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Ricardo Sidicaro

en la Argentina (1989 - 2001)

y los actores políticos y socioeconómicos
La crisis del Estado
 Sidicaro, Ricardo
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La crisis del estado y los actores políticos y socioeconómicos

en la Argentina.- 1a. ed. 3a. reimp.- Buenos Aires : Eudeba, 2006. índice general
88 p.; 20x14 cm. - (Extramuros)
ISBN 950-23-1257-0
7 Introducción
1. Ensayo Político Argentino I. Título
CDD 336.34
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Capítulo uno
El Estado intervencionista argentino: los actores
de su formación y de su crisis
9 Sobre la crisis del Estado
16 El Estado Intervencionista en la Argentina
Universidad de Buenos Aires
Centro Cultural Ricardo Rojas 18 La primera etapa del intervencionismo estatal: 1930-1955
23 La crisis del Estado y la profundización
del intervencionismo: 1955-1976
Rector: Dr. Guillermo Jaim Etcheverry
27 La dictadura militar y la desarticulación estatal
34 El cuarto periodo y las consecuencias del debilitamiento
Presidente del Directorio de Eudeba S.E.M.: Dr. Patricio Garrahan
Vicepresidente: Dr. Rómulo Cabrini de las capacidades estatales para la democracia (1983-89)
Gerente General: Lic. Luis Quevedo
Capítulo dos
Director del C.C.R.R.: Fabián Lebenglik El neoliberalismo menemista y la profundización
Coordinador de Publicaciones: Jorge Fondebrider de la crisis estatal
40 De la identidad peronista tradicional a la gestión neoliberal
Serie extramuros: Coordinación: Prof. Jorge Sidicaro y Lucas Rubinich
43 La década menemista: neoliberalismo y globalización
Diseño de tapa e interior: Marcela D'Antonio
Capítulo tres
La crisis del Estado, del "modelo" y de la Alianza
Primera edición: diciembre de 2002
Primera edición, tercera reimp.: marzo de 2006 55 La Unión Cívica Radical
58 El Frepaso
© Eudeba
60 Los dos primeros años de la Alianza en el gobierno
ISBN: 950-23-1257-0
Impreso en la Argentina
Hecho el depósito que establece la ley 11.723 69 Conclusiones provisorias

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 Capítulo dos
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El neoliberalismo menemista
y la profundización de la crisis estatal
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El agotamiento de un estilo de relación entre el Estado y la

sociedad fue planteado en 1989 desde diferentes perspectivas
que, si bien no coincidían totalmente, abrieron paso a las reformas
estatales iniciadas por el sucesor de Alfonsín. El consenso logrado
en la población obvió la discusión de las medidas a adoptar y los
portavoces de los principales actores socioeconómicos celebraron
el vox populí, vox Dei, al que siempre habían rechazado por
irracional y populista. Los partidos políticos acompañaron ese
clima de ideas, sin expresar mayores convicciones, pues el
intervencionismo del Estado en lo social y lo económico era parte
del sentido común de sus dirigentes y de sus adherentes más
comprometidos, que, no está de más recordarlo, cultivaban
expectativas de alcanzar puestos y salarios en algún nivel de las
tan vilipendiadas administraciones públicas.
Además, muy pronto se hizo notorio que los pequeños
partidos que durante años habían hecho de la crítica al Estado
su principal propuesta doctrinaria tampoco tenían concepciones
claras sobre cómo dar al mercado la primacía pregonada. Las
principales corporaciones empresarias festejaron la victoria
ideológica, pero en la medida en que sus demandas de menor
intervención estatal sólo constituían un programa general y
difuso de rechazo a las regulaciones, llegaron a la nueva etapa
sin perspectivas definidas. El «milagro» de la conversión de
Menem pareció sorprender a los antiguos pregoneros de las
virtudes del mercado. Sin subterfugios, Juan Carlos de Pablo
describió la tenue frontera entre la política y la economía: «¿Por
qué fuimos a la 'hiper'? Porque creíamos que venía Menem. En
efecto, las finanzas públicas de comienzos de 1989 no eran muy

39
 diferentes de las de los años anteriores; pero a medida que las
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encuestas de opinión ratificaban más y más las chances del
candidato justicialista, los argentinos huíamos en igual medida
de los australes, lo cual deterioraba más la situación económica y
aumentaba entonces las posibilidades de triunfo de Carlos
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Menem, generando nuevas vueltas de tuerca en la espiral
acumulativa» (de Pablo, 1994: 17).
De la identidad peronista tradicional
a la gestión neoliberal
Desde su fundación el peronismo se presentó como una fuerza
política preocupada por lograr mayor equidad social y, dadas
sus relaciones con el sindicalismo, se asoció a la mejora de la
situación social y económica de los sectores asalariados y de la
población de menores recursos. Las argumentaciones sobre la
sociedad y las soluciones de sus problemas se formularon hasta
1989 a partir del supuesto de la existencia de una división tajante
entre los intereses de la mayoría de los integrantes de la
población, en su lenguaje el «pueblo» o los trabajadores, que se
hallaban enfrentados a minorías económicas, designados como
el «capital» o la «oligarquía», vinculados a los intereses de
potencias extranjeras. El recuerdo de los avances en materia de
equidad social realizados en su primer decenio de gobierno y las
posteriores luchas y movilizaciones por reclamos salariales, le
permitió a los peronistas recrear la idea de un adversario social
nativo aliado a «empresas o gobiernos foráneos». Frente a esos
enemigos, realizaban convocatorias políticas exitosas para
preservar la adhesión de sus apoyos estables y conseguir nuevos.
El «otro» social, localizado en las cúspides del poder económico,
fue considerado instigador y beneficiario de los golpes militares
de 1955 y de 1976, El antagonista político en el imaginario
40
peronista era el radicalismo, y si bien la beligerancia varió en
intensidad de acuerdo a las coyunturas, la UCR fue su competidor
electoral permanente.
Para los peronistas, la definición del «nosotros» no se vio
alterada durante buena parte de su historia. Se consideraban la
expresión del «pueblo» y de la «nación», y como era evidente
que no los apoyaba la totalidad de los votantes, la aritmética
electoral estuvo presente en la formación de frentes con otros
partidos que podían asegurar el umbral de sufragios para
alcanzar las mayorías.
El gobierno de Menem llevó adelante una gran ruptura con
la tradición peronista. Para realizar el cambio de posiciones
doctrinarias no existieron mayores discusiones públicas en su par-
tido, pero tampoco se registraron en sus filas adhesiones al
proyecto de desarticulación de las instituciones del
intervencionismo estatal. Las prácticas de los altos funcionarios
del gobierno menemista se ajustaron al programa neoliberal,
que se encuadraba en lo que históricamente era la propuesta
del «otro» social. Al respecto, Gerardo Aboy Carlés sostiene que
«al romper con la política de reforma social e igualación que era
uno de los componentes del peronismo, el menemismo acaba
con el principio de unidad que había amalgamado a los sectores
populares en solidaridades colectivas a través de un sistema de
alteridades, el enfrentamiento peronismo-antiperonismo» (2001:
307). El abandono de las orientaciones tradicionales fue justificado
de maneras distintas por los funcionarios menemistas más
destacados, pero la ideología neoliberal, de hecho, careció de
voceros con trayectorias partidarias reconocidas. Los
gobernadores peronistas provinciales no se mostraron, en gene-
ral, propensos a cambiar las ideas económicas y sociales del
movimiento político al que pertenecían.
