Exp. No. 1322-M-94. No. 2381-96.

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.- San José, a las once horas doce minutos del diecisiete de
mayo de mil novecientos noventa y seis.

Acción de Inconstitucionalidad promovida por ENRIQUE KELLERMAN ROSE, en su condición de Presidente, a quien
corresponde la representación judicial y extrajudicial, con facultades de apoderado generalísimo, y MANUEL ANTONIO
MONTOYA CHAVES, en su calidad de Gerente Administrativo, con facultades de apoderado general, ambos de la empresa
_PLASTICOS PARA LA CONSTRUCCION, SOCIEDAD ANONIMA_, contra el artículo 36 de la Ley Reguladora de todas las
exoneraciones vigentes, su derogatoria y sus excepciones, número 7239 y el decreto ejecutivo número 21.443-MEIC, de trece
de julio de mil novecientos noventa y dos. Intervienen el Procurador General de la República, Licenciado Adrián Vargas
Benavides, Marco A. Vargas D., en su condición de Ministro de Economía, Industria y Comercio, y los coadyuvantes Jack
Liberman Gibsburg, en su condición de representante de la sociedad Plásticos Modernos, Sociedad Anónima , Marvin
Montenegro Cerón y Federico Pacheco Rohrmoser, como apoderados de _Ricalit, Sociedad Anónima_.

Resultando:

1.- Los personeros de la empresa accionante promueve acción de inconstitucionalidad contra el decreto ejecutivo número
21.443-MEIC, de trece de julio de mil novecientos noventa y dos, y el artículo 36 de la Ley Reguladora de todas las
exoneraciones vigentes, su derogatoria y sus excepciones, número 7239, de treinta de abril de mil novecientos noventa y dos,
por estimar que el primero resulta violatorio de los artículos 9, 34, 121 inciso 1.) y 129 de la Constitución Política, en cuanto
derogó ilegítimamente el Régimen de Incentivos promulgado en el anexo 3 de la Ley de Incentivos para la Producción Industrial,
número 7017, de dieciséis de diciembre de mil novecientos ochenta y cinco, y el segundo, en cuanto derogó el inciso 5.) del
artículo 7 de la Ley de Incentivos para la Producción Industrial, sin establecer ninguna disposición transitoria respecto de los
contratos de incentivos en ejecución, afectando a las empresas que disfrutaban de dichos beneficios.

2.- Figura como asunto previo de esta acción, el proceso ordinario contencioso-administrativo promovido por la empresa
accionante, el cual se tramita bajo expediente número 361-94, ante el Juzgado Primero de lo Contencioso Administrativo y Civil
de Hacienda. 3.- Mediante resolución de las siete horas cincuenta minutos del cuatro de julio de mil novecientos noventa y
cuatro, se le dio curso a la acción, confiriéndosele audiencia a la Procuraduría General de la República y al Ministro de
Economía, Industria y Comercio.

4- El Liceciado Adrián Vargas Benavides, en su condición de Procurador General de la República, contesta la audiencia
concedida, manifestando que el decreto impugnado es inconstitucional, así como la interpretación que el Poder Ejecutivo hace
del artículo 36 de la Ley número 7293, y solicita que así se declare.

5.- Marco A. Vargas D., en su condición de Ministro de Economía, Industria y Comercio, señala que no se han lesionado los
derechos constitucionales invocados por la empresa accionante, por no haber aplicado retroactivamente la ley, aunque
manifiesta tener dudas en cuanto a la interpretación dada a la ley, por lo que solicita a la Sala que aclare la situación en relación
con la vigencia de los contratos vigentes, a fin de no lesionar derechos adquiridos ni garantías constitucionales.

6.- Mediante resolución de las catorce horas veinticinco minutos del veintiséis de agosto de mil novecientos noventa y cuatro, se
admitieron las coadyuvancias solicitadas por Jack Liberman Gibsburg, en su condición de representante de la sociedad
Plásticos Modernos, Sociedad Anónima, y Marvin Montenegro Cerón y Federico Pacheco Rohrmoser, como apoderados de
_Ricalit, Sociedad Anónima_.

