como deu-
Capítulo 2 53

dora, al tiempo que se acrecientan las

condiciones y posibilidades para la in­
versión extranjera. Por otra parte, era
tal el interés de los banqueros nortea­
mericanos por conceder créditos y tal
el deseo colombiano de recibirlos, que
en 1926 había 29 representantes de ca­
sas financieras norteamericanas en
Colombia tratando de colocar présta­
mos a la nación, los departamentos y
los municipios.
Entre 1923 y 1928 los empréstitos
externos a largo plazo se aumentaron
de 24.1 millones de dólares a
203.1 millones en 1928 (nótese que la
indemnización por Panamá representó
apenas poco más del 10 % total de
préstamos externos), contabilizando
los préstamos nacionales, departa­
mentales, municipales y bancarios.
Siendo especialmente importantes
los años 1926 a 1928, en los que el
saldo de la deuda externa pasó de
63.4 millones de dólares a 203.1 millo­ su deuda algo más de veinte veces, Llegada de la misión
nes (véase cuadro 1). mientras los segundos la multiplicaron económica encabezada
Por otra parte, el proceso de endeu­ por ocho. Igualmente, fue importante por Edwin W. Kemmerer
el endeudamiento del sistema banca- a la estación de la
damiento abarcó en forma importante Sabana, Bogotá,
no sólo al gobierno nacional, cuya rio, que quintuplicó su deuda durante en marzo de 1923.
deuda pasó de 21 a 71 millones de dó­ estos años, yendo gran parte de ella a Su objetivo: reorganizar
lares entre 1923 y 1928, sino funda­ financiar las actividades del recién las finanzas del país.
mentalmente a los departamentos y creado (1924) Banco Agrícola Hipo­
municipios. Los primeros aumentaron tecario.

Cuadro 1

Empréstitos externos a largo plazo, saldos en circulación. 1923-100 (en miles de dólares)

Fin de Nacionales Departamentale Municipales Bancarios Totales índice

1923 21.085 3.000 24.085 100

1924 18.530 8.970 27.500 114
1925 17.273 2.963 9.725 29.961 124
1926 14.501 27.132 12.939 8.922 63.494 264
1927 37.252 40.938 17.303 31.449 126.942 527
1928 71.125 63.497 24.008 44.484 203.114 843

Fuente: I. Diot: «Colombia Económica 1923-1929», DANE: Boletín Nacional de Estadística, n.° 300, julio de 1976, cua­
dro VI-10.
54 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

ingresos fiscales del país, y para el pe­

ríodo 1929-1933 las proporciones con
respecto a estas mismas variables eran
en su orden el 36.8 %, el 277 %, el
1.264 % y el 642.8 %, lo que por su­
puesto iba mucho más allá de cual­
quier límite razonable de endeuda­
miento (que la propia misión de Kem-
merer estimaba en no más de
17.5 millones por año) y de la posibi­
lidad de conservar una economía es­
table, y más aún, de que la economía
pudiese absorber semejantes magni­
tudes de financiamiento sin desbordar
los precios.
El endeudamiento, como es obvio,
suscitó debates de todo orden. «Pros­
Aristóbulo Archila, De hecho, los coeficientes de en­ peridad a debe» clamaba Alfonso Ló­
ministro de Hacienda deudamiento fueron de tal magnitud, pez Pumarejo en el Congreso, «la
de Pedro Nel Ospina, que entre 1925 y 1928 la deuda total prosperidad, la que vale la pena lla­
y miembros de la misión representaba el 12.9 % del Producto marse tal, es y ha sido y será una pros­
Kemmerer al llegar
a la capital.
Interno Bruto, el 99.4 % de las ex­ peridad a debe» respondía Esteban Ja-
portaciones, el 226.1 % de las reser­ ramillo, ministro de Finanzas, «el bai­
vas internacionales y el 244.2 % de los le de 1926 a 1929» según expresión
que Alejandro López acuñaría unos
años más tarde. El hecho es que, gra­
Esteban Jaramillo, cias a ello, las finanzas nacionales, de­
gran economista
colombiano de la partamentales y municipales gozaron
primera mitad del de un amplio margen para emprender
siglo XX. En su o continuar las inversiones públicas
concepción, que la economía venía demandando
el endeudamiento
de los años 20,
de tiempo atrás. El gasto público se
dirigido a financiar triplicó entre 1926 y 1929, de tal modo
las obras públicas, que los gastos públicos per cápita pa­
logró desbloquear saron de 5.5 dólares a 13.7 dólares en
"el movimiento este período. La inversión pública,
pausado y de
extraordinaria por otra parte, llegó a representar en­
lentitud que trajimos tre 1925 y 1929 el 29.4 % de la inver­
hasta muy avanzado el sión total nacional, especialmente en
presente siglo transporte, donde este porcentaje as­
y que fue como una
prolongación de la
cendió a 74.9 % en este mismo perío­
época colonial." do. Sin duda, la contribución de las in­
versiones del sector público al creci­
miento de aquellos años sólo podía
apoyarse en el financiamiento exter­
no. Resultaba poco factible, dado el
bajo nivel de ingresos por habitante,
recurrir a la tributación indirecta, al
tiempo que los gravámenes a la pro­
piedad o a la renta tenían como pre­
supuesto modificaciones instituciona­
les y políticas para las cuales el país
aún no estaba preparado. En cuanto al
sector privado, la mayor parte de los
Capítulo 2
recursos disponibles para inversión,
de por sí precarios dado el bajo ritmo
de crecimiento de la economía hasta
comienzos de los años veinte, se con­
centraba en el sector exportador, en
magnitudes que apenas permitían la
expansión de este sector que absorbió
gran parte de la acumulación de ca­
pital producida por el café.
Así pues, aun con todas las dificul­
tades que sobrevendrían al final del
decenio, el endeudamiento dirigido
principalmente a financiar las obras
públicas logró desbloquear lo que con
exactitud denominó Esteban Jaramillo
«el movimiento pausado y de extraor­
dinaria lentitud que trajimos hasta
muy avanzado el presente siglo y que
fue como una prolongación de la épo­
ca colonial». En efecto, entre 1925 y
1929, la tasa de crecimiento anual del
producto bruto por habitante alcanzó
la cifra de 5.2 %, la más alta de la his­
toria del país, mientras el producto to­
tal creció al 7.7 % anual, también uno
de los más rápidos crecimientos a lo
largo del siglo XX.
Estas magnitudes no eran desdeña­
bles en una economía que hacia 1925
alcanzaba en promedio 115 dólares de
ingreso por habitante, uno de los más
bajos en América Latina y en un país
que ocupaba más de las tres cuartas
partes de los 6.7 millones de habitan­
tes en actividades agrícolas. «Al bajo
nivel de ingreso nacional —se señala
en el informe de la Comisión Econó­
mica para América Latina (CEPAL)
describiendo la aceleración del creci­
miento alrededor de 1925— se asocia­
ba una exigua afluencia de capital ex­
tranjero limitada principalmente a al­
gunas inversiones en petróleo. El pro­
ducto por unidad de capital era ex­
tremadamente bajo tanto por la com­
posición misma del capital existente
—que consistía sobre todo en mejoras
agrícolas, viviendas y servicios muni­
cipales— como por las rudimentarias
técnicas de producción empleadas y
también por. las limitaciones que im­
ponía el reducido nivel de ingreso y
demanda por habitante. Además, se
registraba una relación muy baja des­
55
de el punto de vista del capital por
persona ocupada.»
El auge de las obras públicas
Aquella situación que describía la CE-
PAL comenzó a transformarse. Ya se
ha dicho que el impulso al crecimiento
de este período provino sobre todo del
incremento en las inversiones públicas
orientadas particularmente hacia el
desarrollo de la infraestructura de
transportes, así como de la sustancial
mejora en la capacidad para importar,
que era obviamente el resultado de las
favorables condiciones del sector ex­
terno, de las exportaciones y de los
términos de intercambio.
Tanto el endeudamiento como los
ingresos adicionales por concepto de
impuestos aduaneros, llevaron los in­
gresos del gobierno central de
15.7 millones en 1921 a 107.5 millones
en 1928, de los cuales, en este último
año, los empréstitos representaron el
30.2 %. Igualmente, entre 1923 y
1928-29 los ingresos departamentales
se incrementaron en un 150 % y los
municipales en un 112 %, apoyados
en parte en los empréstitos, pero tam­
bién en mejores condiciones tributa­
rias asociadas a la propia expansión
económica, como quiera que los in­
gresos ordinarios de la nación, de los
departamentos y de los municipios se
incrementaron. Lo que ocurrió enton­
ces fue que un factor autónomo básico
como los empréstitos y la indemniza­
ción de Panamá, al permitir una ex­
pansión de la inversión pública y en
general de la actividad económica, aca­
baron alimentando los ingresos ordi­
narios del sector público que entre
1924 y 1928 se incrementaron de 33.4
millones a 75 millones en el nivel cen­
tral, ocurriendo lo propio en los ni­
veles departamentales y municipales.
Ante esta holgura fiscal, se incremen­
tó enormemente la capacidad de gasto
del sector público (véase gráfico 1)
que pasó de 38.9 millones en 1923 a
115 millones en 1928, lo que represen­
tó el nada desdeñable incremento del
195 % en sólo cinco años.
56 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

Primer automóvil Según se anotó, gran parte de esta

que cruza el
Puente de Occidente nueva capacidad de gasto se orientó
sobre el río Cauca, hacia las obras públicas, en las cuales
en Santafé de el gasto se aumentó de 6.3 millones en
Antioquia. 1923 a 62 millones en 1928, pasando
En los años 20 estos gastos de representar del 16.2 %
se produce un auge
de las obras
del gasto público nacional total en
públicas, hacia 1923 al 53.9 % en 1928 (véase cua­
las cuales se dro 2). A su vez, aquellos gastos se
orientó orientaron básicamente hacia los fe­
el gasto público. rrocarriles, que entre 1926 y 1929 ob­
tuvieron más del 60 % del total de in­
versiones públicas del país.
Sería precisamente el desarrollo de
las vías de comunicación lo que pre­
cipitaría los cambios más significativos
de este período. Desde comienzos de
los años veinte, se indicaba de manera
persistente por los observadores de la
época cómo la principal limitación de
la economía nacional era la carencia
de un sistema articulado de medios de
Capítulo 2
57

Cuadro 2
Distribución porcentual de los gastos públicos nacionales por ministerios. 1923-1936
Ministerios
Hacienda y
Relaciones

Educación
Exteriores
Gobierno

Correos y
y Trabajo

Asistencia
Telégrafos

Higiene y
Industria

Dpto. de
Públicas
Público
Crédito

Guerra

Pública
Obras
Años

Otros
1923 15.8 2.3 40.0 8.3 1.3 6.4 9.2 16.2 0.1
1924 14.4 1.9 28.1 7.4 0.6 6.5 9.4 30.8 — 0.8
1925 14.6 1.5 23.3 7.2 0.6 6.4 9.1 36.2 — 1.0
1926 11.1 1.3 15.7 6.8 0.8 6.0 7.6 49.8 — 0.9
1927 10.1 1.2 16.0 8.3 1.4 6.8 7.5 47.9 — 0.7
1928 10.1 1.1 13.4 6.5 1.6 6.3 6.1 53.9 — 0.7
1929 11.9 1.6 21.3 8.8 3.1 8.6 8.5 35.0 — 1.1
1930 14.4 1.6 33.6 6.8 2.8 7.1 9.2 22.6 — 1.4
1931 16.7 1.8 38.9 7.6 2.4 2.8 8.3 15.4 4.8 1.2
1932 14.7 1.7 37.7 8.1 2.3 2.6 7.9 19.7 4.3 0.8
1933 11.1 2.1 23.0 27.2 2.0 2.0 6.4 22.0 3.4 0.5
1934 10.3 1.8 31.3 32.3 1.7 2.1 5.3 10.4 3.0 1.6
1935 14.4 3.1 24.3 23.8 1.9 4.0 7.0 16.1 4.0 2.3
1936 15.3 2.6 26.1 19.6 1.0 6.7 5.6 16.4 3.9 2.8
Fuente: B. Tovar, La intervención económica del Estado en Colombia 1914-1936. Banco Popular, 1984.

transporte para los productos que per­
mitiera superar la dispersión y la frag­
mentación de los mercados. Hasta en­
tonces, la función de las vías de co­
municación, de los ferrocarriles en
particular, había sido la de integrar las
áreas cafeteras a los puertos de em­
barque para el exterior, lo que confi­
guraba un sistema centrífugo de la in­
fraestructura de transportes que ape­
nas vinculaba marginalmente los mer­
cados internos. Aún para 1920, del va­
lor total transportado por los ferro­
carriles, sólo el 17.5 % correspon­
día a comercio interno y el resto es­
taba representado por productos pa­
ra la exportación. En efecto, de los
1.481 kilómetros de vías férreas exis­
tentes en 1922, 992 kilómetros esta­
ban localizados en las regiones típica­
mente cafeteras, 313 kilómetros se
orientaban a los puertos de embarque
y sólo 76 kilómetros conectaban con
regiones no vinculadas al comercio ex­
terior. La red de carreteras (si así po­
dían llamarse los caminos a veces cu­
biertos por triturados de piedra o por
grava y arena), por otra parte, apenas
ascendía a 3.437 kilómetros, de los
cuales el 5 % se encontraba en Cun-
dinamarca.
La carestía de los fletes, que según
los observadores de la época era el
principal obstáculo al comercio inter­
no, las dificultades para la importa­
ción de maquinaria, el estrecho ám­
bito local de la mayor parte de los pro­
ductos, las dificultades para vincular
tierras incultas a la frontera producti­
va, el aislamiento, en fin, del país y de
las regiones entre sí, eran apenas una
lista parcial del entrabe que suponía la
carencia de ferrocarriles, y que Ale­
jandro López precisaba en una fór­
58
mula: «sin. cambios [o comercio], sin
caminos, sin demandas, de nada vale
el esfuerzo humano». Luis Eduardo
Nieto Caballero, por su parte, seña­
laba el propósito de la expansión fe­
rrocarrilera: «Dos han sido los pro­
pósitos de los constructores de los fe­
rrocarriles: En Europa, facilitar y aba­
ratar un tráfico existente. En los Es­
tados Unidos, crear y abaratar este
tráfico. Construido el ferrocarril, el
tráfico se intensifica a lado y lado de
la vía, los campos ubérrimos entran en
plena producción porque ya sus due­
ños encuentran salida para sus pro­
ductos. Aumentados éstos, aumenta
la carga, aumentada la carga, bajan las
tarifas. Y no es argumento el que pri­
mero hay que crear el tráfico y luego
el ferrocarril para que una vez cons­
truido halle carga abundante. Con in­
tenso tráfico creado, la construcción
del ferrocarril es mucho más costosa,
porque las tierras que se expropien
han de valer más dinero.» Se trataba,
pues, de construir los ferrocarriles
para crear en unos casos, para facilitar
en otros, el comercio interno, el mer­
cado nacional, con todo lo que ello
significaba para el desarrollo de la
economía, creando una red de tenden­
cias centrípetas en vez de las centrí­
Estación del
ferrocarril de Amagá
en Medellín, años 20.
Entre 1925 y 1930
se construyó la mitad
de la red ferroviaria
existente en el país
hasta ese último año;
de hecho, entre 1922
y 1930 se duplicaron
los kilómetros
tendidos, pero más en
las zonas céntricas
que en las cafeteras.
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
fugas que habían predominado hasta
entonces.
Así, el desarrollo ferrocarrilero de
los años veinte se orientaría hacia la
integración de la economía nacional y
sólo de modo secundario a completar
las vías de comunicación orientadas
hacia el mercado mundial. De hecho,
entre 1925 y 1930 se construyó la mi­
tad de la red ferrocarrilera total del
país existente en 1930. Por otra parte,
entre 1922 y 1934 se duplicó la canti­
dad de kilómetros de ferrocarriles
construidos y en explotación. Sin em­
bargo, los ferrocarriles de las zonas ca­
feteras aumentaron durante este lapso
en un 65 % (sobre todo por la amplia­
ción de los ferrocarriles de Antioquia,
Girardot y Tolima, que de algún modo
vinculaban zonas internas), mientras
que los ferrocarriles de las zonas cén­
tricas aumentaron en un 550 %. Por
otro lado, entre 1922 y 1934 la inver­
sión en ferrocarriles del grupo de re­
giones cafeteras apenas se duplicó,
mientras que la de las zonas céntricas
aumentó en más del 1.000 % en el
mismo período. En doce años la cons­
trucción de ferrocarriles céntricos había
igualado las cifras de kilómetros en uso,
de equipo rodante y de inversión con
los ferrocarriles cafeteros desarrollados
Capítulo 2
59

durante las cinco décadas anteriores

(véanse cuadro 3 y mapa 1). Cuadro 3
Por otra parte, la extensión en ki­ Crecimiento de la red ferroviaria, kilómetros en uso
lómetros de los ferrocarriles naciona­ para años seleccionados: 1914-1922-1929-1934
les aumentó, entre 1923 y 1929, en
76 %, la de los departamentales en 1914 1922 1929 1934
41 % y la de los ferrocarriles particu­ GRUPO I
lares en 44 %, incrementándose la (zonas cafeteras)
carga de mercancías y el transporte de
pasajeros en más del doble durante Total 783 992 1.402 1.642
este período. Ferrocarril de
Antioquia 205 242 307 439
El desarrollo interno Ferrocarril de
Cúcuta 71 72 102 83
Los impactos del endeudamiento, de Ferrocarril de
las inversiones públicas y de la inicia­ La Dorada 111 111 111 111
ción de las obras en ferrocarriles co­ Ferrocarril de
menzaron a manifestarse, hacia 1925, Girardot 132 132 132 132
en múltiples aspectos de la vida nacio­ Ferrocarril del
nal; entre 1925 y 1929, el coeficiente Pacífico 234 341 578 678
de inversión se mantuvo en un pro­ Ferrocarril del
medio de 26 % y en la industria alcan­ Tolima 30 94 '172 199
zó el 48 % en contraste con la agri­
cultura, que sólo alcanzó un coeficien­ GRUPO II
te de 13.4 %; entre 1925 y 1930, el ca­ Total 122 176 674 1.134
pital representado en maquinaria y
equipo creció en un 50 %, muy por Ferrocarril de
encima de la tasa de crecimiento del Ambalema-Ibagué 20 65
producto, lo que se resolvió en un ex­ Ferrocarril de
ceso de capacidad instalada que con­ La Sabana 40 55 124 238
tribuiría a la expansión industrial en Central del Norte la. 20 20 95 109
los primeros años del decenio siguien­ Central del Norte 2a. 62 62 172 256
te. El crecimiento de la producción, si Ferrocarril del
bien no correspondió en términos de Nordeste 116 252
magnitud con las tasas de inversión, Ferrocarril de
experimentó en todo caso aumentos Caldas 39 117 117
de significación. Entre 1925 y 1929, el Ferrocarril de
producto bruto del sector agropecua­ Nariño 30 97
rio se incrementó en un 20.2 %, el del OTROS
sector manufacturero en un 19.2 %, el FERROCARRILES 486
de la minería en 334.3 %, el de la
construcción en un 146 %, y en 76 % Total 261 313 358 486
el de transportes. Por otro lado, la Ferrocarril de 28 28
propia bonanza de divisas había me­ Bolívar 28
jorado sustancialmente la capacidad Ferrocarril de 105 105
para importar que tradicionalmente se Cartagena 105
había convertido en un límite para la Ferrocarril de 189
compra de maquinaria y equipos en el Santa Marta 128 180 164
exterior. El crecimiento verdadera­ Otros
mente espectacular de las importacio­
nes se concentró entre 1924 y 1928, Total
durante los cuales las importaciones 1.163 1.481 2.434 3.262
todas las líneas
reales se incrementaron entre un Fuente: McGreevey, W.P.: Historia económica de Colombia, 1845-
150 % y un 170 %, representadas so- 1930. Editorial Tercer Mundo, 1975.
60 Nueva Historia de Colombia. Vol. V
Capítulo 2 61

bre todo en maquinaria, pero también 49, y en la industria pesada (metalúr­

en bienes intermedios, particularmen­ gica y metalmecánica) de 20 a 32, lo
te para la construcción de ferrocarri­ que de algún modo demuestra un li­
les; las importaciones de víveres con gero grado de diversificación que co­
las cuales el gobierno quería prevenir menzó a insinuarse desde entonces.
los efectos inflacionarios de la bonan­ Aunque el sector agropecuario no
za y por supuesto la maquinaria textil, se vio directamente favorecido por el
igualmente se acrecentaron. De he­ auge de las inversiones públicas (la
cho, del crecimiento total de las im­ participación del sector pasó de
portaciones entre 1924 y 1928, un 0.42 % a 1.63 % en el total de gastos
43.3 % es atribuible a mayores impor­ públicos de inversión entre 1926 y
taciones de metales y bienes de capi­ 1929), hay cuando menos dos hechos
tal, un 22.1 % a textiles, un 15.5 % a a destacar: de un lado, desde 1926 y General Diógenes A.
alimentos, para una participación de gracias a la creación del Banco Agrí­ Reyes, primer ministro
estos rubros de 80.9 % del total de im­ cola Hipotecario y del Ministerio de de Industrias,
portaciones de estos años. El compo­ Industria y Agricultura, creados en nombrado el 2 de enero
nente importado de la inversión bruta, 1924, el sector pudo disponer de al­ de 1924.
por otra parte, llegó al 23.6 %, lo que gunos recursos de crédito (no debe ol­
muestra el efecto de la favorable si­ vidarse que el Banco Agrícola absor­
tuación del sector externo sobre la in­ bió 13.8 millones de pesos de endeu­
versión y consiguientemente sobre el damiento en 1927 y 1928), además de
crecimiento económico. una política encaminada a estimular el Sala de falcas
desarrollo técnico de la agricultura por para cocimiento de
En cuanto al desarrollo industrial, cervezas en la vieja
el país hasta los años veinte se había la vía del suministro de maquinaria, fábrica de Bavaria,
caracterizado por un retraso relativo semillas mejoradas e insumos. en Bogotá, 1924.
con respecto a los países grandes de De otro lado, el impulso de las in­ A mediados de la
América Latina. Todavía para 1925, la década, la industria
versiones públicas y la demanda ge­ sólo representaba
industria sólo representaba el 10 % nerada por ellas, además de las me­ un 10% del
del producto nacional; este retraso es­ jores condiciones del transporte inter- producto nacional.
taba asociado en buena parte a la es­
casez de recursos en moneda extran­
jera que impedía la dotación de ma­
quinaria y equipo. La superación, al
menos transitoria, de esta limitación
permitió la realización de apreciables
inversiones en el sector manufacture­
ro, que aumentaron la capacidad pro­
ductiva de la industria en más de un
50 %. Si bien esto no se reflejó de in­
mediato en la producción (la que cre­
ció un poco por debajo del 3 % anual
entre 1925 y 1930), se fortaleció en
todo caso el equipo básico que en los
años siguientes contribuiría al aumen­
to de la producción; entre 1920 y 1929,
por otra parte, el número de estable­
cimientos industriales pasa de 377 a
434, siendo especialmente importan­
tes los sectores de bebidas y tabaco, en
los cuales el número de establecimien­
tos pasó de 25 a 39 y de 9 a 16 res­
pectivamente.
En la industria de transformación,
los establecimientos pasaron de 29 a
62
Ilustración con el
mapa de las zonas
cafeteras, del libro
"Colombia cafetera",
de Diego Monsalve,
1926. La producción
del grano aumentó
en un 53%
entre 1922 y 1929.
no, provocaron un estímulo a la pro­
ducción agrícola, que en estos años
parece haber crecido en algunos cul­
tivos más rápido que la población. Fue
especialmente acentuado el impacto
en aquellos cultivos de consumo direc­
to que no resultaron afectados por la
libre importación de víveres de 1927.
Así, entre 1925 y 1928, la producción
de plátano se triplicó y la de maíz se
multiplicó por veinte, mientras la de
los cultivos como trigo, cebada, cacao
o arroz retrocedió, notablemente afec­
tada por las importaciones de víveres.
Con todo, el aspecto más importante
del crecimiento agrícola durante el de­
cenio se refiere a la producción cafe­
tera, que aumentó en un 53 % entre
1922 y 1929.
Por otra parte, entre 1927 y 1932, la
superficie cultivada pasó de 220.972 a
443.979 hectáreas, lo que representó
un incremento total de 223.007 hec­
táreas en sólo cinco años. La mayor
parte de estos incrementos se locali­
zaron en Tolima (23.4 % del incre­
mento total), en Caldas (18.6 %), Va­
lle (15 %) y Antioquia (13.6 %), con
algunos aumentos significativos en
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
Cundinamarca, Cauca, Santanderes y
el Huila. De hecho, ya para estos años
sería visible el desplazamiento del eje
de la producción cafetera hacia Antio-
quia, Tolima y Caldas, que aportaron
el 5.6 % del total de expansión del
área cultivada en café y el 51.8 % del
total de explotaciones incorporadas a
la producción cafetera.
Hasta aquí, hemos puesto el acento
en aquellos factores que propiciaron el
acelerado crecimiento económico de
este período y la dinámica que adqui­
rió en los diversos frentes de la acti­
vidad económica. En breve síntesis,
el entrelazamiento de estos factores
debe partir del reconocimiento de
que, en las circunstancias de la eco­
nomía a comienzos de los años veinte,
sólo un factor autónomo como el en­
deudamiento podría producir el des­
bloqueo de las fuerzas económicas in­
ternas, y el aumento de los ingresos
estatales, departamentales y munici­
pales. Ello a su vez posibilitó la ex­
pansión de las inversiones públicas
que juntamente con la mejora en el
sector exportador, produjeron un im­
pacto importante en la demanda in­
terna, al tiempo que facilitaban las im­
portaciones de equipo básico para los
diversos sectores y mejoraban las con­
diciones del comercio interno, impul­
sando la producción y por tanto el cre­
cimiento.
El Estado
Para la historia del país, sin embargo,
la significación de este período va más
allá de haber sido uno de los de más
rápidos crecimientos o de haber pre­
parado las bases de la industrialización
posterior. Darío Mesa, refiriéndose al
alcance del proceso desatado por la
«prosperidad a debe», señala que ella
«empezó a destrozar la organización
colegial que tuvimos hasta entonces.
Las viejas formas culturales quedaron
convertidas en cenizas en los hornos
de las fábricas y en las oficinas de los
organismos financieros».
Lo que primero empezó a modifi­
carse fue el Estado, si no en su natu­
Capítulo 2 63

raleza, al menos sí en sus alcances res­

pecto de la economía, adecuando sus
instrumentos para la administración
de la prosperidad y para la conducción
de un proceso de modernización para
el cual hasta entonces no estaba ca­
balmente preparado.
Desde el comienzo mismo de la ad­
ministración de Pedro Nel Ospina, ini­
ciada el 7 de agosto de 1922, se insi­
nuará un estilo de administración pú­
blica que el propio presidente Ospina
definía en una fórmula precisa: «Co­
lombia necesita un gerente» que se en­
cargara de reorganizar las finanzas pú­
blicas, en franco deterioro, el sistema
monetario y bancario, y, por sobre
todo, la promoción del desarrollo eco­
nómico desde el Estado.
En julio de 1923 se expidió la ley 5,
que creaba el Banco de la República,
el que se encargaría inicialmente del distintos sectores. Por otra parte, la El presidente
reordenamiento del caótico sistema misión formuló una serie de recomen­ Pedro Nel Ospina
y el canciller
monetario, en el cual la más variada daciones que se reflejaron en la or­ Jorge Vélez
cantidad de documentos hacía las fun­ ganización fiscal del Estado, en tér­ (4° y 5° de la
ciones de medios de pago sin que, por minos del manejo presupuestal y la izquierda)
otra parte, hubiese un mecanismo que administración, y recomendación de durante un banquete
mediara en la regulación de los cam­ rentas, de los impuestos, la organiza­ a la misión Kemmerer
bios exteriores, ni en la cantidad de di­ en el Jockey Club,
ción de la contabilidad nacional y la agosto, 1923.
nero en circulación, ni en la regulación
del crédito. La creación del Banco de
la República representó el tránsito de
la incertidumbre financiera tradicional
a una organización monetaria y cre­
diticia de perfiles estables mediante la
cual se pudo adoptar una moneda úni­
ca, el billete convertible, reglamentar
el crédito y la circulación monetaria,
vigilar el mercado cambiario, centra­
lizar las reservas de oro de la nación,
en fin, todo lo pertinente a las funcio­
nes de un Banco Central.
Además, en la creación del banco se
tuvieron en cuenta las recomendacio­ Eduardo Santos
nes de la misión financiera encabezada y Edwin Kemmerer.
La misión que presidió
por Edwin Walter Kemmerer contra­ recomendó la fundación
tada por el gobierno en 1923, la cual del Banco de la
propuso una reforma bancada en la República,
que se reglamentaba el funcionamien­ que significó
"el tránsito de la
to de los bancos comerciales, hipote­ incertidumbre
carios, agrícolas, ganaderos, prenda­ financiera tradicional
rios, especializando a la banca en dis­ a una organización
tintas funciones con las cuales se lo­ monetaria y crediticia
de perfiles estables."
graba una mejor financiación para los
64
creación del Departamento de Con­
trataría.
Por otra parte, en 1924 se creó el
Banco Agrícola Hipotecario con el ob­
jeto de impulsar la agricultura y servir
como instrumento de canalización de
crédito para este sector. Se creó ade­
más el Departamento Nacional de
Provisiones y se iniciaron las gestiones
para el establecimiento de los Alma­
cenes Generales de depósito de café
encargados de regularizar lo concer­
José Ignacio Pérez, niente a compras, ventas y comercia­
primer gerente del lización externa del grano.
Banco de la República, Adicionalmente, se reorganizó el
creado por la ley 5
de julio de 1923. Ministerio de Industria y Agricultura,
y en 1926 se formularon las bases de
un programa de fomento agrícola,
como resultado del cual se establecie­
ron algunas estaciones y granjas ex­
perimentales cuya actividad en inves­
tigación y difusión mostraría su im­
portancia pocos años más tarde en di­
versos cultivos cuyo desarrollo fue
ampliamente estimulado por los resul­
tados de estas investigaciones.
Del mismo modo, se amplió la in­
tervención del Estado en el ámbito so­
cial y laboral mediante la creación en
1924 de la Oficina General del Tra­
bajo, encargada de regular las relacio­
nes entre el capital y el trabajo, y se
expidieron varios decretos y leyes para
ordenar los procesos de ocupación de
tierras, de colonización y de baldíos,
con lo cual se crearía un instrumento
que, al menos parcialmente, serviría
para afrontar los conflictos sociales
que sobrevendrían como resultado de
la expansión económica.
No se trataba, pues, solamente de
una mayor presencia del Estado en la
economía del gasto público, sino de
los comienzos de un orden institucio­
nal en el campo económico mediante
el cual el Estado asumía nuevas fun­
ciones en el proceso de modernización
del país.
La inestabilidad
y las transformaciones sociales
Pero quizás el proceso más importante
de estos años sea el impacto del propio
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
crecimiento económico sobre las es­
tructuras agrarias que empezaron a
resquebrajarse por la apertura de los
mercados y la valorización de las tie­
rras, hechos éstos que comenzaron a
despertar un malestar rural que el país
no había experimentado antes.
Si bien la creación del Banco de la
República había logrado regular la cir­
culación monetaria, cuando se empe­
zaron a recibir masivamente los prés­
tamos externos, naturalmente se au­
mentaron las reservas del banco emi­
sor y el medio circulante comenzó a
crecer en forma desmedida. Entre
1923 y 1928 el dinero en circulación
aumentó en 114 %, elevándose la ca­
pacidad de compra de los consumi­
dores, que presionaron por una mayor
demanda.
Por otro lado, el alza de los salarios
provocada en buena parte por el en­
ganche de trabajadores para las obras
públicas, así como las migraciones ma­
sivas del campo jalonadas también por
las obras públicas, provocaron una
mayor demanda por vivienda que va­
lorizó las rentas urbanas al punto de
que en Cundinamarca, entre 1923 y
1928, el valor de la propiedad raíz se
aumentó en un 45.7 %. El aumento
de la demanda por víveres más la va­
lorización de la propiedad acabaron
desatando un aumento generalizado
de precios cuyo punto máximo se al­
canzó en 1926-1927. Los costos de los
bienes de subsistencia en las princi­
pales ciudades del país se incremen­
taron, en el lapso de dos años, entre
1924 y 1926, en un 30 %, magnitud
inusual para la época, lo que se atri­
buyó por parte de los observadores de
entonces a una incapacidad de la agri­
cultura para responder al súbito au­
mento de la demanda. Mientras unos
atribuían esta incapacidad al régimen
territorial prevaleciente, caracterizado
por el predominio del latifundio, el
ausentismo de los propietarios y la
baja productividad, otros la atribuye­
ron a la «escasez de brazos» que ha­
bían provocado las obras públicas al
sustraer fuerza de trabajo de las acti­
vidades agrícolas provocando el au-
Capítulo 2
mento, según ellos, desmedido, de los
salarios.
En todo caso, el hecho visible es
que la oferta de productos agropecua­
rios se había rezagado respecto de la
demanda, haciendo subir los precios
de los bienes de subsistencia, lo que
obligó al gobierno a promulgar la lla­
mada «ley de emergencia», mediante
la cual se rebajaban los aranceles de
aduanas sobre la importación de ar­
tículos alimenticios. Las importacio­
nes, en efecto, se incrementaron no­
tablemente, afectando a buena parte
de la producción agrícola nacional.
Con todo, lo verdaderamente signifi­
cativo es que el debate sobre la ley de
emergencia y la escasez de brazos po­
nía al descubierto la estructura de un
régimen agrario incapaz de responder
a las exigencias de la ampliación de los
mercados.
Es cierto que las obras públicas ha­
bían logrado absorber una parte no
desdeñable de la mano de obra, pero
también la notable expansión cafetera
y el desarrollo manufacturero habían
contribuido a la absorción de empleo.
65
Anverso y reverso de
los primeros billetes
de 1,2 y 5 pesos
emitidos por el
Banco de la República
el 20 de julio de
1923, convertibles,
a su presentación,
en oro amonedado
o en giro sobre
el exterior.
Entre 1923 y 1925, los trece frentes de
trabajo ferrocarrileros hasta entonces
abiertos absorbieron cerca de veinte
mil trabajadores. Alejandro López,
por su parte, estima que hasta 1926 las
obras públicas habían absorbido cerca
de treinta y seis mil obreros, lo que re­
presentaba cerca del 2 % del total de
población activa del país. Hugo Ló­
pez, por su parte, estima que de las
140.000 personas en que aumentó la
fuerza de trabajo entre 1925 y 1928, el
sector agropecuario absorbió el
42.4 %, la minería el 7.8 %, la ma­
nufactura el 10.8 %, la construcción el
12.2 % y el resto de los sectores (go­
bierno, comercio, transporte, etc.) el
26.4 %.
Así, aunque la expansión del em­
pleo urbano no debió tener directa­
mente un impacto decisivo sobre la
oferta de trabajo en la agricultura,
produjo en todo caso un mercado al­
ternativo de empleo suficientemente
importante como para diferenciar los
salarios urbano-rurales induciendo
una presión alcista sobre estos últimos
y desestabilizando, como se verá, las
66
Diferencias de salarios por regiones y actividades
Región Agricultura
Antioquia $ 0.30
Bolívar 0.80
Bucaramanga 0.60
Cúcuta 0.40
Santa Marta 1.50
Cauca(*) 0.50
Valle 0.60 (Cali)
(*) Se promediaron los datos de 32 municipios.
Fuente: Revista Nacional de Agricultura, abril de 1930, págs. 75, 76 y 77.
Bejarano, El régimen agrario..., pág. 206.
relaciones de trabajo en el campo.
Desde mediados del decenio anterior,
los salarios urbanos se venían incre­
mentando de manera sostenida. Entre
1914 y 1923, los salarios de los obreros
de la construcción en Bogotá, por
ejemplo, se duplican, y entre 1923 y
1929 aumentan en un 75 %. En la in­
dustria de transformación, los salarios
de las obreras en Medellín experimen­
tan, en el mismo período, un incre­
mento del 60 %. Igual ocurre en los
demás sectores de la economía, sin ex­
cluir, por supuesto, el sector agrícola.
Por otra parte, las diferencias de sa­
larios entre los sectores urbanos y ru­
rales eran notorias. Aún para 1930,
cuando ya se habían empezado a sus­
pender algunas obras públicas y el des­
empleo se hacía manifiesto, la Revista
Nacional de Agricultura anotaba las
diferencias regionales y sectoriales en
el salario diario (promedio) que se
consignan en el cuadro 4.
Los propietarios territoriales hicie­
ron diversas propuestas encaminadas
a limitar el alza y la diferenciación de
los salarios, desde nivelar por lo bajo
los de las obras públicas con los de la
agricultura, hasta abrir las compuertas
de la inmigración, pero el hecho es
que, tal como lo planteaba Alejandro
López, «los empresarios cafeteros ya
no tienen a su disposición las grandes
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
Cuadro 4
Obras Públicas
- $ 0.40 $ 0.70 - $ 0.80
- 1.00 1.50 2.25
0.80
- 0.60 0.90 1.00
1.50
0.80 1.00
0.72
masas de gente pobre a quienes em­
pleaban, ocasional y únicamente, en
tiempos de recolección, lo que signi­
fica que esas gentes han hallado un
empleo permanente y lucrativo en
otras labores. ¿Es esto acaso un mal
para la sociedad? ¿O es que la socie­
dad ha de subordinar sus intereses a
los de los empresarios?».
En rigor, la creación de un mercado
de trabajo alternativo había propicia­
do la movilización de los trabajadores
hasta entonces atados a las haciendas
mediante las más variadas formas de
sujeción y explotación, desde el recur­
so a la policía para obligar a los tra­
bajadores a cumplir los contratos de
enganche, hasta la retención forzosa
por las deudas a través de anticipos en
dinero o en especie que los trabaja­
dores contraían con los hacendados, o
por la vía de las relaciones que el tra­
bajador, en calidad de aparcero, agre­
gado o arrendatario y aun en calidad
de asalariado, mantenía con la hacien­
da y que lo ataban a ella. Tales eran
los métodos de radicación forzosa de
los trabajadores, que en 1927 se pre­
sentó al Congreso un proyecto de ley
«sobre libre circulación de mano de
obra» encaminado a garantizar la «ab­
soluta libertad para el tránsito del tra­
bajador que busca más altos salarios y
mejores condiciones de vida», según
Capítulo 2
67

Cuadro 5
Tierras cultivadas y tierras de pastos como porcentaje
del área total, 1934
(Área total en miles de hectáreas)
Departamento Cultivos Pastos Área total
Antioquia 2.98 54.00 6.559.5
Caldas 10.12 76.20 1.403.5
Cundinamarca 9.10 60.40 2.230.0
Valle 4.83 62.40 2.110.0
Bolívar 2.04 68.60 6.045.0
Tolima 3.92 62.50 2.356.0
Santander 3.46 34.40 3.174.0
Boyacá 2.32 72.00 7.000.0
Magdalena 0.87 30.00 5.634.0
Norte de Santander 2.54 35.00 2.320.0
Nariño 3.28 34.00 3.123.0
Cauca 1.79 55.00 2.806.5
Huila 1.65 56.30 2.092.5
Atlántico 7.32 92.00 370.0
Meta 0.05 4.46 8.404.0
Chocó 0.11 0.72 4.700.0
Total 2.42 43.17 60.260.5
José Escorcia: Historia de Colombia, siglo XX, Bogotá, Editorial Presencia, 1978, pág. 105.

se expresaba en la exposición de mo­ los precios internacionales del grano,

tivos del mencionado proyecto.
El régimen de haciendas que se sus­
tentaba en la sujeción de la fuerza de
trabajo por medio de relaciones opre­
sivas con muy bajos niveles de remu­
neración en dinero o en especie, co­
menzó a debilitarse bajo el empuje de
la mayor movilidad del trabajo. A ello
se sumó un hecho aún más fundamen­
tal. El desarrollo de las obras públicas,
la apertura de nuevos mercados, el
sustancial incremento de la demanda
de productos agrícolas y, por supues­
to, la vinculación de las tierras a los
centros de consumo, propiciaron un
importante proceso de valorización de
las tierras especialmente en áreas que,
como Cundinamarca y Tolima, habían
sido beneficiadas por los ferrocarriles.
A ello se sumó la valorización de la co­
secha cafetera gracias al aumento de
lo que pondría la cuestión de la utili­
zación económica del suelo en el cen­
tro de las discusiones sobre el proble­
ma agrario. En efecto, de aquellas va­
lorizaciones de tierras y productos
muy poco se beneficiaban las masas
rurales, que ni se consideraban pro­
pietarias legítimas de la tierra, ni en la
mayor parte de los casos podían sem­
brar en las parcelas el café, debiendo
contentarse con productos de subsis­
tencia. El régimen de haciendas, pues,
excluía a los trabajadores de los be­
neficios del auge, lo que habría de
provocar, por supuesto, la respuesta
conflictiva de aquéllos.
Es cierto que la mayor parte de las
tierras del país estaban dedicadas a la
ganadería extensiva. Todavía en 1934,
el área dedicada a la cría de ganados
era veinte veces mayor que la dedi-
68
cada a la agricultura y el 43.17 % del
área total se utilizaba en pastos frente
al 2.42 % que se dedicaba a cultivos
(véase cuadro 5).
Con todo, Cundinamarca, según al­
gunos cálculos, participaba con el
49.3 % del valor total de la produc­
ción agrícola para el mercado, y el
39.4 % del total del área dedicada a
cultivos, siguiendo en orden de im­
portancia, aunque de lejos, Antioquia
y el Valle del Cauca. Por otra parte,
aunque Cundinamarca apenas parti­
cipaba, en 1927, con el 14.7 % del
área cultivada en café y el 7.2 % de
número de fincas dedicadas a su cul­
tivo, éste se había desarrollado en el
departamento sobre la base de la gran
hacienda en la que predominaban los
colonos a arrendatarios, a diferencia
de lo que ocurrió en las zonas de co­
lonización antioqueña, en las que pre­
dominaba la pequeña propiedad ca­
fetera.
Gran parte de aquellas haciendas,
por otra parte, se habían levantado
después de 1870 sobre la posesión de
tierras baldías, desmontando el área
mediante la utilización de colonos o
arrendatarios, los cuales, una vez
abierto el cultivo, ocupaban una pe­
queña parcela para cultivar café o pro­
ductos para su propia supervivencia y
la de la hacienda. Estas formas de
constitución de las haciendas implica­
ban que los límites entre la propiedad
privada y las tierras baldías pero ocu­
padas (la frontera jurídica y la fron­
tera productiva, para utilizar los tér­
minos vigentes en este período) fueran
extremadamente imprecisos, dando
lugar a conflictos entre presuntos pro­
pietarios y colonos o arrendatarios, los
cuales eran usualmente resueltos a fa­
vor de los hacendados, al amparo de
una legislación que los favorecía por
completo, o simplemente por la vía de
la fuerza o ayudada por los códigos de
policía. Sin embargo, la valorización
de tierras y cultivos acentuó de ma­
nera notoria aquellos conflictos, que
hasta comienzos de los años veinte
eran más esporádicos.
Aunque será después de 1929 cuan­
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
do estos conflictos adquieren caracte­
rísticas violentas, poniendo en cues­
tión la legitimidad de los títulos sobre
la propiedad, desde 1924 comienzan a
extenderse, sobre todo en Cundina-
marca, conflictos en los que intervie­
nen los arrendatarios buscando una
mayor precisión en los contratos de
arrendamiento, o la mejora de las con­
diciones de trabajo de las haciendas;
pero lo que caracterizó estos conflictos
después de 1925 fue la solicitud de los
arrendatarios para sembrar café en sus
propias parcelas. Entre 1925 y 1930
veinte haciendas de las más grandes de
Cundinamarca debieron afrontar esta
petición. Los propietarios, en efecto,
habían establecido la prohibición a los
arrendatarios de sembrar café, en ra­
zón, según ellos, de que, si lo permi­
tían, se acrecentaría el valor de las me­
joras que debían pagar a los arrenda­
tarios, dado el carácter permanente
del cultivo del café.
Pero el hecho real era más bien que,
una vez establecido el cultivo en la
parcela, el arrendatario comenzaba a
reclamar propiedad sobre ella, rehu­
sándose a entregar su trabajo al ha­
cendado. El arrendatario, por su par­
te, buscaba con estas peticiones no
sólo participar en el proceso de valo­
rización del café, bien cultivándolo o
bien pagando el arrendamiento en di­
nero y no en especie, sino vincularse
a la expansión general del mercado
mediante la libertad de vender los pro­
ductos de la parcela. Esta solicitud, en
apariencia trivial, en realidad debili­
taba en gran medida a la hacienda,
pues ésta perdía control sobre una
fuerza de trabajo que constituía pre­
cisamente el núcleo de la organización
del régimen de haciendas: en efecto,
el hecho de que la hacienda dependie­
ra por entero de la fuerza de trabajo
de los arrendatarios, admitiéndolos en
calidad de tales como una manera de
proveerse de trabajo permanente para
las plantaciones de café, hacía inacep­
table para los hacendados una petición
que reduciría la fuerza de trabajo dis­
ponible, «pues el trabajador en las
mismas épocas estaría desyerbando,
Capítulo 2
podando su propio cafetal» alegaban
los propietarios, y en las épocas de co­
secha la situación sería aún más críti­
ca, pues «los arrendatarios mismos se­
rían entonces competidores en la con­
secución de trabajadores y se llevarían
a trabajar a sus parcelas a los pocos
que hoy, sin tener el carácter de arren­
datarios, sirven en las haciendas como
voluntarios, los que, evidentemente,
con jornal igual, prefieran trabajar
para sus amigos, los arrendatarios,
que no para la hacienda».
Habría que esperar el desenvolvi­
miento de la gran crisis de 1930 para
que estos conflictos tomaran una
orientación más generalizada y radi­
cal. Pero al menos durante este perío­
do y hasta 1928 estos conflictos obli­
garon a revisar la legislación sobre tie­
rras y ampliar algunos de los derechos
de los cultivadores.
En 1923 se había presentado un pro­
yecto de ley «sobre protección de los
derechos de los cultivadores de tie­
rras» y otro «sobre régimen agrario y
colonización interior» que fueron in­
suficientes para regular los conflictos.
El punto crítico de la legislación agra­
ria surgió en 1926 mediante una sen­
tencia dictada por la Corte Suprema,
en virtud de la cual, toda persona que
reclamara propiedad sobre un terreno
estaba obligada, en caso de litigio, a
exhibir el título original de traspaso de
propiedad sobre un baldío nacional.
«Prueba diabólica» se llamó a esta
obligación, puesto que era práctica­
mente imposible para muchos propie­
tarios presentarla. «Estas sentencias
—indica Albert Hirschman— hicieron
temblar los cimientos del orden esta­
blecido. Acuciados por las necesida­
des, los arrendatarios no fueron nada
remisos para aprovechar la ventaja
que esta providencia judicial les brin­
daba.» En Sumapaz, comenzaron a
producirse invasiones de latifundios
por colonos sin tierras. En otras regio­
nes de Cundinamarca, la zona del nor­
te del Valle del Cauca y en el Tolima
se produjeron también invasiones y en
muchos casos los arrendatarios y co­
lonos comenzaron a negarse a pagar
69
las obligaciones contraídas con la ha­
cienda, alegando la propiedad de las
parcelas. Este sería apenas el inicio
del amplio malestar rural que se acen­
tuaría desde 1929 y los años siguien­
tes, obligando la expedición de la ley
200 de 1936 y rompiendo, en las re­
giones donde predominaba la hacien­
da cafetera, el orden de la sociedad ru­
ral tradicional.
Visto ello en perspectiva, la emer­
gencia de las nuevas condiciones eco­
nómicas propiciadas en buena parte
por la «prosperidad a debe», al tiempo
que fue creando un conjunto de de­
mandas sociales (rurales y urbanas,
que se expresaron en el malestar rural
pero también en la agitación obrera
que tuvo su punto culminante en la
huelga contra la United Fruit Com-
pany en la zona bananera en 1928),
que para ser satisfechas requerían de
cambios en la estructura política del
Estado, fueron debilitando las bases
políticas de la República Conserva­
dora, renuente a asimilar los cambios.
El proletariado urbano empezó ma­
nifestando su presencia en la vida po­
lítica del país. Los diversos enfoques
para responder al problema agrario y
en particular las posturas frente a las
reivindicaciones campesinas, comen­
zaron a producir deslindes entre los
partidos, que poco a poco fueron pre­
parando el advenimiento de la Repú­
blica Liberal.
La crisis que comienza a sentirse en
toda su magnitud desde 1929, no hará
más que acelerar y precipitar aquellos
procesos económicos, sociales y polí­
ticos que el decenio del veinte había
venido incubando. De la crisis emer­
gería un orden económico orientado
hacia la industrialización, un Estado
políticamente más abierto y moderni­
zado en sus instituciones, pero sobre
todo un orden social mucho más con­
flictivo que exigía la presencia de nue­
vas fuerzas políticas capaces de encau­
zar el clima de reformas que acomo­
daban al país a las nuevas circunstan­
cias; serían estos elementos los que ca­
racterizarían la vida nacional en el
decenio siguiente.
70
La práctica del despilfarro
Conferencia del Dr. Alfonso López Pumarejo, pronunciada en el
Teatro Municipal de Bogotá, el 9 de octubre de 1928
Con vuestro permiso, dedico esta
conferencia al presidente de la Re­
pública y a los ministros del Des­
pacho Ejecutivo que, bajo las ór­
denes de él, están comprometiendo
alegremente la estabilidad econó­
mica y fiscal del país.
Vivimos una hora de imprevisto
progreso económico, el cual creen
nuestros gobernantes posible y con­
veniente dirigir con el criterio polí­
tico de épocas ya entregadas al ol­
vido. Aunque han cambiado favo­
rablemente las condiciones genera­
les de la vida nacional, perduran en
la administración pública las prác­
ticas dañadas que inició Núñez. Al
fin y al cabo, el régimen actual no
es sino la continuación del sistema
y de los métodos que él impuso al
país en 1886; y la autoridad política
del presidente Abadía, el producto
de cuarenta años de continuo ejer­
cicio burocrático. Ignoro si alguna
vez el interés común estuvo tan au­
sente como ahora de la mente de
nuestros mandatarios; pero me pa­
rece indiscutible que durante los
días más oscuros de la Regenera­
ción jamás se buscó el pequeño pro­
vecho personal de los representan­
tes del Estado a un mayor costo
para el tesoro o con un mayor que­
branto para las fuerzas vitales de
nuestra democracia. La abundancia
de recursos en que el gobierno se
mueve, hale ofrecido múltiples
oportunidades para refinar sus vi­
cios tradicionales. Han surgido nue­
vas maneras de distribuir el favor
oficial sin merecer la censura del li­
beralismo militante, del mismo que
declaró en Ibagué la oposición fran­
ca, enérgica y constante a los go­
biernos conservadores y llevó siem­
previvas a la tumba del general
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
Benjamín Herrera en los primeros
tres aniversarios de su muerte. La
minoría del congreso colabora go­
zosamente con la mayoría en el de­
rroche de los caudales públicos, sea
que éstos provengan de impuestos o
de empréstitos extranjeros. Las cá­
maras legislativas comparten con el
poder ejecutivo la responsabilidad
de iniciar o decretar gastos con un
manifiesto criterio de conveniencia
política, regionalista o personal,
que ignora deliberadamente el in­
terés colectivo. Y el país no piensa,
no siente todavía, la urgencia de
sustraerse a la acción destructora de
sus legisladores y gobernantes, an­
tes de que sobrevenga aquí una de
aquellas catástrofes que determinan
la disolución de una nacionalidad o
la dejan sometida a la servidumbre
económica o política de un poder
extraño [...].
Veo venir un colapso que no será
capaz de evitar ninguna presión que
éste ejerza para contener el desor­
den del gobierno. El presidente
Abadía Méndez parece condenado
a abandonar el mando, de grado o
por fuerza, como Reyes y Suárez.
Cabe decir que la historia se repite.
Otro movimiento de opinión, seme­
jante al del 13 de marzo o al del año
21, hase hecho indispensable, en de­
fensa de los intereses sociales; y ven­
drá, seguramente, a despecho del
ejército del doctor Rengifo, como se
desarrolló otra vez, indiferente a la
amenaza de los fusiles de don Jorge
Roa; y triunfará, del propio modo
como alcanzó la victoria en 1909,
después de que el general Vásquez
Cobo hizo salir las ametralladoras de
los cuarteles de San Agustín a inti­
midar a los habitantes de Bogotá. La
República necesita protegerse contra
Capítulo 2
el gobierno. No puede dejarse arrui­
nar impasible [...]
Durante la administración Ospi-
na los gastos eran inferiores a las
rentas: se cerraban los ejercicios fis­
cales con superávit. Ahora, bajo la
presidencia del doctor Abadía Mén­
dez, los gastos son, a la inversa, su­
periores a las rentas: hemos vuelto
a ver aparecer el déficit, a pesar de
que los impuestos y contribuciones
nacionales traen un movimiento as­
cendente continuo, en exceso de las
previsiones presupuestales. Ospina
tenía la preocupación de impulsar el
progreso material del país; el afán
de construir ferrocarriles, carrete­
ras y puentes para poner en movi­
miento la riqueza pública y privada;
el interés patriótico de sentar las ba­
ses de nuestra grandeza económica,
y con estos fines en mira puso orden
en la administración y restableció el
equilibrio fiscal. El crédito público,
interno y externo, tuvo en él el más
celoso guardián oficial de los últi­
mos cuarenta años. Le faltó tiempo,
colaboración y entusiasmo para
acometer la reforma instruccionis-
ta, como emprendió la financiera,
con ánimo resuelto para llevarla a
cabo, a despecho de las resistencias
del medio. O acaso aparecieron in­
vencibles ante su imaginación los
obstáculos de la autoridad eclesiás­
tica y de los prejuicios político-re­
ligiosos de su propio partido a la ex­
tensión y modernización de la en­
señanza popular. No hay duda de
que pudo tener una visión más com­
prensiva de las necesidades del país
y no careció, como otros gobernan­
tes conservadores, de recursos ade­
cuados para satisfacerlas. Pero ni
sus más enconados enemigos han
pretendido encontrar en él o en
los colaboradores inmediatos que
aprestigiaron la segunda época de
su administración, el pequeño in­
terés burocrático que sacrifica o
pospone el interés colectivo para
acomodar al pariente o al amigo en
71
las casillas del presupuesto. Sobre to­
dos los errores en que el presidente
Ospina y sus últimos ministros hayan
podido incurrir, se destaca el propó­
sito de trabajar con eficacia y deci­
sión, sin pereza ni contemporizacio­
nes, por el bien común.
No estaríamos esta tarde avizo­
rando un grave y cercano trastorno
en la marcha económica y fiscal del
país, si el presidente Abadía Mén­
dez no hubiese abandonado el ca­
mino por donde lo conducía su an­
tecesor para entronizar nuevamente
el desorden administrativo en pro­
vecho exclusivo de los servidores y
amigos de la casa. Dijérase que al
ser elegido presidente de la Repú­
blica anunció el advenimiento, no el
fin, de un régimen de trapacería. El
gobierno actual se resiente de este
régimen. No tiene inspiraciones na­
cionales. Es un conglomerado de
empleados de alta y baja categoría
en quienes no alienta ningún deseo
de más de seis pies de altura. No te­
nemos ahora una administración
pública, propiamente entendida,
sino un sistema para distribuir los
fondos de la tesorería con pretextos
más o menos legales. Gastar, gas­
tar, gastar, es la consigna del poder
ejecutivo [...] A mediados del año
pasado, y todavía más, al inaugu­
rarse la presente administración
ejecutiva, el 7 de agosto de 1926,
sobraban motivos para ser optimis­
ta. Tanto la situación económica y
fiscal como sus perspectivas eran
claramente favorables, fundamen­
talmente seguras. Nada parecía
ocasionado a turbar la tranquilidad
política. El país despertaba a una
vida mejor. Todo el mundo tenía
confianza en el porvenir. Las obras
públicas nacionales se adelantaban
sin que el gobierno contrajera nue­
vas deudas.
Las rentas subían constantemen­
te, sin que se crearan nuevos im­
puestos o se elevara la tarifa de los
existentes. El desarrollo de nuestras
72
riquezas naturales atraía fuerte­
mente al capital extranjero. Se creía
mucho más que ahora en la serie­
dad del gobierno. La incompeten­
cia, el derroche, la abulia de los al­
tos personajes no eran extensivos,
contagiosos, endémicos, como en la
actualidad. La opinión pública no
se sentía sistemáticamente desaira­
da. En las esferas oficiales existía
más respeto por la masa contribu­
yente.
Nadie hubiera sido osado a pro­
fetizar como probables, o posibles
siquiera, los cambios tan perjudicia­
les como rápidos que hemos visto
cumplirse en los veinticuatro meses
pasados, bajo la activísima acción
destructora del presidente Abadía
Méndez y sus ministros. El pano­
rama nacional está ahora cargado
de sombras. Digan lo que quieran
los usufructurarios de la prosperi­
dad a debe que nos han proporcio­
nado los empréstitos americanos, la
República marcha con sus pasos
contados a una crisis de intensidad
sin precedentes en su historia; y es
muy llegada la hora de desengañar
a los ciudadanos que tienen por
ciertas las informaciones oficiales
acerca de nuestra situación econó­
mica y fiscal [...].
En 1927 se sintieron en Colombia
con mucha intensidad, como en to­
dos los países de Sur América, los
efectos de la expansión financiera
de los Estados Unidos. Los grandes
bancos y banqueros de Nueva York
entraron en competencia abierta
para la compra de bonos de la na­
ción, los departamentos, los muni­
cipios importantes y los bancos hi­
potecarios. Vino la época de las li­
citaciones públicas para vender bo­
nos, como para comprar rieles, lo­
comotoras y cemento. Se ofrecía
dinero a largo plazo en condiciones
cada vez mejores, como en otro
tiempo se reducían las cotizaciones
de los materiales de construcción, a
medida que bajaba el precio del
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
hierro y del acero manufacturado
en los Estados Unidos, Inglaterra,
Bélgica, Francia y Alemania. Y así
como los empleados del Ministerio
de Obras Públicas se autosugestio-
naron en 1924 de que por gracia de
su talento y diligencia las grandes
naciones industriales habíanse visto
obligadas a vender aquí sus produc­
tos en condiciones excepcionales,
los ministros, gobernadores y alcal­
des que negociaron empréstitos en
los Estados Unidos el año pasado
llegaron a persuadirse de que, mer­
ced a la habilidad personal de ellos,
el crédito exterior de las entidades
que tenían la fortuna de aprovechar
sus servicios, había alcanzado un ni­
vel extraordinariamente alto. A
unos y a otros temo troncharles ilu­
siones muy caras consignando el he­
cho umversalmente conocido del
abaratamiento del hierro y del ace­
ro en 1923 y 1924, y del dinero en
1926 y 1927. Rieles que vahan antes
alrededor de $ 50 la tonelada en
el puerto de embarque, bajaron a
$ 35, sin distinción de países de des­
tino; y bonos que se colocaban en
Nueva York sobre una base de ren­
dimiento de 8 por 100 o más, al ini­
ciarse el movimiento de exporta­
ción de capitales norteamericanos
al sur de Panamá, encontraron
compradores después sobre una
base de rendimiento de 7 por 100
anual, o menos. Detrás de la pro­
cesión de fabricantes vino la de los
banqueros; pero ni la primera ni la
segunda fueron provocadas u orga­
nizadas por nuestro genio adminis­
trativo: ambas fueron exterioriza-
ciones naturales del enorme desa­
rrollo económico y político del pue­
blo yanqui. Y, naturalmente, a la
hora de invadir estos mercados, los
empresarios y financistas del Norte
han preferido los países que ocupan
mejor posición geográfica y tienen
mayores riquezas que explotar.
Dondequiera que han encontrado
facilidades para desenvolver su ac-
Capítulo 2
tividad, han acudido con su dinero
en condiciones menos y menos one­
rosas y en cantidades más y más
considerables, sin preocuparse de­
masiado por el espíritu más o me­
nos democrático o dictatorial de los
gobiernos. No parecen simpatizar
menos con el general Juan Vicente
Gómez que con el doctor Miguel
Abadía Méndez [...]
Ha surgido para los hombres que
rondan en derredor de las cajas de
la tesorería general de la República
la necesidad apremiante de declarar
identificados sus intereses persona­
les y de círculo con los intereses co­
munes. La prosperidad a debe está
creándole al país múltiples y com­
plejos problemas que no saben
cómo deben resolver nuestros go­
bernantes actuales. Durante tres o
cuatro años creyeron que habiendo
abundancia en las cajas oficiales se­
ría facilísimo manejar bien los ne­
gocios públicos y conquistar para
los mismos usufructuarios del poder
la admiración del pueblo. Los em­
préstitos americanos prometían a
nuestros burócratas profesionales la
oportunidad de verse elevados de­
finitivamente a la categoría de es­
tadistas. Bello sueño de una noche
de verano. La realidad principia a
reclamar sus fueros con una rapidez
imprevista y desconcertante. La in­
competencia administrativa ha lle­
gado a ser axiomática. Crece por
momentos el desprestigio del poder
ejecutivo. Se malgastan los emprés­
titos y las contribuciones públicas
en el afán de complacer a las sec­
ciones, con la misma liberalidad con
que se favorecen los allegados del
presidente de la República y sus mi­
nistros; pero cunde, sin embargo, el
descontento por todos los ámbitos
del país. Ninguna inquietud inspira
al gobierno el liberalismo oficial;
pero se siente inseguro, amenazado
por la revolución económica que
está precipitando aquí el abuso del
crédito exterior; y para cuando lle­
73
gue la hora de la primera crisis, la
cual perjudicará por parejo a los
amigos y enemigos del régimen, las
autoridades quieren estar investidas
de facultades legales extraordina­
rias para reducir a prisión a María
Cano e Ignacio Torres Giraldo y
proclamar a todos los vientos que la
propaganda comunista, apoyada di­
rectamente por el gobierno de Mos­
cú, está socavando las bases de
nuestra dichosa organización social.
Entre tanto el presidente Abadía
piensa que pueden ser insuficientes
los cañones y el ejército del doctor
Rengifo para garantizar la estabili­
dad del desenfadado nepotismo con
que ha sorprendido a la nación en­
tera, y por conducto de él solicita
todos los años mayores apropiacio­
nes para el Ministerio de Guerra,
sin descuidar nunca el bienestar
personal de sus familiares [...]
La llamada teoría del despilfarro
no fue enunciada por mí capricho­
samente, como lo pensaron algunos
escritores liberales, para desconcer­
tar la opinión en un momento cual­
quiera. Fue enunciada cuando esos
mismos escritores y los demás par­
tidarios de la obra única pretendían
por última vez que el esfuerzo del
Estado debía concretarse a la cons­
trucción de las dos grandes líneas
troncales del oriente y el occidente
colombiano, por falta de capacida­
des fiscales para acometer y adelan­
tar la construcción de varios ferro­
carriles y carreteras simultánea­
mente. A esta múltiple actividad
iba unida entonces la idea del des­
pilfarro en las obras públicas. Se
creía que al agotarse la indemniza­
ción americana, el gobierno volve­
ría a verse en la situación desespe­
rada de tiempos anteriores, en los
que no pudo conseguir empréstitos
extranjeros ni dispuso de rentas su­
ficientes para atender al desarrollo
de nuestras vías de comunicación.
Era oportuno explicar que el país
marchaba ya dentro de nuevas con-
74
diciones económicas, más favora­
bles, y que el cambio de circunstan­
cias exigía un cambio de criterio
para dirigirlo. Habíamos pasado de
la economía del déficit a la del su­
perávit con tan extraordinaria ra­
pidez, que todo el mundo se resistía
a abandonar sus ideas tradicionales,
insistiendo en ver por todas partes
los peligros de una inmediata rein­
cidencia en las dificultades que en­
torpecieron la marcha de nuestra
administración pública durante un
siglo de estrecheces. Los que veía­
mos adelante días seguros de pros­
peridad, pasábamos por ilusos, ca­
paces de comprometer al país en
una loca aventura. Yo recuerdo to­
davía que al reducidísimo grupo de
liberales civilistas que anunció la
transformación que hemos presen­
ciado desde 1921 y pidió que la po­
lítica del partido liberal se orientase
de acuerdo con las nuevas perspec­
tivas nacionales, fue tachado de mil
modos, atribuyéndole siempre mó­
viles egoístas, interesados, inno­
bles. Jamás fue más densa la incom­
prensión de un momento histórico.
Golpeaba el progreso a nuestras
puertas con insistencia y nos em­
peñábamos en darles la espalda a
todas sus promesas. La actitud pe­
simista, arrogante y desconfiada, se
erguía sobre la ignorancia y las ins­
piraciones pasionales para escuchar
con desdén o con desprecio el men­
saje de la nueva época. Los profetas
de Ibagué habían esperado inútil­
mente durante cuatro años a que vi­
niera el colapso de los gobiernos
conservadores, por falta de fondos,
y ahora era evidente que detrás de
los dineros de la indemnización
americana vendrían los emprésti­
tos. Habían tenido cabal cumpli­
miento las predicciones de Villegas
Restrepo cuando dijo que la rein­
tegración liberal iniciada en 1921
sería el más estrepitoso fracaso po­
lítico de los últimos tiempos. El par­
tido conservador rechazaba discre­
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
tamente la colaboración liberal,
ofrecida directa e indiscretamente
por los jefes oficiales y soldados del
disperso comando del general He­
rrera. Con Ospina volvió a sentirse
seguro y fuerte, totalmente repues­
to de los descalabros que sufriera
por causa del mal gobierno de Suá-
rez; y con Abadía Méndez creyó lle­
gar, y llegó en los primeros meses
de la presente administración eje­
cutiva, a un nuevo apogeo. Por fin
había quedado lleno de elementos,
bajo la dirección del más prestigio­
so de sus directores intelectuales y
el más experimentado de sus esta­
distas. Si Laureano Gómez había
inducido a Ospina a ser algo impru­
dente, aquí estaba el hombre que
habría de corregir sus extravíos. No
había que temer más improvisacio­
nes. El método, el orden, la serie­
dad, la sabiduría volvían a la direc­
ción de los destinos nacionales [...]
Que habría, desde luego, cierto
derroche, inevitable en las empre­
sas de gran magnitud, agravado en
este caso por nuestra deficientísima
preparación para construir, admi­
nistrar y ejercer una fiscalización
eficaz sobre las que tenía a su cargo
el gobierno; pero, que cinco, ocho
o doce millones que llegara a repre­
sentar por esta causa el mayor valor
de las obras públicas quedaría am­
pliamente compensado por la ven­
taja de robustecer más pronto la
unidad nacional, incorporando has­
ta las más apartadas regiones en la
corriente del progreso económico
que se extendía ya por las más po­
bladas.
Yo no aconsejé el derroche como
una de las bellas artes administra­
tivas. No supuse que el despilfarro
sistemático de los fondos comunes
pudiera llegar a constituir una nor­
ma única de gobierno. No hubiera
creído posible que a ciencia y pa­
ciencia de una numerosa y distin­
guida representación liberal en el
Congreso el afán de Ospina para
Capítulo 2
promover el desarrollo de los trans­
portes quedase sustituido, a la vuel­
ta de pocos meses, por el vehemen­
te empeño de su sucesor en gastar
locamente, sin ninguna solicitud
aparente por el bien colectivo, las
rentas ordinarias y extraordinarias.
No pasó por mi imaginación que el
incremento de todas éstas estuviera
destinado a satisfacer los apetitos
burocráticos de una familia y de un
círculo político. No sospeché que la
imprevisión y el desgreño oficiales
asumieran en este cuatrienio pro­
porciones sin precedentes en la his­
toria de la Regeneración. Pero con­
fieso que al enunciar la teoría del
despilfarro comprendí que señalaba
un camino de perdición para este
régimen funesto, si en vez de apro­
vechar el enorme cúmulo de ele­
mentos de que disponíamos a prin­
cipios de 1927 para asegurar el bie­
nestar colectivo, nuestros gober­
nantes actuales trataban de acapa­
rarlos en provecho de sus amigos y
de su partido. Mi intención fue re­
volucionaria: imponer una idea útil
para el engrandecimiento patrio y
que encerraba el castigo para el go­
bierno que de ella abusara.
Ahora se me pregunta: ¿Cómo
puede enderezarse el rumbo del
país? ¿Cuáles son los remedios que
usted aconseja para los males que
aquejan a la administración públi­
ca?
Debo contestar, desde luego, que
no traigo ninguna fórmula capaz de
producir el apetecible resultado de
disipar como por encanto todas las
sombras que mi visión atribulada
descubre en el panorama de la vida
colombiana. Ni creo que exista tal
fórmula. Es una perogrullada que
debe repetirse hasta el cansancio,
que los desarreglos de un organis­
mo nacional no se corrigen como
ciertas alteraciones físicas del cuer­
po humano, con productos farma­
céuticos, tomados en limonada o
agua de azúcar. Si existiera una far­
75
macopea administrativa, yo distri­
buiría pastillas de idoneidad a todos
los altos funcionarios públicos.
Tengo que limitarme a recorda­
ros, señoras y señores que estáis es­
perando en vano que salga de mis
labios una nueva prescripción para
vigorizar las fuerzas económicas,
políticas y sociales de nuestra de­
mocracia, que hacen parte de vues­
tro conocimiento todas las reformas
capitales que dividen la opinión de
las agrupaciones políticas que ejer­
cen el monopolio de legislar en Co­
lombia.
Os sabrá a pan viejo que yo men­
cione aquí en primer término la re­
forma electoral para establecer la
verdad del sufragio popular, que es
la verdad democrática, incorporan­
do a la actividad política del país las
nuevas corrientes que deseen bus­
car por las vías constitucionales una
nueva distribución del poder eco­
nómico y político: llámense repu­
blicanas o socialistas.
Ya habéis oído decir muchas ve­
ces que la abolición de las aduanas
interiores, ya sea nacionalizando las
rentas departamentales de licores y
tabaco, o uniformando las tarifas de
los impuestos, es el primer requisi­
to, requisito indispensable, de nues­
tra unidad económica.
Si algo os habrán enseñado las ci­
fras estadísticas [...] es, seguramen­
te, la urgencia de restablecer pronto
y bien la instrucción primaria obli­
gatoria, y dar un vigoroso impulso
a la secundaria. Hay que decidir a
nuestros gobernantes y legisladores
a reservar para escuelas, textos de
enseñanzas y bibliotecas, los fondos
que están malgastando en nuevos
cuarteles y nuevos uniformes de pa­
rada.
Otro acto legislativo que recla­
man con ahínco los intereses gene­
rales, a fin de que la libertad po­
pular no pueda ser sistemáticamen­
te ignorada o desatendida por el po­
der ejecutivo, es la derogación del
76 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

precepto constitucional que prohibe imperio del terror. Las necesita

a las cámaras dar votos de aplauso
o censura respecto de actos oficia­
les.
Para moralizar y dar mayor efi­
cacia a las labores legislativas se ha
hecho indispensable un nuevo pre­
cepto constitucional que restrinja
las funciones administrativas y ju­
diciales para las cuales pueden ele­
gir las cámaras y sus miembros, y li­
mite los emolumentos que éstos
puedan recibir del erario a cual­
quier título [...]
El país necesita leyes y hombres
heroicos, mas no para que los mis­
mos gobernantes que están destru­
yéndole sus fuerzas económicas y
chupándose sus recursos fiscales es­
trangulen las libertades públicas y
establezcan con mano fuerte el
para cambiar el régimen pacífica­
mente, sin violencia; y los requiere
para reemplazar a los hombres
que han demostrado ya tantas ve­
ces la incapacidad definitiva para
regir con acierto los destinos nacio­
nales.
Yo creo ingenuamente que el
partido conservador caerá pronto,
víctima de su incomprensión de las
necesidades actuales de la Repúbli­
ca, y a despecho de las leyes que
para su seguridad han ideado los ca­
balleros de Colón.
Como espectador interesado de
esta estrategia, hago mil votos por
que llegue a su término, sin com­
prometer ninguno de los intereses
permanentes de la patria.
He dicho.

Bibliografía
La mejor fuente de estadísticas para este período es JOELLE DIOT: «Colombia económica»,
DANE, Boletín Nacional de Estadística, n.° 300, julio de 1976. Sobre el endeudamiento, véase
JUAN JOSÉ ECHEVARRÍA: «La deuda externa colombiana entre los veintes y los treintas: algunas
enseñanzas para el presente», revista Coyuntura económica, FEDESARROLLO, julio 1982. Para
las inversiones públicas y el papel del Estado, BERNARDO TOVAR: La intervención económica
del Estado en Colombia, 1914-1936, Banco Popular, 1984. En cuanto a los ferrocarriles, Wi-
LLIAM P. Mc GREEVY: Historia económica de Colombia, 1845-1930, Bogotá, Ed. Tercer Mundo,
1975. El crecimiento económico, la inflación, etc., son examinados adecuadamente por HUGO
LÓPEZ: «La inflación en Colombia en la década de los años veintes», en Cuadernos colombia­
nos, n.° 5, Bogotá, 1975. Una buena síntesis del problema agrario en DARÍO FAJARDO: Ha­
ciendas, campesinos y políticas agrarias en Colombia, 1920-1980, Bogotá, Ed. La Oveja Negra,
1984. Para penetrantes opiniones de un observador de la época, ALEJANDRO LÓPEZ: Escritos
escogidos, Bogotá, Colcultura, 1978. También, JESÚS ANTONIO BEJARANO: El régimen agrario
de la economía exportadora a la economía industrial, Bogotá, Ed. La Carreta, 1979.
Capítulo 3 77

La gran crisis en Colombia:

el período 1928-1933
Carlos Esteban Posada 1928, gracias a dos factores que juga­
ron el papel de motores y condiciones
de auge: el aumento en los precios ex­
l período comprendido entre me­ ternos del café, principal producto de
E diados de 1928 y mediados de exportación, y un creciente flujo de
1933 (fin del gobierno conservadorcrédito externo al sector público y a la
de Miguel Abadía Méndez y primeros banca (gráfico 1 y cuadros 1 y 2).
tres años del gobierno liberal de En­ En aquellos años, el grado de «aper­
rique Olaya Herrera) enmarcó la crisis tura» de nuestra economía, medido
económica más grave y, por ende, más por el peso de las importaciones en la
trascendental de Colombia en lo que oferta global, era relativamente alto
va corrido del presente siglo. (25 % aproximadamente), en tanto
Durante esos cinco años el país pa­ que las ventas de café conformaban la
deció la secuencia de una recesión se­ parte fundamental de las exportacio­
guida por la crisis mundial. En efecto, nes (alrededor del 70 %) y, en con­
desde mediados de 1928 y hasta sep­ secuencia, eran un factor básico de la
tiembre de 1929 la economía acusó capacidad para importar. Los precios
una recesión, a pesar del auge eco­ del grano en Nueva York, su principal
nómico que se experimentaba, en tér­ mercado, habían alcanzado niveles al­
minos generales, en la economía in­ tos a principios de 1928 tras un ascen­
ternacional. Y a continuación, entre so iniciado a mediados de 1921 y sólo
octubre de 1929 y mediados de 1933, interrumpido entre la última mitad de
el país soportó de manera intensa la 1926 y los primeros meses de 1927.
crisis mundial desatada en los Estados Así pues, el país dependía en alto
Unidos, ya en aquel entonces la pri­ grado de las ventas externas de café,
mera potencia económica del orbe. y a comienzos de 1928 éste alcanzó la
cotización máxima, 28 centavos de dó­
La recesión inicial lar la libra para la calidad Manizales,
luego de haber «tocado fondo» en 14
Como ya se sabe, la economía colom­ centavos de dólar a fines de 1929.
biana gozó de una fase de expansión Conviene, además, tener presente
notable entre 1922 y mediados de que en aquellos tiempos, y hasta 1931,
78
Precios del café. 1923-1940
1923 1925 1927 1929
□ IND. PRECIO INTERNO
Fuente: José Antonio Ocampo y Santiago Montenegro
el precio interno del café, lo pagado al
productor por unidad vendida, era un
reflejo bastante fiel del precio exter­
no, descontando obviamente los már­
genes de trilla, transporte, almacena­
miento y comercialización y el impuesto
a la exportación del grano (gráfico 1).
Posteriormente, a lo largo de 1928
y hasta septiembre de 1929, el precio
externo del café colombiano inició una
declinación lenta, en consonancia con
el acentuado desajuste entre la capa­
cidad productiva y la demanda de café
en el contexto mundial, pero su nivel
medio se mantuvo en una cifra relati­
vamente alta, 25 centavos de dólar la
libra. De todas maneras, dicha decli­
nación contribuyó a poner fin al perío­
do de auge de los años veinte.
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
Gráfico 1
1931 1933 1935 1937 1939
+ IND. PRECIO EXTERNO
Un factor más importante que el an­
terior en la génesis de la recesión ini­
cial fue la significativa reducción del
crédito externo a lo largo de 1928.
Este crédito se conseguía de manera
relativamente fácil mediante la emi­
sión y colocación de bonos del sector
público o de bancos colombianos en la
bolsa de Nueva York, principalmente,
gracias al auge del mercado financiero
norteamericano. De esta manera, en­
tre 1925 y 1928 el país recibió un poco
más de ciento sesenta millones de dó­
lares en préstamos de largo plazo, y
con ellos financió diversos programas
de obras públicas en los órdenes na­
cional, departamental y municipal,
respaldó el otorgamiento de crédito
bancario doméstico y logró hacer im-
Capítulo 3 79

Cuadro 1

Comercio exterior y flujos de capital. 1925-1939

(Cifras anuales promedio en millones de dólares corrientes)

Flujo neto de ca­

pitales (incluyen­
Período Valor total do la variación en
de las Ingresos Valor de las reservas moneta­
exportaciones efectivos por ex­ importaciones rias internacio­
(F.O.B.) portaciones (C.I.F.) nales)
(1) (2) (3) (4)
1925-9 112.2 93.6 129.9 39.1
1930-4 80.6 64.2 50.0 -18.9
1935-9 94.2 76.5 86.7 12.3

(1) Incluyendo el valor de la producción de oro.

(2) Excluye el 80 % de las exportaciones de petróleo, 60 % de las de oro y platino y 50 % de
las de banano.

Fuente: José Antonio Ocampo y Santiago Montenegro.

La deuda externa colombiana. 1923-1928 Cuadro 2

(Millones de dólares corrientes)

Aumento
Año Nacional Departamental Municipal Bancaria Total* anual

1923 _ 3.0 — 24.0

21.0
— 8.9 — 27.4 3.5
1924 18.5
2.9 9.7 — 29.9 2.4
1925 17.3
27.1 12.9 8.9 63.8 33.6
1926 14.5
40.9 17.3 31.4 126.9 63.4
1927 37.3
63.5 24.0 44.5 203.1 76.2
1928 71.1

* Saldos en circulación de empréstitos externos a largo plazo.

Fuente : José Alberto Pérez.

80 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

portaciones de bienes y servicios en lítica del gobierno colombiano en ma­

magnitudes muy superiores a las de teria de obras públicas, crédito exter­
sus exportaciones (cuadro 1). no para financiarlas y, según lo sugirió
Ahora bien, desde mediados de Alfonso Patiño Rosselli, las posiciones
1928 dos elementos se conjugaron «nacionalistas» de la administración
El capitán Flanagan,
director de la Andian para reducir drásticamente el crédito Abadía Méndez y del Parlamento re­
National Corporation, externo al país: de una parte, las au­ flejadas en la declaratoria de caduci­
cruzando el río toridades monetarias de Estados Uni­ dad y en el debate sobre la inconsti-
Magdalena en 1927. dos intentaron refrenar el ímpetu es­ tucionalidad de las concesiones petro­
Este personaje estuvo peculativo del mercado financiero de leras Barco y De Mares, respectiva­
implicado en
sobornos y escándalos Nueva York mediante alzas en las ta­ mente.
del sector petrolero sas de descuento de los bancos de la Esos dos elementos impusieron re­
en momentos en que el Reserva Federal (que conforman un ducciones bruscas y significativas en la
gobierno Abadía Méndez sistema con características de banco cotización de los títulos de deuda co­
y el Congreso central); de otra parte, en los círculos lombianos en Nueva York (gráfico 2)
declaraban la
caducidad de las financieros de Wall Street comenzaba y, en consecuencia, obligaron a sus­
concesiones. a mirarse con inquietud y recelo la po­ pender nuevas colocaciones de los
mismos allí, como fue el caso de la sus­
pensión de la oferta de cédulas del
Banco Agrícola Hipotecario, en julio
del año 1928.
El resultado fue claro: el crédito ex­
terno comenzó a declinar. El monto
recibido en 1929 fue muy inferior al
obtenido en 1928 y prácticamente des­
apareció durante la crisis, en tanto
que las erogaciones para servir la deu­
da externa continuaron ejecutándose
hasta septiembre de 1931.
Al reducirse progresivamente el flu­
jo de crédito externo, la economía co­
lombiana se adentró paulatinamente
en la recesión por dos vías iniciales: la
declinación del crédito bancario do­
méstico (como fue inmediato en el
caso del Banco Agrícola Hipotecario)
y el estancamiento de los mercados
bursátiles de Bogotá y Medellín (cua­
dro 3 y gráfico 3).
Más aún, la reducción del crédito
externo generó la caída de las reservas
monetarias internacionales del Banco
de la República (cuadro 4), puesto
que el país tuvo, hasta el fin del auge
precedente y durante la recesión ini­
cial, un déficit apreciable en su saldo
entre exportaciones (descontando el
grueso de las petroleras y buena parte
de las bananeras y de las de oro y pla­
tino, que no daban lugar a compras de
divisas por el Banco de la República,
por ser de propiedad de compañías ex­
tranjeras) e importaciones de bienes y
servicios, como es frecuente cuando el
Capítulo 3
motor principal del crecimiento eco­
nómico de un país no es la exporta­
ción, o cuando sus importaciones tie­
nen una alta sensibilidad ante el cre­
cimiento de su ingreso. Y ése era el
caso colombiano.
A su turno, la caída de las reservas
monetarias internacionales del Banco
de la República, que posteriormente
fue acelerada por el hundimiento de
los precios externos del café y que sólo
se suspendió a fines de 1931, impuso
una disminución de la capacidad cre­
diticia del Emisor y una contracción
neta de moneda local en poder del pú­
blico (cuadro 4), dada la existencia,
hasta bien entrada la crisis, de un ré­
gimen monetario que ataba inexora­
blemente la emisión y el rescate de bi­
81
lletes del Banco de la República a su
compra-venta de oro o de monedas so­
metidas sin restricción al patrón oro,
como era el caso del dólar. Por lo de­
más, la reducción en los montos tota­
les emitidos en billetes del Banco de
la República, ya en aquel entonces el
principal componente de las especies
monetarias de curso legal en el país,
tenía un efecto negativo sobre la ac­
tividad económica: reducía la «base»
del crédito bancario, esto es, la capa­
cidad de otorgamiento de crédito de la
banca comercial.
Lo anterior permite comprender,
entonces, las razones que condujeron
a transformar la «prosperidad a debe»
en la recesión que antecedió a la crisis;
una situación que en aquel entonces,
82 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

fines de 1928 y principios de 1929, de­ nombre de crisis. De todas maneras,

nominaban en la prensa y en la Revista
del Banco de la República «pesadez de
los negocios», «quietud rayana en de­
presión» y «baja general de valores».
La primera fase de la crisis
Establecer con precisión una fecha
para la iniciación de la crisis es tarea
imposible, y sería inocua. La recesión
del país fue agravándose a lo largo de
1929 hasta tal punto que diversos co­
mentaristas de la época comenzaron a
designar la coyuntura del país con el
sí puede señalarse el mes de octubre
de 1929 como un momento de inicia­
ción de ésta, habida cuenta de algunos
elementos acaecidos al iniciarse el úl­
timo trimestre de ese año.
A principios de octubre, el precio
externo del café aceleró su caída ante
los nuevos síntomas de una sobrepro­
ducción creciente y la acentuada des­
confianza sobre la capacidad del Ins­
tituto de Defensa del Café de Brasil
para defender las cotizaciones me­
diante su política de almacenamiento
del grano. De otra parte, el derrumbe

Cuadro 3
Cartera y depósitos de la banca comercial. Junio de 1928-junio de 1933
(Miles de pesos corrientes)

Depósitos
Saldo de préstamos (exigibilidades y
comerciales* depósitos de ahorro)

Fecha (fin de) Valor índice Valor índice

Junio 1928 80.336 211 86.806 248

Diciembre 1928 95.427 250 101.308 289
Junio 1929 90.413 237 99.997 286
Diciembre 1929 83.498 219 91.147 260
Junio 1930 74.957 197 82.449 236
Diciembre 1930 74.623 196 81.232 232
Junio 1931 66.341 174 75.277 215
Diciembre 1931 55.354 145 61.259 175
Junio 1932 53.668 141 67.174 192
Diciembre 1932 48.125 126 67.812 194
Junio 1933 47.737 125 72.643 208

* Cartera descontable y no descontable en el Banco de la República. índices: 1924 : 100.

Fuente: Carlos Esteban Posad a La crisis del capitalismo mundial...», pág. 251.
Capítulo 3 83

Cotización de acciones en el país. 1927-1938 Gráfico 3

1927 - 1938

1927 1928 1929 1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938
AÑOS
□ BOGOTA + MEDELLIN

Fuente: Alfonso Patino, La prosperidad a debe.... pág. 722

de la bolsa de Nueva York en la se­ cios al productor reflejaron el movi­

gunda quincena de octubre (cuyos dos
momentos más dramáticos se vivieron
el jueves 24 y el martes 29) obligó a
postergar las negociaciones que dicho
instituto venía adelantando para ob­
tener un crédito externo con el pro­
pósito de continuar financiando su po­
lítica de «valorización» del grano. Por
supuesto, este último incidente tam­
bién reforzó la declinación de las co­
tizaciones, y ya para diciembre de
1929 la calidad «Manizales» se tran­
saba en Nueva York en 16.59 centavos
de dólar por libra, tras una reducción
de 33 % en su precio con respecto al
nivel alcanzado en diciembre del año
anterior (24.65 centavos de dólar por
libra). En el interior del país, los pre­
miento depresivo externo, cayendo el
precio de la carga (125 kilogramos) de
café «Pergamino» en Girardot hasta
$ 21 en diciembre de 1929, en tanto
que un año atrás en diciembre de 1928
se cotizaba en $ 45.
Las repercusiones del hundimiento
del mercado financiero de Nueva
York sobre la economía colombiana
no se limitaron al ámbito cafetero. Se
acentuó aún más la baja de las coti­
zaciones de los bonos y cédulas colom­
bianos que se habían colocado en mo­
mentos más propicios, ante lo cual
tuvo que suspenderse la captación, ya
de por sí magra y declinante, de cré­
ditos para los sectores público y ban-
cario del país.
 Nueva Historia de Colombia. Vol. V
84

Cuadro 4

Reservas de oro del Banco de la República y medios de pago. 1924-1935

(Miles de pesos corrientes)

Reservas Medios de pago*

Fecha (fin de) Valor Variación (%) Valor Variación (%)

1924 23.173 — 57.574 —

1925 36.272 56.5 73.268 27.3

1926 42.973 18.5 89.929 22.7
1927 44.222 2.9 94.503 5.1
1928 64.658 46.2 110.557 17.0
1929 37.748 - 41.6 80.936 -26.8
1930 27.416 -27.4 64.213 -20.7
1931 13.778 - 49.7 56.860 -11.5
1932 17.171 24.6 68.164 19.9
1933 16.762 -2.4 84.606 24.1
1934 16.143 -3.7 100.673 19.0
1935 32.222 99.6 103.191 2.5

* Especies monetarias fuera de bancos y depósitos de particulares en cuentas corrientes.

Fuente: Alfonso Patiño, La properidad a debe..., págs. 691-692.

Los sucesos anteriores bastaron to la causada directamente por la de­

para generar un «giro brusco» y una
depresión cargada de incertidumbre y
desconfianza, es decir, una crisis, en
las actividades financieras, bursátiles y
de compra-venta de propiedad raíz en
las principales ciudades de Colombia
(gráficos 3 y 4). Las obras públicas se
suspendieron en su casi totalidad ante
el agotamiento de su financiación ex­
terna; aquella parte de la demanda in­
terna por bienes y servicios mercanti­
les que dependía de los ingresos mo­
netarios de los cafeteros se deprimió
aún más; la contracción crediticia, tan­
saparición de los préstamos extranje­
ros como la generada por la reducción
de las reservas internacionales y de los
billetes emitidos del Banco de la Re­
pública, se hizo más aguda y todo ello
produjo nuevas oleadas de disminu­
ción de la demanda monetaria global
(cuadro 5).
Las primeras manifestaciones de des­
empleo urbano importante y crecien­
te se conocieron a fines de 1929 y el
mismo fenómeno contribuyó en algu­
na medida a la declinación del mer­
cado interno.
Capítulo 3 85

Así como la recesión previa a la cri­ continua de las expectativas sobre el

sis dio fin a la inflación de la fase de
prosperidad, la contracción de la de­
manda monetaria y la caída del precio
del café terminaron por desatar una
reducción generalizada y continua de
los precios nominales de los bienes y
servicios (incluyendo alquileres de vi­
viendas) y de la propiedad raíz, de los
salarios nominales y de la cotización
de las acciones, es decir, una deflación
total que perduró hasta fines de 1932
(cuadros 6 y 7).
Por supuesto, la deflación tuvo
otras causas, tales como la reducción
de los precios internacionales de las
importaciones (cuadro 8) o la revisión
futuro ritmo de la deflación. No obs­
tante, sí parece indudable que las exi­
gencias de precios y remuneraciones
nominales de quienes ofrecían bienes
y servicios en el mercado interno se
«ablandaron» ante las caídas de la de­
manda y del empleo, o, para decirlo
en términos de los economistas, los
precios exigidos por los «oferentes» se
mostraron sensibles y, entonces, ba­
jaron ante la reducción de las deman­
das por los distintos bienes y servicios.
Desgraciadamente, la disminución
de los precios no atenuó la baja de la
demanda efectiva por bienes y servi­
cios y, por ende, la caída de la activi-

Transacciones inmobiliarias en Bogotá. 1928-1933 Gráfico 4

1928 1929 1930 1931 1932 1933

AÑOS
□ IND. TRANSACCIONES (1) + IND. VALOR MEDIO (2)

(1) índices promedio de cada año, 1923 — 100; compraventas de propiedad raíz de $ 1.000
o más pesos en Bogotá.
(2) índices de valor por unidad transada, 1923 = 100.
Fuente: Carlos Esteban Posada, «La crisis del capitalismo mundial...», pag. zjo._________
86 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

Cuadro 5

La crisis en la economía monetaria (período e intensidad). 1928-1933

Canje de cheques
Valor
nominal Valor real índice del valor real
Período (1) (2)

Primer semestre 1928 336.983,8 930.894,5 100.0

Segundo semestre 1928 366.612,8 1.012.742,5 108.8
Primer semestre 1929 334.576,2 1.029.465,2 110.6
Segundo semestre 1929 266.351,6 819.543,4 88.0
Primer semestre 1930 187.531,4 726.865,9 78.1
Segundo semestre 1930 163.196,2 632.543,4 68.0
Primer semestre 1931 154.849,5 744.468,8 80.0
Segundo semestre 1931 129.361,4 621.929,8 66.8
Primer semestre 1932 127.314,4 727.519,9 78.2
Segundo semestre 1932 139.508,3 797.190,3 85.6
Primer semestre 1933 155.691,0 864.950,0 92.9
Segundo semestre 1933 207.065,1 1.150.361,6 123.6

(1) Miles de pesos corrientes; canje en las oficinas del Banco de la República de Bogotá, Ba-
rranquilla, Bucaramanga, Cali, Cartagena, Cúcuta, Manizales y Medellín.
Fuente: Carlos Esteban Posada.
(2) Miles de pesos de 1950; valor nominal deflactado por el deflactor implícito del PIB del año
correspondiente, estimado por la CEPAL (1950: 100.0).
Fuente: CEPAL.
Nota: El valor real del canje de cheques es un indicador aproximado del ejercicio del poder de
compra real en la esfera monetaria de la economía. Incluye, sin embargo, el valor de las
transacciones financieras y transferencias de ingreso. De todas maneras este indicador
da una mejor idea de la secuencia auge-crisis-recuperación en la economía monetaria que
las cifras estimadas por la CEPAL del PIB, pues éstas no permiten apreciar, a nuestro
juicio, la gravedad de la crisis en las ciudades y en las actividades agrícolas y mineras
monetizadas.

dad económica y del empleo, habida La creciente incertidumbre sobre la

cuenta de un importante efecto nega­
tivo que produjo la misma deflación
sobre la demanda monetaria, a saber:
el agravamiento drástico de las deudas
interna y externa desde fines de 1929
y hasta fines de 1931, cuando el país
inició el proceso de la «moratoria» de
deudas que culminó en 1933 para la
externa, y en 1935 para las internas.
situación económica, los temores de
iliquidez y el avance de las insolven­
cias y de la cartera morosa de los ban­
cos condujeron a que los banqueros
adoptaran actitudes sumamente pru­
dentes (excesivamente prudentes, a
juicio de Esteban Jaramillo, un lúcido
ministro de Hacienda de la época) en
lo que hacía referencia a sus reservas
Capítulo 3
87

Manifestación de la
crisis: marcha de
obreros desempleados
en Bogotá, enero 1932.

y préstamos. En consecuencia, el cré­

dito bancario se redujo hasta media­
dos de 1932 más de lo que hubiese exi­
gido la contracción de la capacidad
bancada para otorgarlo (cuadro 3),
con la consecuencia de agravar aún
más la iliquidez de los particulares, la
caída de la demanda por bienes y ser­
vicios, la disminución de los precios y
remuneraciones nominales y la con­
tracción del dinero local en poder del
público.
El estancamiento de la actividad
económica y del ingreso real y su pos­
terior caída fueron las principales cau­
sas de la depresión de las importacio­
nes reales de bienes y servicios a lo lar­
go del cuatrienio 1929-1932. No bastó,
pues, con la caída general de los pre­
cios de los bienes importados, así que 1930 y hasta el fin de la crisis, un ex­ "Tan solo espectadora",
ceso en el valor de las exportaciones caricatura de Colombia
las cantidades importadas de bienes de a propósito de la
consumo, insumos y bienes de capital sobre las importaciones (cuadro 1); Conferencia
se redujeron, pero, en promedio, con empero, este superávit fue demasiado Latinoamericana
una intensidad mayor que la soporta­ pequeño para neutralizar el drenaje sobre empréstitos
da por el ingreso real del país. de reservas internacionales del Banco de externos y crisis
económica en 1929.
Al caer de manera drástica el valor la República por cuenta del servicio
de las importaciones se generó, desde de la deuda externa y de las remesas de
88 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

Inflación y deflación. 1923-1940 Cuadro 6

Precios de alimentos Precios de la producción final

Año (1) (2)

índice Tasa de variación (%) índice Tasa de variación (%)

1923 102.5
1924 110.8 8.1
1925 113.5 2.4 29.8
1926 133.5 17.6 33.7 13.1
1927 125.1 -6.3 32.5 -3.6
1928 125.6 0.4 36.2 11.4
1929 125.1 -20.7 32.5 -10.2
1930 99.2 -13.5 25.8 -20.6
1931 85.8 -23.3 20.8 -19.4
1932 65.8 5.0 17.5 -15.9
1933 69.1 38.8 18.0 2.9
1934 95.9 4.3 25.0 38.9
1935 100.0 6.0 25.9 3.6
1936 106.0 3.3 27.4 5.8
1937 109.5 12.5 28.2 2.9
1938 123.2 7.1 31.7 12.4
1939 132.0 -5.6 32.8 3.5
1940 124.6 33.3 1.5

(1) Precios al por mayor, cuatro grandes ciudades; 1935: 100.0.

Fuente: Ocampo y Montenegro.
(2) Deflactor implícito del PIB, estimado por la CEPAL; 1950: 100.0.
Fuente: CEPAL.

utilidades y transferencias de capi­ De la defensa de la moneda sana

tales. Sólo a partir de 1932, y como re­
sultado de las medidas de control de
cambios y deuda externa y, secundaria­
mente, del aumento de la producción
de oro, pudo lograrse que el superávit
de la balanza comercial compensase
las ya restringidas salidas de capital y
suspenderse, en consecuencia, la caída
continua de las reservas del Emisor.
a la nueva política económica
Desde antes de la recesión final y has­
ta fines de 1930, ya bien avanzada la
crisis, la política económica, en sus
tres esferas básicas: fiscal, monetaria y
aduanera o de comercio exterior, es­
tuvo dominada por un esquema libre­
cambista que no contribuyó en ma-
 Capítulo 3
nera alguna a evitar lo peor. Más aún,
durante el primer semestre de 1931 las
primeras medidas que el Estado adop­
tó en materia económica se alejaron
tan poco del mencionado esquema
que no podríamos intentar una expli­
cación de la vigencia de éste hasta fi­
nes de 1930 o principios de 1931, en
términos de una concepción ideológi­
ca del gobierno conservador de Mi­
guel Abadía Méndez (7 de agosto de
1926 - 7 de agosto de 1930) sobre lo
económico, diferente de aquella que
exhibió el gobierno liberal de Enrique
Olaya Herrera (7 de agosto de 1930 -
7 de agosto de 1934) durante el primer
año de su gestión. Más bien podría de­
cirse que el abandono del viejo esque­
ma en el gobierno de Olaya Herrera
fue motivado por las circunstancias,
sin la orientación previa de una nueva
forma de concebir las funciones y res­
ponsabilidades del Estado en el ám­
bito económico. Por el contrario, las
transformaciones de la ideología eco­
nómica del grupo gobernante y la in­
fluencia ascendente de los heterodo­
xos sobre aquellos que sostenían las
riendas de la política económica fue
un fruto rezagado de la expedición rei­
terada y cada vez más frecuente de
medidas gubernamentales y actos le­
gislativos contrarios al antiguo régi­
89
Mina de oro en
Antioquia, durante
los años 20.
men librecambista. Un examen gene­
ral del «ciclo» de la política económica
que se vivió entonces permitirá veri­
ficar las afirmaciones y entender la di­
námica de la gran crisis.
El viejo esquema ortodoxo, libre­
cambista, se resumía en un principio
central: la política de laissez faire o la
ausencia de intervención del Estado
en el campo económico. Por supuesto,
jamás el país ha vivido épocas de total
«leseferismo». Empero, el cuatrienio
1927-1930 fue una época de acerca­
miento a semejante ideal, que podría­
mos denominar ortodoxa sin cometer
un grave error.
En efecto, en la esfera del comercio
exterior, dicho cuatrienio se inauguró
con la llamada «Ley de Emergencia»
o, mejor dicho, con un decreto guber­
namental expedido en junio de 1927,
al amparo de una ley de 1926, en vir­
tud del cual se estableció una reduc­
ción del arancel para la importación
de alimentos con el fin de contrarres­
tar el aumento del «costo de vida».
Con posterioridad a esa fecha y hasta
el fin de 1930, puede afirmarse que no
hubo modificaciones significativas en
el grado de libertad (relativa, por su­
puesto) que el Estado permitió al sec­
tor privado, mediante la fijación de
aranceles, para realizar el comercio de
 Nueva Historia de Colombia. Vol. V
90

Esteban Jaramillo,
oferta local y frenar la pérdida de di­
ministro de Hacienda, visas del Banco de la República.
y Francisco J. Chaux, Meses después el Congreso, consi­
ministro de Industrias derando insuficientes las medidas an­
y Trabajo: ellos teriores, aprobó la ley 99 (septiembre
enfrentaron la crisis de 1931) de espíritu marcadamente
en la transición
entre la hegemonía proteccionista. En virtud de ésta, el
conservadora gobierno adoptó tres decretos de ele­
v la liberal, en 1930. vación sustancial de los aranceles. Con
ellos el país se adentró en una etapa
de proteccionismo radical.
La política fiscal, esto es, el conjun­
to de medidas sobre ingresos y gastos
públicos, no se ajustó al «ideal orto­
doxo» de las «finanzas sanas» durante

Cuadro 7

El salario nominal. 1923-1933

Año Salario nominal*

1923 100.0
1924 109.0
1925 114.0
1926 123.0
1927 151.0
1928 173.0
1929 165.0
1930 146.0

importaciones. En cuanto a exporta­ 1931 115.0

ciones, sobra decir que el laissez faire
reinó a plenitud durante el cuatrienio
ortodoxo.
Las primeras medidas que iniciaron
el alejamiento de la etapa ortodoxa,
en materia de importaciones, fueron
tímidas. Las leyes 4 del 8 de enero y
62 del 14 de mayo de 1931 elevaron
ligeramente, con más vigor la segunda
que la primera, el grado de protección
arancelaria a las producciones agrícola
e industrial. Con ello se buscaba un
doble fin: amortiguar los efectos de la
depresión de la demanda sobre la
98.0
1932
1933 111.0
(*) índice de salarios promedios de
obreras en fábricas de textiles,
cigarrillos, tabacos y trilladoras de cate
de Medellín; 1923: 100.
Fuente: Urrutia, Miguel, y Mario Arrubla:
Compendio de estadísticas históri­
cas de Colombia; Universidad Na­
cional, Bogotá, 1970.
Capítulo 3
91

Cuadro 8 sión, sin incluir el servicio de la deuda, "Se acabaron los

fue, sin duda, creciente hasta finales corderos", caricatura
de 1928 y actuó como uno de los mo­ de Gómez Leal-,
Precios externos de las tores de la prosperidad de los años septiembre de 1931,
importaciones colombianas 1922-1928 (cuadro 9). con Enrique Olaya
Herrera y el ministro
1923-1940 El retorno a la ortodoxia en materia de Hacienda Jesús M..
(índice de precios de hacienda pública lo vivió el país en­ Marulanda como
1925-9: 100) tre principios de 1929 y fines de 1931. personajes,
Al agotarse el crédito externo, el go­ en la que se pide
bierno nacional y aquellos gobiernos una moratoria de la
Año índice Tasa de variación deuda externa
(%) departamentales y municipales depen­ ante la crisis.
dientes del crédito externo, tanto en la
segunda mitad de la administración
1923 108.9 -2.6
1924 106.1 0.6
1925 106.7 -5.9
1926 100.4 -3.3
1927 97.1 1.4
1928 98.5 -0.9
1929 97.6 -10.8
1930 87.1 -17.3
1931 72.0 -11.4
1932 63.8 9.1
1933 69.6 11.6
1934 77.7 2.1
1935 79.3 1.1
1936 80.2 8.4
1937 86.9 -6.2
1938 81.5 -1.3
1939 80.4 3.2
1940 83.0

Fuente Ocampo y Montenegro.

el período de expansión económica

corrido entre 1923 y 1928 por una ra­
zón simple: el creciente flujo de cré­
dito externo al sector público permitió
el desarrollo notable de la «inversión»
pública (en los bancos de la República
y Agrícola Hipotecario, en ferrocarri­
les, carreteras y obras urbanas) en los
niveles nacional, departamental y mu­
nicipal. El déficit fiscal conjunto del
sector público, entendido como la di­
ferencia entre sus ingresos corrientes y
los gastos de funcionamiento e inver­
92 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

reprodujo el déficit en las finanzas pú­

Las finanzas de la nación. 1926-1936 Cuadro 9 blicas en 1929 y 1930, a pesar de que
(miles de pesos corrientes) la política fiscal, tanto en los hechos
como en los discursos y escritos, había
girado hacia la ortodoxia. Pero el dé­
Ingresos Gastos excluyendo Superávit o ficit se había transformado. Ya no era
corrientes servicio deuda déficit (—) fiscal un déficit fiscal autónomo, «de pleno
Año (1) (2) (3) = (1) - (2) empleo», sino un déficit de tesorería
inducido por la depresión. Más aún, la
política de las «finanzas sanas» logró
1926 60.648,9 61.110,4 -461,5 generar, para empeoramiento de la si­
1927 63.392,5 78.362,8 -14.970,3 tuación del país, un superávit fiscal en
1931 y 1932.
1928 75.514,3 107.370,0 -31.855,7 A finales de 1931 el gobierno nacio­
1929 75.238,9 73.307,9 1.931,0 nal inició un viraje tímido hacia la he­
terodoxia en materia de hacienda pú­
1930 49.358,0 51.259,1 -1.901,1 blica. El viraje consistió, básicamente,
en reanimar, aunque en escala peque­
1931 43.694,1 42.464,5 1.229,6 ña, la inversión pública (aportes de ca­
1932 41.467,2 34.407,2 7.060,0 pital de la nación para la creación de
la Caja Agraria y la Caja Colombiana
1933 49.662,8 55.986,1 -6.323,3 de Ahorros y realización de un «mo­
1.980,1 desto plan de obras públicas») con
1934 63.563,8 61.583,7 base en el crédito otorgado por el
1935 72.259,5 57.725,3 14.534,2 Banco de la República y con el fin de
estimular la actividad económica. Di­
1936 85.075,2 66.210,7 18.864,5 versos sectores de la opinión pública y
el mismo Congreso ya venían hacien­
Fuente: Ocampo y Montenegro. do eco, y con fuerza creciente, de las
voces que exigían una acción estatal
antidepresiva; por lo demás, el giro
dado en materia de política monetaria
Abadía Méndez como en el primer en el segundo semestre de 1931 facilitó
año del gobierno de Olaya Herrera, la consecución del crédito del Emisor
redujeron abruptamente o suspendie­ para el gobierno. De todas maneras,
ron los programas de obras públicas y el gasto público nominal decreció has­
lograron alguna disminución de los ta fines de 1932 y su posterior reani­
gastos de funcionamiento (cuadro 9). mación no parece haber sido tan in­
Un factor adicional que condujo a la tensa, ni siquiera con ocasión del con­
reducción del gasto público, aunque flicto colombo-peruano (septiembre
de importancia relativamente menor a
la que tuvo el agotamiento del crédito 1932 - junio 1934) como para darle el
externo, fue la disminución de los in­ mérito de la recuperación económica
gresos ordinarios públicos. En aque­ iniciada entre la segunda mitad de
llos tiempos la participación de la ren­ 1932 y la primera de 1933.
ta de aduanas en los recursos ordina­ El eje de la política económica del
rios de la nación era bastante alta, más quinquenio que transcurrió entre la
del 40 %. Con la crisis, la contracción segunda mitad de 1928 y la primera de
de las actividades de importación y ex­ 1933 fue el manejo monetario. Ma­
portación fue especialmente intensa y, nejo monetario en la acepción amplia
como consecuencia, dicha renta sufrió del término: manejo bancario, reserva
un verdadero colapso. Adicionalmen­ de oro y divisas, tipo de cambio, car­
te, los demás rubros del recaudo pú­ tera y depósitos bancarios, compra­
blico se redujeron en sus magnitudes. venta de oro y divisas, emisión, y re­
La caída de los ingresos ordinarios dención de billetes del banco central.
Capítulo 3
93

Como asunto que ahora parece ana­

crónico, pero de alguna importancia
en aquellos tiempos, la política mo­
netaria no era definida por el Estado.
La junta directiva del Banco de la Re­
pública era el organismo rector de la
moneda, salvo en lo que se refería a
transformaciones sustanciales del or­
den monetario, que exigían cambios
en las leyes y decretos de la Repúbli­
ca. Y dicha junta estuvo integrada
hasta 1931 por representantes de los
accionistas privados (bancos privados
nacionales y extranjeros, principal­
mente), quienes conformaban el gru­
po mayoritario en ella, y por repre­
sentantes del gobierno, gracias a la
propiedad estatal de parte de las ac­
ciones del banco. En 1931 se reformó
la junta, pero para dar cabida a dos
representantes más del sector privado:
uno de la Federación Nacional de Ca­
feteros y otro de las cámaras de co­
mercio y la Sociedad de Agricultores.
Desde el comienzo del funciona­
miento del Banco de la República, en
julio de 1923, y hasta fines de 1930, la
política monetaria fue estrictamente
de corte clásico: aplicación impecable
de la ortodoxia y sujeción estricta al
patrón oro.
Lo anterior consistía, en lo esencial,
en hacer cosas muy simples: operar
con reglas mecánicas, mediante un
tipo de cambio único y fijo, para la
creación y destrucción de billetes no­
minados en moneda local; otorgar cré­
dito del Banco de la República al go­
bierno y a los bancos accionistas (prác­
ticamente todos los bancos comercia­ peso/dólar al comienzo de la crisis) Cartel depropaganda
les) en sumas limitadas por el princi­ cuando la necesidad de remitir oro de los Bonos de
desde o hacia el exterior generaba cos­ Empréstito
pio del respaldo en oro de los pasivos Patriótico,
monetarios del Emisor; establecer las tos de transporte que había de trasla­ emitidospara ayudar
tasas de interés cobradas por éste a los dar el banco a los compradores o a los a financiar la
bancos comerciales (la tasa de redes­ vendedores de oro y divisas. guerra con el Perú.
cuento) y al gobierno en función de las Esas cosas simples garantizaban la
tasas externas para defender sus exis­ defensa de la «moneda sana», la exis­
tencias de oro y divisas y, finalmente, tencia de un peso «tan bueno como el
modificar de manera leve y esporádica oro», al menos así se suponía. El ré­
el tipo de cambio en el entorno de la gimen no impidió, obviamente, la in­
«tasa de paridad intrínseca» (la rela­ flación del período 1923-1928, aunque
ción entre el peso y el dólar, que se debe reconocerse que no fue alta (cua­
deducía de las equivalencias en oro de dro 6), máxime si se tiene en cuenta
ambas monedas, y que era de 1.0275 que la tasa de crecimiento anual del
94
"Colombia y los
empréstitos",
caricatura de Roa
publicada por
"Fantoches".
producto de esa etapa de prosperidad
fue una de las mayores del país en este
siglo. Ni tampoco impidió, todo lo
contrario, la deflación siguiente. Pero
el recuerdo de las hiperinflaciones de
las épocas del «papel moneda de curso
forzoso» y los intereses creados alre­
dedor del funcionamiento del sistema
monetario bajo los preceptos clásicos,
bastaron para sostenerlo en pie hasta
bien avanzada la depresión.
Así pues, en marzo de 1929 la junta
directiva del Banco de la República
elevó su tasa de redescuento al 8 %
anual (que estaba en 7 % desde me­
diados de 1924) y elevó a 1.0350 pesos
por dólar el tipo de cambio para venta
de divisas (estando el promedio en
1928 en 1.0212 pesos/dólar) con el fin
de defender las reservas metálicas del
Emisor y trasladar a los compradores
de divisas el gold point de la exporta­
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
ción de oro monetario que debía efec­
tuar el banco.
Posteriormente, en el mes de octu­
bre del año 1929, tras un breve retor­
no de la tasa de redescuento al 7 %,
se reanudó el intento de evitar la dis­
minución de las reservas monetarias
internacionales del Emisor mediante
el aumento de su tasa de descuento a
los bancos accionistas al 8 % y luego,
en noviembre del mismo ano, al 9 %;
esta tasa fue la máxima alcanzada para
este tipo de operaciones y perduró
hasta mayo de 1930.
La consecuencia inmediata de tal
política para el país fue obvia: se re­
forzó la «escasez y carestía» del cré­
dito bancario y extra-bancario. Así, en
el primer semestre de 1930 las tasas de
interés nominales para préstamos en­
tre particulares llegaron a ubicarse en
un rango comprendido entre el 15 %
y el 24 % anual; con una tasa de de­
flación de aproximadamente 20 %
anual para dicho período, aquellos
créditos equivalían a tasas de interés
reales que oscilaban entre 35 % y
44 % anual; cifras que, sin duda, han
batido cualquier otro registro de la
historia colombiana del siglo actual y
que contribuyen a explicar el colapso
de la actividad constructora entre 1929
y 1932 (cuadro 10).
A partir de mayo de 1930 y durante
la primera mitad de 1931, la política
monetaria se suavizó ligeramente,
pero sin salirse del esquema clásico,
dadas la gravedad de la crisis interna
y la pérdida de velocidad que se ob­
servó en la caída, de las reservas inter­
nacionales del banco central; así, en
mayo de 1930 la tasa de redescuento
ordinario cayó al 8 % y en septiembre
del mismo año al 7 %, y la aplicada a
operaciones de descuento de bonos
con prenda agraria (emitidos por los
Almacenes de Depósito de la Fede­
ración Nacional de Cafeteros, creados
en noviembre de 1929) cayó en esos
dos meses al 7 %, primero, y al 6 %
después. De todas maneras, las tasas
externas estaban cayendo también.
Adicionalmente, en diciembre de
1930 la junta directiva del Emisor lo
Capítulo 3 95

autorizó a realizar préstamos a los

bancos comerciales y al público con Actividad constructora. 1923-1936 Cuadro 10
prenda en bonos del gobierno y a com­ Construcción de
prar (y vender) estos bonos en ope­ Edificaciones en Bogotá
edificios según licencias
raciones de mercado abierto, todo ello en el país
hasta por una suma equivalente al
15 % de su capital pagado y reservas, Área índice del número
e independientemente del cupo de Valor real (m2) de licencias
crédito asignado al gobierno. Año (1) índice (2) (3)
La medida anterior fue posible gra­
cias a la aprobación por el Congreso 1923 N.D. 28.021 100
de la ley 73 de 1930, mediante la cual 1924
se amplió la capacidad global de cré­ N.D. 36.763 110
dito del banco central al rebajar su en­ 1925 39.6 100.0 60.273 113
caje legal (exigencia jurídica de con­ 1926 62.8 158.6 95.158 259
servar oro en bóvedas y en depósitos 1927 72.7 183.6 137.137 336
a la vista en el exterior) del 60 % al 1928 115.2 290.9 220.630 734
50 % de sus billetes «en circulación» y
depósitos monetarios. 1929 126.1 318.4 233.115 862
Durante el primer semestre de 1931 1930 65.0 164.1 139.028 521
el Congreso aprobó, en sesiones ex­ 1931 49.2 124.2 84.807 325
tras, dos leyes que se constituyeron en 1932 47.8 120.7 77.245 301
nuevos aportes al ablandamiento de la 1933 67.8 171.2 268.000 545
otrora férrea y depresiva política mo­ 1934 90.1 227.5 279.964 457
netaria, a saber: la 57, sobre la crea­
ción de la Caja Agraria, por iniciativa 1935 92.1 232.6 292.309 542
de la Federación Nacional de Cafete­ 1936 107.6 271.7 291.278 699
ros y a través del representante y pre­
sidente de la federación, Mariano Os- (1) Valor en millones de pesos de 1950. Construcción de
pina Pérez; y la 82, sobre reducción habitaciones, oficinas, locales comerciales, fábricas y talleres.
del encaje legal de los bancos, por ini­ Fuente: CEPAL.
(2) y (3) Fuente: Alfonso Patiño.
ciativa del gobierno. La importancia
de la ley 57 sólo pudo apreciarse cuan­
do las nuevas circunstancias del segun­
do semestre de 1931 permitieron que el camino de las devaluaciones de sus
el gobierno recibiese un crédito del monedas frente al oro y al dólar, como
Emisor destinado a la fundación de la reacción ante el agotamiento de sus
Caja Agraria. Esta inició operaciones reservas monetarias internacionales.
en noviembre de ese año. Entre esas naciones la más importante
En la segunda mitad de 1931, el 24 y la que agudizó y generalizó este pro­
de septiembre para ser exactos, el Es­ ceso fue Inglaterra, cuyo gobierno sus­
tado abandonó, de manera intempes­ pendió la libre convertibilidad en
tiva e involuntaria, y para fortuna del oro de la libra esterlina el 21 de sep­
país, como se reconoció más tarde, el tiembre.
modelo monetario clásico en su ver­ Una crisis financiera internacional,
dadera sustancia económica: el patrón con súbitos aumentos de la demanda
oro con libre cambio. Colombia fue internacional de oro por una oleada
uno entre muchos países del mundo, de incertidumbre, quedó manifiesta
entre ellos los latinoamericanos, que cuando se tuvo conocimiento de las
se sumaron a la serie (iniciada por medidas cambiarías de gobierno in­
Alemania en julio de 1931) de nacio­ glés. En Colombia se produjo un «ase­
nes que se vieron forzadas a suspender dio» del público sobre la banca co­
la libertad de cambios, esto es, aban­ mercial y el Banco de la República
donar el patrón oro y adentrarse por para convertir sus depósitos en oro, en
96
Portada del tercer tanto que los acreedores externos de
número de la los bancos colombianos «cancelaban
"Revista del Banco repentinamente los descubiertos que
de la República"
(1928) con la primera les habían concedido, y exigían con
sede que el emisor apremio, de manera brusca y sin con­
ocupó en la capital. sideraciones de ninguna clase, el pago
de los saldos a su favor», para citar
una frase de Esteban Jaramillo al re­
ferirse a tales sucesos.
Tres días después de Inglaterra, el
24 de septiembre, el gobierno colom­
biano abolió el patrón oro por decreto
(el 1683), apelando a los poderes ex­
traordinarios que le había otorgado el
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
Congreso el día 22 mediante la apro­
bación de la ley 99. Esta ley facultaba
al gobierno para adoptar medidas de
defensa de las reservas metálicas del
país y conjurar la crisis fiscal de la na­
ción, pero, como cosa peculiar, sólo
autorizaba a tomar medidas aduane­
ros y tributarias. El fin del patrón oro
no fue, pues, previsto, ni deseado, ni
conforme a las exigencias jurídicas.
Fue, simplemente, necesario.
La abolición de la libre convertibi­
lidad en oro o, en la práctica, en dó­
lares, del peso y el consecuente esta­
blecimiento del control de cambios y
del monopolio del comercio y expor­
tación de oro y divisas en cabeza del
Emisor, en medio de una coyuntura
de desconfianza financiera, no podía
tener efectos inmediatos favorables
sobre la economía, mientras que el re­
crudecimiento de la incertidumbre
propinaba un nuevo golpe a la ya di­
fícil situación de crédito.
Empero, en las semanas y meses si­
guientes, se inició un proceso que re­
sultó a la postre favorable para la eco­
nomía nacional. Gracias al abandono
del modelo clásico, la política mone­
taria se transformó en un factor de im­
pulso económico, aunque de manera
tímida al principio. En efecto, se rei­
nició y acrecentó el crédito del Emisor
al gobierno, ya sin la traba de la con­
vertibilidad del peso en oro o en dó­
lares; se redujo el encaje legal en me­
tálico para los billetes y depósitos en
el banco central; se bajaron, a lo largo
de 1932 y 1933, las tasas de descuento
del Banco de la República y se deva­
luó el peso con relación al oro y al dó­
lar en varias ocasiones, en términos
reales, a lo largo de 1932 y 1933 (grá­
fico 5), de tal manera que se restauró
la rentabilidad de exportadores y ca-
ficultores, mineros del oro, etc.
La moratoria
Un efecto lateral importante del es­
tablecimiento del control de cambios
fue el referente a reactivar la discusión
sobre la necesidad de suspender (tem­
poralmente, por supuesto) el servicio
Capítulo 3
Tasas de cambio del peso 1923-1940
110
1923 1925 1927 1929
□ IND. TASA NOMINAL
Fuente y metodología (para el cálculo de la tasa real): Ocampo V Montenegro
de la deuda externa. Esta discusión
dio inicio, desde diciembre de 1931, a
un proceso de diseño y examen de
propuestas para los pagos de deudas
externas de municipios y departamen­
tos. Rápidamente este proceso se
transformó en una cadena de exigen­
cias al respecto, en las exigencias mu­
nicipales y departamentales. El go­
bierno nacional, a regañadientes y
contrariando sus tesis iniciales, termi­
nó por aceptar el aplazamiento de los
pagos periódicos de amortización e in­
tereses de las deudas externas muni­
cipales y departamentales. Más aún, él
mismo dio ejemplo de moratoria al
suspender las amortizaciones, todavía
no los pagos de intereses, de la deuda
externa de la Nación y del Banco
97
Gráfico 5
1931 1933 1936 1937 1939
AÑOS
+ IND. TASA REAL
Agrícola Hipotecario a principios de
1932, y tuvo que encabezar la presen­
tación de fórmulas de renegociación
del servicio de las deudas públicas a
los acreedores externos.
A todo lo largo de 1932 y 1933 se
generalizó el incumplimiento del ser­
vicio de las deudas públicas externas,
y el Estado, mediante decretos guber­
namentales y la aprobación por el
Congreso de la ley de Presupuesto
para 1934, legitimó a posteriori la mo­
ratoria de estas deudas, sin contar, en
ocasiones, con la aceptación previa de
los acreedores extranjeros a las fór­
mulas que el gobierno nacional pre­
sentó a su consideración. El proceso
de la moratoria de la deuda externa
duró, pues, dos años, desde sus de-
98
Alumnas del Colegio
Leguizamo hacen cola
para entregar sus
donativos y suscribir
bonos de empréstito
de la defensa nacional,
Bogotá, septiembre 1932.
bates iniciales hasta su legitimación to­
tal a fines de 1933.
En conexión inmediata con el asun­
to de la moratoria de la deuda externa
surgieron el debate y las presiones so­
bre medidas para solucionar el proble­
ma de las deudas privadas internas,
con los bancos y entre particulares, ya
desde principios de 1931.
La razón de lo anterior fue obvia y
ya mencionada. El desarrollo de la de­
flación y la caída de los ingresos reales
convirtieron la existencia y el servicio
de las deudas en un problema cada vez
más álgido, puesto que implicaban la
valorización real de los compromisos
adquiridos, en tanto se registraba la
desvalorización de los activos no mo­
netarios. Y, por supuesto, crecían el
tamaño y la proporción de la cartera
vencida y dudosa de la banca.
A principios de 1932, las presiones
desatadas por diferentes grupos de
deudores obligaron al gobierno a in­
tervenir en este asunto, convocando a
conversaciones entre los representan­
tes de los deudores de los bancos y és­
tos. Como fruto de tales discusiones,
el gobierno expidió, en febrero de
1932, dos decretos referidos principal­
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
mente a deudas a favor de los bancos.
Entre ellos hay que mencionar el 234,
que autorizó la creación de la Corpo­
ración Colombiana de Crédito con el
fin de que esta entidad, cuyos accio­
nistas habrían de ser los bancos, reci­
biese la cartera morosa de ellos a cam­
bio de bonos emitidos por ésta y des­
contables por el Emisor y, simultánea­
mente, entrase en arreglos individua­
les con los deudores morosos. La idea,
claro está, descansaba en el supuesto
de que los bancos aceptarían asumir el
costo del descuento de los bonos a re­
cibir, a cambio de desprenderse de
una cartera congelada y de liquidación
incierta. Y la liberación del crédito del
Banco de la República permitida por
el abandono del patrón oro hacía fac­
tible la idea.
A la medida anterior, a todas luces
insuficiente, siguieron otros decretos y
una ley (37, de noviembre 26) a lo lar­
go de 1932 y durante el primer semes­
tre de 1933, que fueron configurando
una política de reducción del peso y
premura de las deudas con bancos y
entre particulares, y que puede resu­
mirse en los siguientes aspectos: ca­
pitalización de cuotas atrasadas, am­
Capítulo 3
pliación de plazos o reducción del va­
lor nominal de las deudas y aplaza­
miento de remates judiciales (tres ele­
mentos de la «moratoria» en su
sentido estricto); reducción de intere­
ses; autorizaciones a los bancos para
convertir las deudas comerciales a su
favor en deudas hipotecarias de largo
plazo; redescuento por el Emisor de
deudas hipotecarias a favor de bancos;
autorización para cancelar deudas a
los bancos con bonos de la nación y
con cédulas de los bancos hipotecarios
y préstamos del Banco de la República
a aquéllos con la garantía de tales bo­
nos y cédulas; creación del Banco
Central Hipotecario con la función ex­
presa de otorgar crédito con hipoteca
en bienes raíces a particulares para
cancelar deudas a los bancos comer­
ciales, al menos durante sus tres pri­
meros años de funcionamiento.
Si bien la política de deudas no ge­
neró un efecto instantáneo de recu­
peración económica, es indudable que
sí contribuyó en alto grado a sanear las
bases del crédito interno y, de manera
99
indirecta y rezagada, a reanimar la de­
manda monetaria global, la formación
interna de capital y la confianza en los
circuitos crediticios. Con esta política
el país evitó una profundización y alar­
gamiento mucho mayores de la depre­
sión y una bancarrota del sistema fi­
nanciero. Prueba de esto último es lo
siguiente: en diciembre de 1928 el país
contaba con 15 bancos afiliados al
Banco de la República. De éstos, sólo
dos, el Hipotecario de Bogotá y el Hi­
potecario de Colombia, se liquidaron
a raíz de la crisis en agosto de 1933.
El final de la crisis: el tránsito
de la depresión a la recuperación
Ya antes se hizo alusión a la imposi­
bilidad y futilidad de precisar con
exactitud el comienzo de la crisis. Lo
mismo es aplicable a su terminación.
De una parte, ciertos elementos que
gestaron la recuperación, ya mencio­
nados atrás, se hicieron presentes des­
de 1931, en medio del ambiente ge­
neral de empeoramiento de la econo-
Un agasajo a soldados
colombianos en la
guerra con el Perú,
hacia 1930. Una de
las consecuencias
del conflicto fue.
paradójicamente.
su contribución
a la recuperación
de la economía
nacional.
100
Uno de los carros mía. De otra parte, varios problemas
empleados para la surgidos o agravados en la crisis per­
distribución y duraron hasta el decenio de 1940, y
propaganda del
café colombiano algo de razón tienen quienes se refie­
en París, según ren a la gran crisis como una crisis se­
dice esta portada cular, de larga duración. Basta men­
del órgano oficial cionar al respecto que los precios ex­
de la Federación ternos nominales del café no se recu­
Nacional de Cafeteros
de 1930. peraron en el decenio del treinta (sólo
se limitaron a permanecer, con ligeras
oscilaciones como es obvio, en el fon­
do tocado en 1932); que la entrada de
capitales extranjeros, nula entre 1930
y 1933 como ya se anotó, fue muy pe­
queña entre 1934 y 1938, si se compara
su promedio anual con el alcanzado
entre 1925 y 1928; y que la contracción
del crédito bancario y el agravamiento
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
del problema de las deudas internas
durante la deflación generaron mul­
titud de problemas que sólo fueron des­
apareciendo paulatinamente a lo lar­
go del período 1934-1940. Finalmente,
la calidad y cantidad de las estadísticas
disponibles impiden hacer cortes finos
entre períodos para definir exacta­
mente cuándo terminó un fenómeno
tan complejo como el que nos ocupa.
Siendo así las cosas y debiendo dar­
le privilegio a un examen macroeco-
nómico de la crisis y no a sus aspectos
parciales, sectoriales o de determina­
dos grupos sociales, que ameritan es­
tudios que cobijen un período largo,
nos bastará considerar que la crisis, en
términos generales, terminó entre me­
diados de 1932 y la primera mitad de
1933.
Opiniones autorizadas de la época y
las estadísticas de que disponemos
permiten apreciar el cambio en la di­
rección de la actividad económica ge­
neral en dicho período (cuadro 5), sin
que con ello se quiera decir que la
prosperidad retornó al país a partir de
julio de 1933. Por el contrario, la re­
cuperación fue, en sus primeros mo­
mentos, lenta y vacilante, e ilustres
observadores de la época continuaron
preocupados por el tema de la crisis a
lo largo de los años siguientes. Es sig­
nificativo, al respecto, que en su dis­
curso de posesión, el 7 de agosto de
1934, Alfonso López Pumarejo habla­
se de «la asoladora crisis que todavía
no ha concluido».
¿Por qué terminó la crisis? Tal vez
la respuesta más simple, a nuestro jui­
cio correcta a pesar de lo resumida, es
la siguiente: el Estado y la «sociedad
civil» lograron reacccionar adecuada­
mente, de manera tardía y un poco
burda, es cierto, ante el desarrollo de
las fuerzas depresivas. No fueron fac­
tores externos al país los que jalona­
ron la recuperación. Ni hubo pertur­
baciones extraeconómicas de impor­
tancia tal que pudiesen bastar para
reactivar el aparato productivo, aun­
que el conflicto colombo-peruano pro­
bablemente contribuyó a la recupera­
ción, no tanto acrecentando directa-
Capítulo 3
101

mente el gasto sobre bienes nacionales

(el grueso del gasto bélico se orientó
hacia productos extranjeros), sino es­
timulando las compras especulativas
de valores bursátiles y propiedad raíz
gracias a las expectativas de inflación
que generó.
La crisis culminó y dio paso a la re­
cuperación porque el Estado le dio un
vuelco a su política económica, presio­
nado por las circunstancias y por los
«damnificados» que creó la misma cri­
sis. La nueva política económica con­
dujo, con rezagos ciertamente, a rea­
nimar las ventas de productos locales
y las exportaciones de café y a mejorar
las condiciones y los montos del cré­
dito doméstico, tal como se expuso an­
teriormente. Y la economía respondió
a este estímulo, unos sectores más rá­
pida o más intensamente que otros, así
algunas actividades se hubiesen liqui­
dado o hubiesen permanecido pos­
tradas a lo largo del decenio de los
treinta.