El sindicalismo se encontró frente a los dilemas que surgían
del proyecto menemista. Por sus bases sociales, por su tradición,
41
 por los intereses de sus propias organizaciones, los dirigentes
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gremiales peronistas se hallaban asociados desde hacía décadas
al intervencionismo estatal. La apertura de la economía con el
aumento de los índices de desocupación, la desregulación de las
relaciones laborales, la precarización del empleo, los
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denominados contratos «basura», los retrocesos del poder
adquisitivo de los salarios, las privatizaciones de empresas
públicas, y, en general, todo el efecto simbólico que tenían las
pérdidas de conquistas logradas durante anteriores gestiones
peronistas, generaron creciente malestar social y el
debilitamiento de los sindicatos.
La disminución del número de sindicalistas en las
representaciones parlamentarias del peronismo fue uno de los
indicadores más elocuentes de su retroceso y de la desconfianza
con la que se seguía su evolución desde el gobierno (Gutiérrez,
2001). La oposición gremial contribuyó a aplazar la sanción o el
tratamiento de leyes cuya finalidad era profundizar la
desregulación laboral o hacerle perder el manejo de las obras
sociales. En esas actitudes de rechazo a la política oficial debieron
coincidir con muchos legisladores cuyas orientaciones eran
erráticas, y que evitaban rupturas públicas y permanentes con el
gobierno y se mantenían en la disciplina de sus bloques
parlamentarios (Jones: 2001). Puede afirmarse que con muchos
sindicalistas ocurrió algo similar y eludieron los costos de oponerse
al neoliberalismo, postergando sus críticas públicas para futuras
coyunturas.
Al terminar la década presidencial de Menem las críticas al
denominado «modelo» eran más habituales y claras en el par-
tido oficialista que en los candidatos de la coalición opositora.
Luego de la derrota de 1999, se les abrió a todos los dirigentes
peronistas la posibilidad de diferenciarse de modo público del
proyecto de liberalización y de desregulación de la economía y
de las relaciones laborales que habían, por las más diferentes
42
causas, llevado al gobierno. Si la preocupación por la carrera
política fue para muchos un factor clave para moderar las
objeciones al gobierno de Menem, esa meta la buscaron luego
criticando las consecuencias del «modelo».
La década menemista:
neoliberalismo y globalización
Primero con ciertas ambigüedades y luego con total decisión,
el gobierno presidido por Menem asumió como propio el
programa neoliberal. La apertura de la economía, la
desregulación y las privatizaciones de las empresas públicas,
fueron los ejes de la etapa inicial que incluyó la hiperinflación
de 1990. En la transición no faltaron medidas tan poco liberales
como la confiscación de ahorros bancarios privados contra la
entrega de bonos estatales. Pero esos «percances» no impidieron
que el proyecto se estabilizara y ganara adhesiones y esperanzas
anunciando la superación de los viejos problemas. Al establecer
las nuevas reglas del juego se omitía recordar que la gran mayoría
de los grandes empresarios participantes habían adquirido un
sistema de predisposiciones o habitus en las etapas anteriores.
Las contradicciones previsibles entre las burocracias, con sus
formas de actuar propias del «viejo» Estado y sus condiciones
para aplicar las políticas neoliberales, un tema que genera buenas
preguntas en las ciencias sociales (Evans, 1996), tampoco entraban
en las reflexiones sobre la transición al neoliberalismo.
De los distintos aspectos relacionados con la puesta en práctica
del proyecto neoliberal sólo destacaremos algunos para
ejemplificar efectos producidos por las falencias del Estado. La
apertura importadora de la economía al comercio mundial, en
apariencia la más simple de todas las iniciativas, se encontró muy
pronto con las consecuencias de la crisis estatal. El deficiente
43
 funcionamiento del control aduanero impedía el cobro estricto
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de los impuestos y tasas que debían aplicarse a las importaciones
que entraban en competencia con la producción nacional Sin
capacidades técnicas frente a las acciones de dumping
internacional o las más prosaicas subfacturaciones, la
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globalización comercial quedó, en buena medida, librada a una
dinámica burocrática ajena a los objetivos modernizadores. Los
industriales perjudicados protestaron reiteradamente frente a
las anomalías de la integración al comercio mundial sin las
garantías mínimas de aparatos estatales eficientes (Rial, 2001:
89-99). Denuncias realizadas en el período mostraron que el tema
aduanero no era sólo de fallas en los aforos y tarifas sino que la
desorganización estatal daba lugar a la violación sistemática de
las leyes y a la generalización de prácticas de corrupción.
La desregulación de la economía fue el resultado de un
proceso en el que operaron simultáneamente muchos actores y
que no podría entenderse como el producto de las opciones
tomadas exclusiva y libremente en el seno del gobierno. La lucha
por la captura de decisiones públicas, componente siempre
presente en las políticas de los estados modernos, fue en el caso
analizado más directa y abierta en virtud del escaso margen de
negociación del gobierno que confesaba su necesidad de
desregular y privatizar aduciendo urgencias «de caja» o para
atraer más rápidamente la confianza de los inversores externos.
La apertura de la economía conoció así excepciones a favor de
determinadas actividades con actores en mejor posición para
influir en defensa de sus intereses, fuesen grandes empresarios
de la época anterior o bien nuevos inversionistas. El pragmatismo
con el que se trató en algunas oportunidades de justificar las
excepciones fue, en realidad, una manera de reconocer las
consecuencias de la desigual relación de fuerzas entre un
gobierno que manejaba un Estado cada vez más débil y actores
socioeconómicos cuya fortalecida acumulación de capital les daba
44
mayor capacidad de imponer decisiones. Esto no significa que se
cristalizaron las posiciones de los poderes económicos anteriores
al neoliberalismo y que no se registraron modificaciones. Pero,
para nuestro tema, es importante destacar que el aparato estatal
en crisis que abrió la economía siguió atravesado, en un primer
período, por los intereses a los que antes favorecía con contratos
y compras, y que con el neoliberalismo adquirían las empresas
públicas o conseguían re-regulaciones (Azpiazu, Gutman y Vispo,
1999; Etchemendy, 2001). Agreguemos que durante el curso de
la década que nos ocupa la trama compleja de los intereses de
los actores socioeconómicos predominantes conoció un
desplazamiento en beneficio de los inversionistas extranjeros,
situación que colocó al gobierno ante interlocutores aún con más
poder de negociación.