7.- Los edictos a que se refiere el párrafo segunfo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, fueron publicados
en los Boletines Judiciales número 135, 136 y 147, del quince, dieciocho y diecinueve de julio de mil novecientos noventa y
cuatro.

8.- Se prescinde de la audiencia oral prevista en los artículos 10 y 85 de la Ley que rige esta Jurisdicción, en virtud de lo
dispuesto en el párrafo tercero de la misma ley, que faculta a esta Sala para acoger interlocutoriamente las gestiones, cuando
considere suficiente fundarlas en principios o normas evidentes, o en sus propios precedentes o jurisprudencia.

Redacta el Magistrado Mora Mora, y;

Considerando:

I. DE LA NORMATIVA IMPUGNADA. Los personeros de la empresa accionante (_Plásticos para la Construcción, Sociedad
Anónima_) impugnan el decreto ejecutivo número 21.443-MEIC, de trece de julio de mil novecientos noventa y dos, y el
artículo 36 de la Ley Reguladora de todas las exoneraciones vigentes, su derogatoria y sus excepciones, número 7239, de
treinta de abril de mil novecientos noventa y dos, el cual dispone:
 _Deróguese el numeral del artículo 7 de la Ley de Incentivos para la Producción Industrial, Anexo No. 3, artículo 5 de la Ley
No. 7017, del dieciséis de diciembre de mil novecientos ochenta y cinco_; por estimar que el primero resulta violatorio de
los artículos 9, 34, 121 inciso 1.) y 129 de la Constitución Política, en cuanto derogó ilegítimamente el Régimen de
Incentivos promulgado en el anexo 3 de la Ley de Incentivos para la Producción Industrial, número 7017, de dieciséis de
diciembre de mil novecientos ochenta y cinco, y el segundo, en cuanto derogó el inciso 5.) del artículo 7 de la Ley de
Incentivos para la Producción Industrial, sin establecer ninguna disposición transitoria respecto de los contratos de
incentivos en ejecución, afectando a las empresas que disfrutaban de dichos beneficios.

II. DE LAS DISPOSICIONES DEROGADAS. Para determinar cuáles son las excepciones derogadas en virtud de la normativa
impugnada, debe necesariamente analizarse en relación con lo dispuesto en virtud de lo dispuesto en los artículos 1 y 2
inciso j.) de la ley impugnada, que textualmente disponen:

_Artículo 1.- Derogatoria general. Se derogan todas las exenciones tributarias objetivas y subjetivas en las diferentes leyes,
decretos y normas legales referentes, entre otros impuestos, a los derechos arancelarios, a las ventas, a la renta, al
consumo, al territorial, a la propiedad de vehículos, con las excepciones que indique la presente Ley. En virtud de lo
dispuesto, únicamente quedarán vigentes las excepciones tributarias que se mencionan en el artículo siguiente._ _Artículo
2.- Excepciones. Se exceptúan, de la derogatoria del artículo precedente, las excepciones establecidas en la presente Ley y
aquellas que:

....

j.) Se establecen en el artículo 3 de la Ley No. 7017 del dieciséis de diciembre de mil novecientos ochenta y cinco._; con lo cual,
se tiene como una excepción el citado artículo 3 de la Ley 7017, que dispone:

_Podrán acogerse a los incentivos que establece esta ley, las empresas que pertenezcan a alguno de los sectores industriales
definidos como prioritarios en el artículo 5._ Como se indicó en el Considerando anterior, el artículo 36 de la Ley Reguladora de
todas las exoneraciones vigentes, su derogatoria y sus excepciones, número 7239, deroga el numeral 5 del artículo 7 de la Ley
de Incentivos para la producción industrial, Anexo 3, Artículo 5 de la Ley número 7017; disposición que expone:

_La presente ley ofrece a las empresas calificadas los incentivos siguientes:

1.) Otorgamiento de crédito oportuno y suficiente.