Lo coyuntural y lo estructural:
un comentario final
Dos grandes sectores productivos, el
agrícola y el industrial, deben desta­
carse cuando se hace referencia a las
reacciones favorables ante los eventos
que acompañaron la crisis.
En efecto, estos sectores (así como
uno de menor tamaño: el minero) se
vieron entre los más favorecidos por la
nueva política económica y desde muy
temprano reiniciaron la expansión de
su producción. Claro está que en el
caso de la producción agrícola existió
un factor adicional y previo al giro de
la política económica: el retorno a los
campos de los trabajadores cesantes al
suspenderse las obras públicas en el
comienzo de la crisis.
La recuperación de los sectores más
dinámicos de la economía, entre los
cuales sobresalió el industrial, fue
también una fase de reanimación de
las ganancias y del optimismo empre­
sarial acerca del futuro de las activi­
dades allí localizadas. La inversión en
ampliaciones y mejoras de las capaci-
dades productivas, por ende, hizo par­ "La tabla de
te también de la recuperación y le dio salvación",
bases firmes al «nuevo modelo» de de­ Esteban Jaramillo
sarrollo que emergió de la crisis: cre­ y su máquina de
hacer dinero,
cimiento económico e industrializa­ caricatura de Gómez
ción basados en las exportaciones (en Leal, "Fantoches",
volumen) de café y en la sustitución de diciembre de I931.
importaciones.
Una breve conclusión puede ex­ "Parado",
traerse de todo lo previamente ex­ ilustración del libro
"Colombia S.A.",
puesto. La naturaleza y la gravedad de de Antonio García,
la coyuntura 1928-1933 y las reaccio­ Manizales, 1934.
nes de los diferentes grupos sociales,
del gobierno y del Congreso ante las
circunstancias necesariamente impre­
vistas del momento impulsaron la
transformación profunda del país en­
tre 1930 y 1940: se modificaron el tipo
y la intensidad del Estado en lo eco­
nómico y se aceleró el cambio de la es­
tructura productiva. En ese entonces
lo «coyuntural» fue, como tantas otras
veces, causa de lo estructural.
102 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

Bibliografía
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agrario». Cuadernos Colombianos, Nos. 6, 7 y 8, 1975.
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LÓPEZ, HUGO: Estudio sobre la inflación en Colombia: el período de los años 20. Centro de
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OCAMPO, JOSÉ ANTONIO y SANTIAGO MONTENEGRO. «La crisis mundial de los años treinta en
Colombia». Desarrollo y Sociedad, N.° 7, Centro de Estudios sobre Desarrollo Económi­
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OSPINA, Luis. Industria y protección en Colombia: 1810-1930; Oveja Negra, Medellín, 1974.
PATINO, ALFONSO. La prosperidad a debe y la gran crisis: 1925-1935. Banco de la República,
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POSADA, CARLOS ESTEBAN. La crisis del capitalismo mundial y la deflación en Colombia: 1929­
1933. Centro de Investigaciones Económicas - CIÉ, Facultad de Ciencias Económicas,
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POVEDA, GABRIEL. «Historia de la Industria en Colombia», ANDI, N.° 11, ANDI, Medellín,
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RODRÍGUEZ, ÓSCAR. Efectos de la gran depresión sobre la industria colombiana. Tigre de Papel,
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TORRES, GUILLERMO. Historia de la moneda en Colombia. Banco de la República, 1945.

Las «Memorias» de los ministros de Hacienda, Industria y Agricultura de la época, los informes
anuales del gerente a la junta directiva del Banco de la República y las «Notas Editoriales»
de ésta conforman una parte esencial de la bibliografía de los estudios extensos sobre la «gran
crisis».
Capítulo 4 103

Aspectos internacionales
de la crisis de los años treinta
Juan José Echavarría Soto

Acumulación, ciclos y crisis

en los países centrales___________

L os años que transcurren entre

1913 y 1940 conforman uno de los
más terribles períodos en la historia
moderna de los países capitalistas. No
solamente la tasa de crecimiento de la
riqueza fue prácticamente nula, y el
desempleo en las ciudades adquirió
magnitudes desconocidas en el pasado,
(particularmente entre 1929 y 1940),-
sino que, quizá más importante, los in­
tegrantes de cada sociedad sintieron
que el sistema capitalista no funcio­ nueve veces mayor en 1913 que en Una panorámica de
naba como supuestamente «debería» 1870, y cada ciudadano tres veces más Manhattan (Nueva
York), desde
hacerlo. El libre juego de las fuerzas rico en el último año que en el pri­ Governors Island,
de mercado no garantizaba la riqueza mero. De hecho, entre 1870 y 1913 en publicada en 1931
de las naciones en la forma descrita los Estados Unidos las tasas de creci­ por "El Gráfico",
por Adam Smith siglo y medio atrás, miento promedio anuales fueron de de Bogotá. Como
y las políticas adoptadas por los dife­ 5.27 % para la economía en conjunto, centro financiero
internacional,
rentes gobiernos fueron completa­ y 2.41 % para el producto per cápita. Nueva York es el
mente ineficaces para contrarrestar las También mostraron gran dinamismo epicentro
tendencias nocivas presentes en cada las economías japonesa y alemana, y de la crisis.
momento. en menor grado Inglaterra y Francia.
Fue un período de rápida acumulación
Qué contraste con épocas anterio­ y de intensa integración de la econo­
res, y principalmente con la «edad do­ mía mundial, y los flujos comerciales
rada» que transcurrió entre 1870 y entre los diferentes países crecieron
1913. El mercado norteamericano fue
104
La depresión en los aún más rápido que la producción
Estados Unidos: global.
marcha del hambre, Por supuesto, la depresión de los
bajo la lluvia, años treinta no fue la primera que vi­
en la Union Square
de Nueva York, vió el sistema capitalista durante su
marzo de 1932. historia. El término «gran depresión»
ya era utilizado por los historiadores
para determinar el período que vivió
el sistema capitalista entre 1873 y
1896; y antes que éste, se llamó «los
cuarenta años de hambre» a otro largo
período de inseguridad y estancamien­
to. Durante el siglo XIX se presentaron
caídas en las tasas de crecimiento en
las décadas de 1820, 1830, 1870 y
1880, y movimientos cíclicos en pre­
cios y tasas de interés en los ciclos que
terminaron en 1818, 1846, 1865, 1899
y 1920. Sobre las características cícli­
cas de la economía capitalista, y a un
nivel más general, se considera incluso
que tienden a presentarse simultánea­
mente ciclos de corta duración, de alta
homogeneidad y regularidad, ciclos de
mediana duración (de ocho años) y ci­
clos largos asociados con las «grandes»
depresiones, que tienen lugar cada 17­
20 años aproximadamente.
Pero el período de entreguerras fue
realmente más desfavorable que cual­
quier otro mal período del siglo XIX.
La tasa de crecimiento de la produc­
ción industrial había descendido de un
ciclo a otro en el pasado, pero nunca
antes había sido negativa, con una pro­
ducción industrial promedio menor en
un ciclo que en el anterior; se cono­
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
cían estancamientos relativos en el pa­
sado, pero ahora, en el período de en­
treguerras, se presenta por primera
vez una disminución absoluta.
La década de los años veinte.
Diferentes experiencias en distintos
países
La experiencia de acumulación fue di­
ferente en los distintos países capita­
listas antes de 1913. La tasa de creci­
miento de la economía norteamerica­
na triplicó a la de Francia, y superó
ampliamente a la del Japón, Alemania
y el Reino Unido. Las diferencias en
materia de acumulación se harían aún
más pronunciadas si se incluyesen los
años siguientes a 1913, por el simple
hecho de que la primera guerra no
afectó a los Estados Unidos.
También fue un disímil la experien­
cia durante los años veinte. Fue una
década de crecimiento significativo en
Estados Unidos, Canadá y Australia,
y en menor medida en Francia e Italia,
pero no así en Europa en conjunto.
Tras la reconstrucción de la primera
postguerra, con múltiples fricciones
políticas entre vencedores y vencidos,
se presenta la crisis de 1920-21 —corta
pero intensa—, y dos años más tarde
la hiperinflación en Alemania, Aus­
tria, Hungría, Polonia y Rusia. Ale­
mania no comienza su proceso de re­
cuperación hasta mediados de 1926, y
la situación fue aún más traumática
para el Reino Unido. En Gran Bre­
taña las dificultades comienzan real­
mente desde 1870, con tasas de creci­
miento decepcionantes en términos
relativos, ante la pérdida de dinamis­
mo del sector externo.
Los Estados Unidos, por el contra­
rio, vivieron una rápida y continua ex­
pansión durante los años posteriores a
1922, caracterizada por altos índices
de crecimiento en construcción, y por
innovaciones técnicas desconocidas en
el pasado en las ramas de motores y
automóviles, petróleo, caucho, acero
y estaño, construcción, transporte y
electricidad. Ya en 1929 la producción
industrial norteamericana representa-
Capítulo 4 105

ba cerca del 46 % de la producción

conjunta de los 24 mayores produc­
tores del mundo y absorbía el 39 %
del consumo mundial de materias pri­
mas. Esta dinámica del sector real se
vio acompañada, al menos desde
1925, por una «orgía» especulativa de
magnitudes desconocidas en el pasa­
do. Se olvidó por completo, y en par­
ticular desde 1928, la idea simple pero
correcta de que la riqueza depende del
esfuerzo productivo y del crecimiento
del sector real. El aumento en el pre­
cio de los papeles bursátiles y del in­
terés devengado garantizaría el enri­
quecimiento, una forma simple y agra­
dable de acumular dinero, y el precio observado un mejor porvenir que el La tercera avenida
de los papeles aumentaba año tras actual; tranquilidad y alegría en de Nueva York,
año. Cualquier intento del gobierno el frente interno, paz en el externo»; en la época de crisis.
por frenar la «orgía» especulativa era y el futuro presidente Herbert Hoo-
condenado en los términos más vio­ ver, ante un comité del Congreso nor­
lentos: si comprar y vender papeles teamericano: «En materia económica
fuese ilícito, el gobierno debería ce­ se prevén desarrollos sin límite; nue­
rrar el mercado financiero; en caso vos bienes que satisfarán nuevas de­
contrario, no debería entrometerse. mandas. ..; apenas hemos tocado el co­
Los discursos de políticos y las predic­ mienzo de nuestro potencial.»
ciones de economistas alentaban aún En octubre de 1929 comenzó la ma­
más lo sucedido. Meses antes del «oc­ yor crisis financiera que recuerde el
tubre negro» en Wall Street (1929), mundo capitalista en toda su historia.
afirmaba el presidente Calvin Coolid- El precio de los papeles descendió
ge ante las cámaras: «Ningún Congre­ abruptamente durante más de tres
so anterior en los Estados Unidos ha años y no volvería a recuperarse en

Aseadores del
Empire State Building,
Nueva York,
símbolo del poder
económico.
106 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

Indicadores del impacto de la depresión en seis países desarrollados Cuadro 1

Reino Francia Alemania Canadá Estados Japón

Unido Unidos

Año en que se alcanzó el menor nivel, y a cuánto cayó con respecto a 1929.

Producción industrial 1931: 86% 1932: 84% 1932: 58% 1932: 68% 1932: 55% 1931: 92%

Ingreso nacional 1932: 93% 1934: 83% 1932: 80% 1933: 76% 1933: 68% Sin datos

Año en que se recupera el nivel de 1929.

Producción industrial 1934 1950 1936 1936 1937 1933

Ingreso nacional 1934 1946 1934 1938. 1937 Sin datos

décadas; según las anécdotas de la a 1929; adicionalmente se observa el

época, cuando un banquero reservaba
habitación en un hotel, se le pregun­
taba si lo hacía para dormir, o para
saltar.
Los efectos económicos de la
depresión
Cola de desempleados
durante la crisis En el cuadro 1 aparece la evolución de
económica, delante la producción industrial y el ingreso
de una valla
publicitaria que nacional en seis países desarrollados,
elogia el estilo indicando cuánto se redujeron ambas
de vida norteamericano. variables en el peor año con respecto
año en que se recupera el nivel de
1929. El impacto de la depresión en
los Estados Unidos fue mucho más
fuerte que en los demás países, la pro­
ducción industrial se redujo a la mitad
(55 %) de la de 1929, y el ingreso na­
cional disminuyó el 32 %. Algo simi­
lar sucedió en Alemania con la pro­
ducción industrial, aun cuando el in­
greso nacional se comportó un poco
mejor que en Estados Unidos. Francia
y Canadá presentan una situación in­
termedia, y el Reino Unido y el Japón
fueron levemente afectados en térmi­
nos relativos.
De acuerdo con la segunda forma
de medir el impacto de la depresión
(recuperación al nivel de 1929), el país
más afectado fue Francia, donde se
perdieron cerca de dos décadas en tér­
minos de acumulación, puesto que los
niveles de 1929 apenas se recuperarían
luego de la segunda guerra mundial;
los Estados Unidos, Canadá y Ale­
mania sólo recuperarían su nivel de in­
greso y producción en 1935-37, mien­
tras que el impacto fue sustancialmen­
te menor en el Japón y Reino Unido.
Pero los Estados Unidos viven una
nueva recesión en 1937, y por ello se
afirma que la recuperación apenas se
Capítulo 4 107

presentó con la guerra. Adicionalmen­ Represión sobre un

te, mientras que en el Reino Unido se manifestante obrero
mantiene el estancamiento vivido du­ durante una
rante los años veinte —realmente des­ manifestación de
de 1870—, en el Japón sí se obser­ trabajadores del
sector automotor
va un proceso de acumulación im­ en Detroit,
portante. diciembre, 1931.
En cuanto al impacto de la depre­
sión sobre los diferentes sectores de la
sociedad pueden hacerse las siguientes
consideraciones. Al nivel más general,
puesto que la participación en el in­
greso nacional de los grupos de ma­
yores y menores ingresos no se modi­
ficó significativamente durante la dé­
cada de los años treinta, la recesión
castigó a todos los estratos de la socie­
dad en cada país; la riqueza global no
aumentó durante la década y dismi­
nuyó en términos per cápita. A otro
nivel, en los Estados Unidos la parti­
cipación de los salarios en el ingreso
total creció desde 50 % en 1929 hasta
57.8 % en 1933, para luego descender
ligeramente. Algo similar sucedió en desde 1895—, con la excepción de
Inglaterra y otros países europeos. 1970 (cerca de mil novecientas adqui­
Los salarios nominales cayeron fuer­ ridas). Ello permitió que las grandes
temente, pero más lo hicieron los pre­ firmas aún vivas no padeciesen una
cios, y en particular los productos ali­ disminución tan drástica en su tasa de
menticios, con incrementos relativa­ ganancia.
mente importantes en el salario real Los costos del «ajuste» fueron asu­ Mineros de Inglaterra
desde el comienzo de la recesión. midos principalmente por los desem­ declarados en huelga,
pleados en la ciudad, y por el sector junio de 1926.
No se cuenta con estudios precisos La fotografía fue
sobre lo sucedido a los propietarios de agrícola en general. El récord en tér­ publicada por
capital y de los asalariados. Sin em­ minos de desempleo fue verdadera­ "El Gráfico",
bargo, algunos estudios sobre los de­ mente aterrador, y, con la excepción en Bogotá.
sarrollos en Francia podrían ilustrar lo
sucedido en otros países. Allí, entre
1930 y 1935, se beneficiaron enorme­
mente los pensionados, los empleados
oficiales y en menor medida los tra­
bajadores aún empleados, y principal­
mente los trabajadores de la industria
del carbón.
Entre los propietarios del capital se
presentaron diferencias importantes.
La competencia disminuyó drástica­
mente, principalmente en los Estados
Unidos y Alemania, y las grandes fir­
mas absorbieron a las pequeñas. El
número de firmas adquiridas en los
Estados Unidos en 1930 (cerca de mil
trescientas) no tiene precedentes en la
historia norteamericana —al menos
108
La prensa colombiana de 1937, en los Estados Unidos no
transmitió a los hubo un solo año de la década en que
lectores las imágenes el número de desempleados bajase de
de la crisis. 8 millones. Uno de cada cuatro tra­
Esta fotografía de
bajadores se encontraba desempleado
disturbios obreros
en Londres fue en 1933 (13 millones) y uno de cada
publicada por "Cromos" cinco todavía en 1938. En Alemania
en octubre de 1931. existían 2.800.000 desempleados en
1929, y 6 millones en 1932 (la mitad de
la fuerza de trabajo antes sindicalizada
estaba desempleada en 1932) y en In­
glaterra cayó en 2.8 millones el empleo
global entre 1929 y 1931; en 1933 más
del 25 % de los obreros antes sin-
dicalizados se encontraban desem­
pleados.
Conflictos sociales y desarrollos
políticos
Por supuesto, la lucha obrera y la for­
ma en que ésta se manifestó depen­
dieron de acontecimientos importan­
tes durante los años veinte. La emer­
gencia del fachismo en Italia en 1923
produjo la abolición de los sindicatos
tradicionales y su reemplazo por gru­
pos obreros que apoyaban al nuevo ré­
gimen, con la abolición definitiva del
derecho de huelga en 1929, y en In­
glaterra el militante grupo laborista
fue desplazado por un gobierno con­
servador tras el fracaso de la huelga
general de 1926. Nada similar sucedió
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
en los demás países europeos durante
la década, pero es significativo que en
casi todo gobierno del momento fue­
sen cesados los ministros socialistas.
La reacción de los trabajadores ante
la depresión podría caracterizarse so­
meramente en los siguientes términos.
Un número considerable y relativa­
mente estable de obreros se desafilia
de las asociaciones sindicales entre
1929 y 1932, pero las huelgas y con­
flictos laborales ganan intensidad —la
excepción la constituye el Reino Uni­
do—; posteriormente, luego de 1934 y
especialmente en 1935, se tiende a re­
cuperar las tasas de sindicalización an­
teriores a las crisis, y el nivel de vio­
lencia en los conflictos permanece. En
resumen, cuando los niveles de de­
sempleo se hacen intolerables y duran
más allá del «corto plazo», surgen
múltiples y violentas huelgas. En 1933
el número de trabajadores afiliados a
sindicatos descendió al nivel de 1915
en el Reino Unido y de 1914 en los Es­
tados Unidos, siendo el más bajo des­
de 1919 en Alemania. Esta descrip­
ción exageradamente superficial deja
completamente de lado otros aspectos
importantes, como los efectos de la
Revolución rusa o la evolución de los
partidos comunistas y socialdemócra-
tas en los diferentes países.
A otro nivel, debe anotarse que si
al comienzo de la depresión existían
regímenes parlamentarios en los Es­
tados Unidos, el Japón, el Reino Uni­
do, Francia y Alemania, pocos años
más tarde Alemania y el Japón se con­
vertirían en Estados fascistas; algo si­
milar había sucedido en Italia desde
1923. No es casual que fuese en los
primeros dos países (y principalmente
en Alemania) donde se aplicaran co­
rrectivos «keynesianos» antes de Key-
nes, primero con programas masivos
en construcción de obras públicas, y
años más tarde con programas masi­
vos de producción de armamentos.
Como caracterización general, y con
el fin de explicar lo sucedido en ma­
teria política durante el período, Mi-
chael Kalecky afirma que los «líderes
industriales» que finalmente moldean
Capítulo 4
las políticas estatales, se oponen sis­
temáticamente a la intervención ma­
siva del Estado, a menos que previa­
mente se garantice un alto control de
la clase trabajadora, como en efecto se
logró en países como Alemania. A los
«líderes industriales» les disgusta la in­
tervención del Estado tendiente a
crear empleos; les disgusta la orien­
tación del gasto público y el consumo
subsidiado; y más que nada les disgus­
tan aquellos cambios sociales y políti­
cos que resultan de mantener políticas
medidas conducentes al pleno empleo.
Les disgusta, pero todo ello lo toleran
en períodos de depresión masiva,
siempre y cuando se controle a la clase
trabajadora.
Desarrollos en el centro
que afectaron directamente
a la periferia
Protección y comercio
La revista inglesa The Economist pro­
dujo el siguiente recuento de la situa­
ción internacional en 1932, refirién­
dose principalmente a países indus­
trializados:
109
Comedores para
desocupados en la
ciudad de San Francisco,
California,
instalados por el
millonario Luis Cabrale,
octubre, 1931.
1) Veintidós países abandonaron el
patrón oro.
2) Veintiséis países adoptaron con­
troles de cambio.
3) Dos países adoptaron subsidios a
las exportaciones.
4) Veintiún países aumentaron los
aranceles a las importaciones.
5) Veintidós países implementaron
cuotas (restricciones cuantitativas) al
comercio.
6) Siete países crearon monopolios
importadores.
7) Siete países prohibieron ciertas
importaciones.
8) Nueve países declararon morato­
ria sobre el pago de su deuda externa
pública.
9) Cinco países declararon morato­
ria sobre su deuda externa comercial
(privada).
Adicionalmente y como desarrollos
importantes que afectarían profun­
damente a la periferia deben mencio­
narse:
10) Los precios internacionales de
los productos agrícolas se deterioraron
enormemente, y no sólo en términos
absolutos; se presenta un deterioro
masivo de los «términos de intercam­
bio» agricultura-industria.
110
Nueva Historia de Colombia. Vol. V

Gráfico 1

Importaciones mundiales de 75 países

Enero, 1929-marzo, 1933
(Cifras mensuales, millones de US$)
Abril

Octubre

Fuente: Kindleberger

11) Desaparecen los flujos financie­ cesariamente para el grupo, y el efecto

ros a nivel mundial.
Los desarrollos descritos no son in­
dependientes entre sí, y en ocasiones
son causa o efecto de los demás. Los
siete primeros puntos señalados por
The Economist, relacionados con «po­
líticas proteccionistas», indican clara­
mente la filosofía que respaldó las me­
didas implementadas por los gobier­
nos de turno en cada país, consistente
en «mendigar al vecino» o exportar el
desempleo (mediante mayores expor­
taciones y menores importaciones)
con un fracaso conjunto rotundo. Lo
que es sano para un país no lo es ne­
neto fue la reducción drástica en el co­
mercio mundial; las importaciones
mundiales de 75 países se redujeron
mes a mes en espiral, y en enero de
1933 apenas llegaban a 992 millones
de dólares, la tercera parte de las de
enero de 1929 (gráfico 1). Apenas un
país adopta políticas tendientes a ex­
portar el desempleo, le siguen auto­
máticamente los demás. Así ocurrió
tras la devaluación del Reino Unido.
The Economist menciona 22 casos de
devaluación, pero son más de 35 al in­
cluir los países subdesarrollados. En
abril de 1929 devalúa Uruguay, y la
Capítulo 4
lista que sigue parece interminable.
En el mismo año devalúan Argentina
(noviembre) y Brasil (diciembre). En
1930: Australia (marzo), Nueva Ze­
landa (abril) y Venezuela (septiem­
bre). En 1931: México (agosto), Rei­
no Unido, Canadá, India, Suecia, Di­
namarca, Noruega, Egipto, Irlanda,
Malasia y Palestina (septiembre),
Austria, Portugal, Finlandia, Bolivia,
El Salvador (octubre) y el Japón (di­
ciembre). En 1932: Colombia, Nica­
ragua y Costa Rica (enero), Grecia y
Chile (abril), Perú (mayo), Ecuador,
Siam (junio) y Yugoslavia (julio). En
1933, República Sudafricana (enero),
Honduras y Estados Unidos (abril).
Por otra parte, y refiriéndonos nue­
vamente al artículo de The Economist,
los desarrollos enumerados en (1),
(8), (9), (10) y (11) se encuentran ín­
timamente relacionados. La devalua­
ción encareció el pago de la deuda ex­
terna (en términos de la moneda na­
cional), y la situación se agudizó al de­
saparecer los flujos financieros, pues
no hubo crédito «fresco» para pagar
intereses y capital sobre préstamos
viejos. Finalmente, el deterioro de los
términos de intercambio complicó aún
más la situación en los países de la pe­
riferia: las divisas disminuyeron más.
111
El consulado de
Colombia en Hamburgo
anuncia facilidades
para la inmigración
(1924).
En cuanto a los aspectos enumera­
dos en (10) y (11), cabe señalar que en
1929 los Estados Unidos «otorgaron»
al mundo un poder de compra (im­
portaciones más inversiones, princi­
palmente préstamos) de US$ 7.400
millones, financiando así cerca del
20 % de las importaciones mundiales
de ese año. Dicha suma descendió en
1932 al 32 % del año anterior, y este
solo hecho bastaría para explicar la re­
cesión en el resto del mundo. No es
coincidencia que el principal país pres­
tamista de los años veinte, Alemania,
fuese también el más afectado por la
depresión, después de los Estados
Unidos. Los principales países endeu­
dados a nivel mundial no fueron los la­
tinoamericanos (sólo Argentina figura
entre los cinco mayores del mundo),
pero en relación al tamaño de sus eco­
nomías sí fueron golpeados conside­
rablemente, tanto por el flujo inicial
de capital financiero como por su
desaparición una vez comienza la
depresión.
En períodos de «orgía especulativa»
mundial como la de los años veinte en
Wall Street, los países del Tercer
Mundo tienden a endeudarse alegre­
mente, pues es más sencillo recurrir al
capital financiero internacional que
112 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

ción de crédito a corto plazo para pa­

Llegada de la misión crear nuevos impuestos al ingreso.
comercial francesa al Pero una vez llega la crisis —y para­
aeropuerto de Madrid, dójicamente siempre tiende a olvidar­
Cundinamarca, se que ésta es inevitable, con diferen­
procedente de
Barranquilla, agosto cias obvias en su magnitud—, se es­
de 1929. Ayudante tancan abruptamente los flujos finan­
Guerin, embajador cieros, generando deflación automá­
Neton, jefe de misión tica. Cada grupo trata de desplazar el
Colin, secretario
del Ministerio de costo del ajuste hacia los demás en
Guerra general Reyes cada país, y serán aquellos sectores
Luna y piloto jefe Jean. más débiles los que finalmente asu­
man las consecuencias. Se tomarán
medidas desesperadas sumamente
gravosas —por ejemplo, la contrata­
gar deuda a largo plazo— y se otor­
garán costosos favores a los inversio­
nistas (directos) extranjeros con el fin
de conseguir el capital financiero. Lo
que es peor, este último no llega fi­
nalmente.
Pero el endeudamiento no se pro­
dujo únicamente porque así lo desea­
ron los países del Tercer Mundo, y fue
más determinante la actitud del go­
bierno norteamericano y de los «aho­
rradores» en Wall Street. No se ha
analizado suficientemente este fenó­
meno, pero la oferta de fondos pres-
tables es altamente inestable, pasando
con enorme facilidad de sobreoferta
en períodos de «orgía» especulativa a
estancamiento total. En resumen, no
basta con que exista demanda para
que se produzcan los préstamos inter­
nacionales, y, dadas las condiciones
políticas internas en nuestros países,
siempre existirá demanda «excesiva»
por recursos financieros frescos. Más
bien, son las condiciones de oferta las
que finalmente determinan lo sucedi­
do. De hecho, han sido pocos los mo­
mentos históricos de sobreoferta in­
ternacional: los años veinte, cincuenta
y noventa durante el siglo XIX, y nue-

Llegada de Enrique
Olaya Herrera y de
su hija María Olaya
Londoño al muelle
de Nueva York,
enero de 1930,
donde fueron
recibidos por
H. Freeman Mathews,
general Hanson E. Ely,
George F. Habb Hand,
Richard Southgate
(representante del
presidente Herbert
Hóover), almirante
R. de Steinger.
Capítulo 4
vamente los veinte durante el presente
siglo; también la década de los setenta,
cuyas consecuencias hoy padecemos.
La década de los veinte fue uno de
esos raros períodos de sobreoferta, y
conviene analizar mejor lo sucedido
con el lado de la oferta: el mercado fi­
nanciero en Wall Street. Hubo prés­
tamos de todo tipo con propósitos tan
extravagantes como pudiese imaginar­
se. Préstamos para construcción de
apartamentos suntuarios, para orga­
nizaciones eclesiásticas, etc. Los go­
biernos latinoamericanos —y de otros
países— emitían bonos en el mercado
internacional, y éstos eran ávidamente
adquiridos por los ciudadanos ingleses
o norteamericanos. Ya se indicó en las
secciones iniciales del trabajo la lógica
que guiaba las decisiones de compra,
no importando para nada el desem­
peño del sector real de la economía;
los bonos se adquirían, pues su precio
futuro sería mayor. El gobierno de los
Estados Unidos también se mostró in­
teresado en que los fondos fluyesen,
pues financiaban las exportaciones del
mismo país. Difícilmente podría haber
evitado lo sucedido, de todas formas.
Si el público combatía las acciones
preventivas para las compras internas,
¿por qué intervenir los flujos financie­
ros internacionales? El descontrol fue
total. Jamás se pensó en enviar misio­
nes evaluadoras como aquellas nom­
bradas por gobiernos más cautos —el
inglés, por ejemplo— en épocas an­
teriores, y los negocios con nuestros
países se manejaban a través de inter­
mediarios desconocidos por quienes
desembolsaban su capital. Era tal el
deseo por prestar dinero, que en de­
terminado momento existieron 29 re­
presentantes de casas financieras en
Colombia tratando de «vender» prés­
tamos a la Nación, departamentos y
municipios; la situación no fue dife­
rente para los demás países.
Afortunadamente para Latinoamé­
rica, pudo incurrirse en moratorias ge­
neralizadas desde 1931, lo cual se fa­
cilitó por la decisión del presidente
Hoover de conceder la moratoria a
Alemania, sin retaliación posterior.
113
Cuadro 2
Clasificación de diferentes países latinoamericanos
según la caída del valor exportado
(1932/33 con respecto a 1928/29)
Caída
porcentual
en las Países
exportaciones
Más de 80% Chile.
70%-75% Bolivia, Cuba, Perú y El Salvador.
65%-70% Argentina, Guatemala y México.
Brasil, República Dominicana, Haití
60%-65%
y Nicaragua.
55%-60% Ecuador y Honduras.
50%-55% Colombia, Costa Rica, Panamá
y Paraguay.
30%-45% Venezuela.
La moratoria es excesivamente cos­
tosa cuando la adopta un solo país, o
unos pocos, y la experiencia histórica
en el Tercer Mundo indica que un país
que incumple, sólo vuelve a tener ac­
ceso al mercado internacional de
capitales hasta veinte o treinta años
después.
Adicionalmente, todo país que in­
cumpla se expone a fuertes medidas
retalatorias, en otros campos de la
economía, máxime cuando su nivel de
dependencia económica es alto. Pero
por el hecho de ser generalizada, la
moratoria facilitó que después de 1931
los diferentes países latinoamericanos
comenzaran a incumplir; en 1934 sólo
Argentina, Haití y la República Do­
minicana continuaban pagando el ser­
vicio de la deuda. Ciertos aconteci­
mientos adicionales facilitaron aún
más el ajuste de pagos al exterior. El
descenso drástico en el precio de los
bonos que acompañó la crisis de Wall
114 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

Street permitió que varios países lati­
noamericanos recomprasen sus com­
promisos a precios irrisorios.
Términos de intercambio y
productos agrícolas
En cuanto a los términos de inter­
cambio, toda recesión ha conllevado
históricamente disminuciones drásti­
cas en el precio relativo de los pro­
ductos primarios, y la enorme inten­
sidad de la depresión de los treinta
condujo a que en 1932 los términos de
intercambio fuesen los peores en cien
años de historia (1870-1970), realmen­
te los peores que jamás haya enfren­
tado el Tercer Mundo. Para un país la­
tinoamericano «típico», con exporta­
ciones altas en término de la produc­
ción nacional —por ejemplo 30 %—,
un deterioro del 30 % en los términos
de intercambio, como el que en efecto
se presentó en promedio, conduce au­
tomáticamente a una caída del 10 %
en el ingreso nacional, a menos que
existan cambios importantes en la pro­
ducción y en el quantum exportado;
ello explica la importancia del estudio
de la evolución de dicha variable.
La capacidad para importar cayó
significativamente como se aprecia en
el cuadro 2, aun cuando el aumento
sustancial en el quantum exportado,
excepción hecha de Cuba y Chile, per­
mitió que la capacidad para importar
no cayese tan drásticamente; el país
más golpeado en Latinoamérica —y
en el mundo entero— fue Chile, pero
en ninguno de los países latinoameri­
canos cayeron las exportaciones me­
nos del 30 %; Colombia fue poco
afectada en términos relativos. Otro
factor que contribuyó a disminuir el
impacto externo a través del tiempo
fue la alta inversión extranjera en el
sector primario de la economía lati­
noamericana. Al caer utilidades, dis­
minuyen los flujos de remesas hacia el
exterior.
Estos dos últimos efectos, la para­
lización de los flujos de capital y la caí­
da en los términos de intercambio, co­
menzaron a presentarse en la econo­
mía colombiana desde 1928, precipi­
tando al país a una depresión que, si
bien no fue tan severa como en otros
países de América Latina, cambiaría
el curso de la economía en los años
posteriores.

Bibliografía

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THORP R. (ed.) Latín America in the 1930s. The role of the periphery in world crisis. London,
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Capítulo 5 115

La economía entre 1930 y 1945

Jesús Antonio Bejarano Ávila

Introducción________________

D urante los años que transcurren

entre la gran crisis y el final de
la segunda guerra mundial, el com­
portamiento de la economía colombia­
na puede subdividirse en dos períodos
más o menos definidos: el que cubre
el decenio 1930-1939, años en los cua­
les el país experimenta no sólo un cre­
cimiento exitoso impulsado en buena
parte por el dinamismo de la industria,
sino que concentra las transformacio­
nes sociales e institucionales que se
gestan —tímidamente por cierto—
desde los comienzos del gobierno de
Enrique Olaya Herrera y que se acen­ el cuatrienio anterior, sino también en El presidente
Enrique Olaya Herrera
túan y consolidan durante el cuatrie­ el dinamismo de las transformaciones y el banquero
nio del gobierno de Alfonso López económicas precipitadas por la gran norteamericano
Pumarejo. Por el contrario, en los depresión. Thomas T. Lee,
años que corren entre 1939 y 1945, La crisis, por otra parte, permitió el en Bogotá,
asediado por las vicisitudes de la se­ diseño de instrumentos de política marzo de 1931.
gunda guerra mundial, el país se es­ económica especialmente en los as­
tanca en lo económico, al tiempo que pectos arancelarios, monetarios y de
las transformaciones sociales parecen gasto público, que siguieron utilizán­
dar marcha atrás. La «pausa» del go­ dose con alguna eficacia en los años si­
bierno de Eduardo Santos es en rigor guientes para promover el desarrollo
no sólo una pausa de los avances po­ económico dentro del marco de una
líticos y sociales conseguidos durante más amplia intervención del Estado,
116
estimulada sin duda por la gran depre­
sión, pero también por las transfor­
maciones políticas que caracterizaron
la «República Liberal», como se de­
nominó a la hegemonía política de
este período. Si intentásemos seleccio­
nar los procesos más importantes ocu­
rridos en lo económico durante estos
años, habría que señalar, de una par­
te, la consolidación de la industria
como el sector dinámico del conjunto
de la economía; de otra, la ampliación
del ámbito de intervención del Estado
y el diseño y aplicación de instrumen­
tos de política económica de mayor al­
cance que los disponibles en los años
anteriores a la crisis y, finalmente, los
empeños —a la postre infructuosos—
por acomodar la sociedad rural a las
nuevas realidades de una economía en
tránsito hacia la industrialización, em­
peños que se cristalizaron jurídica­
mente en la ley 200 de 1936.
El crecimiento económico
A diferencia de la mayoría de los paí­
ses latinoamericanos, la recuperación
de la economía colombiana durante
los años inmediatamente posteriores a
la gran crisis fue relativamente rápida
Llegada a Bogotá
de la misión financiera
norteamericana,
o misión Kemmerer,
agosto de 1931:
William E. Dunn,
Joseph T. Byrne,
W. E. Logerquist,
V. W. Renwicz,
J. G. Schaefer,
K. M. Williamson.
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
y sostenida. De un lado, la severidad
misma de la crisis fue mucho menor
que en otros países del continente; en­
tre 1929 y 1933 el Producto Interno
Bruto real creció en total 9.9 %, en
contraste con Argentina (—9.7 %)
México (-10.3 %), Chile (-36.9 %)
o Brasil (2.6 %), en estos mismos
años. De otro lado, la duración del pe­
ríodo crítico no parece haber sido tan
acentuada, como sí ocurrió en otros
países.
De hecho, si bien el producto cayó
en 2.4 % entre 1929 y 1931, aun así
logró mantenerse por encima de los
niveles alcanzados en 1928, gracias al
buen desempeño del sector agrícola,
al crecimiento de las exportaciones de
café y oro, y al impacto de la reforma
arancelaria expedida en 1931, que no
sólo protegió algunos sectores manu­
factureros, sino que estimuló la pro­
ducción de alimentos sustitutivos de
importaciones como azúcar, arroz o
cacao.
A partir de 1931, la demanda inter­
na comenzará a recuperarse en forma
rápida, alcanzando un ritmo anual del
8.2 % y un crecimiento del PIB del
6.2 % entre 1931 y 1934. Durante el
resto de la década, el crecimiento eco-
Capítulo 5
117

Crecimiento económico de algunos países de América Latina. 1929-1939 Cuadro 1

Producto Producto Producto Interno Producción
doméstico manufacturero Bruto real al costo de manufacturera real al
Bruto real al real al costo factores (cambios costo de factores
costo de de factores porcentuales totales) (cambios totales en
Países factores (porcentaje de porcentajes)
(porcentaje cambio
promedio promedio
anual de anual)
cambio)
1929-1939 1929-1933 1929-1933 1933-1939 1929-1933 1933-1939

Argentina 1.6 3.1 -9.7 29.2 -6.5 44.7

Brasil 3.0 5.0 2.6 31.6 1.3 60.4
Chile 0 3.3 -36.9 -50.6 -6.4 37.7
Colombia 3.8 8.8 9.9 31.6 24.8 86.0
Honduras -1.0 1.4 -8.6 -2.0 -13.2 32.5

México 2.1 4.3 -10.3 37.2 -7.9 65.3

Paraguay n.a n.a n.a n.a n.a n.a

Ecuador n.a n.a n.a n.a n.a n.a

Uruguay 1.0 5.2 n.a n.a n.a n.a

Venezuela n.a n.a n.a n.a n.a n.a

n.a = Sin dato

Fuente: CARLOS F. DÍAZ-ALEJANDRO, Notas sobre la historia económica de América Latina, 1929-1950 (Cuadros II, IV,
III, V). En Ensayos sobre historia económica colombiana, Fedesarrollo, s.f.

nómico tendrá mayor lentitud y se Por el contrario, entre 1939 y 1944

apoyará sobre todo en la expansión
del sector industrial que saldrá forta­
lecido de la crisis.
Mirando en conjunto, el desarrollo
colombiano durante los años treinta
será sin duda uno de los más exitosos
de América Latina (cuadro 1). Entre
1929 y 1939, el país creció a una tasa
promedio anual de 3.8 %; la produc­
ción manufacturera al 8.8 % en el mis­
mo período (una de las más rápidas de
América Latina), y el ingreso bruto
por habitante al 2 % anual en 1930-38.
el ingreso bruto por habitante crecerá
apenas al 1.2 % promedio anual y, si
en 1939 el producto per cápita se si­
tuaba en 332 dólares (de 1970), para
1944 había bajado a 330 dólares y
en 1945 apenas si llegaba a 338 dóla­
res. La guerra, sin duda, tuvo efectos
gravosos sobre el ritmo general de la
economía, haciendo bajar la tasa de
crecimiento anual de 2.2 % en 1940 a
1.7 %, 0.2 % y 0.4 % en 1941,1942 y
1943 respectivamente, comenzándose
el inicio de la recuperación en 1944,
118 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

cual el producto apenas se aumentó en

Cuadro 2 un 36.9 %. La agricultura en su con­
junto, por el contrario, experimentó
en ambos períodos aumentos realmen­
te modestos.
Por otra parte, para 1930 la contri­
Crecimiento de los principales sectores de la bución de este último sector al pro­
economía. 1930-1945 ducto bruto total representaba el
(Incremento porcentual total del producto) 71.3 %, descendiendo en 1939 al
48.1 % y en 1945 al 47 % mientras la
industria pasaba a representar el
8.4 %, 11.4 % y 13.4 % respectiva­
1930-1939 1939-1945 1930-1945 mente en esos mismos años. Lo que
significa un acelerado cambio en la es­
tructura económica en un período re­
lativamente corto.
Total 84.2 16.8 115.2 De igual importancia resultan los
cambios en la localización poblacio-
Agricultura 24.5 14.0 41.9 nal. Es cierto que es entre 1920 y 1930
cuando se experimentan los mayores
Industria 149.5 36.9 241.7 ritmos de urbanización y de incremen­
to poblacional en actividades urbanas.
Comercio, Entre 1930 y 1945 estos ritmos conti­
finanzas núan aunque menos acentuados. Du­
y servicios 110.0 -4.4 101.6 rante este período la población urbana
pasó del 26 % a 34 % del total y la ru­
Construcción 166.6 59.0 228.6 ral del 74 % a 66 %. Por otra parte,
la población asentada en las cuatro
Transporte 102.9 44.4 192.9 principales ciudades pasó de 528.000
habitantes en 1930 a 1.016.000 en
1945, lo que representa un incremento
del 92 % durante el período. Pero qui­
Fuente: Con base en CEP AL, El desarrollo económico de Colombia zás el hecho más destacado es que,
(Anexo estadístico), Análisis y Proyecciones del Desarrollo
Económico, Cuadro 1, sin fecha. mientras la población activa total del
país aumentó en este lapso un 33 %,
la empleada en manufacturas lo hizo
en un 65 % en tanto que en la agri­
cultura el incremento fue sólo de
abriéndose paso, a partir de este año, 20.5 %; así, la manufactura pasó de
un acelerado crecimiento que se man­
tendría durante el decenio de posgue­ absorber el 4.2 % de la población ac­
rra. El dinamismo de los sectores eco­ tiva total en 1930 al 5.2 % en 1945,
nómicos no fue por supuesto unifor­ mientras en la agricultura el cambio
me. Como se observa en el cuadro 2, fue de 66.1 % a 60 % en este mismo
entre 1930 y 1945 el producto bruto to­ período. Las modificaciones en la es­
tal se incrementó en un 115.2 %, sien­ tructura económica, expresadas en un
do especialmente significativo el au­ aumento de la participación industrial
mento en el sector industrial (241.7 %) y de la población localizada en activi­
y en sectores como transporte y cons­ dades urbanas conllevaba, es obvio,
trucción; en contraste, la agricultura demandas sociales y políticas que de­
apenas aumentó su producto en un bían ser satisfechas por un Estado que
41.9 %. Por supuesto, este crecimien­ hasta entonces escasamente iniciaba
to del sector industrial fue mucho más su modernización y que debía encarar
pronunciado (149.5 %) entre 1930-1939 tanto la transición hacia una economía
que en el quinquenio siguiente, en el industrial, cuya necesidad había sido
Capítulo 5
119

evidenciada por la crisis, como las pro­ dustrial durante este período se tradu­
pias instituciones estatales y el papel jeran en un crecimiento aún más ace­
que competía al Estado en el ordena­ lerado y circunscribió los aumentos a
miento económico y social exigido por producciones ya iniciadas en el país, sin
el nuevo entorno de las demandas ur­ registrarse la aparición de nuevas líneas
banas y rurales. importantes de producción».
En rigor, los sectores industriales
La industrialización que más rápidamente expandieron su
producción fueron los de consumo co­ "El hombre sin miedo",
Poca duda cabe sobre que el impulso rriente (alimentos, bebidas, tabaco, caricatura de
al crecimiento económico provino fun­ Alfredo Díaz en la
textiles, entre otros) mientras que los portada de "Fantoches",
damentalmente de la expansión indus­ sectores de bienes intermedios aumen­ agosto 22 de 1931.
trial, especialmente vigorosa durante taron mucho más lentamente. Este El ministro de
los años 1933-1939, período en el cual comportamiento se explica, de un Hacienda y Crédito
la producción industrial logró casi du­ lado, por el hecho de que en gran me­ Público, Jesús M.
plicarse, sosteniendo un ritmo de cre­ Marulanda, sobre el
dida la industria apoyó su expansión dragón del monopolio,
cimiento promedio anual de 10.8 %, sobre los mercados ampliados consi- ataca al pueblo.
ritmo sin duda excepcional no sólo
respecto de las tendencias anteriores
(3 % entre 1925 y 1930) sino respecto
del contexto latinoamericano. Por el
contrario, entre 1939 y 1945 la tasa de
crecimiento industrial fue sólo de
6 %, no sólo sensiblemente inferior a
la del período precedente, sino a la
mostrada por otros países latinoame­
ricanos en esos mismos años.
Será necesario, sin embargo, pon­
derar la significación de aquellas ci­
fras. Refiriéndose al crecimiento in­
dustrial de los años que siguieron a la
gran depresión, la CEPAL anota que
«aunque este ritmo de aumento es im­
presionante en sí mismo, debe tenerse
en cuenta el bajo nivel inicial y la con­
siderable influencia que podían así
ejercer expansiones que en términos
absolutos no aparecerían tan exage­
radas. Por otra parte, la diversifica­
ción de la producción industrial era
muy reducida, con alto predominio de
las industrias alimenticias —represen­
tadas por transformaciones muy ele­
mentales de productos agropecua­
rios— y del tabaco, y escasa signifi­
cación de las industrias textiles, de
bebidas, cuero y sus manufacturas
y cemento, mientras las industrias quí­
micas —con excepción de jabón, velas
y fósforos— y las mecánicas y meta­
lúrgicas no existían prácticamente. Esta
poca diversificación de la capacidad
productiva de la industria impidió que
los incentivos ofrecidos al desarrollo in­
120
Cartel publicitario derablemente en la década anterior a
de la Compañía través de las inversiones en obras pú­
Colombiana de Tabaco. blicas y del notable desarrollo cafete­
De las 4 467 empresas
manufactureras que ro. De otro lado, también durante los
existían en 1939 años veinte se había acentuado, en
en el país, 1 181 forma por cierto excepcional, la ur­
estaban dedicadas banización, lo que por supuesto crea­
a producir
bienes de consumo.
ba significativas fuentes de demanda
por los bienes de consumo corriente.
En cierto modo, la industria continuó
un patrón de desarrollo iniciado a me­
diados de los años veinte y cuyo so­
porte fue la expansión de la demanda
interna. En efecto, entre 1930 y 1945,
el subsector de alimentos contribuyó
con un 13.22 % al crecimiento indus­
trial total del período, las bebidas con
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
un 16.38 %, los textiles con un
25.55 % y confecciones y calzado con
un 13.26 % de modo que estos cuatro
subsectores aportaron un 68.4 % del
total del crecimiento en estos años;
por supuesto, además de la expansión
de la demanda interna, contribuyó
también la política económica a esti­
mular el desarrollo de estos sectores.
La reforma arancelaria de 1931 buscó
en forma explícita, no ya aumentar los
ingresos fiscales (propósito principal
de las reformas anteriores), sino au­
mentar la competitividad de la indus­
tria nacional frente a los productos im­
portados; aun cuando, como se verá,
la efectividad proteccionista del aran­
cel fue temporal, representó en todo
casó un estímulo, especialmente para
la expansión del sector textil. Por otra
parte, en 1932 y 1935 se efectuaron de­
valuaciones sustanciales, las que, jun­
tamente con el control directo a las
importaciones, constituyeron barreras
proteccionistas que crearon un am­
biente favorable para la industria.
Además, como advierte José Antonio
Ocampo, en términos de la capacidad
del país para importar, ciertamente la
situación mejoró a partir de 1933:
«Las importaciones recuperaron a fi­
nes de la década de los treinta los ni­
veles excepcionales de 1925-1929.
Después de 1933 la política económica
reversó las escasas divisas disponibles
para la importación de bienes en vez
del pago de los servicios de capital y
logró además un cambio importante
en la política de importaciones. En
efecto, la participación de los alimen­
tos y los textiles —dos de los ejes cen­
trales de la política de sustitución—
disminuyó de 41.7 % en 1925-29 a
25.8 % en 1935-39 y a 16.9 % en 1940­
44. De esta manera, los sectores ca­
pital-intensivos dispusieron de sufi­
cientes divisas para financiar la expan­
sión de la capacidad productiva y las
importaciones de bienes intermedios
necesarios para su producción.»
Ciertamente, aunque la eficiencia
de la política proteccionista en los
años que siguieron a la crisis es ma­
teria de controversia entre los histo-
Capítulo 5
riadores de la economía, poca duda
cabe que ella creó, juntamente con la
expansión de la demanda, un ambien­
te favorable para las actividades em­
presariales en el sector industrial, es­
pecialmente en los pequeños estable­
cimientos. Hacia 1939 existían en el
país 4.467 empresas manufactureras,
128 creadas antes de 1900, 725 entre
1900 y 1920, 809 entre 1920 y 1930, y
2.805 entre 1930 y 1939, lo que equi­
vale a que el 62.8 % de las empresas
existentes en 1939 fueron creadas en
esta década, especialmente entre 1935
y 1939, período en el cual se fundaron
1.764 empresas manufactureras.
Por supuesto, el sector más favore­
cido fue el de los bienes de consumo.
Del total de empresas creadas en esta
década, 1.861 correspondían a bienes
de consumo, 681 a materias primas,
200 a bienes de capital (metal-mecá­
nicas) y 63 eran industrias diversas. Ya
se ha señalado que la diversificación
industrial fue pequeña, como peque­
ños debieron ser los establecimientos.
En 1937, un estudio de la Contraloría
General de la República informaba
Que existían 839 establecimientos in­
dustriales de alguna importancia, de
los cuales 434 eran de diez personas y
121
Planta de ácido
sulfúrico de la
compañía Química
Industrial Quin S.A.
de Cali.
En la década de los
años 30 se produjo
un resurgimiento
industrial:
un 62.8 % de las
empresas existentes
en 1939 fueron
creadas en ese
decenio.
menos, y sólo 66 de más de cien per­
sonas ocupadas. Además, entre 1930 y
1939 el capital de las empresas ma­
nufactureras aumentó en sólo 134 mi­
llones de pesos, lo que representa un
43.1 % de aumento, mientras que
el número de empresas creció en
168.7 %, lo que sugiere que los esta­
blecimientos fundados durante el de­
cenio debieron ser, en promedio, pe­
queños, mientras que las empresas
mayores, o bien intensificaban la uti­
lización de capacidad instalada adqui­
rida antes de la crisis, o bien la am­
pliaban gracias a la holgura en la dis­
ponibilidad de divisas y a un mayor rit­
mo de capitalización interna.
No puede desdeñarse, por otra par­
te, el papel desempeñado por la cons­
titución de sociedades anónimas des­
pués de 1931-32 en el resurgimiento
industrial de ese decenio. Gabriel Po-
veda Ramos anota a este respecto
que, para comienzos de los años trein­
ta, «esta forma empresarial era muy
poco conocida y, a pesar de que había
ya entonces algunas normas legales
para su funcionamiento, no existían en
escala apreciable en ninguno de los
sectores de nuestra incipiente organi­
zación económica. Gracias a la socie-
122 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

dad anónima, se pudo acopiar los

cuantiosos recursos financieros reque­
ridos para industrializar al país en mo­
mentos en que aún se hacían sentir los
efectos de la gran depresión y cuando
el número de ahorradores era extre­
madamente pequeño. Esta institución
popularizó la inversión industrial y asi­
miló el ahorro atrayendo hacia la in­
dustria multitud de pequeñas sumas
que consolidaron el crecimiento in­
dustrial. De no haber sido por este es­
fuerzo, el sector fabril no hubiera po­
dido recuperarse de los duros reveses
financieros que lo descapitalizaron en­
tre 1930 y 1933».
De hecho, la inversión en la indus­
tria, que en 1932 alcanzaba apenas los
20 millones de pesos (a precios de
1950), llegaba a 109 millones en 1938.
De igual modo, el capital existente en
la industria, que en 1932 alcanzaba los
1.132 millones de pesos (de 1950), as­
cendió a 1.368 millones en 1940, per­
maneciendo alrededor de esta cifra
durante la guerra. Una gran parte de
estos esfuerzos de financiamiento se
cumplieron a través de las sociedades
anónimas, como lo indica el desarrollo
de la actividad del mercado de accio­
nes en la Bolsa. Medido en precios
constantes de 1950, el valor de las
transacciones, que en 1932 fue tan
Darío Echandía sólo de 4.6 millones de pesos, se vi­
y el presidente gorizó hasta llegar a un valor de 55.5
Alfonso López millones en 1939, es decir, aumentan­
Pumarejo en la do más de diez veces en términos rea­
inauguración de la
Bolsa de Bogotá,
les en tan sólo siete años.
enero de 1935. Habría que destacar también el no­
table empeño de la industria textil, sin
duda el sector más dinámico y que en
buena parte explica los ritmos de cre­
cimiento industrial durante los años
treinta. Es cierto que la mayoría de las
empresas textiles estaban ya estable­
cidas a fines del decenio de los años
veinte. Sin embargo, y como conse­
cuencia de la crisis de 1930, el lideraz­
go de la industria textil se concentró
en Antioquia, y empresas como Col-
Edificio de la
Bolsa de Bogotá tejer y Fabricato emprendieron desde
en la avenida 1932-33 importantes ensanches, alcan­
Jiménez, dibujo zando tasas de crecimiento excepcio­
de 1945. nales. La producción de tejidos de al-
Capítulo 5
godón creció al 20 % anual entre 1932
y 1939 y al 16.7 % anual entre 1939 y
1947, es decir, a un ritmo dos veces
mayor que el conjunto de la industria
manufacturera; según David Chu, la
expansión de la industria textil contri­
buyó en un 56 % al crecimiento ma­
nufacturero total entre 1927 y 1939, y
a un 67 % de ese crecimiento entre
1939 y 1945.
Los efectos de la expansión textil
sobre la vida económica nacional son,
por lo demás, evidentes. Luis Eduar­
do Nieto Arteta estimaba que hacia
1938 el valor de la producción en esa
industria representaba un 18.66 % del
total de la producción nacional, el per­
sonal ocupado representaba el 35 %
del proletariado nacional, los salarios
pagados el 27.66 % del valor total de
salarios, el capital variable y constante
invertido en la producción textil re­
presentaba el 22 % del capital total
aplicado a las industrias nacionales, de
modo que, parafraseando la opinión
de don Luis Ospina Vásquez, por
aquellos años hablar de la industria
nacional era, en rigor, hablar de la in­
dustria textil.
Pese a la disminución del crecimien­
to industrial en el quinquenio siguien­
te, los logros en la diversificación de
la industria no son despreciables. Ya
se ha señalado que durante los años de
123
El ministro de
gobierno Darío
Echandía con el
embajador de Alemania
y miembros de la
misión comercial
de ese país,
que visitó a
Colombia en
enero de 1935.
la guerra y hasta 1944 el ritmo general
de crecimiento de la economía y del
sector manufacturero se resienten y
aun el del propio sector textil, el cual,
no obstante, sostiene el crecimiento
global de la economía y de la manu­
factura. En efecto, las privaciones im­
puestas por la guerra obligaron a la in­
dustria, hacia 1940, a restringir sustan­
cialmente su actividad, especialmente
en los sectores altamente dependien­
tes de los insumos importados.
Aunque la capacidad para importar
se mantuvo en niveles apenas ligera­
mente inferiores a los de los años
treinta, las importaciones efectivas se
redujeron incluso por debajo de los
coeficientes de 1930. De hecho, en
este último año las importaciones de
bienes llegaron a 327,2 millones de pe­
sos (de 1950), mientras que en 1942
apenas fueron de 249,8 millones.
Por otra parte, si para 1930 las im­
portaciones totales eran el 18.2 % del
producto, para 1942 eran el 8.7 %, co­
bijando este descenso a todos los ru­
bros de bienes. Así, sobre el total de
bienes de consumo disponibles, las im­
portaciones pasaron de 8.4 % en 1930
a 2.2 % en 1942; en maquinaria y
equipo las importaciones representa­
ban en 1930 el 14.5 % de la inversión
bruta y en 1942 apenas el 4.9 %; así,
más que una contracción de la capa­
124
cidad para importar, la guerra provo­
có un severo traumatismo en los trans­
portes, que impidió gastar las divisas
en importaciones, produciéndose así
la paradoja de un freno a la actividad
económica provocado por las dificul­
tades para importar y una notable acu­
mulación de divisas gracias a las cuales
el país iniciaría su acelerada expansión
una vez finalizada la contienda bélica.
Paradójicamente también, las difi­
cultades provocadas por la guerra para
proveerse de bienes de capital y ma­
terias primas crearon, según Poveda
Ramos, «las condiciones para empren­
der otra fase de desarrollo orientada
principalmente a sustituir importacio­
nes esenciales, fase que se cumplió du­
rante los años del conflicto, iniciando
ya la incorporación de capitales ex­
tranjeros, aunque todavía en muy pe­
queña escala». En efecto, entre 1940
y 1945 se crearon 3.445 empresas (que
representan un poco más de la mitad
de las empresas existentes en 1945, las
cuales, según el censo de ese año, as­
cendían a 7.843) concentradas espe­
cialmente en bienes de consumo
(2.246), pero con un avance notable
Instalaciones de
Cementos del Caribe,
en Barranquilla,
a fines de los años 40.
En 1945 existían en
el país 7 843 empresas,
de las cuales 3 445
habían sido creadas
en los últimos 5 años.
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
en bienes intermedios y de capital. De
hecho, en 1945 existían 1.940 empre­
sas productoras de materias primas,
de las cuales 853 (el 44 %) fueron
creadas durante los años de la guerra
y 546 en el sector productor de bienes
de capital, de las cuales 248 (el
45.4 %) fueron creadas en esos mis­
mos años. Se instalaron así las pri­
meras fábricas de rayón, de ácido sul­
fúrico, de manufacturas de aluminio,
de curtientes, de ácido clorhídrico, de
hilazas de lana, de productos de as­
besto, cemento, llantas, etc.
Visto en conjunto, entre 1930 y
1945 la industrialización del país logró
avances de importancia en cuanto a la
ampliación de su base productiva y,
aunque todavía con poca diversifica­
ción, consiguió cubrir una más amplia
gama de bienes que antes se satisfa­
cían con importaciones. Apoyada en
el crecimiento de la demanda interna,
en una política encaminada a sustituir
importaciones, en una mayor capita­
lización y en condiciones más favora­
bles para importar bienes de equipo y
productos intermedios, en el decenio
posterior a la crisis la industria colom-
Capítulo 5
125

biana fue capaz de desplazar en buena

medida los productos importados y de
satisfacer con producción nacional
gran parte de la demanda de manu­
facturas. Con el fortalecimiento del
entable industrial de estos años y la
acumulación forzosa de divisas propi­
ciada por la guerra, el país quedaba
preparado para emprender, en escala
más amplia y vigorosa, un crecimiento
industrial que se prolongaría durante
todo el período de posguerra.

El desarrollo agropecuario
Si se mira desde el punto de vista de
los volúmenes de producción, el de­
sempeño del sector agropecuario fue
apenas aceptable durante los años que
siguieron a la gran depresión. La pro­
pia crisis había provocado efectos be­
néficos sobre la agricultura, como
quiera que había obligado la revoca­
toria en 1931 de la ley de Emergencia
mediante la cual se permitió, desde
1927, la importación de alimentos; de
otro lado, el aumento de precios agrí­
colas y los efectos retardados de la po­
lítica de obras públicas en los años an­
teriores, así como condiciones clima­
tológicas favorables, contribuyeron a
que la agricultura fuera quizás el sec­
tor menos afectado durante los años
de crisis. Según la CEPAL, entre
1925-1929 y 1930-1934 la producción
agropecuaria se incrementó en un
15.1 %. Los mayores incrementos se
observaron en aumentos (44.1 %), el
café (28.4 %) y el ganado porcino
(23.7 %). Sin embargo, entre 1932 y cultivos de entonces (exceptuando ob­ Propaganda de
viamente el café) tuvieron incremen­ los cementos
1939 el PIB agrícola apenas aumentó tos de escasa significación, aunque co­ nacionales
al 2.9 % anual (frente al 10.6 % de la menzaba a ampliarse con rapidez el Titán y
manufactura y el 4.4 % del PIB total) cultivo de arroz y la caña de azúcar,
Diamante,
y entre 1939 y 1947 al 2.8 % anual años 40.
así como la producción de algodón.
(frente al 6.9 % de la manufactura y Por lo que hace a la producción pe­
el 3.5 % del total). cuaria, el crecimiento no parece haber
Por supuesto, el café tuvo un buen sido excepcional. El ganado vacuno
desempeño durante este período. En­ apenas aumentó un total de 19.8 %
tre 1930 y 1944 la producción cafetera entre 1930-34 y 1940-44, mientras el
aumentó en un 47 % y las hectáreas porcino lo hizo en 21.7 % durante el
cultivadas pasaron de 356.000 en 1935 mismo período. De una revisión de ci­
a 626.000 en 1946, es decir, en sólo fras sobre la evolución de diversos
once años el área plantada se expan­ productos, el informe de la CEPAL
dió en un 76 %; los más importantes concluía que si «se divide el período
126
Propaganda del Banco histórico en etapas parciales, se ve que
Cafetero con su sede en el decenio 1925-1934 la producción
del edificio creció más rápidamente que la pobla­
Pedro A. López ción [...] En los dos quinquenios si­
en Bogotá. Aunque
la expansión guientes (1935-1944), la producción
cafetera conservó agropecuaria crece prácticamente al
en esencia las mismo ritmo que la población, man­
características teniéndose estables las disponibilida­
de los años 20, des por habitante».
los aumentos de
producción se Pero si el desempeño agregado de la
efectuaron más producción fue precario, lo mismo que
en las parcelas el de los principales cultivos, en la es­
(8.1 % entre 1936 tructura misma de la producción agrí­
y 1946) que en las
haciendas (2.3 % cola se estaban experimentando cam­
en el mismo bios que, aunque imperceptibles y len­
período). tos, serían en todo caso de alguna im­
portancia para la evolución de la agri­
cultura, especialmente durante el
período de posguerra. De hecho, en­
tre 1932 y 1944 se produjeron modi­
ficaciones que, si bien no alteraron
sustantivamente el régimen producti­
vo, constituyen un avance, al menos
respecto de la situación prevaleciente
en los años anteriores a la crisis.
De una parte, aunque la expansión
cafetera conservó en esencia las mis­
mas características de los años veinte,
los aumentos de producción corrieron
por cuenta de la producción parcelaria
aun en aquellas regiones como Cun-
dinamarca, Tolima y los Santanderes.
De hecho, la producción cafetera cre­
ció a un 6 % anual entre 1932 y 1943
(8.1 % entre 1936 y 1946) en las áreas
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
predominantemente de pequeña pro­
piedad, mientras en las áreas donde
predominaba la hacienda lo hizo ape­
nas al 1.8 % (2.3 % entre 1936 y
1946), lentitud ésta que se asocia a la
crisis del sistema hacendarlo precipi­
tada por las luchas agrarias durante el
período 1925-1936 y que se concentran
fundamentalmente en aquellas zonas
donde predominaba el sistema de ha­
ciendas.
Por otra parte, comenzaba a ser evi­
dente una especialización regional de
la producción que se consolidaría du­
rante la posguerra. Así, para 1937­
1938 el Valle del Cauca producía más
del 80 % del azúcar nacional (las otras
regiones productoras eran Bolívar y
Cundinamarca), Bolívar producía jun­
to con el Valle más del 50 % del arroz
(el cual, por otra parte, comenzó a
cultivarse desde 1935 en el Tolima en
la región de Armero), al tiempo que
los departamentos de la Costa Atlán­
tica concentraban más del 80 % de la
producción de algodón (que empezó
por estos años a cultivarse también en
el Tolima y en la olla del río Suárez).
Pero quizás el hecho más destacable
en el desarrollo agropecuario entre
1930 y 1945 se refiere a las innovacio­
nes que comenzaron a introducirse
por primera vez con alguna amplitud
en la agricultura y la ganadería, las
que prácticamente no habían experi­
mentado transformaciones técnicas
hasta entonces. En cuanto a la gana­
dería, hacia 1938 y después de una ab­
surda prohibición del gobierno de
Olaya Herrera para importar ganado
cebú, comenzó a traerse esta raza di­
fundiéndose rápidamente en lo que
Alirio Gómez Picón denominó la «re­
volución del cebú». Fue igualmente
rápida después de 1928, pero espe­
cialmente después de 1932, la difusión
de otros tipos de ganado vacuno como
el holstein y el normando en las tierras
frías, especialmente la Sabana de Bo­
gotá, constatándose ya para comien­
zos de los años cincuenta la notable
expansión de estas razas. Se introdu­
jeron igualmente algunos pastos, pero
especialmente el kikuyo, cuya implan-
Capítulo 5
tación a fines de los años veinte, y su
rápida difusión durante los treinta, es
sin duda uno de los hechos más im­
portantes en materia ganadera.
En cuanto a las técnicas agrícolas, si
bien los niveles de mecanización no se
alteraron sustantivamente, se registra­
ron algunos avances de importancia
sobre todo en el Valle, Tolima y Cun-
dinamarca (de los 3.821 tractores exis­
tentes en 1938 la mitad se hallaba en
esos departamentos). En los cultivos
de la caña de azúcar, en el algodón y
aun en algunos cultivos de trigo de la
Sabana de Bogotá se introdujo la me­
canización en forma amplia.
La política agrícola, por otra parte,
comienza a apuntar al estímulo directo
de los cultivos. Sin duda, hasta fines
de los años veinte los esfuerzos por
promover la agricultura se habían
identificado con el manejo de las ta­
rifas y con una débil política de cré­
dito, por lo demás iniciada sólo hasta
1924; sin embargo, desde 1931 co­
mienzan a desarrollarse a través de la
creación del Consejo Nacional de
Agricultura planes para la expansión y
127
estímulo de la producción agrícola; los
propósitos del consejo, creado en di­
ciembre de 1931, eran, entre otros,
promover la investigación, la enseñan­
za y la extensión agrícolas, crear ins­
titutos de agricultura en las principales
regiones del país y adquirir maquina­
ria que sería alquilada a los agricul­
tores a bajos precios. Nuevamente en
1938 se estableció un programa de ex­
pansión agrícola y conservación de los
recursos, programa que buscaba la au­
tosuficiencia agrícola en alimentos,
principalmente maíz, arroz, azúcar,
papa y ganado vacuno y el estímulo a
los cultivos tropicales a través de la
asistencia técnica provista por el go­
bierno. En 1940 se inician, a través de
la Caja de Crédito Agrario Industrial
y Minero, esfuerzos por capitalizar el
campo mediante nuevas formas de
crédito y participación de la banca co­
mercial, crédito hipotecario y progra­
mas de inversión pública. Como re­
sultado de estas políticas, se crean las
granjas experimentales, se amplía no­
toriamente el crédito rural, se inician
algunos proyectos de irrigación y de-
El ministro de
Agricultura Jorge
Gartner inspecciona
una granja agrícola
estatal, en 1935.
En la época,
ya comenzaba a
ser evidente
una especialización
regional de la
producción agrícola,
que se consolidaría
en la posguerra.
128
secación de tierras, en fin, diversos es­
tímulos para la incorporación de nue­
vas técnicas a la actividad agrícola.
De igual modo, la protección a la
agricultura se fortaleció desde 1931
con la reforma arancelaria de ese año.
A lo largo de la década de los treinta,
los aranceles de alimentos y materias
permanecieron relativamente altos,
especialmente el arroz y el trigo, no
obstante lo cual las importaciones de
algunos productos siguieron siendo
elevadas. De hecho, para 1938 se im­
portaba el 43.5 % del total de algodón
consumido, el 83.4 % de la copra, el
14.2 % del arroz, el 21.8 % del azúcar
refinado y el 22.1 % del cacao, lo cual
mostraba el grado de insensibilidad de
la agricultura no sólo para responder
a las crecientes demandas industriales
sino a las demandas alimenticias de los
sectores urbanos. De hecho, entre
1937 y 1945 las importaciones de ori­
gen agropecuario se duplicaron, pero
mientras que las de alimentos pasaron
de 34 millones (de 1953) en 1937 a
40.9 millones en 1945-49, las de ma­
terias primas (algodón, caucho, taba­
co) pasaron de 12.2 millones a 43.6
millones en el mismo lapso. Por otra
parte, estas últimas importaciones pa­
saron de representar el 22.8 % del to­
El presidente
López Pumarejo
v su ministro de
Hacienda Jorge Soto
del Corral visitan
la Federación
Nacional de
Cafeteros, 1935.
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
tal de importaciones agropecuarias al
52.7 % entre 1937 y 1944, mientras las
de alimentos pasaron del 63.3 % al
37.3 % en el mismo período.
En rigor, el desfase entre la produc­
ción agrícola y los requerimientos del
consumo interno crecientemente am­
pliado por la expansión industrial y
por la urbanización, desfase que se ex­
presó en un sensible crecimiento de
los precios desde 1934, testimoniaban
a su turno la decadencia de la inver­
sión agrícola, que se prolongó prácti­
camente hasta fines de los años cua­
renta. De acuerdo con la información
de la CEPAL, el capital existente en
maquinaria y equipo en la agricultura,
que había venido aumentando siste­
máticamente desde 1925 hasta colo­
carse en 131 millones de pesos (de
1950) en 1930, comenzó a descender
en forma severa. Para 1939 llegaba a
110 millones de pesos y en 1945 ape­
nas llegaba a 92 millones. La inversión
bruta (fija) en maquinaria y equipo
pasó de 21 millones de pesos en 1930
a 8 millones (de 1950) en 1942, y en
1945 apenas había logrado llegar a la
mitad del nivel de 1930 situándose en
13 millones de pesos en 1945. La in­
versión pública buscó compensar a
través de obras de mejoramiento agrí-
Capítulo 5
cola la caída en la inversión, de suerte
que la participación de la inversión pú­
blica en la inversión total agrícola pasó
de representar el 1 % en 1930 al 41 %
en 1942, descendiendo luego hasta el
9.9 % en 1944 y a 4.6 % en 1945. Aun
así, la relación producto bruto-capital
existente ni siquiera se modificó en la
agricultura, colocándose en 0.34 % en
1930 y en 0.33 % en 1945, mientras
esa misma relación en la industria pa­
saba de 0.21 a 0.56. Si bien durante la
guerra las dificultades para importar
bienes de capital pudieron afectar el
equipamiento agrícola, entre 1930 y
1939 tales dificultades fueron meno­
res, no obstante lo cual la caída en
las inversiones fue igualmente pronun­
ciada.
No debe olvidarse que desde co­
mienzos de los años treinta se recru­
dece el malestar campesino (iniciado a
mediados de los años veinte), espe­
cialmente en Cundinamarca y Tolima,
malestar que acabó movilizando con­
tingentes apreciables de fuerza de tra­
bajo, invadiendo propiedades y disol­
viendo el régimen de haciendas que
predominaba en estas regiones, lo cual
sin duda debió afectar las inversiones
129
Embarque de café de
exportación en el
puerto de Barranquilla,
1935. En este momento,
Colombia participaba
con un 20 % en las
exportaciones
mundiales del grano.
de capital en zonas geográficas que
contribuían en forma importante al to­
tal de la producción agrícola y en las
cuales se evidenciaban los mayores ín­
dices de modernización. De hecho,
Cundinamarca y Tolima, escenario
principal de los conflictos, contribuían
en 1937-38 con el 23.3 % del área cul­
tivada (12 cultivos principales) del
país, lo que de por sí da cuenta del im­
pacto de la agitación rural sobre el de­
sempeño de la producción y la inver­
sión en la agricultura.
Así pues, entre 1931 y 1945, si bien
desde el Estado se buscaba impulsar la
modernización agrícola a través no
sólo del incremento en las inversiones
públicas y del diseño de políticas de
estímulo a la producción que iban des­
de la protección arancelaria hasta la
difusión de la técnica, y si bien estos
esfuerzos acabaron generando algunos
resultados parciales tanto técnicos
como en la introducción de nuevos
cultivos, el hecho es que, en conjunto,
al menos entre 1934 y 1944, la agri­
cultura colombiana evidenció una ri­
gidez en nada compatible con los
esfuerzos que se hacían por desarro­
llarla.
130
El lento desempeño de la produc­
ción y el deterioro de las inversiones y
del capital físico no son, por supuesto,
ajenos al curso de la legislación agra­
ria que —desde los debates que ante­
cedieron a la ley 200 de 1936 hasta la
expedición de la ley 100 de 1944—
apuntó a adecuar la utilización pro­
ductiva del suelo a los requerimientos
del desarrollo industrial y urbano so­
metidos a un crónico desfase respecto
del suministro de materias primas y de
bienes alimenticios.
En realidad, la ley 200 buscaba no
sólo atenuar el clima de conflictos ru­
rales que se venían extendiendo desde
mediados de los años veinte y que se
recrudecieron después de la crisis,
proporcionando al Estado un argu­
mento jurídico para mediar en los con­
flictos por la tierra, sino también cla­
rificar los ambiguos derechos de pro­
piedad que subsistían en varias regio­
nes del país, y además forzar a los pro­
pietarios latifundistas, a través de la
presunción de que eran baldíos los te­
rrenos no explotados económicamen­
te, a convertirse en empresarios capi­
talistas. La ambigüedad de la titula­
ción, por otra parte, además de que
propiciaba los conflictos, obstaculiza­
ba de muchos modos la mejora de las
explotaciones agropecuarias, princi­
palmente por el hecho de que la in­
existencia o precariedad de los títulos
impedía el acceso a los recursos de
crédito a través de los cuales el Estado
buscaba la modernización agrícola.
Cualquiera sea la opinión sobre los
propósitos y alcances de la ley, el he­
cho es que ésta provocó no sólo una
beligerante oposición por parte de los
propietarios, sino un clima de incerti­
dumbre para las inversiones. Además,
las reacciones de los terratenientes
para eludir la ley, a la postre condu­
jeron a la expulsión de los colonos,
arrendatarios y aparceros en las zonas
donde los conflictos habían sido más
intensos. Desde 1937, se registran lan­
zamientos masivos en Cauca, Caldas,
Cundinamarca, Tolima, Antioquia y
Bolívar. La ley, además, comenzó a
reflejarse en una disminución de las
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
aparcerías, como quiera que los tra­
bajadores en esta situación se hacían
pasar por colonos para amenazar las
propiedades. No menos frecuente fue
la reducción del área bajo cultivo para
eludir conflictos con los arrendatarios.
Todo ello debió afectar fundamental­
mente la oferta de productos agrope­
cuarios, especialmente alimentos, los
que debieron importarse en forma cre­
ciente desde 1937, situación que se
hizo más crítica aún durante la guerra.
Como respuesta a esta situación defi­
citaria, pero también como reconoci­
miento de la marcha atrás en los al­
cances de la ley 200, se expidió la ley
100 de 1944 o ley de aparcería, la cual,
al tiempo que buscaba reanimar esta
forma de trabajo, acababa protegien­
do a las haciendas de posibles extin­
ciones de dominio.
De hecho, la ley 100 consagró las
aparcerías como «de utilidad pública»,
lo que, además de que reanimaba la
producción alimenticia dentro del ám­
bito de formas atrasadas de explota­
ción del trabajo en el interés de las ha­
ciendas, acababa protegiendo la pro­
piedad al ampliar el plazo de extinción
de dominios incultos establecido por
la ley 200, extendiéndolo, según la ley
100, a quince años, siempre y cuando
se cubriera al menos una tercera parte
del predio en explotaciones en apar­
cería. Con ello se cancelaban defini­
tivamente las amenazas que por la vía
jurídica se ejercían sobre la propie­
dad, mejorando el clima para la in­
versión que empezaría a crecer sensi­
blemente desde 1945.
El Estado
y la política económica_________ _
No deja de ser sorprendente para el
historiador el que la actividad del Es­
tado en este período haya provocado
juicios tan apasionados en favor y en
contra —juicios en los que las consi­
deraciones ideológicas y políticas a
menudo se superponen a la objetivi­
dad con que han de considerarse los
hechos históricos— y que, sin embar­
go, sea tan insuficientemente estudia-
Capítulo 5
131

da en sus alcances reales y no sólo en

sus enunciados políticos o legislativos.
La evaluación del sentido de la polí­
tica económica y de las reformas im­
pone sin duda un distanciamiento de
las posturas puramente partidistas
—críticas o apologéticas— que han ca­
racterizado los análisis sobre este pe­
ríodo, ateniéndose a los hechos y a
las cifras más que a los entusiasmos
siempre fáciles pero a menudo
deleznables.
Los mecanismos diseñados para en­
frentar la depresión de 1930 anuncia­
ban ya una ampliación de las faculta­
des intervencionistas del Estado y un
mayor alcance de los instrumentos de
política económica que se irían pro­
gresivamente ensanchando en el trans­
curso de la República Liberal, al am­
paro no sólo de nuevas concepciones
sobre la función del Estado en la vida
económica y que se plasmaron en la
Reforma Constitucional de 1936, sino
de las presiones casi ininterrumpi­
das de las circunstancias externas y
que prácticamente forzaron lo que con
exactitud denominó Carlos Lleras
Restrepo como «gobiernos de defen­
sa». En efecto, el gobierno de Olaya Hacia 1934, don Esteban Jaramillo Banquete de lo Cámara
enunciaba así las justificaciones del in­ de Comercio
debió hacer frente a la crisis, la ad­ tervencionismo: «... El antiguo con­ Anglo-Colombiana
ministración de Alfonso López Pu- cepto económico se ha modificado en honor de Eduardo
marejo se inició todavía bajo los efec­ profundamente. El capitalismo de hoy Santos y Luis Tamayo
tos de la gran depresión, Eduardo (su futuro ministro
Santos vio sobrevenir la guerra euro­ en adelante continuará creciendo, de Gobierno y luego
pea cuando apenas había transcurrido
pero ya dentro de límites y conceptos ministro de Hacienda
que hasta ahora no había tenido. La de la segunda
un año de su gestión administrativa y tendencia intervencionista del Estado administración López),
la segunda administración de López se es ya un hecho indiscutible que se ha ofrecido en Londres
desarrolló por entero durante el con­ por Sir Hugh O'Neill,
flicto bélico. impuesto en el mundo, al mismo tiem­ febrero de. 1938.
po que la convicción de que el Estado Tamayo era entonces
No menos importante fue el contex­ tiene una misión social que cumplir. ministro de Colombia
Yo creo que el régimen capitalista en Gran Bretaña.
to de turbulencia social en el campo y
en la ciudad, que situaba las relaciones continuará pero con modificaciones
entre el capital y el trabajo en un clima que los tiempos mismos irán impo­
de conflicto y reclamaba por lo tanto niendo como ahora se han impuesto.»
respuestas del Estado colocado ahora Refiriéndose específicamente a la in­
en el papel de mediador de aquéllas tervención del Estado en Colombia
relaciones. De esta manera, las moti­ agregaba: «Creo muy difícil e incon­
vaciones del esquema político, la res­ veniente, después de iniciada esa ten­
puesta a las demandas sociales y las re­ dencia, abandonarla. No sé si ella de­
currentes presiones externas confor­ termina un nuevo régimen económico,
maron el marco en el cual habría de pero lo cierto es que se han demostra­
desenvolverse en esa época la inter­ do los beneficios del control y la vigi­
vención estatal. lancia del Estado sobre muchos cam-
132 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

Cuadro 3

Colombia: Gastos e ingresos por habitante. 1930-1945.

(pesos de 1950)

Gastos Gastos Ingreso Ahorro

públicos públicos Inversión público
Años público
Totales Corrientes pública (2) (3) = (2) - (1)
(1)

1930 70.3 51.1 19.1 61.1 10.0

1931 73.2 56.7 16.5 63.2 6.5
1932 77.4 60.6 16.8 63.5 2.9
1933 78.8 59.2 19.6 60.5 1.3
1934 64.8 51.5 13.2 51.5 —

1935 58.8 42.5 16.3 55.9 13.4

1936 61.8 45.9 15.9 59.2 13.3
1937 64.9 45.6 19.3 62.6 17.0
1938 64.7 42.5 22.2 56.4 13.9
1939 70.1 44.6 25.5 59.4 14.8
1940 76.8 43.6 33.2 51.8 8.2
1941 70.5 43.2 27.4 61.3 18.1
1942 78.3 46.3 32.0 58.9 12.6
1943 71.0 40.8 30.3 57.8 17.0
1944 63.0 43.4 19.6 52.1 8.7
1945 61.1 43.7 17.4 53.4 9.7

Fuente: CEPAL, El desarrollo económico de Colombia Anexo estadís ico, Cuadro 58.

pos en que antes no se ejercía. Esa ac­
ción intervencionista será en unos ca­
sos de simple supervigilancia y en
otros buscará la reorganización del sis­
tema que la exige. No puede desco­
nocerse, por ejemplo, que hay indus­
trias que necesitan de una reglamen­
tación estricta, en forma parecida a la
adoptada por el presidente Roosevelt
con sus códigos de la NIRA. El Es­
tado moderno está obligado a buscar
por todos los medios posibles, para
cumplir su misión social, la elevación
de los salarios del trabajador hasta ni­
veles equitativos, la baja de los precios
y la reducción de las horas de trabajo
al mismo tiempo que el mayor rendi­
miento de la riqueza en explotación y
el aprovechamiento racional de lo que
aún está intacto. La intervención del
Estado para conseguir esos reajustes
se ejerce por los más diversos conduc-
Capítulo 5
tos. Este mismo movimiento de refla-
ción monetaria que estamos presen­
ciando en Colombia, que ha contri­
buido a la elevación de los precios y a
la mayor elasticidad del crédito, cons­
tituye una franca intervención del Es­
tado para reanimar la economía.»
El intervencionismo, por lo pronto,
significaba dos cosas: una mayor pre­
sencia en la regulación de la actividad
económica ejercida a través de la le­
gislación y una más amplia participa­
ción en la transferencia de recur­
sos para fomentar el desarrollo eco­
nómico.
Habrá de señalarse, de antemano,
que si bien el Estado desempeñó un
papel de creciente importancia en la
movilización de los recursos, su ta­
maño no aumentó respecto de las di­
mensiones de la economía, hecho éste
que por cierto caracterizó la evolución
del Estado intervencionista en la eco­
nomía occidental después de 1930. El
criterio, será obvio, no es el del au­
mento absoluto de los ingresos y los
gastos —tendencia en la que los his­
toriadores han querido ver una am­
pliación de las dimensiones del Estado
y que es apenas el resultado natural
del crecimiento económico— sino la
proporción en que el sector público
absorbe recursos del sistema econó­
mico.
Como se observa en el cuadro 3, los
gastos y los ingresos públicos por ha­
bitante, si bien son fluctuantes, no re­
gistran una tendencia sistemáticamente
creciente, entre 1930 y 1945. Igual ocu­
rre con la proporción entre los gastos,
los ingresos y las principales variables
macroeconómicas (ingreso bruto, pro­
ducto total, consumo total e inversión
total), indicadores con los que suele
medirse el tamaño del Estado respecto
de la economía (cuadro 4).
De hecho, entre 1925 y 1929 los gas­
tos públicos crecieron a una tasa pro­
medio anual del 12.1 %, mientras en­
tre 1930 y 1944 lo hicieron al -0.8 %;
por el contrario, cuando se examina la
composición del gasto (cuadro 5), se
observa que aquellos de fomento eco­
nómico por habitante comienzan a au­
133
mentar desde 1937 para detenerse du­
rante la guerra, mientras que —contra
lo que suele creerse— los gastos socia­
les por habitante (salud y educación
particularmente) apenas si se modifi­
caron a lo largo del período, con un
crecimiento del 0.1 % anual entre
1930 y 1944. Por otra parte, los gastos
de fomento económico, que habían
llegado a su más alta participación
dentro del gasto total en 1926
(56.6 %) para descender luego (mer­
ced a la contracción de la inversión pú­
blica durante la crisis) hasta un 20.4 %
en 1934, comenzaron nuevamente a
ascender a partir de este año hasta si­
tuarse en un 42.5 % en 1943. Por el
contrario, los gastos en salud conser­
varon su participación alrededor del
6 % en el gasto total, mientras los gas­
tos en educación, si bien aumentaron
su participación entre 1936 y 1939,
volvieron a situarse en 1943, en los
mismos niveles de 1932 (cuadro 6).
Habría que insistir en que las con­
sideraciones precedentes ilustran dos
cosas a menudo mal interpretadas por
los historiadores de la Repúbüca Li­
beral; de un lado, la ampliación del in­
tervencionismo no implicó un aumen­
to en el tamaño del Estado; y de otro,
no se evidencia ninguna reorientación
distributiva del gasto y, antes por el
contrario, éste se orienta en lo esen­
cial hacia el fomento económico.
En realidad, tal comportamiento no
es más que el resultado de las severas
restricciones financieras en que debió
desenvolverse la actividad estatal du­
rante estos años, asociadas por su­
puesto a la lentitud del crecimiento
económico y a la precariedad de re­
cursos financieros externos para el de­
sarrollo. De hecho, entre 1925-29 y
durante el período de posguerra, eta­
pas de rápido crecimiento, los gastos
públicos por habitante, y en general la
oferta de bienes y servicios guberna­
mentales, lograron ampliarse signifi­
cativamente gracias en parte a la
afluencia de recursos externos y a los
efectos del propio crecimiento sobre
los ingresos públicos. Por el contrario,
entre 1930 y 1939, como herencia del
134 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

Cuadro 4

Colombia: coeficientes de gastos e ingresos públicos en relación con el

ingreso bruto, consumo e inversión. 1930-1945
Gastos Ingresos
públicos públicos Gastos públicos en bienes y servicios
Total en Consumo del
porciento sector Inversión
Totales en porciento del total de público en pública en
Años del ingreso bruto bienes porcientos porcientos
de la
y servicios del consumo inversión total
disponibles total
1930 20.5 17.7 18.4 16.0 29.5
1931 21.4 18.4 18.8 16.6 31.5
1932 22.0 17.9 18.2 17.5 27.6
1933 21.8 16.6 18.1 15.6 33.6
1934 16.6 13.0 13.3 11.9 22.7
1935 15.7 14.6 13.1 11.0 25.0
1936 15.9 15.0 13.5 11.8 22.6
1937 16.7 15.8 13.6 11.3 24.0
1938 16.2 13.9 13.9 10.9 27.6
1939 16.4 13.6 13.2 9.8 28.4
1940 19.0 12.6 15.7 10.0 39.3
1941 16.4 14.1 13.4 9.2 34.6
1942 18.9 14.0 16.7 11.1 47.2
1943 18.3 14.7 15.6 10.2 42.9
1944 15.4 12.6 13.4 10.4 26.1
1945 14.5 12.6 12.0 10.8 19.0

Fuente: CEPAL, El desarrollo económico de Colombia, Anexo estadístico.

endeudamiento anterior, se produce descender en más del 11 % anual las

una transferencia neta de recursos al
exterior de 35.6 millones de pesos (de
1950) que restringieron el ahorro pú­
blico. Aunque después de 1940 se vol­
vió a adquirir recursos externos, entre
1930 y 1944 las transferencias al exte­
rior representaron 84 millones de pe­
sos (de 1950) anuales, que hicieron
posibilidades de financiamiento de las
inversiones totales, recayendo este
11 % por entero sobre el ahorro in­
terno. La CEPAL anota, refiriéndose
a estas cifras, que este movimiento ne­
gativo en el flujo de recursos se finan­
ció mediante el esfuerzo interno del
país. «En esta fase del desarrollo de la
 135

Capítulo 5

Cuadro 5

Colombia: cuenta consolidada de gastos del gobierno nacional y de los

gobiernos departamentales y municipales. 1930-1945.
Gastos corrientes Inversión
Años Salud y Educación fomento Total
previsión y cultura Defensa Total económico

1930 3.6 7.4 2.2 51.1 19.2 70.3

1931 3.7 6.1 2.5 56.7 16.5 73.2
1932 4.1 6.1 2.7 60.6 16.8 77.4
1933 5.3 5.9 12.0 59.2 19.6 78.8
1934 3.1 4.4 11.8 51.6 13.2 64.8
1935 3.6 5.1 6.6 42.5 16.3 58.8
1936 3.7 6.9 6.1 45.9 15.9 61.8
1937 4.4 7.4 4.8 45.6 19.3 64.9
1938 3.9 7.6 5.2 42.6 22.1 64.7
1939 4.4 7.5 5.5 44.6 25.5 70.1
1940 4.4 6.3 4.1 43.6 33.2 76.8
1941 4.3 6.7 4.6 43.2 27.3 70.5
1942 4.2 6.1 4.6 46.2 32.1 78.3
1943 4.0 5.6 3.5 40.8 30.2 71.0
1944 4.5 6.6 4.3 43.4 19.6 63.0
1945 5.3 5.5 4.5 43.7 17.4 61.1

Fuente: CEPAL, El desarrollo económico de Colombia, Cuadro 41.

economía colombiana, los factores ex­ queñas fluctuaciones, prácticamente

teriores provocaron una destrucción
de recursos invertibles al transferir
fuera del país una parte del mejora­
miento de la productividad experi­
mentada por la economía en su con­
junto.»
Los ingresos públicos por habitante,
por otra parte, se mantienen, con pe­
inalterados hasta 1945, pese al aumen­
to de la carga tributaria propiciada por
la reforma impositiva de 1935, a lo que
nos referiremos después. De hecho,
entre 1930 y 1945 los ingresos totales
pasan de 453.973.000 a 542.385.000
(pesos de 1950), lo que representa un
incremento total de apenas 19.5 % en
136 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

un lapso de tres quinquenios, cierta­ tas circunstancias de crónica restric­

mente muy poco en relación con la ex­
periencia anterior y posterior. Es cier­
to que los ingresos tributarios, espe­
cialmente la tributación directa, ex­
perimentaron expansiones considera­
bles, pero paralelamente otras fuentes
de ingresos o se estancaron o se de­
bilitaron durante estos años. Bajo es­
ción del financiamiento público, no re­
sulta sorprendente ni el comporta­
miento de los gastos públicos que se
señaló atrás ni el conjunto de políti­
cas, por cierto algunas de ellas auda­
ces para la época, que se diseñaron
para sostener los ingresos públicos en
estos años, en particular la reforma

Cuadro 6
Colombia: cuenta consolidada de gastos del gobierno nacional y de los
gobiernos departamentales y municipales. 1925-1945.
(Distribución porcentual)
Gastos corrientes Inversió n
Años Salud y Educación Deuda Gobierno Total fomento Total
previsión y cultura Defensa pública y varios económi o

1925 5.9 52.5 47.5 100.0

1926 9.1 43.4 56.6 100.0
1927 2.4 49.4 50.6 100.0
1928 2.0 49.7 50.3 100.0
1929 2.7 10.9 4.6 9.4 31.3 58.9 41.1 100.0
1930 5.1 10.5 3.1 10.4 43.6 72.7 27.3 100.0
1931 5.1 8.4 3.4 15.7 44.9 77.5 22.5 100.0
1932 5.3 7.9 3.5 18.4 43.2 78.3 21.7 100.0
1933 6.7 7.5 15.2 13.8 32.0 75.2 24.8 100.0
1934 4.8 6.8 18.3 18.4 31.3 79.6 20.4 100.0
1935 6.1 8.6 11.3 12.5 33.8 72.3 27.7 100.0
1936 6.1 11.2 9.9 11.1 35.9 74.2 25.8 100.0
1937 6.8 11.4 7.4 11.7 33.0 70.3 29.7 100.0
1938 6.0 11.7 8.0 7.8 32.3 65.8 34.2 100.0
1939 6.3 10.8 7.8 11.1 27.6 63.6 36.4 100.0
1940 5.7 8.2 5.3 12.1 25.5 56.8 43.2 100.0
1941 6.1 9.5 6.5 12.0 27.2 61.3 38.7 100.0
1942 5.4 7.8 5.9 12.2 27.8 59.1 40.9 100.0
1943 5.6 7.9 5.0 13.1 25.9 57.5 42.5 100.0
1944 7.1 10.4 6.9 13.5 31.2 68.9 31.1 100.0
1945 8.6 9.1 7.4 14.4 32.0 71.5 28.5 100.0
Fuente: CEPAL, Id. Cuadro 40.
Capítulo 5
137

arancelaria y la reforma tributaria (sin

duda los hechos de mayor entidad en
materia de política económica durante
este período), ni la movilización, me­
diante las instituciones de crédito, de
recursos financieros para los diferen­
tes sectores que permitiera compensar
las dificultades del ahorro privado.
Es cierto que el proteccionismo se
impuso como una defensa a la crisis,
pero también como la puesta en prác­
tica de una concepción nueva respecto
de la defensa de la economía nacional.
La ley 62 de 1931 puso en vigor un
arancel aduanero de carácter protec­
cionista y no ya con carácter fiscal. A
ello se adicionó un régimen estricto de
Ucencias de importación y exporta­
ción, una devaluación que llegó al
75 % entre 1932 y 1938; y luego, en
1940, los problemas de la guerra de­
terminaron la adopción de otras me­
didas como las tasas de cambio pre-
ferenciales para favorecer las impor­
taciones necesarias y reprimir las sun­
tuarias.
Todo ello, además de proteger al­
gunos sectores nacionales, especial­
mente los alimentos, las industrias de
tejidos, la producción de cemento y
cerveza, ayudó a sostener los ingresos
provenientes de las exportaciones ca­
feteras contribuyendo a evitar la caída
de la demanda interna; además, el
control de cambios, establecido en
1931, desempeñó un papel positivo
para detener la caída de las reservas
internacionales durante estos años de
dificultades externas.
Con todo, la eficacia del arancel control cuantitativo de las importacio­ Taller en la Escuela
como elemento de protección se de­ nes pudo compensar la pérdida de efi­ Industrial de Bogotá,
cacia del arancel, contribuyendo en al­ hacia 1940.
terioró rápidamente. Al establecerse,
en 1931, el nivel de protección fue del guna medida a impulsar la sustitución
30 %, en 1935 había descendido al de importaciones.
20 % y ya para 1948 era sólo del 8 %. Aunque pueda ser discutible la efi­
Este deterioro se debió, por una par­ cacia de los aranceles para impulsar a
te, al aumento en el precio de las im­ través de la protección el proceso in­
portaciones frente a una tarifa de na­ dustrial del país, poca duda cabe que
turaleza específica; por otra parte, a la desde el punto de vista fiscal contri­
paulatina modificación de las impor­ buyeron a aumentar los ingresos pú­
taciones en las que ganaban importan­ blicos al menos durante la década de
los treinta. En efecto, la tributación
cia las materias primas y los bienes de proveniente del sector externo (adua­
capital sometidos a derechos arance­ nas, exportación y otros) llegaban en
larios más reducidos. Sin embargo, el
138
1930 a 89 millones de pesos (de 1950).
Para 1939 habían ascendido a 140.9
millones, descendiendo luego como
resultado de las dificultades en el co­
mercio exterior provocadas por el con­
flicto bélico, hasta llegar a 74.8 millo­
nes en 1944.
La otra reforma de importancia fue
la tributaria, cuya ley fue expedida en
1935 (ley 78) y que básicamente se ca­
racteriza por el establecimiento del
impuesto sobre la renta como base del
sistema tributario, modificando radi­
calmente las tarifas para las rentas al­
tas, haciendo pasar del 8 % al 17 % la
tarifa mayor y estableciendo una pro-
gresividad impositiva que cambiaba
fundamentalmente el espíritu de la tri­
butación en el país. Carlos Lleras Res­
trepo define con estas palabras los
otros contenidos de la reforma: «Se
modificaron además, de manera sus­
tancial, las disposiciones sobre exen­
ciones y deducciones, poniéndole fin
al sinnúmero de abusos a través de los
cuales se evaporaba, ante los propios
ojos de los recaudadores, la renta gra-
vable. Se incorporó en la legislación el
criterio de que la renta consolidada
por la posesión de un capital debe gra­
varse más fuertemente que lo que se
origina en el simple trabajo y para tal
efecto se creó el impuesto adicional
calculado sobre el valor del patrimo­
nio. Por último, se estableció el im­
puesto sobre el exceso de utilidades
también como adicional al de la renta.
Una serie de disposiciones procedi-
mentales y penales complementaron
el sistema para poner fin al sinnúmero
de fraudes y evasiones que se venían
registrando
Sin duda, la pieza clave para la am­
pliación del intervencionismo estatal
estaba en la reforma tributaria. Hasta
entonces, los ingresos estatales depen­
dían en lo esencial del comercio ex­
terior (aún en 1935 el sector externo
era responsable de 45 % de los recau­
dos totales por impuestos), lo que por
supuesto conllevaba la fragilidad pro­
pia del comportamiento cíclico del co­
mercio exterior. Las restricciones fi­
nancieras externas, por otra parte,
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
acentuaban aún más la necesidad de
movilizar los recursos internos para
atender los gastos públicos cambiando
las fuentes de tributación; Bernardo
Tovar ha señalado en forma por de­
más precisa, los dilemas con que se en­
frentaba la reforma tributaria: «Tam­
poco el Estado intervencionista, que
debía entonces movilizar los recursos
internos del país para sus necesidades
fiscales, el equilibrio presupuestal y el
incremento de los gastos, podía con­
tinuar fundamentando sus finanzas en
un régimen tributario de carácter re­
gresivo, en donde los impuestos indi­
rectos (de aduanas y consumo) repre­
sentaban la mayor proporción, reca­
yendo la carga tributaria principal­
mente sobre el universo poblacional
de los bajos ingresos mientras las altas
rentas, los grandes patrimonios y el
exceso de utilidades se veían exentos
de tributación. Se planteaba entonces
una contradicción entre las necesida­
des financieras del Estado intervencio­
nista y la estrechez y el desequilibrio
del régimen tributario. Se imponía, en
consecuencia, la reforma tributaria.
Ahora bien, como se sustentaba en la
exposición de motivos del proyecto de
ley, el régimen tributario que requería
el Estado intervencionista debía des­
cansar ante todo en la tributación di­
recta, la cual representaba una míni­
ma proporción en el régimen vigente,
pese a que en 1918 se había introdu­
cido el impuesto a la renta y a que ha­
bía sido objeto de sucesivas reformas.
La reforma tributaria de 1935 buscaba
precisamente instalar la tributación di­
recta y personal en la base del Estado
intervencionista.
Carlos Lleras Restrepo, a su turno,
anota que, además, la reforma tribu­
taria apuntaba a compensar los efectos
sobre la equidad presupuestal ocasio­
nados por la política de protección.
Dice Lleras: « [...] ¿cómo habría po­
dido adelantarse la política de protec-
ción aduanera a las industrias sin la
modificación en los impuestos direc­
tos? La protección no sólo había sido
imposible desde el punto de vista de la
estabilidad presupuestal, sino que ha-
Capítulo 5 139

bía también constituido el más mons­

truoso e injusto de los privilegios.» En
rigor, el proteccionismo, en cuanto
apuntaba a restringir las importacio­
nes, debilitaba los ingresos provenien­
tes de las aduanas (que para el año
1932 todavía representaban el 36 %
de los ingresos corrientes del Estado)
arrastrando de esta manera el grueso
de la tributación indirecta, lo que obli­
gaba a recurrir a tributos directos.
Además, la protección implicaba unas
sobreganancias para el sector indus­
trial, el cual debía en adelante sopor­
tar la mayor parte de la tributación di­
recta.
Pese a que la reforma fue, sin duda
alguna, audaz para su época, habría
que evaluar sus resultados con extre­
ma cautela, tanto en sus efectos sobre
el monto y composición de los ingre­
sos públicos, como en su impacto re­
distributivo. Como ya se anotó, a lo
largo del período los ingresos totales
del sector público aumentaron muy
lentamente y en términos per cápita
apenas si se modificaron. A su vez, los
ingresos tributarios pasaron de repre­
sentar el 62 % en 1934 al 69 % en
1937, manteniéndose alrededor de
esta cifra hasta 1945. La tributación
directa, que en 1935 representaba ape­
nas el 5.1 % de los ingresos totales,
pasó a representar el 11.7 % en 1937,
el 17.2 % en 1940 y el 24 % en 1944, Carlos Lleras Restrepo,
lo que de suyo da cuenta del impacto Cuadro 7 Miguel López Pumarejo
de la reforma sobre la composición de y Antonio Puerto,
los ingresos públicos. A su vez, los re­ Carga impositiva 1934-1945 delegados a la
(Impuestos como % del PIB) Conferencia Monetaria
caudos por tributación directa en tér­ Panamericana en 1944.
minos per cápita pasaron de 1.7 pesos
(de 1950) en 1934 a 7.3 en 1937, a 8.9 Año Tributa­ Directa Renta
en 1940 y a 12.5 en 1944, mientras la ción total
tributación indirecta pasaba de 30.4
pesos (de 1950) a 21.9 pesos en 1944,
lo que por supuesto confirma que la 1934 7.5 0.3 0.2
carga impositiva recayó básicamente
sobre la tributación directa. 1936 9.0 1.4 1.2
Para el conjunto de la economía, sin 1940 7.7 1.8 1.5
embargo, si bien la reforma de 1935
implicó un aumento de la carga im­ 1945 7.6 2.5 2.4
positiva (total de impuestos directos e
indirectos como proporción del pro­ Fuente: Con base en CEPAL, Anexo
ducto bruto) que se reflejó en los dos estadístico.
años siguientes, después de 1937 vol-
140 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

vió a los niveles de 1934. No obstante,

los cambios introducidos en el sistema
tributario conllevaron una redistribu­
ción de la incidencia de los impuestos,
en el sentido de un incremento de la
carga tributaria para los grupos de al­
tos ingresos y para las empresas.
Como se observa en el cuadro 7, la
carga impositiva pasó de 7.59 % en
1934 a 9 % en 1936, descendiendo a
7.75 % en 1940. La carga de la tribu­
tación directa, por el contrario, au­
mentó sensiblemente y en forma con­
tinua al igual que la tributación sobre
la renta, lo cual deja pocas dudas so­
bre los impactos distributivos de la re­
forma.
Por otra parte, en buena medida,
esta modificación de la carga tributa­
ria recayó sobre la industria manufac­
turera y las industrias extractivas. En
efecto, para 1936 el impuesto a las so­
ciedades representaba el 70.9 % del
total de ingresos por impuestos direc­
tos, mientras el impuesto a las perso­
nas alcanzaba apenas el 29.1 %.
Como se observa en el cuadro 8, hasta
1940 aquella fuente de tributación
proporcionó más del 60 % del total de
ingresos por impuestos directos, re­
presentados especialmente en los que
pagaban la manufactura y las indus­
trias extractivas (básicamente, en és­
tas últimas, las empresas petroleras).

Fuentes de tributación directa. 1936-1944 Cuadro 8

Pagados por so­ Contribución de los principales sectores al

Impuestos ciedades (renta, total de impuestos directos Impuestos a
Año patrimonio
directos Industria Otros las personas
y exceso de Manufactura extractiva Agricultura
utilidades) sectores

1936 100 70.90 14.58 39.28 2.60 14.44 29.1

1938 100 64.35 14.81 37.17 0.696 11.68 35.65
1940 100 62.45 17.94 30.98 1.47 12.06 37.55
1944 100 31.85 17.18 5.84 0.70 8.1 68.15
Fuente: Con base en CEPAL, Anexo estadístico.
Capítulo 5
141

Mientras, la agricultura apenas si tri­

butaba. Expresado en otra forma, en­ Cuadro 9
tre 1936 y 1940, el 45.3 % del aumen­
to en los recaudos por impuestos di­
rectos provino de los impuestos a las Carga tributaria de la agricultura
sociedades, el 24.7 % se derivó de la y la manufactura
manufactura y el 14.19 % de las in­ 1936-1944.
dustrias extractivas. Entre 1940 y (Impuestos pagados como
1944, las dificultades de la guerra so­ proporción del producto)
bre la actividad empresarial acabaron
resintiendo esta fuente de ingresos, es­
pecialmente los de las industrias ex­ Año Agropecuario Manufacturero
tractivas, mientras que la manufactura
aumentó su participación en el total de
impuestos directos pagados por el Es­ 1936 0.074 2.43
tado.
1938 0.024 2.69 El auge del
Así, lo que ocurrió en realidad con petróleo:
la reforma tributaria de 1935 fue que 3.24 estampilla de
en la práctica acabó compensando los 1940 0.057 correos de 1935.
efectos de la protección y absorbiendo En la página
1944 0.039 3.37 anterior,
gran parte del aumento en la produc­ el oleoducto
tividad del sector manufacturero (por Fuente: Con base en CEPAL, Anexo de la Andian
lo demás, el de mayor dinamismo en estadístico. pasa, en
este período) más que afectando las primer plano,
rentas personales de los grupos de ma­ por la selva.
yores ingresos. La CEPAL describe
en los siguientes términos las conse­
cuencias de este esquema de tributa­
ción: «Es evidente que la política fiscal
y tributaria colombiana en los años
que siguieron a la crisis tuvo bastante
eficacia desde el punto de vista de ha­
cer compatible el incremento de la
carga tributaria a aquellos sectores de
altos ingresos con los incentivos a in­
vertir. Podría afirmarse, por un lado,
que la política económica del gobierno
a través de los gastos públicos, el me­
canismo del crédito y, principalmente,
los controles cambiarios, crearon los
estímulos necesarios para el incremen­
to de la productividad, reflejada en
parte en una mayor utilización de los
equipos (principalmente del sector
manufacturero que en buena medida
se orientó hacia la sustitución de im­
portaciones). Este mayor nivel de
aprovechamiento de los recursos se re­
fleja en la mejora sustancial que ex­
perimentó en la etapa 1935-45 la re­
lación producto-capital de esta rama
de la economía. De otro lado, a través
del mecanismo impositivo la política
fiscal absorbió una porción de esta
142
El ministro de Economía
Nacional, Jorge Gartner,
durante un agasajo a
la Comisión de
Agricultura de los
Estados Unidos,
en la Granja
Experimental de
La Picota, en Bogotá,
enero de 1940.
mayor eficiencia alcanzada por el sis­
tema económico, la cual fue movili­
zada por el presupuesto hacia la for­
mación de capital a través del supe­
rávit en cuenta corriente.»
Esto puede observarse claramente
en el cuadro 9. De cada cien pesos
producidos por la manufactura, ésta
transfería, en 1936, 2.4 pesos al go­
bierno a través de impuestos, ascen­
diendo a 3.37 pesos en 1944, mientras
que la agricultura apenas transfería 7
centavos en 1934 y 3 centavos en 1944
de cada cien pesos producidos.
Paradójicamente, mientras la agri­
cultura apenas si tributaba, recibía la
mayor parte de los beneficios de la
transferencia de recursos movilizados
a través de la política fiscal. Así, mien­
tras en 1934 la inversión pública hecha
en la agricultura era el 3 % de la in­
versión pública total, para 1938 llega­
ba al 15 %, en 1940 al 23.3 % y en
1943 al 30.1 %. Además, si para 1934
el 1.6 % de la inversión total en agri­
cultura provenía de las inversiones pú­
blicas, para 1938 este porcentaje se
elevaba al 12.4 %, para 1940 al
27.1 % y para 1942 el 29.6 %. Igual­
mente, entre 1937 y 1945 el sector
agropecuario absorbió regularmente
más del 75 % del crédito oficial total
movilizado a través de las instituciones
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
de crédito y fomento creadas durante
este período.
En rigor, a lo largo de la República
Liberal, pero especialmente entre
1934 y 1944, la movilización de recur­
sos a través de la política fiscal apuntó
en buena parte a sostener el ritmo de
inversiones en la agricultura, que la
propia legislación agraria había sido
incapaz de modificar, transfiriendo en
parte las ganancias de productividad
del sector industrial, y evidenciando
con ello, quizás, la real correlación de
fuerzas políticas que, pese a todo, la
misma República Liberal no pudo
transformar. Si bien la ampliación del
campo de intervención del Estado fue
un vigoroso avance respecto de los de­
cenios anteriores, no es menos cierto
que aquella intervención en sus di­
mensiones prácticas estuvo lejos de
asemejarse al «Estado de bienestar»
que se consolidaba en otros países de
occidente y aun de América Latina, y
se restringió más bien al control legal
de las actividades económicas y al fo­
mento del desarrollo dentro de un es­
quema de utilización de los instrumen­
tos fiscales que, por lo demás, con
muy pocos períodos de excepción, ha
predominado en la orientación del
gasto público en Colombia a lo largo
del siglo XX.
Capítulo 5
143

Las consecuencias fiscales

y económicas del 9 de abril.

(Del mensaje presidencial

al Congreso de 1949)

Mariano Ospina Pérez

E
l país no puede olvidar que el 9 de abril estuvieron a gastos en la vigencia de 1948 por una suma total de
punto de zozobrar nuestra estructura democrática y $ 23.937.528.66 o sea un aumento de $ 5.707.739.26.
el vigor de nuestras instituciones jurídicas, y que para de­
También en el Ministerio de Justicia fue necesario de­
fender y conservar aquellos valores, tan arraigados como cretar apropiaciones adicionales por un valor total de
vitales en la conciencia republicana de nuestra Nación, y $ 1.758.504.31. Esto da un aumento total de los gastos
para restañar las profundas heridas causadas por el saqueo, directos de sólo estos tres Ministerios de $ 21.596.673.27.
la demolición y el incendio, fue necesario acometer un es­ Debo recordar que el solo licenciamiento de la Policía,
fuerzo en todos los campos y particularmente en el orden cuya conducta en aquellas dolorosas circunstancias fue
público, que, como es lógico, tenía que superar las posibles oportunamente calificada por el país, costó la suma de
entradas del Erario Nacional. Basta considerar el tremendo $ 5.012.394.86.
impacto sufrido por la economía privada con motivo de ta­ Si a lo anterior se suma la disminución de algunas rentas
les acontecimientos, para medir hasta qué punto el Fisco ordinarias, originada en los mismos nefandos aconteci­
Nacional no podía evitar un daño de igual magnitud y aun mientos, como el impuesto sobre la masa global heredita­
de mayores proporciones, ya que correspondió al Estado ria, con una merma de $ 1.511.799.51, el impuesto de tim­
atender no sólo a la recuperación económica de los sectores bre y papel sellado con una disminución de $ 1.143.235.70,
privados y públicos, sino también y en forma muy directa las rebajas y exenciones de impuestos a los damnificados,
al cumplimiento de los deberes que con motivo de tal emer­ cuya cuantía hoy aún no se conoce pero que alcanza apro­
gencia surgieron para él. ximadamente a $ 3.000.000, el servicio de los préstamos a
Las pérdidas en comercio e industrias alcanzaron a una los damnificados que durante los dos años en los cuales co­
cuantía de $ 79.371.483.10 y las ocurridas en propiedad raíz rren a cargo del Estado los intereses respectivos, sube a
privada a un valor total de $ 9.644.017.06, lo cual arroja $ 3.840.000, cifras que dan un total de $ 10.000.000 en nú­
para los patrimonios privados un perjuicio directo de meros redondos, tenemos en estos renglones un aumento
$ 89.015.500.16. A lo anterior hay que agregar varios mi­ de gastos y una disminución de entradas por más de
llones en pérdidas de edificios públicos, dotaciones de ofi­ $ 30.000.000.
cinas, vehículos, etc., de propiedad del Gobierno Nacional Al mismo tiempo la destrucción de los edificios públicos
y Departamental, lo que sumado a las pérdidas de los par­ y privados aumentó necesariamente en forma muy apre­
ticulares, representa en total una destrucción de riqueza ciable la partida destinada a los arrendamientos para las
nacional por valor de no menos de $ 100.000.000. dependencias oficiales en la capital de la República.
Si fue ése el daño material, el cual apenas si guarda re­ Los impuestos creados por el Gobierno en dicho año
lación con la índole y magnitud de los sucesos ocurridos en produjeron una suma muy inferior a la cuantía de los des­
la primera quincena de abril, ¿por qué entonces se presenta favorables efectos fiscales ocasionados por los sucesos del
como escandalosa o excesiva la cifra del déficit fiscal del 9 de abril.
año de 1948, resultante necesaria de los acontecimientos Simultáneamente, y para contribuir a solucionar la si­
que vengo comentando? Considero que un déficit de tuación social creada por dichos sucesos, el Gobierno, me­
$ 14.000.000 en números redondos, representa un pasivo diante decretos extraordinarios, llevó a cabo iniciativas tan
mínimo, un precio excepción al mente bajo, en comparación trascendentales como la creación del Instituto de Parcela­
con la inmensa tarea que para lograr el restablecimiento ciones, Colonización y Defensa Forestal, y la organización
del orden público y el regreso a la normalidad, tuvo que del Instituto Colombiano de Seguros Sociales, a los que
realizar el Gobierno. destinó la suma de cuatro millones de pesos.
La apropiación inicial del Ministerio de Guerra que para De lo expuesto lógicamente se deduce que el déficit de
el año 1948 era de $ 44.650.544.52, hubo de elevarse a 1948 ni siquiera llega a la mitad de la suma en que fue afec­
$ 58.770.974.22 o sea que registró un aumento de tado desfavorablemente el Presupuesto por el mayor au­
$ 14.130.429.70. A su turno, el Ministerio de Gobierno, mento de los gastos, de un lado, y la disminución de los
cuya apropiación inicial era de $ 18.229.789.40 registró ingresos, del otro.
 Nueva Historia de Colombia, Vol. V
144

La obra económica y fiscal del liberalismo

Carlos Lleras Retrepo
que en la pasada década abrieron mercados a nuestros pro­
Consideraciones sobre la política económica ductos en Europa, y mediante él fue posible el estableci­
del liberalismo miento y cobro de impuestos que han rendido y siguen rin­
l terminar la administración Olaya Herrera, el Mi­ diendo al fisco entradas de mucha consideración.
A nistro de Hacienda, en su Memoria a las Cámaras, gestión
llamó a aquel gobierno un «Gobierno de Defensa» y crisis
Al lado del control de los cambios merece destacarse la
sin­ derelacionada
tetizó, para justificar ese título, el cúmulo de inmensas di­ damente 1929
con la estabilización de la moneda. La
rompió el patrón de oro y nos llevó obliga­
a la ¡convertibilidad del billete. Fue forzoso, a la
ficultades a que se tuvo que hacer frente en esos primeros postre, que el peso colombiano se depreciara con relación
cuatro años de régimen liberal. En realidad, podría afir­
marse que los gobiernos de nuestro partido tuvieron que al dólar. Pero el mecanismo del control de los cambios per­
ser casi constantemente «Gobiernos de Defensa», porque mitió mantener una relativa estabilidad que poco a poco se
les tocó afrontar una época singularmente crítica en la his­ fue consolidando hasta que en el año de 1938 fue posible
toria del mundo, llena de alternativas, desórdenes y cala­ fijar el nuevo contenido de oro del peso colombiano y es­
midades. tabilizar un cambio del 175 % con relación al dólar, cambio
que se mantiene estable en los límites de los «Gold Points»
El Presidente Olaya Herrera llegó al poder en medio de por la intervención del Banco de la República.
la crisis económica más tremenda que registra la historia.
Se habían cerrado las fuentes de crédito exterior; el precio La ley sobre estabilización monetaria creó el Fondo de
del café había descendido a casi una tercera parte del que Estabilización de la Moneda y de la Deuda Pública, que ha
primó en los años de 1927 a 1929; la balanza de pagos pre­ prestado también ingentes servicios a la economía nacional
sentaba un tremendo desequilibrio; las rentas públicas ha­ y a las finanzas públicas. En él tiene también nuestra es­
bían descendido vertiginosamente; la deflación conducía a tructura financiera un instrumento de primer orden que
la ruina a los hombres de trabajo en todo el país. Como si vino a llenar un vacío notorio en el manejo de la política
estas calamidades no fueran suficientes, sobrevino el con­ monetaria y en la administración de la deuda nacional.
flicto con el Perú, que impuso nuevos gastos y esfuerzos. La reforma constitucional de 1936 fijó la posición del Es­
La primera administración López se inició todavía en tado en frente de la economía privada al consagrar que «el
medio de la «gran depresión», pero pudo gozar, induda­ Estado puede intervenir por medio de leyes en el funcio­
blemente, de un período de resurgimiento que estuvo a namiento de las industrias para racionalizar la producción,
punto de cortarse dramáticamente cuando en 1937 cambió distribución y consumo de las riquezas y para dar al tra­
la política cafetera del Brasil. bajador la justa protección a que tiene derecho».
La administración Santos vio sobrevenir la guerra eu­ Esta concepción resume el criterio doctrinario del libe­
ropea cuando apenas había transcurrido un año de su ges­ ralismo. Para nuestro partido el Estado es un organismo
tión administrativa. Volvió a bajar el café y las alteraciones representante de los intereses públicos, y personero, en pri­
del comercio internacional crearon tremenda escasez y de­ mer término, de las clases económicamente más débiles.
rrumbaron materialmente la renta de aduanas. Sus poderes deben utilizarse para corregir las desigualda­
La segunda administración López se desarrolló total­ des sociales y buscar un equilibrio económico equitativo y
mente durante el conflicto bélico mundial y tuvo que sufrir estable. Con ese espíritu se desarrolló la labor guberna­
los impactos de esa horrenda conflagración. mental y el recuento, forzosamente incompleto, que aca­
No ha sido, pues, fácil la gestión administrativa que le bamos de hacer así lo demuestra. Los errores que inevi­
tocó regir a los gobiernos liberales. Por ello, al lado de la tablemente se cometieron, las fallas y debilidades que po­
obra positiva que cumplieron hay que destacar la inmensa drían señalarse, en nada amenguan la importancia de la la­
labor de defensa que tuvieron que realizar para salvar de bor cumplida ni deslustran el brillo de su conjunto.
la bancarrota a la economía y también al tesoro público. Y para abrir el campo a la futura acción del Estado, la
Ya hemos tenido ocasión de aludir a ciertas medidas reforma constitucional de 1945 introdujo por primera vez
como las referentes al problema de los deudores y a la res­ en nuestra estructura jurídica el concepto de planificación
tauración del crédito hipotecario. Igualmente llamamos la sobre el cual habrá de fundarse sin lugar a duda la política
atención acerca de la modificación de la tarifa de aduanas del futuro.
que defendió el equilibrio de la balanza de pagos. Ahora
debemos mencionar la organización y manejo del control La obra económica y fiscal del liberalismo
de los cambios internacionales.
Iniciada en 1931, esa organización ha prestado al país El análisis de la obra económica y fiscal realizada por el
servicios de una magnitud imponderable. Contribuyó a liberalismo en diez y seis años de gobierno debe hacerse
contener la deflación en los primeros años y luego res­ con espíritu imparcial, ajeno a los mentirosos empeños de
guardó el equilibrio de la balanza de pagos en las diferentes la propaganda. Esa obra no necesita para consagrarse
ocasiones en que tal equilibrio se vio amenazado por el in­ como buena en la historia de la República ni de las exa­
flujo de acontecimientos externos. Tal aconteció en el caso geraciones que deforman, ni de las simulaciones engaño­
de la crisis cafetera de 1937 y también en la crisis de 1940, sas. Como no necesita negar los méritos ajenos para poder
cuando por efectos de la guerra el café descendió a coti­ destacar mejor los propios, ni siquiera ocultar las fallas ine­
zaciones nunca antes registradas. Al través de ese meca­ vitables en toda labor de hombres.
nismo funcionaron también los acuerdos de compensación Casi sobra advertir que la obra del régimen liberal no es
Capítulo 5
sólo obra de liberales. A ella prestaron su colaboración, en
muchos casos decisiva, miembros de otros partidos, en el
Gobierno y en el Congreso, desde las directivas de ciertas
entidades semipúblicas. ¿Quién podría, por ejemplo, des­
conocer la eficaz labor de Esteban Jaramillo en el Minis­
terio de Hacienda de la administración Olaya y en el Co­
mité Nacional de Cafeteros; las intervenciones de Félix
García Ramírez con respecto al problema de los deudores;
lo que Mariano Ospina Pérez hizo por el crédito agrario y
por la organización de los Almacenes de Depósito; la parte
que corresponde a Aquilino Villegas en las leyes de pro­
tección aduanera; la ordenada gestión fiscal de Francisco
de Paula Pérez en lo más duro de la crisis; la ayuda y el
consejo insuperables de Luis Ángel Arango; el trabajo me­
tódico y eficaz de Julio Caro y de Alfredo García Cadena?
El justo reconocimiento de lo mucho que a estos ilustres
colombianos corresponde en la gran empresa de nuestro
progreso económico en nada amengua el mérito que cabe
al partido que llevó la responsabilidad del Gobierno. Por
el contrario, lo enaltece aún más y constituye la mejor res­
puesta a los injustos cargos de exclusivismo y de intoleran­
cia sectaria que se pretenden formular al régimen que aho­
ra termina.
La política fiscal
Corresponde al régimen liberal el mérito insigne de haber
transformado radicalmente nuestro sistema de ingresos pú­
blicos, haciéndolo a la vez más equitativo y más técnico.
La reforma tributaria implantada por el liberalismo co­
menzó desde la administración Olaya Herrera. La Ley 81
de 1931 modificó parcialmente la tarifa y sobre todo el sis­
tema de establecer el gravamen, que antes estaba confiado
a juntas locales, en forma deficiente y peligrosa. Durante
la misma administración se estableció por vez primera
la tarifa progresiva en el impuesto de asignaciones y dona­
ciones.
Pero la transformación radical vino a efectuarse en los
anos de 1935 y 1936. La Ley 78 de 1935 modificó radical­
mente las tarifas para las rentas altas, haciendo pasar del
8 al 17 % la tarifa mayor. Se modificaron además, de ma­
nera substancial las disposiciones sobre exenciones y de­
ducciones, poniéndole fin al sinnúmero de abusos al través
de los cuales se evaporaba, ante los propios ojos de los re­
caudadores, la renta gravable. Se incorporó en la legisla­
ción el criterio de que la renta consolidada por la posesión
de un capital debe gravarse más fuertemente que la que se
origina en el simple trabajo, y para tal efecto se creó el
impuesto adicional calculado sobre el valor del patrimonio.
Por último, se estableció el impuesto sobre exceso de uti­
lidades, también como adicional al de la renta. Una serie
de disposiciones procedimentales y penales complementa­
ron el sistema para poner fin al sinnúmero de fraudes y
evasiones que se venían registrando.
La Constitución Nacional se reformó para permitir a las
autoridades la inspección de las cartas y papeles privados,
con fines tributarios.
En el año de 1936 se reformó totalmente la legislación
relativa al impuesto de asignaciones y donaciones. Se ele­
varon las tarifas progresivas, se estableció una serie de pre­
sunciones y de procedimientos investigativos para evitar
que se defraudara el impuesto por medio de contratos si­
mulados. Se reglamentó de la manera más adecuada todo
lo concerniente al inventario de bienes, a la intervención
145
de las autoridades fiscales, al cobro de honorarios de pe­
ritos y a las donaciones entre vivos. Por último se creó el
impuesto progresivo sobre la masa global hereditaria.
La reforma en el impuesto de herencias, asignaciones y
donaciones no era menos necesaria que la que se llevó a
cabo para el impuesto sobre la renta.
Decretos y leyes posteriores vinieron a complementar la
reforma tributaria. El Decreto 1361 de 1942 estableció un
recargo del 20 % en el impuesto adicional sobre exceso de
utilidades. En 1942 se votó un recargo del 35 % en las ta­
rifas de los impuestos sobre la renta, patrimonio y exceso
de utilidades. Y en 1945 se modificaron de nuevo las tari­
fas, elevándolas apreciablemente. Hoy el renglón más alto
de la tarifa del impuesto sobre la renta es del 22 %.
La transformación no puede ser más radical. ¿Qué ha­
bría sido de la vida fiscal del país sin las reformas instau­
radas? ¿Y cómo habría podido adelantarse la política de
protección aduanera a las industrias sin la modificación en
los impuestos directos? La protección no sólo habría sido
imposible desde el punto de vista de la estabilidad presu-
puestal, sino que habría también constituido el más mons­
truoso e injusto de los privilegios.
Debemos recordar, en efecto, que antes de las reformas
liberales los impuestos directos representaban un mínimo
porcentaje en el conjunto de los ingresos del tesoro nacio­
nal. Todavía en 1934, las aduanas representaban el 50.4 %
de los ingresos comunes, mientras que los impuestos di­
rectos equivalían tan sólo a un porcentaje insignificante.
En tales condiciones, el peso principal de la carga tributaria
quedaba repartido inequitativamente, gravando de manera
principal a las clases pobres. Hoy el panorama ha cambiado
de manera fundamental y se necesita estar ciego para des­
conocer lo que como obra de justicia social y de transfor­
mación económica ha significado la reforma tributaria del
liberalismo.
La equidad que caracteriza nuestra revolución tributaria
resalta aún más cuando se considera que los aumentos de
tarifas se han llevado a cabo únicamente en los renglones
más elevados, es decir, que ellos han recaído sobre las per­
sonas que disponen de una renta relativamente conside­
rable, en tanto que se han aumentado las exenciones ini­
ciales disminuyendo o librando totalmente del impuesto a
quienes tan sólo disponen de rentas pequeñas.
El sistema fiscal de la nación está hoy fundado esencial­
mente sobre los impuestos directos, tal como los organizó
el régimen liberal. De esta parte de la obra cumplida en
los últimos diez y seis años de gobierno no puede prescindir
ya la nación, y sin ella las finanzas públicas colombianas
tendrían, al tiempo que una fisonomía primitiva, una ines­
tabilidad y una debilidad imponderables.
La política proteccionista
Antes de 1930 las viejas controversias entre proteccionismo
y libre cambio no habían inclinado, de manera definida en
uno u otro sentido ni la opinión pública colombiana ni la
política de Congresos y Gobiernos. La misión Kemmerer
que vino al país en 1923, nos dio sobre este punto consejos
de una ingenuidad inefable, que de haber sido seguidos
fielmente habrían hecho imposible el desarrollo de la eco­
nomía colombiana sobre bases medianamente sólidas.
La política que adoptó el régimen liberal, y que con raras
excepciones ha sido compartida por todos los sectores de
la opinión pública y ha merecido la colaboración muy un-
146
portante de distinguidas personalidades conservadoras, se
funda en una concepción más realista y humana. Natural­
mente difiere del punto de vista de los técnicos extranjeros
que ayer, como hoy, están dominados por conceptos be­
néficos ante todo para las grandes naciones industriales.
Los colombianos adquirimos ya un concepto de lo que
es la «economía nacional». Sabemos que tenemos que con­
siderarla en su conjunto y tender al máximo aprovecha­
miento de nuestros recursos naturales y humanos. Sabemos
también que no podemos conseguir una elevación aprecia­
ble del nivel de vida ni etapas más avanzadas de moralidad
y cultura para las clases populares si dejamos que el país
se estanque en la posición de ser un exportador de los pro­
ductos de la industria extractiva, mal remunerados en los
mercados exteriores, viéndonos obligados al mismo tiempo
a comprar artículos manufacturados de alto precio, pro­
ducidos con salarios seis y siete veces superiores a los de
nuestros campesinos. Sabemos que nuestra economía de
cambio es muy frágil y que, en la imposibilidad de forta­
lecerla de manera sólida y estable con nuevos renglones de
exportación, debemos procurar producir aquí mucho de lo
que necesitamos para nuestro consumo doméstico, desti­
nando nuestros escasos recursos de cambio exterior a la
adquisición de equipo económico, de maquinaria, de ma­
terial de transporte. Y esta concepción, que primó desde
los primeros meses del régimen liberal, se ha ido fortale­
ciendo y consolidando cada vez más, y teniendo manifes­
taciones externas a las cuales habremos de referirnos, si­
quiera sea brevemente, en el presente capítulo.
Pero en 1930 tales ideas no eran en manera alguna claras
ni representaban un pensamiento generalizado en todos los
sectores gubernamentales. Los tremendos efectos de la cri­
sis económica iban a contribuir en abrirnos los ojos y a
orientarnos firmemente por los caminos de un necesario
proteccionismo.
La Ley 62 de 1931 puso en vigor un nuevo arancel adua­
nero inspirado ya en un espíritu proteccionista, tras de ha­
berse derogado la ley de emergencia. Pero el nuevo arancel
no era todavía suficiente ni para proteger nuestro desarro­
llo ni para remediar el tremendo desequilibrio de nuestra
balanza de pagos. El Decreto número 1706 de 1931 esta­
bleció un régimen mucho más drástico, en verdad excesivo,
puesto que se llegó a la prohibición de muchas importacio­
nes. Más tarde, tras un estudio a fondo, se dictó el Decreto
2194 de 31 de diciembre de 1931, que regularizó la situa­
ción y sobre cuyas bases empezó a moverse la vida eco­
nómica del país en la nueva etapa.
Es casi inútil ponderar los resultados favorables que la
política proteccionista ha tenido para el país. Su necesidad
queda demostrada por el hecho de que aún con gravámenes
relativamente altos tuvimos desde 1932 a 1942 una situa­
ción de balanza de pagos sobremanera precaria que nos
forzó a aplicar restricciones en forma casi permanente por
medio del mecanismo del control de los cambios.
Debemos llamar la atención sobre el hecho de que la
protección aduanera no cobijó tan sólo a la industria ma­
nufacturera, que estaba en estado muy incipiente cuando
dicha protección se inició, sino ante todo a nuestras indus­
trias agrícolas. Así, por ejemplo, se estableció un derecho
de importación de ocho centavos para el arroz, de ocho
para el trigo, de diez y seis centavos para el azúcar centri­
fugado, de seis centavos para las papas, de treinta centavos
para la manteca de cerdo, etc. En realidad, la protección
vino a cobijar a la mayor parte de las clases productoras
del país.
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
Puede apreciarse cómo, al través de los diez y seis años
del gobierno liberal, ha constituido una preocupación cons­
tante del Congreso y del Ejecutivo la protección a la pro­
ducción nacional, tanto en el renglón agrícola como en el
manufacturero. Los productores nacionales deben a esa
protección buena parte de su prosperidad, y así lo reco­
nocen. Y debe tenerse en cuenta que dicha política pro­
teccionista no se adelantó dejando de lado las convenien­
cias de los consumidores. Primero, porque, en cierta ma­
nera, cuando se protege la producción agrícola nacional,
dando una mayor capacidad de compra, a los campesinos,
se está protegiendo la gran masa consumidora del país. Se­
gundo, porque las leyes sociales que acompañaron a las
medidas proteccionistas contribuyeron a hacer a los obre­
ros partícipes en el crecimiento de la prosperidad general.
Y, por último, porque al través de las reformas tributarias
el Estado proveyó a una redistribución de la renta nacional,
utilizando en beneficio de las clases económicamente más
débiles una parte creciente de las utilidades de las indus­
trias protegidas.
Naturalmente subsisten aún desequilibrios sociales; pero
las líneas generales de la política seguida, si se insiste en
aplicarlas, encierran en sí mismas la solución y abren el ca­
mino hacia un régimen de mayor equidad y de prosperidad
para todos: Ensanche de la producción nacional al amparo
de la protección del crédito barato, de la racionalización de
la distribución; un buen sistema de impuestos y una apli­
cación de los recursos así recaudados al mejoramiento del
nivel de vida de las clases pobres; las leyes sociales y de
seguros colectivos que garanticen a los trabajadores una
participación adecuada. La política de protección aduanera
no puede practicarse aisladamente sin llevar a tremendas
injusticias. Pero combinada con una sana política fiscal que
cobije tanto el sistema impositivo como la aplicación de los
fondos públicos, y con una política social en progresivo de­
sarrollo, puede abarcar con sus beneficios a la mayor parte
de la población colombiana. Así la entendió el régimen li­
beral y con ese alcance la sigue defendiendo el liberalismo.
Las instituciones de crédito
La ley de emergencia que redujo, hasta casi eliminarlos,
los derechos de aduana que gravaban la introducción de
productos agrícolas, la ruina general de la agricultura en­
gendrada a la vez por este hecho y por la desordenada subs­
tracción de brazos que se desviaron hacia la realización de
obras públicas adelantadas sin plan y sin método, creaban
una grave situación de escasez que, además, el estado la­
mentable de nuestra balanza de pagos no permitía reme­
diar por medio de compras en el extranjero. Era indispen­
sable volver a impulsar la producción doméstica, y el cré­
dito agrícola se presentaba como la primera y más urgente
de las necesidades. A desarrollarlo sobre bases nuevas, más
técnicas y más equitativas, se aplicó la administración Ola­
ya Herrera, a cuyos primeros pasos en este campo se sumó
luego el esfuerzo perseverante de las otras administracio­
nes liberales.
La Caja de Crédito Agrario fue creada por la Ley 67 de
1931 como dependencia del Banco Agrícola. Luego, el De­
creto 553, de 23 de marzo de 1932, le dio vida indepen­
diente. Su capital inicial fue de dos millones de pesos.
El estudio de las estadísticas relacionadas con el otor­
gamiento de préstamos muestra cuál ha sido la ampliación
continua de los servicios de la Caja. Pero antes de referir­
Capítulo 5
nos a ello, conviene llamar la atención acerca del nuevo
criterio con que ese Instituto se ocupó del crédito agrícola.
En primer término, se reformaron las disposiciones sobre
prenda agraria para facilitar el otorgamiento de los prés­
tamos. En segundo lugar, se puso un límite máximo a la
cuantía de cada uno con el objeto de que los limitados re­
cursos de que podía disponerse beneficiaran al mayor nú­
mero posible de pequeños agricultores. A esto se agregó el
sistema de crear pequeñas seccionales de crédito agrario
dependientes de la Caja, y agencias en número creciente,
para poner el crédito al alcance de la población rural, aho­
rrando al campesino los crecidos gastos de movilización en
que tenía que incurrir cuando acudía a las agencias ban-
carias establecidas en las ciudades importantes. Por último,
se modificaron las disposiciones reglamentarias del Banco
de la República, para facilitar, por medio del redescuento
de obligaciones con prenda agraria, o por los préstamos
sobre bonos agrarios, el ensanche de las actividades de la
Caja. Todo ello implicó un cambio fundamental en el cri­
terio con que se venía procediendo y en los procedimientos
bancarios que hoy nos parece natural, pero que tropezó en
sus orígenes con singulares dificultades. De todas maneras
es claro que el pensamiento nuevo hacía su aparición en la
vida económica nacional: La organización del Banco Cen­
tral y los recursos del erario entraban al servicio de las cla­
ses económicas más necesitadas, con el doble objetivo de
desarrollar la producción del país y de poner término a la
explotación ejercida por los intermediarios y los capitalistas
sobre el campesino pobre.
Los Almacenes de Depósito nacieron y se desarrollaron
también durante el régimen liberal. Aun cuando las pri­
meras leyes sobre el particular fueron anteriores a 1930,
esas instituciones sólo vinieron a tener después de esa fecha
un efectivo funcionamiento. Todavía en 1932 únicamente
existían los almacenes de depósito de Medellín. De ese año
en adelante la Federación de Cafeteros comienza a crear
nuevos almacenes, y para 1934 el número de éstos asciende
ya a 36. Posteriormente este servicio se ha ensanchado no­
tablemente y han mejorado tanto su organización financie­
ra como los elementos materiales de que dispone. La cons­
trucción de las magníficas bodegas hecha por el Fondo Na­
cional del Café por una parte, y los dineros de este fondo
que permiten a la Federación hacer las financiaciones en
los almacenes con sus propios recursos, caracterizan la nue­
va situación. Hoy día los Almacenes de Depósito de la Fe­
deración Nacional de Cafeteros constituyen un instrumento
utilísimo e irreemplazable dentro de la organización eco­
nómica nacional.
A este respecto conviene hacer resaltar lo que la finan­
ciación por medio de los almacenes de depósito significa en
el sentido de redimir a los productores de la explotación
del capitalista y del intermediario. Un agricultor sin fuerte
respaldo económico se vería ordinariamente obligado a
vender su cosecha tan pronto como la recolectaba y a veces
antes de recolectarla. Si en ese momento las condiciones
del mercado eran desfavorables, el agricultor recibía cre­
cidos perjuicios. Sobre todo en lo que respecta al café es
bien conocida la precaria posición del productor frente al
intermediario o al agente en las casas extranjeras compra­
doras. La posibilidad de consignar el producto en los al­
macenes de depósito, recibiendo un préstamo a bajo in­
terés, completa la obra redentora de la Caja de Crédito
Agrario, y es un paso más en el sentido de independizar a
nuestras clases campesinas de la dictadura en otra hora om­
nipotente del capitalismo.
147
El Decreto 711 de 1932 proveyó a la creación del Banco
Central Hipotecario que, nacido en medio de las conmo­
ciones de la crisis, es hoy una de las instituciones más só-
hdas y respetables de que pueda ufanarse la organización
financiera de país alguno.
Hace algunos meses resumíamos así las características de
la labor cumplida por el Banco y enumerábamos las in­
novaciones de que éste se valió:
En primer lugar, la de crear y organizar debidamente el
mercado de cédulas hipotecarias. El Banco no entrega sus
cédulas a quien recibe el préstamo, sino que él mismo se
encarga de colocarlas, evitando así que una oferta desor­
denada rebaje las cotizaciones con perjuicio de los pres­
tatarios. De otro lado, una política inteligentemente lle­
vada, por años enteros, dio a los referidos documentos una
estabilidad envidiable, convirtiéndolos en el papel de in­
versión más adecuada para quienes deseen tener una renta
segura y no quieren sufrir los peligros de la especulación.
La intervención en el mercado para el logro de la estabi­
lidad en las cotizaciones ha sido un modelo en operaciones
de tal clase. Es así como se han podido colocar más de tres
decenas de millones en cédulas hipotecarias, consiguiendo
poco a poco un menor tipo de interés. Hoy las cotizaciones
están por encima de la par nominal, y hay una constante
demanda de inversionistas, que el Banco no siempre puede
satisfacer, porque, naturalmente, gradúa sus ventas de cé­
dulas de conformidad con la colocación de créditos hipo­
tecarios. La introducción del sistema de cédulas de capi­
talización, calcado sobre el mecanismo de las Sociedades
de Capitalización que funcionan en otros países, ha sido
sobremanera afortunada. El número de personas que están
inscritas en los distintos grupos de cédulas de capitalización
pasa hoy de 26.000.
Sin hipérbole alguna, puede decirse que no se concibe la
organización económica y financiera colombiana sin la exis­
tencia del Banco Central Hipotecario, como no se la con­
cibe sin la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero,
los Almacenes de Depósito, la Federación Nacional de Ca­
feteros en su forma presente, el Instituto de Fomento In­
dustrial, el Fondo de Fomento Municipal, instituciones to­
das que el liberalismo creó durante diez y seis años de go­
bierno y que están incorporadas hoy a la esencia misma de
nuestra vida económica.
El Decreto 1157 de 1940 creó el Instituto de Fomento
Industrial, otra de las instituciones fundamentales para el
progreso de nuestra economía que el régimen liberal le
deja al país. Las razones que se tuvieron en cuenta para
establecer esta nueva entidad pueden resumirse así:
Para el establecimiento de industrias nuevas, no siempre
es posible hacer un llamamiento directo al público para que
suministre el capital por medio de la suscripción de accio­
nes. Aquí, como en todas partes, es necesario el apoyo de
los Bancos que, colaborando en el empuje inicial, den
tiempo a que la empresa se consolide en el ánimo público.
Pero, además, es bien sabido que ninguna empresa indus­
trial podría aspirar a desarrollarse tomando prestado todo
el capital que debe inmovilizar en su instalación y utilaje;
la carga del servicio de intereses y amortización de la deuda
sería demasiado gravosa. Entonces, surge la conveniencia
de que haya entidades capaces de suscribir acciones para
la iniciación de la empresa, no propiamente con el objeto
de conservarlas, sino con el de venderlas más tarde, cuan­
do asegurada ya la marcha normal de la industria, esos
papeles empiecen a cotizarse en el mercado y a convertirse
en inversión atractiva para el ahorro creador.
148 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

El Instituto, según el Decreto 1157 de 1940, tiene como plementó las disposiciones del decreto y dispuso que el Es­
fin promover la fundación de empresas que se dediquen a tado pagara una subvención a los campesinos pobres que
la explotación de industrias básicas y de primera transfor­ contrataron la construcción de su vivienda, subvención que
mación de materias primas nacionales, que la iniciativa y equivale a una parte de los intereses y al monto de seguro
el capital particular no hayan podido por sí solos desarro­ de vida correspondiente. De esta manera pudieron esta­
llar satisfactoriamente. El Decreto 1419 de 1940 aclaró las blecerse condiciones en extremo favorables para el cam­
finalidades de la Institución y las complementó al señalar pesino, ya que éste queda obligado únicamente a pagar un
también las de colaborar en el establecimiento de las em­ interés del 3 % anual y dispone de un plazo hasta de 30
presas de iniciativa particular y contribuir al desarrollo y años para la amortización. Leyes y decretos posteriores
organización de las ya existentes. ampliaron el capital del Instituto. Pero desgraciadamente
Por medio del Decreto extraordinario número 200 de el aporte de recursos oficiales a la organización no ha po­
1939 se creó el Instituto de Crédito Territorial, señalándole dido ser lo suficientemente grande para dar a la campaña
como operación propia la de otorgar préstamos hipoteca­ toda la intensidad que debe tener. De otro lado, un sector
rios de amortización gradual, con plazo hasta de 30 años, del conservatismo trabajó de manera incansable, en los pri­
destinados a la construcción de habitaciones para los tra­ meros años, por dificultar el adelanto de esta benéfica ini­
bajadores del campo. La Ley 46 de ese mismo año com­ ciativa.