Las privatizaciones de empresas públicas suprimieron
mecanismos estatales para orientar actividades económicas y
sociales, mientras que los nuevos propietarios, o concesionarios,
se convirtieron en poderosos interlocutores de un Estado que casi
carecía de instrumentos burocráticos para hacer cumplir las
disposiciones que debían regular sus acciones. El caso de Aerolíneas
Argentinas fue una demostración clara de la impotencia estatal
ante los actores que impusieron sus intereses en el marco del
neoliberalismo. En general, la gestión de las empresas públicas
había sido criticada por los excesivos costos de sus producciones o
servicios, sin que se debatiera seriamente si un Estado que no
conseguía hacerlas operar de manera adecuada se encontraría luego
de privatizarlas en condiciones para supervisar sus desempeños. La
imagen estatal, deteriorada frente a la opinión de buena parte de
la sociedad, se encontró afectada en la etapa neoliberal por las
múltiples denuncias sobre las irregularidades de los procedimientos
que acompañaron las cesiones al sector privado.
Los hechos de corrupción, tal como lo revelan distintos estudios
comparativos internacionales, suelen ser frecuentes en las
45
 privatizaciones de empresas públicas. Sobre esto sostiene Susan
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Rose-Ackerman: «...el proceso de transferir activos a la propiedad
privada está plagado de oportunidades de corrupción. Muchos
alicientes a la corrupción son comparables a los que surgen en el
otorgamiento de contratos y concesiones. En lugar de sobornar
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a una empresa estatal para obtener contratos y un trato
favorable, los que presentan opciones de compra de una empresa
pública pueden sobornar a los funcionarios en altos niveles
gubernamentales o a los que forman parte de la actividad
privatizadora» (2001:51). En la Argentina, el gobierno menemista
cedió a numerosos requerimientos de los compradores al elaborar
los pliegos de las licitaciones y eso dejó como consecuencia una
asimetría a favor de los compradores acentuada, luego, con el
mayor debilitamiento estatal. No fue sorprendente que en los
entes públicos creados para supervisar a las nuevas empresas se
reprodujeran las tradicionales simbiosis con los propietarios o
representantes de los negocios privados, situación coherente con
la crisis del Estado.
En la medida en que las empresas públicas realizaban más
actividades que la producción de bienes o servicios, su
privatización dejó al Estado con menos instrumentos para res-
ponder a demandas sociales cuyos perfiles no necesariamente
eran nítidos. En la mayoría de los razonamientos sobre las
mencionadas empresas públicas se habían destacado poco sus
aportes a la integración regional, al poblamiento de zonas
distantes de los centros urbanos y administrativos, a la promoción
del desarrollo cultural, a la creación de empleos en ciudades que
dependían básicamente de sus actividades, etc. Además, se había
desconocido la importancia de las tarifas o precios diferenciales
en tanto mecanismos de estímulo o de equidad, manejados para
regular o impulsar aspectos económicos o sociales. Esas actividades
conexas no se desplegaban de un modo planificado y,
naturalmente, no eran evaluadas en términos contables o
46
mercantiles por las empresas. Las privatizaciones quitaron así más
mecanismos de acción estatal (Palma y Márquez, 1993; Paura,
1995; Peñalba, 2000).
Entre las manifestaciones de la crisis de las capacidades
estatales, la evasión impositiva era desde hacía mucho tiempo
considerada como uno de los problemas más graves del país. El
tema suele ser materia de críticas éticas pero es una de las mejores
ilustraciones de incapacidad estatal y de la debilidad para
sancionar las transgresiones a las leyes. El subsecretario de
finanzas públicas del gobierno nacional describió en noviembre
de 1990 las dificultades operativas de la entidad encargada de
las recaudaciones tributarias diciendo «que del total de los 1200
agentes de la Dirección General Impositiva el 30% se encuentra
permanentemente ausente, otro 30% es incapaz y un 20% más
no es gente de confianza» (Ámbito Financiero 8-11-1990, pág.
5). La crisis de las finanzas públicas se mantuvo sin solución du-
rante toda la experiencia del gobierno menemista y se agudizó
en la medida en que los importantes capitales extranjeros que
llegaron al país manejaron mecanismos más complejos para
evadir las obligaciones tributarias.
A comienzos de 1991, con la designación del ministro Domingo
Cavallo, la política económica neoliberal se completó con la
convertibilidad en la relación uno a uno del peso con el dólar,
mecanismo que resultó muy eficaz para detener la
desvalorización ya crónica de la moneda nacional. En la base de
lo que se conoció como «el modelo» se encontraba la
continuación del endeudamiento externo, por la vía de la
obtención de préstamos y la colocación de títulos emitidos por
el Estado en los mercados financieros nacionales e
internacionales. La privatización de empresas públicas sirvió,
también; para atraer inversiones extranjeras que se sumaron al
flujo general de entrada de capitales que mejoraron algunos
indicadores económicos de nivel macro, cuya ponderación positiva
47
 se acrecentó en comparación con los períodos precedentes. Para
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el gobierno menemista, recurrir al endeudamiento externo para
emitir moneda nacional manteniendo el respaldo en dólares no
pareció plantear un problema, pues se consideraba que con la
estabilidad alcanzada se abriría un crecimiento sostenido de la
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economía y así la deuda y sus intereses perderían importancia en
términos relativos.
Los sistemas de convertibilidad como el adoptado en 1991
anulan, prácticamente, las capacidades de los estados para
contrarrestar con sus políticas monetarias las situaciones o las
acciones perjudiciales para los equilibrios de sus economías.
Detrás de sus aspectos técnicos simples y de su falta de teorías
sofisticadas, la convertibilidad era un problema eminentemente
político en el que se resumía la renuncia estatal en el plano de
la regulación de la moneda y que, como ocurre con toda relación
de fuerzas, inevitablemente implicó ceder potestades a otros
actores. Lo que para el «hombre de la calle» era el alivio del fin
de la inflación, con sus ventajas inmediatas del retorno del crédito
para el consumo y la estabilidad de los ahorros, tenía un aspecto
no percibido sin un abordaje situado en un nivel más abstracto
y cuyas consecuencias escapaban a las visiones inmediatas y
cotidianas.
El fetiche de la apariencia de la moneda como «cosa», se
manifestó también en los primeros años de convertibilidad en
los razonamientos de muchos analistas de la oposición que no
formularon las más elementales preguntas sobre el significado
del «logro». La aceptación acrítica se justificaba, por cierto, en
quienes pensaban desde el mundo de los negocios y la obtención
de ganancias privadas. El control del valor de la moneda fue
exaltado como un éxito por el neoliberalismo y considerado el
comienzo de la inserción en el primer mundo. La gobernabilidad
de la economía, incluso según una parte de la oposición, era un
logro permanente que no se debía confundir en las
48
confrontaciones electorales. Las consecuencias de la
convertibilidad se presentaron años más tarde, cuando se hizo
notoria, su fragilidad y su carácter de mecanismo coyuntural. Como
sostiene Rubén Lo Vuolo: «La autoridad pública que va perdiendo
su moneda no gobierna, sino que se vuelve un mero administrador
que usa su fuerza legal para garantizar la gobernabilidad que
exige el poder económico para expandirse. La ciudadanía que
debe cancelar sus créditos y deudas recíprocos en una sociedad
que no tiene moneda soberana, queda sometida al arbitrio de
los poderes económicos» (2001: 88).