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Capítulo 6
149

La economía colombiana
entre 1946 y 1958
Jesús Antonio Bejarano Ávila

El crecimiento y los cambios

en la estructura económica

U n año antes de terminar la se­

gunda guerra mundial, un obser­
vador, Abdón Espinosa, anotaba el
hecho paradójico de que el país con­
taba con saldos favorables de la balan­
za de pagos, aumento en las reservas
de oro y divisas del banco Emisor (y
consiguientemente una expansión del
medio circulante) y al mismo tiempo
una severa dificultad para importar y
un dislocamiento casi generalizado de
la producción que se traducía en un
muy lento ritmo de crecimiento. En ministro de maquinaria y equipo para Esta fotografía de
efecto, entre 1939 y 1943, el ingreso el país, acentuándose esta situación 1945 representa una
por habitante pasó de 332 dólares (de todavía más al ingresar Estados Uni­ realidad económica
1970) a 317 y en 1944 apenas llegaba dos en las hostilidades en 1941. del país en su momento:
la importación
a 300 dólares. El crecimiento de la El país, por otra parte, respondió a forzosa de equipos
economía había pasado del 2.2 % en estos traumatismos mediante una de transporte
1940 a 0.4 % en 1943, al tiempo que «economía de emergencia» forjada a y la progresiva
los principales sectores escasamente través de decretos extraordinarios in­ mecanización
agrícola.
alcanzaban, en 1944, niveles de pro­ terviniendo la industria cafetera, es­
ducción equivalentes a los de 1939. La tableciendo mecanismos de coordina­
guerra había transformado los canales ción y control de transportes, organi­
de comercio y transporte internacio­ zando el comercio exterior y fortale­
nal, la colocación del café en el mer­ ciendo los sistemas de regulación de
cado norteamericano y europeo, el su- importaciones, en fin, adoptando los
150
criterios propios de una economía de
guerra que quizás fue más el fruto de
las circunstancias que de nuevas con­
cepciones sobre el papel del Estado en
la economía, pero que en todo caso
acabaron ampliando y fortaleciendo el
radio de intervención gubernamental.
Esta herencia de la guerra se expre­
saría a cabalidad y positivamente des­
de la finalización misma de las hosti­
lidades. A las divisas acumuladas por
fuerza en años anteriores, se sumó el
incremento de los precios de las ex­
portaciones de café, mejorando nota­
blemente la capacidad de importación
del país. Además, la industria, que ha­
bía aplazado sus necesidades y repo­
sición y ampliación de equipo durante
el conflicto, comenzó a demandar im­
portaciones, ayudada por reformas
cambiarías y monetarias que evitaban
que las divisas se gastaran en bienes de
consumo para orientarlas a los bienes
intermedios y de capital. Éstos, que en
1940-45 representaban el 33.1 % del
total de importaciones, pasaron a
43.6 % en 1949-1951 y en el curso de
un año, de 1944 a 1945, la importación
de maquinaria pasó de 18 millones de
dólares a 41 millones, y la de equipo
de transporte de 6.6 millones a 12.2
millones.
A la superación de las dificultades
internas provocadas por la guerra se
añadió una actividad del Estado que,
abandonando el clima de reformas del
decenio anterior, optó por un forta­
lecimiento de los sectores empresaria­
les y por una política de fomento in­
dustrial y agrícola, visible sobre todo
desde 1946 y apoyada en buena parte
sobre el refuerzo de los ingresos es­
tatales por la vía de la tributación
directa y de los impuestos al comer­
cio exterior, así como del endeuda­
miento externo y los estímulos a la in­
versión extranjera. En el período
comprendido entré 1946 y 1950, los re­
caudos por concepto de impuesto de
rentas pasaron de 30.5 millones de pe­
sos a 72 millones y las de aduana de
49 a 65 millones, al tiempo que el sal­
do de la deuda externa contabilizaba
155 millones de dólares en 1950.
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
Bajo estas nuevas circunstancias, el
crecimiento económico se acelera es­
pecialmente entre 1946 y 1953. Para el
primero de estos años, la producción
total crece al excepcional ritmo de
9.1 %, sosteniéndose en promedio al
5.9 % entre 1945 y 1953. El producto
por habitante (medido en dólares de
1970) que en 1944 se situaba en 330
dólares, había ascendido en 1946 a
359, para situarse en 1954 en 405 dó­
lares, cifra nada desdeñable si se con­
sidera que representa un 21 % más del
nivel existente en 1939. Por otra parte,
el ingreso total por habitante (y gra­
cias, en buena medida, a la mejora en
los términos de intercambio) aumentó
a la tasa de 5.8 % anual entre 1945 y
1954, cifra que por cierto es calificada
de «espectacular» por el Informe de
Naciones Unidas de 1957. De igual
modo, el nivel de consumo por habi­
tante, que casi no había variado entre
1929 y 1945, aumentó durante este pe­
ríodo en forma acelerada, pasando de
una cifra de 308 pesos en 1945 a 499
pesos en 1953, lo que representó un
incremento total del 65 % y una tasa
media anual de 6.2 %, durante el pe­
ríodo.
Por supuesto, este rápido creci­
miento económico fue el resultado de
muchos factores que se conjugaron,
añadiéndose a la mejora de la situa­
ción exterior. El coeficiente de inver­
siones se acrecentó notablemente,
como resultado de las mejores condi­
ciones de pagos del exterior, pero
también de la política de inversiones
del sector público y de su actividad en
relación con la movilización del aho­
rro nacional y la orientación del cré­
dito; de igual modo el acelerado cre­
cimiento de la industria y el no menos
rápido proceso de urbanización, con­
tribuyeron a sostener las inversiones
privadas, lo mismo que a diversificar
la estructura industrial.
Durante los años que van desde
1953 a 1958, si bien el crecimiento si­
gue siendo significativo, no logrará al­
canzar los niveles de los años anterio­
res. De nuevo, la caída de los precios
del café provocará la contracción de la
Capítulo 6
151

capacidad para importar, lo que se re­

ducirá sistemáticamente desde 1954,
para lograr su punto mínimo en 1961,
pero ello será parcialmente compen­
sado por la deuda externa que entre
1950 y 1960 aumenta en 153 %, pa­
sando de 155 millones a 393 millones
de dólares durante estos años, al igual
que por el ingreso de inversiones ex­
tranjeras que comienzan a acrecentar­
se desde 1950. De hecho, desde 1950
será clara la tendencia de la inversión
extranjera a localizarse en el sector
manufacturero, desplazando la impor­
tancia de los sectores extractivos, es­
pecialmente el petróleo. Las inversio­
nes en este sector último representa­
ban en 1929 el 45.2 % y en las ma­
nufacturas el 2.4 %; para 1956, estos
porcentajes serán 35.7 % y 24.2 %
respectivamente; en todo caso, el cre­
cimiento de la producción total, que se
situaba en 6.6 % en 1954, pasa a
4.1 % en 1955 y 1956, para descender
al 2.5 % en 1958. De igual modo, el
producto por habitante apenas si se
modifica, al pasar de 405 dólares a 407
dólares entre 1954 y 1958.
Lo que antecede permite ya señalar
algunos rasgos de lo que sería la evo­
lución de la economía colombiana du­ exportaciones y los requerimientos de Transporte de
rante la posguerra. De una parte, en importación, induciendo un proceso combustible
la medida en que el propio crecimien­ no menos creciente de inversiones ex­ por el río Magdalena,
1955.
to económico supone el suministro tranjeras en los sectores más dinámi­ "Desde 1950 será
acrecentado de bienes de equipo, cos de la economía, en particular la in­ clara la tendencia
aquel crecimiento se verá limitado por dustria, la banca y el comercio. de la inversión
la capacidad para importar, y consi­ Por otra parte, el crecimiento global extranjera
guientemente dependerá de la evolu­ se apoyará fundamentalmente en los a localizarse en el
sector manufacturero,
ción de las exportaciones y del finan- impulsos del sector industrial (sin desplazando la
ciamiento externo. La inversión, es­ duda el sector más dinámico de la eco­ importancia de los
pecialmente en el sector industrial, se nomía durante la posguerra), el que a sectores extractivos,
moverá al ritmo de las posibilidades su vez, en cuanto se orienta, al menos especialmente
efectivas de importar los equipos y durante estos años, a la sustitución de el petróleo."
materias primas no producidas inter­ importaciones (particularmente de
namente y ello a su vez hará en extre­ bienes de consumo corriente que a su
mo sensible la marcha de la economía vez estimulará la producción de bienes
a las fluctuaciones del sector externo, intermedios), verá depender su expan­
el que desde entonces regulará los ci­ sión no sólo del suministro de bienes
clos de auge y receso de la economía de equipo, sino del margen de susti­
nacional. Al mismo tiempo, tal sensi­ tución que le proporciona la demanda
bilidad obligará a recurrir de manera interna de bienes de consumo previa­
creciente al financiamiento externo mente satisfecha por importaciones, y
(inversiones y endeudamiento) para muy acentuadamente, de la amplia­
cubrir la brecha entre el valor de las ción autónoma de la demanda interna
152 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

Cuadro 1
Colombia: producto interno bruto al costo de los factores por clase de
actividad económica e incrementos porcentuales totales. 1945-1958
(millones de pesos constantes de 1970)

Clase de actividad 1945-53 1953-1958 % Total

1945 1953 1958
económica % % 1945-58

Agricultura, silvicultura,
caza y pesca 16.037.7 18.895.4 17.818 22.521.7 19.19 40.42

Minas y canteras 837.1 1.309.3 56.409 1.598.6 22.09 90.96

Industrias
manufactureras 3.875.8 7.509.9 93.763 10.216.6 36.04 163.6

Construcción 2.119.5 2.324.1 9.653 3.091.6 33.02 45.9

Transporte
y comunicaciones 1.202.4 3.437.7 185.84 3.970.7 15.50 230.2

Comercio y finanzas 5.196.4 8.512.4 63.813 9.355.2 9.900 80.0

Administración pública
y defensa 2.272.2 3.981.5 75.22 4.488.5 12.73 97.53

Otros servicios 3.085.8 4.321.7 40,05 5.372.9 24.32 74.11

Resto* 2.788.6 3.702.7 32.8

Total** 36.790.0 53.535.4 45.516 64.853.8 21.141 76.281

Incluye electricidad, gas, agua, servicios sanitarios y proyecto de vivienda.

** Nota: La suma de las actividades no corresponde al total, debido a que el método general
aplicado en el cálculo consistió en extrapolar independientemente cada actividad y el
total.

Fuente: «Series históricas del crecimiento de América Latina», Cuadernos estadísticos de la CE-
PAL, Cuadro 15, Santiago de Chile, 1978.

asociada a la evolución de los salarios en un 73.3 % entre 1945 y 1958, mien­

y del empleo.
De hecho, el crecimiento económi­
co de posguerra no se distribuye por
igual en todos los sectores. Si bien to­
das las actividades económicas expe­
rimentan incrementos sustanciales del
producto, será especialmente la indus­
tria la que en el lapso de sólo ocho
años casi duplica sus niveles de pro­
ducción. Como se observa en el cua­
dro 1, el producto total se incrementó
tras el de la industria se incrementó en
163.6 % y el de transporte y comuni­
caciones en 230 %. Obsérvese, por
otra parte, que mientras en el período
1945-53 es donde se concentra el im­
pulso de estos dos sectores, al igual
que los de administración pública y co­
mercio y finanzas, en el segundo pe­
ríodo será particularmente notable el
incremento del sector agropecuario y
la construcción, mostrando ya, como
Capítulo 6
veremos, el impacto de la industriali­
zación sobre la agricultura y sobre los
procesos de urbanización, que se ace­
leran desde comienzos del decenio del
cincuenta.
Al crecimiento global de los años de
posguerra van, por supuesto, apare­
jados varios cambios acaso de mayor
significación que el propio crecimien­
to. La estructura económica, por una
parte, se modifica sensiblemente en
estos años. El país dejará de ser fun­
damentalmente agrario para orientar­
se hacia las actividades urbanas, lo
que, como es obvio, se traduce en una
localización creciente de la población
en las áreas urbanas, en las que des­
cansará esencialmente la responsabi­
lidad de la absorción del empleo. No
menos importante es la modificación
interna de cada uno de los sectores. La
industria, reducida hasta entonces a
unos pocos productos de consumo co­
rriente, se diversifica y avanza sobre la
rama de bienes intermedios y una pe­
queña franja de bienes de capital que
induce algún grado de complementa-
riedad en el sector industrial. La agri­
cultura, por su parte, comenzará des­
de 1950 un rápido proceso de moder­
nización en las regiones centrales del
país, desplazando la ganadería por los
cultivos comerciales y acentuando cre­
cientemente la diferenciación interna
entre la agricultura comercial y la agri­
cultura tradicional, que acabará re­
ducida a las tierras de vertiente sin
mayores posibilidades de moderniza­
ción. El sistema de transportes, hasta
entonces orientado fundamentalmen­
te hacia los ferrocarriles, consolidará
una infraestructura de carreteras cu­
yos impactos sobre la ampliación del
mercado no pueden desestimarse.
Más modestos, pero no menos signi­
ficativos, son los avances en el sistema
financiero y bancario, que no sólo di­
versificará sus funciones, sino que
orientará sus recursos hacia los crédi­
tos de largo plazo apuntalando así el
desarrollo de la economía.
Sin duda, un decenio después de
terminada la segunda guerra mundial,
el país es bien distinto de la situación
153
que prevalecía al iniciarse las hostili­
dades. Bastaría contrastar, para situar
la magnitud de los cambios, las obser­
vaciones de una misión de expertos
que visitó el país hacia 1943, con las
condiciones económicas de fines de los
años cincuenta. Señalaban Ben B. Le-
wis y Henry Beitseher, en 1943, que
«de los 4.500.000 habitantes econó­
micamente activos (la población total
es de unos 9.500.000 habitantes) más
de 3.000.000 (es decir, un poco más
del 66 %) están ocupados en la agri­
cultura y la ganadería. Otras formas
de producción primaria sólo absor­
ben menos de cien mil participantes
activos».
Las industrias de transformación
emplean los servicios de muy poco
más de 500.000 (alrededor del 11 %)
y las industrias de servicios incluyen
otros 400.000 más. El grueso de la po­
blación habita en zonas rurales. Sola­
mente cuatro ciudades —Bogotá, Me-
dellín, Barranquilla y Cali— tienen
una población que pasa de 100.000 ha­
bitantes: Bogotá, la capital y centro
político del país, tiene una población
de unos 350.000 habitantes; Medellín,
el centro industrial más grande, unos
175.000, y Barranquilla, el principal
puerto en tiempos de paz, alrededor
de 150.000.
Las condiciones de vida de la ma­
yoría de la población están muy lejos
de ser buenas. Los ingresos de una
parte bastante mayor de la mitad de la
población empleada, son apenas su­
periores al nivel estricto de subsisten­
cia. Las autoridades colombianas no
tienen inconveniente en admitir que la
situación de las clases populares de­
bería constituir para la opinión pública
un motivo de vergüenza y alarma. El
censo de construcciones de 1938 mos­
traba que el 81 % de los edificios de
Colombia carecía de luz eléctrica,
agua y alcantarillado. Solamente el
0.5 % de la población llenaba boletas
del impuesto sobre la renta en 1939 y
de ellos el 71 % contribuía por razón
de ingresos de 2.000 pesos o menos.
Hacia el final de la guerra, esta situa­
ción había cambiado en realidad muy
154 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

Cuadro 2

Participación porcentual de los sectores en el Producto Interno Bruto.

1939-1958
Clase de actividad 1939 1945 1953 1958

Agricultura, silvicultura, caza, pesca 44.67% 43.59% 35.29% 34.72%

Minas y canteras 2.71% 2.27% 2.44% 2.46%
Industrias manufactureras 9.13% 10.53% 14.02% 15.75%
Construcción 4.23% 5.76% 4.34% 4.76%
Transporte y comunicaciones 2.64% 3.26% 6.42% 6.12%
Comercio y finanzas 14.12% 15.90% 14.42%
Administración pública y defensa 7.13% 6.17% 7.43% 6.92%
Otros servicios 8.38% 8.07% 8.28%
Resto 5.20% 5.71%
Total 100% 100% 100%
Nota: La suma de las actividades no corresponde al total, debido a que el método general
aplicado en el cálculo consistió en extrapolar independientemente cada actividad y el
total.
Fuente: Con base en Cuadernos estadísticos de la CEPAL «Series históricas del crecimiento de
América Latina», Cuadro 15, Santiago de Chile, 1978.

poco. En el cuadro 2 pueden verse los 1951, la agricultura ocupa el 53.9 %

cambios en la composición de la es­
tructura económica, que se modifica
sensiblemente entre 1946 y 1953, es­
pecialmente en lo que toca con los
cambios en la participación de la agri­
cultura en el producto total pasando
de 43.6 % a 35.3 %, la industria que
pasa de 10.5 % a 14 % y transportes
que pasó de 3.3 % a 6.4 % en el mis­
mo período. Aun cuando entre 1953 y
1958 estas mismas tendencias de cam­
bio continúan, son en todo caso mu­
cho menos acentuadas.
Por lo que hace a la localización de
la población, ésta crece, entre 1938 y
1951, en las áreas urbanas al 4.5 %,
mientras que la población rural apenas
lo hace al 1.04 %. En Bogotá, Me-
dellín y Barranquilla la población se
duplica mientras que en Cali casi se
triplica durante este período. Ya para
de la población activa y en 1964 el
47.3 % mientras que las actividades
no agrícolas pasan a ocupar el 46.1 %
y el 52.7 % en 1951 y 1964 respecti­
vamente, siendo especialmente nota­
ble el aumento de la población activa
en el sector de servicios, que pasa de
ocupar el 24.9 % de la población en
1951 (recuérdese que en 1938 ocupaba
alrededor del 10 %) al 30.1 % en
1964. De hecho, entre 1951 y 1964 la
agricultura apenas absorbió el 29.3 %
del aumento de la población, mientras
que las actividades no agrícolas absor­
bieron el 70.7 %, correspondiendo un
44 % sólo al sector servicios. Este he­
cho indicará un rasgo característico de
la acelerada urbanización de estos
años, ya que si bien la agricultura ex­
pulsaba población, las áreas urbanas
no eran capaces de absorberla en los
Capítulo 6
sectores productivos, localizándose
entonces en actividades de muy baja
productividad, bajo la forma de sub­
empleo o desempleo disfrazado. En
efecto, mientras la productividad de la
fuerza de trabajo en conjunto crece al
2.3 % anual entre 1951 y 1964, la de
la manufactura al 4.1 % y la de los ser­
vicios básicos (transporte y electrici­
dad) al 3.2 %, la de los servicios ape­
nas lo hace al 1 %, al tiempo que el
servicio doméstico absorbe en 1964 el
9.5 % del total de la población activa
del país, es decir, cerca del 30 % de la
población ocupada en el sector de ser­
vicios. Esta incapacidad de la econo­
mía para absorber productivamente la
población, se revelará con toda su
fuerza a fines de los años cincuenta y
comienzos de los sesenta, cuando el
fenómeno del desempleo adquiere su
mayor crudeza.
El desarrollo industrial
Gran parte de este fenómeno radica
en las características mismas de la in­
dustrialización. De hecho, entre 1951
y 1964, pese al rápido crecimiento in­
dustrial, el sector manufacturero cap­
tó el 14.2 % del aumento total de la
población (del cual 16.8 % correspon­
dió al sector artesanal) y la participa­
155
El presidente Alberto
Lleras Camargo preside
el acto de constitución
de la Flota Mercante
Grancolombiana,
con el ministro de
Obras Alvaro Díaz S.,
el de Guerra
Luis Tamayo
y representantes de
Venezuela y Ecuador.
ante el notario
Julio C. Gaitán,
en la Quinta de
Bolívar, junio 8
de 1946.
ción de la población activa ocupada en
este sector apenas si se modificó al pa­
sar de 12.3 % a 12.8 % en este perío­
do, contrastando claramente con lo
ocurrido en el sector servicios.
Ya habíamos anotado cómo el im­
pulso básico del crecimiento econó­
mico de estos años proviene del sector
industrial, que alcanza en este período
una expansión excepcional situándose
por encima del 10 % anual entre 1945
y 1950 para conservar una tasa relati­
vamente alta de 7.4 % entre 1950 y
1958. Igualmente, habíamos advertido
que parte de este crecimiento se apoyó
en el margen de sustitución de impor­
taciones provocado por la protección,
pero muy esencialmente en los au­
mentos de la demanda interior. Éstos,
a su vez, se sustentaron en parte en los
mejores ingresos del sector externo,
que se trasladan al sector cafetero, en
parte en la diversificación del consu­
mo propiciada por el crecimiento de la
población urbana que obviamente de­
mandaba en mayor proporción au­
mentos elaborados y otros bienes de la
población rural, en parte en el despla­
zamiento de los productos de los sec­
tores artesanales por los de la indus­
tria fabril (como ocurrió en la
industria textil y de bebidas), en el cre­
cimiento del empleo y en el excepcio-
156 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

Cuadro 3

Comienzo y estructura del sector industrial colombiano. 1945-1958

Tasa de Contribución Participación
crecimiento (%) al (%) en el
anual crecimiento total del valor
total agregado
industrial industrial

1945-50 1950-58 1950-1958 1950 1958

Alimentos 7.5 6.0 13.7 17.8 16.0

Bebidas 12.3 4.4 10.0 18.6 14.8
Tabaco 10.4 3.1 3.4 9.7 7.0
Textiles 19.3 7.1 16.0 16.9 16.5
Confecciones y calzado 5.4 6.8 5.1 5.7 5.4
Madera y muebles 3.7 8.2 2.2 1.9 2.0
Papel 12.4 11.4 1.9 1.1 1.4
Editoriales e imprentas 16.2 9.3 3.4 2.5 2.9
Cuero 4.9 4.4 1.0 1.8 1.5
Caucho 36.9 12.5 3.3 1.6 2.3
Químicas 15.8 9.9 10.9 7.5 8.9
Derivados del petróleo 15.7 13.0 4.8 2.2 3.4
Minerales no metálicos 11.6 5.7 4.6 6.4 5.6
Metálicos básicos 17.1 34.2 4.6 0.5 2.2
Mecánicos y metalurgia 17.1 17.3 13.3 3.9 8.0
Diversos 7.1 1.8 1.9 3.6
Total 10.2 7.4 100% 100% 100%

Fuente: Alberto Corchuelo y Gabriel Misas, «El proceso de industrialización colombiano 1945­
1958» en Uno en dos, n.° 4, Medellín, marzo 1975.

nal crecimiento del consumo por ha­ de consumo y de bienes intermedios,

bitante, expresión del crecimiento de
la economía en su conjunto. La loca­
lización de la inversión extranjera, por
su parte, proporcionó un gran impulso
a los bienes intermedios (papel, cau­
cho, llantas, productos químicos) am­
parados por políticas arancelarias que
buscaban estimular la producción na­
cional, logrando aquellos bienes tasas
realmente significativas de expansión,
como se puede observar en el cuadro 3.
Ahora bien, al confluir la expansión
se generaban efectos multiplicadores
resultantes de las mutuas demandas de
ambos sectores, que acabaron esti­
mulando aún más su crecimiento. Al­
berto Corchuelo y Gabriel Misas des­
criben así estos efectos de complemen-
tación: «Esto otorgó, no sólo al sector
industrial sino al sistema económico
en su conjunto, un mayor grado de in­
tegración que redundaría en el logro
de mayores tasas de productividad
como consecuencia de la mayor divi-
Capítulo 6
sión del trabajo y, por ende, de los
mayores mercados ya no sólo basados
en el consumo individual sino en el
consumo productivo. Al mismo tiem­
po, la creación de estas unidades pro­
ductivas involucraba mayores efectos
ingreso y, por sobre todo, mayores de­
mandas derivadas, generando mayo­
res mercados potenciales, lo que con­
ducía continuamente a una mayor in­
terdependencia entre las distintas ra­
mas productivas en la generación de
sus propios mercados.»
En el cuadro 3 se ilustra claramente
este proceso. Los sectores que más rá­
pidamente crecieron fueron los de bie­
nes intermedios; sin embargo, su baja
participación en el conjunto de la in­
dustria (a excepción de la industria
química) impidió que contribuyeran
sustancialmente a jalonar el creci­
miento industrial, el cual se apoyó en
los bienes de consumo corriente, los
que si bien no experimentaron tasas
equivalentes a las del primer tipo de
bienes, contribuyeron mucho más a la
expansión global por su alta partici­
pación en la industria.
Por otra parte, no es menos notable
la diversificación industrial que acom­
paña el crecimiento del sector en este
período. Sólo entre 1945 y 1953, se
crean 3.390 establecimientos indus­
triales y, si bien 1.986 de ellos corres­
ponden a las ramas tradicionales de
alimentos, vestidos y calzado, se crea­
rán 13 industrias productoras de papel
e industrias de papel, 50 editoriales e
imprentas, 30 industrias procesadoras
de caucho, 101 establecimientos de
sustancias y productos químicos, 11 in­
dustrias dedicadas a productos deri­
vados del petróleo, el carbón, en fin,
internamente, la industria de bienes
intermedios se diversifica.
Entre 1950 y 1954 se inician en el
país rubros tan importantes como el
del cartón y el de los álcalis sódicos
que fueron las primeras bases de las
industrias de papel y químicos básicos.
Por otra parte, la creación de nuevas
empresas y la construcción de nue­
vas fábricas, permitieron avances im­
portantes en líneas como las manufac­
157
turas de artículos plásticos, el rayón y
numerosas manufacturas metálicas li­
vianas, con lo cual el país comenzó a
entrar en el campo de la sustitución de
bienes intermedios. En igual forma, se
introdujeron nuevos procesos técnicos
en las industrias tradicionales y por su­
puesto en las nuevas ramas. Así por
ejemplo, la acería integrada de alto
horno en Paz de Río (1948 a 1954), la
fabricación de sosa cáustica y carbo­
nato de sodio por el proceso Solvay
(1947-1951), el lavado de carbón a es­
cala industrial (1950), la producción
petroquímica de amoníaco y fertilizan­
tes nitrogenados (1955-1959), la ins­
talación de instrumentación y contro­
les electrónicos en varias industrias
(hacia 1950-53) son, entre otras, in­
novaciones de importancia en el sector
industrial.
Además, ello permitió que paulati­
namente las nuevas inversiones se fue­
ran concentrando en los sectores in­
termedios y de capital que ya para
1958 representaban respectivamente
el 35.5 % y el 15.4 % de la inversión
neta fija del sector industrial.
El perfil de la estructura industrial,
pues, comenzó a modificarse. Para
1950, los bienes de consumo corriente
participaban con el 73.9 % al valor
agregado industrial, los bienes inter­
medios con el 21.1 % y los de capital
con el 4.9 % y para 1958 estas pro­
porciones representaban el 64.8 %, el
25.3 % y el 19.9 %, evidenciando en
efecto que la industrialización avan­
zaba sobre los bienes intermedios y de
capital, y sin duda permitiendo ma­
yores alcances en la modernización.
De hecho, entre 1953-1958, la mo­
dernización industrial fue relativa­
mente rápida. La mecanización (me­
dida en caballos de fuerza por traba­
jador) aumentó en un 40 %, especial­
mente en la rama de bienes de con­
sumo corrientes e intermedios cuyos
incrementos son de 22 % y 66 % res­
pectivamente.
Por otra parte, los sectores que más
rápidamente aumentaron la absorción
de empleo fueron precisamente los de
bienes intermedios y de capital. El

158
empleo de los primeros creció a la tasa
de 6.9 % anual y el segundo 14.4 %,
mientras en los bienes de consumo co­
rriente el empleo creció sólo al 0.6 %
anual entre 1953 y 1958, tal como se
observa en el cuadro 4.
Si bien era en este último sector
donde se concentraban las mayores
magnitudes del empleo dada su alta
participación en el conjunto indus­
trial, en todo caso era en los primeros
donde descansaba la generación de
nuevos empleos. La razón es fácilmen­
te comprensible: los sectores de bienes
de consumo corriente expandían su
producción a un ritmo bastante infe­
rior al de su modernización y meca­
nización, lo que implicaba un creci­
miento casi nulo del empleo. Por el
contrario, las industrias nuevas, aun a
pesar de su elevado ritmo de mecani­
zación, elevan su producción todavía
más, lo que compensa los efectos so­
bre la absorción de empleo. Aunque
en este período no se configura del
todo la implicación de estas caracte­
rísticas de generación de puestos de
trabajo en el sector industrial, tan
pronto se desacelera el crecimiento de
los bienes intermedios, a comienzos
de los años sesenta, el problema del
desempleo adquirirá dimensiones
realmente dramáticas.
De cualquier forma, desde el dece­
nio de los cincuenta, la localización
del empleo urbano en el sector servi­
cios, con bajos niveles de remunera­
ción y productividad, apenas ocultará
la contradicción esencial de estos
años, entre la agricultura que se mo­
derniza con rapidez, generando un
cuantioso ejército de reserva y un cre­
cimiento industrial que aun siendo ele­
vado se revela incapaz de absorber el
excedente de mano de obra que va
creando la modernización agraria. En­
tre 1938 y 1951, se estima que el total
de crecimiento urbano se debió en un
68 % a las migraciones y en un 32 %
al crecimiento natural de las áreas ur­
banas, lo que da cuenta del acelerado
proceso de expulsión de población ru­
ral hacia las áreas urbanas que iría a
acomodarse en el sector servicios. En­
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
tre 1951 y 1964, la población rural cre­
ció a sólo 1 % anual, reflejando la
acentuación de las migraciones.
El desarrollo agrario
Durante la posguerra, pero especial­
mente desde los primeros años del de­
cenio del cincuenta, la agricultura ex­
perimentará un desarrollo sin prece­
dentes no sólo en términos de la
velocidad de expansión de algunos
cultivos, sino de la rapidez de la mo­
dernización en las áreas planas del
país. Entre 1945 y 1958, el producto
total agropecuario se incrementa en
un 40.4 %, pero mientras entre 1945
y 1953 este incremento es de 17.8 %,
entre 1953 y 1958 será de 19.2 %. De
hecho, entre 1945 y 1953, el creci­
miento promedio anual de la produc­
ción agropecuaria fue de 1.57 % (y si
se excluye el café, que apenas creció
al 0.31 % acosado por la violencia ru­
ral en las áreas cafeteras, el crecimien­
to fue de 2.56 %), tasa sensiblemente
inferior a la de los años siguientes, en
los que el crecimiento se situó alre­
dedor del 3.3 %. Sin embargo, ya des­
de comienzos de la posguerra se insi­
núa lo que será la característica del de­
sarrollo agrario de estos años. Mien­
tras el total agrícola para consumo in­
terno crece al 3.39 % entre 1945 y
1953, los cultivos alimenticios lo hacen
al 2.08 % y los no alimenticios (ma­
terias primas industriales) al 7.5 %.
La ganadería, por otra parte, que
había venido creciendo al 2.87 % en­
tre 1940 y 1950, reduce su incremento
al 1.48 % entre 1945 y 1953, mante­
niéndose a ritmos menores durante el
resto de la década. Por otra parte, el
área cosechada crece al 3.28 % anual
entre 1950 y 1960, de modo que las
hectáreas cultivadas por persona ocu­
pada pasan del 1.3 a 1.4 % en este
mismo lapso.
Lo que había empezado a ocurrir
era que la ganadería, que antes se
asentaba en las tierras planas y férti­
les, era desplazada por los cultivos co­
merciales, mientras los cultivos ali­
menticios se concentraban en las áreas
Capítulo 6
159

Cuadro 4

Estructura del empleo fabril 1953, 58, 63

(en porcientos del personal ocupado total)
1953 1958 1963

Alimentos 20.8 15.6 14 4

Bebidas 5.5 5.7 59
Tabaco 3.3 1.9 1.4
Textiles 18.4 16.6 16.1
Vestido y calzado 14.4 13.0 11.5
Madera 2.1 2.4 7 7
Muebles 2.9 2.3 1.8
Papel 1.0 1.4 2.0
Imprenta 3.9 4.1 4.1
Cuero 2.0 2.1 1.6
Caucho 1.4 2.1 2.5
Química 5.0 6.0 6.5
Petróleo 0.8 1.0 0.7
Minerales no metálicos 9.0 8.7 9.0
Metálicas básicas 0.7 2.3 1.3
Productos metálicos 2.6 4.3 6.6
Maquinaria no eléctrica 0.8 1.4 1.6
Equipo eléctrico 0.9 2.0 3.1
Material de transporte 2.8 4.9 5.0
Diversas 1.7 2.2 2.8
Grupos industriales
Grupo A 0.71 0.62 0.57
Grupo B 0.20 0.24 0.24
Grupo C 0.09 0.15 0.19
Total 1.00 1.00 1.00
Empleo total (miles) 199.1 236.7 280.5

Tasas de crecimiento del empleo fabril

Grupos industriales 1953-58 1958-63
Grupo A 0.6% 2.0%
Grupo B 6.9% 3.6%
Grupo C 14.4% 8.7%
Total 3.5% 3.5%

Grupo A: Típicamente de consumo corriente.

Grupo B: Típicamente intermedios.
Grupo C: Típicamente durables y de «capital».

Fuente: CIE-DANE, Contribución al estudio del desempleo en Colombia. DAÑE 1971, Cuadros
10 y 15.
160
de ladera con bajos niveles de produc­
tividad.
Entre 1945 y 1953, el algodón creció
a una tasa anual de 15.7 %, la caña de
azúcar al 10.2 %, la cebada al 17.8 %
y en menor medida la copra (7.89 %),
el cacao (7.03 %) y el ajonjolí
(4.51 %); por el contrario, algunos
alimentos de consumo directo, impor­
tantes por su participación en el pro­
ducto y el área sembrada, crecieron
muy lentamente, como en el caso del
maíz (3.33 % anual), la papa (1.88 %)
y la yuca (2.31 %). En todo caso, en­
tre 1951 y 1964 los cultivos comercia­
les pasaron de representar el 10.1 %
del producto agrícola, el 6.1 % del
empleo y el 10 % de la superficie cul­
tivada al 19 %, 13.5 % y 18.7 % res­
pectivamente. Por el contrario, los
cultivos tradicionales que en 1951 re­
presentaban el 22.2 % de la produc­
ción, el 29.1 % del empleo de la su­
perficie, vieron descender, para 1961,
estos porcentajes a 20.9 %, 25.9 % y
19.5 % respectivamente.
Varios factores cuya importancia re­
lativa es difícil de precisar, confluye­
ron para dar lugar a este crecimiento
de la agricultura comercial; por otra
parte, el propio desarrollo industrial
en la rama de bienes de consumo co­
rriente generó una demanda por ma­
terias primas de origen agrícola que
impulsó la producción, la cual a su vez
fue protegida por medio de aranceles
para evitar la competencia externa.
Hasta 1950, las importaciones agro­
pecuarias vinieron creciendo conti­
nuamente en especial en los rubros de
alimentos, materias primas no alimen­
ticias para la industria, bebidas y ta­
baco, de modo que hacia 1950-53 los
alimentos representaban el 51.9 % de
las importaciones agropecuarias (tri­
go, cacao, arroz, copra y cebada), las
materias primas el 38.9 % y las bebi­
das y tabaco el 9.2 %. Sin embargo,
ya para estos años, las importaciones
de arroz, azúcar, algodón, etc., repre­
sentaban proporciones realmente muy
bajas en el consumo total nacional de
estos productos. Para el período 1950­
1954, el país era prácticamente auto-
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
suficiente en la mayoría de los pro­
ductos, a excepción de trigo, algodón
y cacao, y por supuesto en el resto de
cultivos la agricultura era capaz de sa­
tisfacer completamente la demanda
interna.
Un segundo factor que impulsó la
agricultura, se refiere al apoyo deci­
dido que a través de diversos meca­
nismos ofreció la política agropecuaria
para el sector. Desde 1944 se había he­
cho visible el abandono del reformis-
mo social agrario encaminado, más
bien infructuosamente, a lograr una
más equitativa distribución de la pro­
piedad que estimulara el desarrollo de
la agricultura, para orientar estos es­
tímulos por la vía del fomento a la in­
versión y la modernización y, por su­
puesto, la defensa de la propiedad.
Desde 1946, se definieron los ejes
de la política agraria encaminada a la
introducción acelerada de maquina­
rias, herramientas, abonos, fungici­
das, mejoramiento de semillas y un
ambicioso plan de difusión tecnológica
que se plasmó en la ley 5a de 1945, que
daba cuerpo jurídico al plan quinque­
nal de fomento agropecuario, el cual
a su vez concentraba esfuerzos en los
cultivos comerciales que brindaban
posibilidades de exportación. Al mis­
mo tiempo, se levantaron barreras
proteccionistas para estos cultivos y se
diseñó un sistema de precios remune­
rativos para los agricultores. Al mismo
tiempo, se consolidó una política de
transferencia de recursos de crédito a
través de la Caja Agraria e igualmente
se consolidó el marco institucional a
través de la creación entre otros del
Ministerio de Agricultura y Ganadería
(1947), el Instituto de Parcelaciones y
Colonización (1948) y el Instituto Na­
cional de Abastecimientos (INA)
creado algunos años antes. Desde
1950, como resultado de las recomen­
daciones de la misión dirigida por
Lauchlin Currie, se fortalecieron aún
más estos mecanismos de estímulo a
través del otorgamiento de facilidades
para la importación de maquinaria y
equipo, abonos, insecticidas, crédito,
inversiones públicas en infraestructu-
Capítulo 6
ra, almacenamiento y comercializa­
ción, asesoría técnica para los culti­
vadores, etc., todo ello amparado por
la defensa abierta e irrestricta desde el
gobierno a los grandes propietarios, y
por el empleo de armas fiscales para
obligarlos a elevar la productividad.
No menos importante fue el hecho
de que el país dispusiera de una mayor
capacidad de importación, lo que se
reflejó en la ampliación de posibili­
dades para la modernización agrícola.
Tanto la creciente demanda indus­
trial por materias primas, como los es­
tímulos gubernamentales y la dispo­
nibilidad de recursos externos, aca­
baron impulsando notablemente la
modernización. Entre 1949-1953 y
1961, el consumo de fertilizantes (ki­
logramos) por hectárea cosechada,
pasó de 5.6 a 32.7, el parque de trac­
tores se incrementó en un 300 % en
sólo una década mientras que las hec­
táreas cosechadas por tractor pasaron
de 201 en 1950 a 112.7 en 1960, lo que
por supuesto indicaba el enorme avan­
ce de la mecanización. Incluso, para
1953, el 7 % del área mecanizable
en el país estaba efectivamente meca­
nizada, pero este porcentaje se ele­
vaba al 6.4 % en el Cauca, 38.8 % en
el Huila, 23.7 % en el Magdalena,
28.9 % en el Tolima y 62.6 % en el
Valle, regiones que disponían de un
tractor por cada 101 a 147 hectáreas.
Por otra parte, en el decenio del cin­
cuenta, la disponibilidad de caballos
de fuerza en la agricultura creció a una
tasa del 11.5 % y la intensidad de me­
canización (potencia por hectárea cul­
tivada) lo hizo al 7 %, ritmos que no
se conseguirían en el decenio pos­
terior. Naturalmente, la densidad de
empleo por hectárea en la agricultura
comercial se redujo en casi un 50 %
como resultado de la mecanización,
pero ello fue compensado por aumen­
tos en la producción y la superficie, de
modo que la respuesta del empleo a la
producción fue positiva durante este
período, logrando aumentarse el em­
pleo agrícola en cerca de cuatrocientas
treinta mil personas durante la década
del cincuenta; no obstante esta absor-
161
El economista
Lauchlin Currie.
Como consecuencia
de las recomendaciones
de la misión asesora
por él presidida.
a partir de 1950
se intensificaron
las facilidades para
importación de
maquinaria, equipo,
abonos e insecticidas,
la concesión de crédito
y asesoría técnica
a los cultivadores.
ción se seguían generando enormes ex­
cedentes de fuerza de trabajo rural que
no hallaban acomodo completamente
en la agricultura, a pesar del aumento
de la producción y del área cultivada.
Aunque la productividad agrícola
en promedio aumentó al 1.4 % anual
entre 1951 y 1964, ritmo ciertamente
bajo si se lo compara con el del con­
junto de la economía (2.3 %), la ma­
nufactura (4.1 %), o los servicios bá­
sicos (3.2 %), lo que ocurrió fue que
los aumentos en productividad se con­
centraron en los cultivos comerciales,
algunos de los cuales aumentaron su
productividad en forma espectacular.
Por ejemplo, entre 1950 y 1960, el ren­
dimiento físico por hectárea en algo­
dón fibra aumentó en 105 %, en se­
milla de algodón en 85 %, la cebada
en 65 %, el cacao en 42 %, el ajonjolí
en 41 % y la caña en 3.8 %. Por el
contrario, la productividad en arroz
solo se incrementó en 8 %, en papa en
7 %, y fue mucho más baja, o nula, en
el resto de los cultivos.
Ya habíamos observado cómo esta
característica de crecimiento diferen­
cial de la productividad entre los cul-
162 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

tivos comerciales y tradicionales (o di­ las formas más atrasadas de utilización

cho de otro modo, entre las materias de la mano de obra retrocedieron en
primas y los alimentos de consumo di­ su importancia relativa dentro del con­
recto), será el hecho clave del desa­ junto de la fuerza de trabajo rural
rrollo agrario desde la posguerra y produciéndose un agudo proceso de
marcará, cada vez más acentuadamen­ descomposición campesina y proleta-
te, la penetración del capitalismo en el rización en el campo. Sabemos igual­
campo colombiano. En el cuadro 5 mente que el número de explotaciones
puede verse esta diferenciación para aumentó entre 1950 y 1960 (primer
los principales cultivos. año para el cual disponemos de infor­
mación sobre la estructura de la pro­
La propiedad rural piedad); no existe evidencia conclu­
yente de que las propiedades media­
Poco sabemos de la evolución de la nas y grandes aumentaron su partici­
propiedad durante estos años. Sabe­ pación en el número y superficie, aun­
mos sí que la población asalariada ru­ que hay quienes han sugerido que la
ral aumentó notablemente, en espe­ expansión de la frontera agrícola se
cial entre 1938 y 1951, al tiempo que apoyó, en alguna medida, en este tipo
de explotaciones.
Aunque para 1960, el censo agro­
Cuadro 5 pecuario mostraba una elevada con­
centración de la propiedad, en reali­
Productividad por hectárea (kg/Ha.) dad no sabemos si durante el decenio
anterior la propiedad se concentró
(Promedios) más o si este resultado es apenas la ex­
presión de la crónica inequidad de la
Cambio distribución de la tierra en el país. Con
Producto 1950-1954 1955-1959 porcentual todo, no son pocos los analistas que
afirman un agudo proceso de concen­
Arroz 1.900 1.870 (-) 1.6 tración durante la década del cincuen­
Yuca 5.560 5.140 (-) 7.6 ta, asociada a la expansión de la agri­
Plátano 7.810 6.730 (-) 13.8 cultura comercial y la violencia rural
Papa 10.070 11.760 16.8 que vivió el país en aquellos años.
Maíz 1.080 1.050 (-) 2.8 En el cuadro 6 puede verse la dis­
Caña-panela 2.857 2.597 (-) 9.1 tribución de la propiedad en 1951 y
Fríjol común 520 480 (-) 7.7 1960. Aunque las cifras provienen de
Trigo 750 800 6.7 fuentes distintas (la de 1951 es una
Ajonjolí 440 620 muestra y la de 1960 proviene del cen­
40.9 so y sería preciso tomarlas con extre­
Semilla de algodón 400 600 50.0 ma cautela), parece evidenciarse una
Algodón fibra 220 370 68.2 modificación en los extremos de la dis­
Cacao 310 360 16.1 tribución (menos de una hectárea y
Cebada 1.180 1.470 24.6 más de mil), lo que por supuesto no es
Tabaco 1.160 1.720 48.3 en absoluto concluyente respecto de
Soya una mayor concentración que, de ha­
Sorgo berse producido, habría modificado
Café 510 550 sensiblemente la participación relativa
Banano 9.450 7.8 a los tamaños intermedios. Más bien
10.980
Caña de azúcar 4.200 16.2 parece sugerirse una disminución en el
4.852
15.5 número de predios y superficies de 10
a 500 hectáreas, más acorde con la ló­
Fuente: Departamento Nacional de Planificación. Diagnóstico del gica de expansión de la agricultura co­
Sector Agropecuario (Informe Preliminar) Documento UEA-
DPA. Abril de 1977. mercial y la consolidación de la eco­
nomía campesina cafetera.
Capítulo 6
163

Distribución de la propiedad. 1951-1960 Cuadro 6

Número Superficie
Tamaño de las explotaciones en hectáreas
1951 1960 1951 1960
% % % %
Menos de 1 13.66 24.6 0.25 0.4
de 1 a menos de 2 19.0 15.8 1.03 1.0
de 2 a menos de 3 8.46 9.7 0.76 1.0
de 3 a menos de 5 14.85 12.4 2.14 2.0
de 5 a menos de 10 16.63 14.0 4.51 4.2
de 10 a menos de 50 20.16 16.7 17.24 15.5
de 50 a menos de 100 3.65 3.3 9.9 9.8
de 100 a menos de 500 3.05 3.0 33.15 25.6
de 500 a menos de 1000 0.35 0.3 9.59 10.0
más de 1000 0.19 0.2 21.43 30.2
100 99.8 100 100
Nota: Los datos no son directamente comparables y sirven sólo como término de referencia.
La información para 1951 proviene de una muestra tomada del censo de población.
Fuentes: 1951 con base en CEPAL, El desarrollo económico de Colombia. Anexo estadístico,
cuadro 73.
1960. Censo agropecuario de 1960.

Por lo que hace al aumento de su­ siva de campesinos y muchas veces

perficie de los predios de más de mil
hectáreas, ello es compatible, por su­
puesto, con procesos de expansión de
la frontera agrícola en áreas de colo­
nización, pero francamente incon­
gruente con la valorización de tierras
en las áreas centrales, que debió con­
ducir más bien a una subdivisión de las
propiedades medias y grandes. Si bien
la concentración de la propiedad pudo
haber aumentado en el conjunto del
país, habría que tener cautela respecto
de que el desarrollo de la agricultura
comercial estuvo acompañado de una
mayor concentración precisamente en
las áreas en que aquella agricultura se
desarrolló.
Habría de ser, en todo caso, en es-
tremo cuidadosos respecto de cual­
quier inferencia sobre la concentra­
ción de la propiedad. De hecho, hay
también quienes han sugerido que la
Violencia, a través de la expulsión ma­
mediante el desalojo por la fuerza, de­
bió reflejarse en una concentración de
la propiedad bastante acentuada. Qui­
zás ello ocurrió así en algunas regio­
nes; se ha estimado que durante la
Violencia se abandonaron 393.648
parcelas, la mayoría de ellas en el Va­
lle (98.400), Tolima (54.900), Norte
de Santander (38.400), Huila (50.000)
y Antioquia y Caldas (36.800), lo que
sin duda exagera la magnitud del fe­
nómeno, pues en 1951 se estimaban
1.370.382 fincas rurales de todo ta­
maño excluyendo los Territorios Na­
cionales, lo que representaría que las
parcelas abandonadas fueron el
28.72 % del total de fincas existentes
en el país, a todas luces una desme­
sura.
En las zonas cafeteras, por otra par­
te, al tiempo que se fragmentaban las
grandes haciendas por procesos de
parcelación o por la Violencia, aquella
164
fragmentación dio lugar en muchos ca­
sos al fortalecimiento de la economía
campesina cafetera mediante confor­
mación de pequeñas explotaciones o
de tamaño mediano (entre 10 y 50 hec­
táreas) que aumentaron sustancial­
mente en número y superficie entre
1950 y 1960 (aunque no en el conjunto
del país), lo que debió afectar los re­
sultados globales de la concentración
de propiedad, puesto que pudo haber­
se compensado la presunta mayor con­
centración en aquellas áreas donde se
desarrolló la agricultura comercial.
Sin embargo, como observa adecua­
damente Daniel Pecaut, «es cierto que
la agricultura comercial conoce apre­
ciables progresos a partir de 1950. Por
esta época, además de la caña de azú­
car, ya sólidamente implantada en el
cuadro de las grandes explotaciones
capitalistas, el algodón, el arroz, etc.,
se desarrollan bajo la forma de gran­
des plantaciones. No se debe, sin em­
bargo, exagerar la rapidez de ese de­
sarrollo, lo que será mucho más sen­
sible después de 1955, o sea durante la
segunda ola de Violencia. Además,
estos cultivos van a extenderse la ma­
yor parte de las veces sobre tierras ga­
naderas, no hay entonces razón para
suponer que ellas hacen necesaria la
expulsión de un gran número de pe­
queños propietarios o arrendatarios.
Si ello proviene de una mayor oferta
de tierras que resulta de la Violencia
o eventualmente —el hecho no parece
estar demostrado— de la disminución
de la tasa de las rentas territoriales, se
trata de un proceso que no afecta
directamente a los pequeños pro­
pietarios».
Quizás lo que pudo ocurrir, al me­
nos en las áreas cafeteras, fue un
cambio en el origen social de los pro­
pietarios mediante traspasos de
propiedad a comerciantes urbanos,
funcionarios, etc., que pudieron com­
prar fincas a bajo precio, pero, en to­
do caso, la información disponible es
claramente insuficiente para argüir que
la Violencia y el desarrollo de la agricul­
tura comercial dieron origen a una
mayor concentración de la propiedad
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
que la existente en las décadas ante­
riores y, más aún, es muy difícil preci­
sar hasta qué punto la Violencia y el de­
sarrollo de la agricultura comercial
se estimularon mutuamente. De cual­
quier modo, el hecho es que a nivel de
la vida rural el período de posguerra
provocará cambios en la estructura
agraria, en su papel frente al desarro­
llo global del país y, sobre todo, en las
condiciones de penetración del capital
al campo. Después de estos años, Co­
lombia dejará de ser un país rural, y
en los dos decenios siguientes deberá
afrontar los problemas propios de un
país fundamentalmente urbano.
El papel del Estado
Durante la posguerra, la actividad del
Estado en cuanto a sus alcances no es
por cierto desdeñable. Del régimen de
emergencia con que enfrentó la situa­
ción bélica, había heredado instru­
mentos de intervención que ampliarán
su radio de actividad. Desde entonces,
el Estado aumentó considerablemente
las inversiones públicas en servicios
básicos y en sectores fundamentales
como la siderurgia y la refinación del
petróleo. Contribuyó mediante nue­
vas formas de financiamiento, a la for­
mación de capital, y en buena medida
logró reorientar los recursos de la
economía en función de la indus­
trialización.
Entre 1945 y 1953, los gastos públi­
cos por habitante aumentaron al
6.9 % anual, cifra sólo superada du­
rante el período 1925-1929, los gastos
en salud, previsión social y educación
lo hicieron al 4.3 % y ya para 1953 el
Estado generaba empleos que absor­
bían el 3 % de la población activa to­
tal y 6.6 % de la población activa no
agrícola y tenía un nivel de gasto equi­
valente, en 1945-53, al 10.6 % del
consumo total y del 15 % del ingreso
total del país, y del 15 % del ahorro
bruto, lo que ilustra bien las dimensio­
nes que había adquirido el Estado.
Por otra parte, el ahorro público en
este mismo lapso contribuyó en un
17.5 % al financiamiento global de la
Capítulo 6
formación de capital, cifra con mucho
superior a la de 1925-29, en gran parte
como resultado de la política tributa­
ria que acentuó los gravámenes direc­
tos y la reforma arancelaria de 1951
que dio mayor flexibilidad a los ingre­
sos públicos. Éstos pasaron de repre­
sentar el 13.4 % en 1940-44, al 14.2 %
del ingreso total del país en 1945-53.
No menos importante fue la refor­
ma arancelaria de 1950 sobre la evo­
lución de la economía. Si bien la re­
forma tenía entre sus finalidades una
de carácter fiscal, también tenía pro­
pósitos proteccionistas en cuanto a es­
timular el proceso de sustitución de
importaciones. De hecho, el arancel
establecido en 1931 había venido des­
cendiendo en sus niveles de protec­
ción, y ya para 1948 era cuatro veces
menor que su nivel original, de modo
que la reforma buscaba compensar esa
situación. De igual importancia fue el
establecimiento del control de cam­
bios, el establecimiento de depósitos
previos sobre importaciones y control
selectivo de éstas, que permitían ra­
cionar las divisas y regular las impor­
taciones independientemente de la efi­
cacia del arancel. En 1959, se expidió
otra reforma arancelaria extendién­
dola a otros bienes intermedios bási­
cos no incluidos en la de 1951, con el
objeto de ampliar el proceso de sus­
titución de importaciones.
De excepcional importancia fue el
papel del Estado en la orientación de
recursos para financiar las diversas ac­
tividades económicas a través de cré­
dito del sistema bancario. En efecto,
desde 1940 se ensayaron diversos pro­
cedimientos (exenciones tributarias,
inversiones obligatorias, etc.) para in­
centivar las inversiones en industrias
consideradas básicas. En 1948, se uti­
lizaron nuevamente estos procedi­
mientos para canalizar recursos hacia
la siderurgia y en 1953 hacia las em­
presas oficiales de energía eléctrica, al
tiempo que las instituciones oficiales
de crédito y fomento (Caja Agraria,
Instituto de Fomento Industrial, Ins­
tituto de Fomento Algodonero, el Ins­
tituto de Fomento Municipal, el Ban­
165
co Cafetero, el Fondo Nacional del
Café, etc.; la mayoría de ellas creadas
después de 1940) proveyeron medios
financieros para movilizar los recursos
internos de la economía hacia sectores
específicos. La mayor parte de los re­
cursos del crédito oficial fueron, du­
rante estos años, a financiar al sector
agropecuario. En 1940 la agricultura y
la ganadería recibían el 85.8 % del
crédito oficial y en 1950 esta propor­
ción se mantenía en 86.3 %; para
1954, el 49.4 % de las inversiones for­
zosas de los bancos estaba represen­
tado en bonos agrarios. En 1955 se au­
torizó a las secciones fiduciarias de los
bancos para colocar bonos industriales
y financiar proyectos específicos obli­
gándolos a adquirir bonos en lo que se
llamó cartera de fomento; lo cual se
refleja en el cambio de composición
de la cartera bancaria; la cartera de
largo plazo del sistema bancario pasa
del 14 % al 21.2 % entre 1955 y 1960,
estimulándose esta orientación de re­
cursos de largo plazo todavía más me­
diante la creación en 1957 de las cor­
poraciones financieras y de los fondos
de inversión en 1959.
Con todo, la medida más adecuada
de la importancia del Estado en la eco­
nomía se refiere a su participación en
algunas variables agregadas, esencia­
les para el desarrollo. Medida así, es
innegable el sustantivo aumento de re­
cursos manejados por el Estado a
través de sus diversos niveles, para el
período 1950-1960. En efecto, entre
estos años, los porcentajes del gasto
público total con relación al producto
interno bruto pasaron del 12.3 % al
16 %, las inversiones públicas del
4.8 % al 5.4 %, los gastos departa­
mentales en inversión (con relación al
PIB) del 0.6 % al 0.9 % y los muni­
cipales del 0.8 % al 1.1 %, lo que sig­
nificó sin duda un enorme esfuerzo de
captación de recursos por parte del go­
bierno, que se dedicaron en buena
parte al fomento económico (29.1 %
en 1950 y 30.2 % en 1958-60), a la
educación (8 % y 10.6 %), a la salud
(11.3 % y 8.4 %) y por supuesto al
funcionamiento y defensa del Estado.
166 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

Si se mira en perspectiva el desarro­ 13.0, el analfabetismo del 43.1 % al

llo económico alcanzado por el país en
estos años, en términos de nivel de
vida de la población, que es como en
últimas se miden los resultados de la
economía, puede inferirse que, aun­
que el ingreso per cápita se desaceleró
en la segunda mitad de los cincuenta
(-0.83 % anual entre 1955 y 1960
contra 1.56 % anual entre 1950 y
1955) y su aumento absoluto no fue
mayor (3.6 % en toda la década), los
indicadores del nivel de vida, en todo
caso, mejoraron.
Entre 1950 y 1960 la expectativa de
vida aumentó de 42 años a 48.1, la
mortalidad infantil se redujo de 135.8
(por mil) a 118.9 y la global de 14.2 a
37.7 %, el número de habitantes por
médico de 6.919 a 3.789, mientras que
el número de establecimientos educa­
tivos aumentó de 13.000 a 23.600 en­
tre 1951 y 1964. El número de, abo­
nados al acueducto pasó de 123.3 (por
mil) a 132.5 entre 1953 y 1960 y la dis­
ponibilidad de energía por habitante
aumentó en un 36.9 %. En fin, los
gastos per cápita en salud pasaron de
13.7 pesos (de 1970) a 16.9 y los de
educación de 19.2 a 38.4.
Quizás hacia 1960, las condiciones
de vida no eran aceptables para la ma­
yoría de la población, pero eran en
todo caso mejores que quince años
atrás.

Bibliografía
La mejor fuente de cifras generales para este período es CEPAL, Series históricas del creci­
miento de América Latina, Cuadernos Estadísticos de la CEPAL, Santiago de Chile, 1978. El
período 1946-1953 es tratado en detalle en CEPAL, Análisis y proyecciones del desarrollo eco­
nómico de Colombia; México, 1957, y para el período 1950-1958 se puede ver Contribución al
estudio del desempleo en Colombia, CIE, DANE, 1971, donde además se detallan cifras sobre
el empleo. La industrialización es minuciosamente tratada en ALBERTO CORCHUELO y GABRIEL
MISAS: «El proceso de industrialización colombiano 1945-1958», en Uno en Dos, n.° 4, Me-
dellín, marzo de 1975. El desarrollo global en relación con el contexto socio-político se estudia
convenientemente en Rocío LONDOÑO y FABIO VELÁSQUEZ: Proceso económico y jurídico-po-
lítico de Colombia, Bogotá, Ediciones Camilo, 1974. La agricultura en SALOMÓN KALMANOVTTZ:
El desarrollo de la agricultura en Colombia, Ed. La Carreta, 1979. Las relaciones entre el
desarrollo económico y la violencia se examinan en DANIEL PECAUT: «Reflexiones sobre el
fenómeno de la violencia», revista Ideología y Sociedad n.° 19, octubre de 1976, y para las
áreas cafeteras ABSALÓN MACHADO: «La economía cafetera en la década de 1950», Cuadernos
de economía, n.° 2, Universidad Nacional, 1980.
Capítulo 7 167

La economía colombiana.
1958-1970
Juan Felipe Gaviria G.

Introducción

S i fuera necesario definir de alguna

manera la característica funda­
mental de la economía colombiana du­
rante el período 1958-1970, expresada
a través del modelo de desarrollo vi­
gente explícita o implícitamente, no
cabría duda de que es en este período
donde más claramente el desarrollo
industrial, basado en la sustitución de
importaciones, orienta la totalidad de
la política económica.
En ninguna otra etapa del desarro­
llo reciente es tan clara la preeminen­
cia del sector industrial como sector lí­
der de la economía, con razón ade­
más. Las altas tasas de desarrollo mos­
tradas por el sector, que inducían un pleo urbano, otros modelos de desa­ Planta de la Esso
proceso de industrialización todavía rrollo empiezan a ganar terreno y se­ en Cali, a finales de
los años 50. En el
dinámico, parecían darles la razón a rán otros sectores los que entren período del Frente
todos aquellos que sostenían, a fe cie­ a desempeñar el papel de conductores Nacional la política
ga, la validez del modelo sustitutivo. de la economía, papel que la industria económica se orienta
Tan sólo a finales del período, alre­ debe entregar, consciente de su propia al desarrollo industrial
para sustitución
dedor de 1967, cuando la industria co­ debilidad, fruto de un proceso que de importaciones.
mienza a dar síntomas de agotamiento cargaba en sí mismo la semilla de su
y de incapacidad para liderar la eco­ terminación.
nomía, visibles en una drástica reduc­ No hay que olvidar que en lo polí­
ción en los niveles de creación de em- tico este período se inaugura simultá-
168
El presidente Carlos neamente con la consolidación
Lleras Restrepo del Frente Nacional, que marca el fi­
visita las instalaciones nal de la Violencia, con todo lo que
de Ecopetrol en tuvo de contienda agraria. No es,
Barrancabermeja,
guiado por su gerente pues, aventurado afirmar que el inicio
general Mario de este proceso político no marcó el
Galán Gómez. triunfo de una fracción de clase, en el
sentido de la persistencia de un grupo
minoritario derrotado, sino más bien
la unificación de intereses alrededor
de una fracción de clase con una con­
centración tal del poder político y eco­
nómico, que reducía al mínimo la po­
sibilidad de expresión y de lucha de los
demás sectores. El reflejo en lo eco­
nómico es claro: la persistencia en to­
dos los órdenes de un modelo indus-
trializador que condiciona la política
económica en todos los campos y que
acepta, a regañadientes, la presencia
de otras inquietudes sólo en la medida
de sus relaciones con el sector indus­
trial. Así el reformismo agrario es más
una política urbana que la respuesta
clara a la opción que debe jugar la
agricultura en el desarrollo; él déficit
crónico de divisas es tan sólo una res­
tricción más a las posibilidades de cre­
cimiento del sector industrial; el mer­
cado de capitales se ve únicamente
como precondicíón indispensable para
el surgimiento de una industria fuerte;
los recursos naturales —energía, pe­
tróleo— son sólo materias primas bá­
sicas para la consolidación de la in­
dustria moderna (petroquímica, etc.).
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
En otros términos, la designación
—consciente o no— de la industria
como sector de punta, parece definir
muy claramente la política económica
del período, que sólo se cuestiona a fi­
nes de la década de los sesenta, cuan­
do la coyuntura internacional reorde­
na las cosas, cuando las limitaciones
internas, las únicas que en el fondo
importaban, desaparecen frente a las
perspectivas de un mercado mundial
en expansión, que hace de forzosa
aceptación un modelo exportador
que además ofrece casi milagrosa­
mente una nueva salida a los ya vie­
jos escollos, cada vez más difíciles de
superar.
Vistas las cosas hoy, con una pers­
pectiva lo suficientemente lejana para
que las distorsiones de la coyuntura
desaparezcan, el panorama parece
bastante claro. Un modelo de desarro­
llo hacia adentro, asumido casi en for­
ma unánime en un país cada día más
integrado, más urbano, requiere, y
con urgencia, de un Estado moderno,
con herramientas básicas que le per­
mitan adecuarse —y en lo posible anti­
cipar la política económica— al cam­
bio en la coyuntura. Así, este período
es rico en actos de gobierno que me­
recen puesto en la historiografía eco­
nómica, por su efecto real sobre la ca­
pacidad de manejo del Estado. Quizás
nunca como en este período la evolu­
ción de los diagnósticos oficiales coin­
cidió tan de cerca con la evolución real
de la economía, en buena medida gra­
cias a la persistencia de un modelo cla­
ro de desarrollo que, equivocado o no,
orientaba la política y la hacía cohe­
rente.
Todavía hoy mantienen su vigencia
en el bagaje económico del Estado, o
marcaron de verdad su influjo en el
período, la ley 135 de Reforma Agra­
ria, de 1961, la creación de la Junta
Monetaria en 1963, la consolidación
del poder del Estado en el Banco de
la República, la institucionalización de
Planeación Nacional en 1961, la crea­
ción de las Corporaciones Financieras
y los Fondos de Inversión en 1960, el
Estatuto Cambiario de 1967, la refor-
Capítulo 7 169

Cuadro 1

Algunos indicadores globales de los cambios ocurridos en el período

Tasa
Descripción 1958 1970 anual 58-70

Población total (millones) 14.3 21.0 3.3 %

Porcentaje población urbana 46 % 60% 5.6 % (1)
Población en centros mayores de 200.000 millones 3.5 6.2 4.9
Tasa bruta de natalidad (por 100) 42 32 (2.3)
Tasa bruta de mortalidad (por 100) 13 7.5 (4.7)
Índice salario real promedio construcción 100 124 1.8
Índice salario real promedio agrícola 100 113 1.0
Índice salario real promedio obrero-industrial 100 169 4.5
Índice salario real promedio empleado-industrial 100 191 5.5
Desempleo urbano abierto 7.9 (2) 8.2
Participación remuneración al trabajo en el P.B.I. (%) 35.3 41.2 5.9 (3)
Participación remuneración al trabajo en el P.B.I.
industrial 34.8 41.8 7.9 (4)
Participación gastos salud y educación en los gastos del
gobierno central 12.3 20.8 9.9 (5)
Energía generada por uso industrial y residual
(KWH/Hab.) 64 (6) 131 (7) 6.2

Alumnos matriculados en el SENA (miles) 5 268 39.3

Ingreso nacional per cápita (miles de pesos de 1970) 4.0 5.1 2.0

(1) Se refiere a la tasa de crecimiento anual de la población en las cabeceras municipales.

(2) Cifra para 1963.
(3) Tasa promedio anual de incremento en la masa salarial total.
(4) Tasa promedio anual de incremento en la remuneración al trabajo industrial.
(5) Tasa anual real de crecimiento en los gastos de educación y salud.
(6) Promedio anual para el período 1956-1960.
(7) Promedio anual período 1966-1970.

Fuente: Planeación y Desarrollo, Volumen IX, N.° 3, oct.-dic. 1977.


170
ma constitucional de 1968 que deja en
manos del ejecutivo una parte impor­
tante de los instrumentos de interven­
ción del Estado, la creación de fondos
especiales de redescuento en el Banco
de la República reforzando su carácter
de Banca de Fomento (Fondo Finan­
ciero Agropecuario en 1966, Fondo de
Inversiones Privadas en 1963), la ley 1
de 1959, primer estatuto básico de
cambios y comercio exterior, el esta­
blecimiento del impuesto a las ventas
en 1963, son una buena muestra de ac­
ciones tendientes a reforzar el margen
de manejo del Estado en una econo­
mía donde las limitaciones internas se
entendían como dominantes.
Dentro de este esquema general,
vale la pena investigar cuáles eran las
preocupaciones generales de la bur­
guesía sobre el desarrollo de la eco­
nomía colombiana, hacia dónde apun­
taban y cómo se integraban a la preo­
cupación central: el modelo industria-
lizador y sus efectos en el desarrollo.
Parece claro que fue alrededor de las
limitaciones impuestas por la estre­
chez crónica de divisas y del problema
agrario, que giraron los grandes temas
de discusión, por lo menos hasta me­
diados de la década del sesenta, cuan­
do el problema de desempleo urbano
empieza a dominar el panorama. Por
una parte, la limitación de divisas se
enmarca sin mayores dificultades den­
tro de la concepción corriente en ese
entonces; los problemas centrales del
desarrollo residían en deficiencias
del lado de la oferta: baja capacidad
de ahorro y divisas, recursos naturales
escasos, etc., y por tanto la acción del
Estado debía orientarse a cerrar la
brecha entre unas necesidades cre­
cientes y una oferta restringida de re­
cursos. No existe, pues, cuestiona-
miento alguno al modelo; su inefica­
cia, si existiere, sería causada por fac­
tores exógenos que es necesario mo­
dificar para garantizar un correcto
funcionamiento del sistema. Pero hay
todavía una ventaja adicional, que pa­
radójicamente juega también a favor
de los diagnósticos realizados por la iz­
quierda; el déficit crónico de cambio
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
extranjero no es más que el reflejo al
interior de la división internacional del
trabajo, impuesta por el imperialismo
que determina un desarrollo depen­
diente, cuyo resultado no puede ser
otro distinto a un capitalismo defor­
mado, sin cabeza. Así, tanto para la
burguesía como para la izquierda, la
economía interna se mueve al ritmo
que le imprime la capacidad para im­
portar: se expande en las bonanzas del
sector externo y entra en recesión en
los ciclos de baja de nuestras expor­
taciones. Internamente hay muy poco
por hacer, distinto a lo ya hecho: re­
forzar la capacidad del Estado para
adecuar las herramientas a los cam­
bios menores exigidos en cada mo­
mento, sin necesidad alguna de cues­
tionar el modelo, entre otras cosas
porque parece no existir alternativa.
El otro gran tema de la época, la
cuestión agraria, aparece vinculado,
no a lo que de problemático presen­
taba el sector, sino más bien a la ne­
cesidad de retener la población cam­
pesina en el campo. En este sentido,
fue más un plan de economía urbana,
que un plan agrario. Unas palabras del
doctor Carlos Lleras Restrepo, prin­
cipal impulsor de la reforma agraria,
muestran muy claramente que ello era
así: «En tales condiciones [oferta la­
boral campesina superior a la deman­
da] , lo que tienda a vincular a la tierra
la población campesina, puede consi­
derarse como social y económicamen­
te útil...»
Cuando el modelo vigente empieza
a mostrar los primeros síntomas de
agotamiento, el desempleo urbano
irrumpe como la gran preocupación
nacional. Una década atrás el proble­
ma no existía, y de pronto, sin saber de
dónde, aparece y en magnitudes alar­
mantes. Surgen entonces presagios
apocalípticos que ven muy cerca el de­
rrumbe total de la economía, la que
inexorablemente sufrirá tasas de des­
empleo urbano del orden del 33 %
según los pronósticos de entonces, con
sus claras consecuencias políticas y so­
ciales. Ante tan dramáticas perspecti­
vas y en medio de un nuevo ambiente
Capítulo 7
creado por la inusitada apertura al co­
mercio mundial, se cuestiona por pri­
mera vez en forma implacable el ana­
crónico modelo cepalino, se pone en
duda la bondad de la industria como
sector de punta; en fin, se respiran
nuevos vientos que ven en el sector ex­
portador y en la vivienda los nuevos
líderes del desarrollo. Cuando todos
parecen estar nuevamente de acuerdo,
la economía vuelve y les juega una de
sus acostumbradas malas pasadas: los
jinetes del apocalipsis no llegan y el
sector industrial expande su empleo a
tasas sólo vistas quince años atrás:
5.6 % promedio anual para el período
1971-1974, con sectores creciendo a
tasas anuales superiores al 10 %. Se
diseña toda una estrategia de reorde­
namiento de la demanda interna, con
la vivienda como eje central, pero es
el sector exportador el que lleva todo
el peso del crecimiento, apoyado en la
nueva coyuntura externa y en las he­
rramientas creadas por el decreto ley
444 de 1967.
Antes de entrar al análisis particular
de los diferentes sectores de la eco­
nomía, demos una rápida ojeada so­
bre los cambios generales producidos
por el desarrollo durante estos doce
años.
171
En Roma,
Carlos Lleras Restrepo
se entrevista,
en el marco de una
reunión de la FAO
(Organización para la
Alimentación y
Agricultura), con el
ministro de Agricultura
de la República Árabe
Unida, Sayed Marei,
con el fin de integrar
un comité especial de
reforma agraria.
En ese momento, 1971,
Lleras ocupa la
presidencia de una
comisión especial de
la FAO sobre
reforma agraria.
El país que se asoma a la década de
los sesenta es todavía un país rural.
Con cerca de 14.3 millones de habi­
tantes, más del 54 % viven fuera de
las cabeceras municipales; sólo una
ciudad, Bogotá, sobrepasa el millón
de personas; y el mercado netamente
urbano, aquel que habita en poblados
con más de 200.000 habitantes, llega
sólo a 3.500.000 personas, asentadas
en cuatro grandes capitales. Doce
años más tarde la situación es bien di­
ferente: Colombia es ya un país ur­
bano con un desarrollo acelerado de
sus ciudades. Con 21 millones de ha­
bitantes, tan sólo un poco más del
40 % viven en el campo; en cabeceras
con más de un millón de personas, cer­
ca de 3.300.000; y en ciudades con más
de 200.000 viven ya 6.200.000, casi un
80 % más que en 1958. En el breve
lapso de doce años, el país modificó
sustancialmente su distribución espa­
cial, consolidando un mercado urbano
muy importante, no sólo debido a los
cambios demográficos, sino además a
incrementos importantes en los ingre­
sos percibidos por la población urba­
na. Algunos estimativos muestran
cómo el ingreso total urbano de las
ciudades con más de 200.000 personas
se multiplicó por tres entre 1958 y
172
1970, para situarse en cerca de 42.000
millones de pesos de 1970, unos
$ 6.800 per cápita.
Es que realmente las cosas ocurren
así: el desarrollo sostenido de la eco­
nomía durante el período —incremen­
to medio anual del PIB (Producto In­
terno Bruto) del 5.2 % y tasas de in­
cremento industrial promedios supe­
riores al 6.5 %— estuvo acompañado
por una mejor redistribución del in­
greso. Así el porcentaje de participa­
ción de la remuneración al trabajo en
el Producto Interno Bruto se elevó
sostenidamente entre 1958 y 1970, al
pasar de un 35.3 % a un 41.2 %, la ci­
fra más alta jamás lograda, lo que im­
plica doblar la masa salarial total. En
la industria ocurría algo similar: la re­
muneración al trabajo en moneda
constante se multiplica por 2.5 en los
doce años. Además, el salario anual
promedio en la industria manufactu­
rera crece, en términos reales, a un
5.4 % anual, a la vez que los salarios
agrícolas lo hacen solamente al 1 %,
menos de la mitad del crecimiento del
salario urbano en la construcción, la
que a su vez expande la proporción de
la remuneración al trabajo en el pro­
ducto del sector desde un 72 % a un
81 %.
Efectivamente, el país mejora en la
casi totalidad de los índices, moder­
nizándose a la vez que da paso a un
Estado más intervencionista. La dé­
cada de los setenta encuentra, pues,
una Colombia diferente, con un mer­
cado urbano inimaginable diez años
atrás, con mejoras sustanciales en la
calidad de vida de sus gentes. Las ci­
fras son más que elocuentes: la expec­
tativa de vida pasa de cuarenta y ocho
años a cincuenta y ocho; la mortalidad
para menores de un año se reduce del
120 por mil al 70 por mil; la situación
relativa del país, según el índice físico
de calidad de vida, se eleva del 64 al
71, una mejora sustancial en términos
relativos a otros países; el gasto pú­
blico per cápita en educación y salud,
medido en moneda constante, crece al
12 % anual, promedio para multipli­
carse por 3.8 % en el período; la ca­
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
pacidad instalada en energía pasa de
580 MW a 2.078; el consumo per cá-
pita de energía se incrementa de 65
KWH a cerca de 150 KWH; el parque
automotor total del país se ve adicio­
nado durante el período en 190.000
vehículos; en fin, el país al final del pe­
ríodo es un país urbano con un mer­
cado de clase media importante, que
elimina las restricciones de tamaño,
vigentes diez años atrás. Los retos que
plantea su desarrollo son los típicos de
una sociedad urbana en rápido creci­
miento, que ve crecer su fuerza labo­
ral urbana a tasas muy elevadas, fruto
de los altos índices de natalidad vigen­
tes en el pasado, de la mejora en la
atención de salud y de un proceso mi­
gratorio interno campo-ciudad cre­
ciente y selectivo.
Ante esta realidad innegable, se en­
frenta una industria que sufre los efec­
tos de su propia debilidad —ausencia
del sector de bienes de capital—, un
sector agrícola que se debate entre el
reformismo impulsado por la Alianza
para el Progreso y los planes tipo
«Operación Colombia», presentado
por Lauchlin Currie en 1960, y un sec­
tor externo en franco proceso de aper­
tura a partir de la segunda mitad de la
década de los sesenta. Los problemas
son ahora otros y las soluciones dife­
rentes: se abandona totalmente el re-
formismo agrario, en tanto que el sec­
tor exportador y la construcción de vi­
vienda toman el liderazgo que les cede
la industria, sin mayores traumatis­
mos, pues el cambio en la coyuntura
así lo exige.
Lo que vale la pena resaltar aquí es
el hecho de que el cambio de concep­
ción se presenta frente a una realidad
económica completamente diferente,
que supera por sí misma lo que en el
pasado fueron importantes escollos
aparentemente insalvables. Así, por
ejemplo, el acceso a la exportación de
manufacturas, permitido ahora y en
magnitud apreciable, deja sin piso la
aparente imposibilidad de hacerlo, im­
plícita en el modelo anterior de desa­
rrollo hacia adentro que negaba de
plano esa posibilidad. Además, los
Capítulo 7
problemas de economía de escala que
impedían dentro de la racionalidad ca­
pitalista el desarrollo de un buen nú­
mero de proyectos industriales, desa­
parecen ahora gracias al importante
crecimiento del mercado urbano. No
se trata, pues, de modificaciones en la
política económica y en la concepción
del desarrollo que aparecen en el am­
biente como rayo en cielo sereno: son
quizás más bien la respuesta a una
nueva estructura del aparato produc­
tivo y a cambios en la coyuntura mun­
dial, que obligan a un reacomodo en
la dirección económica del Estado, a
un cambio en el énfasis puesto sobre
las diferentes herramientas de control
y manejo. Es que, en el fondo, así han
sido las cosas en la dirección econó­
mica del Estado: la falta de un pro­
pósito nacional que enrumbe el desa­
rrollo capitalista, produce un manejo
coyuntural, una política de tira y aflo­
ja, destinada a adecuar los mecanis­
mos de intervención del Estado a lo
que la coyuntura le indique. El lide­
razgo reside, pues, en aquel sector
para el cual el momento sea más pro­
picio. Es la coyuntura la dominante y
no el modelo, se acomoda la política
a las exigencias de aquella y no a la
persistencia del esquema. Y no existe
173
contradicción con lo planteado atrás.
El modelo industrializador tuvo su vi­
gencia, su preeminencia, gracias a que
su operabilidad era, con altibajos,
aceptable, y sólo requería de ajustes
en la capacidad de manejo del Estado.
En el fondo, la unanimidad de clase
era tal, las alternativas tan traumáticas
y los escollos tan ajenos al manejo in­
terno (las divisas, siempre las divisas),
que sólo un cambio en las condiciones
externas (o una revolución imposible)
obligarían a una modificación en el
rumbo. El país (su clase dirigente)
pregona con Lampedusa: «que todo
cambie para que todo quede igual».
La industria
El proceso de industrialización colom­
biano y las formas que ha adoptado
presentan características muy simila­
res a la mayoría de los países latinoa­
mericanos. Desde su nacimiento
—casi unánimemente fijado alrededor
de 1930, con ocasión de la gran crisis
del capitalismo occidental— se asume
un proceso sustitutivo, que se mantie­
ne, casi sin modificaciones, hasta fines
de la década de los sesenta. A partir
de 1967, se abandona el modelo in-
dustrializador para basar el desarrollo
Lauchlin Currie
(segundo de la
derecha) durante una
cena ofrecida a
funcionarios de la
FAO y de la ONU,
en el Gran Vatel,
Bogotá, 1960.
Con él aparecen:
Anthony Boliasry,
Mario Bertossi,
Norberto Sánchez,
Gabriel Echeverri
y Virgilio Mariavelli.

174
Cuadro 2
Tasas de crecimiento anual promedio por sectores
de la industria fabril
1958-62 1963-66 1967-70
Grupo 1 11.0 3.0 5.6
Grupo 2 16.0 9.2 8.0
Grupo 3 20.0 6.5 6.5
Total 13.2 4.6 6.5
Grupo 1 Típicamente productores de bienes de consumo.
Grupo 2 Típicamente productores de bienes intermedios.
Grupo 3 Típicamente productores de bienes de capital.
Fuente: Boletín del DANE, varios números. Cálculos del autor.
en el sector externo. La industria será
ya solamente un sector de apoyo, y su
mayor o menor presencia en la eco­
nomía dependerá de lo que la coyun­
tura indique como necesario y de su
capacidad para participar en los nuevos
mercados de exportación. Importa,
pues, ahora su capacidad de exportar,
más que su característica de industria.
Dentro del modelo sustitutivo pue­
den distinguirse claramente dos eta­
pas. La primera, la etapa propiamente
sustitutiva en la cual se lleva a cabo la
sustitución de bienes de consumo co­
rriente y, en alguna medida, la de bie­
nes de consumo durable, se desarrolla
hasta más o menos 1958, para iniciar,
a partir de allí, la sustitución de bienes
intermedios y de capital, dentro de los
límites que le imponen la magnitud y
la estructura del mercado interno.
Las cifras que convalidan estas ase­
veraciones son bien claras y marcan de
forma más que visible los cambios ra­
dicales que se presentan en la com­
posición de la oferta industrial impor­
tada, en la estructura misma del sector
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
fabril y en las altas tasas de crecimien­
to industrial. Así, por ejemplo, la par­
ticipación de los bienes intermedios y
de capital en la importación de ma­
nufacturas asciende de un 61 % hacia
1940, hasta un 78 % alrededor de
1950, y a un 91 % al inicio del período
comentado, reduciendo de paso la
oferta importada de bienes de consu­
mo. En la misma medida se va modi­
ficando la estructura del sector indus­
trial: los sectores típicamente produc­
tores de bienes de consumo corriente
empiezan a perder participación a par­
tir de 1958 (terminaba ya su papel de
impulsores de la industria), pasando
de representar el 65 % del valor agre­
gado industrial en ese año, a participar
con sólo un poco más del 50 % a fines
de 1970. Los ritmos de crecimiento fa­
bril son también diferentes: entre 1950
y 1958 el valor agregado fabril se ex­
pande a una tasa media del 7.3 %
anual, un 70 % superior a la del pro­
medio de la economía; para el período
1958-1970, la tasa media industrial se
reduce al 6.2 % anual, tan sólo un
20 % por encima de la mostrada por
el Producto Interno Bruto. En otras
palabras, el proceso de industrializa­
ción reduce su ritmo al entrar en áreas
más complejas, de mayores requeri­
mientos técnicos y de menor dinamis­
mo a corto plazo.
Estas dos etapas del proceso de sus­
titución de importaciones, si bien se
Cuadro 3
Estructura del sector industrial
(porcentajes)
1958 1970
Grupo 1 64.2 54.1
Grupo 2 30.6 38.2
Grupo 3 5.2 7.7
Fuente: Planeación y Desarrollo. Volumen
IX, n.° 3. Óct.-dic. 1977.
Capítulo 7
apoyan sobre una misma política, lle­
van dentro de sí, profundamente mar­
cadas, contradicciones específicas.
Los efectos que tienen sobre el pro­
ceso mismo, y, por ende, sobre las po­
sibilidades reales de desarrollo, los
cambios en la disponibilidad de divisas
o en los desarrollos del mercado in­
terno, son totalmente diferentes. En
la etapa propiamente sustitutiva las
cosas parecen marchar muy bien: se
aprovecha un mercado ya creado, los
requerimientos tecnológicos y de su­
ministro de materiales son menores o,
por lo menos, susceptibles de manejo
por el Estado (por ejemplo: algodón y
otras materias primas de origen agrí­
cola). El paso a la etapa siguiente (sus­
titución de bienes intermedios) no es
el fruto de un simple proceso de cre­
cimiento lineal; es necesario dar un
salto cualitativo, pues las nuevas for­
mas de articulación así lo exigen.
El crecimiento bajo el esquema sus-
titutivo, no solamente no libera a la in­
dustria de sus ataduras con el sector
externo, como parece sugerirlo la ex­
presión, sino que, por el contrario, las
endurece, haciendo más nocivos los
efectos de una restricción en divisas.
A medida que se avanza en el desa­
rrollo industrial, sustituyendo oferta
importada por oferta de producción
nacional, los requerimientos en divisas
para la operación y expansión de la
base industrial son mayores, no sólo
en magnitud sino también en las ca­
racterísticas de los problemas que ge­
nera su deficiencia. Todavía hoy, me­
dio siglo después de iniciado el pro­
ceso, las materias primas de origen ex­
terno consumidas por la industria re­
presentan cerca de la cuarta parte del
consumo total de materias y materia­
les, idéntica proporción a la vigente en
1958, aun cuando de mayor volumen
monetario y de mucha más alta com­
plejidad técnica.
Volvamos un poco atrás para des­
cribir someramente los cambios que
produjo en la economía el proceso
sustitutivo.
La sustitución de bienes de consu­
mo corriente logró afianzarse, apo-
175
Personal ocupado en la Industria Cuadro 4
Tasa Tasa Tasa
1958 1962 58-62 1966 62-66 1970 66-70
Grupo 1 144.130 159.900 2.6 167.750 1.2 199.080 4.4
Grupo 2 82.750 100.450 5.0 111.940 2.7 129.580 3.7
Grupo 3 21.620 27.660 6.4 32.100 3.8 33.300 0.9
Total 248.500 288.010 3.8 311.790 2.0 361.960 3.8
Fuente: Planeación y Desarrollo, Volumen IX, n.° 3. Oct-Dic. 1977.
Boletín del DANE. Clasificación del autor.
yándose fundamentalmente en el mer­
cado interno existente en el país y
abandonado por la manufactura ex­
tranjera, debido a los períodos de «cri­
sis» que siguieron a la gran depresión
(guerra mundial, conflicto de Corea).
Por otra parte, el efecto multiplicador
que significó un proceso industrial
esencialmente dinámico, logró man­
tener más allá de la simple sustitución
una importante ampliación en el mer­
cado interno, acompañado de cambios
sustanciales en la composición del
consumo global a favor de una mayor
demanda —en términos relativos—
por alimentos manufacturados y otros
productos fabriles. El escollo a este
proceso no parecía estar próximo y el
país se modernizó, urbanizándose y
creando un proletariado industrial,
base de un mercado no sólo más am­
plio sino más exigente por productos
manufacturados, más urbano.
Este proceso de modernización mo­
difica sustancialmente la forma de
articulación del aparato productivo
nacional con el sector externo. Duran­
te la segunda mitad del siglo XIX y las
tres primeras décadas del presente, la
disponibilidad de divisas, si bien mo­
dificaba los ritmos de expansión de la
176
economía, reducía su efecto a impedir
las importaciones de bienes corrientes
y en muy escasa medida influía sobre
el aparato productivo en forma direc­
ta. A partir de la industrialización, las
fluctuaciones en la capacidad para im­
portar recaerán, ya no sobre la esfera
del consumo, sino sobre la de las in­
versiones y sobre las posibilidades di­
rectas de producir. Anteriormente, la
escasez de divisas limitaba el consu­
mo; ahora impide la expansión y en al­
gunos casos hasta la producción. Se es
más dependiente a pesar de la mayor
participación nacional en la oferta de
manufacturas, y más en 1970 que en
1958, a pesar de los progresos indus­
triales.
Es así, entonces, como nuestro de­
sarrollo económico sigue muy de cerca
las fluctuaciones en la disponibilidad
de divisas y, por ende, la política eco­
nómica se mece al son que le toque el
sector externo. Precisando un poco, si
bien la capacidad para importar no de­
termina en forma directa los niveles de
acumulación, sí les pone, por decirlo
así, una cota máxima a las posibilida­
des reales de invertir, en la medida en
que éstas dependen de la capacidad
para convertir en divisas las ganancias,
y posteriormente en maquinaria y
equipo importado, ante la ausencia
clara (y fundamental) de producción
nacional.
Como el proceso sustitutivo es ne­
cesariamente selectivo, debido a las li­
mitaciones que le impone el tamaño
del mercado, la base industrial así
creada se desarrolla desbalanceada-
mente. A finales del período sustitu-
tivo (1967), nuestra industria se ase­
meja más a un enano contrahecho,
que al joven vigoroso al que sólo le
falta desarrollarse. Esta diferencia tan
marcada en la imagen que asume la in­
dustria nacional estriba en la ausencia
casi total de la rama productora de
bienes de producción, lo cual obliga a
importar lo fundamental en bienes de
capital y materias primas, limitando
no sólo los efectos interindustriales de
las ampliaciones en el mercado inter­
no, sino supeditando además el desa­
Nueva Historia de Colombia, Vol. V
rrollo a la existencia de divisas. De
esta manera, el curso de la industria­
lización colombiana estará determi­
nado por el ciclo propio de la capaci­
dad para importar, restrictiva de la in­
versión, dejando a las variaciones en
las condiciones internas, un papel se­
cundario. Además de esta relación
esencial, el sector externo se vincula
con el aparato económico en otros
campos, con resultados que van en el
mismo sentido en que lo hace su efec­
to primario: acentúan el ciclo, en lugar
de operar anticíclicamente. Así por
ejemplo, el efecto sobre la ampliación
de la demanda interna vía redistribu­
ción de los dineros obtenidos en ex­
portación, es menor precisamente en
aquellos momentos de estrechez, que
impiden también la realización de la
acumulación.
Veamos ahora, con mayor deteni­
miento, qué ocurre con la industria
durante el período; para ello tratemos
de hacer el análisis en tres fases más o
menos homogéneas en lo que al sector
externo se refiere: 1958-1962, período
de recuperación de la crisis anterior
(1955) y estabilidad relativa en el sec­
tor externo; 1963-1966, grandes fluc­
tuaciones con manejo muy variable; y
1967-1970, abundante crédito externo,
vigencia del decreto ley 444 e inicio de
la fase exportadora.
Período 1958-1962
Este período, que en lo externo se ca­
racteriza por una relativa estabilidad
dentro de la aguda estrechez de me­
dios de cambio internacional, muestra
un excelente comportamiento del sec­
tor industrial, que no deja entrever
por ningún lado la posibilidad de una
crisis.
El valor agregado bruto fabril crece
a tasas promedio anual del 13.2 % en
términos reales, lo que permite expan­
dir su volumen en un 65 % en sólo
cuatro años. El sector típicamente
productor de bienes de capital mues­
tra tasas cercanas al 20 % anual (do­
blando su aporte a la economía en el
período), a la vez que el sector de bie-
Capítulo 7
nes de consumo crece a niveles del
11 % y el de bienes intermedios lo
hace al 16 % anual. La bonanza in­
dustrial expande sus beneficios por to­
das partes, se crean nuevas industrias,
la modernización y expansión de las ya
existentes son vigorosas, la inversión
industrial no se queda atrás y, por el
contrario, logra cifras espectaculares,
que en teoría hacen ver un futuro cre­
ciente y halagador, basado en la nueva
capacidad productiva; los escollos del
mercado —hoy tan fáciles de consta­
tar— no enturbian el panorama. El
crecimiento en los precios es mode­
rado (5 % anual para los precios al
por mayor de bienes manufacturados
y el 6.6 % para consumidor obrero),
lo que permite un incremento real en
la capacidad de compra de los colom­
bianos.
El sector textil, que logra autoabas-
tecerse de algodón a partir de 1960,
expande su producción a tasas cerca­
nas al 11 % anual, diversificándose en
su interior y creando mercados a tra­
vés de sus necesidades crecientes de
materiales, abriendo así la posibilidad
177
Embarque de café
en el puerto
de Barranquilla.
hacia 1960.
de integración vertical. Este hecho se
convertiría más tarde en la base para
el establecimiento de fábricas de pro­
ductos químicos, sobre los que recae­
ría en buena parte la responsabilidad
de mantener un desarrollo adecuado
de la industria. Por otra parte, secto­
res como el de papel y carbón, caucho,
productos metálicos y maquinaria y
artículos eléctricos irrumpen de ver­
dad en la industria y logran todos ellos
duplicar en exceso sus volúmenes de
generación de riqueza.
Durante este período se montan fá­
bricas de fibras poliestéricas, se inte­
gra verticalmente el sector lanero con
plantas de lavado y de fabricación de
«tops», el sector textil de algodón in­
crementa su capacidad productiva en
un 33 %, entran en producción nuevas
plantas para la fabricación de pulpa,
de resinas vinílicas, de papel y cartón,
de cemento y de trefilación; en fin, el
auge en nuevos desarrollos y en en­
sanches era muestra innegable de que
el esquema sustitutivo funcionaba.
El empleo fabril crece, aun cuando
más lentamente de lo que era dado es-
178
perar con los volúmenes de incremen­
to en la producción, lo que sugiere una
elevación de los niveles de producti­
vidad del trabajo, compatibles además
con la mejora en la remuneración real.
Efectivamente, la producción bruta
real por trabajador ocupado en la in­
dustria creció al 5.3 % anual, cifra in­
ferior al aumento anual en la remu­
neración per cápita al trabajo (7.2 %).
Durante el período, la industria lo­
gra crear cerca de cuarenta mil nuevos
puestos, unos diez mil por año, lo que
significó un crecimiento promedio
anual del 3.9 %, cifra ya por debajo
de la tasa anual de incremento en la
fuerza laboral de las principales ciu­
dades del país. Se empezaba, pues, a
gestar el gran pecado del modelo in-
dustrializador: a la vez que propiciaba
y necesitaba un desarrollo urbano ace­
lerado, era incapaz de ofrecer las
oportunidades de trabajo remunerati­
vo que requería el país. Sin embargo,
el desarrollo industrial aún era diná­
mico, el mercado no parecía todavía
agotado, el freno al desarrollo indus­
trial que conlleva el modelo sustitutivo
como una de sus características esen­
ciales apenas empieza a sentirse, vía la
reducción en la dinámica de la crea­
ción de empleo industrial.
Existen dos fenómenos bastante dis­
cutidos por los analistas del desarrollo
industrial colombiano, cuyo origen re­
side sin duda en la doble determina­
ción que le imponen un mercado in­
terno estrecho y sin posibilidades de
expansión sostenida y un sector exter­
no inestable y limitante: alto grado de
concentración industrial y un nivel ele­
vado de mecanización respecto a la
oferta interna de factores productivos.
En otras palabras, nuestra industria
adquiere muy tempranamente una di­
versificación horizontal muy extensa,
única vía de salida a las limitaciones
del mercado, de por sí fragmentado en
pequeños volúmenes, lo cual impide la
especialización productiva. Simultá­
neamente, la sustitución de la oferta
externa por producción nacional obli­
ga a incorporar tecnología cuyo diseño
obedece a una estructura de recursos
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
bien diferente a la predominante en
Colombia. Así, los tamaños de escala
y la intensidad del capital requeridos
se traducían generalmente en unida­
des de producción sobrediseñadas en
relación al mercado local.
Estas dos características se reforza­
ban entre sí, haciendo cada día más
monopolizada la producción y más
«moderno» el proceso tecnológico in­
corporado a los nuevos desarrollos in­
dustriales. No es difícil entender cómo
frente a una estrechez crónica de di­
visas y a su natural racionamiento o
asignación de cupos y a una industria
con capacidad productiva ociosa, se
conformen elevadas barreras al ingre­
so de la competencia, tanto por el ni­
vel menor de costos implícito en la
modernización, como por los tamaños
mínimos económicos de planta y por
la dificultad en el acceso a las divisas,
cuya expansión «racional» impide la
presencia de la competencia en sec­
tores con capacidad excedente.
Este proceso de monopolización,
como es natural, se acentúa precisa­
mente a partir de la sustitución de bie­
nes intermedios y de capital, donde los
requerimientos tecnológicos son más
exigentes y los tamaños mínimos de
planta y la magnitud del mercado de­
terminan un reducido número de uni­
dades viables, generalmente una o
dos. Vistas así las cosas, tanto la con­
centración como la alta intensidad de
capital o su equivalente, moderniza­
ción tecnológica, son prácticamente
inevitables. No se trata, pues, de una
dirección económica errada y, por lo
tanto, susceptible de ser enderezada,
sino más bien de condiciones insalva­
bles que conducían a un desarrollo in­
dustrial desequilibrado, con una es­
tructura que más tarde hará sentir sus
efectos sobre sus posibilidades de ex­
pansión.
Durante el período se presentan
cambios relativamente importantes en
la estructura productiva del sector fa­
bril. Así, el grado de disparidad entre
la distribución porcentual del valor
agregado fabril para los años extremos
del período es significativo, un buen
Capitulo 7
índice de que la estructura fabril se
está modificando. La velocidad de esa
modificación es además elevada: el
número de puntos porcentuales gana­
dos por aquellos sectores que incre­
mentan su participación (igual a los
pedidos por los que la reducen) fue,
en el período, de 1.6 % por año, fren­
te a 1.3 % anuales para el lapso 1950­
1958; una velocidad en el cambio ma­
yor en un 23 %. Una prueba más de
que el proceso sustitutivo más comple­
jo está en completa operación, modi­
ficando además la estructura indus­
trial.
La inversión extranjera no podía
quedar ajena a este proceso de indus­
trialización, que entre otras cosas es­
taba aprovechándose de mercados
creados por firmas del exterior, que,
ante la perspectiva de perderlos, pre­
firieron correr los riesgos de iniciar su
producción en el país. Además, es cla­
ro que en un proceso de industriali­
zación que implica una complejidad
tecnológica creciente, el papel de la
inversión extranjera, como vehículo
obligado de transferencia de conoci­
mientos técnicos, sea cada día mayor.
En verdad, los incrementos en los flu­
jos de inversión extranjera en la in­
dustria están directamente ligados a
las necesidades tecnológicas de los
nuevos desarrollos industriales. Es
precisamente hacia los sectores más
dinámicos, que coinciden con aquellos
de mayor complejidad técnica, hacia
donde se dirige la inversión extranjera
(química, papel, caucho, productos
eléctricos y mecánicos, etc.) No se tra­
ta, pues, como era corriente justificar
la inversión extranjera en la época, de
un aporte positivo a la escasa y «li­
mitante» capacidad de ahorro del país,
sino de la necesaria vinculación del ca­
pital extranjero, único capaz de apor­
tar los conocimientos técnicos reque­
ridos por la nueva industria.
A pesar de las dificultades estadís­
ticas inherentes a la falta de control y
a la obligatoriedad del registro interno
de la inversión, las cifras muestran una
importante tendencia al incremento
en la participación de la inversión ex-
179
terna en la industria. Así, entre 1959 Alberto Lleras habla
y 1962, el flujo anual de la inversión en Georgetown
privada extranjera asciende a US $ 12 University sobre la
millones, un 25 % superior al prome­ crisis y el futuro
de la Alianza para
dio registrado entre 1950 y 1957. A fi­ el Progreso,
nes de 1962, la inversión directa de Es­ Washington,
tados Unidos en Colombia en el sector mayo de 1964.
de manufactura ascendía a US $ 102
millones, cerca de la cuarta parte de
la inversión privada total de origen
estadounidense, vinculada con segu­
ridad a la transferencia de tecnolo­
gía.
Las cifras globales parecen realmen­
te insignificantes, vistas con ojos de
hoy. En el año con mayor flujo de in­
versión privada extranjera en el perío­
do (1961), ésta alcanzó a representar
cerca del 30 % de la inversión neta fija
en la industria para el mismo año, me­
didas ambas en pesos constantes de
1958. La incidencia no es, pues, des­
preciable, y menos si se tienen en
cuenta los niveles de penetración por
sector, la diferencia tecnológica con
todo lo que de ventaja en costos de
producción implica, la estructura oli-
gopolística que genera, en fin, la es­
tructura productiva de dominación
que va generando. Más tarde, en épo­
cas de crisis cambiaría más aguda, el
Estado tomará como propios los ar-

180
gumentos que antes eran de uso exclu­
sivo de la izquierda, llegando a pro­
poner como esquema óptimo de vin­
culación del capital extranjero, el en­
deudamiento, contrapuesto a la inver­
sión. Esta última vinculaba sin límite
temporal el aparato económico con el
capital extranjero, sus mecanismos ex-
poliativos eran incontrolables y sus
efectos de dominación mucho más
agudos. Pero resulta que el capital ex­
tranjero se vincula al país como inver­
sión por razones bien diferentes a
aquellas que movilizan el capital prés­
tamo; éste se mueve con criterios cor-
toplacistas, y aquel lo hace impulsado
fundamentalmente por su relación di­
recta a la tecnología. En último tér­
mino, es la técnica lo que requieren
los mercados nacionales y no el capi­
tal, el cual es finalmente accesorio.
Período 1963-1966
En lo externo, este cuatrienio se ca­
racteriza por gran variabilidad de la
política cambiaría, la cual ensaya to­
dos los mecanismos imaginables para
conciliar objetivos «liberalizantes» de
comercio exterior, con tasas de cam­
bio estables. Así se inicia este período
con los serios trastornos heredados de
la singular devaluación de noviembre
de 1962, que elevó el certificado de
cambio aplicable a la mayoría de las
importaciones de $ 6.70 a $ 9.00 por
dólar. El control selectivo a las im­
portaciones aparece y desaparece sin
ninguna planeación: partiendo de una
prohibición casi total establecida a fi­
nes de 1962, se comienza a liberar
paulatinamente durante 1963, para re­
versar en 1964, frente a serias presio­
nes por una nueva devaluación. En
1965 se inicia un nuevo proceso de li­
beración que continuará hasta fines de
1966, cuando la situación de presión
externa sobre la urgencia de devaluar
nuevamente, resulta en un enfrenta­
miento con el Fondo Monetario Inter­
nacional que, en lo interno, dará lugar
a la expedición del Estatuto Cambia-
rio plasmado en el decreto ley 444 de
marzo de 1967.
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
Esta gran inestabilidad del sector
externo se refleja internamente en una
brusca reducción en los ritmos de cre­
cimiento. El Producto Interno Bruto
reduce su crecimiento al 4.6 % anual,
y la industria, que había llevado bajo
su peso la responsabilidad del desarro­
llo, se enfrenta a su primera crisis, más
allá de una simple reducción de carác­
ter coyuntural. Las tasas de crecimien­
to del período anterior se contraen
abruptamente: el valor agregado bru­
to fabril crece a sólo 4.6 % anual, una
tercera parte de la tasa del período an­
terior. La crisis entra, pues, en toda su
vigencia y se refleja con musitada du­
reza en la casi totalidad de los sectores
industriales; tan sólo la química, el pa­
pel y los equipos eléctricos logran
mantener niveles de desarrollo ade­
cuados: 16.2 %, 12.4 % y 11.9 % anual
promedio, respectivamente.
Los efectos benéficos de la sustitu­
ción de bienes intermedios están to­
davía presentes y continúan dinami-
zando el desarrollo de los sectores in­
dustriales típicamente productores de
materias primas y productos de uso in­
dustrial. Sin embargo, las cosas no son
ya del nivel logrado en el pasado: el
sector de bienes de capital se expande
al 6.5 % anual, menos de la tercera
parte de la tasa media del período an­
terior, y sólo el sector de bienes inter­
medios logra mantener una tasa por
encima de la mitad de la del quinque­
nio pasado.
Durante este período se presentan
por primera vez reducciones en el va­
lor agregado de algunos sectores in­
dustriales; en 1963, cuatro ramas de la
industria reducen su aporte al produc­
to nacional, en 1964 son ya seis los sec­
tores que presentan tasas negativas, y
en 1966 serán ocho. La industria textil
vive la primera de sus crisis en 1964,
de la cual sólo se recuperará cuando la
apertura internacional le permita el
acceso al mercado externo.
La crisis del modelo industrializador
por sustitución comienza, pues, a ges­
tarse y todos los síntomas que le son
propios están presentes en el panora­
ma industrial en este período: un mer­
Capítulo 7
cado interno estrecho que reduce nue­
vamente la posibilidad de desarrollo,
como expresión última de los altos ni­
veles de desempleo y subempleo ur­
bano y rural; una estructura industrial
deformada en donde no hay lugar a un
crecimiento inducido por los efectos
interindustriales; un proceso sustituti-
vo que toca a su fin, simplemente por­
que en lo fundamental ya no hay qué
sustituir dentro de la racionalidad ca­
pitalista. Ya no existe, pues, el sopor­
te al desarrollo industrial, y la indus­
tria creada al empuje de la sustitución
es incapaz de generar un nuevo im­
pulso que la mantenga a la vanguardia
del crecimiento.
El empleo generado por la industria
es ya bastante bajo: unos cinco mil
ochocientos puestos de trabajo por
año, lo que representa una tasa del
2 % anual promedio. Además, esto es
posible sólo gracias a los efectos di-
namizadores de algunos sectores como
el químico, el papel y los artículos
181
eléctricos, los cuales generaron cerca
del 50 % de los empleos industriales
creados durante el período.
Empieza, pues, a ser visible la ma­
nifestación más dramática de la ino-
perabilidad del modelo sustitutivo: el
desempleo urbano creciente, que do­
minará la preocupación y el análisis
económico a partir de 1967. En efecto,
la velocidad de absorción de mano de
obra está determinada, no sólo por el
ritmo de expansión de la producción,
sino, además, por la naturaleza de la
tecnología utilizada y por la magnitud
de los efectos multiplicadores de la es­
tructura industrial. Y ya sabemos qué
pensar de los niveles tecnológicos que
la industria se ve obligada a utilizar en
sus nuevos desarrollos, cuál es la es­
tructura industrial resultante del pro­
ceso y cuán lánguidos son ya los ritmos
de expansión en la industria. A fines
de 1966, el desempleo abierto en las
cuatro principales ciudades del país as­
ciende al 10 % de la fuerza laboral.
Complejo de Mamonal
en Cartagena.
El empleo generado
por la industria
en 1963-66 es
bastante bajo,
apenas una tasa del
2% anual
(unos 5 800 puestos
de trabajo por año).

182
Nuestra deformación en la estruc­
tura industrial no es una característica
particular del país. Si se mira la es­
tructura «normal» de países con grado
de industrialización similar al nuestro
y con ingresos per cápita de nivel se­
mejante al colombiano, se encuentra
que las desviaciones no son significa­
tivas. Lo «normal», es decir, la estruc­
tura media de los países similares al
nuestro en población y nivel de ingre­
so, es un sector de bienes de capital
con una participación del 17 % en el
valor agregado fabril, frente a un
14 % para Colombia, y un sector de
bienes de consumo con un 56 % «nor­
mal», no muy lejano del 58 % vigen­
te en el país. Una muestra más de que
el proceso de sustitución no va más
allá de lo que le es posible, indepen­
dientemente de los ajustes de la polí­
tica económica local.
La inversión industrial muestra tam­
bién sus peculiaridades durante este
período: cae bruscamente durante
1963 como resultado sin duda de las
dificultades del sector externo y la
aguda inflación del año, que originó la
devaluación de fines de 1962, para re­
cuperarse en los tres años siguientes,
gracias a los desarrollos en los sectores
químico y petroquímico. En el trienio
1964-1966, estos dos renglones indus­
triales aportan el 50 % de la inversión
fabril. Sin embargo, el esfuerzo en la
inversión es indudablemente mayor:
durante 1965 y 1966 la industria in­
vierte el 22 % de su excedente eco­
nómico, medido como valor agregado
menos remuneración al trabajo, bien
por encima del promedio mostrado en
el período anterior (17 %).
El impacto sobre la remuneración al
trabajo no se hizo esperar. La crisis re­
partió sus efectos recesivos sobre los
trabajadores industriales, así como lo
hizo con los beneficios entre 1958 y
1962. La remuneración media por per­
sona crece sólo al 1.5 % anual y en
dos años del período decae (1964­
1966).
En resumen, el cuatrienio 1963­
1966 es uno de los peores para la in­
dustria nacional. Al término del mis­
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
mo, la base industrial estará ya con­
formada y se moverá al ritmo que le
imprima, o bien el sector externo (en
sus períodos de expansión), o bien los
ciclos de bonanza interna. Las relacio­
nes con la economía mundial son di­
ferentes y hacen a la industria más vul­
nerable a las coyunturas depresivas
del comercio exterior colombiano. La
pérdida de liderazgo industrial, de su
condición de sector punta, está ya en
ciernes y sólo bastará que la apertura
del mercado mundial de alimentos y
manufacturas de baja complejidad
técnica (textiles por ejemplo) se pre­
sente, para que tome realidad. La CE-
PAL ya no será la moda, cederá su
puesto primero a Currie y luego al lla­
mado modelo oriental de crecimiento
hacia afuera.
Período 1967-1970
A fines de noviembre de 1966, en una
memorable conferencia televisada, el
presidente Carlos Lleras Restrepo
anunció al país el rechazo de su go­
bierno a las exigencias de los acree­
dores internacionales para devaluar
nuevamente la moneda y expresó ade­
más la terminación del programa de li­
beración de importaciones y de las
operaciones del mercado libre de di­
visas. Por el contrario, se anunciaron
rígidos controles sobre el mercado
cambiario. Son estas nuevas políticas
las que enmarcan definitivamente el
cuatrienio siguiente.
Después de las serias divergencias
que tuvo el gobierno sobre la direc­
ción de los ajustes con las autoridades
del Fondo Monetario y los acreedores
privados del exterior, el país logra la
aceptación unánime a su política,
aceptación que se vería reflejada en
un elevado flujo de crédito hacia el
país. El promedio de créditos contra­
tados en el cuatrienio 1967-1970 fue de
US $ 267 millones anuales, frente a
sólo US $ 116 millones del período an­
terior. La crisis cambiaría se alejaba,
pues, del panorama, en parte gracias
a la cuenta de capitales: en promedio,
nuestras reservas internacionales cre-
Capítulo 7 183

cían en US $ 62 millones por año, biándolo por un sistema que favorecía

cuando en el período 1963-1966 en forma permanente la exportación.
disminuyeron a ritmo promedio de Lo que parece dudoso es que todo este
US $ 4 millones por año. Hoy en día engranaje obedeciera a una nueva
es bastante frecuente hacer coincidir orientación que se anticipaba a los
la expedición del estatuto cambiario cambios que ocurrirían tres años más
con el inicio de la fase exportadora de tarde en el comercio mundial, y que
la industria, asignándole al decreto ley posibilitaban que la nueva estructura
444 la responsabilidad total en el di­ operara adecuadamente. Así, sólo a
seño de toda una política de largo pla­ partir de 1970, las exportaciones co­
zo basada en el sector exportador y lombianas de manufacturas se expan­
reorientadora del proceso de desarro­ den a tasas medias anuales del 100 %
llo industrial. Parece mucho más rea­ y llegan a representar cerca de las dos
lista pensar que, ante las presiones de terceras partes de las exportaciones
acreedores internacionales para deva­ nuevas. Durante el período 1967­
luar o volver al sistema de tipos de 1970, la industria continúa su creci­
cambio múltiples, se optara por un sis­ miento basada en la expansión del
tema ágil de modificación gradual en mercado interno y en los últimos de­
el valor de la divisa, a la vez que se sarrollos sustitutivos que le quedan
reglamentaban las transacciones en por hacer.
moneda extranjera y se instauraban Bien pudiera afirmarse que éste es
nuevos mecanismos de promoción de un período de transición en que el mo­
exportaciones. delo sustitutivo recibe las más agudas
Lo que ocurre de nuevo en Colom­ críticas, donde el desempleo urbano
bia es el cambio en la estructura de las creciente es el mejor de los argumen­
exportaciones, con una menor depen­ tos para señalar las fallas —para mu­
dencia del café, cuyo volumen de di­ chos insalvables— de un desarrollo ca­
visas pasa de representar cerca del pitalista basado en la industria. Sin
80 % en promedio para los años 1963­ embargo, no es en este lapso donde la
1966, a cerca del 60 % de las expor­
taciones totales para 1970. Sin embar­
go, en lo esencial, la proporción de la
oferta interna destinada a la exporta­ Deuda externa Cuadro 5
ción continuaba siendo insignificante (Cifras en millones de dólares)
frente a la destinada al mercado inter­
no. No era, pues, el sector manufac­ Promedio Promedio Promedio
turero exportador el nuevo sector de 1950-195 21959-19611969-1971
punta de la acumulación industrial.
No cabe duda de que las medidas Deuda externa 79.9 420.2 2.116.7
del Estatuto Cambiario desplazaron
las políticas del Estado hacia el sector Servicio deuda 13.7 96.2 124.2
exportador, al modificar positivamen­
te la tasa de ganancia mediante be­ Servicio deuda/saldo
deuda (%) 17.1 22.9 5.9
neficios fiscales y de crédito subsidia­
do. El Certificado de Abono Tribu­ Exportación bienes
tario (CAT) significó un subsidio neto y servicios 478.0 593.6 960.0
a la exportación de cerca del 17 %, la
ampliación del «plan Vallejo» creó la P.B.I. 3.867.3 4.094.0 7.312.8
posibilidad de incorporar nuevos pro­ 28.9
ductos industriales a la exportación, la Deuda/P.B.I. (%) 2.0 10.3
devaluación gradual suprimió el sub­ Servicio/deuda/export. 2.8 16.2 12.9
sidio temporal a las importaciones que
producía el retraso cambiario entre Fuente: Planeación y Desarrollo, Volumen IX, n.° 3. Oct.-Dic. 1977.
una devaluación y la siguiente, cam­

184
manufactura muestra más agudamen­
te sus debilidades: el valor agregado
industrial vuelve a crecer a tasas acep­
tables del orden del 6.5 % anual, el
empleo fabril continúa creciendo a ta­
sas del 3.8 %, incorporando unas doce
mil personas por año, la inversión
mantiene su nivel promedio con una
proporción media a invertir del orden
del 13 % medida en pesos constantes.
El crecimiento sectorial es bastante
parejo y no se detectan variaciones tan
pronunciadas como en el pasado; la
dispersión de las tasas sectoriales de
crecimiento alrededor de la media fa­
bril es casi la tercera parte de la mos­
trada en el período anterior.
La reglamentación formal de la in­
versión extranjera se inicia con el Es­
tatuto Cambiario, el cual fijó, además
de incentivos fiscales al capital extran­
jero vinculado a la exportación, un
control especial en función de los efec­
tos esperados sobre el aparato eco­
nómico, regulando de paso la remesa
de utilidades y los flujos de divisas por
regalías, marcas, asistencia técnica,
etc. A pesar de esta reglamentación
que suscitó no pocos debates, el flujo
de capital privado vinculado a la in­
dustria durante los años 1967-1970 se
elevó a US $ 42 millones, un 75 % su­
perior al total del cuatrienio anterior.
Más tarde será evidente que la indus­
tria con aporte de capital extranjero
dominará el sector exportador manu­
facturero, especialmente en los secto­
res de bienes intermedios: alrededor
de 1972 las empresas extranjeras par­
ticipan en el 75 % de las exportacio­
nes totales de productos químicos.
Todo el andamiaje institucional crea­
do, los incentivos y la consecuente am­
pliación en la tasa de ganancia, serán
aprovechados por una inversión ex­
tranjera ávida de nuevos mercados y
dispuesta a utilizarlos.
En 1970 termina, pues, todo un pro­
ceso industrial y de desarrollo que ha­
bía logrado mantener un ritmo de acu­
mulación dinámico, juntamente con
un incremento en los salarios reales. A
partir de ese año, y no antes, los pa­
trones de acumulación incorporan
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
nuevos elementos: el salario será,
cada día más, un elemento de costo
—la competitividad internacional así
lo exige— y menos un determinante
de la demanda global interna. Sólo la
ampliación de la masa salarial total,
obtenida mediante importantes au­
mentos en los volúmenes de creación
de empleo, impide que la nueva vía de
desarrollo encuentre rápidamente
obstáculos importantes: la pérdida del
poder de compra individual se com­
pensará con mayor número de asala­
riados.
El sector agropecuario
Ya lo hemos dicho en todas las formas
a lo largo del texto: el sector industrial
domina totalmente durante este perío­
do la política económica, dejando es­
pacio para la discusión de otros temas
sólo en la medida en que se relacio­
nen, o en que se prefiera mirar la otra
cara de un único problema. En este
sentido el problema agrario aparece
en la escena sólo como el reverso dra­
mático de la preocupación fundamen­
tal: la insuficiencia en la creación de
empleo urbano. Así, en lugar de ver
el desempleo como la manifestación
más aguda de la incapacidad del mo­
delo sustitutivo, se reconoce más bien
en la agricultura en trance de moder­
nizarse, expulsadora de campesinos,
la causa primera del problema. La
preocupación no residía, pues, en el
desarrollo agrícola como tal, sino en la
relación de éste con la economía ur­
bana. Vistas así las cosas, las solucio­
nes no iban encaminadas a elevar la
producción agraria, a mejorar su efi­
ciencia, a dotar de recursos el campo,
pues estos problemas no amenazaban
ni impedían la producción industrial.
Sólo era necesario modificar la estruc­
tura de propiedad en el campo, para
lograr la retención campesina e im­
pedir los problemas sociales que ge­
nera una oferta laboral urbana en rá­
pido crecimiento.
Si bien a fines de la década del cin­
cuenta la agricultura no presentaba es­
collos para el desarrollo industrial,
Capítulo 7
esto no fue así en el pasado. La insu­
ficiencia en la oferta de materias pri­
mas industriales y en bienes de con­
sumo para la población urbana fue de
verdad una barrera, en la medida en
que obligaba a desviar recursos esca­
sos para su importación y presionaba
los precios, elevando costos y redu­
ciendo la tasa de ganancia en la in­
dustria. Los importantes desarrollos
de la agricultura comercial durante los
años cincuenta eliminan estas restric­
ciones a la vez que plantean nuevos
problemas. Lauchlin Currie afirmaba
en 1960: «En un período relativamen­
te corto de diez años, un cultivo tras
otro dejó las colinas por las tierras pla­
nas, no sólo en las zonas más antiguas
de la Sabana de Bogotá, el Tolima y
el Valle del Cauca, sino también en las
zonas más o menos cercanas a Mon­
tería, Villavicencio, Codazzi y el Mag­
dalena Medio.» El hecho, pues, ver­
daderamente protuberante, fue que
las tierras más fértiles del país empe­
zaron a ser disputadas a la ganadería
por la agricultura comercial, la cual
expande su producción a tasas medias
anuales del 15 % entre 1955 y 1959. Se
produce, pues, una verdadera revolu­
ción agrícola cuyos efectos y su ame­
naza sobre el campo no estuvieron le­
janos a la Violencia. En 1959, Alberto
Lleras Camargo contaba cómo «un ex­
tranjero estudioso de nuestra econo­
mía me señaló una vez en un cuadro
impresionante cómo coincidían las lí­
neas de prosperidad de la República
en la última década con las de la Vio­
lencia y cómo a más muertos, ruina y
desolación de las zonas azotadas por la
barbarie, correspondía el ascenso de
todos los índices de riqueza, actividad
y desarrollo». El hecho no era tan
coincidencial: se había dado de verdad
la lucha por la tierra.
El Frente Nacional se inaugura,
pues, con la Violencia derrotada, un
sector agrícola que ha conquistado
para la vía capitalista las mejores tie­
rras y que no le plantea a la industria
problemas serios de abastecimiento.
Sin embargo, de manera bien extraña,
frente a un sector agrícola sin mayores
185
dificultades, la burguesía acoge la tesis
de la reforma agraria, impulsada por
el gobierno norteamericano y asumida
como compromiso franco por la ma­
yoría de los países latinoamericanos,
en la reunión de Punta del Este. El
fantasma de la revolución cubana no
es ajeno a esta determinación.
Al iniciarse la década de los sesenta,
los conflictos agrarios —en el sentido
de lucha por la tierra— habían casi de­
saparecido. Lo que parecía impulsar el
reformismo agrario era una visión
muy especial de la relación campo-ciu­
dad, agricultura-industria.
Por una parte, se quiso ver en el
campesinado la oportunidad única de
ensanchar el mercado interno para las
manufacturas, cuya estrechez prove­
nía en buena medida de los bajos in­
gresos campesinos, determinados a su
vez por la desigual distribución de la
propiedad rural. No se entendía que
producir una expansión de la produc­
ción agrícola —indispensable para la
mejora de los ingresos rurales— sin
que le hubiesen antecedido cambios
importantes en otros sectores, condu­
cía tan sólo a una descomposición más
acelerada del campesinado ligado a la
agricultura tradicional, o a la quiebra
misma del sector moderno. Muy di­
ferente es el efecto que se obtiene
cuando aumentos en la productividad
agrícola, acompañados de una alta
movilidad de la mano de obra, logran
una disminución permanente en el
precio de los alimentos. En este caso
no es el incremento en la demanda por
alimentos lo que produce el impulso al
desarrollo, sino más bien el aumento
en la demanda por otros productos
que resulta de la disminución en los
precios relativos de los primeros.
Por otra parte, la Reforma Agraria
debería compensar los efectos migra­
torios producidos por la vinculación
del capital al campo. Sin embargo, las
zonas exportadoras netas de mano de
obra coincidían con la región andina,
en donde predominan la agricultura
de ladera y el café, y donde era casi
imposible pensar en una reforma en la
propiedad agrícola, por la sencilla ra-
186
zón de que, en lo fundamental, ya es­
taba hecha.
Fueron, pues, estos esquemas, do­
minantes en la forma de concebir el
desarrollo, los que ganaron la discu­
sión. En el otro extremo del debate,
estaba el profesor Currie con sus pla­
nes tipo «Operación Colombia», que
veían en la descomposición del cam­
pesinado un proceso doloroso pero
inevitable, que era mejor alentar que
impedir, propiciando además cambios
en la economía urbana —mayor mo­
vilidad de mano de obra y apoyo a sec­
tores intensivos en trabajo como la
construcción— que posibilitaban la
absorción de la mano de obra exce­
dente.
El reformismo agrario se constitu­
yó, pues, en la primera y única política
agraria del Frente Nacional, que mar­
có las grandes discusiones durante los
primeros años, para ir perdiendo pau­
latinamente importancia, en la medida
en que el sector jugaba adecuadamen­
te su papel, sin inducir grandes cam­
bios en sí mismo. La reforma agraria,
o más bien la política agraria impul­
sada bajo su tutela, fue más una po­
lítica de fomento que un instrumento
para modificar la estructura de propie­
dad en el campo. Durante la primera
década de operación del INCORA, se
adquirieron cerca de 2.300.000 hectá­
reas, de las cuales sólo 3.400 corres­
pondieron a expropiaciones, y el resto
provino de compras, programas de apar­
ceros, extinción de dominio y cesión de
tierras. La afectación directa a la pro­
piedad fue sencillamente ridicula y no
justificaba la sistemática oposición
de los más caracterizados representan­
tes de los terratenientes.
Entre 1960 y 1970 (fechas corres­
pondientes a censos agropecuarios),
las cosas no parecen modificarse en
extremo: se presenta un aumento en el
grado de concentración de la propie­
dad, se reducen significativamente los
contratos de arriendo y aparcería, so­
bre todo en predios menores, a la vez
que se impulsa el arriendo en gran es­
cala; en suma, se profundizan las ten­
dencias características del desarrollo
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
capitalista en el campo. Según esti­
mativos, alrededor de 1970, aproxi­
madamente el 60 % del valor total de
la producción agrícola era generado
por una agricultura de tipo capitalista
moderno, dejando un 40 % para la
agricultura campesina parcelaria.
Los cultivos de carácter comercial,
responsables en parte de los cambios
ocurridos durante los años cincuenta,
continúan su crecimiento acelerado.
El algodón duplica el tonelaje entre
1960 y 1970, el sorgo y la soya, que
prácticamente inician su producción
en 1960, expanden su producción nue­
ve veces durante la década; los incre­
mentos en la productividad son tam­
bién significativos, todo ello en bene­
ficio de un sector industrial que logra
su abastecimiento a precios adecua­
dos. Son precisamente estos productos
los que logran mantener un equilibrio
en los precios relativos agricultura-in­
dustria durante la década.
El desarrollo de la agricultura co­
lombiana se enrutaba, pues, en con­
travía a lo establecido como política
oficial —un país de pequeños propie­
tarios— hacia el fortalecimiento de la
gran propiedad capitalista. La política
financiera y crediticia marcaba clara­
mente el camino: a partir de la ley 26
de 1959, se destina gran parte del en­
caje sobre depósitos a la vista y a tér­
mino al fomento del sector agropecua­
rio, trasladando recursos globales al fi-
nanciamiento agrario. En el período
comprendido entre 1958 y 1970 el cré­
dito agrícola en términos reales se
multiplica por 4.3 %, pasando de re­
presentar el 10 % del valor de la pro­
ducción en 1958 a significar casi la ter­
cera parte al final del período.
La tesis, que paradójicamente nun­
ca analizó el país, tiene que ver con las
posibilidades de incentivar una agri­
cultura de ladera, favorecida por una
distribución adecuada de la tierra, cer­
cana a la masa mayor de nuestra po­
blación, a los principales núcleos
urbanos y por tanto los mercados
más importantes, con posibilidades de
competir en algunos productos con la
agricultura comercial de tierras pla­
Capítulo 7 187

nas. Quizás la necesidad de plantea­

mientos revolucionarios, el querer ser Cuadro 6
la vitrina reformadora de América,
con beneficios claros de otro orden, Cifras generales de comercio exterior
impidió la discusión de un nuevo en­
foque, que no por su apariencia trivial (Valores en millones de dólares corrientes)
dejaba de tener alguna validez. Para
muchos tal vez era cierto que sólo lo Tasa
extraordinario es posible. Promedio Promedio Promedio Promedio
1950-1952 1959-1961 1969-1971 1960-1970
Conclusión
Reservas internas
Parece necesario hacer alguna men­ netas (17.4) 222.4 0
ción a ciertos aspectos cuya ausencia 169.2
pueda llamar la atención a muchos,
sobre todo cuando éstos están presen­ Tipo de cambio
tes en todos los análisis de la coyun­ promedio (Peso x US) 2.29 6.71 20.15 11.6
tura nacional, hoy y en el pasado. Y
Exportaciones de café 348.5 333.8 402.0 1.9
empecemos por el primero: la infla­
ción. Ésta, en efecto, no fue demasido Exportaciones de
severa, si se la compara con la de otros petróleo 69.8 73.8 53.7 (3.2)
países de América Latina, y no tuvo
efectos regresivos sobre la capacidad Exportaciones
de compra de los asalariados. Sólo du­ distintas de café y
rante cuatro años del período superó petróleo 35.1 49.7 222.1 16.2
el 10 % y la tasa promedio anual fue 774.2 4.5
Importaciones 460.0* 496.8
del 10.2 %, con una dispersión escasa
sobre todo a partir de 1967. Por otra Balanza comercial 73.0 9.0 (51.0) 0
parte, la historia indica que, en perío­
dos más o menos largos, la inflación *Promedio 1951-1953.
no produce efectos concentradores del Fuente: Planeación y Desarrollo, Volumen IX, n.° 3. 1977.
ingreso, ni cambios agudos en los rit­
mos de crecimiento. Las fluctuaciones
de corto y medio plazo en la tasa de
inflación, causa o efecto de procesos do 1963-1966 y el estatuto cambiario
que modifican la distribución social y de 1967 son algunos de los hechos que
sectorial del producto, tarde o tem­ no sólo marcaron la coyuntura de la
prano son modificadas por movimien­ época, sino que dejaron huella en la
tos a la inversa, lo que a la postre se política económica del Estado. Quizás
traduce en la independencia econó­ sólo sea necesario resaltar aquí el pa­
mica en las «oleadas» inflaciona­ pel que jugó la ayuda externa en la so­
rias, en el período típicamente co- lución de los problemas de la balanza
yunturales. de pagos. La deuda externa desem­
bolsada se incrementó entre 1957 y
Sobre el sector externo, hemos di­ 1970 en US $ 762 millones, incremen­
cho lo que fue relevante; más aún, so­ to que tuvo lugar precisamente en los
mos de los que admitimos una sobre­ años de la crisis, como resultado de
determinación de la política econó­ créditos de balanza de pagos y aportes
mica (o más bien de la realidad eco­ bilaterales de gobiernos. Fueron éstos
nómica, a veces en contravía de las los años del Fondo Monetario, cuya
preocupaciones oficiales) por parte de sombra desaparecerá desde fines de
las fluctuaciones del sector externo. los sesenta hasta nuestros días.
La crisis cambiaría de 1957, repetida Una simple muestra de la magnitud
casi en forma de comedia en 1962, los del problema: la ayuda externa com­
bruscos cambios del rumbo del perío-
188 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

prometida entre 1961 y 1969 ascendió te, la estructura fiscal se modificaba en

a US $ 1.717 millones, casi el doble del
volumen de nuestras exportaciones,
distintas a café, en el período.
Ya lo dijimos, éste es el período de
fortalecimiento del Estado. En 1970
las instituciones son otras, las herra­
mientas para el manejo de la política,
también. Todos estos cambios se re­
flejaron en los gastos del Estado y en
su estructura fiscal. Entre 1958 y 1970
los desembolsos del gobierno central
por habitante, en pesos constantes, se
incrementaron en un 18 % anual: qui­
zás no existe variable representativa
con crecimiento tan agudo. Por su par­
el sentido de hacer cada vez mayor la
participación de los impuestos indirec­
tos, reduciendo de paso los cargos im­
positivos directos. Este hecho, que tie­
ne que ver en la capacidad redistri­
butiva de los impuestos —que no de
los gastos del Estado—, fue gran tema
de discusión en la época, hoy prácti­
camente abandonado.
Esperamos haber sido capaces de
mirar con ojos diferentes esa realidad
no vivida, sólo pensada. Sabemos
cuan difícil es tomar la distancia sufi­
ciente para ver, con la óptica de hoy,
una realidad ya lejana.

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Capitulo 8 189

La economía colombiana,
desde 1970 hasta nuestros días
Gilberto Solazar R.,
Guillermo Perry presidente de la
Cámara de
Representantes,
felicita al presidente
Introducción Misael Pastrana Borrero
luego de su posesión,
l presente trabajo se divide en
E dos partes. La primera describe y
analiza la evolución de los agregados
macroeconómicos desde 1970, identi­
agosto 7 de 1970.

ficando sus interrelaciones y los prin­

cipales determinantes del ciclo eco­
nómico de corto plazo. Los aconteci­
mientos externos, la dinámica del sec­
tor público y el comportamiento de los
precios de los alimentos emergen
como los actores centrales de un va­ nominar como estructurales, en el de­
riado elenco que, en una trama com­ sarrollo de los sectores productivos.
pleja, condujeron a la economía co­ La crisis alimentaria, el debilitamiento
lombiana durante este período a tra­ del proceso de industrialización, el
vés de momentos de auge y de receso, fortalecimiento del sector minero y de
de presiones inflacionarias y deflacio- hidrocarburos y el accidentado desa­
narias, de fortalecimiento y de crisis. rrollo del sector financiero, constitu­
La política gubernamental, por acción yen los temas a resaltar en este aparte.
u omisión, desempeñó en todo instan­
te un papel importante, aunque no El ciclo económico:
siempre afortunado, en esta historia
tan reciente que resulta aún difícil de del auge a la crisis
comprender en todos sus alcances. La economía colombiana describió un
La segunda parte intenta una tarea ciclo completo en los últimos veinte
aún más compleja en esta perspectiva: años. Después de una aguda crisis
la de señalar algunas de las tendencias cambiaría y una grave recesión a me­
de más largo plazo, que se podrían de- diados de la década de los sesenta, se
190
inauguró en 1967 un período de auge
en el sector externo y de crecimiento
casi continuo —con una ligera inte­
rrupción en 1975— para caer desde
1980 en un período de deterioro del
sector externo y de recesión econó­
mica prolongada. La revisión de las ci­
fras de crecimiento económico per­
mite diferenciar cuatro subperíodos:
1) 1970-1974: caracterizado por un
gran dinamismo de la actividad eco­
nómica y, en particular, de la industria
(el crecimiento anual promedio del
Producto Interno Bruto —PIB— es
del 6.1 % y el de la industria alcanza
el 9 %). El crecimiento fue impulsado
por la respuesta de las exportaciones
menores al auge del comercio mundial
y al paquete de políticas cambiarías y
comercial adoptado desde 1967; así
como por una considerable dinámica
de la inversión pública y privada.
2) 1975: una pausa recesiva mode­
rada, causada por la conjunción del
impacto de la recesión internacional
de 1974-1975, y los efectos depresivos
de la reforma tributaria de 1974 y
otras medidas adoptadas para frenar
el proceso inflacionario que se había
acelerado en el subperíodo anterior.
El PIB creció apenas en 2.3 % y la in­
dustria en 1.2 %.
3) 1976-1980: la economía, y en
particular la industria, crecieron a un
ritmo más moderado que en el perío­
do 1970-1974 (5.4 % y 4.6 % en pro­
medio anual, respectivamente) El im­
pacto positivo de la bonanza cafetera
sobre el nivel de actividad económica
fue contrarrestado, en parte, por los
efectos depresivos de una política fis­
cal compensatoria y de la caída de las
exportaciones menores.
4) 1981-1985: el deterioro del sec­
tor externo indujo un prolongado pro­
ceso recesivo, que se agudizó por pro­
blemas de oferta agrícola. El PIB cre­
ció apenas a 1.8 % en promedio anual
y la industria a 0.6 %, entre 1980 y
1984, con decrecimientos netos en
1981 y 1982. La producción agrope­
cuaria aumentó apenas a una tasa del
1.3 % anual promedio, en ese lapso,
en comparación con una del 4.1 % en
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
1970-1974, 5.8 % en 1975 y 4.3 % en
1975-1979. La política económica re­
forzó el impacto recesivo durante la
mayor parte de este subperíodo, con
excepción del año comprendido entre
julio de 1983 y julio de 1984.
A continuación se analiza con ma­
yor detalle el comportamiento de las
variables económicas agregadas en
cada uno de estos subperíodos.
El período 1970-1974.
Crecimiento acelerado
El gran crecimiento de la actividad
económica en este período se debió a
impulsos de demanda externa e inter­
na. El país contó con una mejoría sus­
tancial en sus términos de intercam­
bio, y las exportaciones menores res­
pondieron vigorosamente ante el es­
tímulo combinado de alzas en sus pre­
cios en dólares, el dinamismo del
comercio mundial y la aplicación con­
tinuada de la política cambiaría y de
subsidios implantada en 1967, lo que
permitió aprovechar el favorable en­
torno internacional. Otro elemento de
demanda contribuyó decisivamente al
clima expansivo del período: un rápi­
do crecimiento de la inversión y el gas­
to público. La inversión privada y, en
particular, la actividad constructora,
respondieron a los estímulos de de­
manda del sector externo y del gasto
público y a una amplia disponibilidad
de crédito —en particular en el caso
de la construcción de vivienda gra­
cias al establecimiento del sistema
UPAC—, para completar un cuadro
general caracterizado por un gran di­
namismo de la demanda agregada.
La situación de balanza de pagos se
fortaleció considerablemente entre
1971 y 1973. El balance comercial fue
positivo en 1972 y 1973, por cuanto no
sólo hubo un aumento importante
en el valor de las exportaciones, sino
que el valor de las importaciones no
creció en términos reales entre 1971 y
1973. Así, el gobierno pudo incremen­
tar las reservas internacionales brutas
hasta 524 millones de dólares, equi­
valente a 3.8 meses de importaciones
Capítulo 8
de bienes y servicios, con un flujo neto
de capitales moderado que permitió
reducir los indicadores macroeconó-
micos de endeudamiento externo. El
endeudamiento neto de estos dos años
fue el resultado de un incremento con­
siderable en desembolsos para el sec­
tor público —para ejecutar altos ni­
veles de inversión pública— y una re­
ducción en la deuda privada, como
consecuencia de las mayores restric­
ciones adoptadas al respecto. En 1974,
sin embargo, reapareció el déficit co­
mercial en virtud de un aumento cuan­
tioso en el valor de las importaciones.
Éste se debió tanto al alza que se pre­
sentó en los precios internacionales,
como a la aparición de una demanda
especulativa ante la liberación puesta
en práctica por el gobierno con obje­
tivos anti-inflacionarios. Así, aun
cuando el balance neto de capitales
aumentó, descendieron moderada­
mente las reservas brutas.
Hubo, sin embargo, un lunar en el
comportamiento de la economía en
este subperíodo. La tasa de inflación,
que se había mantenido alrededor del
7 % entre 1966 y 1970 y cerca del 8 %
en un promedio histórico, se ele­
vó continuamente hasta llegar a un
191
Arturo Gómez
Jaramillo
presidente de la
Federación Nacional de
Cafeteros, con el
presidente Misael
Pastrana durante la
celebración del 30"
aniversario de la
institución,
marzo 22 de 1974.
25.2 % en 1974 (y a un equivalente
anual del 30 % a mediados de ese año).
Esta aceleración del proceso inflacio­
nario fue causada por una combinación
de factores de oferta y demanda.
Por el lado de los costos incidió la
denominada «inflación importada» y,
especialmente, el ascenso vertiginoso
de los precios de los alimentos. El
«boom» de las exportaciones agrope­
cuarias tuvo una consecuencia inde­
seable: en parte ocurrió a expensas de
la producción de aumentos para el
mercado interno, en un período de rá­
pido crecimiento de la demanda y pre­
siones de costos en sus insumos, con
lo que los precios de los alimentos di­
rigieron la aceleración del proceso in­
flacionario.
A estas presiones de costos se sumó
el efecto del exceso de gasto debido a
la rápida expansión de la demanda y
los saldos monetarios reales. La polí­
tica expansiva contribuyó así al rápido
ritmo de crecimiento, pero también a
la generación de un desequilibrio ma-
croeconómico que contribuyó a acen­
tuar el proceso inflacionario. En efec­
to, el crecimiento desmesurado del dé­
ficit fiscal no era compatible con el re­
torno al equilibrio externo (el déficit

192
en cuenta corriente se redujo del
3.9 % del PIB en 1970 y 6.1 % en
1971 a prácticamente cero en 1973) y
por ello se crearon presiones inflacio­
narias de demanda. El financiamiento
del déficit fiscal, principalmente me­
diante aumentos en el crédito externo,
contribuyó en forma creciente a la ex­
pansión de la base monetaria; al re­
ducirse el efecto contraccionista del
déficit externo en cuenta corriente, el
gobierno tuvo que acudir a limitacio­
nes del endeudamiento externo pri­
vado y a la emisión primaria a favor
del sector privado, así como a mayores
restricciones de encaje con el fin de
evitar un crecimiento desmedido de
los medios de pago, que en todo caso
fue alto aun en términos reales. La
restricción al crédito primario del sec­
tor privado fue especialmente fuerte
en 1972 y 1973, a tiempo que el nuevo
sistema UPAC absorbía proporciones
crecientes del ahorro transferible, de
modo que se crearon limitaciones im­
portantes al financiamiento de la ac­
tividad industrial.
La pausa recesiva de 1975
La evolución descrita se interrumpió
abruptamente en 1975 por la coinci­
dencia de los efectos de la recesión in­
ternacional y el alza en los precios del
petróleo (los términos de intercambio
del país y la capacidad de compra
de las exportaciones se reducen en
casi un 10 %) con la aplicación de
drásticas medidas contraccionistas
adoptadas desde finales de 1974 por el
nuevo gobierno, con el objeto de fre­
nar el proceso inflacionario. En el
frente fiscal, se frenó el crecimiento de
la inversión pública en 1974 y se adop­
tó una ambiciosa reforma tributaria
que incrementó los recaudos en más
de un 20 % en términos reales en
1975. Como consecuencia, el déficit
fiscal se redujo rápidamente del 3.4 %
del PIB en 1973 a 0.2 % en 1975. Adi­
cionalmente, a finales de 1974, se
adoptó una reforma financiera orien­
tada a reducir la dependencia del cré­
dito privado en la emisión primaria y
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
se hizo más estricta la política mone­
taria. Así, la tasa de crecimiento de los
medios de pago se redujo en 1974 y
1975, y en este último año se contrajo
en forma drástica el crédito primario
al sector privado y se elevaron las ta­
sas de interés pasivas y activas.
Como resultado de lo anterior, se
pasó bruscamente de una situación ex­
pansiva a una clásica deflación de de­
manda. El crecimiento del PIB bajó a
2.3 % (a pesar de un crecimiento es­
pectacular del sector agropecuario,
del 5.8 %) y, en especial, los sectores
más dependientes del nivel de deman­
da efectiva —la industria y la cons­
trucción— sufrieron un fuerte impacto
recesivo. El crecimiento industrial
bajó al 1.2 % (de 9.0 % promedio du­
rante los cuatro años anteriores) y la
actividad constructora se redujo en
casi un 10 %. La adecuada oferta de
alimentos y la brusca deflación de de­
manda redujeron la tasa de inflación
del 26.1 % en 1974 al 17.7 % en 1975,
con un crecimiento de los precios de
los alimentos de apenas 19.5 % frente
al 30-31 % de los dos años anteriores.
El valor de las importaciones, aun­
que muy superior al del período 1970­
1973, se redujo frente al de 1974
—afectado, como se dijo, por factores
especulativos—, de modo que el ba­
lance comercial y en cuenta corriente
mejoró en comparación con los de ese
año, pese al efecto del deterioro en los
términos de intercambio. Así, aun con
una reducción del flujo neto de capi­
tales, debida a la contracción de la fi­
nanciación de importaciones, se recu­
peraron las reservas internacionales a
un nivel en dólares superior al alcan­
zado en 1973, aunque menor en rela­
ción con el valor de las importaciones.
Los índices de endeudamiento externo
continuaron decreciendo.
Crecimiento moderado
y bonanza cafetera: 1976-1980
La helada brasilera, al superponerse al
ciclo cafetero el alza, elevó la cotiza­
ción del grano en los mercados inter­
nacionales a niveles aun superiores a
Capítulo 8
los de la bonanza de 1950-1954, en tér­
minos reales. Los términos de inter­
cambio del país mejoraron en un
40 %, tanto en 1976 como en 1977, y
se mantuvieron entre 1978 y 1980
aproximadamente al nivel de 1976. El
valor de las exportaciones y su capa­
cidad de compra aumentaron espec­
tacularmente; además, las cantidades
exportadas de café crecieron desde
1978, al coincidir estímulos de precios
con la disponibilidad de una nueva va­
riedad más productiva: el caturra. Así,
a pesar de un crecimiento muy signi­
ficativo de las importaciones desde
1978, se obtuvieron superávits comer­
ciales sustanciales hasta 1979 (del or­
den de 590 millones de dólares en 1976
y 1977, y más de 700 millones en 1977
y 1978). En 1980 el superávit se redujo
drásticamente por un aumento espec­
tacular en las importaciones, princi­
palmente en las oficiales.
Sólo hasta 1978 se decidió reducir el
endeudamiento externo y, aun así, se
obtuvieron aumentos considerables en
el nivel de las reservas internaciona­
les, que alcanzaron, a finales de ese
año, la cifra de 2.493 millones de dó­
lares, equivalente a 7.8 meses de im­
portaciones. En todo este período se
dio, además, un mejoramiento impor­
tante en la cuenta de servicios, que se
atribuye tanto al producto de expor­
taciones ilegales como a un flujo dis­
frazado de capitales hacia adentro, es­
timulado por los diferenciales de tasas
de interés interna y externa que apa­
recieron como consecuencia del freno
en la tasa de devaluación, y pese a
drásticas medidas de restricción al en­
deudamiento privado. Ese estímulo
parece haber inducido, además, a la
sobrefacturación en las exportaciones
y subfacturación en las importaciones,
de modo que las altas cifras de supe­
rávits comerciales pueden esconder al­
gunos flujos ilegales de capital. Los ín­
dices de endeudamiento externo de­
crecieron dramáticamente en un pe­
ríodo en que el resto de América La­
tina prestaba masivamente de la banca
privada extranjera en auge. Esta po­
lítica de endeudamiento externo se va­
193
rió a partir de 1979, con el objeto de
financiar el plan de inversiones públi­
cas del nuevo gobierno y de acumular
reservas que permitieran enfrentar el
previsible descenso de los precios del
café. Así, en 1979 y 1980, la suma de
superávit en cuenta corriente y un flu­
jo neto de capitales cercano a los 900
millones de dólares produjeron un in­
cremento de más de 1.600 millones de
dólares en 1979 y de 1.300 en 1980 so­
bre el ya muy alto nivel de reservas in­
ternacionales, al tiempo que revirtió la
tendencia de los años anteriores a re­
ducir los índices de endeudamiento
del país.
La bonanza del sector externo ge­
neró un nuevo ciclo expansivo después
de la interrupción de 1975. Sin em­
bargo, las tasas de crecimiento eco­
nómico, y en particular las de la in­
dustria, resultaron inferiores a las ob­
servadas en 1970-1974 y a las de los úl­
timos cuatro años de la década de los
setenta. La explicación de esta para­
doja requiere un análisis cuidadoso
del comportamiento de la demanda en
el período. En primer lugar, la eleva­
ción del precio interno del café en
1976 y el aumento continuo de la co­
secha cafetera, condujeron ciertamen­
te a un crecimiento sustancial del po­
der de compra de los productores; sin
embargo, conviene observar que este
aumento en los ingresos de los pro­
ductores fue muy inferior en el perío­
do al crecimiento del valor de las ex­
portaciones de café. Por el contrario,
las variaciones en el valor de las ex­
portaciones menores se trasladan ín­
tegras a los ingresos de los producto­
res. Además, la demanda de éstos se
orienta en mayor proporción hacia los
mercados urbanos que la de los pro­
ductores de café, ya que esta última
contiene un elevado componente de
gastos en aumentos, porcentaje que se
acrecienta en épocas de bonanza,
cuando se reduce la oferta de alimen­
tos en las zonas cafeteras. En otras pa­
labras, un aumento en el valor de las
exportaciones de café produce un in­
cremento en la demanda por bienes
urbanos muy inferior al que genera un

194
incremento igual en el valor de las ex­
portaciones menores o en el nivel de
la inversión pública. Así, en el período
1976-1979, el efecto expansivo sobre
la demanda de bienes urbanos que
provino de la bonanza cafetera alcan­
zó a ser compensado en muy buena
parte por la drástica reducción que
tuvo lugar durante ese período tanto
en los niveles de inversión pública
como en la capacidad de compra in­
terna de las exportaciones menores.
Entre 1970 y 1974, como se señaló
atrás, fue precisamente la dinámica de
estos dos componentes lo que condujo
a una muy rápida expansión de la de­
manda de bienes urbanos y, en con­
secuencia, a un alto ritmo de creci­
miento económico, en particular de la
industria y la construcción.
Las exportaciones menores crecie­
ron muy poco en el período 1976­
1980, tanto en cantidad como en su va­
lor en dólares constantes, cuando se
las compara con su espectacular au­
mento entre 1970 y 1974. Dos factores
incidieron en este resultado: la menor
dinámica del comercio internacional
después de 1975 y la sobrevaluación
del peso a partir de 1976. Este segun­
do factor, además, condujo a que el
valor de las exportaciones menores en
pesos constantes (como proporción
del PIB) se redujera considerablemen­
te y, por tanto, a que ejerciera un
efecto depresivo sobre la demanda
agregada, como ya se señaló.
El atraso cambiario se gestó por un
viraje en la política aplicada desde
1967, ante las presiones inflacionarias
que se desataron desde el inicio de la
bonanza cafetera. Hasta 1975, la tasa
de devaluación buscó conservar, y aun
aumentar, el nivel real de la tasa de
cambio y, en particular, la competiti-
vidad de las exportaciones menores.
Así, a finales de 1975 la tasa efectiva
real para las exportaciones menores
alcanzó el nivel más alto en las últimas
décadas. Desde finales de 1976, sin
embargo, la tasa de cambio se manejó
con un criterio anti-inflacionario. Se
redujo el ritmo de devaluación con el
doble objeto de frenar el alza en los
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
precios en pesos de los productos e in­
sumos importados —y también se li­
beraron en alguna cuantía las impor­
taciones con el mismo fin— y de re­
ducir la presión monetaria de la acu­
mulación neta de reservas internacio­
nales. El resultado fue, por supuesto,
una pérdida progresiva de competiti-
vidad de las exportaciones menores y
un incremento significativo de las im­
portaciones desde 1978 y en particular
desde 1980, derivado en buena parte
del aumento de inversiones públicas
intensivas en importaciones, como ve­
remos más adelante. Con el mismo
propósito se introdujeron en 1977 los
certificados de cambio con vencimien­
to diferido para las exportaciones de
café y servicios. Con ello se abandonó
por un tiempo la adhesión al sistema
de tasa única de cambio, implantado
desde fines de los sesenta, para mo­
derar el efecto nocivo sobre las expor­
taciones menores del nuevo manejo
cambiario con fines anti-inflaciona-
rios. Este sistema dual se abolió en oc­
tubre de 1980 para las exportaciones
de café y definitivamente a principios
de 1983.
La política fiscal se supeditó tam­
bién a los objetivos anti-inflaciona-
rios. La inversión pública se redujo en
1976 a menos de la mitad de su valor
en pesos constantes en 1975 y se man­
tuvo a niveles bajos hasta 1978. A par­
tir de 1979, como ya se ha indicado, se
comenzó a elevar de nuevo por los re­
quisitos del ambicioso plan de inver­
siones públicas del plan de desarrollo
del gobierno de Turbay Ayala. Así, el
déficit fiscal, que en 1975 se había re­
ducido ya como consecuencia de la re­
forma tributaria de 1974, y pese a un
considerable aumento en la inversión
pública real en ese año, descendió casi
a cero en 1976 y se mantuvo en niveles
bajos en 1977 y 1978, en un intento
por compensar el efecto expansivo de
los superávits en cuenta corriente con
el exterior.
El arsenal de medidas anti-inflacio-
narias incluyó también el regreso a
controles directos a los arriendos y las
tasas activas de interés, la aplicación
Capítulo 8
de una estricta política monetaria y de
represión financiera —que revirtió los
efectos de la reforma financiera de
1974, estimulando las innovaciones y
conduciendo a cierta desintermedia­
ción— y controles aún más estrictos al
endeudamiento externo privado hasta
1979, cuando se invirtió esta última
política, como ya se indicó.
Pese al esfuerzo descrito, y al costo
que tuvo al limitar considerablemente
el crecimiento económico y la inver­
sión industrial, la tasa de inflación se
elevó de nuevo del 17.7 % logrado en
1975 al 25.7 % en 1976 y 28.4 % en
1977. En 1978 descendió de nuevo al
18.7 %, en 1979 fue del 28.8 % y en
1980 del 25.9 %. En este comporta­
miento influyeron factores de deman­
da, pero sobre todo de oferta. Al ob­
servar las cifras desagregadas se en­
cuentra, en efecto, que los precios de
los alimentos lideraron el proceso in­
flacionario en todos los años en que la
tasa de inflación aumentó y, en cam­
bio, explican, casi en su totalidad, el
descenso en esa tasa en 1978. De otra
parte, el crecimiento real de los me­
dios de pago fue alto apenas en 1976.
En otras palabras, la presión mone­
taria y de demanda —en 1976 tuvo lu­
gar el drástico aumento en el precio
interno de compra del café— se sumó
195
Yacimientos de
ferroníquel en
Cerromatoso,
departamento de
Córdoba.
La producción de
mineral de níquel
alcanzó las 683 mil
toneladas en 1984.
al débil comportamiento de la oferta
de alimentos para producir la acele­
ración de la tasa de inflación en 1976;
de ahí en adelante, el vaivén del pro­
ceso inflacionario estuvo determinado
casi exclusivamente por el comporta­
miento de la oferta alimentaria. La es­
tricta política fiscal y monetaria, más
el recurso a una abundancia de con­
troles y el manejo anti-inflacionario de
la tasa de cambio, limitaron el creci­
miento económico, y sobre todo el in­
dustrial, consiguiendo apenas mante­
ner la tasa de inflación a su nuevo ni­
vel. En 1978, el comportamiento de la
oferta alimentaria redujo la tasa de in­
flación y, al mismo tiempo, determinó
un aumento en la demanda efectiva
por bienes urbanos; en consecuencia,
fue ése el único año del período en
que se obtuvo una tasa de crecimiento
económico y de inversión acordes con
las posibilidades que brindaba el fa­
vorable comportamiento del sector ex­
terno.
Como comentario final, debe obser­
varse que los recursos generados du­
rante este período se invirtieron prin­
cipalmente en incrementar la capa­
cidad de producción de café y en
acumular existencias y reservas inter­
nacionales. El gran aumento en la ca­
pacidad de producción cafetera se de-
196
bió a la conjunción de la disponibili­
dad de un nuevo paquete tecnológico
con alzas en los precios internos, en
particular en 1976, y la amplia dispo­
nibilidad de crédito. La acumulación
de existencias y reservas, y el nivel re­
lativamente bajo de inversión en equi­
pamiento y construcción, son dos ca­
ras de la misma moneda: el resultado
de una drástica política compensatoria
que limitó severamente el potencial
expansivo de la bonanza. En 1980 se
sumó a este efecto el impacto de la li­
beración de las tasas de interés, y la
actividad industrial entró en receso.
La recesión prolongada:
1981-1985
El año de 1981 marca un quiebre en
las tendencias de crecimiento del país
para inaugurar un largo período de
estancamiento y deterioro cambiario.
El viraje está asociado con la caída
en el precio internacional del café des­
de el último trimestre de 1980 y con
los efectos de la nueva recesión inter­
nacional a partir de ese año. Los tér­
minos de intercambio cayeron seve­
ramente en 1981 y no se recuperaron
durante este período. El valor de las
exportaciones de café se redujo tanto
Los presidentes
Julio César Turbay
Ayala y Joao Baptista
Figueiredo firman un
tratado de comercio
entre Colombia y
Brasil, en Bogotá,
marzo 13 de 1981.
A la izquierda,
el canciller
Carlos Lemos
Simmonds.
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
por la baja en el precio como por la
limitación cuantitativa de las cuotas
del pacto internacional del café, y el
país tuvo que incurrir en elevados cos­
tos para mantener inventarios crecien­
tes del grano. Las exportaciones me­
nores se redujeron, tanto en cantidad
como en su valor real en dólares, al
sumarse el impacto de la nueva rece­
sión internacional al progresivo atraso
cambiario. Si bien desde 1980 se buscó
mantener la paridad real del peso
frente al dólar, la revaluación de esta
moneda en los mercados internacio­
nales arrastró consigo a la del peso.
Pese a la drástica caída en el valor
de las exportaciones y en su capacidad
de compra, las importaciones conti­
nuaron creciendo con rapidez hasta
1982, debido al efecto conjunto de la
sobrevaluación creciente de la mone­
da, las medidas de liberación y un in­
cremento espectacular en las compras
oficiales de maquinaria y equipo que
trajo consigo el plan de inversiones
públicas del gobierno Turbay. En con­
secuencia, de los amplios superávits
comerciales que caracterizaron el pe­
ríodo 1976 a 1979 se pasó, en apenas
dos años, a déficits de 1.304 millones
de dólares en 1981 y de 1.776 en 1982.
La cuenta de servicios también se de-
Capítulo 8
terioró, en razón del alto endeuda­
miento externo en 1979 y 1980 y el
alza en las tasas internacionales de in­
terés. No obstante, un flujo inigualado
de endeudamiento externo público y
privado (el alto balance neto de capi­
tales en 1979 y 1980 se duplicó en 1981
y 1982) permitió aun una acumulación
modesta de reservas internacionales
en 1981 (213 millones de dólares) y li­
mitó su caída a 740 millones en 1982.
A principios de 1983, el comercio
exterior colombiano sufrió un nuevo
golpe: el cierre de los mercados veci­
nos (Venezuela y Ecuador) y la de­
valuación de sus monedas: de manera
que las exportaciones menores caye­
ron aún más, pese a incrementos su­
cesivos en el ritmo de devaluación, en
noviembre de 1982 y marzo de 1983.
Esta situación y el virtual cierre del
crédito bancario internacional después
de la crisis mexicana en octubre de
1982, obligaron finalmente al gobier­
no a adoptar medidas efectivas de con­
trol de importaciones a partir de abril
de 1983 y especialmente desde marzo
de 1984, ciertamente con un conside­
rable retraso. Estos controles, auna­
dos al efecto acumulativo de la rece­
sión, de la reducción en la inversión
pública y del aumento en la produc­
ción petrolera, permitieron disminuir
las importaciones en más de 700 millo­
nes de dólares en 1983 y en cerca de
500 en 1984. Por su parte, el ingreso
por exportaciones se elevó de nuevo
desde 1984, como consecuencia de
una leve mejoría en el mercado cafe­
tero así como en las exportaciones me­
nores, gracias a la mayor devaluación
real, a la recuperación de la economía
norteamericana y a las nuevas expor­
taciones de carbón. Así, el déficit co­
mercial se redujo a 1.317 millones de
dólares en 1983 y a 332 en 1984, al­
canzándose incluso el equilibrio en el
último trimestre de ese año y segura­
mente un superávit en 1985.
No obstante, las cuentas de servi­
cios y de capitales se deterioraron gra­
vemente en 1983 y 1984, con lo cual se
perdieron 1.723 millones de dólares de
reservas brutas en 1983 y 1.285 en
197
Torre petrolera
en los nuevos
y promisorios
yacimientos
de Arauca (1984),
1984. El deterioro de estas cuentas
obedeció a varios hechos. El ingreso
por intereses cayó al bajar el nivel de
reservas, a tiempo que continuó el au­
mento del pago de intereses de la deu­
da. Sin embargo, la mayor incidencia
se observó en una drástica reducción
en el endeudamiento privado, en la
caída vertical de los ingresos por ser­
vicios no financieros y en el aumento
en los correspondientes egresos. En
alguna medida, estos fenómenos se
explican por la disminución de las im­
portaciones —que necesariamente re­
dujo el monto de su financiámiento—
y la pérdida de ingresos por turismo.
Las nuevas restricciones en la oferta
de crédito bancario también jugaron
un papel en este resultado. Pero, sin
duda, su tamaño sería inexplicable sin
tomar en cuenta un cambio drástico en
la actitud del sector privado, y aun del
sector público descentralizado, que
buscaron afanosamente reducir sus
pasivos externos. A ello los impulsó
una combinación de factores: la falta
de oportunidades de inversión real de­
bida a la recesión prolongada, la pér­
dida de confianza en el sector finan­
ciero después de la crisis de finales de

198
1982, el colapso del mercado de bienes
raíces y el diferencial de tasas de in­
terés internas y externas (que se abrió
con el mayor ritmo de devaluación) y
la nueva alza en las tasas de interés in­
ternacionales en 1983. La velocidad de
este proceso estuvo regulada por la
disponibilidad de liquidez; fue más
alta a principios de 1983, cuando el go­
bierno intentó sin éxito reactivar con
mayor crédito, y con crédito menor
posteriormente, cuando se aplicó una
política monetaria más estricta y se es­
trecharon los controles cambiarios.
La cancelación acelerada de pasivos
externos y la «fuga de capitales» se
manifestaron, en varios momentos, en
alzas en la cotización del dólar negro,
y trajeron, como una de sus conse­
cuencias, el desvío de ingresos de ser­
vicios no financieros hacia ese merca­
do. Aparecieron también síntomas,
por la misma razón, de subfacturación
de exportaciones y sobrefacturación
de importaciones, por lo cual es posi­
ble que la magnitud de los flujos de
capitales hacia afuera no se refleje
bien en las cifras de balanza de pagos.
En el segundo semestre de 1984 se
estrecharon los controles cambiarios y
se frenó un tanto el deterioro de la
cuenta de servicios no financieros.
Más efectiva resultó la disposición de
exigir un plazo mínimo de financia-
miento de las importaciones, el mayor
control sobre las cuentas externas del
Fondo Nacional del Café y de la Fe­
deración de Cafeteros y los incentivos
al endeudamiento de empresas públi­
cas como Ecopetrol, todo lo cual, en
conjunto con las negociaciones del go­
bierno con el sistema financiero in­
ternacional, mejoró notoriamente la
cuenta de capitales en 1985.
Una caída tan drástica de los ingre­
sos de exportación y un deterioro en
la cuenta corriente de la balanza de
pagos como el que ocurrió en 1981, no
podían dejar de tener efectos en el ni­
vel de actividad económica. Los im­
pulsos expansivos del sector externo
se tornaron súbitamente depresivos
En 1981 y 1982 el déficit fiscal creció,
ya que los ingresos cayeron en térmi­
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
nos reales por el efecto del deterioro
del sector externo y luego de la propia
recesión, mientras que se aumentó el
gasto. Este hecho, sin embargo, no al­
canzó a compensar el impacto recesivo
del cambio en la demanda externa.
Así, se indujo una deflación de de­
manda que provocó en la economía,
que ya mostraba signos de debilita­
miento, una profunda recesión. El
crecimiento del PIB descendió al
2.3 % en 1981, 0.9 % en 1982 y 1 %
en 1983; el de la industria se volvió ne­
gativo en 1981 y 1982 (-2.6 % y
—1.4 % respectivamente) y alcanzó
apenas el 0.5 % en 1983, creándose
una situación generalizada de subuti­
lización de la capacidad instalada que
las empresas atribuyeron inequívoca­
mente a deficiencias de demanda.
El punto más bajo de la recesión se
obtuvo a mediados de 1983, debido a
que el nuevo gobierno aplicó entre
agosto de 1982 y julio de 1983 una po­
lítica de restricción del gasto y la in­
versión pública, con el objeto de re­
ducir la tasa de inflación. Entre julio
de 1983 y julio de 1984, se invirtió esta
política: el gobierno aumentó la inver­
sión y el gasto público con base en
nuevos recursos de emisión y de cré­
dito público y, posteriormente, tam­
bién con el producto de dos reformas
tributarias expedidas en el segundo se­
mestre de 1983. El efecto combinado
de esta política fiscal expansiva con la
mayor protección, el moderado me­
joramiento en la situación externa y el
descenso en la tasa de inflación (gra­
cias a una baja pronunciada en el rit­
mo de alza de precios de los alimentos
y de los arriendos) fue el de provocar
una reactivación sustancial de la acti­
vidad económica, y en particular de la
industria, durante ese breve lapso.
A partir de julio de 1984, sin em­
bargo, se otorgó absoluta primacía a la
reducción acelerada del déficit fiscal
como consecuencia de las negociacio­
nes con el sistema financiero interna­
cional. El gobierno aceptó el diagnós­
tico del Fondo Monetario Internacio­
nal, que atribuyó el deterioro del sec­
tor externo a un exceso de demanda
Capítulo 8 199

200
interna—en abierta contradicción con
la evidencia disponible— e imprimió
de nuevo un viraje de 180° a su polí­
tica económica. Redujo el gasto y la
inversión pública, en términos reales,
a tiempo que aumentó la carga tribu­
taria y eliminó subsidios; además, en
el primer semestre de 1985 elevó la
tasa de devaluación a niveles cercanos
a un equivalente anual del 70 %. El
déficit fiscal se cerró con mayor velo­
cidad que el externo en cuenta co­
rriente, y la caída de la inversión y el
gasto público no encontró factores
compensatorios en el corto plazo por
el lado de las exportaciones; en con­
secuencia, se indujo otra vez una de­
flación de demanda y la actividad eco­
nómica se sumió de nuevo en la re­
cesión. A su turno, la aceleración de
la tasa de devaluación se sumó a una
nueva alza en el ritmo de crecimiento
de los precios de los alimentos, y la
tasa de inflación se elevó una vez más
a niveles del orden del 25 %.
La estrecha relación de la evolución
de la actividad económica urbana con
el nivel de demanda agregada y el pre­
cio de los alimentos durante este pe­
ríodo, pueden ser observados en el
gráfico 1. La recesión prolongada de
la industria y el comercio se explica así
básicamente por razones de demanda
efectiva, si bien en el último año las
restricciones de importaciones han co­
menzado a crear problemas de abas­
tecimiento.
Durante estos años se observa tam­
bién un estancamiento en la actividad
agropecuaria, que contrasta con su
comportamiento dinámico entre 1970
y 1980. Este fenómeno parece vincu­
lado tanto con problemas de demanda
como de oferta. La agricultura comer­
cial sufrió el efecto combinado de la
recesión de los mercados externos, la
baja demanda interna y el alza en cos­
tos de insumos importados asociada
con la nueva elevación de los precios
del petróleo en 1979 y la aceleración
de la tasa de devaluación desde 1982.
Pese a que los precios de sus produc­
tos se elevaron más rápidamente que
el índice de precios, durante la mayor
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
parte de este período, lo hicieron, sin
embargo, más lentamente que los cos­
tos de producción y la inversión. A su
turno, la agricultura tradicional pade­
ció limitaciones de oferta ante la lenta
expansión de la frontera agrícola, los
problemas de seguridad en zonas de
colonización reciente y el lento cam­
bio técnico; este tema, sin embargo, se
encuentra escasamente estudiado y
documentado.
Este período de recesión prolonga­
da trajo, como una de sus consecuen­
cias más graves, un marcado deterioro
en los mercados laborales y los ingre­
sos urbanos. La manifestación más vi­
sible del problema estriba en el creci­
miento de las tasas de desempleo
abierto en las grandes ciudades. Estas
tasas habían venido descendiendo
continuamente desde 1970 hasta ubi­
carse en niveles muy manejables, del
8.3 %, en 1981. A partir de entonces
se elevaron de nuevo con rapidez has­
ta un 12.4 % en marzo de 1985; pero,
además, se presentó un deterioro no­
table en las ocupaciones de los traba­
jadores y en sus ingresos.
El empleo total en la industria y en
el sector secundario en las grandes ciu­
dades disminuyó desde 1980 y creció
únicamente en el sector terciario. Des­
de otro punto de vista, el número total
de asalariados, obreros y empleados
en las grandes ciudades ha disminuido
progresivamente desde 1981, a tiempo
que han aumentado los trabajadores
por cuenta propia. En síntesis, en los
últimos cuatro años, la absorción de
empleo en el sector urbano ha estado
exclusivamente a cargo del denomi­
nado sector informal, que ha llegado
a ocupar un 55.5 % (a junio de 1984)
de los trabajadores activos de las ciu­
dades. La entrada forzada de estos
nuevos contingentes a este sector, en
una situación de recesión económica,
ha conducido a un deterioro de más de
un 20 % en los ingresos promedio rea­
les de los trabajadores por cuenta pro­
pia (entre junio de 1982 y septiembre
de 1984) y a un descenso continuo de
la productividad en actividades como
el comercio desde el año 1980.
Capítulo 8
Además de lo anterior, el sector
moderno ha disminuido considerable­
mente el número de empleados per­
manentes; su lugar lo ocupa personal
subcontratado con estabilidad laboral
y prestaciones sociales más precarias.
Finalmente, en los últimos cinco años,
con la excepción de 1983, se ha pre­
sentado un deterioro, aunque modes­
to, de los niveles reales de remunera­
ción de los empleados permanentes.
Tendencias estructurales
Lo inmediato del período bajo análisis
impide tener aún una visión clara de
las transformaciones estructurales que
pudieron ocurrir en la economía y es­
pecialmente de sus causas. Por lo tan­
to, esta sección se ocupa apenas de es­
bozar algunas tendencias que se ma­
nifiestan con claridad en el transcurso
de estos años y de ofrecer, con carác­
ter tentativo, ciertas hipótesis plausi­
bles al respecto.
La crisis alimentaria
y el problema agrario
Los estimativos de producción de los
principales grupos de alimentos sugie­
ren un crecimiento sumamente mo­
desto durante los últimos quince años.
El escaso dinamismo de la producción
se manifiesta en el hecho ya observado
de que los precios de los alimentos au­
mentaron con mayor rapidez que el
resto de los precios durante casi todo
el período y, al mismo tiempo, se in­
crementaron considerablemente las
importaciones. Estas últimas, inclu­
yendo las de productos pesqueros y
pecuarios, pasaron de menos de cin­
cuenta millones de dólares en 1970 a
más de quinientos a principios de los
ochenta, según cifras de OPSA.
Al examinar las cifras disponibles,
se encuentran varias explicaciones po­
sibles de estos fenómenos. En primer
lugar, se dio un crecimiento de los pre­
cios de los insumos muy superior a los
de los productos. En particular, los
abonos, plaguicidas, herbicidas y otros
insumos de origen petroquímico se en­
201
carecieron aproximadamente 2.5 ve­
ces en comparación con el deflactor
implícito del PIB agropecuario en
cuentas nacionales, como resultado de
la elevación sustancial de los precios
del petróleo y sus derivados que tuvo
lugar entre 1971 y 1974 y luego en
1979 en la economía internacional. La
maquinaria agrícola se encareció tam­
bién casi en un 50 % con relación a los
precios promedio de los productos
agropecuarios.
En segundo lugar, hubo un creci­
miento promedio de los rendimientos
por hectárea muy inferior al de las dé­
cadas anteriores (y a los promedios
internacionales) que varios analistas
asocian con la drástica disminución de
la inversión pública en investigación y
extensión tecnológica y en adecuación
de tierras que tuvo lugar desde prin­
cipios de los setenta. En efecto, los
gastos en investigación, en pesos cons­
tantes, se redujeron a menos de la mi­
tad entre 1972 y finales de la década,
y los gastos públicos en adecuación de
tierras bajaron a una quinta parte en
la década de los setenta en compara­
ción con los últimos años de los sesen­
ta. En términos globales, los aportes
del presupuesto nacional al sector
agropecuario se redujeron a aproxi­
madamente la mitad, en pesos cons­
tantes, al comparar la década de los
setenta con los años finales de los se­
senta. Esta situación se debió, en bue­
na parte, a la considerable dependen­
cia del monto y composición de la in­
versión pública respecto del crédito
externo multilateral y de fomento, y al
hecho de que la principal fuente de fi-
nanciamiento externo de la inversión
en el sector agropecuario en los sesen­
ta, los recursos de la AID, se suspen­
dieron a principios de los setenta.
El encarecimiento relativo de los in­
sumos y el estancamiento en la pro­
ductividad condujeron a que, en pro­
medio, los costos crecieran más rápi­
damente que el valor de la producción
por hectárea, reduciendo gradualmen­
te la rentabilidad en muchas activida­
des agropecuarias. Este fenómeno fue
particularmente crítico en el caso de la
202
agricultura comercial, dado que en
ella, de una parte, los insumos repre­
sentan entre 36 % y 50 % de los cos­
tos totales; y de otra, los precios de sus
productos crecieron menos que los de
la agricultura tradicional a partir de
1975. Este último fenómeno se vincula
con el hecho de que la agricultura co­
mercial está más integrada con la eco­
nomía internacional, y en la última dé­
cada, los precios internacionales de los
productos agrícolas han descendido en
términos relativos, debido al efecto de
los períodos recesivos. Ello, sumado
al atraso cambiario que se gestó desde
1976, condujo a comprimir la renta­
bilidad, ante el espectacular encareci­
miento en los precios de los insumos,
y afectó la producción por la mayor
competencia de las importaciones y la
pérdida de mercados de exportación.
A partir de 1980 se sumó a lo anterior
el efecto de la recesión interna sobre
la demanda doméstica por estos pro­
ductos.
La agricultura tradicional padeció
también el alza de costos de insumos,
aunque éstos pesan menos en su es­
tructura de costos totales. Sin embar­
go, el estancamiento de la producti­
vidad parece haber sido allí más se­
vero por el fraccionamiento que ha ve­
nido ocurriendo en la propiedad cam­
pesina. Adicionalmente, la bonanza
cafetera y la sustitución de plantacio­
nes de café arábigo por caturra redu­
jeron la oferta de alimentos en las zo­
nas cafeteras del país, sin que hubiese
un incremento compensatorio en zo­
nas de colonización, aparentemente
por los problemas de violencia que
afectan a muchas de estas áreas. Fi­
nalmente, el crédito para este subsec­
tor se redujo y se encareció ante el
lento crecimiento de los recursos or­
dinarios de la Caja Agraria, la eleva­
ción de sus tasas y el escaso acceso de
la agricultura tradicional al Fondo Fi­
nanciero Agropecuario, que absorbió
la totalidad del aumento de recursos
financieros para el sector desde 1973.
Finalmente, la ganadería, además
de los problemas anteriores, sufrió un
proceso de descapitalización en la se­
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
gunda mitad de la década de los se­
tenta, al interrumpirse el ciclo normal
de retención de hembras; y posterior­
mente padeció el cierre de los merca­
dos de los países vecinos.
Desafortunadamente, la penuria de
las cifras en el sector agropecuario y la
relativa escasez de estudios económi­
cos, en especial en lo que se refiere a
la agricultura tradicional, impiden
precisar más las tendencias estructu­
rales y sus causas, de manera que las
explicaciones anteriores no pasan de
ser hipótesis plausibles.
El debilitamiento
del proceso de industrialización
Como se vio atrás, a partir de 1975 se
redujo sustancialmente el ritmo de
crecimiento industrial, y éste se estan­
có casi completamente a partir de
1980. La inversión industrial en 1982­
1983 no superó los niveles de una dé­
cada atrás y el nivel de empleo en el
sector moderno ha descendido por de­
bajo de las cifras alcanzadas en 1970.
Un análisis detallado de este fenó­
meno demuestra que su causa domi­
nante se ubica en la insuficiencia de la
demanda efectiva, debida a diversas
razones que se han explicado en de­
talle en la primera sección. No obstan­
te, algunos de los sectores que han pa­
decido con mayor severidad la crisis
acusan problemas específicos de ma­
yor cuantía. Éste es el caso, en parti­
cular, del sector textil, que incurrió en
un grave proceso de obsolescencia tec­
nológica. Más importante aún, el sec­
tor metalomecánico y, en particular,
la producción doméstica de maquina­
ria y equipo redujeron su nivel de ac­
tividad como consecuencia de un in­
tenso proceso de sustitución de im­
portaciones que se produjo en los úl­
timos años de la década pasada y los
primeros de la actual. Tal fenómeno
se debió en parte a la liberación de im­
portaciones de este tipo de bienes y a
la desgravación arancelaria a través
del mecanismo de licencia global, que
produjeron un rápido crecimiento de
las compras en el exterior de este tipo
Capítulo 8
de productos por parte de los inversio­
nistas privados. Pero, en mayor pro­
porción, se debió al ascenso vertigi­
noso de las importaciones de este tipo
de bienes por parte del sector público.
El aumento en la inversión pública
en esos años se financió en su mayor
parte con crédito externo de proyec­
tos, utilizable casi exclusivamente en
adquisiciones en el exterior, lo que au­
nado a una política de compras oficia­
les que dio prelación a las contratacio­
nes «llave en mano», a la persistencia
de exenciones arancelarias para el sec­
tor oficial, al escaso desarrollo de me­
canismo de financiamiento para las
compras de bienes de capital domés­
tico y al proceso presupuestal que pri­
vilegia los proyectos financiados ex­
ternamente, condujo a este resultado.
Si se va más a fondo, se encuentra
un problema en la estructura de la
producción industrial colombiana. Al
compararla con la de países con un ni­
vel de desarrollo similar —y con la que
tenían otros países cuando atravesa­
ron una etapa de desarrollo similar a
la actual del país— se advierte una
«sobre-expansión» en ramas como Ja
textil, bebidas y tabaco, y una defi­
ciencia relativa en las demás ramas in­
203
dustriales, especialmente notoria en la
producción de maquinaria y equipo.
Desafortunadamente, las ramas so­
bre-expandidas tienen un potencial de
crecimiento muy precario, puesto que
tanto la demanda interna como la in­
ternacional por ese tipo de productos
de consumo final crecen inevitable­
mente muy despacio y el proceso de
sustitución de importaciones en ellas
se había completado virtualmente des­
de finales de los sesenta. Por el con­
trario, las otras ramas, y en particular
la de maquinaria y equipo, presentan
un gran potencial de crecimiento: la
demanda doméstica e internacional ha
tenido una gran dinámica y continúa
con esas perspectivas y, además, exis­
te un vasto campo para la sustitución
de importaciones en el país. En otras
palabras, la estructura industrial del
país no evolucionó en la última década
en correspondencia con la dinámica
relativa del comercio internacional, ni
con la demanda interna, ni con las po­
sibilidades de sustitución de importa­
ciones. Por ello no es sorprendente la
baja tasa de crecimiento global del
sector desde 1975.
El modelo de sustitución de impor­
taciones de bienes de consumo final y
Instalaciones de
Puerto Bolívar,
en las minas de
carbón del
Cerrejón Norte
en la Guajira.
Su yacimiento
carbonífero se calcula
en 2 400 millones
de toneladas.
A partir de 1989.
la producción anual
será de 15 millones
de toneladas.
204
de promoción de exportaciones de
manufacturas ligeras agotó, así, sus
posibilidades desde mediados de los
setenta y la política no ha variado su
curso. La estructura arancelaria (en
sus tarifas y exenciones), la política de
compras oficiales, el financiamiento
externo de la inversión pública, la de­
ficiencia de los mecanismos financie­
ros para la producción de bienes de ca­
pital, la carencia de programas públi­
cos de desarrollo tecnológico y, más
en general, la ausencia de una política
industrial planificada, han contribuido
decisivamente, en conjunto con fac­
tores coyunturales, al debilitamiento
del proceso de industrialización en el
país. En los últimos quince años no ha
aparecido ninguna rama industrial
nueva de importancia y los sectores
tradicionales no han tenido y no tie­
nen posibilidades satisfactorias de cre­
cimiento.
El desarrollo traumático
del sector financiero
La década de los setenta se caracterizó
por el rápido crecimiento y diversifi­
cación del sector financiero. A finales
de los setenta había apenas 23 bancos
y 9 corporaciones financieras, y el de­
nominado «ahorro transferible» a tra­
vés del mercado financiero institucio­
nal representaba apenas el 7 % del
PIB. A principios de los ochenta se
contaba ya con una variedad de nue­
vos intermediarios especializados
(corporaciones de ahorro y vivienda;
compañías de financiamiento comer­
cial, empresas de «leasing» y «facto-
ring», autofinancieras, etc. y con una
abundancia de nuevos activos finan­
cieros que habían permitido elevar el
ahorro transferible institucional a un
25 % del PIB en 1984).
Este desarrollo se debió a varios
factores. En primer lugar, ante la es­
tabilidad cambiaría que se vivió desde
1967, en contraste con las dos décadas
anteriores, las autoridades económi­
cas concentraron su esfuerzo en la mo­
vilización del ahorro interno que se
constituía en la nueva limitante del
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
crecimiento económico. Así, en 1972,
la administración Pastrana creó el sis­
tema de ahorro en valor constante
(UPAC) y las corporaciones de ahorro
y vivienda con el objeto de irrigar cré­
dito abundante de largo plazo a la
construcción de vivienda, sector es­
cogido en su plan de desarrollo para
jalonar el crecimiento de toda la eco­
nomía. En 1974, el gobierno de López
Michelsen llevó a cabo una reforma fi­
nanciera que liberó las tasas activas de
interés, creó los certificados de depó­
sito a término (CDT), restringió y en­
careció el acceso a los fondos del emi­
sor, redujo la gran dispersión existen­
te en las tasas pasivas y el tratamiento
tributario a los activos financieros.
Con todo ello, posibilitó y de hecho
forzó a los intermediarios financieros
a competir por captaciones de ahorro.
Finalmente, después de un nuevo pe­
ríodo de represión financiera desde
1977, que intentó controlar la creación
de crédito ante la presión monetaria
originada en la acumulación de reser­
vas y que fue desbordado por la pro­
liferación de «innovaciones» financie­
ras, el gobierno Turbay optó por li­
berar las tasas pasivas y acudir a las
operaciones de mercado abierto.
Este proceso, sin embargo, por falta
de una regulación adecuada condujo a
un incremento excesivo en las tasas
reales de interés, a una desviación sus­
tancial del crédito hacia actividades
especulativas, a la concentración del
poder económico en los grupos finan­
cieros y a una exposición de riesgo
muy alta por parte de muchos inter­
mediarios; todo lo cual hizo crisis con
el advenimiento de la recesión a partir
de 1980 y, de hecho, contribuyó a su
desarrollo de manera no despreciable.
Al mismo tiempo, no se consiguió el
objetivo buscado de desarrollar un
mercado de capitales de largo plazo y
los bajos niveles de capitalización
mantuvieron al sector con una capa­
cidad crediticia muy inferior a las ne­
cesidades del desarrollo económico
del país.
La crisis financiera estalló a finales
de 1982. El gobierno Betancur le dio
Capítulo 8
un tratamiento diferente a cada pro­
blema que se fue presentando, con lo
que, si bien evitó la propagación de la
crisis, no impidió que tuviera efectos
nocivos en la confianza de los ahorra­
dores ni logró superarla del todo. La
«crisis» de confianza fomentó la fuga
de capitales hacia el exterior y creó un
desplazamiento de fondos hacia pa­
peles del gobierno y los bancos oficia­
les que precipitaron problemas de li­
quidez en el resto del sistema finan­
ciero. Estos desarrollos contribuyeron
a agravar la recesión y la pérdida de
reservas internacionales.
La prolongada recesión terminó por
crear una grave acumulación en la car­
tera morosa y de dudoso recaudo del
sistema financiero. Esta situación, en
conjunto con la aceleración de la tasa
de devaluación, impidió reducir las ta­
sas reales de interés y reforzó en con­
secuencia el proceso recesivo, consti­
tuyendo un círculo vicioso pese a con­
tinuos esfuerzos del gobierno por fa­
cilitar la capitalización y mejorar la li­
quidez del sistema.
El desarrollo
del sector minero y energético
La crisis petrolera internacional en­
contró al país en 1974 en un tránsito
de país exportador a importador neto
de hidrocarburos y ante perspectivas
cambiarías inciertas. La administra­
ción López procedió a facilitar la ex­
plotación de los yacimientos de gas re­
cientemente descubiertos en la Gua­
jira, lo que permitió sustituir parte del
consumo de derivados de petróleo en
la Costa Atlántica. Al mismo tiempo,
eliminó el régimen de concesiones ha­
cia adelante, liberando grandes áreas
que se hallaban congeladas por soli­
citudes de concesión y estimulando la
suscripción de contratos de asocia­
ción. Esta medida, y una posterior en
1976 que ligó el precio de compra en
estos contratos al internacional, des­
pejando la incertidumbre al respecto
que había venido limitando la inver­
sión, condujeron a que el nivel de ex­
ploración se recuperara significativa-
205
mente desde ese año, después de dé­ El presidente
cada y media de estancamiento. Si­ Belisario Betancur
multáneamente se otorgaron estímu­ firma con el presidente
del Banco Mundial,
los de precios para producciones A. W. Clauson,
«incrementales» en las concesiones vi­ un empréstito por
gentes, y Ecopetrol acometió esfuer­ valor de 129 millones
zos en el mismo sentido en los campos de dólares.
productivos bajo su administración. Washington,
octubre 8 de 1983.
Como resultado de este viraje en la Observa el
política, desde 1979 se revirtió la ten­ ex canciller
dencia declinante que traía la produc­ Rodrigo Lloredo
ción de petróleo desde principios de Caicedo, embajador
los sesenta y se mantuvieron bajo con­ en Estados Unidos.
trol las importaciones de crudo y ga­
solina, sin que llegaran a superar los
500 millones de dólares al año. Más
importante aún, la intensificación del
nivel exploratorio condujo a hallazgos
cuantiosos en Arauca y Meta en 1984
que permitirán al país convertirse de
nuevo en exportador neto a partir
de 1987. Se estima que la contribu­
ción de estos nuevos yacimientos a la
balanza de pagos del país podrá alcan­
zar cifras del orden de 1.800 millones
de dólares en los años de mayor pro­
ducción, lo que desde el punto de vista
cambiario equivale casi al efecto de
una bonanza cafetera.
De otra parte, en 1976, con base en
un concurso internacional, se suscribió
un contrato de asociación para explo­
rar y explotar el yacimiento carboní­
fero de Cerrejón Norte. Las exporta­
ciones del proyecto se iniciaron en
206
1985 y llegarán hasta los 15.000.000 de
toneladas anuales, bajo los acuerdos
vigentes, lo que contribuirá a reforzar
la balanza de pagos a partir de 1988,
una vez que los ingresos operacionales
netos que corresponden al país supe­
ren el elevado servicio de la deuda con
que se financió la mayor parte de la
inversión de Carbocol en el proyecto.
Adicionalmente, se inició la explota­
ción del yacimiento carbonífero de
Cerrejón Centro y del níquel de Ce-
rromatoso en 1982. Estos proyectos,
sin embargo, han arrojado pérdidas
como consecuencia de la depresión de
los precios internacionales y altos cos­
tos de transporte interno.
Las nuevas exportaciones de hidro­
carburos y minerales, aunadas al in­
cremento de casi un 50 % en el volu­
men exportado de café que dejó la dé­
cada de los setenta, auguran un pa­
norama cambiario despejado para la
próxima década. Sin embargo, impon­
drán nuevas exigencias a la política
económica. En efecto, de una parte se
corre el riesgo de contraer la deno­
minada «enfermedad holandesa» que
han padecido la mayoría de los países
exportadores de materias primas; a sa­
ber, que han descuidado su manejo
cambiario y de comercio exterior con
graves perjuicios para el desarrollo de
su industria y el resto de la actividad
agropecuaria. Además, se requiere
crear canales apropiados que permitan
transferir los excedentes de ahorro ge­
nerados en estos sectores hacia la in­
versión industrial y agrícola. Por últi­
mo, estos sectores nuevos no generan
impulsos de demanda, lo que exigirá
mantener un ritmo adecuado de in­
versión pública y crecimiento de las
exportaciones menores.
Las finanzas públicas
Los ingresos tributarios de la Nación
muestran, en una perspectiva de largo
plazo, oscilaciones que se asocian ín­
timamente con el comportamiento de
las exportaciones e importaciones. El
proceso de reformas tributarias, que
se inició en la década de los treinta,
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
puede verse así como un intento por
incrementar la participación del Esta­
do en el ingreso nacional, con el fin de
atender las demandas crecientes por
servicios sociales de la población, y por
crear una base de impuestos internos
que permita estabilizar los recaudos, y
en consecuencia la prestación de servi­
cios y la inversión pública, frente a los
ciclos del sector externo.
En esta perspectiva, en los últimos
años se fortaleció considerablemente
la base fiscal del país mediante las re­
formas tributarias de 1974 y 1983­
1984. La reforma de 1974 reestructuró
íntegramente los impuestos naciona­
les. En el impuesto a la renta eliminó
un gran número de exenciones y de­
ducciones especiales que favorecían a
las rentas de capital; gravó todas las
ganancias de capital y otras ganancias
ocasionales; estableció un sistema uni­
versal de presunción de renta mínima
para limitar la evasión, aumentó la
progresividad de las tarifas nominales
y efectivas para las personas naturales;
unificó y simplificó el régimen para las
sociedades; introdujo una corrección
parcial por inflación en los costos de
activos y las tablas de tarifas; etc. En
el impuesto a las ventas perfeccionó la
técnica del valor agregado y estableció
el sistema de devoluciones, introdujo
mayores controles a la evasión, elevó
la tarifa media y su dispersión para
contrarrestar los efectos regresivos del
tributo e incorporó varios servicios a
la base del impuesto. Además, simpli­
ficó y redujo el impuesto de timbre y
a las sucesiones, haciendo este último
más progresivo. El impacto fiscal y re­
distributivo de la reforma en su primer
año de operación fue sustancial.
No obstante, posteriormente estos
efectos se erosionaron, en particular
con respecto al impuesto a la renta.
Ello se debió a una serie de factores:
el impacto de la aceleración del pro­
ceso inflacionario desde 1976, en es­
pecial sobre la efectividad de los nue­
vos mecanismos de presunción; un re­
lajamiento del control administrativo
y el aumento de índices de evasión; y,
lo más importante, el efecto de mo-
Capítulo 8
dificaciones legales de «alivio» en 1977
y 1979, que redujeron la efectividad
de los gravámenes a las ganancias oca­
sionales y los sistemas de presunción,
restauraron varias exenciones y com­
pletaron la corrección inflacionaria en
las tablas de tarifas. Este debilitamien­
to quedó encubierto por el efecto so­
bre los recaudos totales del auge del
sector externo en esos años y el uso de
recursos de emisión disfrazados a tra­
vés de la denominada Cuenta Especial
de Cambios. No obstante, se hizo pa­
tente cuando a partir de 1980 se de­
terioraron las cuentas externas, lo que
condujo a la adopción de las reformas
de 1983 y 1984.
Estas reformas reforzaron los ins­
trumentos creados en 1974 en el
impuesto a la renta; en particular,
ampliaron considerablemente los me­
canismos de presunción y limitaron
varias exenciones. Además, generali­
zaron los sistemas de retención y anti­
cipos. De otra parte, extendieron el
impuesto a las ventas hasta el comer­
cio al detal, eliminaron buena parte de
sus exenciones y elevaron la tarifa pre-
ferencial aplicable a productos de pri­
207
El economista
Lauchlin Currie
es condecorado
con la Cruz de
Boyacá por el
presidente
Belisario Betancur.
mera necesidad. El impacto sobre los
recaudos de la nación ha sido consi­
derable, si bien su incidencia neta po­
siblemente ha sido regresiva.
Pero las reformas de 1983 y 1984 se
orientaron también a fortalecer los im­
puestos departamentales y municipa­
les, que venían de un largo proceso de
deterioro, aplicando las recomenda­
ciones principales al respecto de la Mi­
sión de Finanzas Intergubernamenta­
les que rindió informe en 1981. El
efecto de estas modificaciones, que
cubrieron casi la totalidad de los im­
puestos de estos entes territoriales, ha
sido sustancial para los departamentos
y municipios más ricos, pero ha me­
jorado muy poco la de los más pobres
que siguen dependiendo esencialmen­
te de las transferencias de la nación.
Por último, en 1985, siguiendo tam­
bién una recomendación de la misión,
se inició un proceso gradual y parcial
de desmonte de muchas rentas de des­
tinación específica que limitaban la
posibilidad de distribuir los ingresos
fiscales entre distintas entidades y ac­
tividades públicas según sus necesida­
des y las prioridades del gobierno.
208 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

El plan colombiano de las cuatro estrategias. 1971-1974

n forma general puede decirse que en Colombia ha a Colombia como asesor de la Oficina de Planeación. (Por
E habido tres períodos de intensa actividad en planifi­ ese entonces y desde 1967 yo había estado dedicado a la
cación macroeconómica y asesoría y en cada uno de ellos docencia en Canadá y Gran Bretaña, y había salido de Co­
me correspondió representar algún papel. El primero abar­ lombia porque creía que mis días de asesoría habían lle­
có de 1949 a 1953; el segundo de 1960 a 1961; y el tercero gado a su fin). La solicitud inicial consistió en que diera mi
se inició con la década de los años setenta. Puesto que este asesoría con relación a las recomendaciones de la OIT,
trabajo no es en sentido alguno una historia general, me cosa que no acepté. La solicitud fue modificada entonces
propongo comenzar con un análisis del tercer período, du­ en el sentido de que asesorara la preparación de un nuevo
rante el cual se adoptó el Plan de las Cuatro Estrategias. plan general, algo demasiado atrayente como para recha­
Este período ilustra, quizás mejor que otros, el posible pa­ zarlo. Llegué a Bogotá en junio de 1971.
pel que una oficina de planificación puede tener en el cam­ A comienzos de 1970, el país había estado expuesto a los
po de la macroeconomía. informes de tres misiones completas, además de las suge­
Quiero, a manera de introducción a la discusión sobre la rencias de una Misión de Harvard —residente en Colom­
adopción del plan, relatar una historia que complementa bia— y de un nuevo plan global preparado por la Oficina
el tratamiento teórico. Lo cual equivale a suministrar un de Planificación. El representante residente del Banco
necesario antídoto contra la impresión de inevitabilidad Mundial tenía su oficina en el Departamento Nacional de
que queda después de analizar los sucesos del pasado, Planeación. Hacia mediados de 1971, con la excepción de
e ilustra el papel jugado por el azar y por las personalida­ unos pocos miembros sobrevivientes de la Misión de Har­
des [...] vard, yo era el asesor macroeconómico de la Planificación
El Presidente Carlos Lleras, cuyo periodo había expi­ y estaba en condiciones de preparar el borrador de un plan
rado en 1970, había tomado medidas tendientes a un cre­ y de intentar su adopción cuando quedaban aún tres años
cimiento continuado. Había fortalecido la Oficina Nacional del período presidencial.
de Planificación y le había dado facultades independientes; Durante junio y julio redacté los lincamientos de un nue­
en 1969 designó como su director a Jorge Ruiz Lara, un vo plan, cuyos elementos principales habían sido aceptados
economista con título de doctor, y participó en la elabo­ por el presidente y por el director de la Oficina de Planea-
ración de un plan conocido como el Plan 1969-1972 (pos­ ción y fueron incorporados en el Mensaje presidencial al
teriormente denominado Plan 1970-1973); había invitado a Congreso, con ocasión del inicio anual de sesiones el 20 de
Richard Musgrave, de Harvard, para que hiciera sus re­ julio de 1971. Después de muchas conferencias dentro del
comendaciones sobre una reforma tributaria; invitó tam­ Departamento Nacional de Planeación y con el presidente
bién a la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y los ministros responsables de los asuntos económicos se
para que enviara una misión que estudiara el problema del escribió un borrador final bajo el título de Plan de las Cua­
empleo y había negociado créditos externos y preparado el tro Estrategias. En la primera semana de diciembre de
presupuesto nacional para 1970-1971. 1971, el presidente hizo entrega del borrador a los líderes
Casi que durante la primera sesión del Consejo Nacional del Congreso como el Plan Nacional de Desarrollo del go­
de Política Económica y Social, en agosto de 1970, el di­ bierno, junto con el detalle de los programas en marcha y
rector de la Oficina de Planificación (Departamento Na­ con los presupuestos de cada ministerio y agencia descen­
cional de Planeación, DNP) presentó al presidente entran­ tralizada. El director de la Oficina de Planeación actuó
te, Misael Pastrana, el Plan para el período 1970-1973. El como líder, en su papel de conseguir aceptación para el
Plan enfatizó la inversión pública (principalmente los pro­ plan; entretanto, dediqué la mayor parte de mi tiempo a
gramas de varios ministerios y agencias descentralizadas) y suministrarle munición para esa lucha y a estudiar lo que
fue aceptado por el presidente luego de un muy breve aná­ se necesitaba para su ejecución.
lisis. El presidente no contaba con mayoría en el Congreso Mientras que el plan en sí mismo fue bastante bien re­
(que anteriormente había rechazado las recomendaciones cibido, la oposición a su ejecución fue intensa y vociferante
sobre impuestos de Musgrave) y sentía cierta obligación tanto dentro como fuera del gobierno. Si no hubiera sido
para con el ex-presidente, ya que éste lo había apoyado. por el feliz descubrimiento de una facultad presidencial
Todo hacía suponer, por lo tanto, que con la excepción de —hasta entonces no usada— en la Constitución, no se ha­
cambios de menor importancia, el período 1970-1974 sería brían podido efectuar los cambios institucionales requeri­
testigo de una continuación de las políticas de la anterior dos. Luego de muchas reuniones, el presidente se decidió
administración. por las medidas sugeridas y firmó los decretos necesarios
Fue en este momento cuando el azar y las interrelaciones el 2 de mayo de 1972, aunque el sistema financiero que se
personales jugaron su papel (como frecuentemente sucede) creaba no comenzó a operar sino en septiembre de ese año.
y surgió un cambio inesperado en el curso de los eventos. Adoptar un curso antes no ensayado y además impopular
Algunas fricciones que se habían presentado entre el pre­ requería una alta dosis de coraje por parte suya [...]
sidente y el director de la Oficina de Planificación salieron En breve, la idea consistió en identificar sectores poten­
a la luz pública en diciembre de 1970; el director y la mayor cialmente grandes, donde la demanda insatisfecha fuera
parte de los jefes de las principales divisiones de Planeación alta y cuyos productos contaran con una alta y sostenida
renunciaron. El presidente aceptó las renuncias y nombró elasticidad ingreso de demanda, o donde un aumento en la
como nuevo director a Roberto Arenas. Arenas, quien ha­ oferta no se tradujera en forma notoria en un cambio en
bía quedado favorablemente impresionado con mi ense­ los precios o en la elasticidad precio de demanda. La in­
ñanza y con quien yo mantenía cordiales relaciones, pron­ tervención gubernamental para estimular esos sectores «lí­
tamente le sugirió al presidente que me invitara de regreso deres» podría ser entonces selectiva y estratégica. Esto, a

Capítulo 8
su vez, afectaría los sectores «seguidores», que variarían de
acuerdo con las distintas elasticidades ingreso de demanda
de sus productos y le ayudaría al mecanismo de la movili­
dad. El ingreso per cápita se elevaría aún más por razón
de la consiguiente urbanización, el desplazamiento hacia
ingresos más altos y la tasa de natalidad en disminución.
Una mirada a la composición de las cuentas nacionales
puede ayudar a visualizar el proceso. Las diferentes tasas
de crecimiento de los sectores reflejan tanto los obstáculos
a la mayor producción cómo las distintas elasticidades in­
greso de demanda. El aumento global en la demanda (pro­
ducto) es un determinante principal del crecimiento de la
demanda en cada sector. Pero la tasa global de crecimiento
es la suma de las tasas (ponderadas) de crecimiento de los
sectores individuales. La tasa global depende de las tasas
sectoriales; las tasas sectoriales dependen, en buena parte,
de la tasa global. El proceso tiende a ser autoperpetuante
(rendimientos crecientes), pero a una tasa constante, a me­
nos que algún impulso —exógeno al proceso continuo—
intervenga. Si hay una subutilización generalizada de hom­
bres y de máquinas, como en la Gran Depresión, un au­
mento keynesiano en la simple demanda monetaria puede
ser suficiente. Si los factores están plena, aunque pobre­
mente empleados, el factor exógeno posiblemente tenga
que tomar la forma de un incentivo al desplazamiento de
factores, de tal modo que el aumento en la demanda mo­
netaria agregada refleje y surja de un aumento en el pro­
ducto real.
En Colombia, en 1971, parecía que dos sectores califi­
caban como sectores «líderes»: las exportaciones y la edi­
ficación; las exportaciones, porque existía una buena base
en la industria y en un sector moderno dentro de la agri­
cultura (el aumento de exportaciones no cafeteras sería sig­
nificativo para Colombia, pero lo suficientemente pequeño
como para no afectar los precios mundiales); y la edifica­
ción, porque había razones para creer que existía una
demanda grande y latente de vivienda en las ciudades de
alto crecimiento. Aunque las cifras se obtienen sola­
mente de los permisos de construcción, parecían sugerir
que la edificación urbana alcanzaba únicamente al 1.4,
1.3 y 1.2 por ciento del PIB durante 1970, 1971 y 1972,
respectivamente [...]
Resulta estimulante demostrar que, aun bajo condicio­
nes legislativas no favorables, es posible con cierta suerte,
con ingenio y con el apoyo del jefe del poder ejecutivo, dar
un golpe. Las dificultades y los obstáculos son tan formi­
dables que hacen parecer tales ocasiones como si fueran la
excepción y no la regla.
Uno de los factores que contribuyeron al éxito fue que,
en su mayor parte, el campo en que yo trabajaba no usur­
paba funciones a otras secciones del Departamento Nacio­
nal de Planeación, con la excepción de la política urbana
donde encontré alguna oposición. Nunca atendí las reunio­
nes semanales de los Jefes de Unidad ni del CONPES, de
tal modo que las actividades regulares de la planificación
no se afectaban en forma visible por mi presencia. Mi pre­
sencia poco conspicua se benefició por el hecho de que las
oficinas del Departamento de Planeación estaban física­
mente dispersas y de que mis reuniones con el grupo asesor
se celebraban a horas distintas a las de trabajo. Dirigí un
grupo voluntario de discusión sobre teoría económica, no
209
Lauchlin Currie
política, compuesto por jóvenes profesionales y les ayudé
a muchos a conseguir becas en el exterior. Sin embargo,
mi influencia dependía totalmente de mis relaciones con
dos sucesivos jefes de la oficina de Planeación y de su re­
lación, a la vez, con el presidente.
En un país donde el gobierno cambia cada cuatro años
es muy difícil garantizar la permanencia de los cambios de
política. Un presidente o un ministro (o aun el jefe de la
oficina de planeación) creen que no ganarán crédito alguno
si continúan con la misma política y que se espera de ellos
algo nuevo y diferente. El número de políticas diferentes
pero efectivas no es, desafortunadamente, muy grande.
El sesgo puede ser anulado o neutralizado en varias for­
mas. Una es el uso de la semántica. La mayor parte de los
elementos del Plan de las Cuatro Estrategias eran familia­
res, pero el título era fresco y nuevo. Otra técnica consiste
en hacer que algún número de personas identifiquen sus
propios intereses con la nueva política. En un año de fun­
cionamiento del sistema de corporaciones de ahorro se ha­
bían creado mil empleos y sesenta mil depositantes y, un
año más tarde, las corporaciones habían creado su propia
asociación. La industria de la construcción dependía de un
flujo de dinero hipotecario a través del sistema y detrás de
dicha industria estaba la de materiales de construcción. La
antigua institución hipotecaria, que había combatido el sis­
tema, dependía ahora —para su futuro crecimiento— de
los depósitos indizados en lugar de los anteriores que es­
taban exentos de impuestos y tenían un interés fijo. La
oposición de los poderosos intereses financieros (bancos y
compañías de seguros) se había moderado por razón de su
propia participación en las acciones del nuevo sistema. Fue
este complejo de intereses creados el que salvó al sistema
de ser desmantelado por el nuevo gobierno.
Aunque una de las razones que explica el éxito del plan
fue su concentración de esfuerzos en una actividad selec­
cionada dentro de los otros programas competitivos del go­
bierno, hubo un área de serio conflicto que merecía la aten­
ción de la oficina de Planeación: la política monetaria, fis­
cal y cambiaría. Aunque el empleo de la indización buscaba
anular los efectos nocivos de la inflación en un área sen­
sible, fueron el crecimiento de la inflación y el aumento en
la tasa de corrección monetaria los que por poco destruyen
el sistema en sus etapas iniciales. La falla en garantizar una
mayor estabilidad hizo que el plan fuera objeto de fuertes
ataques.
El episodio sugiere el posible papel de una oficina de
planificación como asesora del jefe del Ejecutivo en asun­
tos macroeconómicos. Es poco probable que un ministro
de Hacienda, con exceso de responsabilidades y con mu­
chas funciones ejecutivas, pueda dedicarle el tiempo ne­
cesario a estudiar una iniciativa como la del plan colom­
biano; ni parece posible patrocinar un movimiento tan
combatido por los intereses financieros. Sin embargo, el
episodio en forma alguna fue atípico y a medida que el con­
trol del sistema pasó a través de sucesivos ministros de Ha­
cienda, otras consideraciones tuvieron prelación y el po­
tencial del sistema tan sólo se aprovechó parcialmente.
CURRIE, LAUCHLIN. Evolución de la asesoría económica a
los países en desarrollo. El caso colombiano. Bogotá,
CEREC, 1984, pp. 73-87.
210 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

Crecimiento del Producto Interno Bruto (%) Cuadro 1

¡970-74 1975 1976-80 ¡981-84 1981 1982 1983 1984

Sector agropecuario 4.1 5.8 4.27 1.26 3.2 -1.9 1.8 0.7
Minería -5.0 3.8 -0.81 8.52 5.4 1.8 12.9 14.8
Industria manufacturera 9.0 1.2 4.57 0.62 -2.6 - 1.4 0.5 6.2
Electricidad, gas y agua 12.1 6.9 6.47 4.12 3.3 3.2 4.3 5.3
Construcción 9.0 -9.9 5.43 5.21 7.1 4.0 5.1 4.5
Comercio 8.2 2.2 4.39 1.00 1.2 1.6 -1.9 7.5
Transportes y comunicaciones 9.0 1.4 7.48 2.61 2.8 5.2 -1.1 2.0
Establecimientos financieros 7.5 6.1 5.36 3.96 9.1 3.1 3.2 2.0
Servicios del gobierno 7.3 0.5 7.61 3.8 5.8 2.4 3.9 3.7
Otros servicios 5.4 4.1 5.09 2.71 4.2 4.3 2.8 2.7
PIB 6.5 2.3 5.35 1.80 2.3 0.9 1.0 3.0

Indicadores del sector externo Cuadro 2

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984
índice de términos de
intercambio1 97.7 91.7 98.3 105.6 109.9 100.0 141.2 198.8 147.1 131.7 133.3 112.5 108.8 111.5
Déficit en cuenta
corriente1 (4.7) (6.6) (2.7) (0.6) (3.0) (0.8) 1.4 2.8 1.7 2.2 (0.6) (6.5) (9.6) (8.8) (7.1)
Reservas (meses de
importaciones!1 2.3 2.2 3.3 3.8 2.2 2.8 5.2 7.1 7.8 11.1 10.5 9.5 6.8 5.2 3.4
Deuda externa1
(% exportación de
bienes y servicios) 175.9 210.8 197.8 172.5 166.0 158.4 129.5 109.5 98.2 107.6 107.5 157.3 187.9 240.3 247.4
índice de la tasa
real de cambio2
(exportaciones menores) 112.0 116.5 120.4 119.3 116.2 123.6 120.7 103.8 103.2 101.9 103.1 98.5 92.8 90.2 94.5
Fuentes: 1 Fedesarrollo.
2 Fedesarrollo (ponderado con 22 países).

Tasas de inflación, devaluación e intereses Cuadro 3

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 ¡984

Tasa de inflación1 6.7 13.7 14.0 23.6 26.1 17.7 25.7 28.4 18.7 28.8 25.9 26.4 24.0 16.6 18.28
Tasa de inflación de
los alimentos 4.3 16.1 16.1 31.0 30.5 19.5 27.9 34.7 13.0 32.0 25.8 28.5 24.4 17.2 19.64
Tasa de interés
doméstica2 13.6 13.6 13.6 26.2 25.6 25.6 25.6 24.4 25.6 35.1 38.2 35.8 34.2 34.4
Tasa de devaluación 6.9 9.5 9.0 8.8 15.5 15.1 10.2 4.5 8.0 7.3 15.7 16.0 19.0 26.3 28.3
Tasa de interés externo
en dólares (prime) 6.75 5.25 5.88 10.00 10.00 7.00 6.25 7.75 11.75 15.25 21.50 15.75 11.25 11.00 10.75
Tasa de interés externo
en pesos 14.12 15.25 15.41 19.68 27.05 23.16 17.09 12.60 20.69 23.66 40.58 34.27 32.39 40.19 42.09
, Variación % del índice nacional de precios al consumidor,
lasa de interés efectiva CDT a noventa días de los bancos comerciales.
 211

Balanza de pagos de Colombia (1970-1984) Cuadro 4

(Millones de dólares)
1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984

Exportaciones (F.O.B.) 788 752 979 1262 1494 1747 2255 2727 3270 3581 4372 3458 3399 3147 3658
Importaciones (F.O.B.) -802 -900 -849 -982 -1510 -1425 -1665 -1979 -2564 -2996 -4300 -4763 -5175 -4464 -3980
Balance comercial -14 -148 130 280 -16 322 590 748 706 585 72 -1304 -1776 -1317 -322
Servicios de capital (neto) -180 -176 -196 -215 -192 -263 -313 -272 -301 -255 -211 -427 -701 -918 -1204
Otros servicios (neto) -135 -163 -159 -156 -198 -187 -106 -67 -92 134 111 -167 11 -755 -549
Balance de servicios) -315 -339 -355 -371 -390 -450 -419 -339 -393 -121 -100 -594 -690 -1673 -1753
Transferencias (netas) 36 34 35 35 55 48 51 46 73 101 164 242 248 164 205
Balance en cuenta corriente -293 -453 -190 -56 -351 -80 222 455 386 565 137 -1657 -2218 -2826 -1870
Capital privado (neto) 39 40 17 23 36 32 14 43 67 104 52 228 268 510 405
Inversión directa 63 19 7 -15 -9 -8 -39 -6 -32 104 57 402 329 73 47
Crédito largo plazo 115 161 -48 -108 28 -133 64 -252 21 209 75 283 237 -311 -629
Crédito corto plazo*

Total 217 220 -24 -100 55 -109 39 -215 56 417 184 913 834 272 -177

Capital oficial (neto) 124 120 215 277 191 249 118 172 25 465 676 971 774 853 1120
Balance de capitales 341 340 191 177 246 140 157 -43 81 882 860 1884 1608 1127 946
Errores y omisiones -18 90 113 26 -15 37 217 225 131 113 243 -113 -193 43 -355
Variación en reservas netas 30 -23 114 147 -120 97 596 637 598 1560 1239 114 -803 -1856 -1279
Saldo reservas brutas 257.5 265.3 392.8 523.8 436 552.6 1171.5 1835.6 2492.6 4112.9 5419.7 5632.9 4892.6 3175.8 1887.5
* Incluye operaciones de los bancos comerciales.
Fuentes: Fondo Monetario Internacional.
Banco de la República.
212

Nueva Historia de Colombia. Vol. V

Balance financiero del gobierno central Cuadro 5

1971 1972 1973 1974 1975 7.976 1977 797$ 1979 1980 1981 1982 1983 1984

Ingresos corrientes 9.4 9.2 9.0 8.6 10.1 9.5 8.7 9.1 8.8 8.8 8.3 8.0 8.4 8.5

Origen doméstico 6.9 6.8 6.5 6.2 7.7 6.3 5.7 5.9 5.7 5.4 5.4 5.3 5.9 6.4

Origen sector externo 2.5 2.4 2.6 2.4 2.4 3.2 3.0 3.2 3.2 3.4 2.9 2.7 2.2 2.1

Gastos corrientes 7.0 6.7 7.4 6.6 4.8 5.8 5.9 6.7 7.4 7.5 8.4 8.7 9.4 9.6

Ahorro 2.4 2.5 1.6 2.0 5.3 3.7 2.8 2.4 1.4 1.3 (0.1) (0.7) (1.1) (1.1)

Inversión 8.8 5.9 6.2 6.1 5.8 2.8 2.8 2.6 3.1 4.1 3.6 3.8 3.2 2.9

Superávit (déficit) (6.4) (3.4) (4.6) (4.1) (0.5) (0.9) 0.1 0.2 (1.7) (2.8) (3.7) (4.5) (4.3) (4.0)

Financiación neta 6.4 3.4 4.6 4.1 0.5 (-0.1) 0.2 0.4 1.4 0.6 1.0 1.4 0.1 1.9
Crédito externo 2.2 1.9 1.7 0.5 0.6 0.1 (-0.1) 0.3 1.3 1.1 1.2 0.8 (0.2) 0.7
Crédito interno 1.4 0.4 0.5 0.3 (-0.1) (-0.2) 0.3 0.1 0.1 (-0.5) (0.2) 0.6 0.3 1.2
Monetario 0.6 0.6 0.1 0.3 0.7 0.4 0.3 0.6 1.2 2.0 2.4 3.4 3.1 2.1
Causación no financiada 1.1 0.1 1.6 0.4 1.1 -0.2 0.1 -0.3 0.3 1.3 1.3 1.1 0.4

Bibliografía
CABALLERO ARGÁEZ, CARLOS. «Economía, sistema financiero y confianza pública». Coyuntura
Económica, Fedesarrollo, diciembre 1984.
OLONTES, GABRIEL. «Políticas macroeconómicas y desarrollo agropecuario». Revista Nacional
de Agricultura, diciembre 1968.
PERRY, GUILLERMO, Y ROBERTO JUNGUITO. «Política económica y endeudamiento externo de
Colombia, 1970-1980». Desarrollo y Sociedad, N.° 6, julio 1981.
SARMIENTO, EDUARDO. Inflación, producción y comercio internacional. Bogotá, Procultura,
1982. Funcionamiento y control de una economía en desequilibrio. Bogotá, CEREC, 1984.
WIESNER, EDUARDO. «Política monetaria y cambiaría en Colombia». Asociación Bancaria de
Colombia, Bogotá, agosto 1978.
Capítulo 9 213

Los orígenes de la industria

cafetera, 1830-1929
Café arábigo.
José Antonio Ocampo lámina botánica
francesa
del siglo XIX.
El auge de la hacienda
La expansión de la producción
en el siglo XIX
a historia más conocida sobre los
L orígenes del café en América in­
dica que los franceses trajeron las pri­
meras semillas a sus colonias en la
Guayana y las Antillas a fines del siglo
XVII. A partir de ese núcleo inicial, el
cultivo se esparció por el continente
en la primera mitad del siglo XVIII. En
nuestro territorio la diseminación co­
rrió por cuenta de la Compañía de Je­
sús, que lo introdujo en las haciendas
que poseía en los Llanos, el Valle del
Cauca y otras regiones.
No obstante, el café continuó sien­
do un cultivo marginal, no sólo en
nuestro territorio sino en el mundo en­
tero. En los países europeos su con­
sumo estaba restringido a unos pocos
sectores de la aristocracia, que podían
sufragar los altos costos de una bebida lidad. Sin embargo, a raíz de la revo­
exótica. En 1790, por ejemplo, el total lución industrial y de la lenta popula­
del comercio mundial del grano era de rización de su consumo en Europa y
1.2 millones de sacos de 60 kg de café los Estados Unidos a lo largo del siglo
verde, equivalente a la producción co­ XIX, comenzó la historia real de la in­
lombiana de un solo mes en la actua- dustria cafetera.
 Nueva Historia de Colombia. Vol. V
214

En el caso colombiano, la primera mero hacia Pamplona y Ocaña, tam­

expansión de la industria fue un sub­ bién en Norte de Santander, y poste­
producto del auge cafetero que expe­ riormente hacia Santander, Cundina-
rimentaron los Andes venezolanos marca y el Occidente colombiano.
después de la Independencia. En efec­ Durante los primeros años es difícil
to, los primeros cultivos en escala saber la magnitud real de las expor­
apreciable se hicieron en la región de taciones colombianas, ya que en gran
Cúcuta en la década de 1830. De esta parte lo que se registraba como tales
región el cultivo se extendería, pri­ en la aduana de Cúcuta eran en rea­
lidad reexportaciones de café venezo­
lano. Aunque existen estimativos más
elevados, no parecería exagerado afir­
Cuadro 1 mar que la producción total de café de
Colombia en 1860 era de unos 30.000
a 40.000 sacos. Para ese entonces las
exportaciones registradas, incluyendo
Producción por departamentos (1874-1932) el café venezolano, habían llegado a
(Miles de sacos de 60 kg de café verde) 55.000 sacos. El café era todavía un
artículo marginal dentro del conjunto
de nuestro comercio exterior, repre­
Departamentos 1874 1890 1900 1913 1932 sentando tan solo un 4 % de las ex­
portaciones.
A partir de entonces, la producción
Antioquia 1 6 90 185 618 del grano experimentó tres auges di­
ferentes, que generaron un desplaza­
Caldas a1 a1 a1
199 1.004 miento significativo de la frontera ca­
fetera al interior del país. La primera
Cundinamarca 3 40 230 200 406 de dichas expansiones tuvo lugar en la
década de 1860. Durante este período
Norte de Santander 95 120 150 200 270 las exportaciones se elevaron a unos
100.000 sacos, pero la producción se­
Santander 10 60 120 105 150 guía concentrada en Norte de Santan­
der. Cuando en 1874 la Oficina de Es­
Tolima b2 b2 b2
60 448 tadística hizo el primer intento por es­
timar en forma confiable la produc­
Valle 1 4 20 50 354 ción cafetera del país, esta ascendía a
unos 110.000 sacos, de los cuales
Otros — — — 70 204 95.000 provenían de esa región (véase
el cuadro 1).
Total A partir de 1870, existen datos más
110 230 610 1.069 3.454 confiables sobre el monto de las ex­
portaciones colombianas y la evolu­
ción de los precios de nuestro café
a1. Incluido en Antioquia.
b2. Incluido en Cundinamarca. (gráficos 1 y 2), que permiten recons­
truir en forma más cuidadosa los ciclos
cafeteros. Como se puede apreciar, la
bonanza de precios de la década de
Fuentes: 1874-1900: Datos aproximados, basados en José Antonio 1870 permitió incrementar las expor­
Ocampo, Colombia y la Economía Mundial, 1830-1910, Bo­
gotá: Siglo XXI-Fedesarrollo, 1985, cap. VII. taciones del grano de unos 100.000 a
1913: P. L.Bell, «Coffee, The Mainstay of Colombia», The unos 220.000 sacos. Este último volu­
Tea and Coffee Trade Journal, feb. 1922, p. 166. men era considerable para la época.
1932: Censo cafetero, Revista Cafetera de Colombia, núms
34-35, enero-febrero 1932, pág. 1.546. En efecto, durante estos años el café
dejó de ser un renglón marginal den­
tro de nuestro comercio exterior. Ya
Capítulo 9
a fines de la década del setenta repre­
sentaba más del 20 % de nuestras ven­
tas externas y era tan importante
como el oro y la quina; las exportacio­
nes de tabaco se encontraban entonces
en plena decadencia.
La expansión de los años setenta re­
presentó un desplazamiento importan­
te de la frontera de producción. Aun­
que Norte de Santander continuó in­
crementando las siembras, hasta llegar
en estos anos a producir unos 120.000
sacos, la mayor parte de la nueva pro­
ducción se concentró en Santander y
Cundinamarca, que para mediados de
la década siguiente producían 60.000 y
40.000 sacos, respectivamente. En el
primer caso, el centro de la expansión
cafetera fue Bucaramanga, que afian­
215
zó así su dominio económico sobre
esta región del país a costa de los cen­
tros históricos al sur del actual depar­
tamento. La expansión de esta región
había comenzado desde los primeros
años de la década, pero se interrumpió
poco después, debido a la competen­
cia por la mano de obra que se pre­
sentó durante los años de la bonanza
quinera que tuvo lugar a fines de los
años setenta y comienzos de los
ochenta. En Cundinamarca, la expan­
sión de las siembras comenzó un poco
más tarde, pero fue interrumpida con
la caída de los precios internacionales
a comienzos de la década del ochenta.
Poco después de restablecido el or­
den político en la Regeneración, se
inició la principal bonanza cafetera del

216
siglo pasado. La producción del país
se amplió considerablemente en la dé­
cada del noventa, hasta representar
unos 600.000 sacos en el momento en
que estalló la guerra de los Mil Días y
cerca de la mitad de las exportaciones
colombianas. La expansión coincidió
con los mejores precios que obtuvo el
grano a nivel internacional durante la
segunda mitad del siglo XIX. Este he­
cho sólo se aprecia en parte al obser­
var las cotizaciones nominales del gra­
no, que llegaron a un máximo de 18.8
centavos de dólar por libra en 1893
(gráfico 2). Al respecto debe tenerse
en cuenta que esta alza en las cotiza­
ciones del café coincidió con un perío­
do de deflación mundial. En términos
reales (es decir, teniendo en cuenta la
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
evolución de los otros precios en el
mercado internacional), la bonanza
fue mucho más espectacular. Los pre­
cios reales del café eran a comienzos
de los años noventa un 40 % más altos
que en la década de 1870, unas tres ve­
ces los de mediados del siglo XIX y me­
jores que los de las bonanzas que ex­
perimentaría la economía cafetera
mundial en el siglo XX.
Otros factores incidieron, sin duda,
en el auge cafetero. Con la crisis ge­
neral que experimentó el comercio ex­
terior de Colombia a comienzos de los
años ochenta y la depreciación de la
plata (la base real de la circulación in­
terna en la época), los costos de pro­
ducción del café tendieron a reducirse
en términos de oro (la unidad mone-
Capítulo 9
taria internacional). Durante los años
de inflación que acompañaron las emi­
siones masivas a comienzos de la Re­
generación, los jornales se rezagaron
inicialmente, abaratando adicional­
mente los costos. No menos importan­
te fue el acceso de los hacendados al
crédito que les concedieron las casas
comerciales del exterior, en condicio­
nes que eran atractivas para la época:
6 % de interés anual (con 1.5 o 2 %
de comisión adicional), dos años de
plazo y pago en café.
En términos regionales, la expan­
sión de la década del noventa fue la
más diversificada del siglo XIX. El eje
de la expansión fue el occidente de
Cundinamarca (y las zonas aledañas
del Tolima), que aumentó su produc­
ción de 40.000 a 230.000 sacos durante
estos años. Fuera de ello, la produc­
ción comenzó a expandirse en escala
apreciable en Antioquia, que ya a fi­
nes del siglo producía unos 90.000 sa­
cos. Santander duplicó su cosecha,
hasta llegar a unos 120.000 sacos. Nor­
te de Santander y el Valle del Cauca
participaron también, aunque en es­
cala más modesta, en el auge.
En el occidente de Cundinamarca,
la expansión siguió tres líneas diferen­
tes. La primera de ellas seguía la ruta
de Bogotá a Honda; esta región in­
cluía, entre otros, los distritos de Sa-
saima y Guaduas. La segunda acom­
pañaba al río Bogotá en su descenso
al Magdalena. En esta región, cono­
cida como la provincia del Tequen-
dama, se desarrollaron distritos cafe­
teros importantes en La Mesa y Viotá,
entre otros. La tercera, la región del
Sumapaz, seguía la ruta de descenso
de la Sabana de Bogotá hacia Girar-
dot. Desafortunadamente, no existen
datos que permitan apreciar separa­
damente la producción de estas zonas
afines del siglo. Parece claro, sin em­
bargo, que el desarrollo cafetero co­
menzó en la primera región en la dé­
cada del setenta, y se desplazó hacia
el Tequendama y, en menor medida,
hacía el Sumapaz a fines del siglo.
En el caso de Antioquia, el café ha­
bía comenzado a desarrollarse en los
217
años setenta en las cercanías de Me-
dellín. La expansión de fines del siglo
se concentró, sin embargo, en el su­
deste antioqueño, especialmente en el
distrito de Fredonia. En el Valle, por
otra parte, la mayor parte de la ex­
pansión tuvo como epicentro el valle
geográfico, en las cercanías de Cali y
Palmira.
La organización de la producción
Las formas de organización de la pro­
ducción cafetera en los Santanderes
fueron diversas y carecieron en gene­
ral de los elementos «semi-serviles»
que caracterizaron a las haciendas ca­
feteras de Cundinamarca. Este desa­
rrollo divergente reflejaba el pasado
de cada una de estas regiones. En
Cundinamarca, la evolución de las re­
laciones sociales estuvo marcada por
tres siglos de dominación de la pobla­
ción indígena. En los Santanderes, por
el contrario, se había desarrollado
desde la Colonia una economía donde
los pequeños propietarios rurales y los
artesanos, descendientes de inmigran­
tes blancos pobres, tenían una gran
importancia. Según la descripción de
Manuel Ancízar en su Peregrinación
de Alpha, a mediados del siglo pasa­
do, los Santanderes estaban «habita­
dos casi en total por la raza blanca, in­
teligente y trabajadora, propietaria
del suelo felizmente dividido en pe­
queños predios que afianzan la inde­
pendencia de los moradores». Aunque
indudablemente la concentración de la
propiedad territorial avanzó allí en la
segunda mitad del siglo pasado, en
parte apoyada por el poder político lo­
cal, no se desarrolló la fuerte desi­
gualdad de fortunas característica de
otras regiones del país.
Es muy probable que en una región
como la de Santander, donde la pro­
piedad de la tierra estaba relativamen­
te extendida, la producción campesina
de café haya sido importante. En el
distrito de Salazar, uno de los más im­
portantes de Norte de Santander, la
producción parcelaria era en efecto la
más importante desde los años treinta.
218
Lo mismo debió ser cierto en otros
municipios de la región. Según vere­
mos más adelante, en 1923, con una
producción que era apenas ligeramen­
te superior a la de fines del siglo XIX,
la proveniente de fincas de menos de
12 hectáreas representaba el 56 % de
la cosecha de Norte de Santander y un
36 % de la producción de Santander.
La hacienda también tuvo en esta
región una expansión importante. Ya
a mediados del siglo XIX, los capitalis­
tas de Cúcuta y Pamplona habían co­
menzado a fundar haciendas cafeteras
en Norte de Santander, mientras los
inmigrantes alemanes y los capitalistas
locales fundaban haciendas en Santan­
der del Sur. La importancia relativa de
estas unidades de producción y su for­
ma específica de organización no son
enteramente claras. Lo más probable
es que la aparcería haya hecho una
aparición temprana en la región, tanto
en las haciendas propiamente dichas
como en la explotación de propieda­
des medianas. En esta forma de or­
ganización de la producción, el apar­
cero se encargaba por sus propios me­
dios (o con ayuda de unos pocos tra­
bajadores) de explotar un terreno es­
pecial (una parte de una hacienda),
guardando una parte de la cosecha,
generalmente el 50 %, y entregando el
resto al dueño de la tierra. Este último
podía hacer algunos avances en dine­
ro, que se cancelaban posteriormente
con café. Existe evidencia, sin embar­
go, de que algunas haciendas de la re­
gión se desarrollaron sobre la base de
un sistema de arrendamiento similar al
de Cundinamarca e incluso con base
en jornaleros permanentes. Este últi­
mo tipo de organización debió ser, sin
embargo, escasa, ya que elevaba con­
siderablemente los costos monetarios
con relación a formas alternativas de
producción.
En Cundinamarca, aunque no es­
tuvo ausente la pequeña producción,
la forma dominante fue la hacienda
explotada por arrendatarios. En este
tipo de haciendas, el propietario au­
sentista era generalmente un comer­
ciante urbano con una gran diversidad
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
de negocios e importantes contactos
políticos. Muchos de aquellos que par­
ticiparon en la expansión cafetera de
fines del siglo habían estado involu­
crados anteriormente en los ensayos
de exportación de tabaco y añil en el
valle del Magdalena y de quinas en Su-
mapaz, o se habían establecido en la
región para instalar trapiches o ha­
ciendas ganaderas, cuyos productos
estaban destinados al creciente mer­
cado bogotano. Estas actividades
complementarias subsistieron durante
los años de bonanza; las propias ha­
ciendas cafeteras combinaban los cul­
tivos del grano con trapiches, la pro­
ducción de algunos alimentos, pastos
y bosques. Aunque el propietario
adoptaba todas las decisiones funda­
mentales de la hacienda y cumplía con
otras funciones económicas básicas
(información y contactos comerciales
y crediticios), el manejo diario de la
hacienda estaba a cargo de un admi­
nistrador o mayordomo. Las funcio­
nes de éstos (que a veces recaían sobre
una misma persona) incluían la ins­
pección general, la contabilidad, la re­
solución de conflictos y la determina­
ción de salarios en épocas de cosecha,
en el primer caso; y la organización
concreta del trabajo, en el segundo.
En esta última labor colaboraban al­
gunos capataces en las haciendas más
grandes.
Los arrendatarios constituían el nú­
cleo fundamental de la hacienda. A
cambio de habitación y un lote para
cultivar sus alimentos, tenían la obli­
gación de trabajar un cierto tiempo
(generalmente dos semanas al mes) en
las labores de la hacienda, o de con­
seguir alguien que lo hiciera. Este tra­
bajo era generalmente remunerado a
la mitad del jornal ordinario. Aunque
en las parcelas se les prohibía sembrar
café y otros cultivos permanentes, los
productos de pan coger podían ser
vendidos en los pueblos vecinos y en
ocasiones eran adquiridos por la pro­
pia hacienda. La movilidad de estos
productos al interior de la hacienda es­
taba, sin embargo, restringida y se exi­
gía el pago de peajes o derechos si-
Capítulo 9
milares. Para las labores estacionales
de la cosecha, la hacienda dependía de
jornaleros temporales que, al igual
que los arrendatarios, provenían fun­
damentalmente del altiplano. Ambos
tipos de trabajadores migraban a ve­
ces por sus propios medios, pero en
otros casos eran contratados por agen­
tes de las haciendas en su lugar de re­
sidencia. En 1906 se calculaba que se
necesitaban unos 12.000 trabajadores
residentes en las haciendas de Cundi-
namarca y unos 100.000 trabajadores
estacionales. Ambas cifras, en parti­
cular la segunda, pueden estar exage­
radas. En cualquier caso, el esfuerzo
de movilización temporal de la fuerza
de trabajo debió ser sustancial en una
época en que la población conjunta de
Cundinamarca y Boyacá era de algo
más de un millón de habitantes y los
medios de transporte moderno no ha­
bían alcanzado pleno desarrollo'.
Aunque este tipo de organización
social tuvo elementos «semiserviles» y
se apoyó en mecanismos de coerción
de la fuerza de trabajo, utilizando los
poderes políticos locales, no puede ca­
racterizarse simple y llanamente como
un sistema «feudal» e incluso como un
retroceso con respecto a las formas de
trabajo de las haciendas del altiplano,
como lo han sugerido algunos autores.
Las condiciones en medio de las cuales
se desarrollaron las haciendas cafete­
ras no fueron particularmente propi­
cias para ello. Durante el acelerado
desarrollo del occidente de Cundina-
marca a fines del siglo XIX, las hacien­
das se caracterizaron por una penuria
de mano de obra. Esto generó un am­
biente de indisciplina casi permanente
de los arrendatarios y una gran difi­
cultad para hacerles cumplir sus obli­
gaciones. Esto era especialmente cier­
to durante la época de cosecha, cuan­
do la escasez de mano de obra se agu­
dizaba. Además, con el aumento en la
población de la región, la venta de los
productos de las parcelas parece haber
sido una actividad muy remunerativa,
a la cual el arrendatario trataba de de­
dicar el mayor tiempo posible. A ello
se agregó el cultivo del café, que se fue
219
generalizando lentamente en las par­
celas a pesar de las prohibiciones. Así
las condiciones no eran particularmen­
te favorables para el recrudecimiento
del feudalismo, sino más bien para el
surgimiento de un espíritu de indepen­
dencia en los arrendatarios. Esto es
precisamente lo que parece haber ocu­
rrido. Marco Palacios ha mostrado
que la tendencia fundamental en el oc­
cidente de Cundinamarca fue hacia el
fortalecimiento de una economía cam­
pesina al interior de las haciendas. El
desarrollo de los movimientos guerri­
lleros en las zonas cafeteras durante la
guerra de los Mil Días y la receptivi­
dad a las ideas liberales y socialistas en
los años veinte parecen ser indicios del
grado de independencia alcanzado por Detalles de un
los trabajadores de las haciendas, que grabado publicitario
sobre el café,
les permitía visualizar nuevas formas publicado por la
de lucha política. "Revista Cafetera"
en 1929.
Para reducir el período que trans­
curría entre la inversión en la siembra
de café y los primeros ingresos mo­
netarios asociados a dicha inversión,
en algunas zonas de Cundinamarca se
desarrolló una forma de contrato de
siembra. En este caso, el trabajador
vendía los árboles de café en edad de
producir al hacendado y tenía el de­
recho a usufructuar la tierra para pro­
ducir artículos de pan coger durante el
período del contrato. Este tipo de re­
laciones se desarrolló especialmente
en el Sumapaz, pero no hay evidencia
de que hayan existido en el Tequen-
dama o en Antioquia.
Las haciendas antioqueñas desarro­
llaron una modalidad intermedia entre
la hacienda cundinamarquesa y san-
tandereana. En este caso, la relación
entre el trabajador permanente (agre­
gado) y la hacienda, aunque no tan te­
ñida de elementos semi-serviles, tenía
características muy similares a las del
arrendatario cundinamarqués. La di­
ferencia más importante fue la con­
centración del sitio de residencia de
los agregados y, como consecuencia
de esto, la separación entre la habi­
tación y la parcela. Esta separación
parece haber sido decisiva para evitar
que se dieran los procesos de fortale-
220
cimiento de la economía campesina tí­
picos de Cundinamarca. Los proble­
mas asociados a la consecución de la
mano de obra estacional parecen ha­
ber sido similares.
Las labores de procesamiento (des­
pulpado, lavado, secado y trilla) per­
manecieron en general atrasadas, aun­
que en las últimas dos décadas del si­
glo XIX se adoptaron algunas mejoras
en las haciendas más grandes. Este
proceso avanzó en mayor medida en
Cundinamarca, donde se llegó a adop­
tar el secado artificial de café, pero
hay también evidencia de innovacio­
nes en las haciendas de Antioquia y
Santander. Cundinamarca siguió sien­
do el líder en técnicas de procesa­
Proceso de lavado miento, al menos hasta 1920. Los San-
del café, según
foto del Álbum de tanderes, por el contrario, tendieron a
Medellin publicado quedarse relativamente rezagados. La
por la Sociedad de trilla fue la actividad de menor avance
Mejoras Públicas, en el país y donde subsistieron en ma­
1922. yor escala las técnicas primitivas. A fi­
nes del siglo, Camacho Roldán esti­
maba que todavía un 90 % del café del
país se exportaba sin trillar.
El valor de las haciendas cafeteras a
fines del siglo era de unos 15 millones
de pesos oro. No obstante, este valor
incluía las revalorizaciones de la tierra
y de los cafetales en una época de bo­
nanza. Las inversiones que se hicieron
Sacos de café para en ellas fueron menores, quizás de
la exportación, unos 10 millones de pesos. Era una
Hacienda Berlín,
Santander, 1922. suma elevada para la época. Los in­
gresos anuales del gobierno nacional
en la década del noventa eran de unos
7 millones y el valor de las exportacio­
nes totales unos 16 millones. Del valor
total de las inversiones, sin embargo,
sólo una parte era atribuible a la pro­
ducción del café. El solo costo de la
tierra constituía un 37 % del valor de
una hacienda. Fuera de ello, ésta tenía
inversiones en caña, ganado, pastos,
algunos productos de pan coger, ha­
bitaciones y trapiches. Los costos de
siembra eran aproximadamente de 5 a
6 centavos-oro por árbol, lo que equi­
valía a unos 4 millones para un total
de 72 millones de árboles a nivel na­
cional. El valor de todas las construc­
ciones, maquinaria y herramientas
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
para el procesamiento del grano ape­
nas constituía un 10 % de su valor. De
esta manera, las inversiones propia­
mente cafeteras eran apenas un tercio
del valor total de las haciendas.
La rentabilidad de estas inversiones
durante los años de la bonanza fue re­
lativamente buena. Con los precios de
la época, el café se vendía en el exte­
rior por unos 22-24 pesos oro por saco
de 60 kg, que le dejaban al propietario
entre 12 y 15 pesos. Incluso si se su­
pone que el capital circulante necesa­
rio era igual al costo de producir y
transportar todo el café del país en un
año (unos 10 millones de pesos) y se
toma como base el valor total de las
haciendas a fines del siglo (15 millo­
nes), la rentabilidad que se obtiene es
relativamente alta: de un 30 % a un
40 %. Cálculos basados en datos de
haciendas dan estimativos muy simi­
lares. Marco Palacios considera, sin
embargo, que la rentabilidad fue mu­
cho más baja y no superó en el perío­
do 1880-1900 como un todo un 16 %
anual, que era, en cualquier caso, su­
perior a la que se obtenía en inversio­
nes alternativas.
Cuando los precios bajaron a fines
del siglo, esta rentabilidad se esfumó
rápidamente. A comienzos del siglo
XX, se estimaba que el costo de pro­
ducir y transportar un saco de café a
Nueva York era de 11 pesos por saco.
Los costos eran similares a los de fines
del siglo XIX, pero los precios medios
de exportación de la época no dejaban
ya ganancias significativas. En el caso
de los Santanderes, el problema era
aún peor, ya que debido al mal pro­
cesamiento del grano y a la inferiori­
dad de las tierras, los precios a los cua­
les se vendían sus cafés en el exterior
eran entre un 20 % y un 30 % más ba­
jos que los del resto del país. Fuera de
lo anterior, la imposibilidad de cose­
char todo el café y de mantener las
plantaciones en buenas condiciones
durante la guerra de los Mil Días ha­
bía generado en muchos casos daños
irreparables. Todas las haciendas del
país sufrieron además por las dificul­
tades para exportar café durante los
Capítulo 9 221

Maquinaria para
beneficio del café
importada de Alemania.
Aviso de "Revista
Cafetera", 1930.