La vulnerabilidad del régimen de convertibilidad de Menem-
Cavallo fue observada desde una óptica práctica por quienes
preveían los límites del endeudamiento externo sobre el que se
basaba el «modelo». En el año 1993, en un estudio del Consejo
Académico de la Unión Industrial Argentina se aseveraba que:
«En las primeras etapas (que pueden durar años) de los planes
de estabilización con el tipo de cambio fijo no se percibe la escasez
sino la abundancia de divisas. Pero esta situación se mantiene
únicamente mientras los capitales siguen ingresando, para lo cual
la tasa de interés debe mantenerse más alta que la internacional.
En otros términos, puede decirse que hay un estrangulamiento
externo 'encubierto' por las altas tasas de interés que se haría
explícito si la tasa de interés descendiese a nivel internacional y
el flujo de capitales se redujera o —en situación extrema— se
revirtiera. A medida que avanza, un plan de estabilización del
tipo del que estamos analizando suele entrar en una segunda
etapa. Las dudas sobre la marcha de las cuentas fiscales y, ante
todo, la distorsión de los precios relativos, con el creciente déficit
comercial, hacen que se perciba un riesgo cambiarlo cada vez
mayor. Cuando se llega a esta situación, cualquier turbulencia
económica o política, con independencia de su importancia real,
puede llevar a una corrida o sea una demanda repentina de
dólares» (1999:98).
49
 Durante la década de 1990 el crecimiento de la deuda externa
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contribuyó a licuar aún más la capacidad del Estado para tomar
decisiones distintas de las impuestas por los poderosos factores
que operaban sobre la realidad nacional. La relación entre las
políticas de endeudamiento externo y la pérdida de autonomía
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de las decisiones de los estados nacionales es un tópico que ocupa
numerosas páginas en los estudios del mundo de nuestros días.
Lo mismo ocurre con las previsibles crisis o colapsos derivados de
esas situaciones de creciente dependencia de los capitales
financieros, cuya volatilidad no es un accidente sino un rasgo de
su naturaleza. De allí que variables tales como el desconocimiento
o la ignorancia del tema de los movimientos de capitales y de sus
consecuencias no pueden ser consideradas como relevantes para
explicar las supuestas faltas de previsiones a la hora de reflexionar
sobre un final lógica y empíricamente anunciado desde mucho
antes que suceda.
La vinculación entre las capacidades estatales y las deudas
externas fue sintetizada por Guillermo de la Deheza: «Los estados
con deudas muy elevadas tienen, además, hipotecada una de
sus funciones económicas esenciales: la de hacer frente a los ciclos
económicos aumentando el gasto público en fases de recesión,
para evitarla o reducirla, y gastando menos o recaudando más
en épocas de expansión, para evitar que el crecimiento sea
excesivo y que su tasa supere la del crecimiento potencial,
generando inflación y pérdida de competitividad» (Deheza, 2000:
116). El citado autor señala, también, que los servicios de las
crecientes deudas públicas obligan a destinar a intereses sumas
cada vez mayores, que se han independizado de las necesidades
de los ciclos económicos internos. Volviendo a los antes
mencionados conceptos de Weber sobre el lugar de los
endeudamientos externos, en las relaciones de fuerza entre
naciones con desigual poder político y económico, puede
observarse que las necesidades de los acreedores pasan a
50
determinar los límites de las iniciativas de los países deudores y,
en consecuencia, las decisiones de estos últimos deben «ajustarse»
a los dictados y conveniencias de los primeros.
Como ya lo señalamos, los intereses empresarios que
impulsaron la instalación del modelo neoliberal lo hicieron como
una prolongación de sus antiguas luchas contra el Estado
intervencionista y en una situación en la que no eran claras las
innovaciones que acompañarían a la nueva inserción
internacional. La apertura y la desregulación de la economía
crearon un escenario nuevo en el que quedaron sobrepasados
los potenciales desempeños de buena parte de los grandes
empresarios locales. Los mercados desprotegidos, las
privatizaciones de los servicios públicos, el flujo no controlado
de capital financiero y el retiro del aparato estatal, permitieron
que actuaran directamente en el país poderosos inversionistas
mundiales, respaldados por sus propios estados, y esto redujo
los antiguos y casi incuestionados poderes de los grandes
propietarios argentinos. Las modificaciones se hallan todavía en
curso, pero las ventas de empresas nacionales a capitales
extranjeros y la implantación de nuevas filiales de ese origen
(Basualdo, 1999), muestran la conformación de un novedoso
mapa del poder económico, cuyos efectos sobre las relaciones
políticas son fácilmente perceptibles.
En un análisis acerca de los efectos de los procesos de
globalización sobre las relaciones políticas argentinas (Sidicaro,
2000), desarrollamos una caracterización de las transformaciones
producidas en la conformación de los actores socioeconómicos
predominantes de la década de 1990 que nos parece pertinente
reproducir. En ese texto decíamos: «Zygmunt Bauman propone
una aproximación válida para pensar al capital que circula
libremente por el mundo, que, por otra parte, ilustra con
referencias que resultan familiar con el pasado de nuestro país».
Dice Bauman: «La nueva libertad del capital evoca la de los
51
 terratenientes absentistas de antaño, tristemente célebres por
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descuidar las necesidades de las poblaciones que los alimentaban
y por el rencor que ello causaba. El único interés que tenía el
terrateniente absentista en su tierra era llevarse el producto
excedente. Sin duda, existe una similitud, pero la comparación
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no hace justicia a la liberación de preocupaciones y de
responsabilidades de la que goza el capital móvil de fines del
siglo XX y que el terrateniente absentista jamás pudo adquirir»
(Bauman, 1999: 18). La imagen histórica propuesta por Bauman
es pertinente al mostrar la exterioridad de los nuevos actores
internos/internacionales.
En el caso argentino es interesante destacar cómo esa
exterioridad produce efectos sobre la estructura política: 1) los
empresarios absentistas no tienen mayores razones para hacerse
representar por las dirigencias políticas o corporativas vernáculas
puesto que sus vínculos con los embajadores-lobbistas o con los
gobiernos extranjeros resultan más rápidos y eficaces para
negociar con las autoridades del débil Estado local; 2) el libre
mercado global permite que los empresarios absentistas jueguen
con gran asimetría con las condiciones de permanencia en el país,
puesto que han convertido su movilidad en un elemento de
presión política y en la medida que los gobiernos ceden a sus
demandas y crean disconformidad en las poblaciones
perjudicadas, se hallan en condiciones más débiles para la
siguiente ronda de negociaciones; 3) para los empresarios
absentistas la continuidad jurídica es un factor importante para
mantener los compromisos que consiguieron, en momentos
favorables, de las autoridades estatales. En esos reclamos el
pedido de eliminación de la corrupción administrativa (problemas
que suelen poner en primer plano los textos neoinstitucionalistas
del Banco Mundial) se encuentran, seguramente, fundados en
la convicción de que los grandes empresarios de capital nacional
tienen una experiencia prolongada en relacionarse con los
52
manejos imprevistos ajurídicos y «tangenciales» de los gobiernos
argentinos. De todos modos, el caso IBM/Banco Nación o los
desempeños de los embajadores-lobbistas revelan que las ventajas
diferenciales de los empresarios locales no tienen el know-how
patentado.