Maquinaria para
beneficiar calé
DESPULPADORAS, SECADORAS,
DESCASCARADORAS,
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años de la guerra, mientras el grano se la bonanza tabacalera algunos desa­

almacenaba en condiciones subópti­
mas. Finalmente, los hacendados que
se habían endeudado en el exterior
para desarrollar sus plantaciones se
vieron enfrentados durante estos años
al peso creciente de las deudas adqui­
ridas: a medida que los precios del
café bajaban, el tipo de cambio subía
y era imposible exportar el grano. Mu­
chos de ellos perdieron sus plantacio­
nes durante la guerra.
A comienzos del siglo era evidente
que, incluso si la hacienda cafetera no
recibía un entierro similar al de otras
experiencias exportadoras del siglo
pasado, estaba condenada a una vejez
prolongada. El futuro cafetero exigía
nuevas formas de producción, que ha­
brían de encontrar terreno propicio en
las zonas de colonización antioqueña.
Transporte y comercialización
El transporte constituyó un gran obs­
táculo al desarrollo cafetero en el siglo
XIX. La expansión cafetera heredó de
rrollos importantes del sistema de
transportes internos, en especial la na­
vegación a vapor por el río Magdale­
na. A fines del siglo se hicieron algu­
nos avances importantes en materia
ferroviaria. En particular, se inaugu­
raron el ferrocarril entre Cúcuta y el
río Zulia, gran parte del de Antioquia
(Medellín a Puerto Berrío) y el de
Honda a La Dorada. Las comunica­
ciones entre el río Magdalena y los
puertos también mejoraron. Ya desde
1871 estaba en servicio la vía Barran-
quilla-Sabanilla (Puerto Colombia) y
en la década del noventa se inauguró
el ferrocarril entre Calamar y Carta­
gena. Además, la infraestructura por­
tuaria, particularmente de Barranqui-
11a (Sabanilla), mejoró sustancialmen­
te a fines del siglo y el transporte ma­
rítimo se modernizó, con el conse­
cuente impacto sobre los fletes.
La modernización del sistema de
transportes sólo abarcaba, sin embar­
go, una parte del trayecto que debía
recorrer el grano: el que comprendía

222
desde algún punto en el interior del
país hasta los mercados de destino. El
transporte de la hacienda o la finca
hasta el primer punto se siguió hacien­
do hasta bien entrado el siglo XX a lo­
mos de mulas. Las recuas de estos ani­
males eran así un elemento esencial
del sistema de transportes. De hecho,
hacían parte significativa de las inver­
siones en las haciendas cafeteras, que
debían destinar pastos abundantes a
su mantenimiento.
La incidencia de un sistema de
transportes deficiente era mucho más
importante en el caso del café que en
otros productos de exportación del si­
glo pasado. La razón era muy simple:
una tonelada de café valía en puertos
colombianos (o en los mercados de
destino) mucho menos que una canti­
dad equivalente de tabaco, quina y,
obviamente, de metales preciosos, los
principales productos alternativos de
exportación. Un mismo flete incidía
así mucho más en los costos finales del
café. En el momento de auge en las
décadas de 1850 y 1860, por ejemplo,
una tonelada de tabaco valía entre tres
y cuatro veces lo que costaba una can­
tidad equivalente de café en puertos
colombianos; en el caso de la quina, la
diferencia era de un 150 % a un 200 %.
Avisó con los
En la época de decadencia del ta­
agentes de la baco en los años setenta, la diferencia
firma Londoño Hermanos de precios se redujo a 3Q-40 %, pero
de Medellín, la mayoría de las hojas exportadas
comerciantes provenían entonces de la Costa atlán­
y exportadores tica (Carmen de Bolívar), mientras el
de café,
"Directorio Comercial café debía ser transportado desde el
de Medellín", 1906. interior del país. En aquella época, la
tonelada de quina seguía valiendo en­
tre dos y tres veces lo que costaba la
misma cantidad de café.
Los costos de transportar y comer­
cializar el café representaron así pro­
porciones importantes del precio del
grano, especialmente en los primeros
años. Para 1867, por ejemplo, el flete
de Cúcuta a Maracaibo representaba
el 15 % del precio del café en Nueva
York. Para 1878, la proporción que
absorbía el costo de transportar el gra­
no de Bucaramanga a Barranquilla era
mucho mayor: 24 %. El acarreo desde
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
el suroeste antioqueño hasta Sabanilla
representaba en 1896 el 13 % del pre­
cio del grano. Se trataba, sin embargo,
de un año en el cual las cotizaciones
del café eran elevadas; con la reduc­
ción de los precios internacionales,
esta proporción se elevó al 32 % en
1904 y al 25 % en 1908. Desde Sasai-
ma hasta Sabanilla, la proporción
equivalente era de 9-11 % en 1890­
1895, pero con la baja en los precios
se incrementó a un 14 % en 1899 y
22 % en 1905. En la hacienda Santa
Bárbara, localizada en este distrito de
Cundinamarca, las erogaciones cau­
sadas por transportes, seguros y co­
misiones representaban un poco más
del 17 % de los costos monetarios to­
tales entre 1886 y 1894. Con el alza en
los fletes y las grandes cantidades ex­
portadas durante los años de bonanza,
estos costos se elevaron entre 1895 y
1898 a un 34 % del total.
En el siglo pasado, la comercializa­
ción de café no era una actividad es­
pecializada. Los casos comerciales
operaban con un conjunto diverso de
negocios exportación-importación,
utilizando para ello comisionistas en
los puertos extranjeros. Los comer­
ciantes colombianos (o extranjeros re­
sidentes en el país) enviaban a estos
últimos las mercancías para que se
vendieran en los sitios de destino.
Después de remitidas, podían girar le­
tras de cambio sobre sus comisionistas
por parte del valor de las exportacio­
nes o por el monto del crédito previa­
mente acordado. Las cuentas se sal­
daban en el momento de venta del
café en el exterior, después de deducir
una comisión del 2 % al 3 %. Cuando
el comerciante también estaba invo­
lucrado en negocios de importación,
era común que solicitara al comisio­
nista la remisión de algunos artículos
para vender en el país.
Los hacendados más grandes actua­
ban al mismo tiempo como exporta­
dores. Los cafés se conocían en estos
casos con el nombre de la hacienda
respectiva. Este hecho respondía a la
diversificación de las actividades de
los empresarios de la época que in-
Capítulo 9
cluía, según hemos visto, actividades
comerciales, la producción de café y
otros negocios en el país. Los produc­
tores más pequeños y los campesinos
dependían obviamente de otros para
la comercialización de sus productos.
En el caso de estos últimos, era común
que se vendiera el café en cereza para
su total procesamiento en las hacien­
das vecinas. Sólo con la generalización
de la despulpadora manual en el siglo
xx comenzó a revertirse esta práctica,
que reducía obviamente los ingresos
de los pequeños productores.
La mayor parte del café que expor­
taba Colombia en el siglo pasado se
destinó a los mercados europeos.
Aunque el mercado norteamericano
fue uno de los primeros en desarro­
llarse, la proporción de las exportacio­
nes del grano destinadas a los Estados
Unidos tendió a estabilizarse en las
tres últimas décadas del siglo en torno
a un 30 % (véase el gráfico 3). En el
caso de Europa, se siguió un patrón
223
común a muchos productos. Las pri­
meras exportaciones se destinaron a
Gran Bretaña, pero posteriormente
fueron adquiriendo una importancia
creciente las ventas a Alemania y
Francia. Tanto Gran Bretaña como
Francia destinaban una parte impor­
tante de sus compras para reexportar
a otros países europeos.
La importancia de Norte de Santan­
der en la producción de café se reflejó
en el peso de Cúcuta como puerto ca­
fetero de Colombia. Las exportacio­
nes por la frontera venezolana in­
cluían café santandereano y alguna
reexportación de café venezolano,
pero excluían el grano producido en la
región de Ocaña. Todavía a fines del
siglo un 30 % del café colombiano se­
guía siendo exportado por la ruta Cú-
cuta-Maracaibo. Con la expansión
santandereana y, especialmente, con
la diseminación del cultivo en Cundi-
namarca y Antioquia, Barranquilla
pasó a ser el principal puerto cafetero
224
de Colombia en las dos últimas déca­
das del siglo. Cartagena también par­
ticipó en el auge de fines del siglo, gra­
cias a las mejores conexiones con el
río Magdalena.
La expansión campesina
La gran bonanza
La primera década del siglo XX no pa­
recía particularmente propicia para
iniciar una gran expansión cafetera. A
pesar de los enormes esfuerzos que
hacía el gobierno de Sao Paulo en Bra­
sil por restringir las siembras y defen­
der los precios del grano, éstos se
mantenían en niveles sumamente de­
primidos desde 1899. La hacienda ca­
fetera, improductiva y afectada por el
mayor conflicto civil de la historia co­
lombiana, la guerra de los Mil Días,
era incapaz de liderar una nueva ex­
pansión. Solo la férrea disciplina im­
puesta por el general Rafael Reyes y
sus intentos por promover nuevas em­
presas económicas constituían ele­
mentos favorables para un nuevo auge
exportador.
A pesar de los elementos desfavo­
rables, la economía cafetera tomó una
fuerza inusitada en Colombia desde la
primera década del siglo XX. Las siem­
bras que se comenzaron a realizar en­
tonces repercutieron sobre las expor­
taciones del grano a partir de 1910.
Dos décadas más tarde, la producción
cafetera se había quintuplicado, su­
perando los tres millones de sacos. El
café no sólo se consolidó como el prin­
cipal producto de exportación de Co­
lombia, sino que nuestro país se con­
virtió en el segundo productor mun­
dial de grano y el primero de cafés
suaves. A comienzos del siglo, Colom­
bia producía un 3.5 % del café del
mundo. Para fines de la década del
veinte esta participación había llegado
a un 10 % y continuaría al alza, según
veremos más adelante.
Esta expansión significó un cambio
radical en la frontera y en las formas
de explotación. El crecimiento de la
producción se concentró en las áreas
de colonización antioqueña en el viejo
Nueva Historia de Colombia, Vol. V
Caldas, el sur del departamento de
Antioquia y el norte del Tolima y el
Valle del Cauca. Esta región había
sido poblada desde fines de la Colonia
y ya para comienzos del siglo XX había
adquirido una masa de población im­
portante. En efecto, de acuerdo con
los censos, la población del viejo Cal­
das había aumentado de 12.667 habi­
tantes en 1835 a 34.240 en 1851
71.749 en 1870 y 341.198 en 1912. Los
colonizadores desarrollaron inicial­
mente una agricultura de roza y que­
ma, similar a la que se practicaba en
otras regiones del país, y algunas ac­
tividades comerciales suplementarias
(engorde de cerdos, guaquería, etc.).
El café no hizo parte importante de
este proceso, incluso en las regiones
de poblamiento tardío (el Quindío),
ya que su largo período de gestación
no se adaptaba a los requerimientos
del proceso de colonización. No obs­
tante, a comienzos del siglo XX el cul­
tivo del grano se expandió rápidamen­
te en las pequeñas y medianas propie­
dades que se habían desarrollado en la
región, gracias a un largo proceso de
lucha por la tierra de los colonizadores
contra los adjudicatarios de baldíos,
que contó con el apoyo de las élites co­
merciales de Medellín y, posterior­
mente, de Manizales. Este proceso de
difusión de las unidades campesinas
no fue, sin embargo, independiente de
una apreciable concentración de la
propiedad en las zonas de coloniza­
ción. De acuerdo con las estimaciones
de Marco Palacios, solamente un 20 %
de las adjudicaciones de tierras en
Antioquia y Caldas entre los años
1823 y 1931 (unas 250.000 hectáreas)
favorecieron a colonizadores o a pro­
pietarios pequeños y medianos (me­
nos de 50 hectáreas).
El avance del café en esta región en
las tres primeras décadas del siglo XX
fue espectacular. Antioquia y Caldas
pasaron de producir 90.000 sacos en
1900 (un 15 % de la producción nacio­
nal) a 384.000 en 1913 (36 %) y
1.622.000 en 1932 (47 %). La produc­
ción de Tolima y Valle era de unos
110.000 sacos en 1913 (10 % del total
Capítulo 9 225

nacional), pero estaba representada

en gran medida por la cosecha de las Cuadro 2
haciendas del oriente del Tolima y el
sur del Valle. Para 1932, la producción
de estos dos departamentos era de Concentración de la producción de café, 1923 y 1932
802.000 sacos (un 23 % de la produc­ (Clasificación según tamaño de los cafetales adultos)
ción nacional) y estaba concentrada ya
en la cordillera central. Además, la
producción cafetera comenzó a dise­ Número de fincas % Producción
minarse en nuevas regiones del país,
especialmente en Cauca, Nariño, Hui- 1923 1932 1923 1932
la, Boyacá y Magdalena. Las viejas
zonas de producción en Norte de San­
tander, Santander y Cundinamarca Hasta 3 ha. 34.841 113.950 24.4% 26.1 %
controlaban el 82 % de la producción 3.1 - 12 ha. 8.544 31.178 32.0 % 33.4 %
12.1 - 35 ha. 1.544 3.255 20.1 % 22.3 %
nacional a la vuelta del siglo (500.000 Más de 35 ha. 560 823 23.5 % 18.2%
sacos), pero ya en 1932 esta propor­
ción se había reducido a sólo un 24 % Total 45.489 149.206 100.0 100.0
(820.000 sacos).
Si la hacienda cafetera fue el eje de Fuente: Machado, Absalón. El Café: de la aparcería al capitalismo,
la expansión en el siglo XIX, la nueva Bogotá, Punta de Lanza, 1977. Cuadros 11 y 12, págs. 124­
producción provino fundamentalmen­ 125.
te de pequeñas y medianas unidades.
Estas fincas eran ya dominantes en
1923, cuando aquellas con cafetales haciendas (unidades con más de 35
adultos de menos de 12 hectáreas hectáreas de café adulto o 50.000 ca­
(unos 20.000 cafetos con la densidades fetos aproximadamente) sólo repre­
promedio típicas de la época) contro­ sentaba entonces un 23.5 % de la pro­
laban el 56.4 % de la producción na­ ducción. Para 1932 este proceso de
cional (cuadro 2). Este tipo de fincas «democratización» de la producción
era administrado fundamentalmente cafetera se había acentuado aún más.
por sus propietarios, señalando así su La producción en fincas con cafetales
carácter de unidades campesinas pe­ de menos de 12 hectáreas y de más de
queñas y medianas. La producción en 35 se había incrementado en el primer

La hacienda cafetera
Berlín, en Santander,
hacia 1922.
Si en el pasado
la expansión cafetera
fue determinada por
las grandes haciendas,
en el XX la producción
proviene de las
fincas medianas
y pequeñas.
En 1923, estas
unidades originan
un 56.4% de la
producción nacional.
 Nueva Historia de Colombia. Vol. V
226

Caldas y Valle se fortalecían las fincas

Cuadro 3 medianas. Para 1932, las unidades
productivas con cafetales de menos de
12 hectáreas representaban el 40 %
Concentración de la producción en los principales más de la producción en todos los de­
departamentos (1923 y 1932) partamentos del país. Como se puede
(Clasificación según tamaño de los cafetales adultos) apreciar, la producción campesina de
café, irradiando desde el núcleo antio-
Hasta 12 ha. 12.1 a 35 ha. Más de 35 ha. queño, se había ido apoderando gra­
Departamentos dualmente de otras regiones del país.
1923 1932 1923 1932 1923 1932 Este proceso se acentuaría en la dé­
cada del treinta.
La apreciación sobre el creciente ca­
Antioquia 57.4 % 56.6 % 23.0 % 26.1 % 19.6 % 17.3 % rácter «democrático» de la producción
cafetera no debe ser exagerada. En
Caldas 69.2 64.1 20.4 25.2 10.4 10.7 primer término, el grueso de los pro­
ductores (76 % en 1932) tenían cafe­
Cundinamarca 29.0 47.2 16.0 14.9 55.0 37.9 tales de menos de 3 hectáreas, pero
participaban en forma reducida en la
Norte de Santander 56.3 70.4 25.0 14.1 18.7 15.5 producción (26 %, según el cuadro 2).
La diferenciación social al interior de
Santander 35.6 39.7 16.4 23.5 48.0 36.8 la economía campesina era un hecho
tan importante como el crecimiento en
Tolima 41.7 46.0 19.8 26.4 38.5 27.6 el número de pequeños productores,
según se refleja en la creciente impor­
Valle 80.7 72.8 12.1 22.8 7.2 4.4 tancia de las fincas medianas. Además,
poco más de 4.000 fincas (un 2.7 %
Fuente: Machado, Absalón. El café: de la aparcería al capitalismo, Bo­ del total) representaban en 1932 más
gotá, Punta de Lanza, 1977. Cuadros 14 y 15, págs. 131-132. del 40 % de la producción nacional.
Fuera de lo anterior, la concentración
de las actividades comerciales e indus­
caso al 59.5 % y se había reducido en triales asociadas al café representaba
el segundo a un 18.2 %. un drenaje importante en los ingresos
Entre los principales departamentos de los pequeños productores, según
productores, la importancia de las uni­ veremos más adelante.
dades pequeñas y medianas era mayor
en 1923 en el Valle y Caldas (véase el La organización de la
cuadro 3). Antioquia, Norte de San­
tander y Tolima estaban en una situa­
producción y la comercialización
ción intermedia, indicando que com­ En las unidades productivas más pe­
binaban grandes y pequeñas unidades, queñas, la fuerza de trabajo era exclu­
en proporciones diferentes dependien­ sivamente familiar. El uso de esta
do de los distintos municipios en cada mano de obra no era muy intenso, ex­
uno de estos departamentos. La ma­ cepto en épocas de cosecha. En efec­
yor concentración de la producción to, los cuidados del cultivo se reducían
era característica de Cundinamarca y a la desyerba del cafetal (generalmen­
Santander. No obstante, incluso en es­ te dos veces al año), a la poda de los
tos departamentos una proporción im­ chupones o tallos superiores y al des-
portante de la cosecha provenía de fin­ musgado de los árboles. La fertiliza­
cas pequeñas y medianas. Más aún, ción de los cafetales (incluso con de­
fue precisamente en Cundinamarca sechos orgánicos), el control contra la
donde se dio el mayor proceso de de­ erosión y otras prácticas agrícolas eran
mocratización de la producción en la prácticamente desconocidos. Los re­
década del veinte, al tiempo que en plantes se hacían con arbolitos de
Capítulo 9
poco desarrollo, nacidos en las plan­
taciones adultas, sin utilizar germina-
dores o almácigos. La producción se
hacía generalmente con sombrío de
plátano, lo cual proporcionaba un su­
plemento alimenticio necesario. Era
también común intercalar otros culti­
vos, especialmente en los cafetales
más jóvenes, y se reservaba parte de
la finca para cultivos de subsistencia
(maíz, fríjol, etc.). La cría de cerdos y
gallinas complementaba la producción
de alimentos. La finca disponía ade­
más de pastos para mantener el prin­
cipal medio de transporte de la época:
la mula.
En las fincas más grandes se utili­
zaba obviamente mano de obra extra­
familiar, especialmente en época de
cosecha. Las formas de contratación
en Caldas incluían tanto el pago a jor­
nal como sistemas de «compañías».
Estos sistemas no eran muy diferentes
a las aparcerías del oriente del país. El
trabajador recibía el 50 % del café co­
sechado con una deducción adicional
si lo entregaba sin procesar al dueño
de la tierra. Al igual que en el oriente
del país, también existía un sistema de
«compañías» para la siembra. En este
caso, el trabajador hacía uso de la tie­
rra durante los años del contrato (ge­
neralmente cuatro) y vendía al propie­
tario los árboles en edad de producir.
Una de las grandes innovaciones de
la economía cafetera fue la generali­
zación de la despulpadora manual. Es­
tas máquinas se convirtieron en el
principal producto de la Ferrería de
Amagá y en un utensilio necesario en
todas las fincas cafeteras. En 1915 el
70 % de las fincas antioqueñas dispo­
nían de esta máquina; para 1922 esta
proporción se había elevado al 97 %.
En Caldas, la proporción era de un
80 % en 1926. Para esa época, las des-
pulpadoras se habían difundido en
gran escala en Cundinamarca y Toli-
ma, en menor medida en el Valle y
muy poco en las viejas regiones cafe­
teras de los Santanderes. Esta inno­
vación permitió que las principales la­
bores de beneficio diferentes a la trilla
(despulpado, lavado y secado del gra­
227
no) se trasladaran de las haciendas y
centros de beneficio a las fincas pe­
queñas, permitiendo así un contacto
directo de los campesinos con los co­
merciantes urbanos.
La relación entre el campesino y la
fonda sustituyó así en las zonas de co­
lonización antioqueña aquella entre el
arrendatario y la hacienda típica del
oriente del país. El fondero adelanta­
ba al campesino el crédito necesario
para sus compras a lo largo del año,
recibiendo el café con un descuento
significativo en la época de la cosecha.
Los intereses explícitos o implícitos en
estas transacciones alcanzaban tasas
de usura y fueron uno de los grandes
temas de debate hasta que la acción de
la Caja Agraria y la Federación Na­
cional de Cafeteros en los años treinta
comenzaron a poner coto a estas tran­
sacciones desiguales. Debido al per­
manente endeudamiento del campe­
sino, éste se apresuraba a entregar el
café al fondero sin el secado necesa­
rio. Este último debía así encargarse
de terminar esta fase del procesamien­
to. Aparentemente esta labor no se
cumplía a cabalidad, ya que el secado
insuficiente del grano en el occidente
del país y el consecuente deterioro de
su calidad continuaron siendo una
preocupación constante hasta los años
treinta.
El fondero era apenas la primera
pieza en la red comercial del café. El
grano pasaba a manos de los agentes
de las casas exportadoras, localizadas
en los pueblos más importantes, que
debían remitir el grano a los centros
comerciales, donde se trillaba antes de
remitirlo a los mercados de destino.
Las casas exportadoras a veces actua­
ban en forma concertada a través de
sus agentes para disminuir los precios
de compra, controlar los fletes de las
muías y otras actividades similares. A
fines de la primera década del siglo xx
hubo un cuasi-monopolio de este tipo
en Antioquia, llamado «Negocio de X
y Y» (X por café y Y por cueros), que
llegó a controlar el 65 % de las ex­
portaciones de café de la región. En
cualquier caso, los primitivos sistemas
228
de comunicación de la época permi­
tían disparidades importantes en los
precios de adquisición del grano a ni­
vel local y grandes márgenes comer­
ciales. Para fines de los años veinte y
comienzos del treinta, Mariano Aran-
go ha estimado que los productores de
Caldas sólo recibían un 50 % del pre­
cio de venta del café en el exterior,
contra 70 % en Medellín y Girardot.
Solamente las acciones de la Federa­
ción Nacional de Cafeteros en los años
treinta, dirigidas a mantener un siste­
ma de información en las localidades
sobre las cotizaciones corrientes del
café y a adquirir el grano en los mer­
cados deprimidos, vinieron a romper
estas imperfecciones.
El transporte hasta los principales
centros comerciales del país se siguió
haciendo en recuas de muías hasta
bien entrado el siglo XX. La cría de es­
tos animales constituyó así la base de
las «empresas de transporte» de la re­
gión. Sólo la penetración de los ferro­
carriles y carreteras fue desplazando
lentamente este medio rudimentario
de comunicación.
Interior de una
Otra de las grandes innovaciones
trilladora de café,
Medellín, 1922. del siglo XX fue la introducción en gran
Para esta época, escala de la trilla de café. Esta activi­
la trilla empleaba dad se convirtió en una de las princi­
en esa ciudad
1 823 trabajadores, pales actividades industriales en Me-
un 32 % de los dellín y Cali y, en menor medida, en
obreros y empleados otras ciudades del occidente del país.
industriales En Medellín en 1923 la trilla de café
locales.
empleaba 1.823 trabajadores, un 32 %
de los 5.702 empleados y obreros in­
dustriales de la ciudad. En Cali, en
1925, los tres principales estableci­
mientos industriales eran trilladoras
de café. Las siete trilladoras que exis­
tían entonces empleaban 615 obreros,
un 41 % de los 1.504 trabajadores fa­
briles de la ciudad. En ambos casos, la
fuerza de trabajo era fundamental­
mente femenina. Aunque algunos de
estos establecimientos eran propiedad
de los grandes comerciantes, en otros
se trataba de empresas independientes
que prestaban sus servicios a los ex­
portadores más pequeños.
La pugna entre Medellín, Manizales
y Cali por el control del comercio ca­
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
fetero dependió decisivamente de la
mejora en los sistemas de transporte.
Medellín tuvo la primacía hasta la se­
gunda década del siglo, gracias al de­
sarrollo temprano del ferrocarril de
Antioquia y su prolongación hacia el
sur a través del ferrocarril de Amagá.
Manizales intentó competir con Me-
dellín estableciendo un cable aéreo
con Mariquita, que permitiera expor­
tar directamente el grano. Este cable
se inició en 1913 pero sólo se completó
en 1921. Con la apertura del canal de
Panamá en 1914 y la terminación del
ferrocarril entre Buenaventura y Cali
en 1915, esta última ciudad pudo en­
trar a competir con Medellín y Mani-
zales en la comercialización del café
del viejo Caldas, estableciendo con
esta región un servicio de navegación
a vapor por el río Cauca. Con la pos­
terior extensión del ferrocarril del Pa­
cífico hacia el norte y su conexión con
el de Caldas en la década del veinte,
las ventajas comerciales se inclinaron
definitivamente en favor de Cali. Ya a
fines de la década del veinte, Cali ex­
portaba por la vía de Buenaventura el
30 % del café colombiano. A fines de
la década siguiente, esta proporción se
elevó a la mitad.
Hasta la crisis cafetera de 1920-21,
la comercialización externa de café se
siguió haciendo por el sistema de con­
signación típico del siglo XIX. Los cam­
bios operados en la comercialización
externa durante las dos primeras dé­
cadas del siglo fueron de dos tipos. En
primer término, las exportaciones se
concentraron crecientemente en los
Estados Unidos. Este hecho se hizo
evidente desde los primeros años del
siglo. Ya entre 1905 y 1909, la pro­
porción de las exportaciones colom­
bianas destinadas a dicho país se ha­
bían elevado a más del 60 % y antes
de la primera guerra mundial a casi un
70 %. Con el cierre del mercado eu­
ropeo durante la guerra, esta partici­
pación se elevó a más del 90 %. El de­
sarrollo de este importante intercam­
bio tuvo como origen el interés de los
comerciantes del grano en los Estados
Unidos en promover fuentes de pro-
Capítulo 9
ducción diferentes a Brasil, que a co­
mienzos del siglo controlaba tres cuar­
tas partes de la producción mundial y
había comenzado a regular el mercado
a través de programas de «valoriza­
ción» que rompían las reglas de juego
que habían imperado hasta entonces.
Esta concentración de las exportacio­
nes fue a la postre ventajosa para Co­
lombia, porque suavizó los impactos
de las guerras mundiales sobre las ex­
portaciones del país y concentró ade­
más las ventas en el mercado más di­
námico a nivel mundial. Solamente en
las décadas del cincuenta y el sesenta
habría de desarrollarse un proceso es­
table de desconcentración de las ven­
tas, dirigido por la Federación Nacio­
nal de Cafeteros, que respondía a un
cambio radical en la dinámica de con­
sumo norteamericano.
El segundo cambio que se operó en
las primeras décadas del siglo fue el in­
cremento apreciable en la escala de las
operaciones comerciales. Esto permi­
tió que las casas comerciales más gran­
des del país se establecieran en Nueva
York, el principal centro de comercia­
lización del café colombiano. Una de
las primeras en localizarse en dicha
ciudad fue la casa Sáenz Hermanos,
en 1902. Entre 1912 y 1914 se estable­
cieron además Vásquez y Correa,
Londoño Hermanos, Alejandro Án­
gel y Compañía y Pedro A. López y
Compañía, entre otros. El proceso se
aceleró durante la primera guerra
mundial, gracias a las restricciones
que impuso el gobierno norteameri­
cano a algunos grandes comisionistas
establecidos en Nueva York, alema­
nes en su mayoría. La escala creciente
de las operaciones y el consecuente ac­
ceso a créditos comerciales en Estados
Unidos permitió que algunas casas co­
merciales iniciaran además operacio­
nes bancarias. El caso más importante
fue el Banco López, que llegó a ser la
principal entidad financiera del país,
canalizando líneas de crédito conce­
didas por bancos norteamericanos y
europeos.
La mayoría de las principales casas
comisionistas del país quebraron du-
229
rante la crisis de 1920. El fin de la pri­ Patios de secado
mera guerra mundial había generado del grano en la
una ola de especulación sin preceden­ hacienda cafetera
de San Nicolás,
tes en los mercados de materias pri­ Lebrija, Santander,
mas. En el caso del café, la oleada se de propiedad de
agravó a raíz de la helada brasileña de Elíseo Serrano
1918. Las cotizaciones del café colom­ Camargo ("Libro
biano se elevaron de 14 centavos de azul de Colombia",
1918).
dólar por libra a mediados de 1918 a
más de 30 centavos un año más tarde.
Los altos precios se mantuvieron hasta
mediados de 1920, pero la crisis mun­
dial que se inició entonces arrastró las
cotizaciones del grano, que ya para fi­
nes de dicho año habían retornado a
los niveles anteriores a la helada. Esta
crisis generó pérdidas cuantiosas a
las firmas exportadoras, que habían
adquirido grandes volúmenes del gra­
no durante los meses de bonanza, que
se encontraban todavía en tránsito a
mediados de 1920. Para hacer las co­
sas aún peores, una sequía había re­
ducido el caudal del río Magdalena
complicando enormemente la remi­
sión de las mercancías. Para fines del
año, muchas firmas habían quebrado.
El Banco López logró subsistir gracias
a la inyección de recursos provenien­
tes del exterior. A mediados de 1923
desaparecería, en medio de un episo­
dio confuso, que algunos analistas han
asociado con acciones del gobierno de
Pedro Nel Ospina dirigidas a crear una
230
crisis financiera propicia para la fun­
dación del Banco de la República.
La quiebra de las casas comisionis­
tas permitió la penetración del capital
extranjero en el negocio del café y la
creación de nuevas firmas domésticas
especializadas en la comercialización
del grano. La primera casa extranjera
en establecerse fue la American Cof-
fee Corporation, subsidiaria de la
Atlantic and Pacific Tea Company, la
firma tostadora más grande de los Es­
tados Unidos, dueña de la cadena de
supermercados A&P. Muy pronto
llegaron otras, en especial W.R.
Grace & Company, propietaria de la
empresa naviera del mismo nombre,'
Hard and Rand Inc., y Steinwender,
Stroffregen and Company. Estas com­
pañías contaban entre las más grandes
que operaban en el mercado nortea­
mericano de la época.
Entre las empresas colombianas que
surgieron después de la crisis de 1920
se destaca, en primer término, Adolfo
Aristizábal y Compañía, cuyo destino
estuvo íntimamente ligado al ascenso
comercial de Cali. Establecido en la
ciudad en 1915, tenía originalmente
un negocio modesto de importación.
A raíz de la crisis de 1920 amplió con­
siderablemente sus operaciones, pro­
porcionando crédito o mercancías im­
portadas a los productores del grano.
Para mediados de la década del treinta
se había convertido en el líder indis­
cutible del negocio del café, posición
que conservaría hasta comienzos de
los años cincuenta. La otra firma de
exportaciones nacionales que surgió
en la época fue Jesús M. López y
Compañía. Su propietario había par­
ticipado en la empresa Ángel, López
y Compañía que quebró durante la cri­
sis de 1920. La nueva firma se orga­
nizó en 1923, estableciendo su centro
de operaciones en Medellín.
El significado
de la economía cafetera
La gran expansión cafetera de comien­
zos del siglo XX no sólo representó un
incremento apreciable en el volumen
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
del comercio exterior, sino también un
cambio cualitativo en el proceso de de­
sarrollo colombiano. La inestabilidad
de nuestro comercio de exportación,
dependiente a lo largo del siglo XIX de
coyunturas excepcionales en los mer­
cados internacionales, dio paso a un
sector exportador estable y competi­
tivo. Lo que es más importante, la di­
námica de la economía cafetera rom­
pió definitivamente las barreras que se
interponían para el desarrollo capita­
lista moderno en el país.
La base campesina de la expansión
no fue indiferente a este proceso de
modernización. En efecto, la econo­
mía parcelaria representaba al menos
tres ventajas importantes con relación
a la hacienda cafetera. En primer tér­
mino, permitía eliminar o reducir sus­
tancialmente la inversión de capital en
la producción del grano. La amplia­
ción de las siembras dependía ahora
de los propios campesinos, que capi­
talizaban su fuerza de trabajo, y no de
inversiones monetarias por parte de
los empresarios del sector. El escaso
capital dinero disponible en el país po­
día concentrarse así en el comercio y
otras actividades complementarias del
negocio, que no exigían inmovilizar
los patrimonios por períodos largos de
tiempo.
La producción del café permitía
además explotar en forma permanente
e intensiva tierras que de otra manera
hubieran permanecido subutilizadas
en la agricultura tradicional. En este
sentido, la introducción del café debe
considerarse como una forma elemen­
tal de cambio técnico, ya que hizo po­
sible un mejor uso económico de los
suelos. En particular, el sistema de
roza y quema típico de las zonas de co­
lonización, en el cual la tierra perma­
necía inactiva durante largos períodos,
mientras recuperaba su fertilidad na­
tural, dio paso a un uso estable de los
suelos. Además, a diferencia de la
otra forma de empleo permanente de
la tierra en la región antioqueña y en
la mayor parte del país, la ganadería,
el café hacía un uso intensivo de los
suelos, permitiendo incrementar así la
Capítulo 9 231

densidad de población. El contraste Y '

entre una y otra forma de explotación .11 X £
fue enfatizado brillantemente por Ale­
jandro López:
«El moméntum comunicado al país
en el sentido del cultivo extensivo tie­
ne relación con la mayor parte de los
problemas nacionales, estorbando, a
mi modo de ver, el desarrollo econó­
mico y suscitando nuevos problemas.
Tiende a producir la 'abundancia de
brazos' en unas regiones y la migra­
ción de la población en otras; plantea
problemas agrarios; impide la concen­
tración de la población en el área ya
conquistada, adaptada y con mercados
disponibles, y dificulta por eso la crea­
ción de nuevas industrias, cuya viabi­
lidad depende de una buena demanda;
con ello se agrava el problema
fundamental de los transportes y se
acentúa la carestía de los mante­
nimientos.»
La expansión del café era posible,
finalmente, sin sacrificar la produc­
ción de alimentos necesaria para la re­
producción de la fuerza de trabajo de
los campesinos. Este hecho le daba a
la caficultura colombiana una gran ca­
pacidad de competencia en el mercado
W.R.CRACEECO.
NEW YORK. N£W O«L£ANS SAN FRANCISCO
internacional. Mariano Ospina Pérez
destacó este hecho, como gerente de GRACE SERVICE •
IINK.IN C
la Federación Nacional de Cafeteros,
a comienzos de los años treinta:
«Colombia, debido a la enorme par­
C O F£ FIMPOítTEFl,
E E.
PLANTEA.
celación de sus propiedades cafeteras
BUYINC OFFICES IN ALU PROOUCING COUNTflitb
y a la multiplicidad de los cultivos que
hay dentro de cada plantación de café,
está en una situación muy favorable
para resistir una lucha de precios [...] han destacado diversos autores. Vea­ Propaganda de la
aun suponiendo que se perdiera gran mos, por ejemplo, lo que afirmó Luis línea de buques
Eduardo Nieto Arteta: W. R. Crace & Co.,
parte de la cosecha de café o que el uno de los principales
precio de éste baje considerablemen­ «Se le debe también (al café) otra transportadores de
te, la población cafetera contará con transformación histórica: el desarrollo café colombiano
parte apreciable de los productos que y la formación del mercado interno. de la época
necesita para su subsistencia.» Hay una peculiaridad colombiana: no ("Libro azul
de Colombia', 1918).
Los ingresos reales de los campesi­ hemos tenido que realizar una especial
nos se incrementaban, ya que mante­ reforma agraria para la creación o am­
nían sus productos de pan coger, al pliación de ese mercado. En otras na­
tiempo que el mejor uso del suelo per­ ciones americanas fue necesario eli­
mitía aumentar la producción comer- minar el feudalismo mediante refor­
cializable. Estos ingresos fueron fun­ mas agrarias leves o fundamentales.
damentales en la formación del mer­ La realidad colombiana ha sido distin­
cado interno en Colombia, según lo ta. Mediante el cultivo del café se ob­
 Nueva Historia de Colombia. Vol. V
232

tuvo una mayor capacidad de consu­ mercado no se restringía a la mayor

mo, hecho que fue posible debido a las
condiciones sociales de la producción
de café.»
La expansión del ingreso real de los
campesinos se dio paralelamente con
procesos de concentración del ingreso,
que permitían extraer un margen co­
mercial muy elevado en las zonas cam­
pesinas, según hemos visto. Los cam­
bios tecnológicos en el uso del suelo y
aquellos que se dieron paralelamente
en otras actividades (la modernización
del transporte, las mejores prácticas
comerciales y la industrialización de la
trilla, entre otras) permitían que se
dieran simultáneamente ambos pro­
cesos. Finalmente, la ampliación del
demanda campesina. De igual impor­
tancia fue el desarrollo de actividades
complementarias: el transporte, la co­
mercialización, la trilla, la producción
de sacos de fique (también de base
campesina), la cría de mulas, el co­
mercio de importación, la creciente
producción industrial en las ciudades,
el crecimiento en los ingresos fiscales,
con la consecuente ampliación de las
actividades del Estado, etc. El café ha­
bía creado por fin el conjunto de ac­
tividades que resquebrajarían defini­
tivamente la economía precapitalista
que habíamos heredado de la Colonia
y que la expansión exportadora del si­
glo XIX apenas había rasguñado.

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URRUTIA, MIGUEL. 50 años de desarrollo económico colombiano, Bogotá: La Carreta, 1979.
Capítulo 10
La consolidación de la industria
cafetera. 1930-1958
José Antonio Ocampo
La dinámica decreciente
de la producción cafetera
L a gran bonanza que experimentó
la economía cafetera hasta la gran
crisis mundial del año 1929 no se
terrumpió bruscamente. Por el contra­
inhasta
rio, la producción del grano siguió cre­
ciendo en las décadas posteriores. A
comienzos de los sesenta, la cosecha
era de unos 7.8 millones de sacos de
60 kg de café verde (gráfico 1), cerca
del triple de la producción en la se­
gunda mitad de la década del veinte
(2.9 millones).
No obstante, el dinamismo fue cada
vez menor. En efecto, el crecimiento
de la producción y de las exportacio­
nes fue muy rápido en las primeras dé­
cadas del siglo XX (entre el 6 % y el
8 % anual). Todavía en la década de
los años treinta, la cosecha siguió cre­
ciendo a un ritmo del 5 % anual. Des­
pués de una clara desaceleración en
los años cuarenta, el crecimiento del
sector se redujo, sin embargo, a me­
nos del 2 % en los años cincuenta y
sesenta (cuadro 1).
233
Las tendencias anteriores se refle­
jaron en forma notoria en la partici­
pación del país en la producción y el
comercio mundial del grano (gráfico 2).
Ya a comienzos de la década del trein­
ta, Colombia controlaba el 10 % de la
producción exportable y el 12.4 % del
comercio mundial del grano. Estas
participaciones siguieron aumentando,
­ alcanzar un máximo del 20 %
durante los años de la segunda gue­
rra mundial. Con la pérdida de dina­
mismo, estas participaciones comen­
zaron a descender en la posguerra,
hasta estabilizarse en los años sesenta
en un 13 % y 12 % respectivamente.
Respecto de la evolución regional,
el lento crecimiento de la producción
en Cundinamarca y en los Santanderes
era ya notorio desde comienzos del si­
glo. Esta tendencia se mantuvo des­
pués de 1932. Entre estos años y me­
diados de la década del cincuenta, la
participación de estos tres departa­
mentos en la producción nacional se
redujo de un 23.9 % a sólo un 14.4 %;
los Santanderes mostraron incluso un
retroceso absoluto durante estos años
(cuadro 2). El dinamismo de la pro­
ducción dependió, en las primeras dé­
cadas del siglo, de la amplia zona de
colonización antioqueña en el viejo
 Nueva Historia de Colombia. Vol. V
234

Gráfico 1

Producción y exportaciones de café (1925-1964)

(Miles de sacos de 60 kg de café verde)
7 760

Fuentes: Exportaciones: Anuarios de comercio exterior v Federación Nacional de Cafeteros.

Producción: 1925/6-29/30 a 1940/1-44/5: FAÓ. 1945/6-49/50-1960/1-64/5: Departamento de Agricultura
de EE.UU.

Caldas, el sur del departamento de

Cuadro 1 Antioquia y el norte del Valle y el To-
lima. En estos cuatro departamentos,
La dinámica decreciente de la producción cafetera la producción creció a un ritmo anual
del 8.1 % entre 1913 y 1932. La pro­
Exportaciones Producción ducción antioqueña mostró ya un es­
caso dinamismo en la década del trein­
Miles de Tasa de Millones de Tasa de ta. Valle, Caldas y Tolima siguieron
Años creciendo, sin embargo, a un ritmo rá­
sacos crecimiento sacos crecimiento
pido entre 1932 y 1945 (4.4 % anual),
1900-09 573 aumentando su participación en la pro­
ducción nacional del 52.3 % al 62.2 %.
1910-19 1.041 6.2% La desaceleración de la expansión ca­
1920-29 2.178 7.7 fetera en los años posteriores fue par­
1930-39 3.561 5.0 3.9 ticularmente notoria en estos depar­
1940-49 4.900 3.2 5.6 tamentos. Entre 1945 y mediados de
3.7% los años cincuenta, el crecimiento de
1950-59 5.430 1.0 6.7 1.8 la producción se redujo en estas regio­
1960-69 6.107 1.2 7.9 1.7 nes al 1.2 % anual y su participación
en la producción nacional a un poco
Capítulo 10
menos del 60 %. Aunque la frontera
cafetera se desplazó hacia nuevas re­
giones del país (Cauca, Nariño, Huila
y Boyacá), estas zonas fueron inca­
paces de sustituir el menor dinamismo
de la producción en las comarcas de
colonización antioqueña.
Muy poco de este proceso tuvo que
ver con desarrollos propios de la eco­
nomía mundial. Por el contrario, los
precios internacionales del café tuvie­
ron un ascenso notorio en la posguerra
(gráfico 3), reflejándose en las coti­
zaciones internas del grano, según ve­
remos más adelante. Por otra parte,
aunque la mayor participación en el
mercado internacional exigía una co­
laboración creciente en la regulación
de los precios, este hecho sólo se hizo
notorio al final de nuestro período
de estudio. De hecho, aunque Colom­
bia había comenzado a participar en
235
acuerdos internacionales desde los
años treinta, las restricciones que im­
pusieron a la producción del país fue­
ron insignificantes. Finalmente, aun­
que el país siguió dependiendo muy
estrechamente del mercado nortea­
mericano hasta los anos cincuenta, el
menor dinamismo de las compras de
los Estados Unidos tampoco fue una
limitante fundamental. Por el contra­
rio, a través de las acciones de la Fe­
deración Nacional de Cafeteros, el
país fue capaz de reorientar sus ex­
portaciones hacia el mercado euro­
peo, donde existían amplios segmen­
tos que no estaban sujetos a preferen­
cias coloniales y neo-coloniales (Ale­
mania y los países escandinavos, por
ejemplo).
La desaceleración del crecimiento
cafetero en la posguerra debe buscarse
así en factores domésticos. El primero
 Nueva Historia de Colombia. Vol. V
236

Cuadro 2

Producción por regiones (1932-1956)

(Miles de sacos de 60 kg de café verde)
Producción % de producción nacional
Regiones
1932 1944 - 4 5 1953-56 1932 1944-45 1953-56

Antioquia 618 710 1.003 17.9 % 14.0% 16.9 %

Caldas 1.004 1.694 1.922 29.1 33.4 32.3
Cauca 56 153 148 1.6 3.0 2.5
Cundinamarca 406 427 554 11.8 8.4 9.3
Huila 51 77 220 1.5 1.5 3.7
Norte de Santander 270 330 169 7.8 6.5 2.8
Santander 150 158 137 4.3 3.1 2.3
Tolima 448 740 843 13.0 14.6 14.2
Valle 354 724 790 10.3 14.3 13.3
Otras 98 66 158 2.8 1.3 2.7

Total 3.453 5.079 5.944 100.0 100.0 100.0

Fuentes: 1932: Censo cafetero, Revista Cafetera de Colombia, núms. 34-35, enero-febrero 1932,
pág. 1.546.
1944/5: Mariano Arango, El café en Colombia, 1930-1958: producción, circulación y
política, Bogotá: Carlos Valencia Editores, 1982, pág. 91. Datos originales en perga­
mino convertidos a café verde a razón de 1 saco pergamino = 0,8 sacos verde.
1953/4-55/6: CEPAL/FAO, El café en América Latina, Vol. I, Colombia y El Salvador,
México, 1958, Cuadro 13, pág. 26.

de ellos es la violencia política que, iba a llegar pronto a un límite. La nue­

como se sabe, afectó duramente las
zonas cafeteras de Caldas, Valle y To-
lima, donde la desaceleración de las
siembras fue más notoria. El segundo
es el agotamiento de la tecnología ca­
fetera tradicional. El crecimiento de la
producción sólo era posible con la mis­
ma tecnología mediante la incorpora­
ción masiva de nuevas tierras al culti­
vo. Aunque este proceso continuó en
la posguerra (el área sembrada con
café aumentó de unas 586.000 hectá­
reas en 1945 a 969.000 en 1970), era
cada vez más evidente que, sin una in­
tensificación del cultivo, la producción
va tecnología, asociada al caturra, sólo
estuvo disponible, sin embargo, en los
años sesenta. Finalmente, el enveje­
cimiento de los cafetales afectó des­
favorablemente la productividad en la
posguerra. En la tecnología tradicio­
nal, los árboles alcanzan su máximo
rendimiento entre los 10 y los 12 años,
a partir de los cuales la productividad
comienza a disminuir, primero rápida
y después más lentamente. A media­
dos de la década del cincuenta, ya el
56 % de las plantaciones de café del
país tenían más de quince años; la pro­
porción era aún más alta en Cundi-
Capítulo 10
namarca, Norte de Santander, Antio-
quia, Caldas y Tolima. El porcentaje
de árboles con más de quince años lle­
gó al 60 % en 1961 y a más del 70 %
a fines de la década del sesenta. Como
resultado de lo anterior, la producción
creció en un 32 % entre 1945- 49 y
1960-64, a pesar de un incremento del
65 % en el área sembrada. El descen­
so de la productividad (de un 1.5 %
anual) es un poco más alto del que se
puede explicar con base en la edad de
los cafetos, indicando así que el des­
cuido de las plantaciones durante los
años de la Violencia pudo afectar tam­
bién los rendimientos.
237
Para fines de nuestro período de es­
tudio, el sector cafetero parecía haber
agotado todas sus fuerzas. Aunque el
país seguía dependiendo de los ingre­
sos en moneda extranjera que gene­
raban las exportaciones del grano, la
producción de café no era ya uno de
los motores del crecimiento económi­
co y se comenzaba a buscar desespe­
radamente fuentes alternativas de di­
visas. Las autoridades cafeteras ma­
nifestaban repetidamente su preocu­
pación por el envejecimiento de las
plantaciones. Ya no se elogiaba, como
en los años treinta, la capacidad com­
petitiva de la caficultura colombiana o

238
al campesino cafetero como un héroe
nacional. El proceso de renovación,
basado en los cultivos de caturra, se
iniciaría en los años sesenta, tomando
un gran impulso en la década del se­
tenta.
Cambios en la estructura
de la producción
Las haciendas cafeteras de Cundina-
marca y Tolima fueron uno de los epi­
centros de las luchas agrarias en los
años veinte y treinta. Las principales
reivindicaciones de los arrendatarios
en estos movimientos fueron la posi­
bilidad de sembrar café en sus parce­
las, la libre movilidad de sus productos
y el cambio de la obligación de tra­
bajar en la hacienda por una renta en
dinero o en especie. Fuera de ello, so­
licitaban reducir las obligaciones y las
multas, fijar las condiciones para el
desalojo y el pago de las mejoras en
esa eventualidad. En la región cafe­
tera de Sumapaz, en Cundinamarca,
donde los títulos de propiedad más re­
cientes provenían de adjudicaciones
de baldíos desde fines de la Colonia o
del siglo XIX, y donde la evidencia de
expansión de los dominios a costa del
Estado era más clara, los arrendata-
Una bodega del muelle
de Nueva York con
café colombiano,
a comienzos de los
años 20.
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
ríos llegaron a desconocer la propie­
dad de la tierra, declarándose colonos.
Incluso cuando las reivindicaciones
no eran tan radicales, las exigencias de
los arrendatarios equivalían a desman­
telar la estructura hacendataria. En
efecto, según vimos en el capítulo an­
terior, la concesión de parcelas a los
arrendatarios no tenía como objetivo
la obtención de una renta en especie o
en dinero, sino garantizar un flujo de
mano de obra para los cultivos de la
hacienda, que era remunerada a me­
nos del jornal ordinario. Se trataba a
través de esta forma de organización de
garantizar la fuerza de trabajo de la
gran explotación, reduciendo simul­
táneamente los costos monetarios de la
producción del grano. Las reivindi­
caciones de los movimientos agrarios
equivalían así a exigir la conversión
de las parcelas en unidades indepen­
dientes de producción, ya fueran pro­
pias o arrendadas, dando así paso defi­
nitivo a la economía campesina que se
venía consolidando al interior de las
haciendas. Ésta quedaba así sujeta al
mercado de trabajo asalariado si que­
rían continuar sus explotaciones.
A pesar de la aparente radicalidad
y extensión de los conflictos (sobre lo
cual existe, por lo demás, una amplia
Capítulo 10
discusión en la literatura histórica del
país), los movimientos agrarios de la
época estuvieron muy lejos de des­
mantelar el régimen agrario prevale­
ciente, incluso en las zonas donde se
desarrollaron los conflictos. La admi­
nistración Olaya Herrera promovió
una solución pragmática, que equiva­
lía a emprender una reforma agraria
limitada a las zonas en pugna y con
compensación adecuada para los pro­
pietarios de la tierra. El Banco Agrí­
cola Hipotecario y los gobiernos de­
partamentales (Cundinamarca en par­
ticular) y nacional compraban la tierra
a los dueños y la parcelaban, vendién­
dola a crédito a los antiguos arrenda­
tarios. Los propietarios colaboraron
en muchos casos, ya que este proceso
permitía una salida a los conflictos
vendiendo la tierra a precios comer­
ciales e incluso conservando una pro­
piedad más reducida, que podía utili­
zar la mano de obra que suministraban
los núcleos campesinos creados en el
proceso de parcelación. Ya en 1936 se
habían dividido unas 28 haciendas ca­
feteras, con un total de 17.000 hectá­
reas. El proceso avanzó más aún a
partir de la expedición de la ley de re­
forma agraria (Ley 200 de 1936).
Mientras los conflictos agrarios de
Cundinamarca y Tolima encontraban
una solución a través de una reforma
agraria limitada, en otras regiones del
país la Ley 200 generó nuevos conflic­
tos. El artículo 12 había establecido la
prescripción de dominio a los cinco
años a quien explotara de buena fe tie­
rras de propiedad privada. La ley ha­
bía reiterado además el derecho del
colono al pago de las mejoras, en caso
de que se decretara el desalojo. La re­
forma abría así la posibilidad de que
arrendatarios y aparceros se declara­
ran propietarios de la tierra, recla­
mando que nunca habían reconocido
dominio ajeno, o que reclamaran me­
joras anteriores a la ocupación, basán­
dose en la ausencia de contratos es­
critos. Ya fuera porque estos procesos
de reclamación se dieran en gran es­
cala (lo que no parece haber ocurrido)
o porque los propietarios se sintieron
239
inseguros ante un Estado que daba
muestras de querer aplicar las normas
de defensa de los ocupantes, los con­
tratos de aparcería y otros que no im­
plicaban la administración directa del
propietario tendieron a desaparecer.
En algunas regiones, en Santander en
particular, las haciendas cafeteras pa­
recen haber sido afectadas en gran es­
cala por este proceso. Las presiones
de la Sociedad de Agricultores de Co­
lombia y de la Federación Nacional de
Cafeteros dieron paso a la Ley 100 de
1944 —la «contrarreforma agraria» a
juicio de algunos—, que fomentó la
aparcería, al ampliar considerable­
mente los derechos de los propietarios
cuando se diera este tipo de relación
contractual.
Los conflictos de los años veinte y
treinta y la reforma agraria debilitaron
la hacienda cafetera y aumentaron el
número de pequeñas explotaciones.
El impacto de estos procesos no debe
ser, sin embargo, exagerado. Todas
las parcelaciones que se hicieron en el
país hasta 1940 habían favorecido a
poco más de 20.000 propietarios, equi­
valentes apenas al 2 % del total de
propiedades agrarias de la época y al
13 % del número de explotaciones ca­
feteras; la proporción real era inferior
en este último caso, ya que no todas
las parcelaciones se realizaron en zo­
nas cafeteras. El número de haciendas
productoras del grano (definidas como
el número de propiedades con más de
100.000 cafetos en producción) per­
maneció además inalterado en Cun-
dinamarca y Tolima. De hecho, las ha­
ciendas cafeteras venían perdiendo te­
rreno desde comienzos del siglo xx y
la producción campesina del grano es­
taba en ascenso desde los años veinte,
incluso en los departamentos donde
predominaban los grandes producto­
res de café (Cundinamarca, Tolima y
Santander). El proceso de parcelacio­
nes y la crisis generada por la reforma
agraria de 1936 no hicieron más que
afianzar una tendencia que tenía una
base mucho más profunda.
Los datos existentes confirman el
avance de la pequeña y mediana ex-
240 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

Cuadro 3

Concentración de la producción y características de las parcelas

(Clasificación según tamaño de los cafetales adultos)

Hasta Más de Total

1-10 ha. 1-50 ha. 50 ha.
1 ha.

Número de fincas 77.245 123.719 11.429 577 212.970

% Producción nacional 5.3 % 47.9 % 30.3 % 6.5 % 100.0 %

Productividad
kg/ha 483 534 546 394 523
horas/100 kg: cultivo 192 157 147 152 151
beneficio y transporte 45 26 11 7 18

Forma de administración:
Propietario 85.5 % 74.3 % 52.0 % 8.4 % 56.0 %
Aparcero 11.7 20.9 25.0 14.7 20.9
Administrador 2.8 4.8 23.0 76.9 23.1

Fuente: CEPAL/FAO, op. cit., Cuadros 18, 22, 23 y 72.

plotación cafetera hasta la década del festado ya en la década del veinte

cincuenta. En efecto, en 1955-56, el
63.2 % de la producción provenía de
cafetales de menos de 10 hectáreas; en
1932 la proporción de propiedades con
cultivos menores de 12 hectáreas ha­
bía sido inferior, de un 59.5 %. Las
propiedades grandes representaban
una proporción muy reducida de la
producción a mediados de los años
cincuenta. Para ese entonces, este tipo
de unidades había prácticamente de­
saparecido en Santander y había per­
dido terreno en Cundinamarca y To-
lima. En estos tres departamentos, el
proceso de «democratización» de la
producción había avanzado así a gran­
des pasos. Por el contrario, en los de­
partamentos con base campesina ini­
cial (Caldas y Valle, en particular), se
habían ido fortaleciendo gradualmen­
te las propiedades medianas, siguien­
do una tendencia que se había mani­
(cuadro 4). En Antioquia y Norte de
Santander parece haberse dado un
proceso similar. Finalmente, en los
dos departamentos que habían ingre­
sado a mediados de los años cincuenta
como productores importantes del
grano (Huila y Cauca), la base cam­
pesina de la producción se venía afir­
mando con fuerza creciente.
El proceso de democratización de la
producción se mantenía todavía en
1955-56. En efecto, en dicho año, la
proporción de plantaciones de menos
de tres años con relación al área cul­
tivada existente era mucho mayor en
las propiedades pequeñas: del 30 % en
aquellas con cafetales de menos de
una hectárea, del 10 % en las de 1 a
10 hectáreas, del 1 % en aquellas con
cafetales adultos de 10 a 50 hectáreas
y de sólo el 3 % en las propiedades
más grandes.
Capítulo 10 241

Comercialización y transporte
Cuadro 4
A partir de la crisis de 1920 habían
surgido seis grandes empresas comer- Concentración de la producción por departamentos
cializadoras de café, dos de ellas na­ (1955-1956)
cionales (Adolfo Aristizábal y Com­ (Según tamaño de los cafetales adultos)
pañía y J. M. López y Compañía) y
cuatro extranjeras (American Coffee Departamentos Hasta 10 10 a 50 ha. Más de 50
Corporation, W. R. Grace y Compa­ ha. ha.
ñía, Hard & Rand, y Steinwinder
Stoffregen Corporation). Estas em­ Antioquia 54 % 40%
presas controlaban la mitad del ne­ 6%
gocio cafetero en los años treinta Boyacá 86 14 —
(cuadro 5); el resto estaba distribui­ Caldas 61 32 7
do entre unas 160 empresas, muchas
de ellas con negocios relativamente Cauca 92 8 —
marginales. Cundinamarca 55 16 29
A comienzos de la década del trein­ Huila 88 12 —
ta, el dominio de las casas extranjeras
era evidente: las dos empresas comer- Magdalena 28 44 28
cializadoras más grandes eran nortea­ Nariño 60 13 27
mericanas (Grace y American Coffee)
y las cuatro firmas extranjeras más Norte de Santander 60 31 9
grandes controlaban la tercera parte Santander 57 43 —
de las exportaciones del país. Fuera de Tolima 67 29 4
ello, existían otras firmas foráneas
más pequeñas, en especial la Compa­ Valle 65 32 3
ñía Cafetera de Manizales, que habría Fuente: CEPAL/FAO, op. cit., Cuadro 20, pág. 31.
de convertirse con el tiempo en una de

Paseras móviles
para secado del café
en un beneficiadero
de Caldas, años 40.
Durante los cuatro
primeros años de esa
década, la exportación
cafetera a Estados
Unidos llegó a
representar un 95.8 %.
242 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

Estructura de la comercialización de café (1930-1959) Cuadro 5

1930-34 1935-39 1940-44 1945-49 1950-54 1955-59

Destino de las
exportaciones
(% del volumen
exportado)
Estados Unidos 87.5 % 77.0 % 95.8 % 92.3 % 88.2 % 80.4 %
Canadá 1.0 3.3 2.2 3.6 2.6 2.0
Alemania 4.1 14.9 — 0.2 4.5 7.6
Resto de Europa 7.1 4.3 1.4 3.6 4.6 9.5
Otros países 0.3 0.5 0.6 0.3 0.1 0.4

Participación de la
Federación en las
exportaciones 1.1 %a 2.5 % 4.9 % 3.7 % 7.2% 14.4 %

Concentración de
las exportaciones
privadas
la. firmab 11.1 %a 16.9 % 24.2 % 16.6 % 11.8 % 10.3 %
2a. a 6a. firmasb 37.8 a 35.8 39.7 38.8 34.4 35.9
6 firmas más
grandesb 48.9 a 52.7 63.9 55.4 46.2 46.2
4 principales firmas
extranjerasc 32.9 a 28.1 31.1 25.0 23.9 20.1

a. 1933-34.
b. Principales firmas de cada período.
c. W.R. Grace, American Coffee Corp., Hard & Rand, Steinwinder Stoffregen Corp, hasta
1935-9), Cía. Cafetera de Manizales (desde 1945-9) y Schaeffer Klaussmann Inc. (en 1940-4).

Fuente: Boletín de Información Estadística sobre Café, n.° 48, 1978.

las principales casas exportadoras del
país. Aunque las empresas extranjeras
siguieron controlando un volumen
considerable del negocio hasta la se­
gunda guerra mundial, la firma Adol­
fo Aristizábal y Compañía se convirtió
en la principal empresa exportadora
de café en 1935. Esta casa continuó en
ascenso hasta los años de la guerra,
cuando llegó a controlar la cuarta par­
te del negocio cafetero del país. En
ese momento, la estructura de comer­
cialización era similar a la de comien­
zos de los años treinta, pero la con­
centración del negocio se había acen­
tuado: las seis firmas más importantes
controlaban casi dos terceras partes de
las exportaciones privadas del grano.
La comercialización externa de café
experimentó cambios apreciables en la
posguerra. El más importante fue el
ascenso de la Federación Nacional de
Cafeteros como la principal entidad
exportadora del país. Como se puede
apreciar en el cuadro 6, la Federación
había comenzado a exportar cantida­
des modestas del grano desde los años
treinta a través de los Almacenes Ge­
nerales de Depósito. Durante la gue­
rra había aumentado considerable­
mente su participación en las compras
internas del grano, pero siguió parti-
Capítulo 10
cipando en forma modesta en las ex­
portaciones. Sólo en los años cincuen­
ta y sesenta aumentaría apreciable­
mente su participación en las ventas
externas. Esta participación estuvo ín­
timamente ligada a la reapertura del
mercado europeo y a la pérdida de di­
namismo del consumo norteamerica­
no, donde los exportadores privados
habían concentrado sus operaciones.
De esta manera, en los años cincuenta
comenzó a delinearse la estructura ac­
tual de comercialización del grano, en
la cual la Federación concentra la ma­
yor parte de las ventas a Europa y a
nuevos mercados, y las firmas priva­
das mantienen el predominio en el
mercado de los Estados Unidos.
El cambio más importante en la co­
mercialización privada fue la pérdida
en la participación de las empresas ex­
tranjeras en el negocio. Ya en la se­
gunda mitad de la década del cincuen­
ta sólo la Compañía Cafetera de Ma-
nizales figuraba entre las seis empre­
sas exportadoras más grandes del país.
Las principales casas extranjeras sólo
exportaban entonces un 17 % del café
colombiano (20 % de las exportacio­
nes privadas), la mitad de su partici­
pación de 1933-34. Fuera de ello,
Adolfo Aristizábal y Compañía fue re­
duciendo su participación en el co­
mercio del grano y en la segunda mi­
tad de la década del cincuenta perdió
el predominio sobre el negocio. La fir­
ma Rafael Espinoza Hermanos, des­
pués de un período de rápido creci­
miento, tomó el liderazgo que conser­
va hasta hoy. La posguerra permitió,
además, el surgimiento y consolida­
ción de nuevas empresas nacionales.
Fuera de Rafael Espinoza, ya mencio­
nado, conviene destacar a Leonidas
Lara e Hijos, que había llegado a ser
la tercera empresa exportadora de
café del país en los años cincuenta; Es-
pinoza adquirió precisamente su ex­
periencia en el negocio cafetero como
empleado de esta firma. Finalmente,
la concentración de las exportaciones
privadas de café se había reducido en
forma apreciable entre los años de la
guerra y la década del cincuenta. Pos­
243
teriormente se iniciaría una nueva fase
de concentración, más allá de nuestro
período de estudio.
En el desarrollo del sistema de
transportes, conviene resaltar tres he­
chos importantes. El primero fue el
vuelco en la política estatal en los años
treinta hacia el fomento de las carre­
teras. Este cambio permitió el acceso
de un mayor número de localidades al
transporte moderno, sin los costos ele­
vados que representaba en Colombia
la extensión de la red ferroviaria. Las
recuas de muías fueron sustituidas así
por los camiones en el transporte del
grano entre las localidades y los prin­
cipales centros comerciales. Este cam­
bio operó mucho más lentamente en el
acarreo entre la finca y la localidad,
que se siguió haciendo a lomo de
mula, especialmente entre los produc­
tores más pequeños.
La consolidación de Buenaventura
como el puerto cafetero de Colombia
fue también un hecho sobresaliente.
Para fines de los años cincuenta, dicho
puerto movilizaba más del 80 % del
café colombiano. El acceso a Buena­
ventura, primero por ferrocarril y des­
pués por carretera, permitió desplazar
gran parte del transporte a través del
río Magdalena, sujeto a grandes difi­
cultades de navegación desde la dé­
cada del cuarenta, a los altos costos de
transbordo y seguro (debido en este
último caso al manejo descuidado y al
saqueo de las mercancías) y la ausen­
cia de una buena vía alternativa a la
Costa atlántica.
Por último, conviene destacar la
creación de la Flota Mercante Gran-
colombiana en 1946. La discrimina­
ción en los fletes marítimos por parte
de las empresas navieras fue uno de
los focos de conflicto entre la Fede­
ración y los grandes exportadores pri­
vados en los años treinta, y una de las
bases del predominio en el negocio de
exportación de las casas extranjeras y
de algunas nacionales con amplios
contactos en el exterior (Adolfo Aris-
tizábal en particular). Por este motivo,
la Federación apoyó constantemente
la creación de una flota mercante na-
244
cional y aportó finalmente gran parte
de los recursos necesarios, según ve­
remos más adelante.
Radiografía de la economía
cafetera en 1955-56
Durante el año cafetero 1955-56, la
Comisión Económica para América
Latina (CEPAL) y la Organización de
las Naciones Unidas para la Agricul­
tura y la Alimentación (FAO) reali­
Estampilla de correos zaron uno de los diagnósticos más
con la imagen de completos sobre la economía cafetera
Javier Pereira, quien de Colombia y de otros países latinoa­
alcanzó los 167 años
de edad y pasó por ser
mericanos, que nos permite hacer una
el hombre más viejo radiografía detallada de la economía
del mundo. El decía cafetera a finales de nuestro período
en esta pieza de estudio.
publicitaria:
"No se preocupe,
Para dicho año, la CEPAL y la
tome mucho café, FAO estimaron que había 1.156.000
fume un buen cigarro." personas en las fincas cafeteras, equi­
valentes al 9.1 % de la población del
país. Entre 1951 y 1955, la producción
del grano había generado el 13.1 %
del ingreso nacional y un poco más de
la tercera parte del ingreso agropecua­
rio. La comparación entre la partici­
pación en el ingreso y la proporción de
la población en las fincas indica que el
ingreso por habitante en actividades
cafeteras era superior al del promedio
Propaganda de la del país, incluso si se excluyen las ac­
máquina despulpadora tividades agropecuarias complemen­
Gallo, producida tarias que se realizaban en las mismas
por Greiffenstein,
Angel & Cía., unidades de producción. Se trataba,
de Medellín, en 1931. sin embargo, de años de buenos pre­
Todavía hacia 1955 cios del grano. En cualquier caso, las
el despulpado se condiciones de vida eran relativamen­
realizaba con este te bajas, según se refleja en las carac­
tipo de maquinaria
manual en un 89 % terísticas de las viviendas. Estas care­
de las fincas. cían en su mayoría de agua y sanitario,
especialmente en las parcelas más pe­
queñas, de piso de cemento o madera
en un 35 % (53 % en las fincas pe­
queñas) y de paredes de ladrillo o ma­
dera en un 84 %.
La producción estaba dominada por
pequeñas y medianas propiedades, se­
gún hemos visto en las páginas ante­
riores. Este tipo de unidades de pro­
ducción eran administradas general­
mente por su propietario, indicando
así su carácter de unidades campesinas
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
(cuadro 3). La aparcería tenía una
presencia importante, especialmente
en las fincas medianas. Las más gran­
des estaban manejadas generalmente
por un administrador asalariado. En
total se estimaba que un 56 % del área
sembrada estaba administrada por su
dueño, un 21 % por aparceros y 23 %
por administradores.
La caficultura mostraba entonces
claros síntomas de envejecimiento de
las plantaciones, especialmente en las
propiedades más grandes. Además,
desde el punto de vista técnico, la ac­
tividad estaba muy atrasada. Según lo
expresó el informe, «el café colombia­
no —con las excepciones del caso— es
producto casi exclusivo de los factores
tierra y trabajo». Esto indicaba, no
sólo la ausencia de inversiones de ca­
pital en gran escala —que se reducían
al «trabajo capitalizado en las fincas
mismas»—, sino también de prácticas
agronómicas modernas. Los germina-
dores y almácigos, el uso de abono, in­
secticidas y maquinaria agrícola, el
control de la erosión y otras prácticas
eran casi desconocidos. Como a co­
mienzos del siglo, los cuidados de cul­
tivo se reducían así al deshierbe, des-
musgado y deschuponado —o corte de
los tallos verticales— para controlar el
crecimiento. La estructura de costos
de las fincas reflejaba esta tecnología:
el 83.3 % estaba representado por
mano de obra y sólo 3.6 % por insu­
mos o implementos. El resto lo cons­
tituían los costos de transporte, im­
puestos, crédito y arreglo de vías.
La mayoría de las fincas (89 %) ha­
cían directamente el despulpado, casi
todas con la vieja máquina manual
para tal labor. Posteriormente, se la­
vaba el café en pila, se secaba al sol y
se hacía un primer proceso de clasifi­
cación de los granos. Estas labores
eran muy intensivas en mano de obra.
El informe estimó, por ejemplo, que
exigían más del doble de mano de
obra por una misma cantidad de café
que en El Salvador. El café se trillaba
casi en su totalidad en establecimien­
tos modernos en los centros urbanos.
Una proporción mínima del grano,
Capítulo 10 245

proveniente de los Santanderes, se se­

guía trillando en las fincas con proce­
dimientos primitivos intensivos en
mano de obra.
La tecnología tradicional permitía,
sin embargo, diferencias apreciables
de rendimientos, no sólo debido a la
edad de los cafetales sino también a la
intensidad en el uso de la mano de
obra en las labores culturales y, en
mucho menor grado, al uso de fertili­
zantes. Aumentando la cantidad de
mano de obra se podían obtener pro­
ductividades hasta de 1.049 kg de café
verde por hectárea, el doble del ren­
dimiento promedio del país (523 kg) y
tres veces el de las fincas más inefi­
cientes.
En promedio, las mayores produc­
tividades se obtenían en las fincas me­
dianas (véase el cuadro 3). Los ren­
dimientos por unidad de tierra de las
fincas con cafetales adultos en 10 y 50
hectáreas superaban en un 13 % los de
las fincas pequeñas y en un 39 % los
de las más grandes; en este último que las grandes ventajas de las uni­ Asistentes al primer
caso estaban seguramente afectadas dades campesinas eran de tipo tecno­ Congreso Cafetero,
por la edad de los cafetales. La pro­ lógico. Por el contrario, estas ventajas reunido en Bogotá en
ductividad de la mano de obra era recaían sobre las fincas medianas en agosto de 1920,
también más alta en las fincas de 10 a convocado por la
administración o en aparcería. El gran Sociedad de Agricultores
50 hectáreas y muy bajas en las uni­ dinamismo de las unidades campesi­ de Colombia:
dades pequeñas. nas debe buscarse por lo tanto en otro Ramón González
Las diferencias en los rendimientos tipo de ventajas económicas, en es­ Valencia,
de la mano de obra en las labores de pecial en su capacidad para reducir a Alfredo Vásquez Cobo,
José Jota Solazar
beneficio y transporte eran aún más un mínimo los costos monetarios aso­ y Luis Montoya;
marcadas. En estos casos las econo­ ciados a la producción de café y para también estuvieron
mías de escala resultaban evidentes, usar con mayor intensidad la mano de presentes Gabriel
ya que la productividad aumentaba obra familiar o el trabajo excedente Ortiz Williamson
sistemáticamente con el tamaño de la del jefe del hogar, ambas sin posibili­ y Antonio Samper
dades alternativas de utilización co­ Uribe. Esta reunión,
plantación. La enorme cantidad de de carácter nacional,
mano de obra involucrada en trans­ mercial. analizó la situación
portar el grano a lomo de mula en las creada por la drástica
propiedades más pequeñas era res­ Los orígenes de la reducción de precios
ponsable en gran medida de este re­ internacionales que
Federación Nacional de Cafeteros ocurrió a mediados
sultado. de ese año.
El estudio encontró, finalmente, Aun antes de la creación de la Fede­
que el mayor rendimiento de la mano ración, el sector cafetero estuvo in­
de obra en las labores de cultivo se ob­ volucrado en polémicas con el Estado
tenía en las fincas en administración y que hoy se denominarían «gremiales».
el mayor rendimiento por hectárea en En 1896 Rafael Uribe Uribe promovió
Jas tierras bajo contratos de aparcería. un amplio debate en el Congreso con­
Esta conclusión y las menores produc­ tra el impuesto a las exportaciones de
tividades de las pequeñas explotacio­ café creado por la administración
nes desvirtúan abiertamente la idea de Caro durante la guerra civil del año
246
anterior. Este debate permitió reducir
el impuesto a la tercera parte de su
monto original. Posteriormente, ante
la baja en las cotizaciones internacio­
nales, los principales exportadores del
país pidieron en 1897 al presidente de
la República la supresión del grava­
men. Estas presiones resultaron efec­
tivas, ya que el tributo fue elimina­
do temporalmente en julio de dicho
año y en forma definitiva a finales de
1898.
En la primera década del siglo XX,
la Sociedad de Productores de Café,
fundada en 1904 y transformada en
1906 en la Sociedad de Agricultores de
Colombia, SAC, emprendió una cam­
paña en favor del sector, presionando
por la reducción de los fletes fluviales,
marítimos y férreos, la disminución de
los derechos consulares y la libre en­
trada al país de herramientas y ma­
quinaria agrícola. Los orígenes de esta
entidad se remontan a la sociedad del
mismo nombre fundada en 1871, cu­
yos objetivos incluían la información
sobre cultivos tropicales, sobre el es­
tado de los mercados internacionales
de materias primas y la difusión de los
principios económicos liberales a tra­
vés de la Revista Nacional de Agricul­
Segundo Congreso
Nacional Cafetero,
reunido en Medellín
en junio de ¡927,
durante el cual se
creó la Federación
Nacional de Cafeteros
y el Comité Nacional
de Cafeteros, que
entró a actuar
inmediatamente,
aunque con precarios
medios.
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
tura. En 1917, Aquilino Villegas pro­
puso además la constitución de «Unio­
nes Cafeteras». Estas organizaciones
se crearon en Antioquia y Manizales
pero funcionaron poco tiempo y no se
difundieron al resto del país.
El antecedente inmediato más im­
portante de la Federación fue el Pri­
mer Congreso Cafetero, convocado
por la SAC en agosto de 1920 para
analizar la situación creada por la vio­
lenta reducción de las cotizaciones del
grano que se experimentó a mediados
de dicho año. Este congreso discutió
los problemas que implicaba la baja de
los precios internacionales y la con­
gestión del transporte por el río Mag­
dalena y pidió al gobierno reducir los
fletes internos, crear un banco emisor
y desarrollar la legislación sobre pren­
da agraria en el país. Además, el con­
greso propuso crear un Comité Cafe­
tero Nacional y convocar una Confe­
rencia Internacional para estudiar una
política de retención del grano en los
países productores. Estas últimas ini­
ciativas no se llevaron a cabo.
La Federación fue creada durante el
Segundo Congreso Nacional de Cafe­
teros, convocado por el gobierno de­
partamental y la Sociedad de Agricul­
Capítulo 10
tores de Antioquia en Medellín en ju­
nio de 1927. Aunque el Comité Nacio­
nal de Cafeteros comenzó a operar a
partir de ese momento y el primer ge­
rente de la Federación (Alfredo Cor­
tázar Toledo) fue nombrado a fines
del mismo año, la existencia de la en­
tidad fue inicialmente precaria. El
problema esencial era la falta de re­
cursos económicos. El Comité pidió al
gobierno nacional que se otorgara un
subsidio de 50.000 pesos para el fun­
cionamiento de la Federación, pero el
gobierno se negó a hacerlo, sugiriendo
en cambio que la entidad gremial se
financiara con un impuesto a las ex­
portaciones de grano de 10 centavos
por saco de 60 kg. Aunque la idea del
impuesto controvertía los principios
aprobados en el Congreso Nacional de
Cafeteros, el Comité terminó aceptán­
dola como única posibilidad real de
existencia de la Federación. La ley 76
de 1927 creó el gravamen, pero su
aplicación quedó pendiente de la ce­
lebración de un contrato entre el go­
bierno y la entidad-gremial. El primer
contrato fue firmado el 15 de octubre
de 1928. Aun después, las finanzas de
la Federación fueron muy endebles,
ya que el producto del impuesto no se
transfirió inicialmente al gremio. So­
lamente en septiembre de 1930 el go­
bierno Olaya Herrera comenzó a pa­
gar el impuesto en forma retroactiva.
El resultado más importante de es­
tos primeros años fue la puesta en
marcha de los Almacenes Generales
de Depósito. Como resultado del Pri­
mer Congreso Nacional de Cafeteros,
el gobierno había promovido la crea­
ción de los almacenes mediante las Le­
yes 20 de 1921 y 115 de 1923. Sin em­
bargo, estas leyes estaban sin regla­
mentar a fines de los años veinte. El
contrato entre el gobierno y la Fede­
ración había establecido el compro­
miso de esta última institución de or­
ganizar los primeros almacenes. La
entidad gremial, en asocio con el Ban­
co de la República, la firma Lazard
Brothers y los bancos locales habían
contratado un asesor extranjero para
que ayudara en esta labor. El informe
247
Alfredo Cortázar
Toledo, primer
gerente de la
Federación Nacional
de Cafeteros.
Elegido en noviembre
de 1927, ejerció su
cargo hasta
enero de 1930.
de este asesor se estaba estudiando
cuando sobrevino la crisis de la bolsa
de valores de Nueva York en octubre
de 1929. Ante la presión de los comi­
tés departamentales, los primeros al­
macenes fueron organizados como
medida de emergencia. A fines del
mismo año ya estaba en operación el
de Manizales y estaban por abrirse
nuevos almacenes en Medellín, Girar-
dot, Cali y Honda.
Incluso la intervención en pequeña
escala que realizó la Federación en los
primeros años exigía recursos finan­
cieros con los cuales no contaba. Éstos
se obtuvieron a través del redescuento
en el Banco de la República de los bo­
nos de prenda que emitían los alma­
cenes. La operación se realizó inicial­
mente a través de los bancos comer­
ciales, pero, por presión de la Fede­
ración, el Banco de la República acep­
tó realizar estas transacciones en
forma directa desde octubre de 1930,
aunque a una tasa más alta a la que se
aplicaba en los redescuentos ordina­
rios. La presión de la Federación tam­
bién fue esencial para que este tipo de
créditos del emisor obtuvieran una
tasa de interés preferencial desde no­
viembre de 1931; aunque la tasa más
baja se aplicó únicamente a las ope­
raciones que se realizaban a través de
248 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

los bancos, en septiembre del año si­ nuevo gerente involucraron a la Fe­
guiente se obtuvo el mismo privilegio deración en las principales polémicas
para los redescuentos directos de los de la época: el problema crediticio, la
Portada de la almacenes. determinación del tipo de cambio y los
"Cartilla cafetera", tratados comerciales del país.
editada por la La Federación como grupo Las operaciones de los Almacenes
Federación Nacional Generales de Depósito resultaron be­
de Cafeteros, de presión en los años treinta
Bogotá, 1934.
neficiadas con la baja en la tasa de re­
Aparte de la La nominación de Mariano Ospina descuento de los bonos de prenda y
capacitación a Pérez como gerente de la Federación con las preferencias que otorgó el
pequeños y medianos en diciembre de 1930 coincidió con Banco de la República a dichas ope­
productores, una ampliación considerable de las ac­ raciones desde 1931, según vimos ya
la Federación anteriormente. La Federación, facul­
inicialmente dio ciones de la entidad gremial. El nú­
la mayor importancia mero de federados se incrementó de tada por la ley, entró a regular además
a la solución de 4.000 a 50.000 entre 1930 y 1934. La las calidades del grano en 1931 y la in­
los problemas de intervención en el mercado interno del dustria de café tostado en 1932. Las
comercialización grano se acrecentó, con considerables acciones más importantes se concen­
interna que afectaban traron, sin embargo, en tratar de co­
a las zonas de beneficios para los pequeños produc­
pequeña producción. tores. Además, las actividades del rregir algunos problemas de comercia­
lización interna que afectaban espe­
cialmente a las zonas de pequeña pro­
ducción. Como se puede apreciar en el
cuadro 6, a fines de los años veinte y
comienzos de los treinta, los produc­
tores del viejo Caldas recibían apenas
la mitad del precio de venta final del
grano en los mercados de destino,
contra un 70 % en Antioquia y Cun-
dinamarca. Esta disparidad reflejaba
las características de la comercializa­
ción del café en las zonas campesinas.
Según vimos anteriormente, los prin­
cipales problemas eran los descuentos
apreciables con los cuales los fonderos
adquirían el café a los pequeños pro­
ductores, la falta de información en
los mercados locales sobre las cotiza­
ciones corrientes del grano, los mo­
nopolios comerciales y finalmente las
disparidades de los precios en las di­
ferentes localidades.
En los primeros años, la Federación
concentró su intervención en las zonas
campesinas, adquiriendo directamen­
te el grano en los mercados deprimi­
dos, informando regularmente (dos
veces a la semana) en las localidades
las cotizaciones del café y controlando
las calidades, pesas y medidas, entre
otros. Estas acciones fueron muy efec­
tivas: el descuento con el cual se co­
tizaban los cafés en el viejo Caldas co­
menzó a reducirse sustancialmente
desde 1932-33 y ya para 1936-37 se ha-
Capítulo 10 249

bía igualado con los de Antioquia y Indicadores de los ingresos Cuadro 6

Cundinamarca (cuadro 6).
La intervención en el mercado in­ de los productores (1926-1958)
terno y las exportaciones realizadas
Proporción del precio externo, Impuesto
por la Federación fueron objeto de
Precio interno neto de impuestos, como
una ardua polémica con la Asociación
Años real (1938- recibido por los productores proporción del
Nacional de Exportadores de Café. A
39=100) precio externo
juicio de esta entidad, las compras de Manizales Medellín Girardot (Manizales)
la Federación habían ido mucho más
lejos que el objetivo de intervenir en
los mercados deprimidos. Fuera de 1926-27 146
ello, la Asociación se oponía a la re­ 1928-29 148 50% 72 % 74%
gulación de las calidades y a las ex­ 1930-31 124 48 68 69
portaciones directas de la Federación, 1932-33 130 62 73 76 0.6 %
excepto cuando el objetivo de estas úl­ 1934-35 137 69 76 76 6.5
timas era hacer conocer el café de Co­ 1936-37 126 73 73 74 4.5
lombia en el exterior. Las pugnas tam­ 1938-39 100 71 71 73 3.1
bién se manifestaron en torno a los fle­ 1940-41 95 74 75 77 13.9
tes preferenciales que obtenían los 1942-43 109 77 76 78 20.9
principales comerciantes del grano en 1944-45 105 83 82 84 2.9
sus exportaciones a los Estados Uni­ 1946-47 135 83 82 84 1.3
dos, en detrimento de los exportado­ 1948-49 146 83 83 83 0.9
res más pequeños y de la propia Fe­ 1950-51 201 80 80 82 . 0.5
deración. 1952-53 240 89 88 89 8.6
1954-55 267 88 89 89 3.4
En el frente crediticio, existían dos
1956-57 289 82 84 84 4.8
problemas diferentes. El primero, que
1958 279 81 81 81 20.2
podríamos llamar estructural, eran las
tasas de usura a que estaban sujetos
los campesinos, básicamente a través Fuente: Precio interno real: 1926-27-1938-39: calculado con base en el
de los créditos que concedían los fon­ precio interno del café de Girardot y el índice de precios al
deros. El segundo era un problema co- por mayor de alimentos. Desde 1938-39: precio de café tipo
yuntural: la violenta deflación (reduc­ Federación deflactado por índice de precios al consumidor na­
cional.
ción de precios) que caracterizó la cri­ Otros datos: Arango, op. cit., pp. 124-6.
sis de fines de los años veinte y co­
mienzos de los treinta, hizo inso­
portable el peso de las deudas hipo­
tecarias, cuyo valor nominal perma­ de la República, la Federación contri­
neció inalterado. En el caso del café, buyó con 400.000 pesos al patrimonio
por ejemplo, los precios internos se inicial de la entidad, una suma bastan­
redujeron en un 60 % aproximada­ te sustancial teniendo en cuenta los re­
mente entre 1928 y 1932. Una misma cursos financieros con que contaba en
deuda valía así dos veces y media más aquella época.
en términos de café en 1932 en com­ El problema de las deudas hipote­
paración con los años de bonanza de carias hizo parte de una estrategia más
la década del veinte. general de saneamiento de los porta­
Para atacar el primero de estos pro­ folios de los bancos comerciales e hi­
blemas se fundó la Caja Agraria en potecarios, que incluyó la creación de
1931. El proyecto de ley correspon­ dos entidades para adquirir la cartera
diente había sido presentado desde el mala de las entidades financieras (la
año anterior por Mariano Ospina Pé­ Corporación Colombiana de Crédito y
rez en su calidad de parlamentario. el Banco Central Hipotecario), la re­
Aunque la mayor parte del capital ini­ ducción y regulación de las tasas de in­
cial (10 millones de pesos) lo suscribió terés y ciertas facilidades para los pa­
el gobierno con un crédito del Banco gos de las deudas. Tanto en términos
250
del costo del crédito como de estas fa­
cilidades, las deudas hipotecarias re­
sultaron favorecidas. Gracias a la pre­
sión que ejerció la Federación de Ca­
feteros, a comienzos de 1932 se esta­
bleció una tasa máxima del 7 % para
estos créditos, con un 2 % adicional en
caso de mora. Además, se permitió
que el 50 % de los pagos se pudiera
hacer con cédulas hipotecarias. Estos
papeles se cotizaban en ese momento
a la mitad de su valor nominal y, aun­
que su precio aumentó, su utilización
redujo en un 20 % el valor efectivo de
todos los pagos. La medida más drás­
tica fue la reducción del 40 % del ca­
pital de las deudas hipotecarias a me­
diados de 1933. El beneficio fue aún
más sustancial, porque la inflación que
comenzó poco después erosionó el va­
lor real de las deudas.
La crisis de los años treinta abrió
también un capítulo que habría de re­
petirse varias veces después en la his­
toria cafetera del país: la lucha de la
Federación por obtener ventajas cam­
biarías o, alternativamente, por eli­
minar los diferenciales cambiarios que
discriminaban contra el sector cafete­
ro. La tasa de cambio del peso había
sido fijada desde comienzos del siglo
y se mantuvo constante hasta 1931, al­
terándose solamente dentro de los lí­
mites estrechos de las paridades me­
tálicas. Siguiendo este principio, a co­
mienzos de 1932 el Banco de la Re­
pública había establecido una tasa de
1.05 pesos por dólar, la máxima per­
misible dentro del patrón oro.
El establecimiento del control de
cambios en septiembre de 1931 había
generado, sin embargo, una cotización
paralela (la tasa de cambio negra),
que sirvió para que los cafeteros pre­
sionaran por una devaluación. El ar­
gumento fundamental era que el sec­
tor estaba siendo discriminado, al ver­
se obligado a vender sus divisas al
Banco de la República al tipo de cam­
bio oficial, cuando existía la posibili­
dad de venderlas a una tasa más alta
en el mercado libre. El gobierno tardó
mucho en ceder a las pretensiones de
los cafeteros por liberar el tipo de
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
cambio. No obstante, el 15 de marzo
de 1932 otorgó una prima del 10 % a
los exportadores del grano, que se fi­
nanció con un bono cafetero a cargo
de la nación, que compró en su ma­
yoría el Banco de la República. Un
año más tarde, cuando los cafeteros
comenzaron a negociar la renovación
de la prima, el gobierno decidió esta­
blecer por un año un sistema de tasa
de cambio diferencial: 1.13 pesos para
los exportadores, 1.16 para los impor­
tadores y 1.05 para el gobierno. El sis­
tema implantado generalizaba los be­
neficios de la prima a todos los expor­
tadores y hacía que los costos corres­
pondientes fueran sufragados por
los importadores y no por el fisco
nacional.
En septiembre de 1933 la presión de
los cafeteros y la acumulación de so­
licitudes de giros en la oficina de con­
trol de cambios obligó al gobierno a
devaluar primero a 1.23 pesos para ex­
portaciones y a liberar poco después el
tipo de cambio. En contra de lo que
deseaban los cafeteros, sin embargo,
se obligó a los exportadores a vender
el 15 % de las divisas a la vieja tasa de
cambio (1.13 pesos) para poder finan­
ciar los costos en moneda extranjera
del gobierno; este porcentaje se elevó
temporalmente al 20 % entre el 26 de
marzo y el 19 de junio de 1934. La
atención de la Federación de Cafete­
ros se concentró a partir de septiem­
bre de 1933 en esta proporción de las
divisas que debían ser vendidas al
Banco de la República a un precio
bajo, que se vino a conocer con el
nombre de «impuesto de giros».
Como se puede apreciar en el cua­
dro 6, el impuesto fue moderado (un
máximo de 6.5 % en 1934-35) y, gra­
cias a la devaluación, fue compatible
con un aumento en el precio interno
real del café por encima de los niveles
deprimidos de 1930-31. Aun así, la
presión de los cafeteros para que se
eliminara el tributo fue frontal. En el
VI Congreso Cafetero, en julio de
1934, se aprobó una resolución exi­
giendo su abolición inmediata, y el
VII Congreso, reunido en septiembre
Capítulo 10
y octubre de 1935, llegó a solicitar al
gerente de la Federación y al Comité
Nacional de Cafeteros que gestiona­
ran una reforma constitucional prohi­
biendo gravar a las industrias agrícolas
de exportación. Como resultado de la
presión gremial y de la nueva baja en
el precio internacional que se inició a
fines de 1934, el gobierno presentó un
proyecto de ley para reducirlo y entre­
garle una proporción a la Federación.
La Ley 21 de 1935 redujo el impuesto
al 12 % para todos los productos de
exportación, excepto oro y platino,
destinó el 10 % de su recaudo a la Fe­
deración, facultó al gobierno para re­
ducirlo gradualmente y decretó su
abolición a partir del 1 de enero de
1938. Sin embargo, debido a la nece­
sidad de financiar la compra de café
por parte de la Federación, la Ley 41
de 1937 conservó el impuesto durante
dos años adicionales, aunque lo re­
dujo al 10 %, elevó el tipo de cambio
de compra de las divisas correspon­
dientes a 1.25 pesos y destinó la tota­
lidad de su recaudo a la Federación.
El impuesto se redujo así en el perío­
do 1938-39 a un 3.1 %, la mitad de su
valor en los primeros años. Por otra
parte, su utilización para la compra de
la cosecha cafetera lo asimiló más a lo
que después se denominó la «reten­
ción cafetera» que a un impuesto en el
sentido estricto.
Las tendencias proteccionistas y la
fragmentación del comercio mundial
en los años treinta abrieron, finalmen­
te, la posibilidad de intervención de la
Federación en la regulación del co­
mercio exterior del país. El gremio
tomó por primera vez interés en estos
asuntos ante la amenaza de los Esta­
dos Unidos en 1931 de establecer un
arancel a las importaciones del grano.
Un representante de la Federación
participó en las negociaciones con di­
cho país, que culminaron con el acuer­
do comercial de 1935. Colombia con­
cedió ventajas arancelarias importan­
tes a los Estados Unidos y el compro­
miso de no alterar otras tarifas mien­
tras estuviera vigente el acuerdo, a
cambio, básicamente, de que Estados
251
Unidos conservara el café libre de Luis de Faro Jr.,
todo derecho arancelario. cónsul general del
La generalización de restricciones Brasil, Miguel López
Pumarejo, ministro
comerciales a nivel mundial permitió de Colombia en
también que la Federación presionara Washington, y Herbert
por el establecimiento de tratados de Delafield, presidente
compensación con aquellos países con de Associated Coffee
los cuales Colombia tenía un déficit Industrie of America,
comercial apreciable. El acuerdo con beben una taza de
café durante la
Alemania, que se realizó en el marco Conferencia Cafetera
de esta práctica, fue particularmente de Chicago, en julio
fructífero para el sector, ya que per­ de 1935. Allí se
mitió diversificar considerablemente llegó a un acuerdo
el destino de las exportaciones de café comercial cafetero con
los Estados Unidos.
del país. Ya en la segunda mitad de la
década del treinta, este país adquiría
el 15 % de las exportaciones colom­
bianas (cuadro 5). A comienzos de la
segunda guerra mundial, la fragmen­
tación del comercio mundial se acen­
tuó aún más. El gobierno intentó en­
tonces establecer tratados de compen­
sación con países europeos, mediante
los cuales las importaciones no esen­
ciales del país se pagaban con café,
pero el sistema no funcionó bien en
medio de la agudización del conflicto
bélico. Según veremos más adelante,
la reconstrucción del mercado euro­
peo a lo largo de la posguerra permi­
tiría nuevas acciones de la Federación
en este frente.

252
Los vaivenes del primer acuerdo
internacional del café
Aunque en 1901 se reunió en Nueva
York la primera Conferencia Inter­
nacional de Café, poco se avanzó en­
tonces en el diseño de acciones con­
juntas de los países productores para
defender las cotizaciones internacio­
nales del grano. En realidad, Brasil
controlaba en aquella época el 80 %
de la producción mundial; de esta ma­
nera, cualquier intervención en el
mercado debía provenir fundamental­
mente de este país suramericano. Esto
fue en efecto lo que aconteció. Brasil
comenzó a regular el mercado cafete­
ro desde comienzos del siglo, estable­
ciendo restricciones a nuevas siembras
en 1902 y emprendiendo una política
activa de retener parte de la produc­
ción en el país para defender los pre­
cios internacionales. Las primeras in­
tervenciones de esta naturaleza se de­
nominaron «valorizaciones» y fueron
emprendidas por el gobierno del Es­
tado de Sao Paulo en 1905 y 1917 y,
posteriormente, por el gobierno fe­
deral en 1921. Desde fines de 1924 es­
tas intervenciones esporádicas dieron
lugar a una nueva política del gobier­
no de Sao Paulo, que se denominó de
«defensa permanente». Esta política
permitió mantener precios muy ele­
vados en los años veinte (gráfico 3),
que ampliaron considerablemente las
siembras en Brasil y en otros países
productores, entre ellos Colombia.
Ante la falta de apoyo del gobierno fe­
deral y la crisis financiera internacio­
nal, esta política se derrumbó en oc­
tubre de 1929. Los precios mundiales
del café, que venían cayendo lenta­
mente desde comienzos del año ante­
rior, se precipitaron a fines de 1929.
El comportamiento del mercado
mundial en los años treinta estuvo de­
terminado por dos hechos básicos. En
primer término, el consumo mundial
se siguió desplazando hacia los cafés
suaves, tal como venía aconteciendo
desde los años veinte. De esta mane­
ra, el peso del manejo de la superpro­
ducción mundial recayó nuevamente
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
sobre Brasil. La fuerte expansión del
área sembrada en este país en los años
veinte generó un problema cuyas di­
mensiones eran desconocidas. La pro­
ducción brasileña entre los años cafe­
teros 1929-30 y 1933-34 fue de 119.2
millones de sacos, de los cuales se ven­
dieron sólo 76.7; de esta manera, que­
dó un exceso de 42.5 millones de sa­
cos, a los cuales hay que añadir 10.3
acumulados en el interior de Brasil a
mediados de 1929, como resultado de
las políticas de defensa anteriores. A
este hecho hay que agregar que, al
menos en las primeras cosechas excep­
cionales, no se había manifestado
completamente la expansión de la ca­
pacidad productiva de fines de la dé­
cada del veinte, que actuaba así como
una amenaza de superproducción
mundial aún mayor en un futuro cer­
cano. La única manera de disponer de
estos excedentes en el mercado hu­
biera sido dejar caer los precios a ni­
veles irrisorios, para disminuir la ca­
pacidad productiva de un golpe y lo­
grar que los especuladores compraran
parte de los inventarios. Esta medida
no tenía, por supuesto, ninguna via­
bilidad política. El gobierno brasileño
decidió así destruir el café excedente,
empezando a mediados de 1931 y ace­
leradamente desde fines de dicho año.
La operación se financió básicamente
con un impuesto a la exportación, al
cual se le añadió desde la cosecha de
1933-34 una «cuota de sacrificio» que
el gobierno compraba a un precio
bajo.
Con esa medida drástica, Brasil im­
pidió una catástrofe en el mercado ca­
fetero. Ciertamente, estaba corrigien­
do los errores de la política de «defen­
sa permanente» en la década del vein­
te, pero los otros países productores,
entre ellos Colombia, salieron doble­
mente beneficiados. En los años vein­
te, la política brasileña permitió a Co­
lombia expandir su capacidad, y en los
treinta disponer del incremento resul­
tante en la producción a precios que,
al menos inicialmente, no fueron de­
sastrosos. Era una situación que Brasil
no podía aceptar sin reservas. Intentó
Capítulo 10 253

por lo tanto, llegar a un acuerdo de

productores desde muy temprano. En
mayo de 1931, por iniciativa del mi­
nistro de Agricultura brasileño, se
reunió un Congreso Internacional en
Sao Paulo para discutir la posibilidad
de dicho acuerdo. Colombia no envió
representante inicialmente, aunque a
solicitud de los asistentes y del gobier­
no nacional, el gerente de la Federa­
ción, Mariano Ospina Pérez, participó
en dichas deliberaciones más tarde.
No se logró acuerdo de ninguna na­
turaleza, incluso porque existía bas­
tante escepticismo sobre el éxito de un
acuerdo internacional en varios sec­
tores brasileños. Dos años más tarde,
Brasil presentó en la Conferencia Mo­
netaria y Económica de Londres una
propuesta en el mismo sentido. En
este caso, tuvo una recepción favora­
ble por parte del delegado colombia­
no, Alfonso López Pumarejo, quien
veía no sólo razones económicas para
un acuerdo internacional (asociadas a
la complementariedad entre los cafés
colombianos y brasileños), sino tam­
bién un motivo político: el apoyo bra­
sileño a los puntos de vista colombia­
nos en el conflicto territorial con el
Perú. La oposición de la Federación
fue, sin embargo, violenta contra esta
propuesta. De acuerdo con Ospina
Pérez, el país no tenía ningún proble­
ma para colocar la totalidad de su pro­
ducción en el mercado a precios su­
periores a los brasileños y no tenía así
por qué participar en un acuerdo de el VII Congreso Nacional de Cafete­ Congreso Internacional
retención de la cosecha. Fuera de ello, ros, reunido a fines de 1935, López lo­ Cafetero, Sao Paulo,
debido al carácter democrático de la gró imponer un cambio en la compo­ Brasil, 1931.
El delegado brasileño
caficultura colombiana, era conve­ sición del Comité Nacional de Cafe­ Augusto Ramos
niente fomentar la producción del gra­ teros, que le daba al gobierno una re­ (primer plano),
no. Finalmente, la base campesina le presentación paritaria y al presidente acompañado por
daba al país una gran capacidad de re­ de la República la capacidad para di­ Mariano Ospina Pérez,
sistencia en caso de una guerra de pre­ rimir los conflictos que surgieran entre delegado colombiano,
Carlos Uribe Echeverri,
cios, ya que los productores contaban los representantes privados y del go­ embajador de Colombia,
con los productos de subsistencia que bierno. Además, el presidente quedó y Arturo Robledo,
cultivaban en sus parcelas y no depen­ investido con la facultad de elegir el secretario de la
dían así del café para tal fin. gerente de la Federación entre una embajada en Rio
terna presentada por el Congreso Ca­ de Janeiro.
Con la llegada a la presidencia de la fetero. En ese carácter, nombró a Ale­
República de López Pumarejo, el ba­ jandro López en octubre de 1935.
lance de fuerzas se inclinó temporal­ Bajo el nuevo gerente, la política de
mente hacia un acuerdo. A pesar de la intervención de la Federación en el co­
oposición de un sector importante, en mercio del grano se amplió conside-
 254 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

rablemente. En octubre de 1936, la descuento de los bonos de prenda de

Federación auspició la Primera Con­
ferencia Panamericana de Café en Bo­
gotá. En ella se llegó a un acuerdo de
principio entre Brasil y Colombia para
regular el mercado mundial. Este
acuerdo se concretó en Nueva York,
en diciembre, cuando se estableció
que estos dos países defenderían unos
precios mínimos de 10.5 centavos de
dólar por libra para el café Santos 4 y
de 12 centavos para el Manizales, y
una diferencia mínima entre ambas ca­
lidades de 1.5 centavos. La Federa­
ción comenzó a intervenir en gran es­
cala en el mercado desde poco antes
de la Conferencia Panamericana y ya
para abril de 1937 había adquirido
354.000 sacos (un 8 % de la produc­
ción del país), comprometiendo 6 mi­
llones de pesos en la operación. Las
dificultades financieras frenaron en­
tonces la política de intervención. Los
ingresos que recibía la Federación por
concepto del impuesto a las exporta­
ciones de café y de su participación en
el impuesto de giros eran en 1936 de
menos de 1 miñón de pesos. La ca­
pacidad de intervención dependía así
del apoyo del Banco de la República
a través de créditos directos y del re­
los Almacenes Generales de Depósi­
to. La junta directiva del Banco co­
menzó a oponerse crecientemente a
las operaciones de la Federación por
considerarlas inflacionarias. Fuera de
ello, en febrero, los precios del café
Santos 4 llegaron a 11.8 centavos, muy
por encima del precio mínimo pacta­
do. La Federación consideró que bajo
estas circunstancias no tenía por qué
mantener la diferencia mínima de pre­
cios, que se redujo así a 0.9 centavos.
Más aún, sin el apoyo del Banco de la
República, no tuvo cómo defender el
precio del café cuando se presentó una
coyuntura bajista y se vio obligada así
a suspender las compras el 19 de mar­
zo de 1937.
El debate que se suscitó entonces
condujo a la renuncia de Alejandro
López a la Federación en abril y a la
dificultad para encontrar un nuevo ge­
rente; Manuel Mejía aceptó finalmen­
te dicha posición cuatro meses más
tarde, iniciando un período de conti­
nuidad en la entidad que sólo se in­
terrumpió con su muerte en febrero de
1958. Entretanto, la oposición a la Fe­
deración, encabezada por Ospina Pé­
rez, quien actuaba además como líder

El presidente
Alfonso López Pumarejo
y delegados a la
Primera Conferencia
Panamericana del Café,
reunida en Bogotá,
en octubre de 1936.
En ella se llegó a
un acuerdo de
principio entre
Colombia y Brasil
para la regulación
del mercado mundial
del grano, que se
concretó en el
siguiente mes de
diciembre, en Nueva
York, cuando se
fijaron precios
mínimos para las
variedades de
los dos países.
Capítulo 10
del partido conservador contra el go­
bierno de Alfonso López Pumarejo,
acusó a la entidad de contraer com­
promisos sin un respaldo adecuado y
de involucrarse en operaciones espe­
culativas. Aunque el Banco de la Re­
pública concedió nuevos créditos a la
Federación en abril y la ley 41 elevó
en mayo el impuesto a las exportacio­
nes de café y entregó el impuesto de
giros a la Federación a partir de 1938,
la situación de crisis se mantuvo. El
Congreso Cafetero aplazó sus reunio­
nes hasta agosto, para que coincidie­
ran con la Conferencia Panamericana
de La Habana, atando las manos de
los negociadores colombianos, quie­
nes debieron consultar todos los
acuerdos al Congreso Cafetero.
Las deliberaciones de la Conferen­
cia de La Habana fueron muy comple­
jas, no sólo por el escaso poder de ne­
gociación de los delegados colombia­
nos y la ausencia de consenso sobre la
conveniencia de un nuevo acuerdo en
el país, sino además por la evolución
de los precios del café desde que la Fe­
deración suspendió su intervención en
marzo de 1937. Las cotizaciones de
Santos 4 en Nueva York se mantuvie­
ron relativamente elevadas, alrededor
de 11.5 centavos de dólar por libra,
pero el precio del café Manizales se si­
tuó por debajo de 12 centavos, de tal
forma que el diferencial entre los dos
tipos de café prácticamente desapare­
ció; en el interior del país, los precios
reaccionaron en abril y junio, después
del pánico generado por la suspensión
de compras de la Federación. La de­
saparición del diferencial entre los ca­
fés colombianos y brasileños fue inter­
pretada en formas completamente di­
ferentes en ambos países. En Colom­
bia se argumentó que la presión bajis­
ta de los precios en el mercado
mundial se concentró en los cafés co­
lombianos, ya que los compradores no
creían que la Federación sostendría
los precios. En Brasil, por el contra­
no, se creyó que una situación de esta
naturaleza conduciría al desplaza­
miento gradual de los cafés brasileños
del mercado. Fue además ganando te-
255
rreno la hipótesis de que, con una gue­ Los dirigentes de la
rra de precios, dicho país volvería a re­ Federación Nacional de
cuperar la participación que había per­ Cafeteros durante el
dido en el mercado mundial. Final­ Congreso Cafetero
mente, después de siete años de sos­ de agosto de 1938,
que tuvo influencia
tener el mercado cafetero, muchos decisiva en las
sectores en Brasil no aceptaban la po­ resoluciones
sibilidad de seguir defendiendo unila­ de la Conferencia
teralmente el precio del café. Panamericana de
Así las cosas, las posiciones de am­ La Habana, en la cual
se rompió el común
bos países eran lo suficientemente dis­ acuerdo entre
tantes como para impedir la prolon­ Brasil y Colombia;
gación del pacto. La ruptura definitiva son ellos: Pedro
no ocurrió, sin embargo, en La Ha­ Uribe Mejía,
vicepresidente,
bana, sino dos meses después en Nue­ Mariano Ospina Pérez,
va York, donde continuaron las ne­ presidente,
gociaciones entre los dos países. A co­ y Alberto Camilo Suárez,
mienzos de noviembre de 1937, Brasil segundo vicepresidente.
anunció su nueva política de libre co­
mercialización del café, reduciendo
los impuestos de exportación, aunque
continuando con la política de destruir
parte de los excedentes.
El Acuerdo Interamericano
y el Fondo Nacional del Café
La «guerra del café», como se deno­
minó a la nueva política brasileña, no
tuvo grandes repercusiones en Colom­
bia. Después de una caída inicial de
unos seis meses, los precios del café
colombiano se recuperaron y, en con­
tra del objetivo brasileño, la partici­
pación de nuestro país en las impor­
taciones norteamericanas no sufrió
256
cambios apreciables. Brasil logró con­
quistar una mayor proporción del
mercado de Estados Unidos a costa de
los países centroamericanos, pero sa­
crificando significativamente los pre­
cios de su grano. No obstante, la gue­
rra de precios demostró que la sobre­
producción continuaba dominando el
panorama cafetero mundial a fines de
los años treinta. Por este motivo, no
es sorprendente que los precios del
café no hayan participado en la recu­
peración de los precios internacionales
de materias primas en la segunda mi­
tad de la década del treinta. De hecho,
los términos de intercambio cafeteros
(es decir, la relación entre las cotiza­
ciones internacionales del grano y los
precios de las importaciones de Co­
lombia) se redujeron en 1935-39 en un
14 % con relación a los niveles ya de­
primidos de 1930-34. Internamente, la
situación era aún peor, ya que la ero­
sión de la devaluación de 1933-35 re­
forzó la evolución de las cotizaciones
internacionales para producir una
fuerte caída de los precios reales del
grano. En 1938-39 dichos precios
eran, no sólo un 27 % más bajos que
en 1934-35, sino 19 % inferiores a los
Firmantes del acuerdo
cafetero entre Brasil
y Colombia, Nueva York,
diciembre de 1936:
Alfredo García Cadena,
Eurico Penteado,
E. Scholtz y, de pie,
Miguel Samper,
E. J. Nolan, Raoul
Arnolds, José Balcells,
Jaime J. Garzón
y Alberto Ortega.
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
de los primeros años de la crisis (cua­
dro 6).
La segunda guerra mundial generó
poco después un pánico en el merca­
do. Los precios del café colombiano se
redujeron de 12.3 centavos de dólar
por libra en mayo-septiembre de 1939
a 7.5 centavos en agosto de 1940. Esta
última cotización era la más baja des­
de comienzos del siglo. En el frente in­
terno, la crisis cafetera generó una se­
rie de medidas de defensa de los pro­
ductores. Como había acontecido en
1932, el gobierno decretó una bonifi­
cación cambiaría a cargo del gobierno
durante ocho meses a partir de mayo
de 1940, que era equivalente a un
12 % del precio interno del grano.
Fuera de ello, redujo las tasas de in­
terés de la Caja Agraria, el Banco
Agrícola Hipotecario y las tasas de re­
descuento del Banco de la República,
refinanció todas las deudas de los ca­
feteros e inició una nueva oleada de
compra de los excedentes de produc­
ción, que acrecentó las existencias en
poder de los Almacenes Generales de
Depósitos en unos 200.000 sacos entre
septiembre de 1939 y octubre de 1940.
En el frente externo, a pesar de la
Capítulo 10
oposición de Mariano Ospina Pérez y
otros sectores, el gobierno y la Fede­
ración apoyaron la firma del Acuerdo
Interamericano de Café en 1940.
El impacto de la guerra sobre las ex­
portaciones de café era, sin duda, me­
nor en Colombia que en otros países
latinoamericanos, debido a la gran de­
pendencia de nuestro país del merca­
do norteamericano. En efecto, mien­
tras en Colombia el 19 % de las ex­
portaciones del grano se destinaban al
mercado europeo (cuadro 5), para el
conjunto de América Latina esta pro­
porción era el doble. No obstante, la
tendencia depresiva de los precios in­
ternacionales se extendió al café co­
lombiano, según hemos visto. En ra­
zón de esta situación y del evidente
contenido político de un tratado de su
naturaleza a comienzos de la guerra,
Colombia apoyó las negociaciones
para constituir un Acuerdo Interame­
ricano, que se iniciaron en junio de
1940 en Nueva York en el marco de la
Tercera Conferencia Panamericana de
Café y terminaron el 28 de noviembre
del mismo año.
A diferencia del pacto de 1936, el
nuevo acuerdo estableció un sistema
de cuotas para los países exportadores
y no precios mínimos para los diferen­
tes granos. Fuera de ello, incorporó al
principal país consumidor (Estados
Unidos) como parte integral del con­
venio. Esta participación garantizaba
la colaboración de los países produc­
tores, que de otra forma quedaban ex­
cluidos del único mercado importante
mientras perdurara el conflicto bélico.
Las cuotas no se fijaron con base en la
producción del país o en su reciente
participación en el mercado nortea­
mericano, sino con base en un com­
plejo proceso de negociación. En el
caso colombiano, la cuota (3.150.000
sacos) representaba cerca del 80 % de
las exportaciones promedio de los cin­
co años anteriores. La cuota global
para el primer año cafetero (octubre
de 1940 a septiembre de 1941) fue de
15.9 millones de sacos. Debido al sis­
tema de votación establecido, Estados
Unidos tenía la facultad de aumentar
257
Sede de la oficina
cafetera de Colombia
en Washington, 1935.
indefinidamente la cuota en caso de
escasez del grano, pero por otra parte
una reducción de las cuotas básicas su­
perior al 5 % requería de un voto uná­
nime de Estados Unidos y los países
productores.
Los precios internacionales del café
comenzaron a recuperarse en octubre
de 1940, anticipando que un acuerdo
exitoso sería firmado próximamente, y
ya a mediados del año siguiente ha­
bían llegado a 15.9 centavos de dólar
por libra para el café colombiano, más
del doble del nivel alcanzado durante
los meses críticos (agosto y septiembre
de 1940). Esta situación condujo a
protestas severas por parte de los con­
sumidores y de la Oficina de Admi­
nistración de Precios del gobierno de
los Estados Unidos. Las sucesivas am­
pliaciones de las cuotas finalmente es­
tabilizaron los precios en junio de di­
cho año.
La entrada de los Estados Unidos a
la guerra el 7 de diciembre de 1941 ge­
neró nuevos problemas. Para evitar
que este evento produjera una nueva
ola alcista, el 11 de diciembre el go­
bierno norteamericano fijó unos pre­
cios máximos tentativos para las com­
pras de café. El 29 de diciembre se es-

258
tablecieron los precios definitivos, que
en el caso del café Manizales eran de
15.9 centavos de dólar por libra, un ni­
vel similar al de mediados del año.
La campaña submarina alemana en la-
costa atlántica norteamericana y en
el Caribe generó severos problemas
de abastecimiento desde comienzos de
1942, que afectaron especialmente a
las exportaciones brasileñas. Aunque
este problema comenzó a disminuir a
finales de 1942, sólo desapareció a me­
diados del año siguiente. Gracias a su
mejor acceso al mercado norteameri­
cano, Colombia y los países centroa­
mericanos se beneficiaron de estos
acontecimientos, ya que los subem­
barques brasileños obligaron a decre­
tar varios aumentos de las cuotas glo­
bales. En compensación, la Corpora­
ción de Crédito Comercial de los Es­
tados Unidos compró aquellas partes
de las cuotas brasileñas de los años ca­
feteros 1941-42 y 1942-43 que no pu­
dieron transportarse. Fuera de ello,
desde agosto de 1942 se establecieron
precios máximos para la venta interna
de café en los Estados Unidos y se es­
tableció el racionamiento del grano
entre fines de noviembre de dicho año
y julio de 1943. Los años siguientes
fueron menos agitados. El problema
de abastecimiento desapareció gra­
dualmente y, a pesar de la presión de
los países productores, los precios re­
gulados se mantuvieron invariables
hasta después de terminado el conflic­
to bélico.
La implementación del Acuerdo In­
teramericano exigió internamente un
esfuerzo de retención de la cosecha
muy superior al del pacto con Brasil
en 1936, una de cuyas debilidades ha­
bía sido la falta de recursos financie­
ros, según hemos visto. Para garanti­
zar los ingresos necesarios, en noviem­
bre de 1940 se creó el Fondo Nacional
del Café, de cuya administración se
encargó a la Federación Nacional de
Cafeteros. Los ingresos del Fondo tu­
vieron inicialmente tres orígenes: (a)
una emisión de bonos por 10 millones
de pesos; (b) un impuesto sobre todos
los giros emitidos por el Banco de la
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
República de 5 centavos por dólar
que a la tasa de cambio de la época era
de un poco menos del 3 %, y (c) un
impuesto propiamente cafetero, que
consistía en la obligación de vender a
1 peso las divisas que se obtuvieran
por aquellas ventas del grano que su­
peraran un precio básico de 9 centavos
de dólar por libra; a la tasa de cambio
corriente (1.75 pesos), el impuesto era
del 43 % sobre los ingresos correspon­
dientes. Aunque tenía la forma de un
diferencial cambiado, este impuesto
se parecía más a lo que más tarde se
denominó la retención cafetera, ya
que éste era precisamente su propó­
sito. Como los precios internacionales
superaron rápidamente este precio bá­
sico, el impuesto pronto se tornó
cuantioso. Según se aprecia en el cua­
dro 6, durante los años en que estuvo
en plena vigencia (1942-43) representó
el 20.9 % de los precios externos del
grano.
La creación del Fondo Nacional del
Café exigió otras medidas paralelas.
En primer término, fue necesario am­
pliar sustancialmente la capacidad de
los Almacenes Generales de Depósi­
to. A fines de la guerra, dicha capa­
cidad había llegado a 3.4 millones de
sacos de café pergamino (es decir, sin
trillar, ya que el café se almacena en
ese estado), equivalente casi a la mi­
tad de la producción del país en un
año. La red de agentes de la Federa­
ción en los mercados locales se amplió
paralelamente con las compras inter­
nas de la Federación. Por otra parte,
se estableció el registro de los contra­
tos de venta, un plazo máximo de 30
días para hacer uso de las licencias de
exportación y precios mínimos para
las ventas al exterior, para controlar la
comercialización externa, garantizar
el reintegro de divisas y evitar que se
evadiera el impuesto a las exportacio­
nes del grano. Finalmente, en 1941, se
estableció el impuesto de pasilla, que
obligaba a los exportadores a vender
a la Federación a un precio bajo gra­
nos de poca calidad (pasillas y ripios)
por el equivalente al 6 % de la canti­
dad exportada. Esta medida buscaba
Capítulo 10
mejorar la calidad de los granos ex­
portados y contribuir a financiar las
campañas de sanidad rural de la Fe­
deración.
Los recursos y la magnitud de la in­
tervención de la Federación en el mer­
cado se ampliaron considerablemente.
Los ingresos del Fondo fueron de 18.9
millones de pesos en 1941, 32.9 en
1942 y 28 en 1943, montos considera­
blemente superiores al escaso millón
de pesos anuales con que contó para
la intervención en 1936-37. Gracias a
la red de almacenes y agentes, la Fe­
deración pudo adquirir en 1941 y 1942
unos 2 millones de sacos de café per­
gamino cada año (1.6 millones de sa­
cos de café verde), es decir, el 30 %
de la producción nacional. Aunque
gran parte de este café se logró ex­
portar, entre octubre de 1940 y sep­
tiembre de 1942 se almacenaron exis­
tencias de 2 millones de sacos.
Los precios del grano fueron, sin
embargo, superiores a los previstos
inicialmente y la magnitud de la acu­
mulación de existencias inferior, gra­
cias a las dificultades de transporte
que tuvo el Brasil en 1942 y 1943. Esto
permitió que las compras de la Fede­
ración se redujeran y que la entidad
gremial comenzara a disminuir sus in­
ventarios desde 1943. El impuesto a
las exportaciones de café se redujo en
junio y noviembre de 1943 y en febre­
ro de 1944 desapareció el gravamen.
Durante estos años, el Fondo Nacio­
nal del Café acumuló el nada despre­
ciable patrimonio de 88 millones de
pesos, es decir, lo equivalente a más
de la mitad de los ingresos del gobier­
no en la época. Fuera de ello, el grano
almacenado se revalorizó considera­
blemente con los eventos posteriores.
Esto le permitió a la Federación ini­
ciar la posguerra con una gran capa­
cidad financiera, según veremos más
adelante.
La elevación de las cotizaciones in­
ternacionales permitió aumentar los
precios internos del grano desde fines
de 1940 por encima de los montos muy
deprimidos en que se encontraban en­
tonces. Más aún, la intervención en
259
gran escala de la Federación en el
mercado interno redujo el margen de
comercialización, trasladando así a los
productores una mayor proporción del
precio externo neto de impuestos
(cuadro 6). La reducción y elimina­
ción del impuesto a las exportaciones
de café en 1943 y comienzos de 1944
permitieron aumentar aún más el pre­
cio interno del grano. No obstante, la
elevación de los precios fue sólo lige­
ramente superior a la elevada infla­
ción que experimentó la economía co­ Manuel Mejía
lombiana durante los años de la gue­ Jaramillo,
rra. Por este motivo, los precios reales, gerente general
de la Federación
del café permanecieron muy deprimi­ Nacional de
dos, a niveles apenas superiores a los Cafeteros
de los años críticos 1938-41. entre 1937 y 1958
(año de su muerte),
y figura destacada
La posguerra del sector
cafetero durante
Como es típico en el mercado cafete­ dos décadas.
ro, después del ciclo de sobreproduc­
ción de los años treinta y comienzos de
los cuarenta sobrevino una fase en la
cual la producción tendió a quedarse
rezagada con respecto al consumo. La
reducción del área sembrada en Brasil
y los enormes esfuerzos de este país
por destruir sus excedentes en los años
treinta generaron, en efecto, una re­
ducción de la producción mundial en­
tre los años treinta (unos 34 millones
de sacos) y la primera década de la
posguerra (30 millones). A pesar de
que el consumo europeo sólo se re­
puso lentamente (únicamente en la se­
gunda mitad de la década del cincuen­
ta se lograron de nuevo los niveles ab­
solutos de consumo anteriores a la
guerra) y las importaciones nortea­
mericanas comenzaron a flaquear, los
precios internacionales aumentaron
rápidamente, hasta quintuplicar en
1954 los niveles de la segunda guerra
mundial (gráfico 3). Este proceso se
reflejó en el país en aumento de los
precios internos reales del grano
de más de 150 % entre los años de la
guerra y la bonanza de 1954-55
(cuadro 6).
El alza en los precios dependió de
una secuencia de coyunturas favora­
bles. En el año cafetero 1945-46 los

260
aumentos fueron negociados entre Es­
tados Unidos y los países productores
en el marco del Acuerdo Interameri­
cano. Después de la liberación de los
precios en octubre de 1946, las coti­
zaciones internacionales se elevaron
rápidamente. Lo mismo aconteció
como consecuencia de los problemas
climáticos que experimentaron varios
países productores a fines de 1949 y de
la acumulación precautelativa de in­
ventarios que se presentó en junio de
1950 a raíz de la ruptura de hostilida­
des en Corea. El fin de la bonanza es­
tuvo marcado por la especulación que
sucedió a la helada brasileña de me­
diados de 1953.
Ya a fines de 1954 comenzaron a
flaquear los precios internacionales.
Después de un fortalecimiento tem­
poral durante 1956, los precios conti­
nuarían su tendencia a la baja, inician­
do así un nuevo ciclo de sobreproduc­
ción. A comienzos de la década del se­
senta, los precios internacionales ha­
bían descendido a la mitad de su nivel
de bonanza (gráfico 3). Los países la­
tinoamericanos comenzaron a suscri­
bir una serie de acuerdos de corta du­
ración desde fines de 1954, que no lo­
graron frenar esta tendencia. Estos
pactos dieron paso a los convenios
más amplios de 1958 y 1959, suscritos
por el mismo grupo de países, y al
Acuerdo Internacional de 1962.
En el frente interno, el hecho más
importante fue, sin duda, el surgi­
miento de la Federación como grupo
financiero, gracias a los excedentes ge­
nerados durante la guerra. Estos re­
cursos se utilizaron para ampliar las
inversiones cafeteras en la Caja Agra­
ria, para aportar el 50 % del capital
del Instituto Nacional de Abasteci­
mientos (el antecesor del IDEMA),
para establecer la empresa fluvial Na-
venal en 1944 y la Compañía Agrícola
de Seguros en 1952 y para adquirir bo­
nos de los gobiernos nacional y depar­
tamentales. Los pasos más significati­
vos fueron la creación de la Flota Mer­
cante Grancolombiana en 1946, en la
cual el Fondo Nacional del Café apor­
tó el 45 % del capital inicial (que se
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
incrementó al 80 % al retirarse Ve­
nezuela en 1953) y la creación del
Banco Cafetero en este último año. La
creación de la flota satisfacía la vieja
aspiración de los cafeteros de romper
el control del transporte del grano a
los mercados de consumo, que cons­
tituía la base de la dominación extran­
jera sobre el negocio de exportación,
según hemos visto.
La intervención en el mercado in­
terno se redujo sensiblemente en los
primeros años de la posguerra, como
era de esperarse en un mercado de
vendedores. No obstante, las cortas
crisis que se presentaron durante 1947
y 1952 obligaron a la Federación a
acrecentar sus compras internas y acu­
mular inventarios del grano. Mucho
más decisiva fue la creciente partici­
pación de la Federación en la comer­
cialización externa del grano en la pos­
guerra, según vimos en una sección
anterior. Siguiendo un patrón que se
había iniciado en los años treinta, la
Federación suscribió a fines de los
años cuarenta y comienzos de los cin­
cuenta convenios de compensación
con Alemania Occidental, Holanda,
Finlandia, Italia, Suecia, Francia, Di­
namarca, España y Argentina, entre
otros países. La mayoría de estos con­
venios desapareció a mediados de los
cincuenta o poco después, cuando los
países europeos retornaron al multi-
lateralismo y a la Ubre convertibilidad
de sus monedas (España fue una ex­
cepción notable, sin embargo). No
obstante, la Federación debió inten­
sificar sus acciones de comercializa­
ción desde fines de la década de los
años cincuenta, para superar los lími­
tes que representaba un mercado nor­
teamericano cada vez menos dinámi­
co. Al mismo tiempo, se iniciaron una
nueva serie de convenios de trueque y
compensación con los países socialis­
tas.
Conviene anotar, finalmente, que
los agitados eventos cambiarios de la
posguerra generaron nuevas protestas
de los cafeteros contra la discrimina­
ción a la que en todos los casos estu­
vieron sujetos. La creación de un tipo
Capitulo 10
de cambio libre a mediados de 1948,
que se aplicó a la mayor parte de las
exportaciones no cafeteras, generó las
primeras protestas. Éstas continuaron
durante el año siguiente, a pesar de
que la devaluación de diciembre de
1948 (de 1.75 a 1.95 pesos) favoreció
a los cafeteros. Los reclamos fueron
aún más enérgicos después de la de­
valuación de marzo de 1951 que esta­
bleció el primer diferencial cafetero de
la posguerra, al determinar que sólo
un 25 % de las exportaciones del gra­
no se beneficiaría con la nueva tasa
de cambio (2.50 pesos). Debido a la
presión de los cafeteros, en octubre
261
Mapa cafetero de
Colombia, editado
por la Federación
en 1933, como
complemento del
censo cafetero
realizado el año
anterior.
del mismo año se elevó la proporción
que se compraba al tipo de cambio
más alto hasta un 40 %, y se deter­
minó que este porcentaje se elevaría
en 1.5 puntos mensuales, hasta alcan­
zar el 100 %.
La controversia se acrecentó duran­
te los años de bonanza, ya que el go­
bierno del general Rojas Pinilla deci­
dió suspender en enero de 1954 el
ajuste gradual del tipo de cambio ca­
fetero y estableció en marzo del mis­
mo año un impuesto a las exportacio­
nes del grano, equivalente al 50 % de
los ingresos que superaran un precio
básico de 68 centavos de dólar por li-
262 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

bra; estos recursos se destinaron ini­
cialmente al fomento eléctrico y side­
rúrgico. De nuevo por presión del gre­
mio, el precio básico se elevó en mayo
de 1954 a 74.5 centavos y sus recursos
se destinaron a capitalizar el Banco
Cafetero. Sin embargo, con la baja en
las cotizaciones a fines de 1954 desa­
parecieron tanto el impuesto como el
diferencial cafetero.
El reestablecimiento del cambio li­
bre desde 1955 y el impuesto del 15 %
a las exportaciones establecido por la
Junta Militar en 1957 dieron nuevas
oportunidades de protesta, a pesar de
que la devaluación de este último año
permitió mantener los precios internos
del grano a niveles reales comparables
a los del período de bonanza (cuadro
6). En los años posteriores, la polé­
mica entre el gremio y el gobierno se
tornó aún más ardua, ya que la baja
en los precios externos y los sucesivos
diferenciales cambiarlos ya no tuvie­
ron como contrapartida una devalua­
ción real de la moneda. Los precios in­
ternos del grano comenzaron así a re­
zagarse en el proceso inflacionario que
experimentó el país en la década del
sesenta.

Bibliografía
ARANGO, MARIANO. El Café en Colombia, 1930-1958, Bogotá: Carlos Valencia, 1982.
CEPAL/FAO, El Café en América Latina,\\o\. 1, México, 1958.
FEDESARROLLO, Economía Cafetera Colombiana, Bogotá: Fondo Cultural Cafetero, 1978.
LLERAS RESTREPO, CARLOS. Política Cafetera 1937-1978, Bogotá, 1981.
MACHADO, ABSALÓN. El Café: de la aparcería al capitalismo, Bogotá: Punta de Lanza, 1977.
MACHADO, ABSALÓN. «Política cafetera, 1920-1962», Desarrollo y Sociedad (CEDE, Univer­
sidad de Los Andes), N.° 8, mayo 1982.
PALACIOS, MARCO. El café en Colombia, 1850-1970: Una historia económica, social y política,
2.a ed., México-Bogotá: El Colegio de México-El Áncora Editores, 1983.
Capítulo 11 263

El café desde el Frente Nacional

Juan Manuel Santos Calderón

L a restauración de la democracia
en Colombia, después de la caída
del general Rojas Pinilla, coincidió
con un relevo en la gerencia de la Fe­
deración Nacional de Cafeteros. Lue­
go de la muerte de Manuel Mejía
—quien durante veintiún años ocupó
la gerencia de la Federación— pasó a
dirigir los destinos cafeteros del país
Arturo Gómez Jaramillo. Al nuevo
gerente, oriundo también de Maniza-
les y formado en la escuela del célebre
don Manuel (había sido su funcionario
durante doce años), le correspondió
introducir una serie de cambios en la
política cafetera que habrían de tener
hondas repercusiones en el manejo del
principal producto de exportación y
mayor generador de empleo de la eco­
nomía colombiana, y, por ende, el de como bien se sabe, representa el se­ El presidente Guillermo
mayor incidencia en el desarrollo eco­ gundo renglón más importante (des­ León Valencia con
nómico del país. pués del petróleo) en el comercio in­ Arturo Gómez Jaramillo,
gerente general de la
El aspecto más sobresaliente de la ternacional de productos básicos. La Federación Nacional de
política cafetera después de la llegada política cafetera en este período tam­ Cafeteros (1958-1983),
del doctor Gómez Jaramillo a la ge­ bién se caracterizó —en parte como Hernán Jaramillo
rencia de la Federación, es el que se consecuencia de los acuerdos interna­ Ocampo
refiere a los Acuerdos Internaciona­ cionales— por cambios en la produc­ y Gilberto Arango
Londoño.
les. Estos acuerdos buscan ordenar el ción de café y la modernización de
comercio mundial del grano que, buena parte de las áreas sembradas,

264
Primera Conferencia
Internacional sobre
Producción y Comercio
del Café, reunida en
Nueva York, en 1901,
a la cual no asistió
Colombia por causa de
la guerra de los
Mil Días. Se intentó
allí racionalizar
y ordenar el mercado
internacional
del grano.
así como por la introducción en la
práctica de la diversificación cafetera
y por el fortalecimiento no sólo de los
instrumentos de manejo que tienen a
su disposición las autoridades cafete­
ras para regular el comercio del grano,
sino de la Federación misma como or­
ganismo encargado de velar por los in­
tereses y el bienestar de los cafeteros.
La política
cafetera internacional.
Teoría de los acuerdos
El café, como la mayoría de los pro­
ductos básicos, afronta el problema de
la inestabilidad de sus precios. La eco­
nomía cafetera mundial se ha carac­
terizado por sus ciclos variables: a pe­
ríodos de precios relativamente altos
siguen épocas —generalmente más
largas— de precios deprimidos, hasta
que la oferta y la demanda vuelven a
equilibrarse. A partir de ese momen­
to, cualquier fenómeno —como serían
una helada, una sequía o inclusive una
guerra— produce nuevamente un alza
en los precios del grano, y así sucesi­
vamente.
Los períodos de precios bajos tien­
den a ser más prolongados que las
épocas de bonanza, por las caracterís­
ticas mismas de la producción de café.
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
Al sembrar una planta es necesario es­
perar de dos a tres años para que co­
mience a producir. La inversión en
términos de tiempo y de dinero es por
consiguiente relativamente alta, lo
cual determina que cualquier produc­
tor piense dos veces antes de proceder
a sustituir su cafetal por otro cultivo
que parezca más rentable. En las épo­
cas de precios bajos el cafetero prefie­
re más bien reducir sus costos (lo cual
consigue al disminuir insumos y ferti­
lizantes) con la esperanza de que en
un futuro los precios vuelvan a ser más
atractivos. Con un mínimo de cuidado
y un menor costo el cafetal, de todas
formas, algo produce, particularmente
en el caso de los cultivos tradicionales.
La consecuencia de esta situación
sui generis de la producción cafetera es
una oferta potencial lista a reaccionar
apenas se sienta motivada por precios
más atractivos. La demanda, por el
contrario, crece muy lentamente. El
café se consume primordialmente en
los países industrializados; es una be­
bida tradicional que no responde a la
fluctuación de los precios (a menos
que se presenten alzas o bajas dema­
siado bruscas) y sus adictos aumentan
muy poco año tras año. Por esta razón
se ha dicho siempre que el café sufre
de un problema estructural de sobre­
Capítudo 11
producción que sólo corrige esporá­
dicamente por fenómenos como el de
las heladas.
Los problemas de sobreproducción
y de inestabilidad en los precios les
acarrean tremendas dificultades a los
países exportadores. No sólo tienen
que vivir de la venta de un producto
cuyo precio tiende a ser cada vez más
bajo frente al de los bienes que tiene
que importar (lo que los economistas
llaman términos de intercambio ne­
gativos), sino que no se puede hacer
ningún tipo de planificación de su eco­
nomía, porque nunca se sabe cuál va
a ser el ingreso por concepto de sus ex­
portaciones. Los planes de desarrollo
se convierten, entonces, casi en un
juego de azar.
Medio siglo de antecedentes
Estas dificultades han sido el principal
motivo para que los países exporta­
dores traten de ponerse de acuerdo a
fin de racionalizar y ordenar el mer­
cado internacional del café. Fueron
muchísimos los intentos que se hicie­
ron antes de 1958. El primero de ellos
data de 1901, cuando se reunió en
Nueva York la Primera Conferencia
Internacional sobre Producción y Co­
mercio del Café para estudiar la situa­
ción de sobreproducción que había
265
sido causada por los altos precios de
finales del siglo pasado. En ese mo­
mento el comercio mundial no llegaba
a 14 millones de sacos, mientras que
la oferta (producción más inventarios)
superaba los 50 millones de sacos de
60 kilos. De esa reunión no salió nada
y Colombia ni siquiera pudo asistir por
los problemas de la guerra civil que
entonces libraban conservadores y li­
berales.
Durante los años treinta se congre­
garon varias veces los principales pro­
ductores latinoamericanos, con Brasil
a la cabeza, siempre con el mismo ob­
jetivo: ordenar el mercado. Se logra­
ron inclusive algunos acuerdos que du­ III Conferencia
raron poco, pero que sentaron las ba­ Panamericana del Café,
ses de los convenios futuros. En esa Hotel Waldorf,
época ya se hablaba de los problemas de Nueva York,
que hoy siguen siendo motivo de dis­ julio de 1940.
Sentados: Rafael A.
cusión: cuotas, calidades, políticas de Espaillat (República
producción, paridades de precios en­ Dominicana),
tre los diferentes tipos de café, pro­ Manuel Mesa
paganda para aumentar el consumo, (México), Guillermo
etc. Colombia participó activamente Tunnermann
(Nicaragua),
en todas las reuniones. Manuel Mejía Jaramillo
Al estallar la segunda guerra mun­ (Colombia), Roberto
dial, se cerraron los mercados euro­ Aguilar (El Salvador),
peos, que compraban el 40 % de las Eurico Penteado (Brasil),
exportaciones de café de América La­ Abel La Croix (Haití).
Detrás de Mejía aparecen
tina. Esto produjo una baja vertigi­ Leonidas Londoño,
nosa en el precio del grano (llegó a 5 Sinforoso Ocampo
centavos de dólar por libra) al concen- y Rafael Parga Cortés.
266
trarse la oferta en el único mercado
accesible, que era el de Norteamérica.
La crisis creó un sentimiento de soli­
daridad hemisférica y la administra­
ción Roosevelt promovió la firma del
Convenio Interamericano del Café en­
tre catorce países latinoamericanos y
Estados Unidos. Fue el primer pacto
de cuotas con la participación de un
país importador. El convenio funcionó
bien hasta el final de la guerra y es in­
teresante anotar que para poder cum­
plirlo se creó en 1940, bajo la admi­
nistración Santos, el Fondo Nacional
del Café, que constituyó —y consti­
tuye todavía— instrumento funda­
mental de la política cafetera colom­
biana.
La posguerra trajo una época de
prosperidad. Se reabrieron los mer­
cados europeos, y el consumo en los
Estados Unidos se incrementó consi­
derablemente. Los precios reacciona­
ron y al presentarse una helada en el
Brasil, en 1953, las cotizaciones se dis­
pararon hasta alcanzar 1 dólar por li­
bra, nivel en ese entonces sin prece­
dentes.
Durante dicho período y en los años
subsiguientes se realizaron varias ac­
ciones de mercado entre los principa­
les países latinoamericanos. Al prin­
cipio se trataba simplemente de man­
tener los precios a niveles remunera­
tivos; pero después de 1957, y en vista
del rápido incremento de la produc­
ción mundial —motivada por los altos
precios— los exportadores se reunie­
ron con otra preocupación en mente:
encontrar fórmulas que evitaran el co­
lapso del mercado y otro largo ciclo de
precios deprimidos.
En esta serie de reuniones y de pac­
tos que comenzó con la Quinta Con­
ferencia Panamericana del Café —rea­
lizada en enero de 1954 en Curitiba,
Brasil— y terminó con el Convenio
Latinoamericano del Café «Pacto de
Retención», suscrito en Washington
en septiembre de 1958, los países pro­
ductores de café tomaron conciencia
de que por sí solos no podían discipli­
nar el mercado. Necesitaban la cola­
boración de los consumidores para
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
que los acuerdos se pudieran cumplir.
Muchos de los exportadores ni siquie­
ra tenían la infraestructura interna
para hacer cumplir los compromisos
que sus gobiernos asumían. Los pactos
entre productores —por falta de au­
todisciplina— estaban destinados a
fracasar, como en efecto fracasaron
los que hasta ese momento se habían
suscrito.
1958: año crucial
El año 1958 fue clave en la evolución
hacia un verdadero Acuerdo Interna­
cional del Café. En octubre del año
anterior se había suscrito el llamado
Acuerdo de México, en donde por pri­
mera vez se trató de coordinar las po­
líticas de comercialización y se sondeó
el mecanismo de retención cafetera
entre un grupo importante de países.
Otro objetivo del Convenio de México
fue el de tratar de acelerar las gestio­
nes para convocar una Conferencia
Mundial que estudiara la creación de
un organismo a nivel internacional.
Fue así como en enero de 1958 se creó
la Organización Internacional del
Café. En las discusiones participaron
no sólo las áreas caficultoras de África
y Asia (colonias todavía en su mayoría
y por consiguiente representadas por
países europeos), sino que enviaron
observadores naciones consumidoras
de gran importancia como Estados
Unidos, Alemania Occidental, Norue­
ga, Italia y Gran Bretaña. Poco a poco
la toma de conciencia sobre la nece­
sidad de disciplinar el mercado cafe­
tero se extendía a otros hemisferios di­
ferentes de América Latina.
En esa ocasión se creó toda una or­
ganización institucional que incluía
hasta la financiación de sus gastos me­
diante contribuciones obligatorias de
25 centavos de dólar por cada saco de
café exportado. Infortunadamente,
aunque se logró diseñar una estructura
muy completa, no se llevaron a cabo
acciones concretas para manejar el
mercado, que en ese momento corría
gran peligro. La cosecha mundial en
1958 alcanzaba los 52 millones de sa-
Capítulo 11 267

cos, mientras que el consumo se esti­
maba en sólo 38 millones. Era nece­
sario, por consiguiente, acordar un sis­
tema capaz de prevenir el colapso de
las cotizaciones. Surgió como conse­
cuencia el Pacto de Retención, que
suscribieron sólo los latinoamericanos
por diferencias con el sector africano.
Las negociaciones que concluyeron
en el Pacto de Retención se llevaron a
cabo en Washington, y el foro que se
utilizó fue el llamado Grupo de Estu­
dio de Café, creado por instancias de
Brasil y Colombia y con el auspicio de
los Estados Unidos. Las discusiones
estuvieron presididas por el subsecre­
tario de Asuntos Económicos del De­
partamento de Estado y en ellas par­
ticiparon la gran mayoría de los países
exportadores e importadores de café.
La principal discrepancia se presentó
en torno a los mecanismos para res­
tringir la oferta del grano al mercado.
Los países africanos defendían un sis­
tema de cuotas fijas que se le asigna­
rían a cada país exportador. Las me­
trópolis de las colonias africanas res­
paldaban este sistema, pero querían
que su consumo no quedara restrin­
gido por las cuotas. Los latinoameri­
canos preferían un sistema de reten­
ción, es decir, que cada país guardara
un porcentaje determinado de su co­
secha. No se logró un acuerdo y los
países latinoamericanos decidieron
que ellos solos harían el esfuerzo,
por un año, de retener parte de sus
cosechas.
El Grupo de Estudio de Café con­
tinuó en forma simultánea sus discu­
siones. Se necesitaba no sólo otro con­
venio que reemplazara el Pacto de Re­
tención, sino que los esfuerzos para
disciplinar el mercado se extendieran
a todas las áreas productoras. Este ob­
jetivo se logró finalmente en septiem-

Cuadro 1

Renovaciones y nuevas siembras del área cafetera colombiana.

Años cafeteros (1959/60-83/84)
Renovaciones Nuevas siembras Total tecnificado
Años
ha. % ha. % ha. %

59/60-63/64 12.2 74 4.2 26 16.4 100

64/65-68/69 26.8 74 9.6 26 36.4 100
59/60-68/69 39.0 74 13.8 26 52.8 100
69/70-73/74 76.9 78 21.9 22 98.8 100
74/75-78/79 123.6 58 90.6 42 214.2 100
69/70-78/79 200.5 64 112.5 36 313.0 100
79/80-83/84 101.4 76 32.0 24 133.4 100
59/60-83/84* 340.9 68 158.3 32 499.2 100
*83/84: Octubre/83-Julio/84
Fuente: Subgerencia General Técnica. Federación Nacional de Cafeteros.
Estudios Económicos. Septiembre 28 de 1984.
268 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

bre de 1959, cuando diecisiete países

de África y América Latina, que re­
presentaban más del 85 % de la pro­
ducción mundial, llegaron a un arreglo
en torno a tres puntos concretos: fijar
cuotas de exportación (la tesis africa­
na), dividir la oferta por trimestres y
hacer propaganda para aumentar el
consumo de café. Este acuerdo se de­
nominó Convenio Internacional a
Corto Plazo.
Faltaba la participación de los paí­
ses consumidores para cerrar el círculo
y lograr, por fin, un control efectivo
del mercado cafetero. Hasta ese mo­
mento los países consumidores, y en
especial Estados Unidos, se habían
mostrado reticentes a ingresar formal­
mente en un convenio que interfiriera
con la libre oferta y demanda y elevara
artificialmente los precios del café. Se
requirió un cambio de mentalidad en
las autoridades norteamericanas y fue
el presidente Kennedy, dentro del es­
píritu de la Alianza para el Progreso,
quien le dio luz verde a la participa­
ción de los Estados Unidos en las ne­
gociaciones del Primer Convenio In­
ternacional del Café.
El Grupo de Estudio había sido co­
misionado para fijar las bases de un

Mariano Ospina Péreí

y el presidente Cuadro 2
Misael Pastrana
durante un homenaje
a Arturo Gómez
Jaramillo en el Colombia-Área sembrada con café
Banco Cafetero, Años cafeteros (1955/56,70/71, 80/81 y 83/84)
marzo de 1974.

55/56 70/71 80/81 81/82 83/84

Técnica Miles ha. % Miles ha. % Miles ha. % Miles ha. % Miles ha. %

Tradicional 769 100 1.049 98 666 66 651 64 614 60

Moderna 21 2 344 34. 363 36 404 40
Total 769 100 1.070 100 1.010 100 1.014 100 1.018 100

Fuentes: CEPAL-FAO, El café en América Latina, Colombia-El Salvador, 1958.

Censo Cafetero, 1970; Censo Cafetero, 1980-81.
Subgerencia General Técnica, Federación Nacional de Cafeteros.
Estudios Económicos, Septiembre 28 de 1984.
Capítulo 11___________________________________________________________________________________ 269

Cuadro 3

Consumo per cápita de café de los 15 principales países consumidores

Años cafeteros (1963/64 y 1983/84)
(kilogramos)

63/63 83/84*

Finlandia 11.27 12.89

Suecia 12.12 12.00
Noruega 9.03 11.44
Dinamarca 11.68 11.32
Holanda 5.98 9.03
Bélgica/Luxemburgo 6.79 8.37
Austria 2.48 7.80
República Federal de Alemania 4.43 7.11
Suiza 5.83 5.82
Francia 4.65 5.61
Estados Unidos 7.02 4.73
Canadá 4.07 4.20
Italia 2.20 3.91
Grecia 1.11 2.91
España 1.38 2.82
Estimado
Nota: El orden de los países corresponde al consumo per cápita de 1983/84.

Fuentes: O.I.C. Documentos EB-1305/74 y QSB 31 (enero 2/85); Cálculos: Federacafé Estudios
Económicos. Junio 19/85.

acuerdo a largo plazo. Se creó un co­ Unidas. Los órganos legislativos de

mité de dieciséis países, y bajo la pre­
sidencia del jefe de la delegación co­
lombiana, Arturo Gómez Jaramillo,
se adelantaron las deliberaciones en la
sede de las Naciones Unidas. El acuer­
do debería tener el carácter de un ver­
dadero tratado con todas las implica­
ciones jurídicas que revisten ordina­
riamente este tipo de instrumentos ne­
gociados bajo la égida de Naciones
cada país, por ejemplo, tendrían que
ratificar los acuerdos mediante una
ley. Luego de intensas negociaciones,
treinta y dos países exportadores y
veintidós países importadores, que re­
presentaban el 95 % del comercio
mundial de café, firmaron en septiem­
bre de 1962 en la ciudad de Nueva
York el Primer Convenio Internacio­
nal del Café.

270
Convenio de 1962:
un acuerdo modelo
En los diversos acuerdos de productos
básicos que se han negociado a través
de la historia, el del café siempre fue
considerado como modelo. No sólo es
el convenio que más ha durado, sino
también el de mejores resultados. Las
razones son diversas. Para que un con­
venio que busca regular el mercado in­
ternacional de un producto básico
pueda funcionar con efectividad, es
necesario que controle un porcentaje
muy alto de su comercio. En el caso
del café, los participantes tanto del
sector productor como del consumidor
representaban más del 90 % del mer­
cado mundial. Además de la peculia­
ridad de ser producido casi en su to­
talidad por los países del llamado Ter­
cer Mundo, el café tiene también la
característica de ser consumido por los
países industrializados. Esto significa
que tanto productores como consu­
midores tienen intereses comunes fá­
cilmente identificables y no se presen­
tan los problemas y las contradiccio­
nes que ocurren cuando se es expor­
tador y consumidor al mismo tiempo.
Esto sucede, por ejemplo, en el con­
venio del azúcar, donde los Estados
Unidos y el Mercado Común Europeo
son a la vez productores e importa­
dores de azúcar y por consiguiente en­
tran en conflicto los intereses de los
productores nacionales con los del
país como miembro importador.
Otro aspecto fundamental en el
buen desarrollo del Convenio Inter­
nacional del Café ha sido la decisión
tácita de sus miembros de mantener el
Pacto Cafetero por fuera de las dis­
cusiones de tipo político que con fre­
cuencia se promueven en otros orga­
nismos internacionales. La Organiza­
ción Internacional del Café se dedica
en forma exclusiva a solucionar los
problemas específicos del mercado ca­
fetero. El no haber permitido que se
trasladaran las discusiones de política
cafetera a foros como la UNCTAD, es
una norma de conducta que también
ha contribuido sobremanera al éxito
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
del convenio. Por otra parte, la im­
portancia misma del comercio cafete­
ro en el ámbito mundial y la depen­
dencia tan marcada de numerosos paí­
ses productores en las exportaciones
del grano han coadyuvado a mantener
un espíritu de compromiso y concilia­
ción. Poco a poco se ha tomado con­
ciencia de lo costoso que resultaría
romper el pacto.
El convenio tiene como objetivo,
fundamentalmente, la estabilización
de los precios a niveles remunerativos
para los productores y aceptables para
los consumidores. Los primeros, sin
embargo, buscan que un acuerdo de
este tipo haga más equitativos los tér­
minos de intercambio en su comercio
con los países industrializados. Y es
indudable que los exportadores se be­
nefician con un precio más alto del
que podrían obtener en un mercado li­
bre. La contraprestación para los im­
portadores es la garantía del suminis­
tro regular de una materia prima que
en otras condiciones podría tener di­
ficultades.
Es evidente, desde otro punto de
vista, que los consumidores hacen par­
te de este convenio primordialmente
por razones de tipo político. Desde un
ángulo puramente económico, no ha­
bría razón para que los importadores
participaran en un convenio de esta
naturaleza. Otra justificación que se
menciona con frecuencia es que los
precios relativamente altos represen­
tan para los consumidores la creación
de una demanda externa que favore­
cería la exportación de sus propios
productos. Un país productor de café
que no cuenta con divisas no podrá ser
cliente de ningún país industrializado.
Es, pues, un acuerdo político y co­
mercial a la vez. Y el hecho de que así
lo interpretan sus miembros ha sido
fundamental para su buen funciona­
miento.
Operación básica
Existen varios tipos de mecanismos
para tratar de estabilizar los precios.
Uno puede ser la intervención directa
 271

Cuadro 4

Volumen, valor y valor unitario de las exportaciones de café de los países exportadores miembros de la OIC
Valor en términos
Exportaciones a todo destino constantes Índice 1964 = 100 #
Base 1984
Volumen Valor en Valor Valor de Valor Volumen Valor Valor Índice
Año millones términos unitario en las export. unitario términos unitario de N. Y.
de sacos corrientes términos millones de centavos de constantes términos 1980=100
millones de corrientes dólares dólar libra constantes
dólares centavos de
dólar libra

1964 46.2 2.306 37.7 7.685 125.7 100 100 100 30

1965 43.2 2.114 37.0 7.047 123.2 94 92 98 30
1966 49.4 2.308 35.3 7.445 113.9 107 97 91 31
1967 50.7 2.191 32.7 7.068 105.5 110 92 84 31
1968 54.1 2.368 33.1 7.637 106.7 117 99 85 31
1969 54.9 2.404 33.1 7.512 103.5 119 98 82 32
1970 52.7 3.015 43.2 8.868 127.1 114 115 101 34
1971 53.6 1.675 37.8 7.229 102.0 116 94 81 37
1972 57.9 3.208 41.9 8.227 107.4 125 107 85 39
1973 62.6 4.279 51.6 9.301 112.3 135 121 89 46
1974 54.8 4.184 57.7 7.472 103.0 119 97 82 56
1975 58.0 4.190 54.6 6.651 86.7 125 87 69 63
1976 58.9 8.191 105.2 12.798 164.4 127 167 131 64
1977 47.2 12.229 195.9 17.722 283.8 102 231 226 69
1978 56.2 10.989 147.8 13.910 187.1 122 181 149 79
1979 62.7 12.072 145.5 13.413. 161.6 136 175 129 80
1980 59.5 11.625 147.8 11.625 147.8 129 151 118 100
1981 60.1 8.026 101.0 8.538 107.4 130 111 85 94
1982 64.1 8.947 105.5 9.725 114.7 139 127 91 92
1983 65.9 9.197 105.5 10.451 119.9 143 136 95 88
1984 (En.-jul.) 35.0 5.550 119.7 6.379 137.8
Fuente : OIC
272
en las bolsas de café. Otra modalidad
consiste en la creación de unas exis­
tencias reguladoras mediante un fon­
do que absorbe los excedentes o libera
la materia prima de acuerdo a las cir­
cunstancias del mercado. El Convenio
del Café funciona solamente con base
en un sistema de cuotas para ofrecerle
al mercado una cantidad suficiente del
grano que mantenga los precios den­
tro de una franja previamente estable­
cida.
Concretamente, el Convenio cafe­
tero opera de la siguiente forma: Al
final de cada año cafetero (el año ca­
fetero comienza el 1 de octubre y ter­
mina el 30 de septiembre) se hace un
estimativo de la demanda para el año
siguiente y se establece la llamada
cuota global, que determina la canti­
dad total de café que será exportado
por los países productores a los países
consumidores. Esa cuota global se dis­
tribuye entre los países exportadores
de acuerdo a sus respectivas partici­
paciones y se le asigna a cada uno un
volumen específico de café para que
exporte durante el año. Simultánea­
mente se establece una franja de pre­
cios. El objetivo es tratar de mantener
los precios dentro de la franja. Si los
precios se colocan por debajo del piso
de la franja, se disminuye la cuota glo­
bal y en consecuencia las cuotas indi­
viduales de cada país en la proporción
que les corresponda. Si por el contra­
rio los precios se colocan por encima
del techo de la franja, se aumenta la
oferta mediante un incremento de la
cuota global con el consiguiente incre­
mento de las cuotas individuales.
La operación de este sistema —apa­
rentemente sencillo— requiere una se­
rie de medidas adicionales que forman
también parte esencial del articulado
del convenio. Se necesita, por ejem­
plo, un sistema de controles para ga­
rantizar que efectivamente se cumplan
las cuotas, y la necesidad de este tipo
de controles es lo que mejor explica la
presencia de los consumidores en el
pacto. Para tal efecto se diseñó un me­
canismo mediante el cual la Organi­
zación Internacional del Café con sede
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
en Londres expide unas estampillas a
los países consumidores miembros del
pacto. Ningún despacho destinado a
estos países podrá ser importado si no
viene acompañado de las estampillas.
La aduana de cada país importador
verifica que el número de sacos de
café corresponda al número de sacos
que aparecen en las estampillas, y,
posteriormente, después de permitir
la importación del café, envía las es­
tampillas acompañadas de certificados
a la Organización Internacional del
Café, para verificar el volumen de ex­
portaciones de cada país. Las estam­
pillas son en realidad una especie de
licencia para exportar y por consi­
guiente tienen un gran valor. Sin ellas
el café tendría que ser vendido a pre­
cios mucho más bajos en los mercados
que no están controlados por las cuo­
tas o ser retenidos en bodegas de los
países exportadores. Este fenómeno
ha dado lugar a que a veces se presen­
te un comercio irregular de estampi­
llas —no permitido por el convenio,
por supuesto— y en algunas ocasiones
se han detectado hasta falsificaciones
de las mismas. Pero la realidad es que
estos dos fenómenos han sido margi­
nales y el sistema de estampillas ha
funcionado en forma satisfactoria.
Uno de los problemas del mercado
cafetero es que la oferta se concentra
en ciertos períodos del año debido a la
falta de capacidad de muchos países
de regular y distribuir sus ventas a tra­
vés del año. Se dispuso como conse­
cuencia que la cuota de cada país se
dividiera por trimestres. La Organi­
zación solamente libera las estampillas
para cada trimestre y evita así que la
oferta se concentre en un trimestre de­
terminado. Si un país no alcanza a ex­
portar la totalidad de su cuota en un
trimestre puede acumular el faltante
para el siguiente, pero si ese país al fi­
nal del año no ha logrado exportar la
totalidad de su cuota anual, no puede
acumular el faltante para el año si­
guiente.
Los precios de referencia del con­
venio cafetero no son los precios de las
bolsas sino los llamados precios indi­
Capítulo 11 273

cadores. Los exportadores están divi­

didos en cuatro grupos: Los Suaves
Colombianos, Los Otros Suaves (que
en su mayoría son los países Centroa­
mericanos), los Arábigos No-Lavados
(Brasil y Etiopía) y los Robustas, que
comprenden la mayoría de los países
de África y Asia. Cada grupo de café
tiene su propio precio y éste lo deter­
mina la misma organización mediante
una encuesta diaria realizada en los
distintos centros de compra. De los di­
ferentes precios se saca un promedio
para obtener el llamado precio indi­
cador compuesto, que es el que se uti­
liza como referencia para el aumento
o el recorte de las cuotas. Es tan im­
portante la elaboración de esos pre­
cios, que dentro de la Organización
existe un comité especial encargado de del Café (OIC), con sede en Londres. Estampilla de correos
mantener una constante vigilancia de Las decisiones más importantes se to­ de las Naciones Unidas
éstos y de la forma como se obtienen man a nivel del consejo de la organi­ para celebrar
para que, en la medida de lo posible, zación, al que pertenecen todos los el Convenio Cafetero
reflejen diariamente la real situación de 1962.
miembros. Cada uno de éstos tiene un
del mercado. número de votos que corresponde a su
importancia como exportador o como
La Organización importador. Para cierto tipo de deci­
siones se requiere mayoría simple y
Internacional del Café para otras mayoría calificada. Buena
Para administrar el convenio cafetero parte de las funciones del consejo se
se creó la Organización Internacional delegan en una junta ejecutiva que en

Una escena en el
mercado mundial del
café, controlado por
la Organización
Internacional del Café,
OIC, en Londres.

274
Celebración de los la actualidad se compone de ocho paí­
50 años de la ses consumidores y ocho países pro­
Federación Nacional ductores. Los miembros de esa junta
de Cafeteros, son elegidos anualmente por el con­
en Medellín, junio
24 de 1977: Alvaro sejo. Colombia, con su número ele­
Araújo Noguera, vado de votos, tiene asegurado un
ministro de puesto permanente. La junta ejecuti­
Agricultura; Sofía va es la que en realidad se encarga de
Medina de López V.,
alcaldesa de Medellín; la administración del convenio, y es
Arturo Gómez Jaramillo, aquí donde se llevan a cabo los gran­
el presidente Alfonso des debates y se toman la mayoría de
López Michelsen y las decisiones importantes.
Cecilia Caballero
de López; Silvia La organización tiene un director
Pinzón de Gómez ejecutivo y una serie de funcionarios
Jaramillo, Jaime que se encargan de toda la parte ope­
Sierra, gobernador de rativa del convenio, como la elabora­
Antioquia, y Diego
Moreno Jaramillo,
ción de las estadísticas, el seguimiento
ministro de Desarrollo. al sistema de controles, la elaboración
de los diferentes documentos, etc. La
OIC se financia mediante contribucio­
nes de todos los miembros, que pagan
en proporción con el número de sacos
exportados o importados. Existe un
comité especial, designado por la jun­
ta ejecutiva, que se encarga de vigilar
todo lo concerniente a las finanzas de
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
la organización y elaborar anualmente
el presupuesto. Los funcionarios de la
OIC y las delegaciones que asisten a
las reuniones gozan de una serie de
privilegios e inmunidades que fueron
negociados oportunamente con el Rei­
no Unido. Los idiomas oficiales en el
convenio cafetero son el inglés, el es­
pañol, el francés y el portugués. Todos
los documentos de la OIC se elaboran
en estos cuatro idiomas y todas las
reuniones oficiales tienen traducción
simultánea.
Convenio de 1968
El convenio de 1962 se renegoció en
1968 con algunas modificaciones. Se
aumentó el número de miembros de la
junta ejecutiva; se modificaron algu­
nos porcentajes de las cuotas básicas
de exportación; se introdujo un siste­
ma de ajuste de cuotas por grupo de
café —llamada selectividad— en el
cual se podía dar el caso de que a cier­
tos países se les aumentara su cuota si
Capítulo 11
el precio indicador de ese grupo subía
por encima de un nivel determinado,
mientras que el resto de los países ex­
portadores no usufructuarían de ese
aumento porque el comportamiento
de su propio indicador no lo determi­
naba. Se introdujo también un sistema
de sanciones para aquellos países que
incumplieran las cuotas trimestrales.
Tal vez el paso más importante del
convenio de 1968 fue la creación de un
fondo de diversificación a nivel mun­
dial, como resultado del ensayo que se
hizo para poner en práctica una polí­
tica de producción. Un convenio de
cuotas que restringe la oferta tiene su
propio germen de destrucción en la
medida en que unos precios artificial­
mente altos estimulan la producción y
los excedentes aumentan hasta llegar
a un punto en que el costo de mante­
nerlos se vuelve intolerable. Se diseñó
un plan con metas de producción para
cada país. Se trataba de que a través
del fondo de diversificación se finan­
ciara la siembra de productos alter­
nativos. Infortunadamente, el modus
operandi del fondo fue impuesto por
Estados Unidos, y muchos países
—entre ellos Colombia— lo conside­
raron poco práctico, ya que se preten­
día ejercer desde Londres un control
absoluto de los planes de diversifica­
ción en cada país. Esta discrepancia
fue lo que al final de cuentas hizo fra­
casar la iniciativa, que en su idea ori­
ginal tenía toda la razón de ser. Desde
entonces Colombia ha abogado por la
necesidad de reemprender una nueva
política de producción.
En diciembre de 1971 Estados Uni­
dos devaluó el dólar. Como las tran­
sacciones de café se expresan en dó­
lares, los países productores solicita­
ron un aumento correspondiente a los
precios de la OIC. Los consumidores
no sólo se negaron, sino que en una
reunión del consejo en agosto de 1972
señalaron que, dada la mejor situación
de demanda frente a la oferta, no se
justificaban las cuotas. Este enfrenta­
miento produjo la suspensión del sis­
tema de cuotas. Los principales pro­
ductores volvieron al recurso de or­
275
denar el mercado por su cuenta, y,
aunque al principio tuvieron algún éxi­
to, eventualmente este esfuerzo se
desvaneció.
El convenio de 1968 expiraba en
septiembre de 1973. Como no existía
ningún ambiente por parte de los con­
sumidores para reintroducir las cuo­
tas, se optó por prorrogar el acuerdo
por dos años sin las cláusulas econó­
micas. Durante este tiempo la OIC se
convirtió en un simple foro para re­
coger estadísticas y discutir los proble­
mas del café. Entretanto los países ex­
portadores continuaron sus esfuerzos
para defender los precios. Los cuatro
principales productores (Brasil, Co­
lombia, Costa de Marfil y Angola) lle­
garon inclusive a crear una sociedad
comercial para tal efecto, que se de­
nominó Café Mundial. Pero nueva­
mente el incumplimiento de muchos
países no permitió que se alcanzaran
los objetivos propuestos.
Una caída fuerte de los precios en
1974 y comienzos del 1975 despertó
una vez más el interés en darle vida al
pacto. Los países consumidores final­ Indalecio Liévano
mente se mostraron receptivos y en Aguirre, Leonidas
Londoño y Londoño,
septiembre de 1975 se logró negociar y Arturo Gómez
un nuevo convenio que comenzaría a Jaramillo, durante
operar en septiembre de 1976 por un la Conferencia
período de seis años. Cafetera Nacional,
La experiencia de los dos últimos Bogotá, octubre
de 1975. En ella se
convenios señalaba que había que in­ acordó el tercer
troducirle cierto grado de flexibilidad Convenio del Café.

276
al marco jurídico y hacer más diná­
mico el manejo del acuerdo. Así mis­
mo, se fue abriendo paso la tesis de
que el convenio no podía ser visto so­
lamente como un instrumento de ayu­
da a los países en vía de desarrollo,
sino que debería beneficiar a las dos
partes. Estas novedades fueron lo
más sobresaliente de la negociación del
Tercer Acuerdo Internacional del Café:
un reconocimiento explícito de los
objetivos del convenio en el senti­
do de que éste debería servir tanto a los
países desarrollados como a aquellos
en vía de desarrollo; y un articula­
do que le daba mucha más flexibili­
dad al convenio y que le delegaba más
poderes al consejo que en los acuerdos
internacionales.
Dentro del espíritu de darle mayor
flexibilidad al convenio se introdujo el
concepto de cuotas variables que le
permitía al consejo asignar cada año
hasta el 30 % de la cuota global a los
países exportadores en función de la
cantidad de existencias que cada uno
tuviera al final del año cafetero. Se
trataba con esto de repartir más equi­
tativamente la carga de mantener in­
ventarios y de asignarles una mayor
cuota a los países que realmente la ne­
cesitaran. Ésta norma nunca ha podi­
do aplicarse, entre otras cosas porque
no se estableció un mínimo, y como
hay muchos países que no retienen
existencias no ha sido posible ponerse
de acuerdo en un porcentaje. Así mis­
mo, se eliminó el concepto de merca­
dos nuevos que existía en los conve­
nios anteriores y se introdujo la no­
ción de mercados no miembros de la
organización. Las cuotas básicas se de­
terminaron a priori de acuerdo con el
comportamiento de las exportaciones
hacia los países consumidores miem­
bros de la organización en los años ve­
nideros, lo que estimularía las ventas
a estos países y suprimiría la tradicio­
nal saturación de los mercados de paí­
ses no miembros, que son general­
mente mercados de dumping.
Es preciso resaltar que entre el mo­
mento en que se terminó la negocia­
ción y la entrada en vigencia del con­
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
venio, se presentó la gran helada en el
Brasil y casi se va todo al traste. Sin
embargo, y a pesar de los precios tan
altos que tenía el café en ese momen­
to, se aceptó la tesis de mantener vi­
gentes las cláusulas económicas del
convenio —aunque con las cuotas sus­
pendidas—, pues dentro del nuevo es­
píritu de que el convenio también les
sirviera a los países consumidores, se
pensaba que éste pudiese contribuir a
solucionar los problemas del mercado
no sólo en situaciones de sobrepro­
ducción sino en coyunturas de escasez.
Otros de los aspectos importantes
para destacar en este convenio fueron
la introducción del criterio de infla­
ción mundial para tenerse en cuenta
en las negociaciones de precios y la
creación de un Fondo de Promoción,
administrado exclusivamente por los
productores, para hacer campañas en
favor del consumo del café en los paí­
ses desarrollados, bajo la condición de
que la industria tostadora de dichos
países participara con un mínimo del
50 % del costo de las campañas.
La helada brasileña de 1975
y sus consecuencias
La helada de julio de 1975 en el Brasil,
que afectó principalmente los cafeta­
les del estado de Paraná, cambió ra­
dicalmente el panorama cafetero y el
mundo comenzó a vivir un nuevo ciclo
de precios altos. Fue este el período
que se ha llamado de Bonanza Cafe­
tera y que tanto debate ha suscitado a
nivel nacional e internacional. Colom­
bia quiso que no se incrementaran de­
masiado los precios, no sólo por res­
petar el nuevo espíritu del convenio
dirigido a proteger también a los con­
sumidores, sino porque temía que pre­
cios demasiado altos pudieran tener
repercusiones nefastas para el consu­
mo o para el estímulo a la producción.
Las autoridades colombianas les insi­
nuaron al Brasil y a los demás países
productores que no permitieran un
alza demasiado brusca, pero esta su­
gerencia no encontró eco. El proble­
ma de divisas por la crisis petrolera y
Capítulo 11
la perspectiva de mayores ingresos en
dólares en un futuro inmediato por
concepto de las ventas de café, fueron
factores que prevalecieron sobre la vi­
sión colombiana de más largo plazo.
Después de dos años de bonanza co­
menzó a vislumbrarse nuevamente el
ciclo de sobreproducción. Los países
productores empezaron a buscar una
revisión de los niveles de precios ne­
gociados en 1975 para determinar la
introducción de las cuotas. Este nivel
del llamado precio disparador se ha­
llaba en 77 centavos de dólar por libra
y los productores lo consideraban, por
supuesto, obsoleto. Colombia buscó
insistentemente algún acuerdo con los
consumidores, quienes prefirieron es­
perar plácidamente la baja de los
precios y negociar en mejores con­
diciones.
Una vez más los productores deci­
dieron defender el mercado por cuen­
ta propia y en esta ocasión optaron
por recurrir no sólo a una política de
restricción de la oferta, que tan pocos
resultados positivos había tenido en el
pasado, sino a una intervención direc­
ta en las bolsas de café. En este es­
quema sólo participó el llamado Gru­
po de Bogotá integrado por Brasil,
Colombia, Costa Rica, El Salvador,
Guatemala, Honduras, México y Ve­
nezuela. Se inició con un fondo de 150
millones de dólares, el cual ascendió
luego a 500 millones, y le permitió al
grupo intervenir pasivamente en los
mercados de futuros de Nueva York y
Londres. Los demás países producto­
res prefirieron hacerse «de la vista
gorda» y, sin arriesgar un peso, disfru­
tar de los esfuerzos de sus colegas. En
junio de 1980 se decidió formalizar el
Grupo de Bogotá en la empresa co­
mercial Pancafé, con sede en Panamá,
desde donde se hacían todas las ope­
raciones.
Bien se podría decir que durante el
lapso comprendido entre 1978 y 1980
Pancafé evitó un colapso en los pre­
cios, y, aunque perdió su capital in­
vertido, el beneficio para los países
productores en términos de mayores
ingresos de divisas por sus exportacio-
277
nes de café durante ese período justi­ Cultivadores
ficó plenamente la inversión. Al final brasileños observan
la perspectiva de sobreproducción di­ un cafeto afectado
ficultó sobremanera la operación de por las heladas
de agosto de 1975,
Pancafé y a buena hora Brasil y Co­ que arruinaron el
lombia obligaron a los productores a 73 % de los 2 100
negociar su liquidación como contra­ millones de plantas
prestación para poner nuevamente en con que contaba
funcionamiento el Acuerdo Interna­ Brasil en ese
cional del Café, en septiembre de momento.
1980.
Después de ocho años de un régi­
men de libertad de mercado, se res­
tablecieron las cuotas el 1 de octubre
de 1980. Se optó por una fórmula ad
hoc por fuera de lo estipulado en el
convenio para lograr el suficiente res­
paldo de la mayoría de los producto­
res. A Colombia le correspondió una
participación de 16.7 % que represen­
taba un aumento muy significativo
frente al 11.5 % que era su cuota an­
terior. La franja de precios se estable­
ció entre 1.20 y 1.40 dólares por libra
y se acordó una cuota global de 58.2
millones de sacos. Esta cuota resultó
demasiado amplia y fue necesario re­
cortarla en 4 millones para que los
precios se mantuvieran dentro de la
franja.
A partir de ese momento las cuotas
han funcionado sin interrupción y en
forma más o menos satisfactoria. Cada
año se negocia un nuevo «paquete» a
la luz de las circunstancias del merca­
do. No se han presentado variaciones
substanciales en la operación básica
278
del convenio ni en las variables más
importantes. Las cuotas han sufrido
modificaciones marginales y en el caso
de Colombia su participación se en­
cuentra en 16.13 %. La cuota global
para el año cafetero 1984/1985 se esta­
bleció en 61 millones de sacos y la fran­
ja de precios entre 1.15 y 1.45 dólares.
Cuarto Convenio
Internacional del Café
La experiencia de veinte años de apli­
cación del Acuerdo Internacional del
Café y el convencimiento por parte de
todos los miembros de la organización
sobre la necesidad de mantener este
instrumento, los llevaron a negociar el
Cuarto Convenio Internacional que
entró en vigencia el 1 de octubre de
1983. La principal dificultad de esta
negociación giró en torno a la distri­
bución de las cuotas. Se presentó in­
clusive un enfrentamiento entre las
delegaciones de Brasil y de Colombia,
diferencia que puso en peligro la ne­
gociación; pero después de una inten­
sa labor diplomática, la crisis fue su­
perada. El compromiso consistió en
mantener un sistema de cuotas ad hoc
y facultar al consejo para que deter­
minara el reparto de cuotas básicas en­
tre los productores. Éste fue tal vez el
aspecto más relevante de la negocia­
ción y el único cambio sustancial en el
contexto de este convenio respecto a
los anteriores. El resto del articulado
sufrió algunas modificaciones que
perfeccionaban los mecanismos del
acuerdo.
Se planteó la posibilidad de intro­
ducir nuevamente el sistema de selec­
tividad (variación de las cuotas en fun­
ción de los precios de cada grupo de
café); se precisaron algunos criterios
sobre la suspensión y el restableci­
miento de las cuotas; se mantuvo el
sistema de cuotas fijas y cuotas varia­
bles en los mismos porcentajes del
convenio anterior (70 % y 30 % res­
pectivamente), pero, como bien se
anotó en el párrafo anterior, la cuota
básica quedó sujeta a la que sea de­
terminada por el consejo. En los ob­
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
jetivos del convenio se prohibió ex­
presamente realizar acciones multila­
terales de intervención en el mercado
mientras esté vigente el convenio, nor­
ma que fue impuesta por los consu­
midores para defenderse de operacio­
nes de mercado como las efectuadas
por Pancafé.
Los principales problemas con que
ha tropezado el actual convenio han
sido los referentes a las exportaciones
hacia los países no miembros. A me­
dida que se acumulan los inventarios,
los países productores los han ido des­
cargando en los países no miembros
de la organización, principalmente los
de la órbita socialista, a precios muy
por debajo de los que rigen en el mer­
cado sujeto a cuotas. Este procedi­
miento ha motivado la protesta de los
consumidores, quienes, con razón, se
sienten discriminados por pertenecer
al convenio. A pesar de haber desple­
gado esfuerzos entre los productores
para tratar de disciplinar estas ventas,
poco se ha logrado al respecto, y éste
es uno de los puntos que más debates
ha suscitado últimamente en las reu­
niones de la OIC. El otro problema
que ha sido motivo de discusión se re­
fiere a los llamados subembarques,
que se presentan cuando un productor
no cumple con exportar la totalidad de
sus cuotas de exportación. Los con­
sumidores han querido sancionar a los
productores que no embarquen hasta
el último saco de sus cuotas, con el fin
no sólo de garantizar el suministro del
café, sino de obligar a los productores
a mantener existencias en los centros
de consumo; pero éstos se han negado
en forma categórica, porque aducen
que si no existe garantía de compra no
puede existir garantía de venta. Así
mismo, se aduce que un país puede no
cumplir con la totalidad de su cuota
por otro tipo de problemas como se­
rían congestiones en los puertos, re­
traso en la cosecha, etc. El hecho, sin
embargo, de que los problemas de la
organización se concentren en temas
como los dos anteriores, demuestra
que ya se ha dado un paso muy grande
en las discusiones en torno a la forma
Capítulo 11 279

de organizar el mercado internacional aspectos que tienen que ver con la in­
del café y al reconocimiento de que el dustria cafetera, y ha adquirido una
acuerdo es el sistema más adecuado. gran experiencia en el análisis y tra­
Existen todavía varios frentes donde tamiento de sus problemas. La OIC ha
se podría mejorar aún más este instru­ tenido la ventaja también de no man­
mento, como serían la introducción de tenerse estática sino en permanente
una política verdadera de producción, dinámica para ir modificando los es­ Juan Valdés,
una política de manejo de las existen­ quemas que la rigen a la luz de las cir­ personaje
cias, y un mayor esfuerzo por parte de publicitario
cunstancias y situaciones nuevas que representativo
todos los miembros de la organización se han ido presentando. Su éxito o fra­ del café colombiano
para aumentar el consumo de café en caso en el futuro dependerá también desde los años 60,
el mundo. de su habilidad para ajustarse en for­ fotografiado
ma rápida y práctica a las realidades aquí con su traje
de arriero
Balance de dos cambiantes y complejas del mercado en las calles
cafetero, pero sobre todo dependerá de Nueva York.
décadas de convenio
Al hacer el balance de los más de vein­
te años que tiene la Organización In­
ternacional del Café y de los cuatro
acuerdos que la han regido, son muy
pocos los que señalan un saldo nega­
tivo. Los setenta y cinco miembros de
la organización del café, cincuenta ex­
portadores y veinticinco importado­
res, representan el 99 % de las expor­
taciones y el 90 % del consumo mun­
dial, cubrimiento que no ha alcanzado
ningún otro convenio de productos bá­
sicos.
De los primeros veintiún años de
vida de la organización, catorce ha
operado el sistema de cuotas. Desde el
primer acuerdo, las exportaciones de
café han ascendido de cuarenta y seis
millones de sacos a sesenta y seis mi­
llones, lo que en términos de ingresos
para los países productores representa
un aumento cercano a los tres mil mi­
llones de dólares, al pasar de dos mil
trescientos millones a diez mil millo­
nes. Este aumento representa en tér­
minos reales un incremento de tres
mil millones de dólares, si se toma
como base el año 1980. Y en térmi­
nos generales se podría decir que el
precio del grano se ha mantenido a
duras penas constante con la inflación
mundial.
La OIC, por otro lado, puede recla­
mar cierto grado de éxito en el obje­
tivo fundamental de estabilizar el co­
mercio mundial del grano. Ha logrado
también recoger una cantidad impor­
tante de información sobre todos los
280
de la voluntad política de los consu­
midores para mantener vigente el ins­
trumento que ha demostrado su efi­
ciencia para ambos sectores a lo largo
de estas dos décadas.
La producción nacional
No es sino recorrer las zonas cafeteras
para darse cuenta de la profunda
transformación que éstas han tenido
durante los últimos veinticinco años y
muy particularmente a partir de la dé­
cada de los setenta. La discusión entre
dos escuelas tradicionales de pensa­
miento respecto a qué hacer con la
producción de café en Colombia ha
sido una constante de la polémica na­
cional. Por un lado están quienes con­
sideran que Colombia tiene una ven­
taja comparativa con el resto del mun­
do para producir café, ventaja consis­
tente en una calidad que le asegura el
permanente acceso a los mercados y
unas condiciones físicas y de mano de
obra que no sólo son óptimas sino que
en buena parte de las zonas cafeteras,
por las vertientes tan inclinadas donde
se siembra el grano, no tienen alter­
nativa.
Por otro lado, están los que consi­
deran que la producción de café debe
regularse de acuerdo a la demanda y
advierten que no tiene sentido pro­
ducir café que no pueda colocarse en
los mercados, pues esto obliga a las
autoridades cafeteras a una acumula­
ción innecesaria de inventarios. Los
defensores de graduar la producción
argumentan que éste de la sobrepro­
ducción es un fenómeno mundial que
el país tiene que tomar en cuenta. Y
agregan que los propios productores
de café están interesados en que la
producción y la demanda mantengan
cierto equilibrio, por cuanto los inven­
tarios demasiado altos van no sólo en
detrimento de la economía nacional,
sino del propio bienestar de los cafe­
teros: los inventarios acumulados son
a la larga dineros congelados que po­
drían ir a parar por la vía de un mayor
precio interno a los bolsillos de los ca-
ficultores.
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
Desde la instauración del Frente
Nacional hasta el principio de la dé­
cada de los setenta, se vivió un ciclo
de sobreproducción de café en el mun­
do, inducido por los altos precios de
los años cincuenta, y —como ya se
dijo— fueron muchos los esfuerzos en
el plano internacional para tratar de
corregir este desequilibrio. Los acuer­
dos y compromisos a nivel internacio­
nal tuvieron, por supuesto, efectos di­
rectos en la producción nacional.
Década de los años sesenta
El ciclo de sobreproducción y la exis­
tencia misma de los acuerdos inter­
nacionales llenaron de argumentos a
los exponentes de la tesis de limitar la
producción nacional. Fue así como du­
rante toda esta década la política con­
sistió en mantener la producción en ni­
veles cercanos a los ocho millones de
sacos. Para conseguir esta meta, las
autoridades cafeteras acudieron a los
siguientes procedimientos:
1. Precio interno: ésta es la variable
que más determina el nivel de produc­
ción: a mayor precio, mayor es el in­
centivo para aumentar siembras o uti­
lizar técnicas que mejoren la produc­
tividad. Con el fin de que el precio in­
terno no incentivara la producción, se
introdujo un régimen de impuestos y
contribuciones que limitaran la canti­
dad de dinero que cada productor re­
cibía por carga de café.
El mecanismo más importante para
no trasladarle la totalidad del precio
externo al productor es la llamada
Cuota de Retención Cafetera. Fue es­
tablecida inicialmente en 1958 como
fuente de recursos del Fondo Nacional
del Café para financiar los excedentes,
pero luego se convirtió también en un
amortiguador anticíclico que le ha per­
mitido al sector cafetero mantener
cierta estabilidad en los precios inter­
nos. La cuota de retención consiste en
una cantidad predeterminada de café
físico que cada exportador debe entre­
gar al Fondo sin compensación algu­
na. Muy excepcionalmente esta cuota
se ha entregado en dinero. Cuando el
Capítulo 11 281

exportador es el Fondo mismo, la cuo­

ta de retención se genera mediante los
ingresos netos que resultan de las ex­ REVISTA CAFETERA DE COLOMBIA
portaciones después de descontados
los gastos de cada exportación.
2. Crédito: la suspensión de prácti­
camente todo el crédito cafetero en
1958 también tuvo como objetivo li­
mitar la producción. Más tarde se rea­ vol xxn ABRIL ■ SEPTIEMBRE 1973 No. )5S

brió, pero sólo para financiar los cos­

tos de recolección del grano y su be­
neficio. No se otorgaron préstamos
para nuevas siembras.
3. Extensión agrícola: las campañas
de extensión agrícola que hacen los
Comités Departamentales de Cafete­
ros para divulgar nuevos métodos de
cultivo se concentraron en los peque­
ños productores para garantizarles un
ingreso razonable, pero sin incidir sig­
nificativamente en la producción na­
cional de café.
4. Diversificación: en 1963 se inicia­
ron los programas de diversificación y
sustitución de la producción cafetera.
Este tema se tratará más adelante.
La política de mantener estable la
producción alrededor de ocho millo­
nes de sacos a través de los mecanis­
mos arriba descritos resultó bastante
efectiva. El promedio de producción
entre 1959 y 1970 fue de 7.8 millones FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA
de sacos. La producción más alta fue
de 8.3 millones en 1965 y la más baja
de 7.5 millones en 1962 y 1966. En
este mismo período los productores heladas en el Brasil (particularmente Portada de la
recibieron un promedio de 382 pesos la de 1975) y la suspensión de las cláu­ "Revista Cafetera
por carga de café. En 1970 había 1.07 sulas económicas del Convenio Inter­ de Colombia", editada
por la Federación;
millones de hectáreas sembradas en nacional, le dieron un giro de 180 gra­ la panorámica
café, de las cuales menos del 2 % es­ dos a la política de limitar la produc­ corresponde al Centro
taban tecnificadas, es decir, en nuevas ción de café en Colombia. Se impuso de Enseñanza
siembras con prácticas intensivas de la teoría que abogaba por un aumento Agrícola de la
cultivos como el caso de café «catu- en la producción y las autoridades ini­ Fundación Manuel Mejía
ciaron un vasto plan para modernizar en Chinchiná
rra». Durante esta década, Brasil erra­ (Caldas).
dicó cerca de un millón de hectáreas la caficultura colombiana, con resul­
de cafetales (equivalente a la totalidad tados bastante satisfactorios.
del área cafetera colombiana) para ali­ El censo de 1970 no sólo estableció
viar los excedentes y tecnificar el mer­ que el 98 % de los cafetos estaban
cado internacional. bajo tecnología tradicional con rendi­
mientos muy por debajo de los otros
Década de los setenta países (444 kilos de café verde por
hectárea contra 1.200 kilos en Costa
El censo cafetero de 1970, los planes Rica y 670 kilos en Guatemala), sino
de erradicación y luego las sucesivas que más del 50 % del área tradicional
282 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

sobrepasaba los veinticinco años de

Cuadro 5 sembrada, lo cual hacía presumir una
pronta disminución en los rendimien­
Producción y precios internos del café colombiano tos. Y si la producción bajaba dema­
(1959/60-83/84)* siado, el país podría perder participa­
ción en el mercado internacional.
Producción Precios constantes El censo puso de presente también
de 1959/60 la necesidad de mejorar las técnicas de
cultivo para proteger a los productores
Años Variaciónl Variación contra problemas como el de la ero­
sión, los peligros fitosanitarios y muy
Mills. S/s respecto Slcarga respecto especialmente la eventual e inexorable
60 kg año año llegada de la roya al país. Fue así
anter. anter. como en los primeros cuatro años de
% % la década de los setenta se tecnificaron
98.800 hectáreas (casi un 10 % de toda
59/60 7.6 417 el área cafetera), mediante un progra­
60/61 7.5 -1.3 421 1.0 ma de renovación de los cultivos
61/62 8.0 6.7 422 0.2 —principalmente de pequeños y me­
62/63 7.5 -6.3 388 -8.1 dianos propietarios— en zonas que
63/64 7.8 4.0 399 2.8 utilizaron como estímulo el crédito y
64/65 7.9 1.3 400 0.3 la asistencia técnica.
65/66 8.3 5.1 356 -11.0
66/67 7.5 -9.6 323 -9.3 La bonanza cafetera
67/68 8.0 6.7 348 7.7
68/69 7.6 -5.0 347 0.3 La fuerte helada ocurrida en el Brasil
Promedio 59/69 7.8 0.18 382 1.9 en julio de 1975 le dio todavía más im­
pulso al proceso de tecnificación ini­
69/70 8.5 449 ciado a principios de la década. Los al­
70/71 7.8 -8.2 407 -9.4 tos precios hicieron que los produc­
71/72 6.5 -16.7 398 tores asimilaran con más facilidad la
-2.2 nueva tecnología. La helada, por otra
72/73 8.3 27.7 439 10.3 parte, fue de tal intensidad que mu­
73/74 7.3 -12.0 402 -8.4 chos creyeron que Brasil nunca se re­
74/75 8.0 9.6 381 -5.2 cuperaría como país productor y pen­
75/76 8.0 0 594 55.9 saron que Colombia podría llenar fá­
76/77 9.5 18.8 673 13.3 cilmente ese vacío. Y en efecto, en
77/78 10.5 10.5 583 -13.4 1976, la producción brasileña fue in­
78/79 12.3 17.1 464 20.4 ferior a la colombiana por primera vez
Promedio 69/79 8.7 5.2 479 2.3 en la historia. Todos estos factores
contribuyeron a que se acelerara el au­
79/80 12.1 434 mento en la producción y no sólo por
80/81 13.0 7.4 366 -15.7 el proceso de tecnificación sino tam­
81/82 12.9 -0.8 342 -6.6 bién por nuevas siembras.
82/83 12.2 -5.4 329 -3.8 En la segunda mitad de la década se
83/84* 13.0 4.1 340 3.3 tecnificaron en el país, entre renova­
Promedio 79/84 12.6 1.3 -5.7 ciones y nuevas siembras, 227.000 hec­
táreas, que representaban más del
Estimado. 21 % del área total sembrada en café.
De esta cantidad modernizada, alre­
Fuentes: Federacafé. dedor de dos terceras partes fueron re­
DANE. novaciones y la tercera parte restante
Estudios Económicos, septiembre 28 de 1984. correspondió a nuevas siembras. Se
estima que, en pesos de 1970, la in-
Capítulo 11
versión realizada fue del orden de los
20.000 millones, que en su gran ma­
yoría provino del propio sector cafe­
tero y del plan de asignación de re­
cursos del Fondo Nacional del Café.
La mayor parte del proceso de tecni-
ficación se cumplió entre los años de
1976 y 1978, que fueron los de mayor
auge en los precios internacionales del
grano. En efecto, en 1976 se autorizó
por primera vez y solamente por un
año créditos para nuevas siembras y
renovaciones dirigidas a empresarios
hasta de treinta hectáreas cada uno.
El valor de la tierra cafetera durante
la época de bonanza tuvo aumentos
muy considerables. La cuadra de café,
que valía en 1974 alrededor de setenta
mil pesos, llegó a venderse durante las
épocas de mayor auge a precios cer­
canos a los trescientos cincuenta mil
pesos. Ingresaron al negocio de pro­
ducir café gentes que nunca habían es­
tado vinculadas al sector; muchos pro­
fesionales, comerciantes e industriales
que incluso vivían en las ciudades, se
dedicaron a invertir sus ahorros en
comprar cafetales. Pero, contraria­
mente a lo que se ha querido hacer
creer, la distribución de la tierra no su­
283
Un helicóptero de la
Federación y tanques
de oxicloruro de cobre
para fumigación de
los cafetos, durante
un operativo contra
la roya en el
departamento de Caldas
en 1984.
frió cambios sustanciales, y, si bien en
algunas zonas se pudo presentar al­
guna concentración en términos ge­
nerales, ésta fue apenas marginal. Mu­
chas fincas cafeteras cambiaron de
manos, pero fueron muy escasas las
compras importantes de cafetales por
parte de los otros productores que
querían aumentar su área cultivada.
La década de los setenta fue enton­
ces la época de las grandes transfor­
maciones en la producción de café en
el país. La producción creció a una
tasa promedio del 8.7 % por año de
ocho a trece millones de sacos, lo que
en términos absolutos representó un
aumento del 67 %. Es interesante
anotar que durante este período los
precios internos en términos reales
crecieron a una tasa de 2.3 % por año,
a pesar de que se duplicaron los im­
puestos y los gravámenes a las expor­
taciones del grano para no permitir
que el productor participara de la to­
talidad del alza de los precios internos.
Es importante anotar también que
más de la mitad de los precios tecni-
ficados correspondió a explotaciones
de 1.5 hectáreas y el avance tecnoló­
gico se distribuyó por todos los depar-
 Nueva Historia de Colombia. Vol. V
284

Cuadro 6

Distribución de la exportación mundial de café a todo destino

según los grupos establecidos por la OIC
Años cafeteros (1979/80-1983/84)*
En milis. S/s 60 kg

79/80 80/81 81/82 82/83 83/84*

Grupos y países S /s % S /s % S /s % S /s % S /s %

Total 60.3 100.0 52.9 100.0 63.4 100.0 65.4 100.0 69.6 100.0

Suaves colombianos 13.6 22.6 11.3 19.1 11.7 18.5 11.5 17.6 12.3 17.7
Colombia 11.5 19.1 9.1 15.4 9.0 14.2 9.2 14.1 9.9 14.2
Kenia 1.4 2.3 1.2 2.0 1.7 2.7 1.4 2.1 1.5 2.2
Tanzania 0.7 1.2 1.0 1.7 1.0 1.6 0.9 1.4 0.9 1.3

Otros suaves 16.3 27.0 15.6 26.4 16.1 25.4 18.3 28.0 18.2 26.1
Costa Rica 1.2 2.0 1.6 2.7 1.6 2.5 1.7 2.6 1.7 2.4
Ecuador 1.0 1.7 1.2 2.0 1.4 2.2 1.5 2.3 1.4 2.0
El Salvador 2.9 4.8 2.0 3.4 2.2 3.5 2.7 4.1 2.9 4.2
Guatemala 2.0 3.3 1.9 3.2 2.4 3.8 2.0 3.1 2.0 2.9
Honduras 1.0 1.7 1.0 1.7 0.9 1.4 1.2 1.8 1.1 1.6
India 1.2 2.0 1.7 2.9 1.5 2.4 1.1 1.7 1.1 1.6
México 2.3 3.8 2.0 3.4 1.8 2.8 3.1 4.7 2.9 4.1
Nicaragua 0.8 1.3 0.8 1.4 0.8 1.3 1.1 1.7 0.8 1.1
Otros 3.9 6.4 3.4 5.7 3.5 5.5 3.9 6.0 4.3 6.2
Brasileros
y otros arábigos 15.6 25.9 17.6 29.7 18.4 29.0 19.3 29.5 22.1 31.8
Brasil 14.2 23.5 15.9 26.9 16.8 26.5 17.5 26.8 20.1 28.9
Etiopía 1.3 2.2 1.5 2.5 1.3 2.0 1.5 2.3 1.7 2.5
Otros 0.1 0.2 0.2 0.3 0.3 0.5 0.3 0.4 0.3 0.4
Robustas 14.8 24.5 14.7 24.8 17.2 27.1 16.3 24.9 17.0 24.4
Angola 0.9 1.5 0.7 1.2 0.8 1.3 0.5 0.8 0.4 0.5
Indonesia 3.7 6.1 3.5 5.9 3.5 5.5 3.9 5.9 4.4 6.3
OAMCAF** 6.3 10.4 6.8 11.5 7.9 12.5 7.3 11.1 7.5 10.8
Uganda 2.2 3.7 2.0 3.3 2.8 4.4 2.2 3.4 2.5 3.6
Zaire 0.9 1.5 1.0 1.7 1.1 1.7 1.1 1.7 1.1 1.6
Otros 0.8 1.3 0.7 1.2 1.1 1.7 1.3 2.0 1.1 1.6
* Estimado.
** Benin, Camerún, República Centroafricana, Congo, Gabón, Costa de Marfil, Madagascar y Togo.
Fuentes: OIC
Federacafé - Gerencia Comercial. División de Investigaciones Económicas.
Capítulo 11
tamentos. El proceso de moderniza­
ción que se efectuó en esta década ge­
neró 1.7 millones de jornales adicio­
nales que equivalían a 201.000 nuevos
empleos.
Década de los ochenta
En 1980 se inicia un nuevo ciclo de so­
breproducción mundial y se introdu­
cen nuevamente las cuotas de expor­
tación del Acuerdo Internacional del
Café. Sin embargo, el incremento tan
importante que obtuvo Colombia en
su cuota y que le permitió aumentar
sus exportaciones de 6.5 millones de
sacos a 9 millones, es decir, un au­
mento del 40 %, no fue suficiente para
acomodar todo el volumen de la pro­
ducción interna. Por ese motivo a Co­
lombia le tocó incrementar en forma
considerable sus inventarios, que pa­
saron de un promedio que mantenía el
país cercano a los 5 millones de sacos
a 12.6 millones en agosto de 1984.
Este aumento se realizó primordial­
mente a partir del momento en que se
introdujeron las cuotas de 1981, a ra­
zón de 2 millones de sacos anuales.
Esta situación de exceso de produc­
ción interna indujo nuevamente a las
autoridades cafeteras a seguir una po­
lítica para racionalizar la producción
de café en Colombia. La acumulación
285
de inventarios tiene efectos negativos
no sólo en la economía del país sino
directamente sobre el bienestar de to­
dos los cafeteros, al tener que finan­
ciar —como ya se dijo—, de su propio
bolsillo, los cuantiosos excedentes.
Por tal motivo el Congreso Nacional
de Cafeteros que se reunió en diciem­
bre de 1983 expidió una declaración
formal en donde se señalaba una nue­
va orientación en la producción de
café en Colombia, y se reconocía la
necesidad de darle un gran impulso a
la diversificación para mejorar el abas­
tecimiento de alimentos y moderar las
variaciones estacionales del empleo de
las zonas cafeteras.
En este mismo congreso se estudió
el problema de la roya, recién detec­
tada, y dentro del nuevo plan de reo­
rientación de la producción se puso de
presente la necesidad de ayudar a los
cafeteros, particularmente a los pe­
queños, para que a través de mecanis­
mos de crédito y asistencia pudiesen
mejorar la productividad de sus cafe­
tos y combatir la roya. Así mismo, se
empezó a distribuir la variedad de café
tipo «Colombia», que es resistente a la
roya y que coincidencialmente estuvo
lista para esta época, después de vein­
te años de ensayos en el Centro de In­
vestigaciones de la Federación de Ca­
feteros en Chinchiná. Simultáneamen­
42" Congreso Nacional
de Cafeteros,
reunido en Bogotá,
diciembre de 1983.
Pascual Correa,
presidente del
Comité Nacional lee
su discurso ante el
presidente Belisario
Betancur, acompañado
por Jorge Cárdenas
Gutiérrez, gerente
general de la
Federación desde
enero de ese mismo año,
Rodrigo Marín Bernal
y Rodolfo González.
286
te, se estableció un programa de so­
queo, ya que una parte de los cafetos
que se encontraban tecnificados te­
nían más de diez años de sembrados y
si no se soqueaba comenzaría a dis­
minuir en forma vertiginosa su pro­
ductividad. El plan de soqueo buscaba
también reducir transitoriamente la
producción de 13 a 12 millones de sa­
cos, lo que representaría un ahorro
cercano a los 10 millones de pesos al
Fondo Nacional del Café por adqui­
sición, mantenimiento y financiación
de ese excedente. Este plan de soqueo
se ha cumplido en forma parcial; ade­
más, por regiones climatológicas, la
producción ha disminuido a niveles
compatibles con las capacidades del
país para colocar su café o consumirlo
internamente reduciendo por conse­
cuencia los esfuerzos de retención.
Resumen de la producción
La política de producción de café en
Colombia durante los últimos veinti­
cinco años la determinaron principal­
mente los ciclos de sobreproducción y
escasez del grano a nivel mundial y la
aplicación de las cláusulas económicas
del Convenio Internacional. La déca­
da de los años sesenta se caracterizó
por un exceso de oferta mundial y la
puesta en vigor de las cuotas de ex­
portación, lo que motivó una política
interna encaminada a limitar la pro­
ducción y estimular la diversificación.
En los años setenta se invirtieron los
papeles y se presentó un aumento con­
siderable de la producción colombia­
na. A principio de los ochenta, la eco­
nomía cafetera mundial retornó a su
estado natural de sobreproducción y
las autoridades cafeteras colombianas
decidieron reorientar nuevamente la
producción para hacerla compatible
con las posibilidades de exportación y
de consumo interno.
Durante estos cinco lustros se mo­
dernizó el 40 % del área cultivada
que, con rendimientos superiores a los
1.300 kilos por hectárea, es responsa­
ble del 60 % de la producción total. El
área que todavía se mantiene con mé­
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
todos tradicionales de cultivo cubre el
60 % del total y genera el 40 % de la
producción con rendimiento por hec­
tárea cercano a los 500 kilos. Existe
pues, un verdadero «dualismo tecno­
lógico» que las autoridades del grano
deben tener en cuenta en todas sus de­
cisiones. La tecnificación del 40 % del
área cafetera produjo un aumento de
casi 67 % en los niveles de producción
(al pasar de 8 a 13.5 millones de sacos)
y le permitió a Colombia aumentar su
participación mundial de 12 a 16 %. El
incremento en la producción fue sin
embargo demasiado grande y en los
últimos años el país se vio obligado a
acumular un volumen de existencia
equivalente a la producción total de
un año.
Los programas de diversificación
Desde 1940, la diversificación ha sido
parte integral de la política cafetera,
pero su aplicación efectiva sólo co­
menzó a principios de la década de los
años sesenta y como respuesta a la cri­
sis que en ese momento afrontaba la
economía cafetera nacional e interna­
cional. El principio de la diversifica­
ción se basa en varios preceptos, entre
los cuales se destacan: 1) La necesidad
de romper con la dependencia del mo­
nocultivo, como le sucede a Colombia
con el café. 2) La conveniencia de bus­
car ingresos adicionales para los pro­
ductores de café con el fin de amorti­
guar los efectos cíclicos que sufren los
precios del grano y poder así mantener
un ingreso relativamente estable. 3) El
beneficio que trae no sólo a las zonas
cafeteras sino al país, la producción
adicional de alimentos y demás pro­
ductos para el mercado nacional e in­
ternacional. 4) La necesidad de ofre­
cer a los caficultores una alternativa
para que sustituyan las plantaciones
de café, habida cuenta de la creciente
acumulación de inventarios y del costo
social y económico que representa al
país y a los cafeteros mismos un ex­
ceso de producción.
Al igual que otros fenómenos im­
portantes en la política cafetera a nivel
Capítulo 11 287

Cuadro 7

Exportaciones mundiales y colombianas de café a miembros y no miembros de la OIC

Años cafeteros (1979/80-1983/84)
Mundial Colombia Participación de Colombia
Años Mills. S/s 60 kg Mills. S/s 60 kg %
cafeteros
A A no Total A A no A A no
miembros miembros miembros miembros Total miembros miembros Total

79/80 54.3 6.0 60.3 10.7 0.8 11.5 19.7 13.3 19.1
80/81 51.5 7.6 59.1 8.3 0.7 9.0 16.1 9.2 15.2
81/82 54.4 9.0 63.4 8.0 1.0 9.0 14.7 11.1 14.2
82/83 55.1 10.5 65.6 8.5 0.7 9.2 15.4 6.7 14.0
83/84* 59.7 9.9 69.6 9.1 0.8 9.9 15.2 8.1 14.2

* Estimado.
En el año 1979/80 no operó el sistema de cuotas ni los mecanismos de control.

Fuentes: OIC
Federacafé - Gerencia Comercial.

nacional, la diversificación coincidió y El Programa de Desarrollo y Diver­

en cierta manera fue producto de la
política de los acuerdos internaciona­
les. La diversificación que comenzó en
1963 se produjo principalmente a cau­
sa de la depresión que sufrían los pre­
cios en esos momentos y también por
la necesidad de buscar otra fuente de
ingreso para los caficultores, bien por
la venta de las cosechas alternativas
como por el empleo adicional que és­
tas generan.
La diversificación que inició la Fe­
deración Nacional de Cafeteros en
1963 se ha desarrollado a través de
cuatro planes quinquenales, que han
tenido como regla general el mayor
cubrimiento posible para que sirvan
de efecto demostrativo y un estímulo
a la producción de alimentos básicos
que representan un aporte sustancial
al abastecimiento nacional.
sificación de Fedecafé, la entidad en­
cargada de ejecutar la diversificación,
ha acudido a casi todos los instrumen­
tos con que cuenta cualquier autori­
dad para fomentar la producción agrí­
cola. No sólo se han utilizado el cré­
dito y la asistencia técnica, sino que se
han adelantado estudios de mercados,
se han creado sistemas de información
y pronósticos de precios y se han pro­
movido y puesto en marcha grandes
proyectos agroindustriales en los de­
partamentos cafeteros. Todo esto ha
significado una inversión superior a
los 6.400 millones de pesos.
Colombia y Brasil fueron líderes en
la creación a nivel internacional de un
gran Fondo de Diversificación que
buscaba precisamente aprobar, finan­
ciar e incluso hasta asesorar a veces los
planes individuales de cada país pro-
288
ductor para darle coherencia a la po­
lítica de producción que se quería es­
tablecer a nivel mundial; el Fondo de
Diversificación Colombiano (hoy Pro­
grama) tuvo vínculos con el interna­
cional, pero manejó sus planes de pro­
ducción y de diversificación frente a
las pretensiones de la Organización
Internacional del Café y particular­
mente de los Estados Unidos, que
quería que desde Londres se impartie­
ran las instrucciones; fue una batalla
que libraron Brasil y Colombia y que
a la postre resultó en la liquidación del
Fondo Internacional de Diversifica­
ción. A partir de ese momento, Co­
lombia ha seguido insistiendo en la ne­
cesidad de una política de producción
de café acompañada del importante
complemento de la diversificación,
pero ha hecho manifiesta también su
creencia de que estos planes tienen
que ser ejecutados por los propios paí­
ses y no desde el exterior.
Son muchos los productos que se fo­
mentan en los planes de diversifica­
El buque
"Arturo Gómez J."
de la Flota
Mercante
Grancolombiana
(1984),
homenaje a quien
gerenciara la
Federación
Nacional de
Cafeteros
durante
25 años.
La Flota es una
filial de la
Federación,
junto con el
Banco Cafetero,
la Agrícola de
Seguros, Almacafé
y Café Colombia.
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
ción. El cacao, por obvias razones, es
ideal dentro de estos programas; el
azúcar, los cítricos, otros productos de
pan coger, desarrollos forestales, e in­
clusive se importaron gusanos de seda
del Japón para producir seda natural
en las zonas cafeteras. Después de una
experiencia de más de veinte años, el
balance de los programas de diversi­
ficación de las zonas cafeteras en el
país no es el más halagador, si bien se
cuenta ahora con una metodología,
una experiencia, y se dispone de una
organización para continuar esta im­
portante labor.
En este período y con la inversión
de 6.400 millones de pesos se han lo­
grado producciones cercanas a los
19.000 millones, se han generado ex­
portaciones por 64 millones de dólares
y un total de 229.000 empleos rurales
y se han comercializado 166.500 to­
neladas de productos. Sin embargo, al
comparar la producción de alimentos
en la mitad de la década de los años
ochenta con lo que se producía en las
dos décadas anteriores, es evidente
que los resultados no son los más sig­
nificativos, aun teniendo en cuenta
que la diversificación se ha tenido
como una actividad complementaria.
Entre los factores que en mayor me­
dida han limitado la diversificación y
deben ser resueltos para que su efecto
tenga el alcance esperado por el go­
bierno y las autoridades cafeteras, y
que el desarrollo del país requiere, es­
tán los siguientes: la falta de un siste­
ma eficiente de comercialización que
permita a los productores colocar sus
cosechas en los mercados a precios re­
munerativos. Han sido muchas las ex­
periencias que se han tenido con re­
lativo éxito para que los productores
siembren otros renglones, pero, en el
momento final, no han encontrado
mecanismos adecuados para su mer­
cado y en muchas ocasiones han per­
dido buena parte de sus cosechas.
Otra dificultad ha sido la mentalidad
misma de los cafeteros, que no consi­
deran los cultivos diferentes al café
como importante elemento anticíclico
y prefieren dedicarle su tiempo a lo
Capítulo 11 289

Exportaciones de café colombiano por países destino Cuadro 8

Años cafeteros (1979/80-1983/84*) Miles S/s 60 kg
79/80 80/81 81/82 82/83 83/84
Países
S/s % S/s % S/s % S/s % S/s %

TOTAL 11.540 100.0 9.031 100.0 8.990 100.0 9.174 100.0 9.966 100.0
Miembros de la OIC 10.678 92.5 8.294 91.8 8.047 89.5 8.465 92.3 9.130 91.6
Norteamérica 3.432 29.7 2.126 23.5 1.769 19.7 1.941 21.2 2.406 24.1
Canadá 266 2.3 133 1.5 147 1.6 178 2.0 183 1.8
Estados Unidos 3.166 27.4 1.993 22.0 1.622 18.1 1.763 19.2 2.223 22.3

Comunidad Económica
Europea 4.619 40.0 4.273 47.3 4.407 49.0 4.610 50.2 4.616 46.3
Bélgica 132 1.1 87 1.0 126 1.4 277 3.0 341 3.4
Dinamarca 145 1.3 158 1.7 139 1.6 122 1.3 111 1.1
Francia 191 1.7 167 1.8 194 2.2 207 2.3 170 1.7
Grecia 2 1
Holanda 1.032 8.9 768 8.5 721 8.0 656 7.2 665 6.7
Italia 162 1.4 95 1.1 129 1.4 156 1.7 141 1.4
Reino Unido 18 0.2 36 0.4 84 0.9 142 1.5 243 2.4
R. Federal Alemana 2.937 25.4 1.961 32.8 3.014 33.5 3.050 33.2 2.945 29.6

Asociación Europea
de Libre Comercio 1.419 12.3 1.087 12.0 1.030 11.5 1.056 11.5 1.093 11.0
Austria 126 1.1 141 1.5 103 1.2 107 1.1 81 0.8
Finlandia 432 3.8 304 3.4 310 3.5 301 3.3 314 3.2
Noruega 171 1.5 152 1.7 118 1.3 145 1.6 166 1.7
Suecia 628 5.4 452 5.0 450 5.0 432 4.7 490 4.9
Suiza 62 0.5 38 0.4 49 0.5 71 0.8 42 0.4

Otros miembros OIC 1.208 10.5 808 8.9 841 9.3 858 9.4 1.015 10.2
Australia 7 0.1 2 4 4 0.1 5 0.1
España 692 6.0 289 3.2 399 4.4 363 4.0 377 3.8
Japón 452 .3.9 408 4.5 437 4.9 490 5.3 631 6.3
Yugoslavia 56 0.5 103 1.1
Otros1 1 6 0.1 1 1 2

No miembros
de la OIC 862 7.5 737 8.2 943 10.5 709 7.7 836 8.4

COMECON 366 3.2 285 3.2 592 6.6 446 4.8 176 1.8
Checoslovaquia 22 0.2 34 0.4 47 0.5 52 0.6 44 0.4
Hungría 3 5 12 0.1 15 0.2 65 0.7
Polonia 143 1.2 34 0.4 177 2.0 1
Rep. Dem. Alemana 148 1.3 178 2.0 190 2.1 167 1.8
Rumania 33 0.3 17 0.2 133 1.5 178 1.8
U.R.S.S. 17 0.2 17 0.2 33 0.4 33 0.4 67 0.7

Otros no miembros
de la OIC 496 4.3 452 5.0 351 3.9 263 2.9 660 6.6
Antillas Menores 7 0.1 7 0.1 4 7 0.1 4
Argentina 223 1.9 224 2.5 206 2.3 181 2.0 304 3.1
Argelia 228 2.0 175 1.9 88 1.0 50 0.6 283 2.8
Corea del Sur 16 0.1 9 0.1 31 0.4 17 0.2 58 0.6
Chile 3 7 0.1 2 8 2 3
Israel 12 0.1 16 0.2 8 0.1 2 1
República Sudafricana 2 4 3 2 2
Otros2 5 0.1 10 0.1 9 0.1 2 5 0.1

Nota: A las exportaciones a Estados Unidos se les restaron aquellas que tocando puertos de este país tenían como destino el Canadá.
Así mismo, a las exportaciones a la República Federal de Alemania se les restaron aquellas que tocando puertos de este país
* tenían como destino Austria.
Preliminar.
1. Principalmente: Panamá y Nueva Zelanda.
2. Principalmente: Islandia, Honduras Británica, China Popular y China Nacionalista.
Fuentes: Federacafé - Gerencia Comercial y División de Investigaciones Económicas.
 Nueva Historia de Colombia. Vol. V
290

Cuadro 9
Volumen y valor de las exportaciones colombianas de café
Años cafeteros (1979/80-1983/84)1
Volumen (miles S/s) Reintegro (millones de dólares)

Federación Particulares Total Federación Particulares Total

Años
S/s Índice* S/s Índice* S/s Índice* Dólares Índice* Dólares índice* Dólares índice*

1979/80 11.357 100.0 .183 .100.0 11.540 100.0 2.047 100.0 48 .100.0 2.095 100.0

80/81 6.106 53.8 2.925 1.598.4 9.031 78.3 1.072 52.4 481 1.002.1 1.553 74.1

81/82 5.241 46.1 3.749 2.048.6 8.990 77.9 .863 42.2 665 1.385.4 1.528 72.9

82/83 5.110 45.0 4.064 2.220.8 9.174 79.5 .800 39.1 742 1.454.8 1.542 73.6

83/841 5.750 50.6 4.216 2.303.8 9.966 86.4 .792 38.7 744 1.550.0 1.536 73.3

* Base 79/80 = 100

1. Preliminar.
Fuentes: Federacafé - Gerencia Comercial - Gerencia Financiera - División de Investigaciones Económicas.
Banco de la República.

que están acostumbrados, que es cui­
dar de sus cafetales. Así mismo, la for­
ma como se reparten los presupuestos
de la Federación Nacional de Cafete­
ros entre los diferentes Comités De­
partamentales basados en el volumen
de producción de café por departa­
mento, ha significado que los propios
comités no estén muy interesados en
fomentar y estimular la diversifica­
ción, por cuanto consideran que si la
siembra de otros productos se hace a
expensas del café, su presupuesto y su
poder relativo en la Federación po­
drían verse disminuidos.
Fedecafé y sus políticas
La Federación Nacional de Cafeteros,
como bien se sabe, es la entidad en­
cargada de ejecutar la política cafetera
del país, por delegación bajo contrato
del gobierno. En el seno de la junta
directiva (Comité Nacional de Cafe­
teros) tienen asiento ocho represen­
tantes del gremio y siete funcionarios
del gobierno nacional. La forma de
administrar la problemática cafetera
ha sido un verdadero ejemplo de con-
certación, y en los últimos veinticinco
años se han mejorado y refinado los
instrumentos de manejo a disposición
de la Federación para facilitar el al­
cance de sus objetivos.
La política cafetera colombiana ha
estado dirigida primordialmente a la
consecución del mayor ingreso posible
de divisas, no sólo para lograr un ade­
cuado crecimiento de la economía na­
cional, sino para obtener en el interior
del país un creciente apoyo al produc­
tor cafetero. Este último objetivo se
alcanza mediante la comercialización
de la cosecha a un precio mínimo ga­
rantizado y a través de programas
complementarios de mejoramiento so­
cial. La decisión de apoyar los acuer­
dos internacionales obedece precisa­
mente a la firme convicción de que a
la larga se obtiene mayor y más esta­
Capítulo 11 291

ble ingreso de divisas si se regula el partamentos cafeteros; cooperativas

mercado externo. La bondad de esta de caficultores: que procuran defender
política ha sido demostrada por la ex­ los intereses de sus asociados (recien­
periencia de los últimos cinco lustros. temente se les dio permiso para expor­
Para ejecutar sus políticas internas y tar café); y las corporaciones forestales:
externas, la Federación y el gobierno que han tenido como objetivo la pro­
tienen a su disposición los siguientes tección de las aguas y recursos esencia­
instrumentos: les para la producción del grano.
- Reintegro mínimo cafetero
- Impuesto mínimo cafetero
- Impuesto ad valorem Cuadro 10
- Impuesto de pasilla y ripio
- Cuota de Retención Cafetera Cambios en el reintegro mínimo, el impuesto
- Precio interno de sustentación
- Precio para consumo interno ad valorem y la cuota de retención cafetera
- Convenios de comercialización in­ Años civiles (1980-1984)
terna Reintegro Impuesto
- Capacidad financiera del Fondo na­ Cuota de
Fecha de vigencia mínimo Ad retención
cional del Café Dólares/70 kg valorem %
- Crédito y Asistencia Técnica Excelso %
- Programas de Diversificación
- Programas de infraestructura física y 1980
social de las zonas cafeteras. Mayo 9 287.32 62
Algunos de estos instrumentos fue­ Octubre 3 201.00 25
ron adoptados después del Frente Na­ Diciembre 9 13
cional. Otros se han perfeccionado Diciembre 10 181.95
para tener un mayor control de la eco­ Diciembre 11 15
nomía cafetera. Y a tal punto esos me­ 1981
canismos han demostrado su eficacia, Abril 24 186.55 20
que la Federación se ha convertido en Septiembre 1 12
modelo para muchos otros países. Septiembre 18 25
Así mismo, durante los últimos vein­ Noviembre 6 201.90 30
ticinco años, se han fortalecido prác­ Diciembre 14 206.50 35
ticamente todas las empresas creadas
por la Federación para ayudar al gremio 1982
y complementar el logro de sus objeti­ Marzo 13 217.25 39
vos. Entre éstas están: La Flota Mercan­ Mayo 24 206.50 35
te Grancolombiana, el Banco Cafetero, Octubre 1 9
la Compañía Agrícola de Seguros, 1983
y Almacafé S.A., que se encarga de Febrero 19 191.00
administrar la política interna de co­ Septiembre 12 6.5 45
mercialización, la compra de café, su Octubre 14 195.50 50
almacenamiento y su beneficio para el Octubre 31 200.00
mercado interno y externo. Noviembre 30 204.50
También se han creado otras em­ Diciembre 9 58
presas como Café Colombia, S.A.:
empresa industrial para la torrefacción 1984
Febrero 1 62
y comercialización del café colombia­
Marzo 23 206.00
no en Argentina; Concasa: corpora­ 66
Marzo 26
ción de ahorro y vivienda para finan­ 209.00
Mayo 11
ciar la construcción en las zonas cafe­ Mayo 12 68
teras; Corporaciones Financieras Re­
gionales: promovidas para impulsar la Fuente: Federacafe - División Investigaciones Económicas.
diversificación económica de los de-

292
Las contribuciones internas de la industria cafetera y su distribución
(1980-1984)
Impuestos y gravámenes (millones de pesos)
En especie En dinero
Años Cuota de Pasilla Descuento Impuesto Fondo Comités Gobierno
retención y ripio certificado ad Total Nacional deptales. nacional Total
cambio valorem del Café
1980 31.116 4 4.068 15.025 50.213
1981 9.597 4 11.468 21.069
1982 23.531 5 10.607 34.143
1983 29.263 18 8.471 37.752
1983 (en.-jun.) 11.093 7 4.173 15.273
1984 (en.-jun.) 29.370 8 4.085 33.463
Fuente: Federacafé - Gerencia financiera y División Investigaciones Económicas.
No todas estas inversiones que ha
hecho la Federación han alcanzado los
objetivos previstos. Concasa, por
ejemplo, ha financiado relativamente
pocas construcciones en las zonas ca­
feteras. Otras inversiones han sido ob­
jeto de cuestionamiento. Pero, en tér­
minos generales, no puede dudarse
que la Federación ha logrado durante
estos últimos veinticinco años una no­
table mejoría en el bienestar de los ca­
feteros. Logro éste, que, al fin y al
cabo, es su razón de ser.
Conclusión
La historia de la política cafetera co­
lombiana se divide en dos: antes y des­
pués de los Acuerdos Internacionales.
El restablecimiento de la democracia
en el país con el Frente Nacional y la
llegada de Arturo Gómez Jaramillo a
la gerencia de Federacafé coincidieron
y en cierta forma propiciaron la crea­
ción de los Pactos Mundiales. Desde
1962, cuando se negoció el primer
convenio, el mercado internacional
del café ha estado regulado en mayor
o menor escala por estos acuerdos,
que se han renegociado y modificado
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
Cuadro 11
Distribución %
68 2 30 100
59 3 38 100
84 2 14 100
87 2 11 100
82 3 15 100
94 2 4 100
para asimilar las circunstancias cam­
biantes de la economía cafetera mun­
dial. Por igual los países productores
y consumidores de café han reconoci­
do que no existe instrumento más idó­
neo que el de los acuerdos para ma­
nejar el mercado; y prueba de ello es
que en el convenio actualmente en vi­
gencia participan setenta y cinco paí­
ses que representan el 99 % de la pro­
ducción mundial y el 90 % del con­
sumo. La activa participación de Co­
lombia en estos acuerdos, como el se­
gundo exportador después de Brasil,
ha determinado la política cafetera na­
cional. Las variaciones de la política
de producción interna, y particular­
mente la tecnificación del 40 % del
área cultivada, fueron consecuencia
directa de la coyuntura internacional.
Así mismo, los programas de diversi­
ficación de las zonas cafeteras nacie­
ron y se desarrollaron en función de lo
que se acordaba en la Organización
Internacional del Café en Londres,
aunque el país mantuvo siempre com­
pleta autonomía en sus planes de pro­
ducción y diversificación.
La Federación Nacional de Cafete­
ros, durante el período en cuestión,
Capítulo 11___________________________________________________________________________________ 293

fortaleció las empresas bajo su con­ presupuesto de los Comités Departa­

trol, creó otras y perfeccionó los ins­
trumentos de manejo a su disposición
para poder controlar mejor el creci­
miento y la sofisticación de la econo­
mía cafetera colombiana. No de otra
forma se hubiera podido administrar
la compra de una cosecha que creció
de 7.5 millones a 13.5 millones de sa­
cos y que en pesos pasó de 2.306 a
118.823 millones; o unas exportacio­
nes que aumentaron 88.6 % (de 3.5 a
10 millones de sacos) y que en térmi­
nos de dólares crecieron 336 % (de
351 a 1.529 millones de dólares); o un
mentales que se multiplicó por 364 al
pasar de 13.4 a 4.009 millones de pe­
sos; o el incremento registrado de 196 %
en los sitios de compra del café (22
en 1958 contra 658 en 1984); o la ex­
pansión de unas exportaciones que pa­
saron de 3.5 a 12.2 millones de sacos;
o el porcentaje de la cosecha que ma­
nejó directamente la Federación, que
se elevó de 6.8 % a 53 % y que sig­
nificó que, en lugar de comprar
320.000 cargas, hubiera tenido que
comprar 4.276.000 cargas el año ca­
fetero de 1984.

Colombia-Distribución del precio externo

Años cafeteros (1970/71-1980/81)

PRECIO
EXTERNO
294 Nueva Historia de Colombia. Vol V

Bibliografía
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LLERAS RESTREPO, CARLOS. Política cafetera, 1937-1978. Bogotá, Osprey Impresores, 1981.
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PÉREZ GÓMEZ, SILVERIO. LOS propósitos de la política cafetera colombiana. 1880-1980. Me­
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RAMÍREZ OCAMPO, JORGE, y SILVERIO PÉREZ GÓMEZ. 83 años de política cafetera y la partici­
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SANTOS, JUAN MANUEL. The National Federation of Coffee Growers of Colombia and Pancafe's
experience. Harvard University, 1980.
SANTOS, JUAN MANUEL. International coffee agreement. Harvard University, 1981.
Capítulo 12 295

Luchas del campesinado cafetero.

1930 -1946
Charles Bergquist mismos acontecimientos políticos y el
período de hegemonía política liberal
que ellos definen. Durante este perío­
Introducción do perdió su radicalismo y su poder in­
dependiente un movimiento laboral
os años que definen el período anticapitalista; mientras tanto, sus or­
L comprendido entre 1930 y 1946, ganizaciones entraron a formar parte
objeto de este análisis, se cuentan ennormal
tre los más decisivos de la historia po­
­
la
de la vida política y jurídica de
nación.
lítica colombiana. En 1930, una divi­ ¿Cuál es la relación entre estos
sión en el seno del partido conserva­ acontecimientos políticos decisivos y
dor llevó a la presidencia al partido li­ la historia del movimiento laboral en
beral, poniendo fin así a medio siglo Colombia? ¿Cómo se relacionan am­
de hegemonía política conservadora bos con la Violencia, un fenómeno
para dar paso a un sorprendente pe­ que, a diferencia de la Revolución me­
ríodo de dieciséis anos de control y re­ xicana o de la lucha contemporánea en
forma liberales. En 1946 los papeles Centroamérica, se resiste a ser enten­
cambiaron; el partido liberal dividió dido como una revolución social y
sus votos entre dos candidatos presi­ antiimperialista? En otras palabras,
denciales y el partido conservador lo­ ¿qué tiene que ver la historia del mo­
gró el control del poder ejecutivo. vimiento laboral colombiano durante
Toda esta serie de acontecimientos los años 30 y 40 con los aspectos cen­
políticos, según la opinión de la ma­ trales de la historia moderna del país?
yoría, contribuyó al desencadena­ Los interrogantes acerca del movi­
miento de la Violencia, la conmoción miento laboral colombiano por lo ge­
civil más sangrienta y prolongada que neral no se plantean de esta forma. En
afectara a una nación latinoamericana las interpretaciones comunes sobre
durante el período que va de la Re­ este período crucial tiende a restársele
volución mexicana de 1910 hasta la ac­ importancia al movimiento laboral en
tual crisis centroamericana. lo que hace a su relación con los re­
No fueron menos decisivos para el sultados de los acontecimientos polí­
movimiento laboral colombiano estos ticos de la nación. Ésta es una cuestión
296
en extremo peculiar, por dos motivos.
El primero es el hecho de que en los
escritos históricos sobre este período
(al igual que en los referentes a todos
los acontecimientos del siglo XX en
Colombia) ha predominado la inves­
tigación liberal y de izquierda. En lo
que hace a la teoría y la inclinación po­
lítica, es de esperarse que esas inter­
pretaciones, más que las conservado­
ras, hagan hincapié en los intereses y
la función de la clase trabajadora. El
segundo es el hecho de que estas in­
terpretaciones, aunque vagamente,
perciben el período en cuestión como
algún tipo de revolución social fallida.
Según estas opiniones, a medida que
avanzaron los años 30 y 40, los diri­
gentes liberales reformistas «traicio­
naron» a las masas, frustrando sus as­
piraciones de alcanzar un orden polí­
tico y social más justo. Entre tanto, la
élite política conservadora, en alianza
con la Iglesia, engendraba la reacción
política que erosionó la hegemonía
política liberal y culminó en el esta­
blecimiento de los regímenes conser­
vadores represivos de finales de los
años 40 y principios de los 50. El re­
sultado fue la tragedia de la Violencia,
durante la cual el pueblo colombiano
se volvió contra sí mismo, mientras la
élite bipartidista quedaba libre para
forjar el orden capitalista dependiente
y nominalmente democrático que ha
prevalecido, sin cuestionamiento efec­
tivo, hasta el día de hoy.
Por lo tanto, la mayoría de los es­
tudios vigentes se han basado princi­
palmente en la acción de la élite po­
lítica como la clave para entender este
período. Se concentran en las inicia­
tivas y errores de dirigentes liberales
reformistas como Alfonso López y
Jorge Eliécer Gaitán, o en las maqui­
naciones de los reaccionarios conser­
vadores, en especial de Laureano Gó­
mez. Algunos expertos en ciencias so­
ciales que escriben dentro de esta tra­
dición han ampliado este estudio de la
acción política de la élite al relacio­
narla con la dinámica del clientelismo
y el exclusivismo político del sistema
tradicional bipartidista colombiano.
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
Pero también ese enfoque deja de
lado la lucha de los trabajadores co­
lombianos como parte de la explica­
ción e interpretación del proceso que
culminó en la Violencia. Incluso los
estudiosos del movimiento laboral
propiamente dicho no han logrado dar
en general una interpretación muy di­
ferente a los acontecimientos políticos
de la nación. Aunque sus simpatías es­
tán con los trabajadores, estos escri­
tores también tienden a ver el fracaso
de la izquierda y de las fuerzas popu­
lares como un problema de liderazgo,
del supuesto oportunismo del partido
comunista y de liberales disidentes
como Gaitán, o de las astutas mani­
pulaciones de la «oligarquía» liberal o
conservadora que ejerciera el control
de los partidos tradicionales y del Es­
tado.
Este énfasis en el éxito de las cons­
piraciones de la clase dominante o en
el fracaso del liderazgo popular dis­
torsiona significativamente la eviden­
cia histórica. Es mi intención demos­
trar que el estudio de la dinámica de
los acontecimientos políticos naciona­
les que culminaron en la Violencia se
hace más comprensible si es vista a la
luz de la lucha de los trabajadores co­
lombianos. Para colocar la lucha de
los trabajadores en el centro de este
análisis histórico hay que empezar por
redefinir ante todo el tema de la his­
toria laboral.
Conceptualización
de la historia laboral colombiana
La historia laboral en Colombia
(como en otras sociedades capitalistas
periféricas) ha sido definida, por tra­
dición y siguiendo los modelos libe­
rales y marxistas construidos en las so­
ciedades capitalistas desarrolladas,
como la historia de los trabajadores
urbanos, artesanos y proletarios en la
industria manufacturera. Los trabaja­
dores rurales —campesinos y agricul­
tores del sector agrícola— fueron se­
gregados del movimiento laboral, por
considerar que su lucha entrañaba una
problemática diferente y obedecía a
Capítulo 12
una lógica distinta. Esta historia tra­
dicional del movimiento laboral co­
lombiano comienza en el siglo XIX y
principios del XX con el estudio de las
sociedades de ayuda mutua y los sin­
dicatos y partidos incipientes de los ar­
tesanos urbanos y los trabajadores
manufactureros. Abarca, a medida
que avanza el siglo XX, la historia de
los trabajadores del transporte (prin­
cipalmente ferroviario, fluvial y por­
tuario) y de los de los enclaves bana­
neros y petrolíferos, cuyas luchas al­
canzaron dimensiones explosivas a fi­
nales de los años 20. De allí en ade­
lante, a medida que la sociedad
capitalista y dependiente de Colombia
adquiere madurez durante el medio si­
glo transcurrido desde 1930, la historia
laboral tradicional de la nación gira
cada vez más alrededor de los traba­
jadores de los sectores de servicio y
manufactura de la economía nacional.
Por otra parte, ajena a esta historia
de los trabajadores urbanos e indus­
triales, se desenvuelve la historia del
capitalismo agrario y las luchas cam­
pesinas. Ésta incorpora la historia de
la tierra y el trabajo en las zonas ru­
rales desde la época de la Colonia y,
en este siglo, registra el levantamiento
de las ligas campesinas durante los
años 20, analiza la historia cada vez
más violenta de la lucha de clases en
las grandes haciendas cafeteras duran­
te los años 30, especula sobre el im­
pacto de la violencia sobre los patro­
nes de tenencia de la tierra durante los
años 40 y 50, y hace énfasis en el pro­
ceso de proletarización rural y orga­
nización laboral durante el cuarto de
siglo posterior a 1960. Sólo reciente­
mente, cuando se ha alcanzado una
proletarización sustancial del sector
agrícola, estas dos historias de los tra­
bajadores rurales y urbanos hasta aho­
ra separadas han comenzado a fundirse
y a recibir un tratamiento simultáneo.
La conceptualización y el tratamien­
to independientes de la historia de los
trabajadores urbanos y rurales tienen
sentido en términos de las teorías mar-
xista y liberal ortodoxas. En las dos se
parte de una teoría bien desarrollada
297
de los procesos sociales objetivos (mo­ Beneficiadero de café
dernización para los liberales, prole- de la hacienda
tarización para los marxistas). Las dos La Esperanza,
tratan de explicar la historia moderna en Caldas, en una
de las fotografías
a través de categorías de análisis (un más antiguas
sector moderno o un proletariado) realizadas en Colombia
que permiten pronosticar cambios en sobre el tema
la conciencia humana y la acción po­ cafetero.
lítica. Muy aparte de los problemas
que han encontrado en esta empresa
analítica y pronosticadora, cada uno
de estos modelos teóricos enfrenta un
serio obstáculo al considerar la reali­
dad de la historia laboral de las socie­
dades capitalistas periféricas. Porque,
a diferencia de los países capitalistas
centrales, donde el eje del crecimiento
económico y el desarrollo ha sido du­
rante dos siglos el sector industrial, en
las sociedades periféricas, por lo me­
nos hasta mediados del siglo XX, la ac­
tividad económica giró alrededor de la
exportación de los productos agrícolas
y mineros. ¿No debería entonces la
historia de los trabajadores en el sec­
tor de exportación ser el tema central
de la historia laboral en dichas socie­
dades? Éste parece ser claramente el
caso si consideramos la importancia
económica de estos trabajadores. No
obstante, los historiadores y los ex­
pertos en ciencias sociales han insisti­
do en ignorar esta realidad fundamen­
tal. Durante estas últimas décadas se
han apresurado a revisar las teorías li­
berales y marxistas ortodoxas sobre el
desarrollo económico para incorporar
las realidades del capitalismo perifé-

298
rico (la teoría del desarrollo «depen­
diente» tanto en la versión neomarxis-
ta como en la de la CEPAL). Y han
adaptado las categorías de la descrip­
ción de las clases gobernantes para dar
cabida a la realidad del desarrollo po­
lítico periférico donde el poder ha sido
detentado históricamente, no por una
burguesía industrial, sino por quienes
han ejercido el control sobre los me­
dios de la producción y el intercambio
de las exportaciones. Pero, curiosa­
mente, se han mostrado renuentes a
modificar sus categorías de análisis
para la clase trabajadora. El por qué
esto ha sido así es, en sí, un interro­
gante que vale la pena investigar. ¿Re­
fleja acaso un elitismo paternalista y
autoritario, aunque subconsciente, in­
cluso en la ciencia social más «progre­
sista», aun aquella concebida dentro
de la tradición marxista?
Sea cual fuere la causa, el hecho es
que los trabajadores del sector de pro­
ducción y procesamiento de los pro­
ductos de exportación pertenecientes
a las sociedades capitalistas periféricas
como las de América Latina, se re­
húsan a encajar dentro de las catego­
rías conceptuales de las teorías liberal
y marxista ortodoxas. ¿Cómo clasifi­
car, por ejemplo, a los trabajadores de
los enormes complejos azucareros que
han formado el núcleo de la economía
cubana desde el siglo XIX? ¿O a los mi­
neros del alto Perú, que continuamen­
te abandonan la agricultura de subsis­
tencia para luego regresar a ella? Es­
tos trabajadores en ocasiones son más
rurales que urbanos, a veces más agrí­
colas que industriales, a veces traba­
jadores con salario libre, a veces no.
Sin embargo, fueron estos trabajado­
res del sector de producción y proce­
samiento de productos para la expor­
tación, y aquellos ligados a ellos por
su trabajo en los complejos modernos
de transporte exigidos por la econo­
mía de exportación, quienes influye­
ron más fundamentalmente en el de­
sarrollo de las sociedades capitalistas
periféricas durante la primera mitad
del siglo XX. Durante dicho período
constituyeron la amenaza más directa
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
contra la acumulación por parte de la
clase dominante nacional y foránea.
Las huelgas del sector de exportación
afectaron muy seriamente la condición
económica y fiscal del país. Por con­
siguiente, los trabajadores del sector
de las exportaciones tuvieron en sus
manos el mayor poder objetivo y sim­
bólico para afectar los acontecimien­
tos laborales y políticos de la nación.
Sus luchas dicen mucho acerca del
destino y la trayectoria de los distintos
movimientos laborales de América
Latina. Su historia revela claramente
los patrones a través de los cuales el
trabajo organizado fue incorporado a
la vida jurídica e institucional de los
distintos estados-naciones de América
Latina durante las décadas anteriores
a los mediados de siglo.
En Colombia, la mayoría de estos
trabajadores se encuentran en el sec­
tor cafetero, el eje de la economía na­
cional durante la mayor parte de este
siglo. Se calcula que el número de per­
sonas empleadas total o parcialmente
en el sector cafetero a finales de los
años veinte oscilaba entre quinientos
mil y un millón, cifra esta última que
representa una abrumadora octava
parte de la población nacional. El tra­
bajo reciente de los historiadores y ex­
pertos en ciencias sociales nos ha per­
mitido comprender mucho mejor las
condiciones variadas y cambiantes en
las cuales laboraban y vivían los tra­
bajadores cafeteros. También ha con­
tribuido a un mejor conocimiento de
la naturaleza de su lucha colectiva, ini­
ciada durante la década de los años
veinte, por el control de la tierra y el
producto de su trabajo. Sin embargo,
debido a los impedimentos conceptua­
les descritos anteriormente, la historia
de los trabajadores cafeteros no se ha
integrado bien, en términos generales,
dentro de la historia del movimiento
laboral o de la política de la nación.
El énfasis en la lucha de los traba­
jadores del sector cafetero genera una
interpretación diferente, más persua­
siva, y decididamente más democráti­
ca del período eje de la historia colom­
biana marcado por la República Li-
Capítulo 12
beral de 1930 a 1946. Los elementos
de esta nueva interpretación depen­
den de cuatro argumentos consecuti­
vos presentados en lo que resta de este
ensayo. Cada uno de los argumentos
se basa en una evaluación de lo que
significa para la política nacional la lu­
cha de clases dentro de un sistema ca­
pitalista mundial. El primero ofrece
una interpretación de la transferencia
trascendental del poder de manos del
partido conservador al liberal en 1930,
basada en dos consideraciones. Por un
lado, la amenaza que representaba
para los intereses de la clase dominan­
te el floreciente movimiento laboral
anticapitalista de los años veinte. Por
otro, el desafío que plantea para esa
clase el advenimiento de la crisis mun­
dial del orden capitalista a finales de
ese decenio. El segundo argumento se
relaciona con la República Liberal
misma. Arguye que las crecientes vic­
torias de los trabajadores cafeteros en
su lucha por el control de la tierra son
la mayor explicación para la lógica re­
formista del período comprendido en­
tre 1930 y 1946. El tercero es un aná­
lisis de la crisis del liberalismo y la
transferencia del poder al partido con­
servador en 1946. Hace hincapié en la
vulnerabilidad del movimiento laboral
colombiano ante las iniciativas de la
clase dominante durante el resurgi­
miento y la reorganización del capi­
talismo mundial al terminar la segun­
da guerra mundial. El cuarto argu­
mento plantea un análisis que rela­
ciona todo este proceso social con
el fenómeno de la Violencia. Las ob­
servaciones finales se refieren a las im­
plicaciones políticas contemporáneas
de una interpretación que coloca la lu­
cha de los trabajadores colombianos
en el centro del análisis de todo el pe­
ríodo fundamental que comenzó en
1930 y terminó en 1946.
Advenimiento
de la República Liberal__________
Las interpretaciones tradicionales so­
bre la victoria del Partido Liberal en
1930 tienden a basarse, bien en la vi­
299
sión de dirigentes como Alfonso Ló­
pez, o en la ineptitud de unos dirigen­
tes conservadores confundidos por la
jerarquía eclesiástica, la cual se mos­
tró a favor de uno y luego de otro de
los candidatos conservadores a la pre­
sidencia. Los estudios recientes nos
han permitido comprender mejor es­
tos acontecimientos al analizar los re­
veses de fortuna de la hegemonía con­
servadora en términos de la incapaci­
dad del gobierno para controlar, me­
diante la represión, un movimiento la­
boral anticapitalista insurgente, y su
incapacidad, llegado el año de 1929,
para garantizar el flujo de inversión
extranjera a la economía. La masacre
de cerca de mil trabajadores y miem­
bros de sus familias en las plantaciones
bananeras de la United Fruit cerca de
Santa Marta, perpetrada por las tro­
pas oficiales, acontecimiento infame
que sirvió de plataforma de lanza­
miento para la carrera política del di­
sidente liberal Jorge E. Gaitán, fue el
ejemplo más evidente del problema
social a que hubo de enfrentarse el ré­
gimen conservador.
El segundo problema no fue menos
serio. Durante los veinte años trans­
curridos después de 1910, el creci­
miento y el desarrollo de la economía
colombiana, y la estabilidad y legiti­
midad del régimen, habían descansa­
do sobre los principios de una econo­
mía política liberal clásica. Estos prin­
cipios habían sido consolidados jurí­
dica y políticamente por la élite bipar­
tidista al terminar la guerra de los Mil
Días. Bajo dichas políticas, el desarro­
llo de Colombia dependía en gran me­
dida de la ampliación del sector cafe­
tero de exportación y de la infusión a
gran escala de capital extranjero. En
1927, un informe del gobierno de los
Estados Unidos cuestionó la capaci­
dad crediticia de Colombia y desen­
cadenó una crisis de todo este sistema.
Condujo a la virtual suspensión del
crédito norteamericano a Colombia
durante los dos años siguientes, y con­
tribuyó a la decisión de dirigentes de
los dos partidos tradicionales de lanzar
la candidatura presidencial de Enrique

300
Enrique Olaya Herrera, Olaya Herrera en 1930. Olaya Herre­
embajador en ra, liberal al servicio del país como
Washington, con sus embajador en los Estados Unidos, te­
asistentes. Gracias nía relaciones estrechas con los círcu­
a sus buenas
relaciones con
los bancarios estadounidenses en Nue­
los circulas va York. Durante su exitosa campaña
bancarios de se comprometió a restablecer el flujo
Nueva York, Olaya de la inversión extranjera requerida
se propuso atraer la para promover el crecimiento conti­
inversión extranjera
para fortalecer la
nuo de la economía colombiana ba­
economía nacional, sada en las exportaciones de café.
sustentada a su vez Una vez en el poder, el gobierno bi­
en la economía partidista de Olaya Herrera se pro­
cafetera.
puso enfrentar los problemas sociales
y económicos que habían destruido la
legitimidad del gobierno anterior. En
un comienzo no tuvo éxito en el frente
económico. Con la acentuación de la
depresión mundial, le fue imposible
restablecer el flujo de inversiones ex­
tranjeras a la economía colombiana.
Al igual que otros regímenes liberales
de América Latina durante la crisis
mundial, se vio obligado a abandonar
gradualmente los principios del libe­
ralismo clásico sobre los cuales había
descansado el desarrollo de orienta­
ción exportadora de la nación. Aban­
donó con renuencia el patrón oro, in­
currió en incumplimiento del pago de
la deuda externa y adoptó políticas
cambiarías que favorecieron el proce­
so de industrialización.
En el frente laboral, las políticas del
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
nuevo gobierno liberal y las de sus su­
cesores tuvieron un mayor éxito ini­
cial. A través de la ley laboral de 1931,
el gobierno promovió la organización
laboral «responsable», en un intento
por canalizar el movimiento de los tra­
bajadores hacia sindicatos legales y
moderados orientados por el partido
liberal. Como consecuencia, el nú­
mero de sindicatos legales proliferó a
principios de los años 30 y, eventual­
mente, algunas de las organizaciones
más militantes, incluyendo los dirigi­
dos por el recién formado partido co­
munista, decidieron cooperar o for­
mar alianzas con las autoridades le­
gales y el partido liberal.
Los trabajadores cafeteros
y la lógica de la reforma liberal
Las políticas e intenciones de estos re­
gímenes liberales reformistas, espe­
cialmente el primer gobierno de Al­
fonso López (1934-1938), han sido
consideradas tradicionalmente como
reformistas y democráticas por parte
de los académicos liberales y de iz­
quierda. Algunos han visto en la Re­
volución en Marcha de López la mano
de una «burguesía nacional», un seg­
mento de la élite comprometido con
los objetivos de aumentar el alcance y
la eficiencia de la agricultura capitalis­
ta y de promover, con el respaldo de
los trabajadores e industriales de las
ciudades, la industrialización de la
economía nacional.
El análisis de las principales refor­
mas sociales de este período —las le­
yes de reforma agraria y laboral a co­
mienzos y mediados de los años 30—
revela una interpretación diferente de
los motivos que llevaron a dichas po­
líticas. También arroja nueva luz so­
bre las razones del rápido abandono
de estas reformas por parte de los di­
rigentes del partido liberal durante el
gobierno de Eduardo Santos (1938­
42), el segundo y desafortunado go­
bierno de Alfonso López (1942-45), y
el breve gobierno de transición de Al­
berto Lleras (1945-46), el cual abrió el
camino para la restauración y reacción
Capítulo 12
conservadora en 1946. En términos
generales, estas iniciativas de reforma
laboral y agraria son consideradas
como políticas independientes de los
modernizadores liberales, o como una
función de los objetivos económicos
de una burguesía nacional. No obstan­
te, ninguno de estos enfoques aporta
una explicación convincente sobre el
abandono de esas políticas y la adop­
ción posterior de iniciativas totalmen­
te opuestas por parte de los gobiernos
liberales de finales del período.
Sin embargo, desde el punto de vis­
ta de la clase trabajadora, la natura­
leza y la unidad de estas iniciativas la­
borales y agrarias, codificadas en la
Reforma Constitucional de 1936,
adoptan un cariz diferente que per­
mite comprender mejor la rapidez con
que fueron abandonadas y reempla­
zadas posteriormente. Las dos series
de reformas fueron, ante todo, una
reacción ante la supuesta amenaza de
un movimiento laboral insurgente
contra la hegemonía política y social
de la clase gobernante. Las concesio­
nes que implicaban para los trabaja­
dores urbanos y rurales fueron apro­
badas y toleradas por elementos im­
portantes de la clase dominante mien­
tras el movimiento laboral dio mues­
301
tras serias de amenazar su posición.
Una vez vencido el poder indepen­
diente del movimiento laboral y una
vez que sus organizaciones fueron ca­
nalizadas hacia la cooperación con el
Estado y la alianza con el partido li­
beral, estas políticas reformistas fue­
ron abandonadas y luego reemplaza­
das por otras de signo contrario.
La amenaza constituida por el mo­
vimiento laboral colombiano durante
los años 30 giró alrededor de los tra­
bajadores rurales y no de los trabaja­
dores urbanos. Con el advenimiento
de la depresión, la fuerza y la militan-
cia de los trabajadores de la industria,
y de los proletarios de las zonas petro­
líferas y bananeras de propiedad ex­
tranjera, declinaron rápidamente. La
disminución de la demanda de mano
de obra que acompañó al advenimien­
to de la crisis mundial dejó a las or­
ganizaciones militantes de estos tra­
bajadores en una situación de extre­
mas vulnerabilidad y debilidad. No
fue así en el importante sector cafe­
tero. Los trabajadores pertenecientes
a ese sector trabajaban bajo toda suer­
te de condiciones. Algunos eran jor­
naleros, otros trabajaban bajo distin­
tos sistemas de aparcería, otros pro­
ducían en pequeña escala como arren-
Casa de una hacienda
cafetera de Antioquia,
con su mirador
(a la derecha)
para vigilancia
del trabajo
(Álbum de la
Sociedad de Mejoras
Públicas de Medellín,
1922).

302
datados o como dueños de una par­
cela. Durante el auge de la economía
cafetera que alcanzó su apogeo duran­
te los años 20, la mayoría de estos tra­
bajadores, sean cuales fueren sus con­
diciones de trabajo, lograron mejorar
su posición con respecto a los grandes
terratenientes y productores capitalis­
tas. Los jornaleros conquistaron jor­
nales más elevados, los arrendatarios
lograron reducir sus obligaciones per­
sonales de trabajo para con los gran­
des hacendados (o empezaron a con­
tratar a otros para cumplirlas), y am­
bos, igual que los colonos y pequeños
terratenientes, lograron aumentar la
producción de café y alimentos en las
tierras propias o arrendadas, o en
aquellas a las cuales habían ganado ac­
ceso. Con la caída de los precios del
café y la llegada de la depresión, estos
trabajadores que tenían el acceso a la
tierra rehusaron rendirse ante los es­
fuerzos de los grandes hacendados
para salvar sus menguadas utilidades
obligando a sus trabajadores a regre­
sar a su antigua posición de mayor de­
pendencia. Ante los tiempos difíciles,
a diferencia de los trabajadores pro­
letarizados de los sectores capitalistas
de la economía, estos trabajadores del
campo, que tenían control efectivo de
sus medios de producción, se fortale­
cieron en su determinación y se tor­
naron más radicales en sus exigencias.
La dimensión colectiva de esta lu­
cha de los trabajadores cafeteros ha
sido objeto de numerosos estudios en
los últimos años, que se han concen­
trado en la formación de las ligas cam­
pesinas a finales de los años 20, es­
pecialmente en Cundinamarca y Toli-
ma; en las luchas explosivas de los
arrendatarios, jornaleros y colonos de
los latifundios cafeteros del suroriente
de Cundinamarca que comenzaron a
finales de los años 20 y cobraron fuer­
za a comienzos de los años 30; y en los
esfuerzos políticos desplegados antes
del año 1935 por liberales disidentes
encabezados por Gaitán y su Unión
Nacional Izquierdista Revolucionaria
(UNIR) y por el partido comunista
para organizar a los trabajadores ru­
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
rales y hacer de ellos una fuerza polí­
tica capaz de desafiar el monopolio
electoral de los dos partidos tradicio­
nales.
Una parte menos conocida pero al­
tamente significativa de esta lucha co­
lectiva fueron las fallidas huelgas ca­
feteras nacionales, organizadas por el
partido comunista en 1934 y 1935. Los
organizadores de estas huelgas reco­
nocieron con mucha mayor claridad
que sus sucesores izquierdistas la im­
portancia central de la fuerza laboral
cafetera para el futuro del movimiento
laboral colombiano. Su intención era
organizar a los productores rurales, la
fuerza laboral femenina en las trilla­
doras de café, y los trabajadores del
transporte (arrieros, ferrocarrileros y
trabajadores portuarios) para formar
una gran alianza en el propio corazón
de la economía colombiana. Pese a la
lucha heroica y las victorias significa­
tivas aunque aisladas, estas huelgas no
lograron paralizar el sector cafetero u
organizar a los trabajadores en sindi­
catos efectivos y duraderos. Este fra­
caso, combinado con los esfuerzos im­
productivos de la UNIR y el partido
comunista para debilitar el monopolio
electoral de los partidos tradicionales,
llevaron a los dirigentes de ambos par­
tidos a desistir de la lucha por orga­
nizar a los trabajadores en el núcleo
de la economía colombiana. Llegado
el año 1936, tanto los comunistas
como los disidentes liberales optaron
por perseguir objetivos reformistas
menos ambiciosos a través de una
alianza con el partido liberal.
El fracaso de estos esfuerzos colec­
tivos fue el resultado de muchos fac­
tores, el más importante de los cuales
fue la lucha individual y cada vez más
fructífera de decenas de miles de tra­
bajadores cafeteros por el control de
la tierra. En la mayoría de los estudios
izquierdistas este proceso se niega o se
ignora, y aún está por estudiarse muy
a fondo la dinámica de su desarrollo a
través del tiempo. No obstante, no
cabe duda de que este proceso fue
real, y sus características generales es­
tán claras. Ya para los años 20 el pro-
Capítulo 12 303

Cuadro 1
Propiedades cafeteras clasificadas por número de arbustos en los principales departamentos
cafeteros de Colombia (1932)
Número de
fincas
Departamento con menos de De 5.001 a De 20.001 a De 60.001 a Más de Número total
20.000 60.000 100.000 100.000 de
5.000 propiedades
arbustos
Antioquia 24.434 3.531 518 65 41 28.589
Caldas 36.475 3.411 260 23 5 40.174
Cauca 12.194 283 12.477
Cundinamarca 12.474 922 257 68 91 13.812
Norte de Santander 5.128 2.416 352 38 38 7.972
Santander 1.500 1.128 303 51 63 3.045
Tolima 9.610 2.670 369 62 60 12.771
Valle 18.477 1.514 71 3 4 20.069
Otros departamentos 9.264 1.046 96 14 19 10.439
Totales 129.556 16.921 2.226 324 321 149.348
Porcentaje
de fincas 86.75 11.33 1.49 0.22 0.21
Porcentaje
de arbustos 48.79 24.67 12.57 5.51 8.46

Fuente: Censo cafetero, Boletín de Estadística, 1: 5 (feb. 1933): 22.

ceso estaba bastante avanzado, pare­ lamente en dos departamentos cafe­

ció cobrar fuerza durante los años 30
y 40, y posiblemente llegó a su fin du­
rante la década de los 50.
Una comparación de los censos ca­
feteros de 1932, 1939 y 1955 revela la
dirección y naturaleza de este proceso
social fundamental. En los cuadros 1
a 3 aparece información sobre el nú­
mero y el tamaño de las fincas cafe­
teras en Colombia durante todo este
período. El cuadro 4 proporciona la
única información sobre tenencia de la
tierra disponible en estos censos.
El cuadro 1 indica que, para 1932,
las fincas pequeñas con 5.000 o menos
arbustos ya estaban produciendo cerca
de la mitad del café de Colombia. Las
fincas pequeñas de mayor tamaño,
con 5.000 a 20.000 arbustos, produ­
cían una cuarta parte adicional; las
grandes haciendas producían la cuarta
parte restante. El cuadro 2, basado en
el censo parcial de 1939, realizado so­
teros, Cundinamarca y Tolima, de­
muestra la sorprendente expansión de
las pequeñas fincas cafeteras (las que
contenían menos de 20.000 arbustos)
durante la depresión mundial. Tam­
bién revela el virtual estancamiento
del número de grandes haciendas ca­
feteras (las de más de 60.000 arbustos)
en estos departamentos durante este
mismo período. El cuadro 3, basado
en los datos del censo de 1955, indica
que las fincas cafeteras pequeñas, las
que contenían entre 2.500 y 25.000 ar­
bustos, siguieron siendo la unidad más
importante de la producción de café
en Colombia a mediados del siglo. A
diferencia de los censos anteriores,
efectuados por la Federación Nacional
de Cafeteros, este censo realizado por
organismos técnicos de las Naciones
Unidas, contiene información crucial
acerca de la tenencia de la tierra. Esta
información aparece resumida en el
 Nueva Historia de Colombia. Vol. V
304

Cuadro 2

Propiedades cafeteras clasificadas por número de arbustos en Cundinamarca y Tolima

(1932 y 1939)
Número de
Departamento fincas con De 60.001 a Más de Número
De 5.001 a De 20.001 a total de
y menos de 60.000 100.000 100.000 propiedades
5.000 20.000
año censal
arbustos
Cundinamarca
1932 12.474 922 257 68 91 13.812
1939 25.826 3.874 406 76 88 30.270

Tolima
1932 9.610 2.670 369 62 60 12.771
1939 22.555 5.021 511 68 62 28.217

Fuente: Cuadro 1 y «Censo cafetero en los departamentos de Cundinamarca y Tolima», Boletín de estadística, n.° 24
(abril, 1943): 62.

cuadro 4. Revela que dentro de la ca­

Cuadro 3 tegoría de las fincas pequeñas con
2.500 a 25.000 arbustos, más de las
Número y producción de las fincas cafeteras tres cuartas partes de las fincas eran
colombianas según tamaño (1955) trabajadas y administradas por sus
dueños. Los estimativos del tamaño
N.° de fincas Producción
Fincas por ha. necesario para una finca cafetera via­
y arbustos Toneladas ble manejada por la familia propieta­
Número % % ria durante este período van desde los
métricas
5.000 hasta los 20.000 arbustos. Esto
Hasta 1 ha. significa que la mayor parte de las uni­
(menos de 2.500 arbustos) 77.245 36.3 19.129 5.3 dades productivas dentro de la cate­
1.1 a 10 ha. goría de tamaño de 1 a 10 hectáreas,
(2.500 a 25.000 arbustos) 123.719 58.1 207.639 57.9 77.9 % de las cuales eran manejadas
10.1 a 50 ha. por sus propietarios, probablemente
(25.000 a 125.000 eran fundos familiares viables. El cua­
arbustos) 11.429 5.4 108.637 30.3 dro 3 sugiere que el número de tales
50.1 a 100 ha. fincas en 1955 era del orden de las de­
(125.000 a 250.000 cenas de miles.
arbustos) 447 0.2 13.734 3.9 Claro está que resulta arriesgado
100.1 a 200 ha. proyectar esta información acerca de
(250.000 a 500.000 la importancia de los pequeños terra­
arbustos) 79 4.426 1.2 tenientes sobre los censos anteriores
Más de 200 ha. de 1932 y 1939. Es muy probable que
(más de 500.000 arbustos) 51 4.996 1.4 la propiedad de la tierra fuese mucho
Totales 212.970 100.0 358.561 100.0 menos generalizada en 1932 y que el
sistema de aparcería, todavía impor­
Fuente: Comisión Económica para América Latina y la Organización tante en 1955, fuese más común du­
de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación. rante dicho período anterior. Pero el
El café en América Latina. Problemas de la productividad y censo de 1955 demostró lo que se ha­
perspectivas. I. Colombia y El Salvador (México, 1958) Cua­ bía vislumbrado a partir de los censos
dro 18, pág. 30. anteriores. Demostró que la propie-
Capítulo 12
dad de la tierra era muy generalizada
en el sector cafetero colombiano y que
las pequeñas fincas familiares repre­
sentaban la unidad más numerosa e
importante de la producción cafetera
en Colombia. Parece probable que du­
rante la totalidad del período, 1932 a
1955, la propiedad de la tierra en el
sector cafetero también era bastante
generalizada, que las fincas familiares
pequeñas representaban la unidad
más numerosa e importante de la pro­
ducción y que existía una cantidad cre­
ciente y considerable de fincas familia­
res viables. En todo caso, la trayec­
toria histórica de la producción cafe­
tera en Colombia durante esos tres de­
cenios condujo a estos resultados en
1955.
La clave de la creciente preponde­
rancia de las pequeñas fincas cafeteras
familiares durante este período radi­
caba en la naturaleza del proceso de
producción, el cual no exigía ni gran­
des inversiones de capital ni el uso de
una tecnología sofisticada. A cambio,
exigía un gran aporte de mano de obra
durante todas las fases del cultivo y el
procesamiento del café. En su exitosa
competencia en contra de los grandes
productores cafeteros, los pequeños
agricultores dependían de herramien­
tas y máquinas rudimentarias, el uso
ingenioso de los recursos naturales y
las fuentes de energía, y del empleo de
todos los miembros de la familia para
proporcionar la mano de obra.
Los trabajadores cafeteros que ca­
recían de tierra y dependían de otros
podían adquirir, aumentar y sostener
una parcela propia de distintas mane­
ras. Podían colonizar tierras nuevas y
ganarse el derecho a ellas a través de
procedimientos oficiales. Podían or­
ganizarse para obligar a los grandes te­
rratenientes a parcelar sus tierras y
vender. O podían adquirir la tierra por
el sencillo mecanismo del mercado.
Parece que esta última estrategia era
la más común. La política de distri­
bución oficial de los terrenos baldíos
en la zona cafetera, incluso en la cor­
dillera central, favorecía a los latifun­
distas y, durante muchos años, en la
305
lucha que un observador acertada­
mente denominó del hacha contra el
papel sellado, generalmente vencían
los terratenientes, comerciantes, abo­
gados y otros profesionales. La par­
celación de las grandes haciendas ca­
feteras como consecuencia de la lucha
colectiva de los trabajadores depen­
dientes, la cual se mencionó anterior­
mente, afectó a algunas decenas de
haciendas y a unos cuantos miles de
trabajadores cafeteros y sus familias
en regiones importantes de Cundina-
marca y Tolima. Sin embargo, ningu­
no de estos procesos puede explicar la
fragmentación generalizada de la po­
sesión de la tierra en todas las zonas
cafeteras revelada en los datos de los
censos y las estadísticas sobre tenencia
de la tierra durante los años 50.
El deseo de poseer una parcela
comprometió a las familias de los tra­
bajadores cafeteros en una lucha pe­
renne en la cual tuvieron lugar el in­
genio, el trabajo incansable y algo de
suerte. El ingenio incluía cultivar con
éxito una amplia gama de relaciones
Cuadro 4
Porcentaje de fincas cafeteras productoras en
Colombia según tipo de administración y tamaño
(1955)
Hasta 1 ha. 1.1 a 10 10.1 a 50 Más de 50
Tipo de (menos d ha. ha. ha.
administración 2.500 (2.500 a (25.000 a (más de
arbustos 25.000) 125.000) 125.000)
Administración
por el propietario 87.7 77.9 57.1 14.3
Administrador 2.0 4.6 17.2 71.4
Aparcero 6.3 16.8 24.3 14.3
Administración
por contrato 3.9 0.7 1.4 —
Fuente: El café en América Latina, cuadro 23, pág. 33.

306
interpersonales, desde la escogencia
de la pareja y los padrinos para los hi­
jos, hasta la capacidad para ganarse
las simpatías de los parientes, amigos,
comerciantes, agricultores vecinos, je­
fes políticos locales y funcionarios ofi­
ciales. Los miembros de las familias
aspirantes a una movilidad social de­
bían equilibrar los gastos en regalos
materiales y una cierta liberalidad en
las atenciones a los individuos de im­
portancia estratégica, con la acuciante
necesidad de ahorrar para poder acu­
mular. Ese dilema los comprometía en
un cálculo social complejo y siempre
cambiante que se convertía en la preo­
cupación eterna de las familias cafe­
teras y, en especial, del jefe del hogar.
Todos los miembros de la familia te­
nían que cooperar y trabajar ardua­
mente para cumplir con la multitud de
labores agrícolas, artesanales y de
construcción requeridas para adelan­
tar con éxito la operación de una finca
pequeña. Las familias bendecidas con
hijos, que tomaban en arriendo o bajo
el sistema de aparcería en tierra pro­
picia para el cultivo del café en un mo­
mento en que los precios internacio­
nales del grano eran bajos, y luego se
beneficiaban de un alza en los precios
cuando los arbustos sembrados entra­
ban en plena producción, gozaban de
las condiciones óptimas para el éxito
en la lucha por acumular capital y
comprar tierra. Las familias que su­
frían la pérdida o la incapacidad de
uno o los dos progenitores, o que ca­
recían de hijos, o que invertían en la
producción cafetera en un momento
inoportuno del ciclo impredecible de
los precios internacionales del café,
estaban destinadas a fracasar en la
búsqueda de su propia tierra. Una fa­
milia afiliada a una de las facciones de
los dos partidos políticos tradicionales
en un municipio donde fuese mayoría
el otro partido o la facción rival, podía
verse abocada a la persecución por
parte de los vecinos, comerciantes
y funcionarios locales durante un cier­
to momento histórico, sólo para ver
que su suerte cambiaba radicalmente
cuando su propio partido o facción lo­
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
graba el control sobre la política na­
cional y los asuntos locales.
En su lucha por sobrevivir y contro­
lar suficiente tierra para garantizar su
independencia, las familias cafeteras
se trababan en una competencia cons­
tante y en ocasiones violenta contra
sus vecinos, grandes o pequeños cafi-
cultores. La razón de esto radicaba en
parte en la estructura de la producción
en la zona cafetera. Muchos pequeños
productores dependían del acceso al
agua, los trapiches, los potreros, las
tierras marginales y los bosques aje­
nos. En cambio, los terratenientes
más grandes dependían del trabajo de
quienes no poseían un feudo familiar
viable. El incumplimiento de una obli­
gación, o el desacuerdo sobre el valor
de las mejoras (especialmente la siem­
bra de cultivos nuevos) realizadas en
tierras arrendadas o bajo aparcería,
podía llevar a enemistades y litigios
prolongados entre vecinos. Muchos
pequeños caficultores, precisamente
debido al estrecho margen entre el
éxito o el fracaso de su lucha, denun­
ciaban constantemente a sus vecinos
por supuestas violaciones de contratos
verbales, o alegaban sobre daños su­
puestamente causados por la incursión
de cerdos, muías o ganado en los te­
rrenos cultivados. Muchos caficultores
eran estimulados por la estructura de
su situación a dejarse llevar por la ten­
tación de utilizar su astucia para apro­
vecharse de sus rivales siempre que
fuese posible. Algunos robaban a
otros, si pensaban que sus actos po­
dían pasar inadvertidos. Muchos tra­
taban de engañar a los terratenientes
con respecto a la parte que les corres­
pondía según los convenios de apar­
cería. Otros trataban de cambiar los
linderos de unas tierras usualmente no
alinderadas y vagamente delimitadas
en las escrituras mediante referencia a
señales tales como árboles, piedras y
el curso de las quebradas. En esta lu­
cha constante contra sus vecinos, el
éxito de un pequeño caficultor depen­
día en gran medida de su hombría y
tacto. En los sitios donde no llegaba el
control de las autoridades civiles y
Capítulo 12
eclesiásticas, quienes podían intimidar
a sus compañeros o ganarse su respe­
to, quienes podían amenazar a sus ve­
cinos o impresionarlos por su ecuani­
midad y valentía, tenían la mejor
oportunidad de sobrevivir y llegar a
viejos y, además, la mejor oportuni­
dad de adquirir, ampliar y mantener
su propio feudo.
En esa forma, quienes trabajaban
en la producción cafetera veían repre­
sentados ante sus ojos y en una escala
íntima a lo largo de su vida, los mitos
centrales de la ideología capitalista y
cristiana. Si tenían éxito, atribuían su
suerte al trabajo, la inteligencia, la
frugalidad y las virtudes morales de su
familia. Si fracasaban, se culpaban a sí
mismos o atribuían su mala suerte a la
acción de sus rivales o al destino. En
su calidad de pequeños propietarios se
identificaban con los valores capitalis­
tas y cristianos defendidos y disemi­
nados por los partidos liberal y con­
servador. Sin embargo, su lealtad ha­
cia los dos partidos tradicionales no
era simplemente una consecuencia de
la coincidencia entre la ideología de la
clase dominante y la visión de la so­
ciedad derivada de su experiencia co­
tidiana. La estructura clientelista de la
política de partido y la lucha compe­
titiva entre los partidos por el control
sobre los asuntos locales eran incor­
poradas por los pequeños terratenien­
tes en sus esfuerzos por crear un cam­
po social de relaciones interpersonales
jerárquicas favorable para sus intere­
ses. A través de la lealtad hacia uno
de los partidos principales o alguna de
sus facciones, los trabajadores cafete­
ros aseguraban un gran número de
aliados estratégicos en su lucha por
acumular capital y controlar una por­
ción de la tierra. El hecho de que tal
afiliación también representara para
ellos un conflicto con un gran número
de rivales y competidores de distinta
bandera política no debilitaba en nada
su lealtad hacia el partido. En una es­
tructura local de poder que se encon­
traba totalmente a merced de la polí­
tica partidista, era potencialmente me­
jor (y no peor) ser partidario de uno
307
de los posibles vencedores de la lucha Moderna finca
política que ser neutral y encontrarse cafetera de un
expuesto en un mundo hobbesiano sin pequeño productor,
la ayuda de aliados políticos. La vic­ en el departamento
toria del partido o de una de sus fac­ de Caldas.
ciones podía significar mucho, desde
la exoneración del servicio militar
para un hijo adolescente hasta la pro­
tección policial efectiva en contra de
vecinos beligerantes, e incluso la so­
lución favorable de las controversias
legales sobre bienes y tierras. En el
caso de un pequeño caficultor adine­
rado, podía significar acceso a los
puestos del gobierno, o educación su­
perior para sus hijos, una decisión fa­
vorable respecto a la ubicación de un
camino veredal, o cualquier otro de
toda una gama de favores políticos o
legales.
Por ende, las implicaciones del sor­
prendente proceso social que dejó a
muchos pequeños caficultores prácti­
camente victoriosos en su lucha por la
tierra, fueron muchas y profundas. La
capacidad y voluntad de los pequeños
caficultores para aumentar la produc­
ción de café durante la depresión
mundial no solamente les permitieron
una expansión a costa de sus ineficien­
tes rivales, los grandes capitalistas del
sector cafetero. También contribuye­
ron a generar las divisas y el mercado
nacional cruciales para la recupera­
ción económica del país después de la
308
depresión y para el éxito de la indus­
trialización destinada a sustituir las
importaciones durante los años 30 y
principios de los 40. Durante este pe­
ríodo, en parte debido a esta lucha, el
sector industrial de la economía co­
lombiana creció más rápidamente que
el de cualquiera de las otras naciones
latinoamericanas grandes. Los resul­
tados sociales, políticos e ideológicos
de esta favorable respuesta económica
ante la crisis mundial del capitalismo
no fueron menos importantes. Por pri­
mera vez en la historia colombiana,
los trabajadores de la industria llega­
ron a ser parte importante de la fuerza
laboral. La migración del campo a las
ciudades liberó a los emigrantes del
control político ejercido por los jefes
locales de los dos partidos y contri­
buyó a hacer posible el surgimiento de
la política urbana populista de Gaitán
durante la década de los 40. El éxito
de los pequeños productores del sec­
tor cafetero, y de los capitalistas in­
dustriales en el sector de manufactu­
ras, junto con el crecimiento general y
el desarrollo de la economía colom­
biana, ayudaron a consolidar en las
mentes de los individuos de todas las
clases la viabilidad fundamental de un
sistema económico basado en los prin­
cipios del capitalismo.
Tal como hemos visto, el éxito de
los trabajadores cafeteros en su lucha
por el control de la tierra también con­
tribuyó a fortalecer el atractivo de los
dos partidos tradicionales, y asegurar
su monopolio político. Los trabaja­
dores cafeteros no solamente encon­
traron que algunas de sus más profun­
das aspiraciones y creencias estaban
expresadas en el dogma de los parti­
dos tradicionales. Se valieron y llega­
ron a depender de las relaciones pa-
trono-clientelistas incorporadas en los
partidos a efectos de obtener protec­
ción y recursos en su lucha por evitar
la proletarización y asegurar su acceso
a tierra propia. Por consiguiente, el
atractivo de algún tercer partido (es­
pecialmente si estaba basado en con­
ceptos de clase) en las zonas cafeteras
que formaban el corazón de la socie­
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
dad rural en Colombia nunca fue muy
grande, y el monopolio de los partidos
tradicionales permaneció inmune.
Además, los partidos de la izquier­
da, en especial el partido comunista,
que trató valientemente de organizar
a los productores de café y unirlos con
los trabajadores proletarizados de las
ciudades cafeteras y los del transporte
en el sector cafetero, nunca lograron
apreciar plenamente las dimensiones
democráticas de la lucha de los tra­
bajadores cafeteros por el control de
la tierra y el dominio sobre el proceso
de trabajo. Incluso en el municipio de
Viotá, al suroccidente de Cundina-
marca, donde el partido logró armar
una base popular, comenzó tratando
de organizar a los jornaleros en contra
de sus antiguos patronos arrendatarios
y pequeños terratenientes. Solamente
cuando fallaron estos esfuerzos y se lo­
gró la unidad de jornaleros, arrenda­
tarios y pequeños productores a través
de la lucha contra los grandes terra­
tenientes, decidió el partido acceder a
esa realidad y respaldar tal alianza.
Pero el partido nunca supo expresar el
significado democrático de esta alian­
za en términos teóricos, y no logró o
no quiso aplicar esta fórmula positiva
de organización en otras partes. Las
lecciones y el potencial político de la
lucha cooperativa por la tenencia in­
dividual de la tierra fueron amplia­
mente ignorados. No se pensó en la
importancia del control de los traba­
jadores sobre el proceso laboral con
respecto a los problemas de la pro­
ductividad económica y la alienación
del ser humano. No se analizaron ple­
namente las implicaciones de la explo­
tación del trabajo por el capital a tra­
vés del control de los medios de cam­
bio, una relación que fue dejada de
lado en la lucha de los trabajadores
por la tenencia de la tierra.
La victoria progresista y en muchos
sentidos democrática de los trabaja­
dores del sector cafetero en el eje de
la economía colombiana contribuyó
entonces a fortalecer, no a la izquier­
da, sino a los partidos tradicionales.
La victoria de los trabajadores rurales
Capítulo 12
del sector cafetero llevó a una situa­
ción de aislamiento y vulnerabilidad a
las organizaciones sindicales en otros
sectores de la economía colombiana.
También puso fin a la amenaza social
para la clase gobernante. Dicha clase,
pese a haber perdido la batalla por el
control de los medios de producción
cafetera, pudo valerse de su control
sobre el Estado, garantizado por el
monopolio de los partidos tradiciona­
les, para explotar a los productores ca­
feteros a través de un monopolio cre­
ciente sobre el cambio y el crédito ca­
fetero. Este objetivo se cumplió sobre
todo gracias a la expansión del poder
y las actividades de la Federación Na­
cional de Cafeteros durante las déca­
das posteriores a su creación en 1927.
La crisis del liberalismo
y los albores de la reacción
Tal como lo hemos visto, la victoria pí-
rrica de los trabajadores cafeteros im­
plicó un proceso político e ideológico
paradójico que debilitó a sus aliados
de la izquierda y fortaleció a los opre­
sores de la clase trabajadora. El eclip­
se de un movimiento laboral y la re­
cuperación de la economía nacional y
mundial a finales de los años 30 per­
mitieron a la clase bipartidista domi­
nante revertir gradualmente las polí­
ticas de reforma social que había im­
plantado ante la amenaza de los tra­
bajadores y la crisis del capitalismo
mundial durante los años anteriores.
Este proceso se apreció en la inclina­
ción cada vez más grave del gobierno
nacional hacia la derecha entre 1938 y
1946. El proceso condujo primero a la
suspensión de la reforma y luego a la
reversión misma de las leyes agrarias y
laborales de principios y mediados de
la década de los 30.
Así, mientras que la famosa ley de
reforma agraria (Ley 200 de 1936) dic­
tada durante el apogeo del gobierno
reformista de Alfonso López buscaba
apaciguar a los trabajadores rurales
insurgentes a través de la legalización
del status quo en el campo y prome­
tiendo una importante redistribución
309
de los grandes latifundios no utilizados
o deficientemente desarrollados den­
tro de diez años, la ley agraria dictada
durante su segunda administración
(Ley 100 de 1944) no solamente ig­
noró completamente tal promesa, sino
que buscó fortalecer el poder de los
grandes terratenientes en sus relacio­
nes con los arrendatarios y moradores
de sus tierras. La ley laboral dictada al
año siguiente (Ley 100 de 1945) no fue
tan abiertamente reaccionaria. Sus ca­
racterísticas ambiguas sin duda fueron
reflejo de la creciente cantidad e im­
portancia de los trabajadores del sec­
tor industrial, la fuerza de los sindi­
catos del sector del transporte, y los
vínculos políticos de muchos de estos
trabajadores con el partido liberal.
Además, la prosperidad inducida por
la guerra creó una gran demanda de
mano de obra, lo cual seguramente
contribuyó a fortalecer la posición de
negociación de estos trabajadores pro­
letarizados. Algunas partes de esta
ley, tal como la prohibición de des­
pedir a los dirigentes sindicales, favo­
recían la organización y el poder de los
trabajadores; otras partes, especial­
mente las que fortalecían los sindica­
tos de las empresas individuales a cos­
ta de las federaciones industriales, y
las que ampliaban la definición de los
empleados del sector público y prohi­
bían su derecho a huelga, contribu­
yeron a debilitar considerablemente al
movimiento obrero.
Sin embargo, este enfoque ambiva­
lente ante el movimiento obrero se
tornó abiertamente represivo durante
el año de 1945. Al llegar ese año, que­
daron claros los términos del sistema
capitalista internacional de la posgue­
rra, fundados en el sindicalismo «apo­
lítico» cuidadosamente controlado y la
exportación renovada de capital de los
países desarrollados a los países peri­
féricos (gran parte de él hacia la in­
dustria manufacturera bajo los auspi­
cios de las corporaciones multinacio­
nales). Siguiendo un patrón típico de
todas las sociedades capitalistas de la
posguerra, el gobierno colombiano
lanzó una importante ofensiva contra
310
los sindicatos militantes y la izquierda
política en 1945. Tras una lucha amar­
ga y prolongada, en ese año el gobier­
no de Alberto Lleras destrozó a la co­
lumna vertebral del sector comunista
del movimiento laboral, el sindicato
de los trabajadores del transporte flu­
vial (FEDENAL). Posteriormente, la
confusión dentro del partido comunis­
ta y el movimiento laboral con respec­
to a la viabilidad de continuar con su
alianza de diez años con el partido li­
beral, contribuyeron a la candidatura
del disidente liberal Gaitán, la cual di­
vidió tanto al partido liberal como al
movimiento laboral en 1946. El resul­
tado fue la victoria del partido conser­
vador, el cual, durante los años que si­
guieron, aprovechó el control que
ejercía sobre el ejecutivo y el apoyo
con que contaba en el seno de la Igle­
sia, para restringir aún más la auto­
nomía de los trabajadores organiza­
dos. Con el apoyo del gobierno de los
Estados Unidos y de los sindicatos
conservadores de ese país, estos go­
biernos conservadores promovieron el
sindicalismo «apolítico» y economísti-
co que se convirtió en el distintivo de
la mayoría de los sindicatos del flore­
ciente sector manufacturero colombia­
no. Estos sindicatos se unieron, con el
tiempo, para formar la Unión de Tra­
bajadores Colombianos (UTC), que
sigue siendo la más grande central la­
boral del país.
El movimiento laboral
y la Violencia
Esta ofensiva de la posguerra en con­
tra de la izquierda y de los sindicatos
ha llevado a algunos observadores a
ver en la Violencia, desencadenada
tras el asesinato de Gaitán el 9 de abril
de 1948, un proceso premeditado di­
señado por la clase gobernante. Según
esta interpretación, la oligarquía bus­
caba complementar su política laboral
urbana destruyendo la amenaza de la
acción independiente de naturaleza
clasista de los trabajadores rurales.
Uno de los muchos problemas con
esta interpretación es el hecho de que
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
hacia finales de los años 40 ya no exis­
tía tal amenaza. Había sido erradicada
lentamente durante los años 30 y prin­
cipios de los 40 por la victoria de los
trabajadores cafeteros en su lucha por
el control de la tierra. En lugar de una
lucha de clases en el campo, la com­
petencia por la tierra en las zonas ca­
feteras había degenerado en una lucha
individual cada vez más violenta y de­
sesperada por evitar la proletariza-
ción. Esta lucha fue sancionada, y su
contenido social disimulado, por la
política tradicional de los dos princi­
pales partidos.
Aún queda mucho por estudiar
acerca de este período, pero tal parece
que esta lucha se agravó debido a una
serie de factores económicos que con­
vergieron al final de la guerra mun­
dial. Ante todo, los precios del café,
frenados por los acuerdos suscritos
con los Estados Unidos durante la
guerra, iniciaron un ascenso precipi­
tado con posterioridad a 1946. El alza
de precios hizo que la producción de
café a gran escala fuese rentable nue­
vamente, y estimuló un proceso infla­
cionario generalizado que afectó con
especial dureza a los pequeños cafi-
cultores. Éstos, antes ampliamente
autosuficientes, habían llegado a de­
pender cada vez más del mercado para
satisfacer muchas de sus necesidades
en los decenios posteriores a 1930. El
crecimiento de la industria, fomenta­
do por la depresión mundial y por las
políticas oficiales favorables a la in­
dustria y los consumidores urbanos,
contribuyó a agobiar a los productores
rurales, especialmente a los pequeños
terratenientes que no calificaban para
recibir créditos del gobierno. Su lucha
desesperada se fue convirtiendo en ese
fenómeno complejo de la Violencia a
causa de la lucha política por el con­
trol local desencadenada por la tras-
ferencia del poder en 1946.
La Violencia, definida como el pe­
ríodo de conmoción civil que perturbó
a la sociedad nacional entre 1946 y
1966, no fue un fenómeno social único
y uniforme. Fue un proceso multifa-
cético cuyas características sociales y
Capítulo 12 311

Cuadro 5
Muertes atribuidas a la Violencia en Colombia (1946-1957),
y producción de café (en toneladas) por departamentos (1955)
Muertes atribuidas
Departamento a la Violencia Departamento Producción cafetera
1946-1957 (toneladas) 1955

Antiguo Caldas 44.255 Caldas 117.202

Tolima 30.912 Tolima 56.075
Antioquia 26.115 Antioquia 59.600
Norte de Santander 20.885 Norte de Santander 10.484
Santander 19.424 Santander 9.582
Valle 13.106 Valle 50.042
Meta 5.842 Huila 15.498
Boyacá 5.359 Cundinamarca 28.547
Huila 4.111 Cauca 9.464
Cundinamarca 4.037
(Bogotá) 2.585
Cauca 2.236
Todos los demás
departamentos
y unidades
administrativas Todos los demás
menores 2.386 departamentos 12.719
Fuentes: Paul Oquist, Violencia y conflicto político en Colombia (Bogotá, 1978),
cuadro Vl-2, pág. 322.
CEPAL/FAO, El café, cuadro II, pág. 25.

políticas y cuyo foco geográfico cam­
biaban a medida que evolucionaba a
lo largo de dos decenios. Sin embargo,
la complejidad de la Violencia no
debe ocultar su unidad esencial. La
Violencia, más que cualquier otra
cosa, parece haber sido la máxima ex­
presión política de la lucha continua
por la tierra y la movilidad social en
las zonas cafeteras que ha sido descrita
en este ensayo. Esto fue especialmen­
te cierto durante la primera fase, la
más violenta y más «tradicional», en­
tre 1947 y 1957. Ésa, por lo menos, es
la conclusión más lógica que podemos
derivar del cuadro 5, que señala una
estrecha correlación entre la intensi­
dad de la producción cafetera por de­
partamentos (en 1955) y la intensidad
de la Violencia, medida por el número
de muertes que se le atribuyen en cada
departamento durante el periodo
comprendido entre 1946 y 1957. Los
tres departamentos cafeteros más im­
portantes en 1955, antiguo Caldas,
Tolima y Antioquia, ocupan el pri­
mero, segundo y tercer lugar con res­
pecto al número de muertes. Claro
está que se trata de un argumento ba­
sado en una correlación y sería nece­
sario un análisis minucioso para de­
mostrar las relaciones causales. No
obstante, dentro del contexto de la te­
sis desarrollada en este ensayo, resulta
útil señalar que fue en estos tres depar­
tamentos, especialmente en el primero,
el antiguo Caldas, donde fue mayor el
desarrollo de las pequeñas fincas cafe­
teras viables de propiedad familiar.
Conclusión
Los acontecimientos políticos de 1930
y 1946, los años que marcan la crucial
trasferencia de poder entre los dos
partidos tradicionales y definen el sur-
 Nueva Historia de Colombia. Vol. V
312

gimiento y la caída de la República Li­ dida en que fueron los trabajadores

beral, no fueron la simple consecuen­
cia de las acciones de la élite política.
Tampoco se puede atribuir el progreso
de la reforma social y la reacción du­
rante estos años principalmente a la
visión de algunos dirigentes y las trai­
ciones y conspiraciones de otros. La
lógica interna de todo el período, y su
trágica culminación en la Violencia, se
torna verdaderamente comprensible a
la luz de la lucha democrática y en
gran medida victoriosa que llevaron a
cabo los trabajadores cafeteros por el
control de la tierra. Es allí donde yace
la terrible ironía histórica de este pe­
ríodo central de la vida nacional.
Pero las implicaciones políticas de
esta forma de ver el período 1930-1946
no tienen por qué ser pesimistas. A di­
ferencia de las interpretaciones tradi­
cionales, que contribuyen a realzar el
poder, no de los trabajadores, sino de
sus opresores de clase, la explicación
que ofrecemos aquí demuestra la me­
quienes forjaron su propia historia.
Los trabajadores cafeteros influyeron
profundamente en la historia laboral y
nacional durante los años treinta y
cuarenta, a través de su lucha por con­
quistar las libertades elementales del
ser humano, libertades hasta ahora al­
canzadas en forma muy imperfecta en
cualquier sociedad contemporánea,
bien sea capitalista o la denominada
socialista. Buscaron la libertad para
concebir y ejecutar un trabajo produc­
tivo y para disfrutar el fruto de ese traba­
jo. Es cierto que su lucha fue canaliza­
da hacia la pesadilla destructiva de la
Violencia. Pero en la comprensión de
cómo la promesa democrática de su
lucha fue distorsionada, transformada
y, en última instancia, ignorada, yace
la esperanza de su realización en el
futuro.
Traducción:
Adriana Arias de Hassan

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Capítulo 13 313

Historia de la industria
colombiana. 1886-1930
Alberto Mayor Mora

La promesa (1886-1902)
uando la Ferrería de La Pradera,
C en Cundinamarca, fabricó el 21
de agosto de 1884 el primer riel de hie­
rro en Colombia para los ferrocarriles,
la noticia produjo por doquier un in­
descriptible sentimiento de patriotis­
mo, pues parecía que se daban los pri­
meros pasos hacia la independencia
económica. A los pocos días, el his­
tórico riel, llevado en carroza y cu­
bierto con la bandera nacional, fue pa­
seado apoteósicamente por las calles
de Bogotá en medio de una entusiasta
multitud, compuesta de liberales y
conservadores, banqueros y artesa­
nos, comerciantes y campesinos, ha­
cendados y obreros. Se llegó a pensar
en grande, y el ingeniero inglés Won-
rall, director técnico de La Pradera,
aseguró «sin riesgo de error, que no tiva para el país la revolución indus­ Desfile con el primer
solamente podrán producirse, en la trial europea del siglo XVIII caracteri­ riel para ferrocarriles
Ferrería de La Pradera, rieles y otros zada, precisamente, por sustituir la producido en Colombia,
por la Ferrería de
artículos de análoga naturaleza, sino madera por el hierro y el acero para la La Pradera, el 21 de
también locomotoras, máquinas de construcción de máquinas y por reem­ agosto de 1884
vapor, etc.». Fabricar hierro, una de plazar el agua por el vapor para mo­ (Grabado de Ricardo
las metas del gobierno de Rafael Nú- verlas. Leyes como la 36 de 1880 a fa­ Moros en "Colombia
ñez, significaba tomar como perspec- vor de la Ferrería de Samacá, en Bo- Ilustrada").