Los terratenientes absentistas del pasado argentino eran, en
comparación con los empresarios absentistas de la globalización,
actores mucho mejor vinculados con el mundo político y con la
producción de su legitimidad. Esto era así, no sólo por la condición
obvia de su nacionalidad, sino, además, por el carácter estable
de sus inversiones y por los roles que desempeñaban en otras
esferas de la vida social. Algunos partidos políticos buscaban, a
nivel municipal y provincial, el apoyo de dichos terratenientes,
que deparaba fondos para las campañas proselitistas y, además,
un cierto reconocimiento de honorabilidad social transferido
desde su posición de elite aristocrática. En la medida en que
integraban sistemas familiares extensos y con anclajes
tradicionales, ellos y sus círculos de íntimos participaban de
actividades filantrópicas, asociativas y culturales que permitían
visualizarlos como mucho más que hombres de fortuna. Con el
tiempo algunos de sus apellidos dieron la denominación a
pueblos, plazas, hospitales, museos, estaciones ferroviarias,
colecciones pictóricas, y con la confusión propia de dinero y
distinción social, siguen todavía presentes en quienes añoran el
esplendor de un pasado argentino que, sin embargo, hoy ya es
hasta criticado en los libros escolares.
Los empresarios absentistas que llegan con el libre mercado
global se convierten en participantes precarios o inestables de
las relaciones de poder argentinas. Salvando las diferencias de
escala, al contrario de lo que ocurría con los terratenientes
absentistas en sus relaciones con las autoridades municipales o
provinciales, el vínculo de los empresarios absentistas con quienes
ocupan posiciones de poder político está cargado de sospechas y
53
 de presunciones de que tratan de conseguir negocios de dudosa
son exclusivamente didácticos. Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial correspondiente.
legalidad. Los terratenientes mejoraban la legitimidad política y
social de los dirigentes locales. En cambio, los empresarios
absentistas deterioran objetivamente ante la opinión pública a
los gobernantes, a los partidos mayoritarios y a las instituciones
Este material es para uso de los estudiantes de la Universidad Nacional de Quilmes, sus fines
representativas.
También con la apertura económica neoliberal llegaron los
capitales financieros que buscaban altos rendimientos e
introducían la incertidumbre propia de su volatilidad. Esos
capitales, mucho más que los empresarios absentistas que realizan
inversiones directas comparativamente más estables en
actividades productivas o de servicios, se convierten en el
barómetro de la confianza de los mercados en la acción de las
autoridades nacionales. El «voto de los mercados» ha convertido
a los capitales especulativos, en la mayor parte de los casos
manejados desde el exterior, en poderosos interlocutores de las
dirigencias gubernamentales. De una manera mucho más directa
e inmediata que los organismos como el FMI o el Banco Mundial,
esos capitales especulativos hacen el seguimiento diario de la
política nacional: los riesgos de ceder a los reclamos sociales, de
los déficits fiscales, de las medidas que podrían contradecir las
orientaciones neoliberales, etc., son «castigados con el voto de
los mercados». Las altas dirigencias políticas, al atender esas
señales consagran y oficializan la existencia de un oscuro
parlamento, ajeno a todas las normas constitucionales. Pero la
convicción compartida por dichas dirigencias parece ser que
desoír a esos «votantes» desembocaría en el caos económico. La
legitimidad de la clase política en su conjunto y de las instituciones
democráticas se debilita ante tal reconocimiento casi explícito
de la existencia de poderes ajenos al orden legal formal.
54
Capítulo tres
La crisis del Estado,
del «modelo» y de la Alianza
Sin desconocer las dificultades para analizar un proceso en
curso, en este capítulo nos ocuparemos de los dos años recientes
que, según entendemos, pueden ser considerados como una
unidad tanto en el plano político como en el económico. Como
veremos, la continuidad con respecto a la década anterior fue
notable en las relaciones Estado-sociedad, si bien el cambio de
elencos gubernamentales modificó aspectos importantes de la
dinámica de los conflictos políticos.
La UCR volcó en la Alianza los efectos de la desestructuración
de su identidad, mientras que el FREPASO aportó las
consecuencias de no haber querido o podido articular una
organización partidaria estable y un «nosotros». En una
observación —atenta y cercana— de las estrategias de la Alianza,
se afirmó que durante la campaña presidencial el principal desafío
fue «demostrar de manera convincente ante la opinión pública
que la coalición no era un artificio electoral y que sería capaz de
garantizar la gobernabilidad y continuidad del pacto una vez en
el poder» (Ollier, 2001: 172).
La Unión Cívica Radical
Desde su formación; el radicalismo se definió identificándose
con la defensa de la ciudadanía política. El partido fue creado
para lograr el buen funcionamiento de las instituciones, y no
consideraba necesario elaborar un proyecto o plataforma propia,
pues aducía que su programa era la Constitución Nacional.
Verdadero precursor de la estrategia electoral denominada
55
 «atrapa todo», su ideario cívico lo convirtió en uno de los
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fundadores argentinos de las modernas formas de representación
democrática. El perfil del radicalismo conoció variaciones según
los distintos momentos históricos, pero el eje central de su prédica
tendió invariablemente a situarse en la defensa de los derechos
Este material es para uso de los estudiantes de la Universidad Nacional de Quilmes, sus fines
de la ciudadanía y de la democracia. La mayor parte de los
dirigentes radicales vinculó sus proyectos políticos con las
aspiraciones y los intereses de las llamadas clases medias, y en
esa noción un tanto indefinida incluían un magma de sectores
en cuya determinación nunca estaban ausentes los cálculos
electorales. En las convocatorias que formulaban a los sectores
más pobres se ofrecían, también, como su expresión cívica.
Por sus objetivos políticos y por su voluntad de concitar las
adhesiones de los sectores económicamente menos favorecidos,
el radicalismo definió —con disímil énfasis de acuerdo a las
épocas— a sus antagonistas sociales, situándolos en posiciones
altas en la distribución de la riqueza y dispuestos a beneficiarse
con la usurpación del poder gubernamental, lo que no le impidió
encontrar adherentes en esos medios sociales. Hacia el fin de la
dictadura procesista, y en el auge electoral del alfonsinismo, la
denominación preferida para designar al antagonista social fue
la «minoría», a la que se le adjudicaba en el plano político la
responsabilidad por la «pérdida de la República» y en el
económico un modo de operar cuyo resultado era el
empobrecimiento de la mayor parte de la población. En el
imaginario radical, las interpretaciones de las fallas, de los
obstáculos y de los desplazamientos golpistas o prematuros de
sus gobiernos —Yrigoyen, lllía y Alfonsín— fueron atribuidas
invariablemente a las acciones de adversarios sociales vernáculos
ligados a intereses internacionales.
La hiperinflación que aceleró, en 1989, la salida anticipada
de los radicales del gobierno, fue explicada en su momento como
un «golpe de mercado» llevado a cabo por los «grupos
56
económicos y financieros». Sin embargo, esa no fue la única
manera de dar sentido a los problemas de la experiencia
alfonsinista. Para otros altos dirigentes radicales las causas debían
buscarse en el error de no haber establecido mejores vínculos
con dichos grandes intereses. En las elecciones presidenciales de
1989, lápiz rojo en mano, el candidato presidencial del
radicalismo se situó en sintonía con las demandas de los
principales actores socioeconómicos, si bien su posición distaba
de ser compartida por sectores muy significativos de su partido.
Durante los inicios del período menemista, la UCR mantuvo
una perspectiva contradictoria con respecto al proyecto
neoliberal. Al aceptar el diagnóstico que atribuía las causas de la
hiperinflación al intervencionismo estatal y al agotamiento de
la modalidad proteccionista de desenvolvimiento económico, los
radicales apoyaron las reformas propuestas por Menem. Al igual
de lo que sucedía con la mayoría de los dirigentes peronistas, el
neoliberalismo fue considerado por los radicales como la única
salida coyuntural ante una situación de urgencia.
La debilidad del radicalismo frente al menemismo mientras
se mantuvo la vigencia de la coalición electoral sustentada en
las adhesiones de los sectores de menores recursos de tradición
peronista y en los antiperonistas de ideas coincidentes con la
obra del gobierno, se reflejó en su incapacidad para proponer
una propuesta global alternativa. El Pacto que permitió la
modificación de la Constitución Nacional y la reelección
presidencial puso en cuestión su imagen centenaria de custodio
de los derechos de la ciudadanía. Probablemente, el crecimiento
de las fuerzas que formaron el Frepaso debió ser un llamado de
alerta sobre un futuro incierto y un motivo de reactivación de
las preguntas radicales acerca de la propia identidad. Las
argumentaciones contra el «otro» social, que nunca habían
estado totalmente ausentes en las críticas del ala radical más
progresista al menemismo se articularon con las objeciones de
57
 los más moderados apuntando a la corrupción gubernamental.
son exclusivamente didácticos. Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial correspondiente.
Para éstos últimos los proyectos neoliberales no eran cuestionables
y, tampoco, expresaban objeciones a la acción de los grandes
intereses empresarios.
Este material es para uso de los estudiantes de la Universidad Nacional de Quilmes, sus fines
El Frepaso
Sin una Revolución del noventa y ni un 17 de octubre, los
frepasistas carecieron de un gran relato fundador. No tuvieron,
tampoco, componentes imaginarios evocando cismas o continuidades
con otras luchas y tradiciones políticas. Les faltó, en fin, la referencia
al trabajo molecular y casi de sacerdocio que acompañó la edificación
de otros nuevos partidos. Julio Godio ha dado una interesante
descripción de la estructura de! Frente Grande, el actor hegemónico
de la coalición denominada Frepaso: «El Frente Grande es un tipo
de organización asimilable a las maquinarias electorales del partido
demócrata norteamericano o 'partido de opinión'. Este tipo de
organización partidaria, que carece de exigencias ideológicas
explícitas para la afiliación, facilitó al FG incorporar miles de
militantes. Al mismo tiempo, la imposibilidad de la militancia de
controlar a los dirigentes a través de estructuras estables permitió la
funcionalidad de la antigua teoría peronista de la conducción vertical.
De ese modo las tradiciones partidistas de origen peronista
ensamblaban con un tipo de partido de ciudadanos organizado como
'máquina electoral'» (1998:106). Ausentes los principios doctrinarios
formalizados y los debates ideológicos internos oficiales, la mayoría
de los dirigentes, y luego candidatos, preservaron las matrices de
entendimiento de la política y de la sociedad que traían de las fuerzas
políticas contrarias al neoliberalismo en las que habían desenvuelto
sus militancias anteriores.
Como sostenía Weber, la ductilidad en los enunciados
programáticos es una de las estrategias usuales de los partidos
58
políticos para conseguir ampliar sus apoyos electorales y sociales.
El Prepaso fue; sin duda, un ejemplo de manual de ciencias
políticas. Desde aproximadamente 1995, su alta conducción y los
candidatos más visibles revelaron una notable capacidad para
ganarse la simpatía de los sectores de la ciudadanía que
reclamaban la moralización de la vida pública. Los frepasistas
privilegiaron en su economía narrativa lo que quería escuchar la
«gente» y se ubicaron en el campo político ofertando propuestas
postmaterialistas centradas en la crítica a la corrupción, y
unificaron así muchas de las percepciones más inmediatas del
«hombre y de la mujer común». Dentro de esa audiencia
heterogénea no faltaban quienes eran antipolíticos y,
probablemente, decodificaban al Frepaso a partir de esa clave.
Con la notoria intención de desplegar una estrategia «atrapa
todo», los altos dirigentes y sus asesores económicos mostraron
la voluntad de limar de su lenguaje y de sus propuestas buena
parte de las aristas que podían molestar a los auditorios
simpatizantes con el neoliberalismo, pero de todos modos sus
trayectorias públicas e, incluso, sus historias y estilos personales,
no los colocaban en esa visión de la sociedad y del Estado. El
perfil «hombre y mujer común» del Frepaso se completó con los
efectos de su buena acogida en los medios de comunicación, en
especial en la televisión. Si se acepta la idea de Pierre Bourdieu
(1997) sobre la televisión en tanto instrumento objetivo de
simplificación de las ideas, cuya meta es retener audiencias
diferentes y con expectativas disímiles, cabe considerar la
existencia de un gran nivel de complementariedad entre la
estructura del mensaje de los altos dirigentes frepasistas y el modo
de operar de ese medio audiovisual.
El Frepaso evitó presentar un «nosotros» definido,
probablemente, en virtud de una percepción de la realidad de la
década de 1990 que le indicaba a sus líderes la conveniencia de
no formular discursos articulados a una sociedad fragmentada.
59
 La omisión del «otro» social y la asimilación del menemismo con
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la corrupción hicieron que sus dirigentes encararan sus prácticas
de una manera realmente innovadora, al desplazar el campo de
la política al de la ética. Las relaciones y los conflictos de este
último mal podían producir identidades partidarias. La cruzada
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contra la corrupción, una conducta desviada, asemejó al Frepaso
a las Organizaciones no Gubernamentales especializadas en la
defensa de la moral administrativa. Es decir, no lo dotó de
proyectos de gobierno. Sin embargo, desde el punto de vista de
los intereses de los dirigentes frepasistas, no cabe duda que su
estrategia resultó exitosa para acceder, en muy poco tiempo, a
las recompensas materiales y simbólicas que ofrece el éxito en
las lides electorales.