314
yacá; la 38 de 1881 y la 52 de 1884 para
la Ferrería de La Pradera, mostraban
la decidida voluntad de Núñez de apo­
yar, mediante subsidios en dineros,
exenciones y contratos especiales, la
aclimatación en el suelo nacional de la
fabricación del hierro.
Pero entre 1880 y 1900 las cuatro fe-
rrerías que producían hierro, más que
abrir una nueva época, daban la im­
presión de estar cerrando otra. El con­
junto de las ferrerías de La Pradera,
Samacá, Pacho, en el centro del país,
y Amagá, en Antioquia, correspon­
día, como equipo, producción y mano
de obra, al de un mediano taller sin
perspectivas de éxito. Condiciones ne­
cesarias para fabricar hierro eran la
presencia de yacimientos de hierro y
de carbón así como la disponibilidad
de corrientes fluviales o motores de
vapor para la fuerza motriz. Minas y
altos hornos formaron casi siempre
una sola y misma empresa en los casos
de La Pradera y Amagá, cuyos dueños
instalaron los hornos en sus propias
haciendas, ricas en depósitos de mi­
nerales de hierro. En la de Samacá,
cuyos yacimientos resultaron de baja
calidad, el estado de Boyacá llegó a
Estado actual
de las viejas
instalaciones
de la Ferrería
de La Pradera,
Cundinamarca,
que recibió todo
el estímulo del
presidente Rafael
Núñez, una de cuyas
metas de gobierno
era la fabricación
de hierro.
Así, por la ley 52
de 1884, se dieron
a La Pradera
subsidios
y exenciones.
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
ser el único dueño, mientras que en la
de Pacho, la más antigua de todas, los
embrollos jurídicos entre sus propie­
tarios la llevarían al cierre definitivo
en 1889. Para alimentar el fuego de los
altos hornos, La Pradera adoptó como
combustible la leña, en tanto que
Amagá, cuyos depósitos carboníferos
no servían como coque, hubo de com­
prarlo de mala calidad a productores
individuales, lo cual casi la lleva a la
ruina en 1877. Los altos hornos usados
no eran siempre los más avanzados. El
de Samacá hizo su primera fundición
de ciento veinte toneladas en 1882,
pero quedó tan averiado que se le re­
tiró el auxilio nacional y la empresa
cerró en 1884. El de Amagá, un viejo
y pequeño modelo inglés, requería de
treinta horas para el proceso de re­
ducción del mineral de hierro, que de­
bía cumplirse en dieciocho. Mejor
suerte parecían tener los dos altos hor­
nos de La Pradera, el primero de los
cuales alcanzaba ya, en 1882, de cua­
tro a cinco toneladas diarias, y el se­
gundo, adaptado desde 1890 para em­
plear carbón mineral, lograba hierro
de mejor calidad. Pero este último
horno se desplomó en 1896, con pér­
dida de vidas. Para convertir la fun­
dición en hierro maleable, La Pradera
disponía, hacia 1885, de laminadores
accionados por una máquina de vapor,
mientras que Amagá usaba un obso­
leto martinete del siglo anterior con el
cual era imposible producir hierro ma­
leable a costos convenientes. Altos
hornos, laminadores y demás equipos
eran manejados por operarios nacio­
nales, como en La Pradera, con seten­
ta y tres en 1886, dirigidos por inge­
nieros ingleses o por técnicos nacio­
nales empíricos, como en Amagá. En
1885 se presentaron dificultades finan­
cieras que condujeron casi a la liqui­
dación de Amagá, y guerras civiles
que interrumpieron los subsidios a La
Pradera. De las dos ferrerías sobrevi­
vientes a fines del siglo, la de Amagá
nunca pudo obtener hierro maleable
de buena calidad, y La Pradera, cuan­
do lo produjo, se lanzó a una política
ambiciosa de fabricación de hierro la-
Capítulo 13
minado y máquinas complejas que la
desestabilizaron económicamente y la
condujeron al cierre en 1897. Al do­
blar el siglo, Amagá sobrevivía porque
había tomado el camino más realista:
reparado el viejo horno, producía hie­
rro colado para piezas toscas de tra­
piches, pisones de las minas, parrillas,
fogones, baterías de cocina, e impor­
taba hierro maleable de superior cali­
dad para fabricar despulpadoras, tri­
lladoras, ruedas Pelton y otros equi­
pos. Pero ya Amagá no tenía el as­
pecto de una ferrería moderna, sino el
de un establecimiento en parte ferre-
ría, en parte antigua forja de cacha­
rros, en parte taller de fundición que,
como los ya existentes hacia 1900 en
Girardota, La Estrella, Caldas, Ma-
nizales, Medellín, Bucaramanga o Cú-
cuta, importaban su hierro maleable y
fusionaban metales para fabricar los
aparatos y herramientas de la produc­
ción cafetera y minera.
No era aún, pues, el momento del
anunciado reinado del hierro, porque,
entre otras cosas, tampoco había co­
menzado en Colombia el reinado de
las máquinas ni el de las fábricas. En
Europa, el hierro y el acero hicieron
posible la construcción de máquinas
cuya generalización dio origen al mo­
numento característico de la gran in­
dustria moderna: la fábrica, instala­
ción donde se disponía un sistema de
máquinas vigiladas por obreros y ac­
cionadas por una fuerza motriz cen­
tral. Manifestaciones inequívocas de
la revolución industrial iniciada en el
siglo XVIII eran, por tanto, el dominio
de la máquina sobre otros instrumen­
tos de trabajo; de la fábrica sobre ta­
lleres artesanales e industrias domés­
ticas; y de la ciudad sobre el campo.
En Colombia, lo que a mediados de la
década de 1880 podía llamarse en sen­
tido técnico industria, es decir, trans­
formación de materias primas, era la
producción manual adelantada en mi­
les de tallercitos artesanales, que no se
habían liberado de las trabas orgánicas
del trabajo humano: ritmos irregula­
res, rutina, imprecisión. Allí, materias
primas como el algodón, la lana, el fi­
315
que, la iraca o el cuero se transfor­
maban a base de herramientas como el
martillo, el mazo, cuchillos o tijeras,
que eran simple prolongación de la
mano del hombre; o mediante apara­
tos como el telar de madera, la rueca
o la hiladora rudimentaria, cuya direc­
ción y movimiento dependían del tra­
bajador. La fabricación predominante
era el batán: costalería y cordelería,
alpargatería, artefactos de cuero, te­
jidos ordinarios de lana y de algodón.
Solamente en Santander había, en
1892, cerca de 5.000 tallercitos de te­
jidos del fique y 1.300 de sombreros
de jipijapa. En las zonas rurales de Antio-
quia también abundaba la elaboración
de artículos del fique o la cabuya,
como costales, cuerdas y lazos, alpar­
gatas y mochilas. En fin, en áreas
montañosas y poblados se fabricaban
monturas y zurriagos de cuero. Casi
todas las producciones anteriores las
efectuaba el artesano en su hogar, con
instrumentos de trabajo de su propie­
dad y con el empleo de la mano de
obra de algunos miembros de la fa­
milia. Una típica producción artesanal
era la de sombreros de iraca o jipija­
pa, los llamados sombreros «pana­
má», muy extendida en los pueblos de
Santander y de Antioquia. Un obser­
vador de 1884 describe cuán rudimen­
taria era su técnica de fabricación. Las
hojas de iraca, que crecían silvestres
en zonas templadas, se cortaban y con
la mano se desprendían algunas fibras.
Mientras en Antioquia se cortaban las
hojas en tiras muy delgadas con una
herramienta metálica sencilla parecida
a un peine, en Santander se cortaban
con un cuchillo de madera y se ras­
paban con un ripiador de hueso. Las
tiras se secaban y empezaba propia­
mente el tejido de los sombreros. En
Santander, el aparato de tejer era el
tronco de un árbol, pulido y cortado
en forma de trípode, sobre el cual des­
cansaba la horma que era una piedra
plana y pesada. En 1892, se exporta­
ron a países como Estados Unidos,
Cuba e Inglaterra cerca de 320.000
sombreros «panamá», la mitad de los
cuales provenía de Antioquia. La im-
316
portancia de esta industria y el gran
número de mano de obra que absor­
bía, sobre todo mujeres, llevó a fun­
dar algunas escuelas para difundir el
arte de tejer sombreros, aunque en
ellas se tendía a reforzar los antiguos
métodos en lugar de enseñar nuevas
técnicas productivas. Herramientas y
aparatos de madera, piedra, hueso y
algún metal: el país no había llegado,
ciertamente, a la edad de hierro. En
un nivel técnico no superior se encon­
traba la industria doméstica de tejidos
ordinarios de lana y algodón, la se­
gunda en importancia después de la
del fique. Muy extendida en los po­
blados de Cundinamarca, Boyacá y
Santander, hacia 1893 se calculaba en
más de 30.000 las personas dedicadas
a esa producción en los (los últimos
departamentos. En Santander se con­
taron, en 1892, cerca de 1.640 peque­
ños talleres donde las mujeres, ope­
rando primitivos telares manuales de
madera, elaboraban bayeta, frazadas,
lienzo crudo, mantas, ruanas, sobreca­
mas y hamacas. A pesar del aislamiento
geográfico, a fines del siglo produccio­
nes domésticas como las de tejidos or­
dinarios jugaban un papel importante
en los intercambios internos.
En contraste con la artesanía do­
méstica del batán, esparcida en zonas
rurales y semirrurales, el artesanado
urbano presentaba características es­
peciales. Medellín tenía, en 1880, al­
rededor de 119 talleres artesanales;
Bogotá 371 en 1881, y Barranquilla
apenas unos 25 en 1888, constituyendo
los carpinteros, ebanistas, cerrajeros,
zapateros, sastres y herreros los ofi­
cios más numerosos. Precisamente, le­
yes de la Regeneración, como la 40 de
1880, habrían de proteger actividades
como la zapatería, la fabricación de
muebles y la talabartería mediante la
elevación de los derechos de aduana a
productos extranjeros similares. Por
lo general, estos artesanos reunían
tres o cuatro individuos en su propio
taller, comúnmente sus hijos y un
aprendiz ajeno a la familia, con quie­
nes obtenían el producto en su totali­
dad ejecutando cada uno todas las
Nueva Historia de Colombia. Vol, V
operaciones necesarias para su fabri­
cación, se tratara de muebles finos o
baratos, piezas de madera o vestidos.
Por lo demás, en estos talleres no ha­
bía diferencias sociales muy marcadas
entre dueños y obreros, predominan­
do las relaciones cara a cara relativa­
mente cálidas. Martillo, cepillo, serru­
cho y escoplo: eran las herramientas
típicas del carpintero o del ebanista,
seguramente importadas, pero ya no
tan sencillas como las del fabricante de
sombreros de iraca. Había artesanos
urbanos finos como los relojeros, ce­
rrajeros y fabricantes de pianos, cuyo
aprendizaje distaba del de la fabrica­
ción de sombreros, que un niño de sie­
te años podía dominar en seis meses.
Pero la base técnica era igual a la del
batán: simples o complejas, las ope­
raciones de esos artesanos urbanos de­
pendían de la fuerza, destreza, rapidez
y seguridad del operario individual en
el manejo de su herramienta. De ahí
que la queja más común contra ellos,
en el siglo pasado, era la impuntuali­
dad. Sin embargo, empezaba a adver­
tirse en algunas ciudades la figura de
un artesano más evolucionado y más
especializado. En Medellín, en la dé­
cada de 1880, el mecánico más cono­
cido no sólo sabía construir molinos de
pisones, arrastres y bombas para las
minas, sino que también ofrecía sus
servicios para fabricar trapiches de
hierro y demás accesorios, incluyendo
los edificios. Sin duda, este tipo de ar­
tesanos operaba ya con un utillaje más
sofisticado que el del carpintero o za­
patero, e incluso en instalaciones dis­
tintas a su domicilio. En efecto, aun­
que no pasaban de seis o siete en el
país, estaban surgiendo en las últimas
dos décadas del siglo talleres artesa­
nales especializados donde empeza­
ban a emplearse, ocasionalmente, al­
gunas máquinas importadas. Así, la
Fundición de Girardota, en Antio-
quia, fundada en 1888 por un pequeño
capitalista y un hábil mecánico, aten­
día el mercado local de trapiches de
bronce y de equipo minero empleando
máquinas como el torno de metales,
importado de los Estados Unidos. O
Captado13
la fundición La Estrella, fundada cer­
ca de Medellín en 1896, que utilizaba
maquinaria alemana y norteamericana
accionada por la fuerza hidráulica de
una rueda Pelton. Las máquinas de la
fundición de la Escuela de Artes y Ofi­
cios y la Casa de Moneda de Medellín
usaban el vapor para el movimiento.
Se insinuaba ya el establecimiento fa­
bril moderno; pero para el tránsito del
taller artesanal a la especialización y
agrupación para él trabajo en locales
distintos al domicilio obrero había
sido requisito indispensable la existen­
cia de un mercado seguro y de una am­
plitud mínima. Éste lo ofreció la pro­
ducción cafetera, la minería y la agri­
cultura, que requirieron trilladoras y
despulpadoras, molinos y ruedas Pel-
ton, prensas y trapiches, arados y aza­
dones.
Una evolución similar se dio en
aquellas fabricaciones de alimentos
que, iniciadas a escala mediana en las
ultimas décadas del siglo, como Cho­
colate Chaves y La Equitativa, en Bo­
gotá, sin instalaciones costosas y con
mínimo equipo, como Cervecería Ta-
mayo, Molinos de Carlos C. Amador
y Chocolates La Antioqueña, en Me-
dellín, comenzaron a trasladarse al
ámbito de la pequeña fábrica en la me­
dida en que la asociación de capitales
y adelantos técnicos, como molinos
mecánicos para el cacao y el trigo o
embotellamiento a presión de la cer­
veza, hicieron competitivo el pequeño
establecimiento semifabril en el mer­
cado. El paso hacia la concentración
de trabajadores se efectuó también en
fabricación de cigarros y cigarrillos y
en locerías como la de Caldas, que
contaba con maquinaria y técnicos ale­
manes, y la de Santuario que, iniciada
en 1880 con un pequeño horno y un
molino movido por un buey, pudo ha­
cia 1888 ampliarse con dos molinos y
un horno más y treinta obreros.
En la industria textil no se pasaba
del nivel artesanal; pero en Antioquia
se instalaron en la década de los
ochenta pequeñísimas fábricas donde
fue perceptible, en pequeña escala,
una de las manifestaciones esenciales
317
de la revolución industrial: los inven­
tos, fabriquillas como las que Indale­
cio Uribe había establecido, entre
1880 y 1882, en cercanías de Medellín
y en Bogotá, constaban por lo común
de cardadoras, hiladoras y telares, con
estructura y piezas de madera de des­
gaste rápido y movimientos desigua­
les, inventadas por él mismo a base de
pura ingeniosidad mecánica. No exis­
tía la asociación entre ciencia y técnica
como fundamento de esas invencio­
nes, pero ya era un adelanto que Lo­
renzo Márquez, dentista, relojero y
orfebre, llevara sus inventos de una
máquina de coser y de otra para cortar
cuero a la fundición de la Escuela de
Artes y Oficios de Medellín; o que Vi­ Molino de cacao
cente de la Roche hiciera copias exac­ en la fábrica de
tas de máquinas devanadoras y tela­ chocolates
res, importados de Francia, en la fun­ Chaves & Equitativa,
dición de Girardota. La figura del em­ hacia 1924.
Un ejemplo de
presario-inventor de la revolución pequeña fábrica
industrial de Europa se reproducía que se beneficia
aquí, deformada por el atraso, sin con­ del adelanto
tinuidad, pero había casos todavía más técnico y de la
nítidos como el del inventor, en Ma- asociación de
nizales, en 1899, de una máquina des- capitales,
fenómeno que se
armable para hacer velas de cebo, inicia en los
que era, al mismo tiempo, propietario últimos veinte años
de una ferrería. Más evolucionada que del siglo XIX.
las fabriquitas de Indalecio Uribe es­
taba la empresa de hilados y tejidos de
Samacá, creada en 1886 a partir de los
equipos e instalaciones aprovechables
de la fracasada ferrería del mismo
nombre. En 1890 tenía ya cien obreros
y algunos técnicos extranjeros, pero
sobrevivía, más que por sus ventas, a
base de las subvenciones dadas por el
gobierno regional. Justamente artícu­
los como el 185 de la Constitución de
1886 ordenaban a las Asambleas De­
partamentales «dirigir y fomentar, por
medio de ordenanzas y con los recur­
sos propios del Departamento [...], las
industrias establecidas y la introduc­
ción de otras nuevas». A pesar de lo
que se hizo, tales medidas no alcan­
zaban para que el montaje de fábricas
dejara de ser un riesgo; de ahí que mu­
chas de ellas fundadas durante el pe­
ríodo terminaran en fracaso, aun antes
de empezar operaciones.

318
La empresa que contrasta en el dé­
bil entable industrial del país es Ba-
varia, fundada en Bogotá en 1889 por
un grupo de industriales alemanes.
Desde su puesta en marcha, dos años
después, concentró en un mismo es­
tablecimiento la fabricación de cerve­
za en gran escala, los ochenta obreros
y la maquinaria moderna alemana, te­
nida en ese entonces por extraor­
dinariamente avanzada. Condición
esencial para la producción era el alto
Leo Sigfried Kopp grado de especialización técnica alcan­
(1858-1927), zada con la incorporación, desde los
fundador de la inicios, de maestros y técnicos cerve­
empresa Bavaria ceros alemanes, expertos no sólo en el
en 1899, institución
que contrasta con el
«arte» de la fabricación de la cerveza
débil entable y de la malta, sino también especialis­
industrial del país, tas en el montaje de ollas de cocción,
en su época. cavas de fermentación y maduración,
"Desde su puesta en calderas de vapor para la fuerza mo­
marcha dos años
después, concentró
triz y sistemas de enfriamiento, pro­
en un mismo cesos todos que relevaban, por lo de­
establecimiento más, una compleja división del traba­
la fabricación de jo. Expresión del sentido capitalista
cerveza en gran escala, con el que se creó Bavaria fueron no
los ochenta obreros sólo el estímulo a las siembras de ce­
y la maquinaria
moderna alemana... bada, la adquisición y explotación de
Condición esencial las minas de carbón de Zipacón para
para la producción alimentar sus calderas, sino también el
era el alto grado de montaje, en 1896, de la fábrica de vi­
especialización drios Fenicia, para autoabastecerse de
técnica alcanzada
desde los inicios envase. Fábrica, maquinaria, utillaje,
por maestros y materias primas y fuentes de energía,
técnicos cerveceros concentrados en posesión del empre­
alemanes..." sario alemán Leo S. Kopp y socios ex­
tranjeros, empezaron a figurar tam­
bién desde un principio en términos de
su valor monetario, en términos de ca­
pital fijo, en el asiento de su contabi­
lidad: «Señor Juez de este Circuito:
Yo, Leo Siefried Kopp, de esta vecin­
dad y comercio, presento a Usted los
libros en que va a llevarse la contabi­
lidad de la fábrica de cerveza alemana
llamada Bavaria Kopp's Deutsche
Bierbraverei... Bogotá, abril 20 de
1891.» (Archivo de Bavaria). Como
empresa lucrativa, Bavaria se preo­
cupaba, pues, por controlar su renta­
bilidad en el orden administrativo.
Aunque Bavaria era una excepción,
al concentrar en sí misma todos los
rasgos típicos de la empresa moderna
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
mostró una meta a los empresarios na­
cionales. Los balbuceos de la indus­
trialización en grande eran evidentes.
Pero todo este débil impulso habría de
sufrir un nuevo retroceso, añadido ala
ya estructural falta de mercados: la
guerra de los Mil Días que, entre 1899
y 1902, con su reclutamiento forzado
de obreros y fundición de las máqui­
nas, no sólo postergó el montaje de fá­
bricas en grande, como la textil de Be­
llo, en Antioquia; o suspendió opera­
ciones de vidrierías como Fenicia, per­
teneciente a Bavaria; sino que incluso
llegó a averiar las instalaciones de
otras más como la textil de Samacá y
la ferrería La Pradera, que intentaba
reactivarse. Al comenzar el siglo, el
dominio del tallercito artesanal, es de­
cir, de la madera, piedra, hueso y de
la energía humana, continuaba. Lo su­
cedido en La Pradera en 1884 había
sido un espejismo.
El primer impulso (1902-1909)
La inauguración oficial de Coltejer, el
19 de septiembre de 1908, por el pre­
sidente Reyes, tuvo las dimensiones
de un prodigio. Sin necesidad de ir a
Medellín, el general Reyes oprimió a
cientos de kilómetros de distancia un
botón eléctrico que puso en movi­
miento todas las máquinas, milagroso
suceso que el cronista de la Familia
Cristiana registró así: «Ha llegado el
momento sensacional, señores, acer­
caos a observar el fenómeno. El ge­
neral Reyes tiene en sus manos un bo­
tón eléctrico..., se pasan dos minu­
tos..., de repente un electroimán ac­
tivo por la corriente que viene de Bo­
gotá por los hilos telegráficos atrae
una palanca, ésta deja libre un peso
que al caer cierra el switch que da en­
trada a la electricidad proveniente de
la instalación medellinesa, lo cual po­
niendo en ejercicio los dinamos cuyos
ejes están en conexión con los de la
maquinaria, produce vertiginoso mo­
vimiento.» Asombrado, el periodista
empleaba, sin comprenderlos, los sím­
bolos más expresivos del cambio de
situación; botón eléctrico, electroimán,
Capítulo 13
hilos telegráficos, switch, electricidad,
dinamos. Pero el gobierno de Reyes
buscaba justamente eso: que la curiosi­
dad se convirtiera en asombro.
Quizá más que en el período ante­
rior, las decisiones de la política eco­
nómica de Reyes contribuían al fo­
mento de la industrialización del país,
llevando al plano de la eficacia el sis­
tema proteccionista apenas iniciado
por Núñez. Pero entre las medidas
económicas del Quinquenio, las del
fomento a las grandes empresas in­
dustriales y agrícolas tenían como ob­
jetivo central y deliberado atenuar las
pugnas políticas del inmediato pasado.
Atraída la imaginación popular por la
ordenada disposición de las máquinas,
por la multitud de piezas que las com­
ponían, por sistemas de ejes y trans­
misiones accionados por la energía
eléctrica, por la rapidez y perfección
del funcionamiento de la maquinaria,
se procuraba colocar en un plano dis­
tinto las luchas políticas a la vez que
suscitar el interés por las empresas de
largo aliento. La cuestión primordial
del impulso dado por Reyes a la in­
dustrialización era, pues, la paz. Por
ello, decretos legislativos como el 15,
el 27 y el 46 de 1905 elevaron tarifas
de aduanas para productos extranje­
ros o concedieron subsidios directos
en dinero, toma de acciones, primas
de exportaciones y garantías de ren­
dimiento de capital, para fomentar fa­
bricaciones de tejidos, bebidas, tabaco
y azúcar. Decretos como el 1.143 de
1908 autorizaron la exención de de­
rechos aduaneros para maquinaria y
materias primas no producidas en el
país, siempre que se tratara de im­
plantar nuevas industrias. Varias em­
presas grandes se instalaron o se reac­
tivaron con las medidas: la Fábrica
Textil de Bello, con un empréstito por
cada huso y cada telar en funciona­
miento; las fábricas textiles La Esprie-
11a, en Cartagena, y de Samacá, con
subvenciones en dinero; la pequeña
fábrica de Fósforos Olano, con exen­
ciones por dos años para importar ma­
quinaria y materias primas, además de
medidas para evitar la competencia; ios
319
ingenios azucareros Central Colombia, Instalaciones de la
en la costa atlántica, y San Joaquín, fábrica Bavaria,
ventajas y exenciones iguales. El sos­ Cervecería Alemana
tenimiento de una clase social política­ de Kopp, en las
mente necesaria aunque poco numero­ cercanías de la
recoleta de San Diego,
sa: la de los empresarios industriales, se en Bogotá,
hacía a costa de las otras clases. Así, los hacia 1899.
artesanos rurales y urbanos, a pesar de "Expresión del sentido
venir disminuyendo de 305.824 en 1870 capitalista con el que
a 190.301 en 1910, continuaban siendo se creó Bavaria
fueron no sólo el
la industria numéricamente más impor­ estímulo a las
tante; pero no recibía ningún apoyo ofi­ siembras de cebada,
cial. Por el contrario, la competencia la adquisición
extranjera los deterioraba aún más. y explotación de las
minas de carbón de
El hecho técnico nuevo que entraba Zipacón para alimentar
a distinguir a las fábricas que se esta­ sus calderas, sino
ban fundando en el período 1902-1909 también el montaje,
era el uso generalizado de la energía en 1896, de la
fábrica de vidrios
eléctrica. El país, sin haber acabado Fenicia, para
de asimilar plenamente el impacto de autoabastecerse
la primera revolución industrial, em­ de envase."
pezaba a sufrir las consecuencias de
una nueva revolución técnica a la que
la industria de los países avanzados se
había visto arrastrada durante el últi­
mo cuarto del siglo XIX. Por ejemplo,
el ingenio La Manuelita apenas estaba
cambiando en 1901 sus ruedas hidráu­
licas por motores a vapor para mover
los trapiches. Como la primera, la
nueva revolución modificaba esencial­
mente las fuentes de energía para la
producción y los transportes: petróleo
y electricidad comenzaban a sustituir
al carbón y al vapor para mover rue­
das y máquinas. Por tanto, desde fines
del siglo el motor de explosión y el
320
motor eléctrico empezaban a relegar a
un segundo plano a los motores pri­
marios, movidos a vapor. En las pri­
meras fábricas del país este impacto
fue desigual y casi siempre los nuevos
motores entraron a funcionar al lado
de los antiguos. Pero ya había con­
fianza en los empresarios nacionales
para colocar sus capitales en plantas
eléctricas, inicialmente para la ilumi­
nación pública de ciudades como Bo­
gotá, Barranquilla, Medellín o Carta­
gena; luego, para usos industriales. In­
cluso hubo concejos municipales,
como el de Medellín en 1890, que los
apoyaron mediante derechos especia­
les en el empleo de las aguas. No fue
casual, entonces, que los mismos ca­
pitalistas que montaron las primeras
compañías de electricidad empezaran,
casi de inmediato, a agitar la idea de
construir fábricas. Así, quienes fun­
daron en 1909 la primera fábrica de
cemento del país, Cemento Samper,
habían creado cinco años antes la
Compañía de Energía Eléctrica de Bo­
gotá, la cual, mediante concesiones de
la Asamblea de Cundinamarca y del
Concejo de Bogotá, utilizó el río Bo­
gotá para montar la planta hidroeléc­
trica de El Charquito, con 400 kilo-
watios. En la costa atlántica, Evaristo
Obregón, promotor de la empresa de
Energía Eléctrica de Barranquilla,
fundó después, en 1910, la empresa
Tejidos Obregón. En fin, entre los
fundadores y propietarios de la Com­
pañía Antioqueña de Instalaciones
Eléctricas de Medellín, dueña de la
planta de Santa Elena, estuvieron los
posteriores fundadores de la Fábrica
Textil de Bello, de la Cervecería Antio-
queña y de Coltejer.
Fue visible, pues, desde esta época
la tendencia entre las fábricas privadas
a atender por sí mismas la provisión de
su energía motriz, usando instalacio­
nes eléctricas de mediana escala y cos­
to. De otra parte, el aprovechamiento
de la fuerza hidráulica determinó cier­
to tipo de localización inicial de la in­
dustria fabril colombiana al lado de
pequeños riachuelos, en las cercanías
de las ciudades. Pero la construcción
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
de locales adecuados para aprovechar
la energía hidráulica y la instalación de
motores eléctricos no eran problemas
técnicos que se pudieran dejar ya en
manos de artesanos hábiles. El cálculo
del caudal por segundo de los riachue­
los; el de la pendiente de las caídas de
agua; el de la dilatación por calor de
las tuberías; la fijación de la altura de
la fábrica y la colocación de las vigas
para adecuarlas a los sistemas de ejes
y poleas; en fin, la instalación eléctrica
de generadores, dinamos y transfor­
madores; todo esto requería de cono­
cimientos científicos aplicados de in­
genieros o de especialistas extranje­
ros. En regiones como Antioquia, la
existencia de núcleos reducidos, pero
calificados, de ingenieros facilitó tanto
el diseño de locales como el montaje
hidroeléctrico de fábricas, pequeños
talleres e incluso trilladoras de café.
Si el símbolo industrial de Núñez
fue el hierro, el de Reyes pareció ser
la electricidad. Poca atención recibió,
en efecto, la siderurgia y, más bien, la
ferrería de La Pradera, que intentaba
recuperarse de los efectos de la gue­
rra, tuvo que cerrarse definitivamente
en 1905 ante la exigencia del gobierno
del reintegro de los auxilios dados. La
de Amagá, fundada de nuevo en 1905
y estimulada por la expansión cafetera
de 1906, tuvo que pasar, sin embargo,
a nuevos propietarios en 1908. Se lan­
zó a la producción de hierro gris para
competir con el importado, para lo
cual compró un potente ventilador
Root que obtenía un viento uniforme
y de buena presión para el horno; y
aumentó la fuerza del motor hidráu­
lico a 100 caballos de fuerza. El hierro
gris no fue de igual calidad que el ex­
tranjero, en tanto que el hierro blanco
se usaba para piezas de rápido desgas­
te. El problema seguía siendo, pues, la
falta de mercado para sus productos.
Mejor suerte tenían los talleres de fun­
dición, algunos de los cuales contri­
buyeron en Antioquia a la construc­
ción de piezas y al mantenimiento de
las maquinarias textiles. Pero un he­
cho fue evidente desde entonces: la
maquinaria moderna había que bus-
Capítulo 13
carla en el exterior. De ahí se entiende
que las empresas textiles que comen­
zaron a fundarse a comienzos del siglo
XX no tuvieran ninguna vinculación
con la antigua artesanía textil de San­
tander o Boyacá, ni tampoco con los en­
sayos manufactureros de Bogotá o Me-
dellín de la segunda mitad del siglo XIX.
Importar maquinaria extranjera fue
precisamente lo que hicieron los fun­
dadores de la Fábrica Textil de Bello,
algunos de ellos comerciantes, cafe­
teros o ganaderos, con la cual se inició
propiamente en Antioquia la gran in­
dustria moderna, es decir, la transfor­
mación de materias primas mediante
el uso generalizado de máquinas. Por
las provisiones que se tomaron para su
organización y el montaje de su dis­
positivo mecánico, esta empresa fue el
punto obligado de referencia para las
demás fábricas textiles que se funda­
ron en la región hasta 1920. El pro­
yecto fue elaborado por un ingeniero
antioqueño, antiguo subdirector de
una fábrica textil francesa; otro inge­
niero y posterior presidente de la Re­
pública, Pedro Nel Ospina, estudió y
seleccionó en Inglaterra la maquina­
ria, desde donde fue importada libre
de impuestos. El edificio de la fábrica,
las instalaciones hidráulicas, los mo­
tores eléctricos y los 2.640 husos y 102
telares fueron montados por ingenie­
ros y técnicos ingleses de acuerdo a los
planos enviados por la Dobson & Bar-
low. Como parte de la maquinaria se
averió durante el viaje, la Fundición y
Talleres de Robledo reconstruyó e in­
cluso fabricó piezas nuevas, revelán­
dose asi la habilidad y conocimiento
técnicos de los mecánicos nacionales.
El empleo de maquinaria moderna,
que pronto ascendió a los 5.000 husos
y 200 telares, determinó que las dos
operaciones básicas, hilatura y tejido,
no requirieran demasiada destreza ni
mano segura ni fuerte: 150 trabaja­
dores, en su mayoría mujeres y algu­
nos niños. A pesar del número, las
antiguas costumbres de convivencia en
términos relativamente íntimos y per­
sonales entre patrón y obreros se man­
tenían en estas primeras fábricas.
321
El resto de fábricas de importancia
que se levantaron durante el período
de Reyes no contaron con previsión ni COMPAÑIA <1. njll’t »>
niveles técnicos semejantes a los de DE ROSELLON
Bavaria o la Fábrica de Bello, sino que
recurrieron en algunos casos a la sim­
ple imitación. Coltejer, fundada por
comerciantes en café, empezó en pe­
queña escala en 1907 con unos pocos
aparatos; telares y máquinas manuales
de tejido de punto; pronto pudo ser
construida en un tamaño mayor a base LAS MEJORES TELAS
de una copia exacta de los planos y I.OS MEJORES PRECIOS
dispositivo técnico de la Fábrica de
Bello. Del mismo modo, la fábrica de
Fósforos Olano, fundada mediante
privilegios especiales del gobierno de Instalaciones de la
Compañía de Tejidos
Reyes, se construyó a partir de la vi­ Rosellón, en un aviso
sita que su fundador hizo a la Fábrica del "Álbum de
Nacional de Fósforos de Marsella, en Medellín", de 1925.
Francia, donde copió a escondidas las Inició actividades
fórmulas químicas, tipo de máquinas y en 1914, con cien
procesos de fabricación. Con maqui­ telares mecánicos.
naria importada sin impuestos y con la
asesoría de un técnico extranjero, Fós­
foros Olano inició operaciones en Me-
dellín en 1909 con fuerza motriz un
tanto tradicional: una rueda de carpin­
tería movida a mano y un pequeño
motor americano de vapor accionado
por una caldera de vapor. La expe­
riencia de esta fosforería sirvió, a su
vez, para la fundación de dos empre­
sas fosforeras más en Medellín, pues
el mecánico que trabajó en su montaje
violó el compromiso de no revelar los
secretos de fabricación. Lo mismo su­
cedió con Bavaria, donde, a pesar de
los contratos de exclusividad que im­
posibilitaban a los técnicos cerveceros
alemanes para trabajar dependiente o
independientemente en el ramo de la
cerveza, en un radio de 200 kilómetros
a la redonda de Bogotá, uno de ellos,
Rudolf Kohn, instaló en 1905 su pro­
pia empresa, Germania.
Fue común en las empresas fabriles
que comenzaron en este período co­
locar en ellas todos los recursos hu­
manos y físicos de una misma familia,
generalmente con vastos intereses co­
merciales, mineros o cafeteros, como
en las fábricas textiles antioqueñas
aunque no exclusivo de éstas. En Bo-

322
Muestras de
baldosas y tubos
de Cementos Samper,
en la visita de
miembros del
gobierno a la
Exposición Nacional
de agosto de 1919,
organizada en el
Hospital San José,
de Bogotá.
La empresa Samper
inició actividades
en 1909, con una
producción inicial
de 60 000 sacos
de 50 kilos al año.
gotá, la misma familia de comercian­
tes que había fundado la primera com­
pañía de energía eléctrica de la ciudad
también levantó la primera fábrica de
cemento del país, Cemento Samper.
Ésta inició actividades en 1909 en una
pequeña planta situada en el centro de
Bogotá, dispuesta con un horno ver­
tical, tipo «de botella», que produjo al
comienzo cerca de 60.000 sacos de 50
kilos al año. Otros capitales se asocia­
ron para reactivar empresas fabriles
que se habían arruinado o cerrado de­
bido a crisis como la de 1904, produ­
cida por la inestabilidad monetaria.
Tales fueron, en Medellín, Gaseosas
Posada Tobón y la Cervecería Antio-
queña, la última de las cuales resurgió
con modernos equipos con capacidad
de embotellar trece mil hectolitros
diarios, con un administrador alemán
y con producción propia de vidrio,
desde 1909, para solucionar la escasez
de botellas, como había sucedido en
Bavaria. Por todo el país se notaba,
pues, un agitado interés por fundar fá­
bricas, aun de pequeño tamaño, como
las textiles Ponce de León, creada en
Bogotá en 1905, y la de Jericó, en
Antioquia, en 1909, que operaban con
equipos sencillos para producir tejidos
de algodón, lana e incluso fique. De
tamaño un poco mayor fueron la de
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
Santa Ana, iniciada cerca de Zipaqui-
rá en 1908, y la de San José de Suaita,
en Santander, la cual fue fundada en
asociación con capitales franceses en
1908; y las dos fábricas de tejidos de
punto establecidas en Cartagena, La
Espriella y Visbal, en 1909, subvencio­
nada la primera con dinero en efectivo
por el gobierno de Reyes durante tres
años. También recibió privilegio ex­
clusivo para su montaje la refinería de
petróleo Cartagena Oil Refining Com-
pany en 1905. En fin, en Bogotá se ha­
bían fundado La Industria Harinera,
en 1908, y la Compañía de Chocolates
Chaves y Equitativa, fruto de la fusión
de las dos empresas en 1905. Las pe­
queñas artesanías textiles, por su par­
te, se sostenían difícilmente debido a
la competencia extranjera, cuyos pro­
ductos eran preferidos en algunos sec­
tores sociales por su mayor duración,
en tanto que las industrias más toscas
del batán resistían su desaparición de­
bido a su importancia en los comercios
regionales. Incluso, hacia 1906, un in­
geniero antioqueño inventó, quizá tar­
díamente, una máquina, la Desfibra-
dora Antioqueña, para solucionar
ciertos problemas técnicos en la des­
fibrada del fique. Al igual que estas
pequeñas industrias, el establecimien­
to de empresas fabriles de tamaño téc-
Capítulo 13
nicamente más rentable seguía limi­
tado por la desarticulación de los mer­
cados y por la competencia de los pro­
ductos extranjeros, no obstante los es­
fuerzos de Reyes de impulsar la
construcción de ferrocarriles y carre­
teras que facilitaran el tránsito de las
mercancías. Pero 900 kilómetros de
vías férreas no podían constituir aún la
base de un mercado interior.
El experimento proteccionista del
general Reyes concluye parcialmente
con la caída de su régimen en 1909,
cuando empiezan a desmontarse pri­
vilegios y concesiones. El gobierno ha­
bía corrido con los riesgos iniciales de
muchas empresas industriales, varias
de las cuales subsisten aún hoy como
prueba del impulso dado. Los objeti­
vos políticos de pacificación parecían
también estarse consiguiendo, pues la
curiosidad por las «fábricas» fue tan
grande que, por ejemplo, en Antio-
quia, el propietario de la Fábrica Tex­
til de Bello vendía a la gente boletos
de entrada a cincuenta centavos cada
uno para visitarla los sábados.
En búsqueda
de terreno firme (1909-1920)
E. A. Gaviria, desprevenido ciuda­
dano de Medellín, visitó un día la fá­
brica de la Compañía Industrial Unida
de Cigarrillos y quedó tan conmovido
de lo que vio que no pudo menos que
escribir una crónica sobre sus impre­
siones personales en el periódico El
Correo Liberal, el 18 de junio de 1916.
Encontró lo que iba siendo ya normal
en las primeras fábricas grandes de la
época: un edificio de vastas proporcio­
nes, amplios depósitos de olorosa pi­
cadura cubana y nacional, 250 obreras
y 80 obreros divididos ordenadamente
en los salones de trabajo bajo la atenta
dirección del administrador y super­
visores y, en fin, una elevada produc­
ción de diez millones de cigarrillos y
un millón de cigarros mensuales. Pero
su sorpresa aumentó cuando en el sa­
lón de máquinas pudo examinar más
de cerca algunas de las 18 ahí dispues­
tas. Primero vio una máquina corta­
323
dora que dividía el tabaco en rama en
partículas invariablemente exactas;
luego observó otra que tomaba el pa­
pel de un cilindro, lo desenvolvía y lo
cortaba a la vez que distribuía auto­
máticamente la picadura, liaba los ci­
garrillos, los engomaba y marcaba; ¡en
un minuto hizo 320 cigarrillos! Por úl­
timo, terminó por maravillarse ante
otra de hacer cigarrillos que, «con
uñas suaves de dama pulida y delica­
da», doblaba la punta de cada uno ha­
ciendo los pliegues, siempre iguales,
perfectos, sin que la mano humana to­
cara el producto. A E.A. Gaviria le
pareció, entonces, que no sólo la
mano sino incluso el cerebro humano
estaban siendo sustituidos por las má­
quinas: «todas dan la impresión de ce­
rebros metálicos superiormente orga­
nizados que piensan y obran con una
eficiente matemática que el cerebro
humano no alcanza». Al salir de la fá­
brica, no pudo evitar elevar una ora­
ción «a la divinidad del trabajo que
salva y redime a los pueblos y a los
hombres». Parecía, pues, que el ins­
tinto religioso heredado disputaba en
E. A. Gaviria la expresión natural del
hombre ante la perfección silenciosa
de las máquinas.
En Colombia, la fabricación de ci­
garrillos había sido desde el siglo XIX,
y aún lo era, un laboreo enteramente
manual, donde el cierre de las puntas
de los cigarrillos con «uñas de lata», su
empaque y la pegadura de las cajeti­
llas los efectuaban cientos de hábiles
artesanos en decenas de domicilios y
pequeños establecimientos. De un día
para otro, en medio de la rutina de las
ciudades de comienzos de siglo, al­
guien notaba el contraste. E. A. Ga-
viria experimentaba, pues, el sobre­
salto de aquella gente que veía con­
frontados en forma abrupta los anti­
guos métodos de trabajo con la técnica
aparentemente perfecta, que le era
ajena. A pesar de todo, la industria­
lización avanzaba en el país sólo va-
cilantemente, circunscrita a determi­
nadas regiones y localidades como
Medellín o Bogotá. En ese mismo año
de 1916, el ministro de Hacienda hizo

324
una exacta radiografía de 123 de las in­
Talleres de la
Compañía Colombiana dustrias que había en Colombia. Du­
de Tabaco, Medellín, rante el siglo XVIII, en Europa, el tér­
hacia 1922. mino fábrica había llegado a ser sinó­
Esta empresa se
originó en la nimo de máquina. En el país, a un lo­
Compañía Industrial cal con 4 obreros que laboraban 12 ho­
Unida de Cigarrillos, ras diarias y en el que se habían
que inició producción invertido 1.000 pesos oro, su dueño lo
con cuantioso llamaba ampulosamente Fábrica de
capital, maquinaria
eléctrica y obreros Bebidas Gaseosas de Támesis, Antio-
especializados; quia, y lo mismo sucedía con la ma­
en 1919 absorbió yoría de esos 123 establecimientos que
varias plantas no pasaban de ser meros talleres ar­
cigarrilleras tesanales, donde operaban tres o cua­
del país y tomó
el nombre de
tro obreros a base de herramientas; o
Coltabaco. simples manufacturas, que organiza­
ban sus fabricaciones de velas, cho­
colates, zapatos o fósforos mediante
una división cuidadosa de las opera­
ciones, sin empleo de máquinas; o, a
lo máximo, industrias semifabriles con
uso simultáneo de aparatos y máqui­
nas. Los términos no correspondían a
las realidades, pero el equívoco era la
mejor expresión del tránsito que ex­
perimentaba la industria nacional.
Sólo unas 36 empresas eran verdade­
ras fábricas como la de la Compañía
Industrial Unida de Cigarrillos, es de­
cir, sus propietarios habían invertido
cuantiosos capitales en maquinaria
moderna accionada por electricidad y
sus numerosos obreros cumplían dis­
ciplinadamente tareas especializadas.
Ese número no bastaba para afir­
mar que la nación se había industria­
lizado ya; pero lo más significativo era
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
el predominio de las empresas textiles.
Por eso, tal como había sucedido en la
revolución industrial europea, en Co­
lombia la primera llegada a la meca­
nización tuvo como símbolo el telar.
Pero el telar mecánico, accionado por
electricidad. En las diez principales fá­
bricas de textiles del país había en
1916 un total de 923 telares mecáni­
cos; en unos pocos establecimientos
semifabriles se continuaban usando,
como auxiliares de los telares mecá­
nicos, unos 44 telares manuales de ma­
dera, último vestigio de la inventiva de
Indalecio Liévano. Pero ya era evi­
dente para los fabricantes colombia­
nos que el moderno telar empleaba
menos de la mitad de tiempo y quizá
muchísimo menos para hacer la misma
tarea que el tejedor manual. Así, en
1917, un ingeniero calculó la velocidad
del tipo de telares mecánicos usados
en Samacá en 200 pasadas por minuto
y el tiempo de fabricación de una yar­
da de telas en ocho minutos. Si el te­
jedor nacional podía alcanzar, al fren­
te de los telares mecánicos, rendi­
mientos que superaban dos y más ve­
ces al antiguo tejedor manual, no fue
extraño que entre 1909 y 1920 se fun­
daran cerca de 10 nuevas fábricas tex­
tiles en el país, casi todas con equipos
modernos. A esto no fue ajeno el nue­
vo gobierno, porque si bien con la caí­
da de Reyes se eliminaron muchos pri­
vilegios, leyes como la 117 de 1913
confirmaron las tarifas aduaneras an­
teriores que facilitaban a las fábricas
textiles la importación de hilazas ex­
tranjeras. Política económica favora­
ble y maquinaria moderna estimula­
ron la creación de una empresa como
Tejidos Obregón de Barranquilla, en
1910, cuya organización y montaje en
grande fueron precedidos de una aten­
ta observación de fábricas similares de
Inglaterra y de una cuidadosa selec­
ción de la maquinaria más avanzada.
En 1913, tenía en operación 200 tela­
res mecánicos ingleses, con capacidad
para producir 10.000 yardas diarias de
tela; tres años después había llegado a
los 300 telares y a los 450 obreros.
Otra nueva empresa antioqueña fue la
Capítulo 13
Compañía de Tejidos de Rosellón,
que inició actividades en 1914 con 100
telares mecánicos, pero sin departa­
mento de hilados. La coyuntura de la
primera guerra mundial pareció ade­
más favorecer la aparición, en Bogotá,
de dos empresas de tejidos de lana, La
Magdalena con 70 obreros, y Paños
Colombia, dotada de 100 husos y 90
telares. En 1915, la pequeña fábrica
La Garantía, instalada apenas con 15
telares para tejidos de punto, inició
prácticamente en Cali la producción
de tipo fabril. A menor escala produc­
tiva y casi con características de taller
artesanal o, a lo sumo, de instalación
semifabril, se crearon antes de 1920
otras empresas, como Tejidos Unión,
Fábrica de Tejidos Hernández, Teji­
dos Montoya Hermanos, Tejidos
Arango y Tejidos Montoya y Com­
pañía, todas ellas en Antioquia. De­
dicarse a la tejida de hilazas importa­
das, es decir, de materias primas se-
mielaboradas en el extranjero fue el
gran negocio de la década de 1910.
Por haberse dedicado exclusivamente
al tejido sin efectuar el proceso com­
pleto a partir de la hilada del algodón,
la industria textil fue llamada «artifi­
cial». Cuando la ley 93 de 1920 efectuó
un alza más fuerte a las hilazas impor­
tadas, prácticamente todas las princi­
pales fábricas textiles estaban equipa­
das ya con sus hilanderías; lo único
que se continuaba importando era
gran parte del algodón, aunque algu­
nas empresas por cuenta propia esta­
ban estimulando su cultivo nacional.
Hacia 1920, pues, las dos operaciones
básicas, hilado y tejido, se efectuaban
ya en el país, lo cual atenuaba un poco
el carácter artificial de esta industria.
El cierre de importaciones de pro­
ductos extranjeros durante la guerra
europea de 1914-1918 favoreció, glo­
balmente, a la industria del país, si se
toma como punto de referencia el año
de 1910: de 289 fábricas, manufactu­
ras y establecimientos semifabriles se
pasó a 442, diez años después. Algu­
nas de las nuevas empresas eran ver­
daderas manufacturas, como en el
caso de los fabricantes de fósforos El
325
Sol, en Bogotá, y La Colombiana, en
Cartagena, que tuvieron que recurrir
a la utilización de materias primas na­
cionales como la madera, ante la im­
posibilidad de importarla. Fue carac­
terístico también el surgimiento de
verdaderas fábricas allí donde había
predominado el taller artesanal o la
manufactura. Así, medidas proteccio­
nistas como la rebaja a la importación
de cueros o altos impuestos al calzado
extranjero posibilitaron la aparición
de la fábrica La Corona, en Bogotá,
en 1912, equipada con maquinaria
moderna y con más de 120 obreros
que elaboraban, en 1916, cerca de
6.000 pares mensuales de zapatos; en
Barranquilla, la Fábrica Nacional de
Calzado, con 40 operarios que pro­
ducían 1.500 pares a la semana; y en
Envigado, Antioquia, la Compañía
Industrial de Calzado, fundada en
1915, donde operaban 60 trabajadores
al frente de 80 máquinas, bajo la di­
rección de dos técnicos extranjeros, en
tareas parciales, exactas y desmenu­
zadas que insinuaban ya la producción
en serie. Aunque no se amenazaba la
posición del zapatero manual, se em­
pezaba a producir calzado ciertamente
más barato y en mayor número. De
otro lado, la producción de dulces y
galletas en escala fabril no fue cono­
cida en el país sino hasta 1913, cuando
se fundó en Medellín la empresa Noel.
Antiguas empresas como Cemento
Samper y la Vidriería de Caldas hicie­
ron ensanches que les permitieron
duplicar la producción. Durante la
década de 1910 se inició el proceso
de concentración financiera, es decir, de
la posesión por una misma empresa
de varias fábricas simadas en distintas
ciudades del país, sin necesidad de
concentrar la producción en una sola
fábrica de gran tamaño. Así, Gaseosas
Posada Tobón tenía hacia 1920 cuatro
o cinco fábricas en diferentes ciuda­
des; Chocolates Chaves y Equitativa
también controlaba varias pequeñas
plantas en el país. A lo largo de la mis­
ma década, gran parte de las empresas
fabriles antioqueñas, que eran por lo
común sociedades de carácter fami-

326
liar, empezaron a transformarse en so­
ciedades anónimas con el fin de captar
el ahorro de accionistas privados. La
que inició esta modalidad fue Fósforos
Olano, en 1914; luego Coltejer en
1914; Posada Tobón en 1917, y Ro-
sellón, en 1919. Las artesanías tradi­
cionales tuvieron suerte desigual du­
rante la guerra mundial, pues mientras
la fabricación de sacos de cabuya se fa­
voreció con el crecimiento de las ex­
portaciones de café, la producción de
sombreros de jipijapa decayó al per­
der varios mercados internacionales.
Concentradas ciertas industrias en
determinadas ciudades, como la textil
en Medellín o la tabacalera en Buca-
ramanga, la fuerza de trabajo empezó
a especializarse. Así, en Medellín el
oficio del tejedor era cada vez más
predominante, aunque ciertos oficios
preindustriales como el de obrera de
trilladoras de café continuara siendo
numéricamente mayor. La tejeduría
era un oficio básicamente femenino y,
como en la revolución industrial del si­
glo XVIII, la primera manifestación de
la aplicación lucrativa de la maquina­
ria en la industria fabril colombiana
fue el trabajo femenino e infantil: en
1916, de los 630 obreros de las dos fá­
bricas textiles más grandes de Mede-
llín, 500 eran mujeres y el resto hom­
bres y niños. En ese mismo año, de las
2.056 obreras empleadas en fábricas y
talleres de Medellín, 200 eran niñas
menores de 15 años y algunos niños de
5 años de edad. Al lado de la tejedu­
ría, cuyas tareas principales en el telar
mecánico eran el reemplazar las bo­
binas vacías o empatar revientes, otras
especialidades nuevas eran el mante­
nimiento y reparación de maquinaria
y de equipos eléctricos como dinamos,
generadores, transformadores y redes,
aunque fue normal que los primeros
dueños de las fábricas o sus adminis­
tradores hicieran las veces de técnicos
mecánicos y electricistas. Un caso elo­
cuente fue el de Eduardo Echavarría,
quien durante treinta y dos años fue
administrador y técnico de Coltejer.
De otra parte, iba siendo normal que
las empresas fabriles operaran a base
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
de trabajo libre, es decir, de obreros
que libremente establecían un contra­
to de trabajo con sus patrones, aunque
la reglamentación de ciertos aspectos
laborales no estaba aún muy definida;
por ejemplo, la jornada de trabajo en
las fábricas del país fluctuaba, en
1916, entre 9 y 12 e incluso 13 horas
diarias. Además, en el caso de la in­
dustria textil, las obreras ganaban un
salario apenas la mitad que el de los
hombres. La disciplina del trabajo de
las primeras huestes del obrerismo fa­
bril se obtenía mediante los métodos
convencionales aparecidos en otros
países: multas y campanas, vigilancia
y estímulos en metálico, suspensiones
y expulsiones. Con la aparición de las
primeras fábricas en las ciudades, sur­
gieron al mismo tiempo instituciones
como la Caja de Ahorros del Círculo
de Obreros de Bogotá, en 1905, y el
Patronato de Obreras de Medellín, en
1912, donde mediante la hábil com­
binación de estímulos religiosos con
incentivos temporales la Iglesia cató­
lica alentó obras como las escuelas do­
minicales, la lucha contra el alcoholis­
mo y el control del tiempo libre, a fin
de preservar las energías del trabajo.
Mano de obra barata, energía eléc­
trica a bajos costos, maquinaria efi­
ciente y apoyo oficial para importar
materias primas: todo esto favoreció,
a pesar de la fragmentación de los
mercados, un rápido enriquecimiento
de los primeros empresarios fabriles.
Pero a ello se agregó un rasgo todavía
más significativo. Núcleos importantes
de empresarios comprendían ya que la
«artificialidad» de la industria colom­
biana no consistía sólo en que estuvie­
ra demasiado protegida, sino más bien
en que la técnica importada no daba
en el país los mismos rendimientos ni
producía tan barato como en el exte­
rior. Por ello, en ciudades como Me-
dellín, grupos de industriales se con­
centraron alrededor de periódicos
como La Organización, que, como lo
indica su nombre, divulgó entre 1903
y 1913 métodos modernos para alcan­
zar una producción más eficiente. El
paso siguiente fue el estudio de las
Capítulo 13
obras de los organizadores de las in­
dustrias americana y francesa, los
Principios de la Administración Cien­
tífica de F. W. Taylor y la Administra­
ción General e Industrial de H. Fayol.
Era sólo el comienzo. Pero resultaba
paradójico que en una época en que
apenas empezaba a consolidarse en
Colombia la fábrica, se comenzara si­
multáneamente a entender que la me­
dida del trabajo y costo por unidad de
producto, más que la introducción de
la fábrica como tal, eran los que otor­
gaban a la industria moderna su sig­
nificado distintivo como medio de
vida. Era de nuevo el problema de los
países que sin terminar las tareas de la
anterior revolución industrial sufrían
el impacto de las exigencias de la si­
guiente. De todas maneras, las ideas
de medir lo que el obrero producía por
hora, por día o por mes frente a un
equipo dado y la de mejorar sus mé­
todos de trabajo fueron aplicadas por
los ingenieros antioqueños durante la
coyuntura de la guerra europea de
1914 a 1918 en empresas no fabriles
como el Ferrocarril de Antioquia y en
la compañía minera El Zancudo. De
ahí, esa experiencia organizativa pasó
327
a las principales fábricas antioqueñas,
la primera de las cuales fue la mencio­
nada Compañía Industrial Unida de
Cigarrillos que desde 1919 absorbió
varias plantas del país y tomó el nom­
bre de Compañía Colombiana de Ta­
baco. Una cosa era ya clara para sus
dueños y directivos: no bastaba con te­
ner la maquinaria más moderna para
producir cigarrillos o las materias pri­
mas extranjeras de mejor calidad o las
instalaciones más cómodas, sino que
era necesario disponerlas unas y otras
de tal manera que se asegurara que
el trabajador colombiano resultase
lo más productivo posible. Ésta fue la
clave del éxito de Coltabaco desde
el momento mismo de su nacimiento.
El período termina con la crisis eco­
nómica del año de 1920, que tuvo gra­
ves repercusiones sobre toda la eco­
nomía del país y, en particular, sobre
empresas fabriles que, como Fabríca­
lo, fundada ese mismo año, debió
aplazar su comienzo hasta 1923; o
como Rosellón que, habiendo com­
prado en 1919 las dos pequeñas fábricas
Tejidos Hernández y Compañía de Te­
jidos y Encauchados, debió cerrar sus
tres plantas debido a las bajas ventas.
Fábrica de tejidos
de los Hernández,
en Medellín,
fotografía de
Benjamín de la Calle.
Adquirida por
Tejidos Rosellón
en 1919, esta planta
debió ser cerrada
por falta de ventas
en la crisis
económica del
año siguiente.

328
El arranque definitivo (1920-1930)
El 1 de abril de 1924, apenas ocho me­
ses después de haber empezado acti­
vidades Fabricato, su administrador y
copropietario Jorge Echavarría escri­
bía en su Diario personal: «He tenido
una gran sorpresa con el récord de
yardas de producción de este mes:
148.392 7/8 yardas, y 5.915.3 kilogra­
mos de peso. De acuerdo con los ca­
tálogos de la Draper, estamos produ­
Transformador ciendo con una eficiencia del 91.7 %».
de 500 kw, en la Un año más tarde, el 21 de octubre de
planta de El Charquito, 1925, volvía a anotar en su agenda ín­
de la Empresa de tima: «Hoy saqué producción en el día
Energía de Bogotá. de 12 telas, y diome un resultado del
La adición de una
planta termoeléctrica 95 % que es una verdadera maravilla.
a este complejo Mi sorpresa fue gratísima, pues no creí
fue un índice del pasarnos del average: 90.%.» ¿Qué es­
auge industrial taba sucediendo en Fabricato como
de los años veinte. para que se estuvieran superando los
rendimientos establecidos por las ca­
sas vendedoras de máquinas? Jorge
Echavarría, nacido en Medellín en
1889, era el típico representante de la
segunda generación de empresarios
fabriles antioqueños que comprendía
que para asumir riesgos y tener éxito
en los negocios era necesario trabajar
con la técnica más avanzada y llevar
las cuentas claras. La brújula de los
negocios señalaba hacia el norte, hacia
los Estados Unidos, país al que de jo­
ven había sido enviado a estudiar por
sus padres, negociantes cafeteros, y al
que en 1922 había regresado para
comprar la maquinaria textil más
avanzada: hiladoras y telares auto­
máticos de la casa Saco Lowell Shop.
El telar mecánico inglés parecía un
tanto atrasado ya. Jorge Echavarría
actuaba, pues, convencido de que lle­
vando cuidadosos controles, diarios y
mensuales, de eficiencia y costos,
aquella técnica moderna podía alcan­
zar en Colombia los mismos e incluso
superiores resultados que en su patria
capitalista de origen.
El caso de Fabricato era expresión
de aquel clima de reordenamiento ge­
neral que se respiraba en el país desde
1922, cuando un individuo como Pe­
dro Nel Ospina, antioqueño y educa­
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
do en los Estados Unidos también,
antiguo gerente de la Ferrería de
Amagá y de la Cervecería Antioqueña
e impulsor de la Fábrica Textil de Be­
llo, se proponía ahora desde la presi­
dencia reorganizar a Colombia en los
órdenes económico y administrativo,
monetario y fiscal, empezando por
uno que estaba en la raíz de los demás:
el desarrollo de las vías de comunica­
ción, fáciles y baratas, para romper las
economías cerradas de los diversos
centros de producción. El programa
de obras públicas del general Ospina,
que aumentó en cerca de 629 kilóme­
tros las líneas ferroviarias, departa­
mentales y nacionales, y en 392 las ca-
rreteables, sentaría así las bases de
una industrialización más firme al fa­
cilitar el movimiento rápido, a través
de largas distancias, de los productos
industriales fabricados en el país, a la
vez que permitía el transporte, sin de­
terioro, de la maquinaria pesada para
la industrial nacional.
Con esta cobertura, la base indus­
trial del país se va ampliando durante
la década de 1920, sobre todo entre
1925 y 1930, período considerado
como uno de los de más rápido creci­
miento económico en toda la historia
nacional. Otro de los pilares fue la
energía eléctrica, cuyo abastecimiento
se incrementó al pasar el número de
plantas eléctricas de 252 en 1925 a 409
en 1928, con una generación de 42.327
caballos de fuerza. Medellín, ciudad
que se situaba en la avanzada del pro­
ceso, pudo convertir sus 750 kilowa-
tios de 1920 en más 4.220 en 1929,
merced a sucesivas ampliaciones y a la
nueva planta de Piedras Blancas ade­
lantadas por sus ya oficiales Empresas
Públicas. A pesar de ello, el servicio
de electricidad estaba copado y se em­
pezó la hidroeléctrica de Guadalupe,
razón por la cual una empresa como
Fabricato, que no podía permitir el
paro de sus costosas máquinas, apro­
vechó una caída de agua vecina y em­
pezó con una planta hidráulica propia
de 200 kilowatios, a la cual agregó en
1925 otra unidad generadora gemela.
En Bogotá, la Empresa de Energía
Capítulo 13
adicionó también una planta termoe­
léctrica a la de El Charquito, y se
estaba pensando ya en el proyecto
Salto I.
La base técnica de ramas industria­
les como la textil comienza a experi­
mentar una transformación sin ante­
cedentes debido a la introducción de
equipos automáticos. Fabricato, como
se vio, inicia esta innovación desde
1923 con la compra y montaje, con
técnicos extranjeros, de 100 telares
Draper, 4 Crompton y 2 Jiggers, todos
automáticos, con sus equipos de hila­
dos técnicamente equivalentes. En un
momento en que la mayoría de las em­
presas textiles nacionales mantenía sus
viejos equipos, algunos con más de
veinte años, introducir en el país el te­
lar automático significaba una peque­
ña revolución técnica: dos operaciones
que en el telar mecánico estaban en
manos de la tejedora, a saber, el cam­
bio de bobinas y la detención de la má­
quina, pasaban a ser efectuadas en
adelante automáticamente por el nue­
vo telar. La tejedora colombiana de
1923 pasó por primera vez del manejo
simultáneo de uno a dos telares me­
cánicos al control de 20 telares auto­
máticos, quedando en capacidad de
producir tal vez diez veces más que la
tejedora mecánica y una cifra incal­
culablemente superior que la tejedora
329
Fábrica de Hilados y
Tejidos Samacá,
fundada el 23 de
diciembre de 1905,
durante el gobierno
de Rafael Reyes.
Allí se efectuó una
de las primeras
huelgas en la historia
industrial del país,
en 1921, ya en plena
recuperación de
la crisis económica
de 1920.
manual. El tiempo para producir una
yarda de tela se había disminuido sen­
siblemente en el país: quizá a seis mi­
nutos. Esto, traducido a rendimientos,
era lo que causaba la sorpresa de Jor­
ge Echavarría. Las demás empresas
textiles tenían que seguir el ejemplo
de Fabricato o verse irremediable­
mente atrasadas. El paso de de 1.600
telares existentes en Colombia en 1923
a 3.583 en 1930, de los cuales 1.140
eran ya automáticos, fue la mejor se­
ñal de que empresas como Coltejer,
La Espriella y Tejidos Obregón ha­
bían tomado también el camino de la
producción a bajos costos y con mejor
calidad.
Las consecuencias de la crisis de
1920 fueron, por fortuna, de corta du­
ración; de ahí que ya desde 1922 se no­
taran en casi todos los sectores indus­
triales signos de reactivación. Inclusi­
ve la primera serie de huelgas en la
historia industrial del país no desani­
mó a los empresarios: en 1920, las
huelgas en la Fábrica Textil de Bello
y en Tejidos Obregón; en 1921, en Te­
jidos Samacá; en 1923, un conato de
huelga en Fabricato; y en 1924, en La
Garantía y en San José de Suaita. A
pesar de ello, nuevas fábricas apare­
cieron, como la Compañía de Hilados
y Tejidos de Caldas S. A., en Mani-
zales, en 1924, y la fábrica de paños

330
Construcción de
obras y tanques de
la nueva planta de
Barrancabermeja,
según fotografía
tomada en octubre
de 1929. El oleoducto
Barrancabermeja -
Mamona!, con sus
537 km., inicia en
el país el típico
fenómeno contemporáneo
del gigantismo en
proyectos industriales.
Santa Fe, en Medellín, en 1928. A
tono con la recuperación económica,
se crearon empresas como la Cerve­
cería La Libertad, en Medellín, en
1924, en tanto que Bavaria, que seguía
siendo la principal empresa cervecera
nacional, se preparaba para nuevos
ensanches para lo cual incorporó entre
1920 y 1930, desde Alemania, veinte
nuevos maestros cerveceros, técnicos
de planta y técnicos de montaje de
equipos, todos ellos altamente adies­
trados en fábricas y escuelas de cer­
vecería de ese país. Ingenios como La
Manuelita transformaron sustancial­
mente sus procesos productivos al pa­
sar, entre 1927 y 1929, de la energía
térmica a la eléctrica para accionar sus
trapiches. El ingenio azucarero elec­
trificado fue en adelante la norma téc­
nica para los nuevos fundados en
1928, Providencia y Riopaila, también
en el Valle. La industria del cemento,
estimulada por el crecimiento urbano,
vio aparecer una nueva fábrica en
Cundinamarca en 1927, Cementos
Diamante, a la vez que Cemento Sam-
per garantizó su abastecimiento de
materias primas mediante la construc­
ción de un cable aéreo de diez kiló­
metros que transportaba la piedra des­
de las minas hasta Usaquén, primera
obra de tal magnitud para fines indus­
triales. Obra similar pero de mayor
extensión fue en 1927 el oleoducto
de Barrancabermeja-Mamonal que, a
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
través de 537 kilómetros, integró de­
finitivamente con el exterior el petró­
leo colombiano explotado por la Tro­
pical Oil Company. De esta manera,
a través de la industria se manifestaba
en el país un típico fenómeno contem­
poráneo: el gigantismo. Aunque tam­
bién fue visible en los transportes con
la construcción en 1929 del túnel de La
Quiebra, en el ferrocarril de Antio-
quia. Un sector industrial que debía
haber estado a la base de estas expan­
siones, el siderúrgico, no sólo no lo­
graba superar el nivel del taller arte­
sanal especializado sino que, por el
contrario, vio cerrar definitivamente
en 1927 la última de las ferrerías mon­
tadas desde el siglo XIX, la de Amagá.
En el ramo del hierro y del acero, el
país seguía dependiendo del exterior.
Si geográficamente Antioquia se
consolida en el primer puesto de la in­
dustria textil, también lo logra en la
del tabaco. En efecto, a pesar de que
en Santander se concentraba la ela­
boración de cigarros y cigarrillos, con
58 fábricas medianas y 512 fabriquillas
de cigarrillos así como 4 fábricas de ci­
garros en 1927, era Coltabaco la que,
absorbiendo una serie de plantas en
todo el país, colocó a la industria ta­
bacalera de Antioquia a la cabeza de
todo el mercado colombiano en forma
tan completa como la industria textil.
Este movimiento hacia la concentra­
ción financiera se consolida a fines de
Capítulo 13
la década en otras empresas como la
Compañía Fosforera Colombiana, que
controlaba el 75 % de la producción
nacional; Posada Tobón, con más de
20 plantas en el país; y lo mismo Ba-
varia y la Compañía Nacional de Cho­
colates. Las mayores dimensiones pro­
ductivas alcanzadas por estas empre­
sas no sólo determinaban ya el tipo,
calidad, volumen e incluso distribu­
ción de cultivos como el algodón, la
cebada, el tabaco o el trigo, sino que
también amplias zonas del campo,
como la costa atlántica, iban siendo
transformadas en función de las deci­
siones tomadas en las ciudades. En al­
gunos casos, sin embargo, el lento de­
sarrollo vial hacía más barato importar
materias primas extranjeras.
Con el crecimiento de la base in­
dustrial, la fuerza de trabajo urbana
seguía en aumento. Medellín y sus zo­
nas aledañas concentraban en 1929
unos 6.000 trabajadores, en su mayo­
ría mujeres. Con todo, globalmente el
número de obreros fabriles nacionales
era aún reducido en relación con los
197.000 artesanos de 1925, incremen­
tados de nuevo por una rápida expan­
sión de las manufacturas después de la
primera guerra mundial. La fisonomía
de las principales ciudades comenzó a
modificarse desde estos años con la
aparición de los típicos barrios obre­
ros, alrededor de las fábricas, que em­
presas como Coltabaco o Fabricato y
organizaciones como el Círculo de
Obreros de Bogotá se encargaron de
fomentar. Esta política orientada a
arraigar al obrero y evitar que emigra­
ra con facilidad fue complementada
con las primeras escuelas nocturnas
gratuitas, destinadas a elevar la edu­
cación de los trabajadores; pero tam­
bién los talleres de los ferrocarriles na­
cionales, las escuelas de artes y oficios
y los colegios técnicos salesianos em­
pezaban a preparar las primeras capas
de obreros calificados, como electri­
cistas, mecánicos o torneros. El nú­
mero de trabajadores por fábrica se
mantenía tan bajo, 220 en promedio
en las diez principales factorías de Me-
dellín, en 1923, que los conflictos eran
331
fácilmente controlables por el propio
patrón y unos pocos empleados. Hubo
huelgas que apenas duraron uno o dos
días, como la de las obreras de Rose-
llón, en junio de 1929, donde por lo
demás se notaba en las relaciones in­
dustriales la ambigüedad de las situa­
ciones de transición, ya que el admi­
nistrador fue acusado de atrasar el re­
loj para prolongar la jornada de tra­
bajo, mezquina estratagema muy co­
mún en las fábricas europeas de
comienzos del siglo XIX. Coltejer, en
cambio, dispuso a mediados de la dé­
cada de un moderno reloj London Na-
tional, en el que cada obrero marcaba
sus horas de entrada y salida. En po­
cas empresas, quizá Bavaria y Colta-
baco, se advertía ya la necesidad de
trasladar las tareas de administración,
estadística y contabilidad de costos a
sitios específicos y bajo la responsa­
bilidad de especialistas. La oficina
empezaba, así, a diferenciarse de los
salones de trabajo de la fábrica y a
concentrar ejecutivos con una mayor
calificación, quienes, situados entre
patronos y obreros, sustituían ya las
antiguas relaciones personales y pa­
triarcales de los talleres. La industria
del país podía para entonces confiar
en ese grupo calificado de empresarios
y ejecutivos, a pesar de que el sistema
bancario, recientemente reformado
por Ospina, no se especializaba aún en
operaciones industriales o de que las
deformaciones de los mercados obli­
gaban a las empresas a tener excesivos
inventarios y a asumir la distribución
de sus productos. Empresarios como
Jorge Echavarría, que sabían vincular
el espíritu de empresa con la contabi­
lidad, comprendían también que, con
el apoyo de la política económica del
gobierno, montar una fábrica no era
ya una aventura sino un negocio. Por
eso, cuando sobrevino la crisis eco­
nómica mundial de 1929, la industria
nacional había alcanzado el grado de
solidez indispensable que le permitió
convertir los nefastos efectos de la de­
presión en otras tantas fuerzas positi­
vas para dar un salto adelante en su
desarrollo.
332 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

Bibliografía
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1925-1975, Bogotá, Colciencias, 1976.
 333
Capítulo 14

Historia de la industria
colombiana. 1930 -1968
Ingeniero Luis Peláez
Alberto Mayor Mora Res trepo, fundador
en 1933, con Luis
Palacio, de la fábrica
de calcetines Pepal,
La década decisiva que daría origen en
de la industrialización (1930-1939) ¡936 a la firma
Pepalfa S.A.

E l peor año para Colombia de la

crisis financiera y comercial mun­
dial fue 1932. Se reduce la producción
"Ingenieros tejiendo
medias: era el símbolo
de la crisis de
comienzos de 1930..."
industrial nacional, se cierran varias
empresas y aumenta el desempleo. En
Medellín, dos jóvenes ingenieros, re­
cién egresados y sin perspectivas de
encontrar trabajo en la empresa pri­
vada o en las obras públicas, también
deprimidas, deciden acometer el es­
tablecimiento de una industria para teniendo como primer producto la me­
sobrevivir. Cobijados por las medidas dia «Pepal», sigla que se armó con las
proteccionistas del gobierno de Olaya cinco primeras letras de los apellidos
Herrera, optaron por crear una fabri- de los dos ingenieros, Peláez y Pala­
quita de medias para hombre, para lo cio. Cuando la calcetería se amplió,
cual compran ese año 1932 una má­ fue denominada Tejidos Pepal, S. A.;
quina Scott & Williams, una máquina y en 1936, al fusionarse con otra pe­
remalladora y una horma para plan­ queña empresa similar, Alfa, S. A., se
char. Instalaron esos equipos en casa denominó Calcetería Pepalfa, S. A.
de familia y catálogo en mano estudia­ Ingenieros tejiendo medias: era el
ron los mecanismos hasta que logra­ mejor símbolo de la crisis de comien­
ron tejer personalmente trozos de me­ zos de 1930. Surgida Pepalfa de una
dia, lo que les alentó para solicitar crisis, lejos estaban sus fundadores,
otras diez máquinas tejedoras al ex­ ingenieros Luis Peláez R. y Luis Pa­
terior. En 1933, empezaron a operar lacio Cock, de pensar que exactamen­
la fabriquita con nueve obreras, ob- te cincuenta años después el latigazo
334
Santiago Samper
Brush, uno de los
fundadores de
Cemento Samper,
que inició
actividades en
1909, con una
pequeña planta
en el centro de
Bogotá. Fue él
quien adelantó
gestiones para
adquirir la mina
caliza de La Calera,
por la cual se
pagó, en ese año,
diez mil libras
esterlinas a
Arcadio Céspedes
(Oleo de Inés
Acevedo Biester
en la colección
de la Cruz Roja
Colombiana).
de otra convulsión económica borraría
definitivamente su obra. Sin embargo,
durante medio siglo dicha empresa ha­
bría de dar empleo no sólo a sus fun­
dadores sino a multitud de obreros y
colaboradores que pasaron por sus
instalaciones.
El 29 de octubre de 1929 se había
presentado, en efecto, en Nueva York
la famosa catástrofe bursátil conocida
como el «martes negro», que precipitó
la gran crisis financiera y comercial
mundial. El profundo receso que si­
guió en toda la economía internacio­
nal llegó hasta Colombia y toda Lati­
noamérica. Para varias textileras co­
lombianas, la crisis no sólo paralizó su
expansión sino también obligó a su
cierre parcial. Así, la fábrica de Sa-
macá se vio constreñida a recortar su
jornada semanal de trabajo a tres días,
en tanto que la fábrica de paños Santa
Fe, en Medellín, suspendió operacio­
nes en 1931. Al tiempo, la crisis sig­
nificó el fin de la prosperidad de las
primeras textileras: Bello, Obregón o
Samacá, y el reordenamiento en favor
del liderazgo de las antioqueñas: Fa-
bricato y Coltejer. Bavaria, por su
parte, licenció trabajadores, e incluso
rebajó salarios en 1931.
En el sector del cemento, los pre­
cios cayeron de manera dramática.
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
Cemento Samper adelantaba en esos
años la construcción de su nueva plan­
ta en La Siberia, y estaban llegando a
puertos colombianos los pedidos de
maquinaria hechos desde 1927 y 1928.
Ante la paralización de los créditos, la
empresa no pudo otorgar financia-
mientos adicionales y hubo de «flotan-
tizarse», es decir, contar con capitales
nuevos distintos a los de la familia
Samper. Pero a pesar del apoyo de
empresarios bogotanos y antioqueños,
la empresa se vio forzada a suspender
la construcción de La Siberia en 1930.
Igual situación de apremio vivieron los
ingenios azucareros. La caída de los
precios del azúcar fue muy fuerte, ge­
nerándose una competencia muy agu­
da entre los ingenios del Valle del Cau­
ca y los de la costa atlántica. Ingenios
como La Manuelita superaron sus di­
ficultades no sólo gracias a la expe­
riencia acumulada por más de sesenta
años, sino también por la política pru­
dente sobre distribución de utilidades.
En este panorama poco esperanza-
dor se inició el gobierno de Olaya He­
rrera, el cual de inmediato adoptó
drásticas medidas restrictivas como el
cierre de bancos, el control de cam­
bios, la moratoria a los pagos al ex­
terior y dentro del país, y la expedi­
ción de un nuevo arancel aduanero
abiertamente proteccionista para la
naciente industria del país. Con la Ley
62, de mayo de 1931, los aranceles de
las telas crudas de lana subieron un
6 % y los de los paños de lana un
43 %. Los decretos 1.706 y 2.194 de
ese mismo año incrementaron nueva­
mente dichos aranceles, en tanto que
los textiles de seda quedaron con un
recargo del 129 %. A la sombra de estas
medidas proteccionistas habrían de
germinar, precisamente, empresas
como Pepalfa, Indulana, en 1933, y
Paños Vicuña, en 1935, en Medellín,
al tiempo que se reactivaba en 1934
Paños Santa Fe. Posteriormente, ha­
brían de surgir industrias de medias de
seda como Cotenal, en Bogotá, y Se-
deco, en Medellín en 1937. En el caso
dé la industria cervecera, sus impor­
taciones quedaron prohibidas tempo-
Capítulo 14
ralmente en 1931, mientras que en el
cemento se estableció un arancel de 1
centavo por kilogramo importado. Las
medidas proteccionistas iban, pues,
reservándole a la naciente industria un
importante mercado en expansión. En
1938, la Junta de Control de Cambios
y Exportaciones emitió dos resolucio­
nes de restricción a las importaciones
extranjeras y de defensa de la indus­
tria nacional, lográndose en el caso de
la industria textil reducir las importa­
ciones en cerca de 41 millones de me­
tros de tela.
Considerada América Latina de
modo global, el impacto que tuvo la
gran depresión mundial de 1929 fue,
sin embargo, mínimo sobre los países
del área, comparados con los países
capitalistas avanzados. Por ello, los
hechos más notorios en la historia de
la industria colombiana fueron la ra­
pidísima recuperación acaecida entre
1931 y 1934 y el notable crecimiento
industrial iniciado desde 1932, el cual
fue uno de los más altos en América
Latina y tal vez el más elevado de la
historia del país. Por ejemplo, el di­
namismo del sector textil fue tal que
dobló el conjunto de la industria co­
lombiana. Las razones de este fenó­
meno radicaron en un aspecto esen­
cial: la crisis mundial alcanzó a Co­
lombia en el momento mismo de su
despegue industrial, es decir, el im­
335
pacto fue sobre una industria en for­
mación y no sobre una industria ya
consolidada. Por lo demás, sectores ya
relativamente desarrollados, como el
cervecero, adoptaron medidas como
la fusión entre empresas para hacer
frente a la crisis: tal fue el caso de Ba-
varia, que se organizó en 1930 como
consorcio aglutinando numerosas plan­
tas de cerveza que operaban en todo el
país; o el de Cervecería Unión, que re­
sultó de la fusión de las cervecerías La
Antioqueña y Libertad en 1930.
El país asistió, pues, casi desde los
mismos años de la crisis a una extraor­
dinaria recuperación industrial sin an­
tecedentes en su historia. En el caso
de la industria textil, las inversiones y
el cambio técnico fueron dos de los
factores que determinaron su creci­
miento. Las compras de maquinaria y
de equipo textil crecieron en forma
marcada a partir de 1930 y 1931. Fa-
bricato prácticamente duplicó su stock
de maquinaria entre 1928 y 1932. Algo
similar sucedió en Coltejer, que co­
menzó en 1932 su ensanche de hilados
y tejidos y adquirió en Checoslovaquia
la primera maquinaria de estampación
de telas que se conoció en el país. En
1933, Rosellón también dispuso el de­
sarrollo de un segundo plan de ensan­
ches. La inversión textil se elevó con
la fundación de Tejicóndor, creada
por el empresario Jesús Mora en 1934,
Planta de Cementos
Samper en La Siberia
(La Calera,
Cundinamarca), cuya
construcción hubo
de ser suspendida
temporalmente
a raíz de la crisis
mundial de los
años 1929 y 30.
Pero ya en 1933
se reiniciaron las
obras y, bajo la
dirección del ingeniero
Hermann Bohlen se montó
el primer molino de
tipo horizontal,
marca Polysius, con
capacidad de 200
toneladas/día, que
empezó producción
en abril de 1934.

336
Equipo del ingeniero
alemán Hermann Bohlen,
ante el primer horno
Polysius instalado por
él en Cementos Samper,
abril de 1934.
empresa que operó en gran escala des­
de sus inicios.
Pero la inversión no se limitó a las
empresas antioqueñas, sino que texti-
leras como La Espriella y Obregón re­
novaron sus plantas. La Garantía de
Cali se aprestaba, en 1938, a abrir una
nueva fábrica en Pereira. El exceso de
inversiones en las empresas antioque-
ñas las obligó a un acuerdo, en 1933,
según el cual cada una de ellas se com­
prometía a no importar más maqui­
naria en el lapso de dos años. Entre
1933 y 1943, las ocho principales fac­
torías textiles nacionales triplicaron
sus equipos, alcanzando la cifra de
4.840 telares.
Sin embargo, el aspecto fundamen­
tal del liderazgo textil lo constituyó el
salto técnico que significaba la gene­
ralización del telar automático que im­
ponía sustanciales reducciones en los
costos. A nivel internacional, durante
el período comprendido entre las dos
guerras mundiales, la industria textil
experimentó pocas innovaciones téc­
nicas importantes. En Colombia, por
el contrario, el cambio del telar me­
cánico al automático permitió tales re­
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
ducciones en los costos que en Colte-
jer, en 1935, 30 yardas de determinada
tela cuya fabricación costaba 0.481 pe­
sos en un telar mecánico, salía a cua­
tro veces menos, es decir, en 0.1122
pesos en un telar automático. La pro­
ductividad del obrero textil también se
incrementó notablemente, pasando el
quantum de tela producida anualmen­
te por trabajador de 4.496 metros en
1926 a 14.055 metros en 1942. Es de­
cir, se triplicó la productividad del tra­
bajo textil. Paralelamente, hubo licen-
ciamiento de mano de obra, como en
Rosellón, donde en 1932 la supresión
de 116 telares mecánicos significó el
despido de 86 obreros. Se dieron me­
didas «racionalizadoras» complemen­
tarias como la refundición de empleos,
la creación de jornadas extras de tra­
bajo, premios por asistencia y rendi­
miento. Se presentaron tres movi­
mientos huelguísticos: en Coltejer, en
1935, en Rosellón y otra vez en Col-
tejer, en 1936, en gran parte motiva­
dos por una fuerte resistencia a la dis­
ciplina industrial que se buscaba ins­
taurar. Los sindicatos querían la su­
presión de los contadores mecánicos
Capítulo 14 337

acondicionados a los equipos textiles.

Otro contratiempo que tuvo la indus­
tria textil fue la escasez de agua, que
no permitía operar a plenitud las sec­
ciones de hilados; en tanto que la irre­
gularidad del servicio de energía eléc­
trica, restringida por la asignación de
cuotas máximas de consumo, obligó a
empresas como Fabricato y Coltejer a
invertir en sus propias plantas.
La expansión textil desbordó la
oferta nacional del algodón en rama,
debiendo cubrir la diferencia las im­
portaciones de algodón extranjero. A mayor apoyo a la empresa. En la crea­ Julián Cock Arango,
lo cual se agregaba que la fibra pro­ ción de Argos confluyeron también el Jorge Arango
ducida en Colombia presentaba baja talento investigativo, la mentalidad Carrasquilla
uniformidad. De otra parte, entre experimental y la capacidad empresa­ y Carlos Sevillano G.,
fundadores de
1936 y 1943, el número de obreros rial de un grupo de ingenieros antio- Cementos Argos.
ocupados en la industria textil se tri­ queños de la Escuela Nacional de Mi­ Cock también fue
plicó. Ya en 1939 había 13.173 traba­ nas de Medellín, a la cabeza de los -fundador de Simesa
jadores textiles. Un hecho significati­ cuales estuvieron Jorge Arango Ca- de Cementos El Cairo.
vo era la paulatina disminución de la
fuerza de trabajo femenino No era
casual, entonces, que el trabajador
masculino empezara a ser asociado
con los movimientos huelguísticos
cada vez más numerosos.
La industria del cemento también
conoció una importante expansión.
Cemento Samper reinició en 1933 los
trabajos de su nueva planta debido a
la vinculación de una compañía ale­
mana que, ante las medidas oficiales
de imposibilidad de repatriar utilida­
des, invirtió en Cemento Samper y así
la empresa obtuvo la financiación ne­
cesaria para continuar las obras. Bajo
la dirección del ingeniero mecánico
alemán Hermann Bohlen, un equipo
de técnicos alemanes y de ingenieros
colombianos organizó el montaje del
primer molino de tipo horizontal,
marca Polysius, con capacidad de 200
toneladas diarias, el cual empezó a
producir clinker el 1 de abril de 1934.
Al lado de los técnicos alemanes, los
trabajadores colombianos iban adqui­
riendo nuevos hábitos de trabajo
como el de verificar cada mañana lo Fábrica de Cementos
Argos, en Medellín,
que habían hecho el día anterior. Una fundada en 1934 por
empresa cementera nueva fue Argos, ingenieros formados
fundada en Medellín en 1934 y cuyo en la Escuela Nacional
nombre resultó de la contracción del de Minas, de esa
nombre Arangos, familia que dio el ciudad.

338
Ingenio de Providencia, rrasquilla, Carlos Sevillano y Julián
de la Central Azucarera Cock Arango, no por casualidad apo­
del Valle S.A., yados por el químico alemán Wokit-
Palmira, 1945. tel, quien realizó varios estudios geo­
lógicos previos. Aparte de la previsión
y cálculo tomados para erigir esta em­
presa, fue decisiva la participación del
municipio de Medellín y del Ferroca­
rril de Antioquia, quienes no sólo to­
maron acciones en la compañía, sino
que también establecieron tarifas di­
ferenciales para el transporte férreo
de materias primas y en el costo de la
energía eléctrica.
En la cerveza, el Consorcio Bavaria
se expandió en base a la capacidad ins­
talada desde la década anterior, pero
desde 1937 invirtió en maquinaria y
trajo más técnicos alemanes. En el
campo laboral, Bavaria dio un paso
pionero al institucionalizar la acción
sindical, estimulada por las reformas
de la República Liberal de López Pu-
marejo, en el marco del control y es­
trategia global de la empresa. Tam­
bién en el sector cervecero y en plena
crisis, surgió el después llamado grupo
Santodomingo al comprar, en 1932, la
Cervecería Barranquilla y la Cerve­
cería Bolívar, en Cartagena, organi­
zándose con los técnicos igualmente
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
alemanes Schmidt y Jacobs. Por su
parte, la industria azucarera se expan­
dió no sólo con la fundación de los in­
genios Berástegui, en el actual depar­
tamento de Córdoba, en 1932, y Pa­
jonales, en el Tolima, hacia 1939, sino
con la instalación de modernos pro­
cesos de fabricación en La Manuelita,
los cuales, unidos a la aplicación de la
técnica agronómica, le permitieron
elevar su producción anual de 200.000
a 300.000 quintales, cifra que repre­
sentaba la mitad de la producción total
del valle del Cauca. Como en el caso
textil, se produjo también un reorde­
namiento definitivo del liderazgo azu­
carero en favor de los ingenios de esa
región.
A partir de la crisis del 29, emergie­
ron sectores industriales nuevos como
el del caucho, con empresas como
Cauchosol, en 1935, y Croydon, en
1937, ambas en Bogotá, y con Grulla,
en 1939, en Medellín. El país vio apa­
recer, por fin, en pequeña escala la
producción siderúrgica con la funda­
ción de Simesa, S. A., o sea, la Side­
rúrgica de Medellín, fruto de la inicia­
tiva, organización y puesta en marcha
del ingeniero antioqueño Julián Cock
A., quien había descubierto importan­
tes reservas de mineral de hierro en el
valle de Medellín. Con todo, la em­
presa empezó a operar en 1939 con un
horno de arco marca Brown Boveri,
de 1.000 kilogramos, que fundía cha­
tarra para obtener hierro y acero.
Bajo la dirección técnica del propio in­
geniero Cock, comenzaron a fundir
desperdicios de hierro y acero 32 obre­
ros, y se obtuvo acero estructural en
forma de varillas y pequeños perfiles.
También empezó Imusa en Medellín,
en 1934, con la fabricación de artículos
domésticos de aluminio.
Los sectores artesanales continua­
ban, aunque sin desaparecer, en su lu­
cha con las mercancías extranjeras.
Así, en 1931, la Federación Nacional
de Zapateros comunicaba que «más
de 80.000 familias que derivan su sub­
sistencia diaria de la industria de fa­
bricación de calzado... yacen en la
más absoluta miseria, debido a la rui­
Capítulo 14
na [..] ocasionada por [...] los trust
más poderosos de Europa». Esto era
parcialmente cierto, pues el empobre­
cimiento crónico que experimenta­
ban los artesanos colombianos se debía,
en última instancia, a la mayor produc­
tividad con que operaban tanto las fá­
bricas nacionales como extranjeras.
La prosperidad de la guerra
(1939-1945)
El hombre de negocios caldense Fer­
nando Mazuera Villegas narra en sus
memorias, tituladas Cuento mi vida, la
manera como durante los años de la
guerra logró enriquecerse mediante la
especulación con materias primas tex­
tiles que debido al cierre de los mer­
cados internacionales escaseaban en el
país: «Dominábamos el mercado y,
por consiguiente, imponíamos los pre­
cios a nuestro libre albedrío. Estando
yo en Nueva York, recibí un día una
llamada de uno de los corredores de
Philadelphia, quien me ofreció, muy a
finales de la guerra, unas libras de hi­
laza de nylon de segunda. Como yo sa­
bía que el gerente de una importante
fábrica colombiana estaba sumamente
necesitado de un producto parecido y
se hallaba en ese momento en el hotel
San Francis de San Francisco, Califor­
nia, lo llamé por teléfono, le vendí
esas hilazas y en 20 minutos que gasté
en tres conversaciones, me gané la en­
tonces y hoy también maravillosa
suma de 74.000 dólares. No tuve más
que presentarme en downtown, donde
los agentes de esta empresa antioque-
ña y recibir mi cheque. Los años de la
guerra nos dieron frutos en ese nego­
cio extraordinario, y ya cuando venía
la decadencia, a la llegada de la paz...
vendimos la fábrica en valor muy ha­
lagüeño a la firma Pepalfa de Mede-
llín.» Surgida de los negocios de la
guerra, la nueva clase social de nego­
ciantes como Mazuera Villegas se ca­
racterizaba por la audacia más desen­
fadada y por su capacidad para la es­
peculación financiera.
Industriales como los del cemento
obtuvieron también pingües ganancias
339
durante el conflicto bélico. Con sólo
tres fábricas en 1939, durante la gue­
rra fundaron otras tres más: Cementos
del Valle, Nare y Diamante, en Bu-
caramanga, con las cuales no sólo
atendieron la demanda nacional sino
que incluso pudieron exportar volú­
menes significativos a países vecinos.
Con excepción de Argentina, todos
los demás países latinoamericanos so­
licitaban a los fabricantes colombianos
el envío de cemento, sin discutir el
precio. Internamente, en ciudades
como Medellín, se construía el hotel
Nutibara y 15 edificios similares más; en
Bogotá, numerosos edificios comercia­
les en la avenida Jiménez y en la carrera
7.a; en Cali y Barranquilla, numerosos
barrios residenciales. La demanda in­
terna se satisfizo igualmente.
En la industria textil, la llegada de
la segunda guerra mundial quebró de­
finitivamente el abastecimiento me­
diante telas importadas. Ganancias
extraordinarias percibieron las empre­
sas líderes del sector textil, pues de un
momento a otro se cerró la oferta ex­
terna y las fábricas se encontraron en
capacidad de abastecer la creciente
demanda. En principio, la guerra sig­
nificó dificultades para conseguir ma­
quinaria textil, pues las fábricas ex­
tranjeras se orientaron a la producción
de material de guerra. Por ejemplo,
Fabricato, que no pudo importar un
solo telar durante el conflicto. Otras,
como Coltejer, llegaron a acuerdos
con el gobierno norteamericano y, a
cambio de producir uniformes para su
ejército, pudieron adquirir equipos en
ese país. Así, Coltejer introdujo
20.000 husos, 120 telares, otras dos es­
tampadoras y modernos equipos de
tintorería, mercerización y blanqui­
mento. Las utilidades de empresas
como Coltejer y Fabricato durante la
guerra fueron elevadísimas, ganancias
que constituyeron la principal fuente
de financiación en una época en que
los créditos de fomento aún no exis­
tían. La emisión y venta popular de
acciones fueron considerables, llegan­
do Coltejer a pasar de 65.000 acciones
en 1937 a más de tres millones en
340
1945. En este crecimiento, la absor­
ción de otras empresas, más rezagadas
técnicamente y con dificultades de
aprovisionamiento de materias pri­
mas, fue determinante: Fabricato
compró en 1939 la antigua Fábrica de
Bello y, en 1942, Paños Santa Fe; por
su parte, Coltejer adquirió en 1942
Rosellón, fábrica de tamaño similar al
suyo, y en 1944 Sedeco, empresa de
tejidos de fibras de rayón. Hacia 1945,
Fabricato creó la empresa Confeccio­
nes Fabricato, S. A., dedicada a teji­
dos de punto y confecciones. Como en
el caso del sector cemento, la industria
textil nacional llegó a exportar duran­
te los años de la guerra cerca de 12 mi­
llones de metros de tela. Al comenzar
la conflagración mundial, Fabricato
era la mayor textilera del país; al fi­
nalizar, lo era Coltejer. La acumula­
ción extraordinaria de capital que al­
canzó Coltejer le permitió, incluso, di­
versificarse tempranamente al fundar
en 1945, en colaboración con empre­
sarios privados, el Banco Industrial Co­
lombiano y Suramericana de Seguros.
Una de las palancas del éxito indus­
trial de empresas textiles como Col-
tejer, durante la guerra, fue la alta
productividad alcanzada por su «obre­
ro colectivo», el cual no sólo aumentó
pasando de 1.217 obreros en 1939 a
5.880 en 1945, sino que se caracterizó
por su capacidad inventiva y creativa.
Ante la escasez de repuestos, se ins­
talaron «buzones de sugerencias» que
posibilitaron que obreros como Her­
nando Grisales inventara esmaltes fo­
tográficos imposibles de importar des­
de Alemania; un procedimiento me­
diante el cual las lanzaderas de los te­
lares, escasas en el país, podían utili­
zarse por ambos lados, con lo que se
duplicó su vida útil, inventado por un
supervisor de la empresa. El aumento
de obreros, sobre todo migrantes, de­
terminó la aparición de especialistas
en el control de la vida fuera de la fá­
brica del trabajador; surgieron, así, las
primeras visitadoras sociales que, bajo
el mando de los capellanes, ayudaban
a adaptar al obrero recién llegado del
campo al medio urbano.
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
En 1940 se inició en el país la con­
fección de vestidos «en serie» con la
fundación de Everfit, que inició ope­
raciones con 30 obreros bajo el mando
de un técnico norteamericano, y con
una producción inicial diaria de 30 tra­
jes. La producción de vestidos en serie
implicó no sólo introducir en el país
formas de trabajo nuevas, desmenu­
zadas, simples y en cadencias rápidas,
sino también la mayor opresión eco­
nómica de artesanos urbanos como los
sastres, quienes no podían competir
con los bajos costos de la fabricación
en serie. Por lo demás, industrias
como Everfit, que al finalizar la guerra
abastecía 35 almacenes del país, entra­
ron a modificar los hábitos de consu­
mo del colombiano medio al acostum­
brarlo a adquirir los trajes en mejores
condiciones de precio y de crédito.
La guerra mundial afectó de modo
diferente a otras empresas del país. A
partir de la entrada de los Estados
Unidos en el conflicto, el compromiso
del país con los aliados permitió con­
trolar, bien en manos de nacionales
bien bajo la influencia de los mono­
polios norteamericanos, sectores
como el químico, el de aviación o el
cervecero, donde dominaba el capital
alemán. La Handel, propietaria de la
mayoría de acciones del Consorcio
Bavaria, fue puesta bajo administra­
ción fiduciaria. Correlativamente, em­
pezó en 1943 la sangría de técnicos
alemanes que desde la fundación de la
compañía habían sido su columna ver­
tebral. De 40 técnicos alemanes que
había en las 7 plantas al comenzar la
guerra, sólo quedaron 4 al finalizar.
Cada salida le significó al país la pér­
dida irreparable de un experto. Sin
embargo, de modo paralelo, la empre­
sa atendió a la formación de la que
quizá es la primera generación de cer­
veceros colombianos. Bajo la direc­
ción de uno de los técnicos alemanes
que quedaban, Wilhelm Schmitt, se
formaron en el arte ingenieros civiles,
pero también químicos e ingenieros
químicos que el sistema universitario
nacional había empezado a educar
desde comienzos de la década de 1940.
Capítulo 14
La guerra significó, por otra parte,
la entrada mucho más decidida del ca­
pital extranjero en la industria del
país. Eternit Colombia empezó, en
1943, la fabricación de productos de
asbesto y cemento impulsada por la
iniciativa de un ingeniero colombiano
y el aporte de capital suizo. El proceso
de mezcla y prensado de artículos pla­
nos de asbesto-cemento determinó
una localización especial de este tipo
de plantas al lado de abundantes fuen­
tes de agua requerida por el proceso
mismo. Ello explica la localización de
Eternit en las afueras de Bogotá, en la
zona del Muña. Similar situación ex­
perimentó Cartón de Colombia, fun­
dada en Medellín en 1944, y trasla­
dada poco después a la zona de Yum-
bo, en las afueras de Cali, al lado del
río Cauca. Cartón de Colombia fue
fruto de empresarios nacionales como
el antioqueño Eduardo Uribe Botero
y el vallecaucano Manuel Carvajal Si-
nisterra; pero también del norteame­
ricano Frank Carder, representante de
la Container Corporation of America,
una de las principales compañías del
ramo en los Estados Unidos. Cicolac
fue fundada como subsidiaria del gru­
po suizo Nestlé en la zona rural del
Valle del Cauca, municipio de Buga-
lagrande. También entraron al país
Maizena, de la Corn Products Cor-
poration, y Colgate-Palmolive, ambas
en 1943. En Cali, inició actividades
Goodyear de Colombia, S. A., en
1945, con tres prensas de vulcaniza­
ción y con una producción de 45 llan­
tas diarias. En la industria textil, Te-
jicóndor se asoció en 1940 con la firma
norteamericana Grace, en tanto que
en 1944 Fabricato, en asociación con
la también estadounidense Burlington
Mills Corporation, fundó Pantex, cada
firma con el 50 % de las acciones.
Los grandes negocios de la guerra
implicaron, sin embargo, no sólo el lu­
cro de los capitalistas nacionales y de
los extranjeros, sino también el for­
talecimiento del capitalismo de Esta­
do, desplegado bajo la dirección po­
lítica de Eduardo Santos y de su mi­
nistro Carlos Lleras Restrepo, quie-
341
nes, ante la debilidad de la acumula­ Planta de Cicolac
ción de capital en Colombia, fundan (Compañía Colombiana
en 1940 el Instituto de Fomento In­ de Alimentos Lácteos
dustrial, IFI. Hierro, llantas y produc­ S.A.) filial del
grupo suizo Nestlé,
tos químicos que, entre otras cosas, Bugalagrande, Cauca,
eran los productos que las potencias hacia 1945.
mundiales estaban racionando a me­ Un ejemplo del
dida que avanzaba el conflicto, fueron incremento de la
las áreas prioritarias del IFI. Así, la Si­ industrialización
derúrgica de Medellín recibió el apoyo en Colombia,
después de la
económico del instituto, en tanto que primera Guerra Mundial,
en Bogotá, también bajo su iniciativa,
se fundó la primera fábrica de llantas
del país, Icollantas, creada en 1942.
En el sector químico, se impulsó la
primera planta de cloro electrolítico
en Bogotá, en 1943: la Industria Na­
cional de Cloro. Pero la mejor expre­
sión de los esfuerzos mancomunados
del Estado y de los industriales pri­
vados colombianos fue también la pro­
moción de la primera fábrica de ácido
sulfúrico, Sulfácidos, creada en 1941,
apoyada por el IFI, pero resultado de
la iniciativa del ingeniero Luis Santia­
go Botero O., quien con clara men­
talidad empresarial había presentado
como tesis de grado en la Escuela de
Minas de Medellín un proyecto para
una fábrica de ácido sulfúrico.
La creación del IFI indicaba, por
tanto, que los industriales colombia­
nos sabían ya que podían utilizar al
Estado para la consecución de sus fi-
342
Vista panorámica nes particulares. Justamente la unifi­
del complejo cación de intereses y la conciencia de
industrial de su poder como clase social se manifes­
Coltejer, en
Medellín, a fínales taron con la fundación, no por casua­
de los años 50. lidad en Medellín, de la Asociación
En este momento, Nacional de Industriales, Andi, el 11
las empresas de septiembre de 1944. Era la culmi­
industriales alcanzan nación lógica no sólo del enriqueci­
altísimo desarrollo
como sociedades miento y poder económico que les ha­
anónimas abiertas: bían deparado los negocios de la gue­
pronto las utilidades rra, sino también de la confluencia de
llegarán a superar intereses por parte de los distintos gru­
el 100 % del capital. pos de industriales colombianos, que
antes de 1944 carecían de criterios uni­
ficados y permanecían relativamente
aislados en asociaciones regionales
como la Industria Nacional en Mede-
llín o la Asociación de Productores y
Fabricantes en Cali. Había que pre­
pararse, entonces, de manera profe­
sional, para asumir y dirigir los nego­
cios. Y así como Medellín contó du­
rante mucho tiempo con la Escuela de
Minas para proveerse de sus cuadros
ejecutivos y empresariales, Bogotá
empezó a hacer lo mismo con la fun­
dación, en 1943, de la Escuela de Ad­
ministración Industrial y Comercial
del Gimnasio Moderno, cuyo primer
director fue, tampoco por casualidad,
Carlos Lleras Restrepo.
La iniciativa empresarial colombia­
na llegó a sectores donde antes había
predominado el taller artesanal. Sec­
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
tores como el de la madera o el eléc­
trico, si bien empezaron en pequeña
escala, fueron progresivamente con­
solidándose. Como pequeño taller de
reparación de artículos eléctricos que
instaló en 1941 en Medellín José Ma­
ría Acebedo inició operaciones Ha-
ceb. La entrada paulatina al negocio
en 1943 y 1953 de los hermanos del
fundador originó precisamente la sigla
de la empresa, Haceb, Hermanos
Acebedo. También como una peque­
ña sociedad familiar, Camacho Rol-
dán comenzó la que con el tiempo lle­
garía a ser la principal fábrica de mue­
bles del país, Artecto, fundada en Bo­
gotá en 1941. Cuando terminó la se­
gunda guerra mundial, el país había
cambiado drásticamente su panorama
industrial. El censo industrial de 1945
encontró que existían en Colombia
cerca de 7.849 establecimientos indus­
triales de pequeño, mediano y gran ta­
maño, que empleaban unos 135.400
trabajadores. Una parte muy impor­
tante de éstos, más de 30.000, se en­
contraban en las fábricas de Antio-
quia. En los años de la guerra, sin em­
bargo, una nueva relación de domi­
nación se había consolidado: el do­
minio de la fábrica sobre la ciudad. En
1943, Coltejer tenía ya 4.500 obreros,
de cada uno de los cuales dependían
en promedio 6 personas. Por tanto,
sólo de Coltejer derivaban su subsis­
tencia 27.000 personas, o sea, más del
16 % de la población de Medellín.
La edad de oro
de la sociedad anónima (1945-1953)
Alberto Galindo, periodista y político
liberal, no cesó de hostigar desde las
páginas editoriales de El Liberal, de
Bogotá, al gobierno de Mariano Os-
pina Pérez, acusándolo de estar ínte­
gramente en manos de los altos poten­
tados de la Andi. En un editorial de
abril de 1949, afirmaba: «Ahora son
únicamente los personeros del gran
capital y de la industria protegida, los
que tienen acceso a los consejos pri­
vados, los que estudian la política eco­
nómica del gobierno y negocian los
Capítulo 14
tratados de comercio, y señalan las
orientaciones que se hayan de seguir
en las conferencias aduaneras, y son
los llamados a declarar como voceros
del punto de vista oficial en las comi­
siones legislativas o a señalar las con­
diciones en que el capital extranjero
puede venir a competir con ellos mis­
mos. Hace cinco años representantes
de la CTC y de los gremios de em­
pleados se sentaban en las juntas eco­
nómicas integradas por el presidente
López, al lado de los delegados de la
Andi, de las cámaras de comercio y de
las sociedades agrícolas. Ahora los de­
legados obreros y de la clase media no
asisten.»
Tenía razón el periodista Galindo.
El gobierno de Ospina Pérez había
sido el gobierno de los industriales. Él
se había rodeado de sus pares, pues el
mismo presidente venía de las filas de
la capa empresarial más dinámica en
esas décadas, la antioqueña. Era ape­
nas natural, entonces, que el gobierno
elegido desde 1946 estuviera al tanto
de las principales oportunidades eco­
nómicas de la posguerra y adecuara el
343
aparato estatal a las mismas. Con esta
carta abierta del Estado y fortalecida
con los negocios de la guerra, durante
la cual había acumulado 180 millones
de dólares como reserva, debido a los
buenos precios internacionales del
café, la clase social de los industriales
colombianos se aprestó a gastar esa
suma en el ensanche de las fábricas ya
existentes y en el montaje de otras
nuevas. Los industriales conocieron,
en la posguerra, una segunda edad de
oro.
La emisión popular de acciones se
había constituido en uno de los prin­
cipales mecanismos de financiación de
la industria nacional, ciertamente.
Hubo emisión y venta indiscriminada
de acciones y era normal en regiones
como Antioquia que viudas, obreros,
huérfanos, sirvientas y campesinos es­
tuvieran pendientes de la cotización Convencionistas
de sus acciones y del reparto de divi­ liberales reunidos
dendos. En verdad, en ninguna otra en Apulo,
parte del país las empresas industriales Cundinamarca,
alcanzaron tal desarrollo en socieda­ visitan las
instalaciones de
des anónimas abiertas. Empresas Cementos Diamante,
como Coltejer operaban de la siguien- en julio de 1931.
344
te manera: primero, se traía la ma­
quinaria con crédito otorgado parte en
Colombia y parte por los fabricantes
extranjeros. Una vez que entraba a
trabajar la maquinaria se emitían ac­
ciones, y la utilidad que producía la
nueva maquinaria podía atender a los
dividendos de las viejas acciones, a las
nuevas y aun aumentarlos para ambas.
De esta manera, se alcanzaron enor­
mes ganancias. Hubo empresas indus­
triales que durante la posguerra logra­
ron utilidades que llegaban a más del
ciento por ciento de su capital. Cinco
empresas, a saber, Coltejer, Fabrica-
to, Compañía Colombiana de Tabaco,
Cemento Diamante y Azucarera del
Valle, con un capital de 54 millones de
pesos, obtuvieron en el corto lapso de
1947 a 1949 utilidades de 123 millones,
o sea, del 226 % sobre el capital pro­
pio. En casos particulares, Coltabaco
logró un porcentaje de utilidades de
360 %, Fabricato de 289 % y Coltejer
de 178 %. Las acciones de estas tres
empresas valían, conjuntamente, 290
millones de pesos en 1949.
En la zona antioqueña se produje­
ron grandes ensanches de las fábricas
textiles y se inició la producción de fi­
bras artificiales con la fundación de
Colterayón, filial de Coltejer, en 1947.
La imposibilidad de obtener rayón de
buena calidad y un presunto engaño
de los proveedores de la maquinaria
llevaron al cierre de la fábrica en 1954,
y sus equipos fueron cambiados por
acciones con la compañía Indurayón,
de mejor éxito, fundada en Barran-
quilla en 1940.
El grupo de industriales vinculado a
Simesa emprendió la fabricación de
refractarios sílico-aluminosos para ob­
tener una integración mayor con la
producción siderúrgica; para lo cual
fundaron Erecos en 1946. Cementos
Argos fundó otras subsidiarias como
Cementos Caribe, en Barranquilla en
1949, y se asoció un año después con
Cementos El Cairo, constituyéndose
en el grupo cementero más poderoso
del país. En 1949 fue creada en Me-
dellín la empresa de empaques de
plástico y papel Shellmar, con capital
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
extranjero. Esta penetración del ca­
pital foráneo en suelo antioqueño, tra­
dicionalmente renuente a su entrada
no era sino un síntoma de lo que es­
taba sucediendo en todo el país. En
Antioquia continuaba la modalidad de
empresas mixtas, como en el caso de
Peldar. Fundada en 1939 por los her­
manos Pedro Luis y Darío Restrepo,
de cuyos nombres tomó su razón so­
cial: Pedro Luis y Darío, se asoció en
1949 con la gigantesca empresa nor­
teamericana Owens-Illinois, de las
mayores del mundo en fabricación de
vidrio. Se iniciaba, así, el proceso de
absorción por parte del capital extran­
jero de industrias gestadas por la ini­
ciativa nacional.
En la zona central del país, su em­
presa bandera, Bavaria, no sólo se ex­
pandió mediante la creación de diez
nuevas plantas sino que también se
modernizó sustituyendo los gerentes
empíricos por ingenieros, introducien­
do campañas de seguridad industrial y
seleccionando su personal con psicó­
logos del Instituto de Psicología de la
Universidad Nacional. Por lo demás,
las medidas gubernamentales de Os-
pina Pérez de prohibir la fabricación
de bebidas artesanales, como la chi­
cha, puso a disposición de Bavaria
mercados como los de Cundinamarca
y Boyacá, de cien millones de litros
anuales de consumo de bebidas fer­
mentadas. Era una carambola de va­
rias bandas, pues al Estado le era más
cómodo también cobrar impuestos a
una sola empresa que a cientos de pe­
queños establecimientos. Además, se
inducía al pueblo a adquirir hábitos de
bebida más higiénicos.
La posguerra presenció la irrupción
a la vida industrial de una ciudad que
no parecía tener mayor vocación para
ella: Cali. Sus pocas fábricas, manu­
facturas o artesanías habían sido pro­
movidas por extraños a la región, antio-
queños y judíos, italianos y españoles,
libaneses y turcos. Estos antecedentes
quizá expliquen el verdadero trans­
plante de capital norteamericano y eu­
ropeo que se dio en Cali durante la
posguerra, empezando con Eternit Pa-
Capítulo 14
cífíco y Goodyear, en 1945; Croydon
del Pacífico, en 1946; Cartón de Co­
lombia y Unión Carbide, en 1947; Ce-
lanese, en 1950; Chiclets Adams, en
1953; Facomec, en 1954; además de
numerosos laboratorios e industrias
químicas europeos y americanos como
Abbot, Squibb y Hoechst, entre otros.
En otros casos la penetración del ca­
pital foráneo contó con la imprevisión
de los empresarios de la región, como
en el caso de Cartón de Colombia,
empresa constituida inicialmente con
50 % de capital nacional y 50 % ex­
tranjero. La introducción, en 1950, de
los equipos Foudrinier, los más avan­
zados para producir cartón y papel
kraft, llevó a la empresa casi al cierre
debido a la estrechez del mercado co­
lombiano y a la caída de los precios in­
ternacionales. La única salida fue ven­
der parte de las acciones al socio nor­
teamericano, que quedó finalmente
con el 66 % de ellas.
El caso de Cali expresaba un fenó­
meno crucial que empezaba a acon­
tecer en el país. El acelerado proceso
industrial en Colombia a partir de la
posguerra se estaba haciendo en estre­
cha relación con las multinacionales
norteamericanas y en conformidad
con la política exterior de los Estados
Unidos. Durante la segunda guerra y
la inmediata posguerra, los Estados
Unidos venían siendo el centro prin­
cipal de una nueva revolución indus­
trial, la revolución científico-técnica, y
comenzaban a ejercer el monopolio
casi absoluto de las nuevas tecnologías
que, aplicadas a la industria, empe­
zaban a cambiar por completo las ba­
ses de la producción mundial. Lo que
acontecía en ciudades como Cali, en la
posguerra, era las primeras avanzadas
de las empresas norteamericanas que,
beneficiarías de las enormes inversio­
nes del Estado para la investigación,
empezaban a ejercer su dominación
económica sobre los países pequeños.
El período de la posguerra señaló
también la primera gran experiencia
del Estado colombiano como empre­
sario. Áreas químicas prioritarias
como la producción de soda y deriva­
345
dos se iniciaron con la creación, por
iniciativa del IFI, de la Planta de Soda
de Zipaquirá, cuyas operaciones em­
pezaron en 1953 utilizando el proceso
de amoníaco Solvay que, además de
soda cáustica, producía carbonato y
bicarbonato de sodio. La creación de
la siderurgia de Paz del Río, con la
que se entraba definitivamente a la
edad del acero, pareció ser fruto de
una de las primeras decisiones de ra­
zón de Estado que conoció el país.
Proyectada para redimir una de las re­
giones más deprimidas industrialmen­
te, el oriente colombiano, pronto dejó
de ser un símbolo regional para cons­
tituirse en una bandera nacionalista
enarbolada contra las misiones y ban­
cos internacionales opuestos a su ins­
talación. Todos los estudios prelimi­
nares confirmaban las magníficas con­
diciones, casi únicas en el mundo, en
cuanto a los costos de acopio, es decir,
los costos de extracción de materias
más los de su transporte. Existía, en
efecto, abundante disponibilidad en
Boyacá de carbón, caliza, mineral de
hierro y agua. En 1948 se dictó la Ley
45 de 15 de diciembre creándose la
Empresa Siderúrgica Nacional de Paz
del Río, en la cual el gobierno subs­
cribió el 51 % de las acciones y el resto
el IFI y particulares. En 1949, se adop­
tó el novedoso sistema de eximir par­
cialmente del pago de impuestos de
renta y patrimonio a los contribuyen­
tes que subscribieran acciones de la
empresa siderúrgica.
Sin embargo, el concepto adverso
a Paz del Río presentado en 1950 por
la misión Currie, que en vez de una
siderúrgica integrada recomendaba
plantas medianas a base de hornos
eléctricos, pareció detener la empresa.
La sensibilidad de la opinión pública
nacional, que venía siendo preparada
por la prensa para la realización de la
obra, se sintió herida en lo más hondo.
La controversia sobre Paz del Río se
convirtió entonces en un problema na­
cional, y el país en general entró a res­
paldar la empresa como símbolo de
soberanía económica y del derecho a
la industrialización. La conmoción po­
346
lítica suscitada recordaba, aunque en
escala más ampliada, la exaltación pú­
blica producida a raíz de la fabricación
del primer riel durante el gobierno de
Núñez. Se desistió del capital nortea­
mericano y se acudió al francés. Las
fuerzas políticas nacionalistas se ha­
bían constituido, de este modo, en la
partera de la nueva sociedad que daba
su tránsito hacia la edad del acero.
No menor debate causó la tercera
experiencia empresarial estatal, la or­
ganización de Ecopetrol. En 1920, ha­
bía sido entregada por el gobierno de
Colombia la Concesión de Mares a la
Tropical Oil Company para ser explo­
tada por treinta años, al cabo de los
cuales el campo petrolero y todas las
instalaciones debían revertir al Estado
colombiano. Establecida con este fin
en 1950 la Empresa Colombiana de
Petróleos, Ecopetrol, los contratos de
asesoría técnica que suscribió con la
Standard Oil Company para explora­
ción y refinación fueron vistos por al­
gunos sectores de la opinión pública
—como el aguerrido sindicato de Eco-
petrol y la USO— como astutas ma­
niobras de las multinacionales petro­
leras para perpetuarse en el dominio
de la empresa. Con todo, los primeros
años de funcionamiento independien­
te de la empresa arrojaron excelentes
resultados productivos si se toma
como indicador el hecho de que Co­
lombia continuaba siendo el octavo
productor mundial de petróleo. A pe­
sar de lo cual, ciertos fenómenos ad­
ministrativos internos indicaban que la
modernización del Estado colombiano
no iba a la par con la de la industria:
en Ecopetrol, cargos administrativos
principales e incluso puestos técnicos
de alta responsabilidad empezaban a
ser adjudicados con criterio de pre­
benda política.
La ampliación del sistema industrial
durante la posguerra se reflejó en el
censo de 1953, cuando se detectaron
11.243 establecimientos industriales,
incluyendo algunos de carácter arte­
sanal, con cerca de 200.000 trabaja­
dores. Esos nuevos contingentes del
obrerismo provenían sin duda del
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
campo, donde el fenómeno de la Vio­
lencia a la par que la mecanización de
la agricultura estaban dejando, entre
1945 y 1955, sin tierra y sin oportuni­
dades de trabajo a enormes capas de
población campesina. Las grandes in­
dustrias que se ensancharon o las nue­
vas fábricas que se crearon durante la
posguerra absorbieron débilmente
esos contingentes de migrantes, debi­
do a que operaban con técnicas de alta
productividad. Pero el fenómeno del
dualismo industrial, es decir, la persis­
tencia en distintas ramas productivas
de empresas modernas y de pequeños
establecimientos con técnicas muy pri­
mitivas o artesanales, fenómeno que
se acentuó a partir de 1945, permitió
asimilar gran parte de los migrantes
del campo. El desarrollo de pequeñas
y medianas industrias, con técnicas
atrasadas y alto volumen de mano de
obra, se empezó a dar preferencial-
mente en actividades complementa­
rias a la gran industria, de la cual se
convertían en verdaderos satélites.
Las grandes empresas continuaron
con sus programas de bienestar para el
trabajador en vivienda, salud, presta­
ciones, bonificaciones y ahorro, pero
desde 1951, con la creación del Insti­
tuto Colombiano de Seguros Sociales,
el Estado asumió las responsabilida­
des de salud y prestaciones obreras.
La mano de obra vinculada de tiempo
atrás a las empresas industriales y ca­
racterizada por una gran tradición de
lucha sindical fue sometida a mayores
controles. Aparecieron en empresas
como Bavaria los departamentos de
relaciones industriales mediante los
cuales se observaba al trabajador, se
conocían sus necesidades y aspiracio­
nes, y se escuchaban sus quejas, todo
lo cual permitía integrarlo mejor a la
empresa y obtener de este modo ma­
yor armonía y paz industriales. La in­
troducción de técnicas modernas
como la del «color en la industria»
procuró también controlar el compor­
tamiento del obrero y del empleado
cambiando los estímulos ambientales
de acuerdo a la psicología del instinto,
muy en boga en esos años.
Capítulo 14
En este contexto, se fundó en 1946
la Unión de Trabajadores de Colom­
bia, UTC, cuyo crecimiento se hizo en
gran medida a expensas de la comba­
tiva pero ya decadente CTC. La ma­
yor complejidad de las relaciones in­
dustriales se manifestó con la promul­
gación, en 1950, del Código Sustanti­
vo del Trabajo, que estatuía la contra­
tación colectiva, el salario mínimo y
que, en general, entraba a regular de
una manera más moderna las relacio­
nes obrero-patronales recogiendo en
sí misma toda la legislación laboral an­
terior. Hacia 1951 se produjo una
fuerte recesión mundial que fue apro­
vechada por las empresas del país para
racionalizar sus costos de producción.
El capital criollo había aprendido la
lección de saber utilizar aun las cir­
cunstancias más difíciles como con­
diciones favorables para su repro­
ducción.
E1 salto brusco a la revolución
industrial (1953-1960)
Según la tradición oral boyacense, fue
el ingeniero Olimpo Gallo, un indivi­
duo muy pobre que, por lo mismo, ha­
bía tenido que estudiar su carrera por
correspondencia, quien descubrió en
la década de 1930 los yacimientos mi­
nerales de Paz del Río. Él mismo gus­
taba de repetir la historia: «Se me
nombró para construir el puente Ola­
ya Herrera donde es hoy Paz del Río.
Allí trabajaba y estudiaba con ahín­
co... cuando de pronto advertí que
una piedra se resistía a los golpes de
la almadana y al cincel acerado. Di al­
gunas órdenes sobre cómo continuar
los trabajos; y, podría decir, me lancé
en compañía de un peón por esos
montes, a investigar y analizar el te­
rreno; subí a la loma y más era mi
asombro. Desde ese miércoles por la
tarde y durante nueve días seguidos
anduve recorriendo el terreno, toman­
do datos y haciendo planos. Dieciocho
kilómetros de extensión por sesenta
metros de alto. La montaña de hierro
de más alta calidad obtuve como re­
sultado. Además, veneros de carbón y
347
de cal a sus alrededores. ¡Esto era el El presidente
prodigio! Consulté mis libros de estu­ Mariano Ospina Pérez
dio varias veces, para constatar que no visita las
era una ilusión, y quise llorar porque instalaciones
siderúrgicas
me di cuenta de la magnitud de la he­ de Paz del Río,
rencia, de este inmenso caudal que proyecto que fue
dejo a Colombia.» puesto en marcha
La célebre observación de que los durante su gobierno
y que significó
países atrasados y pobres están pobla­ la entrada del país
dos de masas de ignorantes subidos so­ a etapas más avanzadas
bre montañas de oro parecía corro­ de la revolución
borarse una vez más. El arribo a las industrial.
etapas más avanzadas de la revolución
industrial se producía, por tanto, de
una manera casual, por azar. Los go­
biernos de Ospina Pérez, Laureano
Gómez y Rojas Pinilla se encargaron
de embarcar al país en una aventura
tecnológica sin precedentes, inaugu­
rando el último de ellos la planta si­
derúrgica de Belencito el 13 de octu­
bre de 1954. De un solo golpe, sin
transiciones, se colocaban en manos
de técnicos y obreros colombianos
toda suerte de innovaciones técnicas
avanzadas: un mezclador de 500 to­
neladas para recibir el arrabio líquido,
tres convertidores Thomas, un horno
para cocer los fondos de los converti­
dores, un horno eléctrico, una planta
de calcinación de dolomita y otra de
preparación de escoria Thomas. La si­
derúrgica de Paz del Río se convirtió
348
en una pequeña Babel, donde acudie­
ron inicialmente más de 6.000 obre­
ros, técnicos, ingenieros y administra­
dores de todo el país y de muchas na­
cionalidades. Había ingenieros y téc­
nicos franceses, mexicanos, america­
nos y alemanes. En 1956, Paz del Río
contaba ya con 6.463 trabajadores, la
mayoría de Boyacá, y 576 empleados
administrativos y técnicos. No faltaron
a la cita con el acero los mineros del
Chocó, llevados equivocadamente por
un ingeniero alemán, quien había oído
hablar de la gran capacidad minera del
negro de esa región. Nadie le aclaró
que lo eran, ciertamente, pero de río.
Este último error no fue, empero, el
más grave de los cometidos inicial­
mente. La operación de la planta fue,
en efecto, durante sus primeros diez
años, una verdadera calamidad. Lo
cual demostraba que el país no podía
dar el salto a la revolución industrial
abreviando etapas tecnológicas me­
diante decretos oficiales. Iniciadas las
operaciones en 1954, un año después
la planta no había alcanzado siquiera
la mitad de su capacidad nominal de
100.000 toneladas, pues sólo había
producido 35.175 toneladas de acero.
En marzo de 1956, se presentó un tro­
piezo en el funcionamiento del alto
horno que significó una disminución
del 50 % en la cantidad de arrabio
producido durante dos meses. A fi­
nales de ese mismo año, debido a
errores de diseño, la planta lavadora
de carbón presentaba deficiencias en
su rendimiento. Lo mismo sucedía, en
1957, con el horno eléctrico. En 1958,
uno de los generadores de la central
de fuerza sufrió un grave daño en tan­
to que el revestimiento del alto horno
se desgastó antes del término calcula­
do. Desde su sitio de aislamiento im­
puesto por la dictadura militar, Alber­
to Lleras Camargo, como un eco de
las advertencias de la misión Currie,
afirmaba en 1957: «Los directores de
la revolución industrial de los países
infradesarrollados tienen responsabi­
lidades morales mucho más pesadas y
complejas... Su misión no termina en
producir. Tienen, también, en cual­
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
quier forma, que educar pueblos para
el uso ordenado y prudente de su pro­
ducción. Todo lo demás, si no es un
riesgo, es cuando menos un gran des­
pilfarro, una auténtica orgía de mate­
riales costosos, condenados a la des­
trucción.» En efecto, el papel que
tuvo la mano de obra en esa operación
deficiente de Paz del Río pareció ser
determinante. La experiencia prein­
dustrial de los primeros contingentes
obreros de la siderúrgica no superaba,
en verdad, el laboreo de la tierra con
bueyes y con arados de madera, la
confección doméstica de tejidos, y las
actividades mineras a pico y pala. Esa
poca adaptación al trabajo industrial
se reflejó en la alta accidentalidad,
que en algunos meses de 1954 y 1955
llegó a 30 muertos mensuales. La ines­
tabilidad era enorme, pasando por la
planta los tres primeros años más de
14.000 trabajadores. Otros obreros se
retiraban, volvían a sus faenas agrí­
colas y retornaban un tiempo después
a la siderúrgica.
A pesar de todo, el impacto regio­
nal y nacional de la creación de la si­
derúrgica de Paz del Río fue conside­
rable, sobre todo en lo que se refiere
a la diversificación en la producción de
artículos metálicos, mecánicos y aun
químicos. Después de 1954, empiezan
a aparecer un sinnúmero de fábricas
medianas y pequeñas de muebles me­
tálicos, herramientas agrícolas y ar­
tículos domésticos. Cuando en 1959 se
desató otra ola emocional en favor de
la compra de un equipo de lamina­
ción, se adujo que 1.500 industrias de­
pendían de esa adquisición. Lo cierto
es que una empresa como Carboquí-
mica empezó operaciones en Bogotá,
en 1956, aprovechando un subproduc­
to de la cockería de Paz del Río para
fabricar benzol, toluol, xilol y naftali­
na; o Metalúrgicas Boyacá, que entró
a funcionar en 1963 con materias pri­
mas ciento por ciento suministradas
por Paz del Río.
La entrada en la edad del acero
coincidió con la puesta al día del país
en otras etapas tecnológicas cuyas
consecuencias aún no repercutían en
Capítulo 14 349