Los dos primeros años de la Alianza en el gobierno
El gobierno de la Alianza fue el crisol en el que se fundieron
las manifestaciones de varias crisis presentes en la sociedad
argentina. La vieja y la nueva ingobernabilidad de la economía,
postergada temporariamente con los mecanismos de
endeudamiento del «modelo», se precipitó cuando se cerró el
acceso a esos recursos y se agudizó la recesión dejada por el
menemismo. Los actores socioeconómicos con más fuerza para
determinar las decisiones en las políticas públicas aumentaron
su poder ante las limitadas capacidades estatales de que disponía
el gobierno presidido por Fernando de la Rúa. El proyecto de la
Alianza pareció agotado con el desplazamiento de las
autoridades precedentes, como si sus dirigentes hubiesen creído
que al ocupar ellos los puestos públicos, en nombre de la ética y
de la transparencia, cumplían con sus promesas. Demostraron
así tomarse al pie de la letra sus discursos electorales que no
cuestionaban los fundamentos del «modelo», disponiéndose a
60
administrarlos sin los sesgos de corrupción atribuidos a sus rivales.
La, experiencia se encargó de suministrar las evidencias de que la
corrupción era parte del funcionamiento del sistema político y que
se había acrecentado con el impulso dado por el neoliberalismo a
la crisis del Estado. Para proseguir el rumbo iniciado en 1989 la
Alianza no contaba con las ventajas, en el orden económico y en
el psicosocial, de una hiperinflación reciente narrada
interesadamente con la ideología del «abismo y de la urgencia»,
que tantos resultados le había dado a Menem. También el ex-
presidente había encontrado en la tradición peronista una fuente
de confianza popular de quienes en un primer momento
confundieron «al tío con el sobrino», y que se completó con la
algarabía antiperonista de quienes muy pronto constataron que
«era el sobrino y no el tío». Cuando llegó la crisis, como ya había
ocurrido en otras ocasiones, los «hombres de negocios» pasaron a
cobrar los dividendos emergentes de las dificultades económicas.
En el polo opuesto pagó las cuentas un amplio conjunto de sectores
de la población que perdió ingresos e ilusiones. Paradoja: los
«hombres de negocios» le hablaron a los «hombres y mujeres
comunes» para persuadirlos de que la responsabilidad de lo
ocurrido era de la voracidad de la clase política.
La UCR aportó a la coalición triunfante en las elecciones de
octubre de 1999 su candidato presidencial más afín con el
neoliberalismo. La opción parecía poco congruente con el hecho
de que el radicalismo y sus dirigentes más notorios se definían
abiertamente contra esa concepción de la sociedad y de la economía.
Pero desde el punto de vista de los cálculos electorales, la postulación
de Fernando de la Rúa era adecuada para buscar votos entre aquellos
sectores neoliberales que se alejaban del menemismo y temían en
Eduardo Duhalde un retorno de la tradición peronista que éste,
por su parte, se esmeraba en alimentar.
El elemento de posmodernización de los planteos políticos
había sido introducido por el Frepaso con las ofertas
61
 posmaterialistas enfocadas en la transparencia administrativa y
son exclusivamente didácticos. Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial correspondiente.
la lucha contra la corrupción. Las encuestas de campaña y los
spots publicitarios habían captado las ambivalencias de esos
electores, sus deseos y sus expectativas, pero por razones
circunstanciales habían omitido señalar a sus clientes que la
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fragmentación social y la solitaria reflexión de los mismos los
hacía poco proclives a mantener ilusiones durables. Así, sin ser el
único motivo de desencanto, la Alianza en el gobierno fue
observada con los mismos patrones de evaluación y de
desconfianza que había estimulado en sus adherentes.
La Alianza no se agotaba en su candidato presidencial, su estilo
de campaña y en el discurso moralizador. El programa
denominado «La carta a los argentinos», el documento
doctrinario en el que se sistematizaban los objetivos en el caso
de alcanzar el triunfo, reunía una serie de propuestas que se
alejaban del neoliberalismo sin por ello anunciar el retorno al
intervencionismo estatal. El problema del Estado ocupaba una
parte de los planteos, vinculando sus deficiencias con otros
aspectos de la realidad económica, política y social. Con una clara
inspiración de tipo socialdemócrata, exponían las críticas al
«modelo» relacionándolo con el debilitamiento de la cohesión
social y consideraban que una mayor eficiencia de los aparatos
estatales contribuiría a «resolver los conflictos entre la inequidad
que generan los mercados y la igualdad de oportunidades que
busca la democracia» (La carta... en Godio, 1998: 235). Desde ese
punto de vista, la desigualdad social resultaba de «una
distribución inequitativa e injusta de la capacidad de influir en
las decisiones públicas por parte de los distintos grupos de interés.
La concentración del poder económico influye peligrosamente
sobre los poderes del Estado» (Ibidem). El diagnóstico de La
carta..., no era, por cierto, complaciente con los grandes intereses
socioeconómicos que se habían beneficiado con el decenio de
Menem. Sus enunciados eran mucho más precisos que los discursos
62
y que la publicidad proselitista de la Alianza, y su lectura sirve
para mostrar la heterogeneidad de la coalición. Los argumentos
expuestos eran afines con las orientaciones más progresistas de
las fuerzas unidas en la coalición.
El gobierno del presidente de la Rúa optó por la continuidad
del «modelo» y por profundizar aspectos en los que su antecesor
no había tenido éxito: el caso más notorio fue el de la reforma
laboral. Las condiciones heredadas fueron reiteradamente
mencionadas por las nuevas autoridades para justificar muchas
de sus limitaciones en el plano social. Pero la realidad de la
«herencia» no se nombraba: el mayor debilitamiento de las
capacidades estatales frente a grandes actores socioeconómicos,
cuya influencia en los procesos de toma de decisiones públicas
se había incrementado junto con sus negocios y ganancias en las
más disímiles áreas de actividades. Al aceptar el proyecto
neoliberal, el gobierno de la Alianza se hizo cargo de sus diez
años de desgaste y se adentró en el mismo camino que había
llevado a su predecesor a perder popularidad.
Queda abierta la pregunta sobre las causas de la decisión del
gobierno de la Alianza de mantener la estrategia neoliberal. Sí
se parte del análisis de las relaciones de fuerza entre los actores
con poder sobre las orientaciones de las políticas públicas, se
debe considerar que la coalición gobernante aceptó la situación
de asimetría favorable a los intereses de los principales actores
socioeconómicos nacionales y extranjeros, estimando que carecía
de recursos políticos y sociales para oponerse a sus demandas y
exigencias, y que disponía sólo de su legitimidad electoral. Bajo
múltiples aspectos, la aceptación ideológica y cultural del
neoliberalismo ya se encontraba presente en las cumbres de la
Alianza antes de su éxito electoral de 1999.
Una interpretación de las causas de la opción gubernamental,
y más específicamente de la política del ministro Machinea, fue
ofrecida de una manera muy clara por José Ignacio de
63
 Mendiguren, presidente de la Unión Industrial Argentina, en
son exclusivamente didácticos. Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial correspondiente.
respuesta a la pregunta: «José Luis Machinea salió de la UIA
para convertirse en ministro de Economía. ¿Qué pasó con él?»,
en un reportaje del diario La Nación del 11 de noviembre de
2001. Su contestación fue: «La verdad es que no pudimos aplicar
Este material es para uso de los estudiantes de la Universidad Nacional de Quilmes, sus fines
con Machinea las cosas que pensábamos antes. Se vio muy
comprometido, muy presionado por este sector financiero que
nos plantea siempre todo en términos de catástrofe, de abismo,
pero mientras tanto sigue prestando al 13, al 14, al 25 por
ciento». Es interesante destacar que en las apreciaciones del
presidente de la UIA se resumían cuestiones menos visibles de
las luchas por la determinación de las decisiones estatales. La
entidad a la que pertenecía había contribuido a la «colocación»
del ministro de Economía, pero en las correlaciones de fuerzas
había sido vencida por el capital financiero. El Estado en crisis
era el locus de las confrontaciones entre proyectos empresarios
y la presencia de los partidos resultaba, en todo caso,
secundaria.
El deterioro de la soberanía de los estados nacionales, que es
una característica que se acentúa en los países que ocupan
posiciones subordinadas en la estructura económica mundial, se
ha manifestado en verdaderas competencias por la oferta de
mejores y más rentables condiciones de inversión a los
inversionistas extranjeros y locales. En el caso argentino, los
retrocesos en materia de protecciones a los asalariados se derivaron
de esa preocupación por la atracción de inversiones. Esos cambios
en la legislación social suponen retrocesos de capacidades estatales
en el ámbito de la regulación de los mercados laborales o de las
políticas sociales. Las presiones de los organismos internacionales
de crédito, sustentando la tesis de que las conquistas laborales de
otras épocas operan como freno a la mayor productividad del
trabajo, al desarrollo empresario y al aumento de las exportaciones,
encontró especial aceptación en el gobierno de Menem y la
64
Alianza se dispuso a realizar las reformas no logradas por su
predecesor.
La aceptación de las orientaciones de organismos de
supervisión internacional no fue ajena a la aparición de nuevos
problemas de debilitamiento estatal. El caso extremo de esas
situaciones fue, sin duda, el escándalo del Senado con motivo
de la sanción de la Ley de Reforma Laboral. El apremio del
gobierno en la aprobación de la reforma laboral surgía de la
necesidad de cumplir con las condiciones pedidas por el FMI
para la gestión de apoyos financieros. Lo que en principio se
planteó como un trueque entre el otorgamiento de Planes
Trabajar para algunas provincias, entre autoridades nacionales
y algunos senadores —un scambio politico en la tradición italiana
o una negociación de mercado político en la denominación de
la escuela del public choice—, derivó en un disloque institucional
total al denunciarse la mercantilización de los votos de miembros
de la cámara alta. Las consecuencias de esos presuntos hechos
trajeron la renuncia del vicepresidente fundada en la
imposibilidad de erradicar y castigar la corrupción en el cuerpo
legislativo, la dimisión por disímiles razones de varios ministros,
y el alejamiento del primer juez a cargo de la causa. En síntesis,
en los tres poderes del Estado se reflejaron efectos de
descomposición institucional. La cadena causal que desembocó
en el mayor hecho puntual, producido en los dos años recientes,
de pérdida de reconocimiento del Estado, se evidencia
perfectamente en la secuencia de pasos del mencionado
«escándalo». La sanción de la conflictiva ley, sobre la que no
existía una evaluación legislativa fundada en sus posibles efectos
en los problemas del empleo, se había convertido en un escenario
en el que se medían relaciones de fuerza entre actores movidos
por distintos objetivos circunstanciales. En el campo laboral
representaba un aumento del poder de los empresarios y un
retroceso del sindicalismo y de los asalariados (Recalde, 2000).
65
 Durante los dos años analizados se profundizó la crisis estatal
son exclusivamente didácticos. Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial correspondiente.
como resultado de las mismas tendencias que operaban desde
hacía mucho tiempo, a las que se habían sumado los efectos del
neoliberalismo. Con los límites alcanzados en el proceso de
endeudamiento externo, combinados con la recesión económica,
Este material es para uso de los estudiantes de la Universidad Nacional de Quilmes, sus fines
la falta de recursos presupuestarios llevó a una mayor
desorganización de la administración pública y al colapso de
muchas de sus funciones fundamentales. El núcleo central del
«modelo», la convertibilidad, con el incremento de la deuda ex-
terna se quebró, tal como lo habían previsto los analistas que
resaltaban la gran vulnerabilidad de una estrategia de
estabilización del valor del signo monetario fundada en las
expectativas de ganancias rápidas, y a tasas elevadas, de los
prestamistas internacionales y locales que sólo se preocupaban
de acrecentar los beneficios de sus negocios.
Las medidas gubernamentales adoptadas en el año 2001 para
poner en práctica la política de equilibrio presupuestario pueden
tomarse como otra ejemplificación extrema del tipo de acciones
que destruyen la confianza en el Estado y que, además, vulneran
los requisitos fundamentales para asegurar el funcionamiento
de la libertad de mercado pregonada por el neoliberalismo: Franz
Neumann, en su célebre obra Behemoth, colocándose desde una
perspectiva analítica weberiana sostenía que: «La libre
competencia exige un derecho general porque éste representa
el grado más alto de racionalidad formal. La libre competencia
se apoya en la existencia de un gran número de competidores
más o menos iguales que se encuentran en un mercado libre. La
libertad del mercado de trabajo, del de mercancías, del de
selección dentro del grupo de empresarios, de contratación y,
sobre todo; la calculabilidad de la administración de justicia, son
exigencias esenciales. La labor primordial del Estado consiste en
crear un sistema jurídico que garantice el cumplimiento de los
contratos. Debe poderse predecir la expectativa de que se
66
cumplirán los contratos [...] La intromisión del Estado no debe
ser retroactiva, pues entonces anularía las expectativas ya
existentes. El Estado no debe entrometerse sino en virtud de una
norma, porque en otro caso su intromisión no sería predecible»
(1983:488).
El Estado que, teóricamente, debía garantizar los contratos
privados, incumplió los propios, disminuyendo las
remuneraciones de su personal, las jubilaciones y los pagos a sus
proveedores. Poco después, para evitar el colapso del sistema
financiero que se había enriquecido como parte de la estrategia
del «modelo», la decisión estatal fue congelar los depósitos
bancarios, vulnerando la vigencia de los contratos y de los
derechos establecidos. Los dos casos mencionados son suficientes
para ilustrar algunas de las más graves modalidades de
destrucción de las bases de la confianza en el Estado, elemento
central para preservar la racionalidad y el cálculo de los actores
de la sociedad civil.
El colapso de las finanzas públicas que llevó a la ruptura de
los contratos estatales y que se conoció con el nombre de política
de déficit cero fue la consecuencia, entre otros factores, de la
incapacidad del Estado para recaudar los impuestos legalmente
establecidos y de la suma de los efectos de las medidas que
favorecían a los grandes intereses económicos acordándoles
privilegios impositivos. En la medida en que la crisis se encontró
precipitada por la imposibilidad de obtener nuevos préstamos
en los mercados financieros, eso contribuyó a que la incapacidad
estatal en materia de recaudación y las ventajas y transferencias
cedidas a los grandes negocios privados pasara a segundo plano
en la visión de la sociedad.
67