Colombia. Así, también en la década centralizada, implicaba la prohibición

de 1950 irrumpieron por primera vez de toda sugerencia, enmienda o co­
en gran escala los métodos que, a co­ rrección suscitadas por el trabajador.
mienzos del siglo XX, habían revolu­ Buzones de sugerencias y taylorismo
cionado la organización del trabajo al tiempo en una misma fábrica era un
humano. Los tres elementos básicos contrasentido. Pero aun así, se alcan­
del sistema taylorista, llamado así por zaron récords de eficiencia extraordi­
su inventor, el ingeniero norteameri­ narios como los de los obreros colte-
cano Taylor, empezaron a ser aplica­ jerianos Jaime David o Bernardo Ce-
dos masivamente en la industria textil, ballos que llegaron a trabajar 120 uni­
la del caucho y la siderúrgica: obser­ dades, es decir, que estaban en capa­
vación cuidadosa, análisis y toma del cidad de hacer en sesenta minutos el
tiempo de los movimientos de cada equivalente de un trabajo de dos ho­
trabajador; medida precisa del costo ras. A otros se les aumentaron las car­
de cada operación y, por último, es­ gas de trabajo, pasando del manejo si­
tablecimiento de standards basados en multáneo de 10 telares al de 40.
estos cálculos. En Medellín, textileras En general, la industria textil co­
como Coltejer, Fabricato, Tejicóndor, lombiana obtuvo enormes ahorros de
Sedeco y Vicuña contrataron una costos, de tiempo y de trabajadores,
compañía norteamericana, la Ameri- con la aplicación de la ingeniería in­
can Associated Consultants, para apli­ dustrial. Coltejer prescindió de nu­
car los métodos de la ingeniería in­
dustrial que se empezaron a utilizar merosos trabajadores, que pudieron
desde 1955 sobre una población obre­ haber sido más si no hubiera inaugu­
ra fabril de cerca de 15.000 trabaja­ rado en 1957 tres nuevas plantas,
dores antioqueños. Hubo fábricas Doña María, Coltehilos y Planta de
como la de Sedeco, subsidiaria de Col- Acabados, que absorbieron parcial­
tejer, donde se alcanzaron verdaderos mente el personal cesante. Por lo de­
Planta de fundición
récords de eficiencia y de productivi­ más, esas nuevas plantas indicaban un de accesorios en
dad. En 1955, antes de implantarse el mayor proceso de diversificación y Simesa, Siderúrgica
sistema, Sedeco era una planta con centralización de capitales. La reac- de Medellín.
450 telares y 18.000 husos, operados
por 1.400 trabajadores. Luego de tres
años de racionalización del trabajo,
Sedeco aumentó sus telares a 1.000,
duplicándolos, y elevó el número de
husos a 25.000, pero ya tan sólo con
1.250 obreros. En Fabricato, salones
de producción de 100 operarios, 3 su­
pervisores y un jefe pudieron ser ope­
rados, después de aplicarse la ingenie­
ría industrial, con sólo 60 trabajado­
res. Incluso los obreros y supervisores,
en este último caso, llegaron a sugerir
no menos de 20 iniciativas para me­
jorar las condiciones de trabajo. Aquí
se daban los evidentes contrastes del
atraso. Pues el taylorismo se basaba
en la norma de que el obrero no es­
taba pagado para pensar sino para
operar y ejecutar las directrices ema­
nadas del centro de planeación de la
empresa, que piensa por el obrero. La
concepción taylorista, autoritaria y
350
ción de los trabajadores frente al tay­
lorismo se expresó en una serie de
huelgas presentadas en 1958. Las exi­
gencias extremas del Sindicato Único
de Trabajadores de Coltejer, en su
pliego de peticiones de febrero de
1958, iban más bien contra el carácter
autoritario del sistema que contra el
sistema mismo: «Se solicita a la Com­
pañía que, debido a los pésimos re­
sultados que la Ingeniería Standard ha
dado por medio de su sistema de tra­
bajo, la Empresa se abstenga de hacer
uso de tales métodos [...] Y para efec­
tos de carga de trabajo o precio de los
oficios, etc., se deberá negociar entre
el Sindicato y la Empresa.» En mayo
de ese mismo año, los 1.800 trabaja­
dores de Tejicóndor, mucho más de­
cididos que los de Coltejer, se lanza­
ron a una huelga contra la ingeniería
industrial que duró varios meses. El 13
de ese mismo mes de mayo estalló en
Cali la huelga de los 1.563 trabajado­
res de Croydon del Pacífico, también
contra el taylorismo. A partir de estos
conflictos primeros contra el sistema
Taylor, se crearon los comités parita­
rios de obreros y delegados de la em­
presa para el estudio y aceptación de
los incentivos y cargas de trabajo. De
todas maneras, a largo plazo, los con­
flictos generados en esta década nunca
se solucionaron del todo y emergieron
una y otra vez.
Para otras empresas, como Paz del
Río, la aplicación de la ingeniería in­
dustrial fue cuestión de vida o muerte.
Como se ha visto, el manejo y el man­
tenimiento de la planta no eran los
más eficientes. Hacia 1957, el Banco
Mundial y el Export-Import Bank,
con los que se gestionaban nuevos
préstamos para la ampliación de la
Acería, condicionaron su apoyo al me­
joramiento de la eficiencia administra­
tiva y operativa para aumentar así la
capacidad de pago de la empresa. La
firma norteamericana International
Business Colsultants emprendió una
gigantesca tarea de racionalización del
trabajo, colocando como áreas prio­
ritarias la supresión de personal su-
perfluo, la capacitación del personal y
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
la conservación preventiva de los equi­
pos. Otra medida complementaria fue
la instauración de una oficina de psi­
cología dedicada al enganche, selec­
ción y promoción de personal. Ésta
era una medida vital, pues Paz del Río
en sus seis primeros años de operación
tuvo un promedio de un 40 % de anal­
fabetos a su servicio. Como en los ca­
sos anteriores, la creación de comités
de evaluación paritarios fue una de las
medidas provisionales para amorti­
guar los conflictos suscitados. Por lo
demás, el sindicato de Paz del Río
mostró mucha iniciativa en estas ne­
gociaciones alrededor de la ingeniería
industrial, pues no sólo envió a sus de­
legados a los Estados Unidos a cono­
cer el sistema, sino que también entró
en contactos con sindicatos internacio­
nales del acero, como el de United
Steelworkers of America, quienes les
suministraron los manuales de incen­
tivos, curvas de salarios y métodos de
negociación del obrero siderúrgico
norteamericano.
En este complicado panorama tec­
nológico no faltaron iniciativas mucho
más avanzadas para solucionar los
problemas de rendimiento económico
de empresas como Paz del Río. En
efecto, se sugirió desde 1958 emplear
la programación lineal mediante la
aplicación de modelos matemáticos a
la producción, pero aún era temprano
para que rindiera frutos. Se carecía de
especialistas para su aplicación. Más
inmediata para el sistema industrial
colombiano, al que se estaban incor­
porando cerca de 150.000 trabajado­
res al año, según la prensa, era la ne­
cesidad de preparar 15.000 dirigentes,
repartidos en posiciones de media y
alta gerencia. No fue casual, entonces,
que se fundaran a finales de los años
cincuenta otras escuelas de adminis­
tración y negocios como la Eafit y la
Facultad de Ingeniería Administrativa
en Medellín, en 1959; la facultad de
Ingeniería Industrial en la Universi­
dad Industrial de Santander; la Escue­
la de Administración Pública, Esap,
en Bogotá, y otras más. La creación
del Servicio Nacional de Aprendizaje,
Capítulo 14
Sena, por su parte, se encargó desde
esa misma época en preparar y califi­
car el personal obrero requerido por la
industria.
Mientras tanto, el capital extranjero
continuaba su penetración en el país
mediante la creación de nuevas firmas
como Sherwin Williams, en 1955; Al-
kon Collins, en 1956; Bourroghs de
Colombia, en 1954; Kapitol, en 1958,
entre otras. Pero tanto las empresas
multinacionales como las nativas iban
produciendo en función de sus nece­
sidades una verdadera transformación
de la geografía nacional, en especial
por sus exigencias de energía eléctrica.
Así, en 1949, se inauguraba la central
Guadalupe II y en 1952 la de Ríogran-
de, ambas en Antioquia. En el Valle
del Cauca, se daba al servicio la de
Anchicayá, en 1955, en tanto que en
este mismo año se creaba la Corpo­
ración Autónoma Regional del valle
del Cauca, CVC, para generar y trans­
mitir energía eléctrica, regular aguas,
desecar e irrigar tierras en el valle del
río Cauca. En la zona central del país,
se dieron ampliaciones en 1955 en la
planta hidroeléctrica de Sueva II. Al
mismo tiempo, empresas como Col-
tejer y Fabricato instalaban o amplia­
ban sus unidades térmicas obteniendo
energía eléctrica a partir del carbón
quemado en sus calderas. En 1955, la
primera de esas dos empresas produ­
cía y consumía más energía eléctrica
industrial que cualquier ciudad de Co­
lombia, con la excepción de Bogotá,
Barranquilla y Medellín.
Hacia la concentración industrial
(1960-1968)
Los primeros años de la década de los
sesenta presencian el fin de una ver­
tiginosa carrera emprendida, desde
1956, por dos importantes empresas,
Coltejer y Fabricato, por la adquisi­
ción del primer equipo de computa­
ción electrónica. Parecía una cuestión
de prestigio. El proveedor era el mis­
mo, la IBM. Coltejer pareció tomar la
delantera cuando anunció que empe­
zaba a construir las instalaciones es­
351
peciales para los equipos. Fabricato,
entre tanto, parecía dudar. En junio
de 1960 salió desde Nueva York en
barco con destino a Cartagena el «Ce­
rebro Electrónico» IBM 650 para Col-
tejer. Y, efectivamente, el 29 de agos­
to de ese mismo año se pusieron en
funcionamiento en Coltejer los nuevos
y maravillosos equipos electrónicos,
compuestos por las máquinas calcula­
doras 650 y 655, dos impresoras 407 y
la 533 como fuente de entrada y salida
de datos. Fabricato, que parecía haber
perdido la carrera, continuó en su em­
peño, pero para aventajar a su rival
decidió solicitar, ya no la 650, sino
otro equipo más avanzado. Y, en efec­
to, un año después que su competidor,
en septiembre de 1961, instaló su «ce­
rebro», totalmente transistorizado,
dotado de una unidad de sistematiza­
ción 1401, una unidad lectora-perfo-
radora de tarjetas 1402, una impresora
1403 y la unidad de almacenamiento
en cinta magnética 729. De este modo,
si bien Coltejer instaló primero sus
equipos electrónicos, Fabricato instaló
los más modernos.
De una manera quizá un tanto apa­
ratosa, la industria del país entraba en
la era de la automatización y de la
computación. Otra empresa, Bavaria,
por esos mismos años también, había
dado el paso a la moderna computa­
ción. Poder calcular rápidamente los
costos y mejorar los balances era la ra­
zón de esa carrera, pero había algo
más no tan evidente: más que entrar
al ámbito de la tercera revolución in­
dustrial, esa carrera no hacía sino co­
rroborar la dependencia cada vez ma­
yor de la industria del país respecto a
las innovaciones tecnológicas de las
multinacionales norteamericanas que,
como en el caso de la IBM, vinculaban
estrechamente la investigación cientí­
fica pura a las aplicaciones comercia­
les. Automatización del proceso pro­
ductivo y utilización de una nueva
fuente de energía, la nuclear, eran dos
de las manifestaciones claves de la
nueva revolución científica y técnica.
El trabajo humano era eliminado en el
ciclo completo del proceso producti­
352
vo, empezando por la sustitución en
las oficinas del trabajo intelectual de
empleados, contadores y verificado­
res, mediante los computadores, tal
como comenzaba a suceder en Fabri-
cato, Coltejer y Bavaria. Habría que
esperar a la década del setenta para
aplicaciones más radicales de la com­
putación en la industria colombiana,
que implicaran la sustitución de mano
de obra. Otro aspecto clave que reveló
la carrera mencionada fue que sólo
podían tener acceso a las innovaciones
técnicas de la tercera revolución in­
dustrial las compañías nacionales que
estuvieran económicamente bien con­
solidadas, con suficiente respaldo fi­
nanciero y dispuestas a diversificarse
productivamente.
Justamente, durante la década del
sesenta, la economía del país se inter­
nó cada vez más profundamente en el
proceso de industrialización adoptan­
do el camino de la diversificación, que
modificó la estructura productiva tan­
to en ramas tradicionales como ali­
mentos, textiles, editoriales y aun con­
fecciones, lo mismo que en sectores
relativamente nuevos como papel,
maquinaria, equipos de transporte,
química y productos metálicos. El
contraste entre una empresa que se di­
versificaba y otra que no lo hacía lo
daban Everfit y Manhattan: mientras
la primera confeccionaba trajes de
precio mediano, sin gran diferencia­
ción del producto, la segunda se de­
dicó a trajes de precios elevados para
un mercado de altos ingresos, presen­
tando una amplia gama de productos
y una rápida introducción de artículos
nuevos que desplazaban a los ya exis­
tentes. La diversificación fue uno de
los principales mecanismos de expan­
sión de las antiguas ramas industriales.
Por el contrario, en nuevas indus­
trias que empezaron la fabricación de
empaques, productos químicos o equi­
pos industriales básicos, partes y pie­
zas, la protección del Estado fue vital,
pues afrontaban el problema de la re­
ducida dimensión de sus mercados.
Así se promulgaron medidas como la
Ley 81 de Reforma Tributaria de
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
1960, que estimuló, mediante exencio­
nes tributarias y arancelarias y apoyo
crediticio y cambiario, el desarrollo de
sectores específicos, como el metal-
mecánico o el del papel. A su calor
surgieron empresas como Incolma, en
Manizales; Vanylon, en Barranquilla;
Papeles Nacionales, en Pereira; He-
rragro, en Manizales; Laminaco, en
Medellín, o Propal, en Cali. En el im­
pulso a este último sector, el del papel
y cartón, el IFI tendría una destacada
participación, pues suscribió con Car­
tón de Colombia y la Container Cor-
poration of America un capital de 20
millones de dólares, en partes iguales,
para fundar Pulpapel, fábrica desti­
nada a la producción de pulpa a base
de maderas tropicales. Además, el go­
bierno le entregó una concesión de
15.000 hectáreas de bosques en la cos­
ta del Pacífico para utilizar las made­
ras nativas. La supermoderna planta
de Pulpapel, que inició operaciones en
1963 en la zona industrial de Yumbo,
requirió para su manejo de trabaja­
dores de elevada cultura técnica, ya no
estrechamente especializados, capaces
de moverse de un plano a otro de la
producción. Era la avanzada, en Co­
lombia, de un nuevo tipo de obrero re­
sultante de la tercera revolución in­
dustrial. Esos obreros, con elevados
salarios, no irían a vivir ya en barria­
das suburbanas sino en edificios mul-
tifamiliares, dispondrían de vehículo
propio e incluso asistirían a universi­
dades nocturnas.
Como en el caso de Pulpapel, otra
empresa moderna que se fundó en
1960 fue Propal, que empezó la pro­
ducción de pulpa de celulosa y papel
a partir del abundante bagazo de caña
que facilitaba la industria azucarera de
la región vallecaucana. La creación de
Pulpapel y Propal no sólo reveló fe­
nómenos de virtual monopolio que en­
traban a ejercer pocas empresas en de­
terminadas ramas, sino también pro­
cesos de desnacionalización de la in­
dustria colombiana. En efecto, entre
1958 y 1968, los mayores ritmos de
crecimiento industrial se efectuaron
en aquellas firmas donde el capital ex­
Capítulo 14
tranjero era dominante, lo cual lleva­
ba a la pérdida del control nacional de
decisión en actividades básicas como
el caucho, petroquímica, productos
farmacéuticos, refinación de petróleo,
electrónica, papel y vidrio. En algunos
casos, las deficiencias de la iniciativa
nacional facilitaron la intervención del
capital foráneo, como en la industria
automotriz, donde dos firmas, Col-
motores y Leonidas Lara e Hijos, in­
cumplieron los contratos suscritos con
el gobierno en 1956 y 1960, respecti­
vamente, de montar plantas de ensam­
blaje de gran capacidad. Lo cual dio
paso a la empresa norteamericana
Chrysler para que adquiriera el 60 %
de las acciones de Colmotores y em­
pezara a ensamblar, desde 1965, au­
tomóviles Dodge. Alrededor de la in­
dustria automotriz surgieron una gran
cantidad de pequeñas y medianas em­
presas satélites complementarias, un
ejemplo de las cuales fue Kapitol, fun­
dada en Bogotá en 1958 para fabricar
radiadores. Entre las pequeñas em­
presas y las grandes se empezaban a
configurar relaciones de alianza, su­
bordinación y dominación.
Un fenómeno crucial para la indus­
tria en la década de 1960 fue la escasez
de divisas, lo cual ponía en evidencia
que el proceso de industrialización co­
lombiano, surgido de un volumen de
divisas cada vez mayor para la impor­
tación de maquinaria y materias pri­
mas, se caracterizaba ciertamente por
el dominio creciente de la industria so­
bre la agricultura, pero, simultánea­
mente, por la subordinación de la in­
dustria a la agricultura de exportación.
Ante todo, la del café, aunque las ex­
portaciones de azúcar conocieron un
auge inusitado a lo largo de la década.
Ante esta situación, decretos oficiales
como el 444 de 1967, durante el go­
bierno de Carlos Lleras Restrepo, es­
tablecieron un severo pero racional
control de las divisas, mejorando el
manejo de las exportaciones e impor­
taciones mediante Proexpo y el Cat, y
regulando las inversiones extranjeras
mediante un régimen selectivo. La es­
casez de divisas y otros problemas que
353
enfrentó la industria nacional parecen
haber inducido a que la gran capaci­
dad interna en mantenimiento, con­
servación y reconstrucción de equipos,
en germen desde la segunda guerra, se
transformara en algo cualitativamente
diferente: en empresas metalmecáni-
cas completamente autónomas. Así
sucedió en Bavaria, Fabricato, Peldar
y Coltejer, en la última de las cuales
los antiguos Talleres Centrales dieron
origen a Futec, en 1963. En esta di­
versificación hacia sectores muy dis­
tintos jugaron papel fundamental la
capacidad financiera de las empresas
mencionadas, así como la decidida
orientación a concentrar en núcleos
reducidos de control un buen número
de empresas.
Durante la década de 1960, las ra­
mas industriales ya consolidadas antes
de 1950 dedicaron gran parte de su in­
versión en la reposición de equipo de­
preciado, modernizando las viejas ins­
talaciones. Así, la industria textil que
mantuvo durante esos años sesenta un
ritmo sostenido de exportaciones mer­
ced a que era competitiva internacio­
nalmente, introdujo entre otras inno­
vaciones técnicas el telar sin lanzade­
ra, que aumentaba extraordinaria­
mente la productividad del trabaja­
dor. Dicho telar, fabricado por la casa
Draper y de los cuales Coltejer im­
portó 100 en 1960, tenía un 40 % me­
nos de piezas, más duración para la
máquina por menor cantidad de mo­
vimientos, menos puntos de desgaste
y funcionamiento más suave de sus
piezas. Todo lo cual se traducía, pro­
ductivamente, en que en 24 horas el
telar sin lanzadera fabricaba 150 yar­
das de popelina mientras el telar au­
tomático producía sólo 112. El sector
siderúrgico se modernizó también no
sólo con la creación de la Siderúrgica
del Pacífico, Sidelpa, en Cali, y Forjas
de Colombia, en Bucaramanga, am­
bas en 1961, sino también mediante
ensanches y nuevos procesos produc­
tivos en Simesa, que desarrolló un
proceso autóctono de fundición de
hierro nodular, y en Paz del Río, que
pareció vivir tiempos mejores. Las
354
ampliaciones comenzadas desde 1964,
que comprendieron laminadoras, plan­
ta de trituración, hornos de foso y de
recocido y una línea de galvanización,
aumentaron enormemente la produc­
tividad del trabajador siderúrgico de
Paz del Río, la cual pasó de 18.5 to­
neladas anuales de lingote per cápita
en 1962 a 30 toneladas en 1967; y en
aceros terminados ascendió de 17.5 to­
neladas anuales en 1962 a 23.5 en
1967. El sector del cemento se diver­
sificó con la creación en 1961 de Car­
buro de Colombia y de una planta de
polivinilo en Cajicá, Cundinamarca,
por parte de las empresas Argos, Ca­
ribe, Nare y El Cairo. El panorama de
la industria química fue igualmente de
expansión, continuándose la tenden­
cia a dominar allí el capital foráneo.
Sin embargo, el acontecimiento más
importante en esta rama fue la crea­
ción de la ciudadela industrial de Ma-
monal, donde empezaron a concen­
trarse desde la década del sesenta em­
presas como la Petroquímica Colom­
biana, Abocol, Dow Colombiana, Ca-
bot, Polimer S. A., Daniel Lemaitre y
Compañía, y la Planta de Soda. En la
industria editorial el hecho más nota­
ble fue la transformación en grandes
empresas de compañías que habían
sido fundadas en pequeña escala, sien­
do el caso principal el de Carvajal, en
Cali. Fundada en 1904, adquirió en 1960
rotativas offset, y en 1962 componedoras
fotográficas, las primeras en Latinoamé­
rica; fabricó formas continuas para equi­
pos de computación y aplicó, en 1966, la
investigación de operaciones para opti­
mizar el corte de rollos.
El fenómeno productivo más im­
portante de la década de 1960 fue, sin
embargo, la tendencia hacia la con­
centración de la producción industrial
en unas pocas firmas. Los casos más
elocuentes eran la producción cerve­
cera realizada por cinco firmas en 23
plantas; una sola firma, Bavaria, con
16 plantas realizaba el 68.2 % de la
producción bruta nacional; la indus­
tria de cigarrillos tenía una firma, Col-
tabaco, que con 7 plantas originaba el
88.3 % de la producción; en fin, en la
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
fabricación de papel y cartón, dos
compañías, Cartón de Colombia y
Propal, realizaban el 86.5 % de la pro­
ducción. La alta concentración indus­
trial no impedía, sin embargo, la exis­
tencia de una multitud de pequeñas y
medianas empresas satélites, con las
cuales la gran industria concentrada
establecía un amplio mercado de sub­
contratación. La alta concentración
industrial tenía que llevar, por fuerza
de necesidad, a que el control de las
firmas industriales estuviera cada vez
más en un número menor de propie­
tarios, es decir, a la centralización del
capital, cuya manifestación más clara
a finales de los sesenta fue el surgi­
miento de los llamados «conglomera­
dos». Hacia 1968, Coltejer, Bavaria,
Grasco, Intercol, Nestlé, Celanese,
Philips y Grace eran ya típicos conglo­
merados, es decir, un conjunto de uni­
dades de producción y de distribución,
organizado en varias empresas, bajo
nombres diferentes, pero obedeciendo
a un centro de decisión único. Coltejer
inició temprano su centralización me­
diante la absorción de Rosellón y Se-
deco: en 1959 absorbió Fatesa y la
convirtió en Coltehilos; en 1961 fundó
Furesa, que comenzó a fabricar tela­
res, y en 1965 Futec; en 1963 creó Del-
maíz y en 1965 Industrial de Yuca; fi­
nalmente, organizó Polímeros Colom­
bianos, en 1964, y Textiles Rionegro,
en 1969. Bavaria, en la que cada vez
era más importante el dominio del
grupo Santo Domingo de la costa at­
lántica, había llegado al campo inmo­
biliario con Edificadora San Martín, y
al metalmecánico con Unial.
A través de estos grupos y conglo­
merados fue más estrecha la vincula­
ción entre el capital financiero y el in­
dustrial. Al modificarse el sistema
bancario tradicional colombiano, se
facilitó la organización de grupos fi­
nancieros diversificados que, apoya­
dos en un banco, entraban en toda
suerte de actividades comerciales, fi­
nancieras e industriales. Los bancos
empezaron a comprar empresas indus­
triales, pero también estas últimas en­
traron a dominar y a apoderarse de
Capítulo 14
bancos. Por ejemplo, desde 1963, Ce­
mento Samper, agobiado por los cos­
tos laborales y con dificultades finan­
cieras para renovar sus equipos, deci­
dió entrar en la actividad financiera
aumentando su participación en el
Banco de Colombia y comprando ac­
ciones en Seguros Bolívar. Poco des­
pués, ante el éxito alcanzado, compró
acciones en el Banco de Bogotá, ven­
diendo las del Banco de Colombia. El
país presenciaba, paralelamente, la
aparición de un nuevo tipo de ejecu­
tivo y de empresario, con una visión y
arrojo más rapaces, que con un hábil
movimiento de acciones era capaz de
apoderarse no sólo de empresas com­
petidoras sino también de las compa­
ñías símbolo de alguna región. Una
nueva moral de los negocios aparecía,
entonces. La figura del pionero indus­
trial estaba ya relegada a la pequeña y
mediana industria. Con todo, en al­
gunas regiones que habían llegado tar­
de a la industrialización, como el Valle
del Cauca, el esfuerzo de sus líderes
para educar los cuadros ejecutivos y
empresariales llevó, por ejemplo, a
que Manuel Carvajal Sinisterra trajera
a figuras mundiales como Peter F.
Drucker, que inició la formación ad­
ministrativa de la primera generación
de aquellos cuadros de la comarca.
El patrón de industrialización co­
lombiano durante la década de 1960,
caracterizado por el montaje de plan­
tas altamente tecnificadas y por la in­
corporación de técnicas elevadamente
ahorradoras de mano de obra, deter­
minó una baja absorción de trabaja­
dores. Efectivamente, durante el pe­
ríodo 1958-1968, la industria fabril co­
lombiana sólo creó 66.000 empleos, es
decir, aumentó en un 29 %. El desem­
pleo empezaba ya a constituirse en
uno de los grandes problemas nacio­
nales. La pequeña y mediana indus­
tria, pero sobre todo las actividades
artesanales, con su alta asimilación de
mano de obra, amortiguaron parcial­
mente el problema. Se calculaba que
en 1964 existían en el país 372.120 ar­
tesanos urbanos y rurales. La irrup­
ción en Colombia del sistema indus-
355
trial no había acabado con la artesa­ Máquina de tejer
nía. Todo lo contrario, su expansión Sulzer, sin lanzadera,
se daba no en las regiones pobres sino instalada en
en los departamentos de más rápido Fabricato, de Medellín,
1976.
desarrollo. Relaciones de complemen-
tariedad y no de competencia parecían
darse, aunque también la existencia de
mercados cautivos sobre todo allí don­
de la población no tenía medios sufi­
cientes para comprar los productos de
la gran industria.
Fuertes conflictos laborales se pre­
sentaron a lo largo de la década de los
sesenta, constituyéndose la región de
Valle del Cauca en uno de los centros
principales. Hubo varias medidas para
apaciguar y controlar la animosidad de
los trabajadores de este último depar­
tamento, la principal de las cuales fue
la inauguración, a comienzos de la dé­
cada, de los Juegos Industriales del
Valle de Cauca, en los cuales partici­
paban trabajadores de casi todas las
factorías. El deporte se constituía, así,
en uno de los mecanismos más efec­
tivos de control social, tanto por sus
efectos sobre la recuperación psicofí-
sica del obrero, como por su versati­
lidad para la manipulación masiva de
la población. El trabajador colombia­
no, en general, empezaba a experi­
mentar, de este modo, las consecuen­
cias de la cultura de masas: televisión,
deporte, novelas en serie de mala ca­
lidad, literatura y cine pornográficos,
revistas amarillas de gran tiraje, que
tendían a ocupar una fracción cada vez
más importante de su tiempo libre.
356 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

Bibliografía
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Colombia, Bogotá, 1971.
ECHAvARRÍA, ENRIQUE. Historia de los textiles en Antioquia, Medellín, 1942.
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MESA, DARÍO. «Treinta años de nuestra historia, 1925-1955», en: Colombia, estructura política
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POVEDA RAMOS, GABRIEL. Políticas económicas, desarrollo industrial y tecnología en Colombia,
1925-1975, Bogotá, Colciencias, 1976.
Capítulo 15 357

Historia de la población de
Colombia: 1880 -2000
Anfiteatro del Hospital
José Olinto Rueda Plata San Juan de Dios,
en Bogotá, grabado por
Ricardo Moros Urbina
La población colombiana publicado en el
"Papel Periódico
a fines del siglo XIX. Ilustrado". Los largos
La decadencia demográfica períodos de guerras
civiles hacen que entre
l finalizar el siglo XIX, la pobla­
A ción colombiana reflejaba el im­
pacto de los largos períodos de guerras
civiles, inestabilidad política y estan­
1870 y 1905 el país
alcance el crecimiento
de población más bajo
de su historia: sólo
del 13 por mil.
camiento económico atenuado sólo
por fugaces períodos de bonanzas eco­
nómicas y frágiles intentos de recon­
ciliación política. Entre 1870 y 1905 el
país alcanza el ritmo de crecimiento
demográfico más bajo de su historia,
igual al de 1851-70, con un incremento
anual promedio de trece personas por
cada mil habitantes. Cien años antes,
a finales de la Colonia, el crecimiento
de la Nueva Granada era sensiblemen­
te superior. Superadas las luchas de la
conquista, se inicia durante los siglos
XVII y XVIII una fase de rápida expan­ Este cuadro de acelerada recupera­
sión demográfica, mestizaje y pobla- ción demográfica durante la Colonia
miento progresivos. Hacia 1778 la po­ varía, en cuanto a su intensidad, con
blación del país ascendía a cerca de el inicio de las luchas de la indepen­
ochocientos mil habitantes, y dos años dencia y se acentúa con el prolongado
antes del grito de independencia se es­ período de guerras civiles que sucedie­
timaba, quizá con exageración, en un ron a las gestas emancipadoras. Los
millón trescientas mil personas. censos levantados durante la Repúbli-
358 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

ca, pese a sus comprensibles deficien­ población, contribuyeron a la persis­

cias, ilustran con claridad el desaliento
demográfico característico del siglo
XIX (cuadros 1 y 2).
¿De qué manera la situación eco­
nómica, política y social proyectaba su
influencia sobre la dinámica demográ­
fica? Aunque de modo diferencial, los
parámetros demográficos determinan­
tes del crecimiento de la población (la
fecundidad, la mortalidad y las migra­
ciones internacionales) se vieron afec­
tados en su comportamiento a conse­
cuencia de la situación social imperan­
te. La mortalidad originada en las ac­
ciones de guerra, unida al desamparo
en que quedaban los hogares por la
ausencia forzosa de los varones adul­
tos, la falta de fuentes de empleo, la
escasez de alimentos, el atraso edu­
cativo, la miseria extendida y las epi­
demias y enfermedades, agravadas
por la incapacidad del Estado para
atender las necesidades básicas de la
tencia y aun agudización de elevados
patrones de mortalidad.
Los viajeros extranjeros que ocasio­
nalmente nos visitaban y los observa­
dores más perspicaces de nuestra rea­
lidad nos dejaron ilustrativas descrip­
ciones del estado de pobreza y atraso
de nuestras poblaciones.
Hacia 1867, publicó Miguel Samper
La miseria en Bogotá, un escrito en el
que daba cuenta de la situación social
de la capital de la República. Decía
Samper: «...Los mendigos llenan ca­
lles y plazas [...] Pero no todos los
mendigos se exhiben en las calles. El
mayor número de los pobres de la ciu­
dad, que conocemos con el nombre de
vergonzantes, ocultan su miseria, se
encierran con sus hijos en habitacio­
nes desmanteladas y sufren en ellas los
horrores del hambre y la desnudez
[...] Las calles y plazas de la ciudad es­
tán infestadas por rateros, ebrios, la-

Población de Colombia, según Estados (1825-1898) Cuadro 1

(en miles de habitantes)
Estado 18251 18351 18431 18511 18641 18701 18872 1898

Bolívar 122 178 192 206 217 242 336 375

Magdalena 56 61 62 68 89 89 115 132

Santander 201 262 306 360 378 433 565 640

Boyacá 209 289 332 380 456 498 615 685
Cundinamarca 189 256 279 317 393 414 550 630
Tolima 98 157 183 208 220 231 330 380
Antioquia 104 158 190 243 303 366 520 620
Cauca 150 210 269 324 386 435 635 800

Total 1.129 1.571 1.813 2.106 2.442 2.708 4.262

3.666
Fuentes: 1. Censos de Población. Varias publicaciones.
2. Vergara y Velasco, J. F. Nueva Geografía de Colombia, Bogotá, Imprenta de Vapor, 1901, pág. 841.
Capítulo 15 359

zarinos, holgazanes y aun locos [...] El

obrero no halla constante ocupación, Cuadro 2
ni el jefe de taller expendio para su
obra; el propietario no recibe arrien­ Tasas de crecimiento (en miles) de la población
dos ni alquileres; el tendero no vende, colombiana según secciones del país (1825-1870)
ni compra, ni paga, ni le pagan; el im­
portador ve dormir sus mercancías en Secciones 1825- 1835- 1843- 1851-
el almacén y sus pagarés en la cartera; 1835 1843 1851 1870
el capitalista no recibe intereses, ni el
empleado sueldo; los carros y las mu-
las andan vacíos; los edificios se que­ Panamá 14.0 4.3 21.2 20.8
dan sin concluir; los cultivadores ven­ Bolívar 26.9 10.7 4.9 17.1
den a vil precio sus papas, trigo, miel
y demás productos; los ganados y ca­ Magdalena 17.6 7.8 12.4 10.6
ballos están escasos y a la vez baratos; Santander 30.7 21.1 18.3 8.8
no hay numerario, o a lo menos es­
casea el legítimo; el crédito ha desa­ Boyacá 33.9 12.7 19.3 14.4
parecido porque no hay confianza y Cundinamarca 30.7 13.0 24.9 8.7
los pocos capitales que pudieran cir­
cular, se ocultan...». Cuadro cierta­ Tolima 46.6 14.6 15.3 12.3
mente revelador, aunque incompleto, Antioquia 41.8 22.4 36.5 21.2
del estado de postración en que se en­
contraba el país en esos años. Cauca 34.3 32.3 28.0 14.4
Pero la crisis social no sólo se pro­
yectó en la agudización de las condi­ Total 33.2 17.8 21.4 13.3
ciones de mortalidad. Es bien proba­
ble que el renuevo generacional se hu­ Fuente: Cuadro 1.
biera visto igualmente afectado. El re­
clutamiento forzoso de varones de to­
das las edades, la desintegración cuadruplicó en la centuria pasando de
familiar ocasionada por la Violencia, cerca de un millón de habitantes en
las separaciones conyugales prolon­ 1800 a más de cuatro millones a co­
gadas, el destierro y la migración obli­ mienzos del siglo XX.
gados, la viudez y la inestabilidad con­
yugal propias de épocas convulsiona­ La ubicación espacial
das debieron incidir en una reducción
significativa de las pautas de natalidad de la población
de los hogares. La baja proporción de Durante la República, el poblamiento
niños registrada en el censo de 1870 del territorio continuó operando en lo
revela de modo indirecto el descenso fundamental sobre las bases de la co­
de la natalidad en este período. lonización española. La accesibilidad
Al lento crecimiento natural gene­ a las comunicaciones internas y con el
rado por los elevados índices de mor­ exterior, los recursos mineros, la exis­
talidad y a una natalidad deprimida, se tencia de climas benignos y de mer­
sumó el efecto negativo de las migra­ cados locales y sobre todo la disponi­
ciones a los países limítrofes, cuando bilidad de una importante fuerza de
las persecuciones políticas amenaza­ trabajo aborigen imprimieron en gran
ban la libertad o la vida de los contra­ medida el carácter de nuestro desarro­
rios en desgracia. El efecto combinado llo económico y favorecieron los pro­
de estos factores da cuenta de la pro­ cesos de poblamiento, mestizaje y
gresiva decadencia demográfica nacio­ transculturación.
nal a lo largo del siglo XIX. A pesar de La Amazonia, la Orinoquia, las lla­
las condiciones adversas al desenvol­ nuras de la costa pacífica y las sabanas
vimiento demográfico, la población se de la costa atlántica, así como los va-

360
Cuartel de peones lles interandinos permanecían prácti­
en una hacienda camente despoblados a mediados del
antioqueña, siglo pasado. Los puertos de Carta­
a comienzos de siglo. gena y Santa Marta, las poblaciones ri­
En ese momento,
como en las últimas bereñas del Magdalena; las zonas mi­
décadas del siglo neras y las vertientes y altiplanicies an­
pasado, existe una dinas concentraban más del 90 % de
extraordinaria la población nacional. Hacia 1870, la
movilidad de la mitad de la población residía en el
población,
prácticamente en oriente colombiano (Santanderes, Bo-
todo el territorio yacá y Cundinamarca); el 30 % en el
nacional. Se destaca, sur-occidente, en lo que hoy son los
sobre todo, la departamentos de Antioquia, antiguo
colonización Caldas, Valle, Cauca, Chocó y Nari-
antioqueña en el
Gran Caldas y norte ño; el 8 % en el centro (Tolima y Hui-
del Valle y Tolima. la) y el 12 % en la costa atlántica.
Pese al notorio grado de concentra­
ción en el oriente colombiano, se evi­
denciaba una redefinición de los pa­
trones de asentamiento que habían
predominado durante la Colonia. Al
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
finalizar el siglo XVIII, en el oriente del
país se concentraba el 53 % de la po­
blación; en el sur-occidente sólo el
22 %; en la costa atlántica cerca del
16 % y en el centro el 9 %. Se observa
cómo, a lo largo del siglo XIX, la costa
atlántica va perdiendo importancia re­
lativa, al igual que el oriente, en favor
del occidente del país. Este crecimien­
to diverso obedeció básicamente al
efecto de la mortalidad diferencial de
las regiones, en gran medida deter­
minada por las condiciones desiguales
y cambiantes del desarrollo regional.
No debe concluirse de lo anterior
que las migraciones internas fueran de
poca importancia. Por el contrario, lo
que caracteriza al siglo XIX, y sobre
todo a las décadas finales, es la ex­
traordinaria movilidad de la población
prácticamente en todo el territorio na­
Capítulo 15 361

cional. Sin embargo, dichos éxodos tu­ más densamente poblados como Cun-
vieron un carácter marcadamente in- dinamarca, Boyacá, Santander y Antio-
trarregional, y en algunos casos inter­ quia. De esta suerte, los cambios en la
nacional. En Cundinamarca el auge de economía nacional fueron sentando las
la economía tabacalera de mediados bases de un desarrollo regional más
de siglo abrió nuevas fuentes a la in­ equilibrado.
versión nacional, desplazando capita­ En síntesis, las últimas décadas del si­
les e importantes contingentes de fuer­ glo XIX se caracterizaron por importan­
za de trabajo hacia la vertiente occi­ tes y generalizados desplazamientos de
dental de la cordillera oriental y al va­ poblaciones campesinas y aun urbanas
lle del Magdalena. En Los trabajado­ hacia las zonas rurales de las vertientes
res de tierra caliente, Medardo Rivas de las grandes cordilleras, predominan­
nos dejó una penetrante descripción temente en las tierras de climas medios,
del proceso de colonización del occi­ asiento de la economía agraria de la
dente de Cundinamarca. Miguel Sam- época.
per, Camacho Roldán y Eugenio La apertura de caminos, la construc­
Díaz, vinculados a estos acontecimien­ ción de ferrocarriles, el desarrollo por­
tos, produjeron, entre otros, una sig­ tuario y de la navegación fluvial, fueron
nificativa documentación acerca de la interconectando poblaciones, merca­
conquista de la vertiente occidental. dos, capitales y culturas, en medio de
De no menor intensidad fueron los convulsiones políticas, bajo crecimiento
desplazamientos originados en la ex­ demográfico e intermitentes crisis y bo­
plotación de la quina y posteriormente nanzas económicas.
del café, sobre todo en Norte de San­
tander, donde la vigorosa expansión
del cultivo arrastró a miles de cam­
pesinos del sur de Santander hacia Cuadro 3
este departamento y Venezuela. En el
sur de Colombia se registran igual­
mente corrientes migratorias hacia el Población de las principales ciudades* en el siglo XIX
Ecuador y en la costa atlántica no fue
menor el desplazamiento de población
hacia el departamento de Panamá, 18431 r%o 18511 r%o 18701
asiento de una intensa actividad co­
mercial durante este período. Dentro
de este panorama sobresale ese for­ Bogotá 40.086 -37.7 29.649 16.9 40.883
midable éxodo colectivo que consti­
tuyó el poblamiento del Quindío, co­ Medellín 9.118 51.4 13.755 40.6 29.765
nocido como «la colonización antio-
queña», en lo que hoy es el sur de Cali 10.376 16.6 11.848 3.8 12.743
Antioquia, el gran Caldas, y el norte
de los departamentos del Valle del 9.896 7.4 8.603
Cauca y Tolima. La numerosa funda­ Cartagena 10.145 -3.1
ción de pueblos durante las últimas
décadas del siglo XIX revela la inten­ Barranquilla 5.651 9.8 6.114 33.7 11.598
sidad, carácter y sentido de los nuevos
asentamientos poblacionales. Socorro 10.657 42.9 15.015 3.5 16.048
Con la extensión de la economía ca­
fetera en todo el territorio andino se Subtotal 86.033 0.4 86.277 17.2 119.640
crean fuentes alternativas de empleo
para los desocupados del campo, ca­ Fuente: 1. Melo, Jorge Orlando, «La Evolución Económica de Co­
nalizando a través de flujos migrato­ lombia, 1830-1900» en Manual de Historia de Colombia, tomo
II, Bogotá, Instituto Colombiano de Cultura, 1978/79.
rios internos la presión demográfica, * Comprende tanto la cabecera municipal como su área rural.
especialmente en los departamentos
362 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

El crecimiento urbano Durante los últimos años del siglo

XIX, se aprecian ya una cierta dinámica
No fueron favorables en aquellas dé­ de las actividades urbanas y un inci­
cadas las condiciones para el desarro­ piente proceso de urbanización en al­
llo urbano. A lo largo del siglo XIX, las gunas capitales de departamento como
llamadas «ciudades» eran poco más Medellín, Cali, Barranquilla y Bucara-
que villorrios. La capital del país, el manga. Sin embargo, hacia 1898, sólo
centro más importante, hacia media­ Bogotá superaba los 50.000 habitantes,
dos de siglo escasamente llegaba a los y las cuatro localidades que le seguían
30.000 habitantes; y El Socorro, la se­ en orden de importancia oscilaban en­
gunda ciudad, no contaba con más de tre 20 y 30 mil habitantes (cuadro 4). El
15.000 personas. En 1870, Bogotá ha­ hecho de que estos centros registraran
bía alcanzado los 40.000 habitantes; tasas de crecimiento dos veces supe­
Medellín se constituía en la segunda riores a las del promedio del país de­
ciudad del país con cerca de 30.000 re­ nota la canalización de flujos migra­
sidentes, y emergían como centros de torios internos y la definición de un
relativa importancia Cali y Barranqui- conjunto de núcleos que en el presen­
11a (cuadro 3). te siglo constituirían nuestras princi­
pales ciudades, advirtiéndose ya la
configuración de una malla urbana de
gran equilibrio regional.
Cuadro 4
La expansión demográfica
Poblaciones más notables en (1900-1960)
1898
En contraste con el languidecimiento
demográfico del siglo XIX, la presente
Bogotá 78.000 centuria se inicia con una vigorosa ex­
pansión favorecida por las nuevas con­
Medellín 30.000 diciones políticas económicas y socia­
Barranquilla 25.000 les que empezaba a registrar el país a
partir de la administración del general
Bucaramanga 20.000 Rafael Reyes. A lo largo de las pri­
Pasto 20.000 meras seis décadas de este siglo, el
crecimiento demográfico se irá hacien­
Cali 18.000 do cada vez más acelerado, llegando a
mediados de siglo al máximo ritmo de
Palmira 14.000 la historia demográfica nacional. En
Cartagena 12.000 este lapso la población se cuadruplica,
pasando de 4.3 millones en 1905 a 17.5
Cúcuta 12.000 millones en 1964. La población que a
San Gil 10.000 comienzos de siglo se incrementaba
anualmente en 13 personas por cada
Sogamoso 10.000 mil habitantes, llegaba a mediados de
la década del cincuenta a 32 por mil.
El Socorro 10.000 A diferencia de lo que ocurría a fi­
Ocaña 10.000 nes del siglo cuando se necesitaban
cincuenta años para que la población
Sabanalarga 10.000 se duplicara, hacia los años sesenta
cada duplicación tomaba sólo veinti­
Fuente: Vergara y Velasco, J. F.: Nueva dós años (gráfico 1).
Geografía de Colombia, Imprenta ¿Qué factores demográficos estaban
de Vapor, 1901, págs. 862 y 863. incidiendo para tan formidable expan­
sión? Como se sabe, el crecimiento de
Capítulo 15
una población es el resultado del com­
portamiento de la natalidad y de la
mortalidad, cuando no se presentan
movimientos migratorios de importan­
cia. El ritmo de crecimiento demográ­
fico aumenta cuando las diferencias
entre las tasas de natalidad y mortali­
dad se hacen mayores, y disminuye
cuando éstas se acortan.
Una natalidad elevada y constante
A pesar de no contar con estadísticas
exactas sobre nacimientos y defuncio­
nes para este período, se estima que
en el país existía un régimen de ele­
vada natalidad estimulado por las
creencias religiosas, las prácticas de
nupcialidad temprana, la ideología na-
talista del Estado, las necesidades de
expansión de la economía, los altos ín­
dices de mortalidad infantil y, desde
luego, la práctica muy reducida de mé­
todos de control natal. No es de ex­
trañar entonces que las tasas de nata­
lidad alcanzaran niveles entre 45 y 50
nacimientos por cada mil habitantes,
equivalentes a un promedio de siete u
ocho hijos nacidos vivos por mujer.
363
Hace parte ya del folclore nacional
la idea extendida de la excepcional ca­
pacidad procreadora del pueblo anti-
oqueño. Ciertamente llegaron a ser
ejemplares en esta región las familias
de copiosa descendencia, y en épocas
de expansionismo demográfico este
fenómeno llegó a convertirse en mo­
tivo de orgullo familiar y regional y, a
veces, en ejemplo de virtudes ciuda­
danas. Sin embargo, fuera de la ten­
dencia a matrimonios muy tempranos,
no existe evidencia de que los niveles
de fecundidad fueran superiores en
Antioquia a los del promedio del país.
Muy seguramente las pautas de orga­
nización de la propiedad y del trabajo,
la predominancia de climas benignos,
ingresos más elevados, y la existencia
de hábitos alimenticios e higiénicos fa­
vorables a la prevención y conserva­
ción de la salud determinaron una ma­
yor sobrevivencia de la progenie y la
formación de familias numerosas.
Las desiguales condiciones del de­
sarrollo socio-económico regional, la
rica heterogeneidad cultural del país,
las variadas formas de organización fa­
miliar y la disimilitud correspondiente
364 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

de condiciones de mortalidad infantil, mayoría carecían de los servicios pú­

dieron lugar a familias de tamaños di­ blicos básicos: agua potable, alcanta­
ferentes a nivel de las regiones y aun rillado, energía eléctrica, mataderos
entre localidades de un mismo depar­ públicos, plazas de mercado y servi­
tamento. Las estadísticas de la época cios asistenciales. Los bajos ingresos,
revelan ligeras diferencias de natali­ el pobre nivel educativo, los hábitos
dad entre regiones, lo que conduce a alimentarios y de higiene, las ende­
concluir que más que la existencia de mias y las enfermedades infecciosas y
regímenes distintos de fecundidad, lo parasitarias, entre otras patologías,
que determinó el diverso y cambiante daban cuenta de los elevados índices
crecimiento demográfico regional fue­ de mortalidad general e infantil de la
ron el influjo de las corrientes migra­ época. Hacia 1900 un colombiano vi­
torias y la vigencia de patrones diferen­ vía en promedio 28 años y anualmen­
ciales de mortalidad infantil y adulta. te, de mil nacidos vivos, no menos de
250 morían antes del primer año de
La lucha contra la enfermedad vida; ello explica por qué más del
60 % de las defunciones totales co­
y la muerte rrespondía a niños menores de cinco
Al empezar el presente siglo, las con­ años de edad.
diciones de vida y de salud eran su­ Con la recuperación observada en
mamente precarias para la inmensa todos los órdenes de la vida nacional
mayoría de los habitantes del país. No se inicia en el presente siglo la gran ba­
menos del 90 % de la población resi­ talla contra la mortalidad. En el trans­
día en el campo o en pequeñas loca­ curso de las primeras tres décadas, la
lidades, en donde los servicios de sa­ esperanza de vida se incrementa en 8
lud gubernamentales eran práctica­ años, llegando en 1930 a 36 años en
mente inexistentes. Aun los centros promedio. La mortalidad infantil des­
urbanos de alguna importancia en su ciende a 200 defunciones por cada mil
nacimientos y la mortalidad general a
27 defunciones por cada mil habitan­
tes (cuadro 5). Pese a estos signifi­
Cuadro 5 cativos avances, las condiciones de
mortalidad eran aún singularmente
Principales indicadores de la mortalidad adversas. Las principales causas de en­
(1900-1960) fermedad y muerte continuaban sien­
do las inmunoprevenibles: el paludis­
Esperanza de Tasa de Tasa bruta de mo, la anemia tropical, las enferme­
vida mortalidad mortalidad dades diarreicas, las respiratorias, la
Años viruela, el sarampión, la difteria y la
al nacer1 infantil (miles)2 (miles)2
(años) fiebre amarilla.
En 1920, en Cundinamarca, «el
1900 28.5 250 39 78 % de la población estaba afectada
1910 30.5 240. de uncinariasis, llegando al 95 % en el
35 municipio de La Mesa». Eran frecuen­
1920 33.0 215 32 tes todavía las epidemias, como la de
1930 36.1 201 27 «gripa» que azotó a Bogotá a fines de
1940 40.2 175 22 octubre de 1918, que en una semana
arrojó centenares de muertes. Un cro­
1950 48.9 122 17 nista de la época anotaba: «... Todavía
1960 58.2 78 11 en las farmacias hay porciúncula y
amanecen las esquinas empapeladas
Fuente: 1. Arriaga, Eduardo. América Latina: El descenso de la mor­ de carteles fúnebres e ingresan apes­
talidad y sus efectos demográficos, Bogotá, ACEP. 1974.
2. Cálculos del autor. tados a los hospitales que improvisó
la benemérita junta de socorros [...]
Capítulo 15
Pero ya es mucho que se hayan redu­
cido los enfermos a treinta mil, que
traten de reorganizarse varias activi­
dades ciudadanas y que vuelvan a fun­
cionar algunas instituciones tan cala­
mitosas como beneméritas...».
A medida que la población se fue
urbanizando, a la par que mejoraba el
nivel educativo y el Estado disponía
de recursos para programas de sanea­
miento ambiental e inmunización, los
avances en la salud se fueron haciendo
cada vez más notorios. Los adelantos
en las ciencias de la salud, la intro­
ducción del DDT y posteriormente de
los antibióticos, y el progreso en las
actividades preventivas fueron logran­
do un mayor control de las principales
causas de muerte, así como una re­
ducción sustancial en los niveles de
mortalidad. Entre 1940 y 1960 la mor­
talidad se reduce en un 50 %, pasando
365
de 22 a 11 defunciones por cada mil
habitantes. En este lapso la esperanza
de vida se incrementa en un año apro­
ximadamente por cada año calenda­
rio, ascendiendo de 40 a 58 años en
promedio (cuadro 5). La mortalidad
infantil igualmente se redujo a la mi­
tad, descendiendo de 175 a 78 defun­
ciones de menores de un año por cada
mil nacimientos anuales.
Este drástico descenso de la mor­
talidad en condiciones de una elevada
y constante fecundidad ocasionó en el
país una verdadera revolución demo­
gráfica. A fines de la década de los
años cincuenta el crecimiento demo­
gráfico nacional parecía incontenible y
sus secuelas sobre el desarrollo del
país conducían a un replanteamiento
de las actitudes y de las acciones hasta
entonces favorables al expansionismo
demográfico.
366 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

vas e introduciendo disposiciones le­

Cuadro 6 gales ventajosas para la población ex­
tranjera, fueron siempre infructuosos.
Población según secciones del país (1905-1938) A finales de la década del veinte se
(miles de habitantes) emprendieron nuevos intentos para
1905 1912 1918 1938 atraer contingentes extranjeros a cier­
Secciones tas regiones del país. Se fundó en 1927
Antioquia 666 741 814 1.189 una colonia en las estribaciones de la
Atlántico 105 115 136 268 Sierra Nevada de Santa Marta para es­
Bogotá, D.E. 110 133 157 356 tablecer 1.600 inmigrantes extranjeros
Bolívar 121 182 207 341 en una extensión de 50.000 hectáreas.
494 560 627 706 En 1928 se creó la Compañía Colom­
Boyacá biana de Inmigraciones y Coloniza­
Caldas 155 216 256 402 ción, cuyo propósito consistía en de­
Cauca 222 212 239 356 sarrollar en el país las condiciones y
Cesar 14 37 49 77 mecanismos que aseguraran la canali­
Córdoba 80 118 122 249 zación regular de poblaciones deseo­
Cundinamarca 523 585 657 819 sas de establecerse en el país. Con
Chocó 46 73 91 111 idéntico propósito se celebró en el
Huila 155 158 182 217 mismo año un contrato con un súbdito
Guajira 102 78 51 94 del gobierno japonés para radicar ciu­
Magdalena 82 87 129 225 dadanos de ese país en la intendencia
Meta 7 28 34 52 del Meta. Todos estos esfuerzos, a la
251 292 337 466 postre, resultaron fallidos.
Nariño
Norte de Santander 166 205 239 346 Nunca la proporción de extranjeros
Quindío 29 51 66 165 ha revestido importancia dentro del
Risaralda 56 74 106 203 volumen de la población del país. Si
Santander 388 403 439 616 bien su contribución al desarrollo na­
cional ha sido muy valiosa, su aporte
Sucre 82 117 130 175 al crecimiento demográfico es prácti­
Tolima 210 282 325 548 camente irrelevante. En 1912 el censo
Valle 201 217 272 613 de población registraba 9.755 extran­
Subtotal 4.268 4.965 5.663 8.593 jeros, la mayoría de los cuales residía
Territorios Nacionales 50 108 192 109 en Cúcuta y Cartagena. En 1938 su
Total país 4.319 5.073 5.855 8.702 número había ascendido a 56.500 y en
1973 no superaba los 83.000 inmigran­
Fuente: Censos de Población. Varias publicaciones. tes, cuando la población nacional se
aproximaba a los 23 millones de ha­
bitantes.
Un país sin inmigrantes
Hacia el rejuvenecimiento
A diferencia de la mayoría de los paí­ de la población
ses latinoamericanos, Colombia ha
sido una nación prácticamente cerrada Una de las implicaciones demográficas
a la inmigración extranjera, pese al in­ más importantes de este régimen de
terés de diferentes gobiernos desde el fecundidad elevada y mortalidad en
siglo pasado por estimular el pobla- descenso fue el progresivo rejuvene­
miento del vasto territorio nacional e cimiento de la población. En 1912, de
incorporar fuerza laboral capacitada, cada 100 colombianos, 22 eran me­
recursos y tecnologías nuevas al de­ nores de 15 años; en 1964 habían as­
sarrollo del país. Los esfuerzos que en cendido a 47. Merced a esta particular
diversas oportunidades se adelanta­ dinámica, Colombia, en el transcurso
ron, creando estímulos, ofreciendo de seis décadas, se había convertido
posibilidades supuestamente atracti­ en un país de niños.
Capítulo 15 367

Distribución relativa de la población Cuadro 7

según departamentos y regiones (1905-1938)

1905 1912 1918 1938

Costa Atlántica 13.6 14.4 14.0 16.5

Atlántico 2.4 2.3 2.3 3.1
Bolívar 2.8 3.6 3.5 3.9
Cesar 0.3 0.7 0.8 0.9
Córdoba 1.9 2.3 2.1 2.9
Guajira 2.4 1.5 0.9 1.1
Magdalena 1.9 1.7 2.2 2.6
Sucre 1.9 2.3 2.2 2.0
Bogotá D.E. 2.5 2.6 2.7 4.1
Oriente 36.5 35.0 34.1 29.2
Boyacá 11.4 11.0 10.7 8.1
Cundinamarca 12.1 11.5 11.2 9.4
Norte de Santander 3.8 4.0 4.1 4.0
Santander 9.0 0.6 0.6 0.6
Meta 0.2 0.6 0.6 0.6
Sur 14.5 13.0 13.0 12.0
Cauca 5.1 4.2 4.1 4.1
Nariño 5.8 5.7 5.8 5.4
Huila 3.6 3.1 3.1 2.5
Centro occidente 31.6 32.7 33.0 37.1
Antioquia 15.4 14.6 13.9 13.7
Caldas 3.6 4.2 4.4 4.6
Chocó 1.1 1.4 1.6 1.3
Quindío 0.7 1.0 1.1 1.9
Risaralda 1.3 1.6 1.8 2.3
Tolima 4.9 5.6 5.6 6.3
Valle 4.6 4.3 4.6 7.0
Subtotal departamentos 98.7 97.7 96.8 98.9
Territorios nacionales 1.3 2.3 3.2 1.1
Total país 100.0 100.0 100.0 100.0
Fuente: Cuadro 6.

Una cambiante distribución meras décadas del presente siglo, el

territorial de la población
Concomitantemente con las transfor­
maciones económicas que venían ope­
rando desde finales del siglo pasado y
con la expansión de la base demográ­
fica, la ubicación de la población se al­
tera significativamente, tanto en la
distribución regional como en la con­
centración urbana. Durante las pri­
desarrollo de la economía del café de­
fine y profundiza las tendencias que ya
se observaban en las décadas finales
del siglo pasado.
Los departamentos del occidente
(Caldas, Quindío, Risaralda y Valle)
acusan un extraordinario crecimiento.
Por el contrario, los Santanderes, Bo-
yacá y Cundinamarca, si bien obser­
van una sensible recuperación de sus
368 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

Antioquia, pese a su empuje económico,

Cuadro 8 presenta un incremento inferior al
del promedio del país (cuadros 6 y 7).
Población según secciones del país (1951-1973) Estas grandes tendencias de nuestro
(miles de habitantes) desarrollo demográfico configuran en
la primera mitad del presente siglo dos
Secciones 1951 1964 1973 grandes regiones de importancia de­
mográfica creciente: el norte y el cen­
Antioquia 1.570 2.447 3.177 tro-occidente; y dos áreas de menor
Atlántico 428 717 1.029 crecimiento relativo: el oriente y el sur
Bogotá, D.E. 715 1.697 2.862 del país. Ya desde finales del siglo XIX
se advertía que el eje del desarrollo
Bolívar 440 694 981 nacional se desplazaba del oriente ha­
Boyacá 771 992 1.040 cia las zonas recientemente incorpo­
Caldas 530 713 744 radas a la economía del café: Antio-
Cauca 443 607 717 quia, el gran Caldas, el Valle del Cau­
113 470 ca y Tolima.
Cesar 261
Córdoba 326 586 744 Dentro de estas líneas generales de
nuestro desenvolvimiento demográfi­
Cundinamarca 909 1.122 1.176 co deben distinguirse dos fases clara­
Chocó 131 182 251 mente diferenciadas. La primera, que
Guajira 102 147 250 cubre las cinco décadas iniciales del si­
Huila 294 416 487 glo, de notable expansión del centro-
occidente, y la segunda, que se extien­
Magdalena 295 528 721 de hasta el presente, en la que se ob­
Meta 67 166 262 serva una fuerte desaceleración del
Nariño 547 706 882 crecimiento de esta región y el auge de
Norte de Santander 387 534 758 regiones tradicionalmente rezagadas,
Quindío 230 306 354 así como el empuje de los centros in­
dustriales. El afianzamiento de la eco­
Risaralda 308 437 499 nomía urbana y la pérdida de la im­
Santander 748 1.001 1.233 portancia relativa del café como ele­
Sucre 225 313 412 mento determinante del desarrollo re­
Tolima 712 841 957 gional, explican en buena medida las
Valle 1.107 1.733 2.393 modificaciones en el ritmo de creci­
miento de las zonas que en las pri­
Subtotal 11.401 17.174 22.398 meras décadas observaron el más vi­
Territorios Nacionales 147 310 464 goroso avance demográfico. En lo su­
Total país 11.548 17.484 22.862* cesivo, las regiones de mayor desarro­
llo industrial (Antioquia, Valle del
Fuente: Censos de Población. Varias publicaciones. Cauca, Bogotá y Atlántico) y las áreas
* No incluye FF.AA. de expansión de la agricultura comer­
cial diferente del café (Meta, Cesar,
Córdoba, Sucre y los Territorios Na­
tasas de crecimiento, continúan cons­ cionales) adquieren el liderazgo en
tituyendo las áreas de más bajo desa­ la dinámica demográfica nacional
rrollo dentro del conjunto del país. (cuadros 8 y 9).
Los departamentos del sur (Nariño,
Cauca y Huila) aquejan en promedio Campesinos y desarrollo urbano
un retraso demográfico, en tanto que
los de la costa atlántica inician una re­ Puede afirmarse que nuestro proceso
cuperación sostenida, ganando duran­ de urbanización sólo se inicia a co­
te todo el siglo una importancia cre­ mienzos del presente siglo. Como se
ciente dentro del conjunto nacional. recordará, hasta finales del siglo pa­
Capítulo 15 369

sado el país no había conformado una
red urbana de importancia. Salvo Bo­
gotá, que no sobrepasaba los 80.000
habitantes, el resto de lo que hoy son
las principales ciudades no pasaban de
ser a lo sumo pueblos grandes.
El crecimiento rural proseguía so­
bre las bases de la expansión cafetera.
Durante las cuatro primeras décadas
del presente siglo, más de las dos ter­
ceras partes del notable incremento
demográfico nacional fue absorbido
por el campo. Merced a la existencia
de un producto de explotación esta­
ble, de alta rentabilidad y cultivable
en la mayoría de los departamentos, la
presión demográfica sobre las ciuda­
des se contuvo en gran medida. Mas
esta dinámica económica simultánea­
mente iba generando las condiciones

Cuadro 9
Distribución relativa de la población según departamentos y regiones
(1951-1973)
1951 1964 1973 1985 2000
Costa Atlántica 16.7 18.7 20.3 18.7 19.2
Atlántico 3.7 4.1 4.5 5.1 5.7
Bolívar 3.8 4.0 4.3 3.9 3.9
Cesar 1.0 1.5 2.1 2.1 2.4
Córdoba 2.8 3.4 3.3 3.1 2.9
Guajira • 9 9 1.1 0.9 1.3
Magdalena 2.6 3.0 3.2 2.2 1.7
Sucre 1.9 1.8 1.8 1.4 1.3
Bogotá D.E. 6.2 9.7 12.5 15.6 17.8
Oriente 25.0 21.8 19.4 18.1 16.5
Boyacá 6.7 5.7 4.5 3.9 3.1
Cundinamarca 7.9 6.4 5.1 4.6 3.8
Norte de Santander 3.3 3.1 3.3 3.2 3.4
Santander 6.5 5.7 5.4 4.9 4.5
Meta 6 9 1.1 1.5 1.7
Sur 11.0 9.9 9.2 8.3 7.1
Cauca 3.8 3.5 3.2 3.0 2.4
Nariño 4.7 4.0 3.9 3.5 3.3
Huila 2.5 2.4 2.1 1.8 1.4
Centro occidente 39.8 38.1 36.6 36.6 35.4
Antioquia 13.6 14.0 13.9 14.9 14.6
Caldas 4.6 4.1 3.2 2.8 2.7
Chocó 1.1 1.0 1.1 0.9 0.9
Quindío 2.0 1.8 1.5 1.2 1.0
Risaralda 2.7 2.5 2.2 2.3 2.1
Tolima 6.2 4.8 4.2 4.1 3.9
Valle 9.6 9.9 10.5 10.4 10.2
Territorios Nacionales 1.3 1.8 2.0 2.7 4.0
Total país 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Fuente: Cuadro 8.
370 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

sobre las que se afianzaría el desarro­ terminaron un incremento sustantivo de

llo industrial del país. La demanda por
fuerza de trabajo en el campo para las
nuevas, crecientes y extendidas explo­
taciones; el alza real de los salarios; la
expansión de actividades anexas al
café, como la construcción de vías; el
desarrollo bancario; el estímulo al co­
mercio; el auge del transporte y de las
actividades portuarias, entre otras, de­
la demanda interna, creando de esta
suerte las condiciones para la produc­
ción de manufacturas, las cuales, de
otra parte, se habían visto favorecidas
por las medidas proteccionistas ensa­
yadas a fines del siglo XIX e impulsadas
desde comienzos del presente siglo.
La formación de este extenso cam­
pesinado no ocurrió con igual dina-

Campesinos de Chitagá,
Norte de Santander.
El crecimiento de la
población campesina
proseguía sobre las
bases de la expansión
cafetera. Durante las
cuatro primeras
décadas del siglo XX,
más de las dos terceras
partes del notable
incremento demográfico
nacional fue
absorbido por el campo.
La formación de este
extenso campesinado
ocurrió sobre todo en
los Santanderes,
Boyacá, Cundinamarca
y Tolima, departamentos
minifundistas y de
alta concentración
poblacional.
Capítulo 15 371

Cuadro 10

Población de las capitales de departamento* (1905-1938)

Municipio 1905 1912 1918 1938

Bogotá 100.000 121.257 143.994 330.312

Medellín 53.936 71.004 79.146 168.266
Barranquilla 40.115 48.907 64.543 152.348
Cali 30.740 27.747 45.525 101.883
Cartagena 24.520 36.632 51.382 84.937
Manizales 24.700 34.720 43.203 86.027
Bucaramanga 20.314 19.735 24.919 51.283
Cúcuta 2.163 20.364 29.460 57.248
Pereira 19.036 18.428 31.790 60.492
Ibagué 24.566 24.693 30.255 61.447
Armenia 9.632 13.720 17.405 50.838
Pasto 30.835 27.760 29.035 49.644
Montería 14.671 21.521 23.268 64.192
Neiva 18.333 21.852 25.185 34.294
Santa Marta 9.568 8.348 18.340 33.245
Quibdó 14.218 17.681 24.722 30.122
Popayán 28.448 18.724 20.235 30.038
Villavicencio 3.958 4.774 4.733 24.315
Valledupar 4.932 7.301 10.627 15.801
Tunja 8.407 8.971 10.680 22.849
Riohacha 9.426 9.426 10.001 14.150
Sincelejo 9.633 14.021 14.722 19.521
Total 502.151 597.586 753.170 1.543.252
Fuente: Censo de población. Varias publicaciones.

mismo en todo el territorio nacional. hicieron más crítica la vertiginosa ex­

Diversas regiones del país como los
Santanderes, Boyacá, Cundinamarca,
Cauca y buena parte del Tolima, todas
ellas departamentos minifundistas y
de alta concentración poblacional, se
vieron sacudidas por intensos conflic­
tos agrarios, episodios de violencia ex­
trema, además de depresión de sala­
rios y desempleo, circunstancias que
pansión demográfica que experimen­
taban sus áreas rurales, estimulando
procesos muy tempranos de expulsión
poblacional. Es precisamente de estas
secciones de donde se nutre buena
parte del crecimiento de poblaciones
como Bogotá, Bucaramanga, Cúcuta,
Ibagué, Cali y las ciudades del Anti­
guo Caldas, en este período.
372 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

Cuadro 11

Tasas de crecimiento de la población de las capitales de departamento

(miles) (1905-1938)

Municipio 1905-12 1912-18 1918-38

Bogotá 28.7 26.0 42.3

Medellín 40.9 16.4 38.4
Barranquilla 29.5 42.0 43.7
Cali -15.2 74.9 41.0
Cartagena 59.7 51.2 25.6
Manizales 50.7 33.1 35.1
Bucaramanga - 4.3 35.2 36.7
Pereira -4.8 82.5 32.8
Cúcuta 333.7 55.9 33.8
Ibagué .8 30.7 36.1
Armenia 52.6 36.0 54.6
Pasto -15.6 6.8 27.3
Montería 57.0 11.8 51.7
Neiva 26.1 21.5 15.7
Santa Marta -20.3 119.1 30.3
Quibdó 32.4 50.7 10.1
Popayán -62.2 18.2 20.3
Villavicencio 27.9 -1.3 83.3
Valledupar 58.4 56.8 20.2
Tunja 16.3 22.8 28.3
Riohacha — 9.0 17.7
Sincelejo 55.9 7.4 14.4
Total 24.5 39.8 37.0
Fuente: Cuadro 10.

Si bien la economía cafetera creó las de su reducido tamaño al comienzo

condiciones para nuestro desarrollo
industrial y urbano, no debe perderse
de vista que su vigorosa expansión de
las primeras cuatro décadas de este si­
glo retardó en cierta medida nuestro
proceso de urbanización, al generar en
el campo condiciones favorables para
la absorción de los nuevos contingen­
tes aportados por el desarrollo demo­
gráfico.
Es así como el proceso de urbani­
zación transcurre lentamente en las
primeras décadas del siglo. Cierta­
mente, las localidades que hoy cons­
tituyen nuestras principales ciudades
experimentan en estos años iniciales
un notorio crecimiento. Mas en razón
del proceso, requerirían varias déca­
das para convertirse en centros de al­
guna importancia demográfica (cua­
dros 10 y 11). Todavía en 1938 el
70 % de la población del país residía
en el campo y escasamente el 15 % en
conglomerados de más de 10.000 ha­
bitantes. Bogotá registraba 325.000
personas y sólo dos ciudades (Barran-
quilla y Medellín) sobrepasaban los
100.000 habitantes. Cali, Cartagena y
Manizales superaban los 50.000, si­
guiéndoles diez capitales con pobla­
ciones entre veinte y cuarenta mil ha­
bitantes (cuadro 12). Desarrollo bas­
tante precario si se compara con el
crecimiento urbano contemporáneo o
Capítulo 15 373

con los niveles de urbanización de va­ ción en un conjunto de núcleos dise­

rios países de América Latina en ese
período.
Empero, este moderado proceso de
urbanización había ya adquirido una
dinámica, una dirección y unas carac­
terísticas tan definidas que habrían de
determinar en lo sucesivo el carácter
del desarrollo urbano nacional. Para
entonces las principales ciudades del
país habían consolidado su primacía y,
salvo ligeras variaciones, las hoy lla­
madas ciudades intermedias les se­
guían en orden de importancia.
Es fácil advertir la orientación del
desarrollo urbano hacia la concentra­
minados equilibradamente en la geo­
grafía nacional. La expansión de la
economía cafetera se constituyó en el
motor de este nuevo proceso econó­
mico y sociodemográfico. Los pueblos
mayores, que a fines del siglo pasado
cumplían funciones económicas res­
tringidas, se vieron de pronto anima­
dos por el auge comercial, la demanda
de servicios, la provisión de insumos
agropecuarios, el establecimiento de
agroindustrias relacionadas con el be­
neficio del café, convirtiéndose igual­
mente en centros de mercado de bie­
nes manufacturados para una deman-

Cuadro 12

Población de las capitales de departamento y tasas intercensales de crecimiento (en miles)

(1951-1973)
Población (miles de habitantes) Tasas de crecimiento

Capitales 1951 1964 1973 1938-51 1951-64 1964-73

Bogotá D.E. 660 1.662 2.845 52.1 70.0 58.0

Medellín 328 718 1.122 62.6 59.4 48.2
Cali 241 618 972 76.2 71.4 48.9
Barranquilla 276 493 702 46.1 44.0 38.1
Bucaramanga 103 217 318 68.5 56.6 41.2
Cartagena 111 218 312 31.8 51.0 38.7
Manizales 89 190 208 42.1 57.6 9.8
Pereira 76 147 187 68.9 50.0 26.0
Cúcuta 70 140 234 43.1 56.0 55.4
Ibagué 54 125 203 51.8 63.3 52.3
Armenia 57 125 149 49.7 59.5 18.9
Pasto 49 83 130 43.4 39.8 48.4
Santa Marta 37 89 110 29.4 66.7 22.9
Neiva 33 76 109 59.4 63.1 38.9
Montería 24 71 104 46.7 82.8 41.2
Valledupar 9 44 99 75.3 119.5 87.5
Popayán 32 59 78 42.1 46.1 30.1
Villavicencio 17 45 88 78.6 73.8 72.3
Sincelejo 22 44 72 51.2 53.9 53.1
Tunja 23 40 55 25.6 42.7 34.4
Quibdó 9 20 29 40.6 60.4 40.1
Riohacha 6 12 23 4.0 51.3 70.2
Subtotal 2.326 5.236 8.149 54.4 61.6 47.7

Fuente: Censos de población, varias publicaciones.

374 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

da en permanente crecimiento. Desde tivamente en las décadas subsiguientes

Pasto hasta Barranquilla, de Cali a
Cúcuta o de Medellín a Bogotá se de­
sarrolló un conjunto de actividades ur­
banas complementarias y conexas con
la economía del café, configurando las
bases de un mercado nacional y el sur­
gimiento de actividades económicas,
nuevas y diversas, cambiando defini­
el carácter de nuestro desarrollo eco­
nómico.
A tenor de las modificaciones sec­
toriales de la economía se abren paso
las transformaciones espaciales de la
fuerza de trabajo. En la década del
treinta ya era evidente en el país la
emergencia de un proletariado urba-

Cuadro 13

Población rural de los departamentos (1938-1973)

1938 1951 1964 1973

Antioquia 831.224 938.408 1.154.613 1.205.226

Atlántico 37.799 51.982 64.976 73.989
Bogotá D.E. 23.328 54.970 35.376 16.552
Bolívar 162.610 199.547 292.232 423.570
Boyacá* 614.323 651.354 752.446 718.518
Caldas 280.099 342.219 355.596 334.579
Cauca 301.499 363.106 466.485 521.998
Cesar 57.826 84.414 163.441 263.604
Córdoba 197.596 245.970 405.871 474.736
Cundinamarca 666.542 719.740 798.485 750.646
Chocó 101.153 110.950 139.282 186.640
Huila 152.878 200.378 236.810 245.450
Guajira 78.989 81.341 103.128 162.035
Magdalena 130.912 170.793 294.182 432.910
Meta 45.414 42.433 87.752 113.301
Nariño 360.854 474.373 491.432 560.523
Norte de Santander 245.824 241.926 271.335 373.858
Quindío 107.086 128.320 97.142 105.004
Risaralda 142.254 190.894 205.348 177.307
Santander 470.820 505.010 561.272 582.485
Sucre 121.139 150.820 184.550 220.266
Tolima 422.602 515.234 487.213 465.542
Valle 362.205 556.369 513.216 579.149

Total departamentos 5.914.976 6.960.551 8.162.183 8.987.888*

Territorios Nacionales 94.723 119.184 229.231 326.047
Total rural 6.009.699 7.079.735 8.391.414 9.313.935**

* No incluye Casan are.

** No incluye 53.111 miembros de las Fuerzas Armadas.
Fuente: Censos de población, varias publicaciones.
Capítulo 15 375

no. El surgimiento de la organización

sindical, la irrupción de huelgas y con­ Cuadro 14
flictos laborales, la creación de nuevos
partidos y movimientos políticos re­ Tasas intercensales de crecimiento de la población
presentativos de la clase trabajadora rural según secciones (1938-1973)
urbana daban cuenta de un cambio
importante en nuestra organización (miles)
productiva. En las novelas de Osorio Secciones 1938-51 1951-64 1964-73
Lizarazo y en los murales y lienzos de Antioquia 9.4 15.7 4.6
Pedro Nel Gómez se recoge el nuevo Atlántico 24.6 16.9 14.0
universo del trabajo, y de la vida de Bogotá D.E. 66.3 -33.4 -81.9
los asalariados urbanos. Bolívar 15.8 28.9 40.0
Con todo, era aún incipiente el pro­ Boyacá 4.5 10.9 -5.0
ceso de transformación social y eco­ Caldas 15.5 2.9 -6.6
nómica señalado. A finales de la dé­ Cauca 14.4 19.0 12.1
cada del treinta todavía el 75 % de la Cesar 29.3 50.1 51.6
fuerza laboral se dedicaba a las acti­ Córdoba 16.9 38.0 16.9
Cundinamarca 5.9 7.7 -6.4
vidades agropecuarias y extractivas; Chocó 7.1 17.3 31.6
menos del 12 % correspondía al sector Guajira 2.3 18.0 48.7
manufacturero, incluida la artesanía; Huila 20.9 12.7 3.9
el 8 % se ocupaba en el comercio, Magdalena 20.6 41.3 41.7
transporte y servicios y el 5 % restante Meta -5.3 55.1 27.6
en otras ocupaciones. Nariño 10.7 12.9 14.2
Norte de Santander -1.2 8.7 34.6
Quindío 14.0 -21.1 8.4
La «explosión demográfica» Risaralda 22.7 5.5 -15.8
y la urbanización acelerada Santander 5.4 8.0 4.0
Sucre 16.9 15.3 19.1
Es a partir de los años cuarenta cuan­ Tolima 15.3 - 4.2 -4.9
do se profundizan los procesos de re­ Valle 33.2 -6.1 13.0
distribución espacial de la población. Subtotal 12.6 12.1 10.4
Las áreas rurales aquejan un visible
retroceso en su dinámica respecto de Territorios Nacionales 17.8 49.6 38.0
las décadas inmediatamente anterio­ País. 12.7 12.9 11.5
res. Sus tasas de crecimiento se redu­
cen aproximadamente a la mitad de Fuente: Cuadro 13.
las registradas en los primeros cuaren­
ta años del siglo. La población urbana,
por el contrario, duplica su crecimien­ cimiento sumamente bajas o aun ne­
to, pasando de un incremento anual gativas, como es el caso de Boyacá,
promedio de 20 a 40 personas por cada Caldas, Cundinamarca, Norte de San­
mil habitantes en el lapso comprendi­ tander, Quindío, Risaralda, Santan­
do entre 1938 y 1951. Para el último der, Tolima y Valle, estos dos últimos
período intercensal (1951-1964) estas afectados severamente a partir de
tasas ascienden a cincuenta y cuatro 1950, cuando registran tasas negativas
por mil, el máximo nivel jamás regis­ de crecimiento. Un segundo grupo in­
trado en la historia demográfica del tegrado por departamentos con nive­
país. les de crecimiento similares a los del
Desde luego, no todas las áreas ru­ promedio rural (Cauca, Chocó, Nari-
rales se vieron afectadas por la depre­ ño, Sucre y Antioquia) y, por último,
sión demográfica. En este período se un conjunto de notable crecimiento,
observan tres tipos de situaciones cla­ compuesto por los departamentos de
ramente diferenciadas. En primer lu­ Atlántico, Bolívar, Cesar, Córdoba,
gar, departamentos donde la crisis es Guajira, Magdalena, Meta y los Te­
singularmente aguda con tasas de cre- rritorios Nacionales (cuadros 13 y 14).
376
¿Qué fenómenos revelaban estas ci­
fras? En primer lugar, la crisis de la
economía campesina asentada primor­
dialmente en las mesetas y vertientes
andinas, comprendiendo no sólo los
departamentos tradicionalmente afec­
tados por el atraso económico, como
los del oriente y el sur del país, sino
igualmente, y quizá de modo más se­
vero, a los departamentos de Antio-
quia, Antiguo Caldas, Valle y Tolima,
cuya notable prosperidad económica
derivada del auge cafetero parecía en
los años cincuenta llegar a su término,
y donde los centros urbanos como Me-
dellín, Cali, Manizales, Pereira y Ar­
menia absorben el incremento de po­
blación.
Una situación bien diferente se ob­
servaba en las áreas rurales de la costa
atlántica, en el departamento del
Meta y en los llamados Territorios Na­
cionales, donde el crecimiento demo­
gráfico resultaba impresionante mer­
ced al aporte de vigorosas corrientes
migratorias provenientes de todas las
regiones del país.
La presión demográfica del mini­
fundio andino que no se canaliza hacia
los centros urbanos se proyecta enton­
ces hacia las tierras cálidas que por si­
glos habían permanecido al margen
del desarrollo nacional. Concomitan-
temente con estos procesos avanza la
transición de la economía agraria ha­
cia nuevas formas de organización
productiva. La vinculación de grandes
capitales a la producción de materias
primas demandadas por la industria
nacional y la apertura de importantes
mercados externos de productos de la
agricultura tropical originan una cre­
ciente incorporación de tierras a la ex­
plotación económica, la generación de
empleo y el poblamiento de vastos te­
rritorios hasta entonces virtualmente
deshabitados.
En los capítulos correspondientes al
desarrollo rural y a la colonización se
ofrece un análisis detenido de estos
procesos. Baste señalar simplemente
que en la determinación de los fenó­
menos de redistribución espacial de la
población intervinieron dos órdenes
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
de factores orgánicamente articula­
dos: de una parte, la existencia de ex­
tremas condiciones de expulsión po-
blacional en las áreas de economía
campesina de la región andina y, de
otra parte, crecientes condiciones de
atracción en las zonas urbanas, parti­
cularmente en las grandes ciudades
del país.
Como se ha mencionado anterior­
mente, el extraordinario éxodo de la
población campesina y de las peque­
ñas localidades urbanas se originó en
líneas generales en la concurrencia de
tres órdenes de factores íntimamente
asociados: la profundización de la cri­
sis agraria, la agudización de la pre­
sión demográfica en las áreas mini-
fundistas como consecuencia del ace­
lerado crecimiento demográfico del
período y, por último, el recrudeci­
miento de la violencia política, excep­
cionalmente intensa en estas áreas en
las décadas de los años cuarenta y cin­
cuenta.
La inexistencia de información cen­
sal respecto de la migración rural-ur-
bana no permite establecer el volumen
de la población migrante hacia los cen­
tros urbanos entre 1938 y 1951. Utili­
zando métodos indirectos se estima
que no menos de ochocientos cincuen­
ta mil campesinos se desplazaron ha­
cia las cabeceras municipales en este
período. En la década de los años cin­
cuenta, cuando el país alcanza el cre­
cimiento más elevado de su historia, la
presión demográfica en las zonas ru­
rales más densamente pobladas se
hace prácticamente insostenible. En
los trece años transcurridos entre 1951
y 1964 abandonan el campo cerca de
2.2 millones de campesinos cuyo des­
tino preferencial serían las grandes
ciudades del país.
La vertiginosa decadencia demográ­
fica de la población rural se refleja en
la continua pérdida de su importancia
relativa dentro del conjunto de la
población nacional; de 1938 a 1964
su proporción desciende del 70 %
al 48 % y su crecimiento representa
sólo el 27 % del total del período
(cuadro 15).
Capítulo 15 377

Cuadro 15

Distribución de la población según zona urbana y rural.

Tasas intercensales de crecimiento (miles) (1938-1964)

Tasa de
Zona 1938 1951 1964 crecimiento
Población % Población % Población % 1938-51 1951-64
Total 8.701.8 100.0 11.548.2 100.0 17.484.5 100.0 21.9 31.4
Urbana 2.692.1 30.9 4.468.4 38.7 9.093.1 52.0 29.2 53.9
Rural 6.009.7 69.1 7.079.8 61.3 8.391.4 48.0 12.7 12.9
Fuente: Censos de población.

Mientras se profundizaba la des­ 16). Naturalmente, este vertiginoso

composición del campesinado, el pro­
ceso de industrialización proseguía su
avance, gracias a las medidas protec­
cionistas, la política de sustitución de
importaciones, el crecimiento del mer­
cado interno por bienes manufactura­
dos y el mejoramiento paulatino de las
condiciones de vida urbana. De esta
suerte se crean y amplían en el medio
urbano factores de atracción que ha­
brían de canalizar los contingentes de
desalojados del campo.
La urbanización que había venido
operando a ritmos moderados en las
primeras cuatro décadas, experimenta
en los dos decenios siguientes una pro­
gresiva aceleración. De un crecimien­
to promedio de veinticinco por mil ha­
cia 1940, asciende a cincuenta y cuatro
a comienzos de los años sesenta. En
dicho lapso, las zonas urbanas absor­
ben el 73 % del crecimiento demográ­
fico nacional. Las localidades con más
de 20.000 habitantes sextuplican su
población y las capitales de departa­
mento alcanzan el ritmo de urbaniza­
ción más elevado de su historia. Las
corrientes migratorias hacia las gran­
des urbes se hacen cada vez más in­
tensas. En 1964 prácticamente todas
las ciudades importantes estaban ha­
bitadas mayoritariamente por inmi­
grantes. En un lapso de veintiséis años
la población urbana pasó de 2.7 a 9.1
millones de habitantes (cuadros 15 y
crecimiento no se dio con similar in­
tensidad en todas las áreas urbanas del
país. Las capitales de departamento y
las ciudades de cierta importancia re­
lativa canalizaron más del 80 % del in­
cremento urbano total. En contraste,
las localidades de menos de 5.000 ha­
bitantes acusan en este período un de­
caimiento demográfico similar al de
las áreas rurales en promedio.
Al cabo de dos décadas se había
cumplido en lo fundamental el cambio
de una sociedad agraria a otra de ca­
racterísticas definidamente urbanas.
Sin embargo, hace veinte años, sólo la
capital de la República sobrepasaba el
millón de habitantes. Medellín y Cali
eran las dos únicas ciudades con más
de quinientos mil, seguidas por un
grupo de diez centros con poblaciones
entre cien mil y cuatrocientos mil ha­
bitantes.
El fin de la explosión demográfica
A comienzos de la década de los años
sesenta el crecimiento demográfico de
Colombia parecía incontenible. El
censo de población de 1964 revelaba
que entre 1951 y dicho año se había
operado una sensible aceleración en el
ritmo de crecimiento poblacional. El
incremento anual que en el período in­
mediatamente anterior se aproximaba
a veintidós personas por cada mil ha-
378 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

Cuadro 16

Distribución de la población por zona de residencia y tamaño de los

conglomerados urbanos (1938-1973)

Tamaño de los
conglomerados 1938 1951 1964 1973

+500.000 660.280 2.998.015 5.418.377

100.000-500.000 620.005 1.060.028 1.769.221 2.160.662
50.000-100.000 212.158 401.268 896.880 1.138.773
20.000- 50.000 287.773 479.278 734.129 1.120.001

Subtotal 1.119.936 2.660.854 6.298.245 9.837.813

10.000-20.000 204.028 341.770 833.270 1.006.935

1.500-10.000 1.209.722 1.465.813 1.861.579 2.703.435

Subtotal 1.413.750 1.807.583 2.694.849 3.710.370

Total urbana 2.692.117 4.468.437 9.093.094 13.548.183

Total rural 6.009.699 7.079.735 8.391.414 9.313.935
Total país 8.701.816 11.548.172 17.484.508 22.862.118*

No incluye 53.111 miembros de la Fuerzas Armadas.

Fuente: Censos de población, varias publicaciones.

bitantes, había ascendido a treinta y A consecuencia de la progresiva re­

dos por mil. ¿Qué significaban estas
cifras? Entre otros fenómenos, la du­
plicación de la población en períodos
cada vez más breves de tiempo. Según
los datos censales, la población se es­
taba duplicando cada 22 años; en el
período inmediatamente anterior se
requerían 26 y a comienzos de siglo,
alrededor de 40. De acuerdo con esas
tendencias el país llegaría a contar con
35 millones de habitantes en 1985 y
con cerca de 56 a finales de siglo. Las
perspectivas de una mortalidad en
continuo descenso y unos niveles de
fecundidad invariables a lo largo del
siglo conducían a esperar incrementos
aún sustanciales en las tasas de creci­
miento demográfico.
ducción de la mortalidad infantil y de
un creciente número de nacimientos,
la población avanzaba en un perma­
nente rejuvenecimiento. Los menores
de 15 años ascendían del 22 % a co­
mienzos de siglo al 47 %, y razonable­
mente se preveían aún mayores incre­
mentos, de continuar las tendencias
observadas. Por supuesto, la pobla­
ción en edad de trabajar, aquella com­
prendida entre los 15 y los 64 años de
edad, iba perdiendo importancia re­
lativa. Así, el número de personas eco­
nómicamente dependientes aumentaba
sin cesar, agravando los ya críticos pro­
blemas sociales y familiares que plan­
teaba el lento desarrollo económico y el
acelerado avance demográfico.
Capítulo 15
Con todo, la preocupación mayor se
centraba en el vertiginoso proceso de
urbanización. Al elevado y progresivo
crecimiento vegetativo de las ciudades
se sumaban las masivas corrientes mi­
gratorias de las áreas rurales y pueblos
pequeños. La mayoría de las ciudades
vieron duplicar su población en los
trece años comprendidos entre 1951 y
1964 y algunas como Bogotá, Cali,
Medellín, Bucaramanga y Manizales
en un lapso de diez años doblaron su
tamaño. La mitad de este incremento
de la población urbana correspondía
al aporte migratorio. En los últimos
trece años del período, los grandes
centros urbanos acogieron alrededor
de dos millones de migrantes, com­
puestos en su mayoría por personas en
edad de trabajar, con bajos niveles
educativos y sin mayor calificación
para el desempeño de ocupaciones
propias del medio urbano.
La demanda de empleo, vivienda y
servicios aumentaba a la velocidad del
crecimiento urbano en condiciones en
que el ritmo de desarrollo industrial
acusaba síntomas de decaimiento
comparado con el impulso registrado
en las dos décadas anteriores. La de­
manda interna se había vuelto insufi­
ciente para mantener un nivel de cre­
cimiento adecuado a las exigencias
que planteaba la dinámica demográ­
fica. De otra parte, la modernización
de la industria conducía a una progre­
siva disminución de su capacidad de
absorción de fuerza de trabajo con lo
que los problemas de empleo llegaron
a convertirse en la preocupación do­
minante de la década del sesenta. En
las grandes ciudades el desempleo
abierto llegaba al 13 % en 1967, y el
subempleo al 18 % con tendencias al
aumento.
El desorden social en los centros ur­
banos era visible. La llamada margi-
nalidad se extendía en todas las ciu­
dades del país y el clima de inconfor­
midad iba en aumento, cuestionando
políticamente las formas de organiza­
ción social y económica dominantes.
Se consideraba en ese momento que la
raíz de estos problemas se encontraba
379
en el desbordamiento demográfico y
en la situación de atraso y miseria de
las masas campesinas cuya única alter­
nativa consistía en la búsqueda de
nuevas oportunidades en los grandes
núcleos urbanos.
Era necesario entonces crear en el
campo condiciones sociales y econó­
micas que permitieran, de una parte,
absorber su crecimiento demográfico
y retener la población dentro de sus lí­
mites y, de otra, animar el desarrollo
industrial incrementando en el campo
la demanda por bienes manufactura­
dos a través de la generación de em­
pleo y el mejoramiento del ingreso. Se
implantó con este propósito la Refor­
ma Agraria y se idearon toda suerte de
mecanismos para evitar los éxodos ru­
rales. Se llegó en esos momentos a ex­
tremos ingenuos de establecer retenes
a las entradas de las ciudades para im­
pedir el acceso de los campesinos, y
hasta hubo autoridades bien intencio­
nadas que regresaban en trenes y ca­
miones a los inmigrantes llegados a las
estaciones de transporte. Todas estas
medidas resultaron por supuesto ino­
perantes. La llamada en su momento
«explosión demográfica» elevaba al
primer plano de la discusión nacional
el tema del incontrolado auge pobla-
cional como el gran problema del de­
sarrollo del país. De acuerdo con los
niveles de crecimiento de la economía
y su incapacidad de absorción de la
creciente oferta laboral y frente a una
reconocida imposibilidad por parte del
Estado para atender las postergadas y
acuciantes necesidades sociales, se
proponía como la más visible y eficaz
alternativa para evitar una catástrofe
social la aplicación de todos los recur­
sos y energías nacionales al propósito
de contener el desbordado crecimien­
to demográfico.
Planteamientos similares habían al­
canzado una gran difusión en América
Latina, cuyos países en su mayoría
atravesaban una situación semejante a
la de Colombia. Dentro del marco de
la Alianza para el Progreso, en la Con­
ferencia de Punta del Este en 1962 se
proponía a los países latinoamerica-
380
nos, como parte de las estrategias para
elevar los niveles de desarrollo, la
adopción de políticas de reforma agra­
ria y la implantación de la planifica­
ción familiar.
Era fácil advertir el origen malthu-
siano de estas interpretaciones eco­
nómicas y demográficas, promovidas,
por lo demás, por los países industria­
lizados de occidente cuya preocupa­
ción e interés por el problema los ha­
bían conducido a aplicar todos sus re­
cursos políticos, económicos, científi­
cos y tecnológicos al objetivo de con­
trolar la expansión demográfica y sus
efectos adversos.
El debate demográfico se había
abierto en Colombia con particular vi­
rulencia, tanto por parte de los sec­
tores liberales como por los grupos
conservadores más tradicionales, así
como por los voceros de la izquierda
radical que veían en las formulaciones
neomalthusianas la mano interesada
Carteles del Centro del imperialismo para impedir los
de Planificación cambios sociales que el crecimiento
Familiar, demográfico contribuía a acelerar. En
de Profamilia, en 1965, medio de ardorosas controversias
año en que esta
institución inicia
ideológicas se fue abriendo paso la
en el país la idea de la legitimidad del Estado de
política de extender su función planificadora del
contención demográfica. desarrollo a la esfera del comporta­
miento demográfico.
Fueron los médicos, a través de la
Asociación Colombiana de Facultades
de Medicina, quienes se convirtieron
en los abanderados más conspicuos
del cambio demográfico, seguramente
en razón de que sobre ellos recaía di­
rectamente la responsabilidad de la
prestación de los servicios de anticon­
cepción. Oficialmente se inician las ac­
tividades en 1962 en los hospitales uni­
versitarios. En 1965, PROFAMILIA
comienza sus programas y en 1967 el
Ministerio de Salud incorpora las ac­
ciones de Planificación Familiar a sus
programas de salud materno-infantil.
Ya desde comienzos de la década del
sesenta, ASCOFAME había adelan­
tado los primeros estudios sobre fe­
cundidad, planificación familiar, mi­
graciones internas y relaciones entre el
desarrollo económico y la dinámica
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
demográfica, con miras a desarrollar
la información y el conocimiento re­
queridos para la formulación de pla­
nes y programas en estos campos.
Con la cooperación técnica y finan­
ciera de gobiernos, fundaciones y
agencias extranjeras se despliega una
ofensiva en todos los campos relacio­
nados con la planificación poblacio-
nal. Se abocan de esta manera aspec­
tos concernientes a la investigación y
la información, la formación de recur­
sos humanos, el desarrollo institucio­
nal, la creación de la infraestructura
de servicios, la educación y difusión de
conocimientos sobre métodos y técni­
cas de planificación familiar, así como
la distribución subsidiada y aun gra­
tuita de anticonceptivos modernos.
El gobierno, por su parte, además
de los programas oficiales, favorecía
con su apoyo las actividades del sector
privado y estimulaba la canalización
de recursos para los diversos progra­
mas y servicios. Dentro de la Reforma
Constitucional de 1968, oficializa la
planificación poblacional, otorgándole
al Departamento Nacional de Planea-
ción la facultad de formular políticas
demográficas y canalizar recursos de
inversión al desarrollo de las mismas.
Dentro del Plan de Desarrollo de la
administración Lleras Restrepo se in­
cluye por primera vez en el país una
política de población, cuyos objetivos
principales apuntaban a la reducción
del crecimiento demográfico y a la
reorientación de los flujos migratorios
hacia las ciudades intermedias. Para­
lelamente se crea el Consejo Nacional
de Población, órgano asesor del go­
bierno en estas materias, en el cual se
hallaban representados el Estado, el
sector público, la Iglesia católica y las
universidades.
En 1969 se realiza la primera en­
cuesta nacional de fecundidad. Sus re­
sultados indicaban que a mediados de
la década del sesenta se había iniciado
en Colombia un cambio de extraordi­
naria importancia en nuestro desarro­
llo demográfico. En efecto, los datos
registraban un sorprendente descenso
de la fecundidad. Se había iniciado en-
Capítulo 15 381

tonces la «transición demográfica». A

partir de este momento la dinámica
poblacional entraría en una fase dia­
metralmente opuesta a la que había
caracterizado las seis primeras déca­
das del siglo.
Iniciado el descenso de la fecundi­
dad, su evolución adquiere un curso
inesperadamente intenso especial­
mente en la década comprendida en­
tre 1965 y 1975, cuando sus niveles
descienden en un 40 %, pasando de 7
a 4.2 hijos por mujer. La última en­
cuesta nacional efectuada en 1980 con­
firmaba la continuación de las tenden­
cias observadas, aunque con menor in­
tensidad de la registrada al comienzo
del proceso. Para entonces, la dismi­
nución alcanzada era cercana al 50 %,
toda vez que cada colombiana tenía en
promedio 3.6 hijos.
El cambio demográfico irrumpe de
manera generalizada en todo el terri­
torio nacional, abarcando tanto a las
grandes ciudades como a las pequeñas
aldeas, a las regiones de mayor desa­
rrollo relativo al igual que las más
atrasadas, a los sectores campesinos,
así como al proletariado urbano. Na­
turalmente, las pautas reproductivas
no se modifican con similar intensidad
entre las diferentes poblaciones. En
las ciudades mayores, como era de es­
perarse, las reducciones ocurren con jeran matrimonio una vez llegadas a la
excepcional celeridad, en tanto que en pubertad. Las prácticas de nupcialidad
las áreas rurales el proceso se inicia temprana unidas a la precaria dispo­
lentamente para adquirir luego un nibilidad e ineficacia de la planifica­
acentuado ritmo de declinación. En ción familiar favorecían una sucesión
las zonas urbanas el promedio de hijos de embarazos que sólo concluía con el
por mujer desciende de 5 a 3, en tanto término del ciclo fértil femenino.
que en las áreas rurales la disminución Con la difusión y adopción de la
parece haber sido más significativa pa­ anticoncepción moderna no sólo se re­
sando de 9 a 5 nacimientos hacia 1980. dujo el número de hijos en las fami­
Un régimen de siete hijos por mu­ lias, sino la vida reproductiva de las
jer, como el que imperó a la fase de la mujeres. Declinó la proporción de
expansión acelerada, suponía una ma­ madres muy jóvenes al igual que las de
ternidad prolongada casi hasta la cul­ edad madura y, lo que es más intere­
minación de la vida fértil de la mujer. sante aún, la tendencia se orientó ha­
En Colombia siempre fue costumbre cia la concentración de la maternidad
que tanto hombres como mujeres ini­ entre los veinte y los treinta años de
ciaran precozmente la vida conyugal. edad.
En una sociedad que no ofrecía ma­ En un lapso de tres lustros había
yores oportunidades sociales para la ocurrido en el país una de las trans­
mujer, lo usual era que estas contra- formaciones demográficas más drásti-
382
cas de que se tenga conocimiento en
la historia contemporánea. Salvo dos
o tres sociedades con experiencias si­
milares, Colombia se convertía en pa­
radigma de cambios demográficos ace­
lerados dentro de un marco de plani­
ficación familiar no coercitiva.
¿Qué modificaciones habían ocurri­
do en la sociedad colombiana para que
se produjera semejante transforma­
ción? Hasta el presente no se dispone
de una interpretación comprehensiva,
documentada y satisfactoria acerca de
los procesos que determinaron el gran
cambio demográfico nacional. Sin em­
bargo, es posible identificar un con­
junto de fenómenos coincidentes en la
década de los sesenta, estrechamente
asociados con las pautas procreativas
que pueden arrojar luz sobre este pro­
blema.
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
Como se recordará, el acelerado
crecimiento demográfico había llega­
do a convertirse al comienzo de la dé­
cada de los sesenta quizá en el proble­
ma más crítico que afrontaba el desa­
rrollo nacional, no sólo por su inci­
dencia inmediata en el agravamiento
de la situación social y económica,
sino en cuanto a sus alarmantes reper­
cusiones futuras. Esta amenaza que se
cernía sobre el porvenir del país con­
dujo a la decisión política de aplicar
los instrumentos, recursos y mecanis­
mos de que disponía el Estado para in­
troducir un efectivo control natal. El
gobierno, el sector privado, las orga­
nizaciones internacionales, la comu­
nidad científica y los medios de co­
municación, en una campaña sin pre­
cedentes, se dedicaron febrilmente a
informar, motivar, educar y crear con­
ciencia respecto de la conveniencia in­
dividual, familiar y social de limitar el
número de hijos y conformar familias
menos numerosas. Simultáneamente
se fue ampliando la infraestructura de
servicios de planificación familiar, co­
bijando no sólo las grandes ciudades
sino todas las regiones, centros pobla­
dos, áreas rurales y zonas apartadas
del país.
¿Cuál era el contexto social dentro
del que se inscribían las nuevas polí­
ticas, planes y programas? Durante las
últimas décadas el país había venido
experimentando marcados cambios en
su estructura económica y en su de­
sarrollo social. El proceso de migra­
ciones y urbanización había conducido
a una radical redistribución espacial
de la población, proceso que avanzaba
ininterrumpidamente hacia una mayor
concentración en las grandes ciuda­
des. Se estaba produciendo al mismo
tiempo un avance notable en el campo
de la educación, sobre todo en la mu­
jer, cuyas diferencias con los varones
en los niveles de enseñanza primaria y
secundaria se habían eliminado por
completo; la participación femenina
en las actividades productivas aumen­
taba rápidamente y se ampliaba de
modo progresivo su radio de partici­
pación social.
Capítulo 15 383

De otra parte, las condiciones de

vida tanto en las áreas urbanas como Cuadro 17
en el medio rural resultaban cada vez
más adversas a la conformación de fa­ Población y tasas de crecimiento
milias numerosas en razón de la es­
casez y la precariedad de viviendas, el (miles) (1500-2000)
desempleo creciente, los bajos ingre­
sos, el costo de la subsistencia, las ne­ Fecha Población Tasas de
cesidades sociales de salud, educación crecimiento
y servicios básicos, entre otros. A esta 1500 3.000.0
situación se unía el surgimiento de 1780 768.8 -4.7
nuevas necesidades sociales, las ex­ 1825 1.129.2 8.2
pectativas de ascenso social, consumo, 1851 2.105.6 25.0
bienestar material y confort que el 1870 2.708.0 13.3
modelo de desarrollo incentivaba en 1905 4.319.0 22.5
lo que irónicamente se conoció como 1912 5.072.6 20.0
«la revolución de las expectativas». 1918 5.855.1 21.2
Si las condiciones económicas y so­ 1938 8.701.8 21.9
ciales habían venido evolucionando en 1951 11.548.2 31.4
una dirección favorable al descenso de 1964 17.484.5 29.2
la natalidad, ¿cómo explicar entonces 1973 22.915.2 18.5
la permanencia durante todo el siglo 1985 28.610.0 18.0
de unas pautas de elevada fecundidad 1990 31.301.0 16.3
y su súbita y radical transformación en 1995 33.959.0 13.7
los inicios de los años sesenta? Como 2000 36.359.0

Gráfico 5A
Composición de la población por edad y sexo (1964)

HOMBRES MUJERES
384
se observaba anteriormente, todavía
no se dispone de una explicación sa­
tisfactoria que aclare lo ocurrido. Con
un carácter aún conjetural puede plan­
tearse que en el caso colombiano ocu­
rrieron dos fenómenos que hasta el
momento no se habían dado juntos.
De una parte, las transformaciones
económicas, políticas y sociodemográ-
ficas ya señaladas, propicias al control
demográfico, y de otra, la disponibi­
lidad de servicios, métodos y técnicas
anticonceptivos de gran eficacia y bajo
costo hasta entonces inexistentes en el
país.
Coincidían estas condiciones favo­
rables con los avances científicos en el
control de la fisiología de la reproduc­
ción humana. Los anticonceptivos mo­
dernos recientemente lanzados al mer­
cado, tales como las píldoras, los dis­
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
positivos intrauterinos, los métodos
quirúrgicos y los físicoquímicos estu­
vieron al alcance económico y cultural
de casi toda la población.
Ciertamente la existencia de anti­
conceptivos no era desconocida en el
país. Los preservativos, los esperma-
ticidas, los diafragmas y otros métodos
de barrera, al igual que los llamados
métodos folclóricos y el aborto, eran
utilizados desde antes por algunos sec­
tores de la población. No obstante, su
utilización demandaba una alta moti­
vación, un mayor nivel educativo, ac­
cesibilidad económica y una aplicación
cuidadosa en razón del limitado nivel
de protección que ofrecían. De esta
suerte la planificación familiar consti­
tuía un recurso asequible sólo a las cla­
ses altas y medias de los sectores ur­
banos, cuyas familias históricamente
siempre fueron menos prolíficas que
las de las clases populares. Por tratar­
se de una minoría, el control natal
ejercido por estos sectores no lograba
afectar los promedios de fecundidad
nacionales, con lo que los niveles per­
manecieron virtualmente constantes a
lo largo del tiempo.
Queda aún por establecer si los sec­
tores populares urbanos, cuya situa­
ción económica y social era decidida­
mente adversa a la permanencia de
una elevada natalidad, estuvieron cul­
turalmente movilizados hacia la pla­
nificación familiar antes que se em­
prendieran las campañas masivas en
este campo.
En síntesis, la modificación de las
pautas de fecundidad en Colombia
pudo obedecer a la concurrencia en
los inicios de la década de los sesenta
de dos órdenes de factores íntimamen­
te relacionados. De una parte, un
cambio en las actitudes respecto del
número ideal de hijos propiciado por
la transformación de las condiciones
objetivas de vida de las parejas y, de
otra, la accesibilidad a los servicios de
planificación familiar de bajo costo y
alta eficacia facilitados por el Estado
y el sector privado.
¿Qué implicaciones acarreaba para
el país este sustancial descenso de la
Capítulo 15 385

fecundidad? Sin duda, el más impor­ La reducción de la mortalidad con­

tante y esperado de los efectos consis­ tinúa avanzando todavía con progre­
tió en la reversión de las tendencias sos significativos. Recuérdese que ha­
históricas de crecimiento. A partir de cia 1960 fallecían anualmente once
mediados de la década de los sesenta personas por cada mil habitantes; en
las tasas de crecimiento, por primera el transcurso de los últimos veinticinco
vez en el siglo, empezaron a declinar. años, se estima que haya descendido a
De 314 personas por cada mil habi­ siete en promedio. Avances similares
tantes en el período intercensal in­ registra la mortalidad infantil. En la
mediatamente anterior, descienden a actualidad el número anual de defun­
29.2 en el lapso comprendido entre ciones de menores de un año por cada
1964 y 1973. A medida que el proceso mil nacimientos es de cincuenta y cin­
de cambio en las pautas reproductivas co, cuando hace cinco lustros ascendía
fue profundizándose, los niveles de a setenta y ocho, aproximadamente.
crecimiento se hicieron cada vez me­ Pese a estas importantes mejoras, los
nores. Diversos analistas demográfi­ índices de mortalidad de este grupo de
cos coinciden en estimar que el ritmo población son aún demasiado eleva­
de crecimiento poblacional se ha re­ dos para los niveles de desarrollo que
ducido en las dos últimas décadas en ha alcanzado el país.
un 40 % aproximadamente, llegando Los importantes logros obtenidos
en la actualidad a una tasa de dieci­ en la lucha contra la mortalidad han
nueve por mil. De acuerdo con estas
tendencias, la población que venía du­
plicándose cada 22 años, lo hace ahora
cada 45. Merced a la transición de­
mográfica, el país contaba en 1985 con
cerca de veintiocho millones de habi­
tantes, cuando podía haber alcanzado
un total de treinta y cinco, de haber
continuado el comportamiento obser­
vado hace veinte años.
Una de las consecuencias más sig­
nificativas de la reducción de la nata­
lidad ha sido la radical transformación
de la estructura de edad de la pobla­
ción. La proporción de menores de
quince años, que en 1964 representaba
el 47 % de la población, abarcaba en
1985 sólo el 36 %, en tanto que la po­
blación comprendida entre los quin­
ce y los sesenta y cuatro años de edad
ha venido incrementando su importan­
cia relativa; hace veinte años, cons­
tituía el 50 % y en el año 1985 cerca
del 60 %. Otro tanto puede afirmar­
se de los mayores de sesenta y cinco
años, cuya proporción ha ascendido
del 3 al 4 por ciento. De esta suerte,
la población del país, que venía en
un proceso de continuo rejuveneci­
miento, ha entrado en una fase de
envejecimiento progresivo (ver pirá­
mides de población, gráficos 5A, 5B
y 5C).

386
permitido que los colombianos vivan
hoy en promedio cinco años más que
a comienzos de la década de los sesen­
ta; en ese momento la esperanza de
vida llegaba a 58 años para ascender a
63 en el presente. Restan aún avances
importantes para que nuestra expec­
tativa de vida se equipare a la de los
países desarrollados, en los cuales ha
ascendido a 75 años.
El mejoramiento observado en las
condiciones de mortalidad ha obede­
cido fundamentalmente a la reducción
de las enfermedades inmunopreveni-
bles, las infecciosas y las respiratorias,
cuya prevalencia causaba las mayores
víctimas dentro de la población infan­
til. Con los avances señalados y mer­
ced a la modificación de la estructura
de edad de la población, el cuadro de
la mortalidad ha variado consecuen­
temente. A la par que se reducen las
causas de muerte de carácter externo
que afectan preponderantemente a los
menores de edad, se incrementan las
de orden endógeno propias de las per­
sonas de edad avanzada: tumores ma­
lignos, enfermedades arterioscleróti-
cas y degenerativas del corazón y las
lesiones vasculares, entre otras.
Con la transición demográfica, el
proceso de urbanización acelerada pa­
rece haber llegado a su término.
Como se recordará, hace veinte años
las tasas de crecimiento urbano regis­
traban los máximos niveles del presen­
te siglo con tasas de cincuenta y cuatro
por mil, el cuádruplo de las corres­
pondientes al área rural. Todo parecía
indicar en ese momento que su ritmo
se incrementaría en el futuro inmedia­
to. Sin embargo, no ocurrió así. Por el
contrario, las cifras censales de 1973
revelaban una reducción importante,
alcanzando una tasa de cuarenta y tres
por mil. De igual manera las princi­
pales ciudades del país, salvo contadas
excepciones, vieron reducir inespera­
damente su ritmo de crecimiento (cua­
dro 12).
Dos fenómenos habían contribuido
a este comportamiento. En primer lu­
gar, la disminución del crecimiento
natural como resultado de la drástica
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
caída de la fecundidad en las áreas ur­
banas y, en segundo término, el des­
censo de las tasas de inmigración a es­
tos centros, cuyo desarrollo demográ­
fico se venía nutriendo casi en un
50 % del aporte de las corrientes mi­
gratorias. Los estudios de población
realizados por el DANE entre 1982 y
1984 en más de cincuenta ciudades
han permitido establecer que la decli­
nación del crecimiento urbano es un
fenómeno que se profundiza en todo
el territorio nacional a medida que
avanza la transición demográfica.
Si bien ha menguado la intensidad
del desarrollo urbano, no por ello se
han modificado las tendencias hacia la
progresiva urbanización del país.
Cada vez son mayores el número y
proporción de personas residentes en
áreas urbanas. En 1973 el 60 % de la
población vivía en localidades de más
de 1.500 habitantes. Proyecciones del
Departamento Nacional de Planea-
ción estiman que esta proporción ha
llegado al 70 % en la actualidad. El
crecimiento urbano reciente ha sido
de tal magnitud, que el 83 % del in­
cremento demográfico nacional obte­
nido entre 1964 y 1973 se concentró en
las zonas urbanas. Su dinámica per­
mite esperar la absorción de casi todo
el crecimiento futuro en dichas zonas.
Con el avance de la urbanización, se
profundiza la concentración en los
centros principales. En 1973 las ciu­
dades de más de 100.000 habitantes al­
bergaban el 33 % de la población del
país, proporción que en el presente ha
ascendido al 50 por ciento.
La desaceleración del ritmo de cre­
cimiento demográfico ha cubierto por
igual a las diversas secciones del país,
pero con características diferenciales,
consolidando las nuevas tendencias de
redistribución espacial de la población
que se advertían desde mediados de si­
glo. Es así como los departamentos de
la costa atlántica, el Meta, el Valle de
Cauca y los Territorios Nacionales
prosiguen su vigorosa expansión de las
décadas precedentes, en tanto que el
resto de los departamentos, ubicados
en su totalidad en la región andina,
Capítulo 15 __________________________ 387

acusan o bien un estancamiento, una

decadencia leve o un incipiente des­ Cuadro 8
poblamiento. El oriente del país acen­
túa su crónica depresión, seguido por Población por departamentos,
el sur y el centro-occidente, de cuyo intendencias y comisarias (1985)
grupo sólo se exceptúa el Valle del
Cauca que, como ya se mencionó, Habitantes
conserva aún cierto dinamismo.
La anemia demográfica de estas sec­ Departamentos Antioquia 3.888.067
ciones es fiel trasunto de la crisis de Atlántico 1.428.601
sus áreas rurales que, en departamen­ Bogotá, D.E. 3.982.941
tos como Boyacá, Cundinamarca, Cal­ Bolívar 1.197.623
das, Risaralda y Tolima, sufren una Boyacá 1.097.618
pérdida neta de población en los años Caldas 838.094
recientes. Condiciones similares, aun­ Caquetá 214.473
que menos severas, observan depar­ Cauca 795.838
tamentos como Antioquia, Santander, Cesar 584.631
Quindío y Huila, cuyo crecimiento de­ Córdoba 913.636
mográfico rural prácticamente se ha Cundinamarca 1.382.360
estancado. En el sur del país el decai­ Chocó 242.768
miento es evidente con niveles seme­ Huila 647.756
jantes a los de las áreas rurales en con­ Guajira 255.310
junto. Magdalena 769.141
Contrasta este panorama con el que Meta 412.312
ofrecen los departamentos de la costa Nariño 1.019.098
atlántica, el Chocó, el Meta, Norte de Norte de
Santander y los Territorios Naciona­ Santander 883.884
les, cuyos niveles de crecimiento en la Quindío 377.860
mayoría de los casos son extraordina­ Risaralda 625.451
rios, como por ejemplo en Cesar, Santander 1.438.226
Guajira, Magdalena, Bolívar y los Te­ Sucre 529.059
rritorios Nacionales, en donde el cre­ Tolima 1.051.852
cimiento rural sobrepasa aun el de las Valle 2.847.087
grandes ciudades. Muestra de esta ex­
cepcional dinámica es el hecho de que
estas secciones absorbieran el 98 % Intendencias Arauca 70.085
del crecimiento rural observado entre Casanare 110.253
1964 y 1973. La gravedad del proble­ Putumayo 119.815
ma demográfico de las áreas rurales S. Andrés y
andinas se revela en el éxodo en este Providencia 35.936
período de nueve años de cerca de dos
millones de campesinos hacia los cen­
tros urbanos y áreas de colonización Comisarías Amazonas 30.327
y de expansión de la agricultura co­ Guainia 9.214
mercial. Guaviare 35.305
Estos fenómenos ponen de mani­ Vaupés 18.935
fiesto la profundización del proceso de Vichada 13.770
descomposición del campesinado an­
dino, la crisis de la economía agraria Total
en la mayoría de los departamentos y nacional* 27.867.326
la dirección que ha tomado el desarro­
llo rural en el país. No es de extrañar * Incluye población de Armero (29.394
entonces que se prevea en el futuro in­ habitantes).
Fuente: DANE, Censo 85.
mediato no sólo el estancamiento de-
 Nueva Historia de Colombia. Vol. V
388

Cuadro 9

Las 50 ciudades con mayor población en el casco urbano (1985)

Ciudad Departamentos Población
urbana
l Bogotá Bogotá, D.E. 3.974.813
2 Medellín Antioquia 1.418.554
3 Cali Valle 1.323.944
4 Barranquilla Atlántico 896.649
5 Cartagena Bolívar 491.368
6 Cúcuta Norte de Santander 357.026
7 Bucaramanga Santander 341.513
8 Manizales Caldas 275.067
9 Ibagué Tolima 269.495
10 Pereira Risaralda 233.271
11 Bello Antioquia 206.297
12 Pasto Nariño 197.407
13 Armenia Quindío 180.221
14 Neiva Huila 178.130
15 Santa Marta Magdalena 177.922
16 Palmira Valle 175.186
17 Soledad Atlántico 164.494
18 Villavicencio Meta 161.166
19 Buenaventura Valle 160.342
20 Montería Córdoba 157.466
21 Valledupar Cesar 142.771
22 Popayán Cauca 141.964
23 Floridablanca Santander 137.975
24 Barrancabermeja Santander 137.406
25 Itagüí Antioquia 135.797
26 Sincelejo Sucre 120.537
27 Tuluá Valle 99.721
28 Soacha Cundinamarca 99.353
29 Dos Quebradas Risaralda 93.558
30 Cartago Valle 92.524
31 Tunja Boyacá 87.851
32 Envigado Antioquia 85.539
33 Buga Valle 82.992
34 Florencia Caquetá 66.430
35 Girardot Cundinamarca 66.385
36 Sogamoso Boyacá 64.437
37 Villa del Rosario Norte de Santander 59.616
38 Ciénaga Magdalena 56.860
39 Duitama Boyacá 56.390
40 Ocaña Norte de Santander 51.443
41 Magangué Bolívar 49.160
42 Malambo Atlántico 48.984
43 La Dorada Caldas 48.572
44 Quibdó Chocó 47.950
45 Riohacha Guajira 46.667
46 Maicao Guajira 46.033
47 Zipaquirá Cundinamarca 45.676
48 Tumaco Nariño 45.456
49 Ipiales Nariño 45.419
50 Facatativa Cundinamarca 44.331
Fuente: DANE, Censo 85.
Capítulo 15
mográfico rural, sino el inicio de
su despoblamiento a fines del presente
siglo.
El recrudecimiento reciente de la
violencia política y económica espe­
cialmente en el Magdalena medio, en
el Valle del Cauca y en el Urabá antio-
queño puede convertirse en elemento
nuevo de agudización de la explosiva
situación agraria y factor desencade­
nante de renovados éxodos migrato­
rios con lo que el inminente despobla­
miento rural puede encontrar en estos
fenómenos un adicional estímulo.
En síntesis, la redistribución espa­
cial de la población, a partir de la se­
gunda mitad de este siglo, se ha ca­
racterizado por el agravamiento de la
crisis de las áreas rurales andinas;
la expulsión entre 1951 y 1973 de más
de cuatro millones de campesinos de
estas zonas, la orientación del po-
blamiento hacia las grandes llanuras
de la costa atlántica, la Orinoquia y la
Amazonia, y, por último, el acelera­
do proceso de urbanización y concen­
tración en las grandes ciudades del
país.
Dentro de este marco de singular
movilidad espacial, ocupacional y cul­
tural surge en los inicios de la década
389
Panorámica de la
ciudad de Medellín
a finales de los
años 70, una muestra
del acelerado
proceso de
urbanización
y concentración
poblacional
en las grandes
ciudades del país.
de los cincuenta un fenómeno relati­
vamente novedoso dentro de la evo­
lución demográfica nacional: el éxodo
de colombianos al exterior. Empuja­
dos por la violencia, el desempleo, los
bajos ingresos y la restricción de opor­
tunidades, miles de compatriotas em­
pezaron a abandonar el país para ra­
dicarse en los países vecinos, especial­
mente en Venezuela y Ecuador, y en
los Estados Unidos y Europa.
Con la expansión económica de los
años setenta los estímulos a la migra­
ción se hicieron cada vez más pode­
rosos, generando un formidable éxodo
hacia los países que presentaban en
ese momento escasez de mano de obra
con diferentes niveles de calificación.
Por el carácter predominantemente
clandestino de este fenómeno no ha
sido posible establecer el número de
colombianos residentes en el exterior.
Cálculos conservadores estiman que
en la década comprendida entre 1963
y 1973 cerca de quinientos cincuenta
mil colombianos emigraron en su ma­
yoría hacia Venezuela, Ecuador y los
Estados Unidos. De acuerdo con estas
cifras, en la década del setenta anual­
mente dos de cada mil habitantes
abandonaban el país de modo definí-
 Nueva Historia de Colombia. Vol. V
390

Pirámide de población por edad Gráfico 6

HOMBRES 1985 MUJERES
13777.700 TOTAL 14060.232

> / / 7 , 7 7 / / 7 7 / 7 . 7 rJ 4
EDAD ¿

1’8
1’7
1’6-
1’5-
1’4
1’3
1’2-
1’1
\ 1’0-
\ 9 -
8
/ 7'
) 6
5 -
4
3
2
x 1 -

TOTAL NACIONAL

27837.932

tivo. Esta notable migración contri­ Hacia una población estacionaria

buyó, entre otros factores, a reducir el
ritmo de crecimiento demográfico na­
cional, a aliviar la presión migratoria
en las grandes ciudades y por ende a
atenuar la oferta laboral y favorecer la
reducción de los niveles de desempleo
en el período.
Con la recesión de la economía
mundial en los últimos cinco años, han
cesado los estímulos que operaron en
las décadas pasadas dejando de cana­
lizar no sólo tan importantes corrien­
tes, sino favoreciendo el retorno de
compatriotas cuya situación socio-la­
boral en el exterior se ha vuelto en ex­
tremo desventajosa. Estos nuevos
eventos han revertido en el agrava­
miento de la ya complicada situación
interna.
Pocos fenómenos han suscitado un con­
senso tan amplio como el del futuro de­
senvolvimiento demográfico nacional.
Organismos internacionales como las
Naciones Unidas, el Banco Mundial y
el Centro Latinoamericano de Demo­
grafía, al igual que instituciones nacio­
nales como la Universidad de los An­
des, la Corporación Centro Regional de
Población, FEDESARROLLO, el Instituto
de Estudios Colombianos, el Departa­
mento Nacional de Planeación o el
DANE, coinciden en señalar que el país
se enrumba definitivamente hacia una
progresiva desaceleración de su diná­
mica demográfica.
Acogiéndonos a esta unanimidad,
hemos seleccionado las proyecciones
Capítulo 15
del Departamento Nacional de Pla-
neación para concluir este recuento de
la historia demográfica nacional en los
últimos 150 años, presentando una su­
cinta relación de lo que razonable­
mente cabe esperar de nuestra evolu­
ción demográfica en los quince años
finales de siglo.
Al iniciar el siglo XXI la población
del país habrá llegado a un total de 36
a 38 millones de habitantes, de los
cuales el 75 % estará residiendo en las
zonas urbanas, preferencialmente en
las principales ciudades del país donde
se concentrará el 60 % de los colom­
bianos. Para esta fecha la población
rural habrá dejado de crecer en tér­
minos absolutos, no siendo improba­
ble que su volumen empiece a decre­
cer. Si bien avanzará la urbanización,
391
su ritmo habrá disminuido notable­
mente. Las áreas urbanas en su con­
junto, al igual que las grandes urbes,
crecerán cada vez más pausadamente.
Este lento crecimiento unido al sin­
gular equilibrio regional de la malla
urbana evitará la ocurrencia de fenó­
menos de primacía urbana, comunes
en muchos países latinoamericanos.
La conformación de una amplia red de
ciudades de regular tamaño hará muy
improbable que en el país se presenten
situaciones de gigantismo urbano. La
capital del país albergará de 6 a 7 mi­
llones de habitantes en lugar de los 12
que se estimaban a fines de la década
del sesenta. Medellín y Cali, incluidas
sus áreas metropolitanas, tendrán al­
rededor de 3.5 y 2.0 millones respec­
tivamente. Barranquilla cerca de 1.7

392
millones. Bucaramanga aproximada­
mente ochocientos mil habitantes y
Cartagena no menos de seiscientos
mil. Pereira y Cúcuta se acercarán al
medio millón, siguiéndoles un conjun­
to de 20 ciudades cuyas poblaciones
oscilarán entre los cien mil y los qui­
nientos mil habitantes.
La Costa Atlántica, la Amazonia y
la Orinoquia continuarán su avance
demográfico en detrimento del orien­
te, el sur y el centrooccidente, cuya
crisis, sobre todo en el sector rural, se
hará cada vez más ostensible.
La planificación familiar se habrá
extendido a las capas de población que
aún no se han incorporado a este pro­
ceso provocando una reducción en el
número de hijos por mujer, cuyo pro­
medio descenderá de 3.5 en la actua­
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
lidad a 2.5 a fines de siglo. La mor­
talidad infantil alcanzará niveles infe­
riores a cuarenta por mil y la esperan­
za de vida de los colombianos aumen­
tará en cinco años, llegando a 67 años
hacia el año 2000.
El proceso de envejecimiento de la
población habrá avanzado significati­
vamente. Los menores de 15 años
constituirán sólo el 30 % de la pobla­
ción total del país; en tanto que la po­
blación en edad de trabajar (15-64
años) ascenderá al 65 % y las personas
en la tercera edad comprenderán el 5
por ciento.
El curso tomado por la dinámica de­
mográfica nacional ciertamente ha
contribuido a la solución de muchos
de los agudos problemas que afronta­
ba el desarrollo económico y social del
Capítulo 15
país hace apenas dos décadas. Las
perspectivas permiten esperar la crea­
ción de condiciones de vida más fa­
vorables para la inmensa mayoría de
la población. La reducción del creci­
miento demográfico, la disminución
del tamaño de las familias, la promo­
ción social de la mujer, el descenso de
las tasas de dependencia demográfica,
el incremento de la esperanza de vida,
la baja de la mortalidad infantil, la re­
distribución espacial de la población y
la desaceleración del ritmo de urba­
nización constituyen en conjunto fac­
tores particularmente propicios para
alcanzar en el futuro inmediato niveles
de crecimiento mayores y una más
amplia apertura de oportunidades
para los sectores tradicionalmente
rezagados.
393
Estas alentadoras perspectivas acer­
ca de la evolución demográfica no de­
jan sin embargo de suscitar algunos in­
terrogantes, como el progresivo en­
vejecimiento de la población, sin la
adecuada infraestructura económica y
social para responder apropiadamente
a sus inminentes demandas.
No resulta extemporáneo tampoco
interrogarse sobre la conveniencia de
un estancamiento demográfico en un
futuro no lejano en un país como el
nuestro, cuyo territorio se encuen­
tra en su mayoría virtualmente des­
poblado.
Irreversiblemente nos adentramos
en la fase de lento crecimiento, y se­
guramente el país encontrará en su
momento los ajustes que este proceso
demande.
 Nueva Historia de Colombia. Vol. V
394
Capítulo 15 395
396 Nueva Historia de Colombia. Vol. V

Bibliografía
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HIGUITA, JUAN DE DIOS. «Estudio histórico-analítico de la población colombiana en 170 años.»
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LÓPEZ TORO, ALVARO. Migración y cambio social en Antioquia en el siglo XIX, Bogotá, CEDE,
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VILLEGAS, JORGE. «La colonización de vertiente en el siglo XIX en Colombia», Estudios Rurales
Latinoamericanos, vol. 1, N.° 2, mayo-agosto, 1978.

GLOSARIO DE ECONOMÍA
Balanza de pagos: Es una tabulación
de ingresos y egresos resultantes de las
transacciones realizadas en moneda
extranjera (divisas) entre un país y
otros países e instituciones internacio­
nales. Estas transacciones se dividen
en dos grandes rubros: cuenta corrien­
te y cuenta de capital. La cuenta co­
mente se refiere al comercio de bienes
(exportación, reexportación e impor­
tación de mercancías y a las operacio­
nes comerciales invisibles (ingresos y
gastos por servicios, operaciones fi­
nancieras, seguros, turismo y viajes,
etc.). La cuenta de capital se refiere a
las operaciones financieras que no tie­
nen una contrapartida en bienes o ser­
vicios, tales como inversiones extran­
jeras, préstamos externos y subvencio­
nes y ayudas.
Balanza comercial: Es la balanza de
pagos en cuenta corriente.
Cuenta especial de cambios (CEC):
Mecanismo diseñado en Colombia a
fines de los años sesenta (como un
fondo de estabilización) para arbitrar
recursos fiscales con los cuales com­
pensar las pérdidas que en épocas de
dificultades cambiarías ocasiona el
manejo de las reservas internacionales
y la compra-venta de divisas. Las pér­
didas por este último concepto obe­
decen a los subsidios que reciben los
usuarios de las divisas cuando éstas
son adquiridas a precios inferiores a
los del mercado. Los ingresos de la
CEC se derivan de impuestos (al café
y a las remesas) y de las utilidades en
el manejo de las reservas y en la com­
pra-venta de divisas y los egresos de
las pérdidas que resulten de estos dos
últimos conceptos.
Demanda agregada: Es la demanda
global por bienes o servicios de la eco­
nomía. Convencionalmente se divide
en: a) demanda de las familias y del
gobierno por bienes y servicios (con­
sumo); b) demanda de las empresas y
397
el gobierno por bienes de capital (in­
versión); c) demanda de otros países
por exportaciones o del país por im­
portaciones.
La demanda agregada suele repre­
sentarse entonces por la ecuación:
V+C+I+X-M
Donde C = Consumo
I = Inversión
X = Exportaciones
M = Importaciones
Déficit: Un exceso de la corriente de
gastos u obligaciones por sobre la co­
rriente de ingresos o recursos de un
fondo. Así, existe un déficit de tesorería
del gobierno dado por la diferencia
entre disponibilidad de recursos y las
exigibilidades de gastos en un período
dado, un déficit presupuestal como la
diferencia entre ingresos corrientes y
gastos autorizados y un déficit fiscal
como la acumulación de los déficits
presupuestales de vigencias anterio­
res. Igual ocurre con el déficit de la ba­
lanza de pagos, como la diferencia en­
tre ingresos y egresos de divisas, el dé­
ficit en cuenta corriente o el déficit en la
cuenta de capital (ver definiciones an­
teriores).
Exportaciones menores: Las expor­
taciones distintas al café, básicamente
las manufacturas.
Índice físico de calidad de la vida:
Se construye promediando aritméti­
camente tres indicadores: la esperanza
de vida al nacer, la tasa de mortalidad
infantil y la tasa de alfabetismo. La
ventaja de este índice es que las varia­
bles seleccionadas, por su naturaleza
afectan a toda la población y son por
lo tanto un reflejo del desarrollo social
de un país.
Inversión: En sentido macroeconó-
mico, la inversión es la parte del in­
greso nacional no gastada en bienes de
consumo directo, sino en la adquisi­
ción de factores productivos con los
cuales producen menos bienes. Suelen
distinguirse la inversión bruta y la in­
versión neta. La inversión bruta son los
398
gastos en inversiones en capital real
(fábricas, equipos, etc.) incluyendo
los gastos de reposición de equipo es­
tropeado u obsoleto (depreciación);
cuando se deduce la depreciación, se
tiene la inversión neta, que representa
una medida del aumento en el Capital
Social disponible en un país.
Producto Interno Bruto (PIB): Es
una medida del flujo total de bienes y
servicios producidos por la economía
de un país durante determinado perío­
do, generalmente un año; se excluye
el valor de los bienes intermedios, el
cual aparece incluido en el valor de los
bienes finales. La palabra «bruto» sig­
nifica que no se han deducido los va­
lores correspondientes al uso y des­
gaste de los bienes de capital. Es «in­
terno» porque no se incluyen los in­
gresos provenientes de inversiones o
patrimonios de nacionales en el ex­
tranjero, ni los egresos que hagan in­
versionistas extranjeros radicados en
el país. Cuando esta última operación
se realiza, tenemos el producto nacio­
nal bruto (PNB); el PIB y/o el PNB son
indicadores adecuados del crecimiento
económico de un país.
Reservas internacionales: Existen­
Nueva Historia de Colombia. Vol. V
cias de recursos en oro y/o monedas
extranjeras que mantiene un país para
financiar sus compromisos externos
tales como importaciones o pagos por
concepto de deuda externa.
Términos de intercambio: Represen­
tan el beneficio o la pérdida que un
país ha tenido en sus relaciones co­
merciales con otros países, en un pe­
ríodo determinado. Se calcula relacio­
nando el índice de precios de las ex­
portaciones con el índice de precios de
las importaciones, de modo que si el
índice de aquéllas crece más rápido
que el de éstas, hay una ganancia para
el país, y si ocurre lo contrario, se ha­
blaría de un deterioro en los términos
de intercambio.
Valor agregado: Es la diferencia en­
tre el ingreso total de una empresa y
el costo de adquisición de materias
primas, servicios y otros componentes
del producto. Se mide así el «valor»
que una empresa ha «agregado» a esos
materiales y componentes en el pro­
ceso de producción. En el sentido ma-
croeconómico, es la suma de las re­
muneraciones a los factores de la pro­
ducción en la forma de salarios, be­
neficios y rentas.