2.) Depreciación acelerada de bienes de capital de producción nacional con alto contenido de insumos y recursos nacionales.
3.) Otorgamiento de crédito preferencial a medianas y pequeñas cooperativas, empresas de autogestión o cogestión.

4.) Exoneración parcial de impuesto territorial a plantas ubicadas en zonas industriales aprobadas por el Estado.

5.) Previa recomendación de la Autoridad Administrativa, se podrán considerar como parte del Impuesto sobre la Renta los
porcentajes específicos en el Reglamento, de los montos invertidos en los siguientes rubros: a.) ... b.) ..._ Posteriormente, el
decreto ejecutivo número21.443-MEIC, dispuso:

_Artículo 1.- Prorróguese hasta el dos de abril de mil novecientos noventa y dos, la vigencia de los decretos de calificación
otorgados al amparo de la Ley de Incentivos a la Producción Industrial y su reglamento, únicamente para aquellas unidades que
así lo hubieren solicitado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley número 7293._ De la normativa transcrita, se
concluye que los incentivos derogados por el artículo 36 de la Ley número 7293, son los relativos a la posibilidad de acreditar,
en el porcentaje correspondiente, como crédito fiscal del impuesto sobre la renta, los montos invertidos en los rubros
mencionados en el inciso 5.) del artículo 7 en estudio, no afectando a toda esa disposición, como parece desprenderse de lo
dispuesto en el decreto impugnado; por lo que quedan vigentes las disposiciones contempladas, entre otras, en el artículo 2
inciso j.) y las que, a contrario sensu, se interpreten del numeral 36, ambos de la Ley número 7293.

III. DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMATIVA IMPUGNADA.

Efectivamente, del texto del artículo 36 de la Ley número 7239, transcrito anteriormente, no se desprende violación alguna a
los principios de legalidad y de reserva de ley en materia tributaria, ni tampoco al principio de irretroactividad -artículo 34
constitucional-; por cuanto, es competencia de la ley, el regular la materia triburaria, como expresamente lo establece el
artículo 121 inciso 13.) de la Carta Fundamental, tal y como lo manifiesta la propia empresa accionante; y no se establece
ninguna disposición referente a la aplicación retroactiva de la derogatoria establecida; únicamente se indica la derogatoria
de las excepciones tributarias establecidas en el numeral 5 del artículo 7 de la Ley número 7017. Sin embargo, estima esta
Sala que, en virtud de los límites impuestos al Poder Ejecutivo en el ejericio de la potestad reglamentaria otorgada por
mandato constitucional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 140 incisos 3.) y 18.), si resulta inconstitucional lo
dispuesto en el decreto ejecutivo número 21.443-MEIC, al pretender regular, en forma retroactiva, las actuaciones jurídicas
 ya consolidadas en virtud de relaciones jurídicas preestablecidas entre la propia Administración y los particulares, en
violación del principio de irretroactividad de la ley -artículo 34 de la Constitución Política-; por cuanto como en reiteradas
ocasiones, esta Sala ha indicado, que la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo comprende, únicamente la atribución
otorgada a la Administración Pública para contribuir a la formación del ordenamiento jurídico, mediante la creación de
normas escritas. A este respecto esta Sala ha manifestado:

_La potestad reglamentaria, propia de la Administración Pública, viene reconocida en la misma Constitución Política, sin
embargo, no define el dominio propio de la ley y el reglamento, por lo que se ha interpretado que el de la ley es ilimitado,
dejando una esfera estrecha y subordinada a la ley para el reglamento. Así, el artículo 140 incisos 3.) y 18.) de la Carta
Magna, regula la potestad reglamentaria como atribución del Poder Ejecutivo, no obstante que es en extremo conciso. El
inciso 3.) señala la atribución de este Poder de “reglamentar las leyes, ejecutarlas, sancionarlas y velar por su exacto
cumplimiento”, mientras que el inciso 18.) dispone, como facultad del Ejecutivo de “darse el reglamento que convenga para
el régimen interior de sus despachos y expedir los demás reglamentos y ordenanzas necesarias para la pronta ejecución de
las leyes.” El reglamento, como producto de la Administración que es, está subordinado inicialmente al propio campo de las
funciones que la misma tiene atribuidas al concierto público, esto es, propiamente la función administrativa. Por ello no cabe
reconocer que la Administración pueda dictar reglamentos que puedan suplir a las leyes en una regulación propia. Así, se
llama reglamento a toda norma escrita, dictada por el Poder Ejecutivo en el desempeño de las funiones que le son propias.
Lo propio del reglamento es que es una norma secundaria, subalterna, inferior y complementaria de la ley. Obra de la
Administración, por lo que requiere de una justificación, caso por caso. Su sumisión a la ley es absoluta, en varios sentidos:
no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los proceptos legales o
contradecirlos, no puede suplir a la ley, allí donde ésta es necesaria para producir un determinado efecto o regular un cierto
contenido. Sobre esta base se articula lo que se llama el “orden jerárquico de las normas”.

Las categorías en las cuales se distinguen los reglamentos son:

a.) reglamentos de ejecución: que tienden a realizar la ejecución concreta de las leyes, especialmente cuando sean de
alcance más bien genérico; b.) reglamentos independientes o autónomos de cualquier disposición legislativa, y relativos a
materias de competencia del Poder Ejecutivo no reguladas por ley, o reguladas parcialmente. Entre estos pueden figurar los
llamados reglamentos de organización, que se refieren a la institución y estructura de los diversos oficios públicos. Derivado
de lo anterior puede definirse la materia propia de los reglamentos: la materia administrativa, que comprende los aspectos
organizativos de la Administración Pública -entiéndase Poder Ejecutivo en el desempeño de las funciones que le son
propias-. Por ello existe impedimento de normar la materia referente a los derechos y obligaciones de los ciudadanos como
tales, la limitación de su libertad o de sus derechos -incluyendo el régimen de tributos, de penas, y de los derechos
fundamentales- vía reglamentaria. Estos conceptos ya han sido indicados por esta Sala en reiteradas ocasiones, mediante
resolución número 1876-90, de las dieciséis horas del diceinueve de diciembre y número 1635-93, de las diecisiete horas
del catorce de noviembre, entre otras._ (Sentencia número 5227-94, de las quince horas seis minutos del trece de setiembre
de mil novecientos noventa y cuatro.)

_... la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más en los ámbitos que la ley le deja,
no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un
determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se
reglamenta ... ... Ejecutar una ley no es dictar otra ley, sino desarrollarla, sin alterar su espíritu por medio de excepciones,
pues si así no fuere, el Ejecutivo se convierte en legislador._ (Sentencia número 2934-93, de las quince horas veintisiete
minutos del veintidós de junio de mil novecientos noventa y tres.)

_... sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiendo que no pueden
incrementar las restricciones establecidas ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su
contenido esencial. _ (Sentencia número 1130-90.)

IV. CONCLUSION. Con fundamento en lo anterior, se concluye que resulta inconstitucional la interpretación dada por la
Administración Pública de la derogatoria ordenada en el artículo 36 de la Ley número 7293 en el decreto ejecutivo número
21.443-MEIC, por rebasar los límites de la potestad reglamentaria encomendada por mandato constitucional a la
Constitución Política, en cuanto dispone la violación de la garantía de la irretroactividad de las normas. Cabe indicar que los
incentivos en curso de ejecución, es decir, prorrogados administrativamente antes de la promulgación de la Ley número
7293, no podrían -ni pueden- ser afectados por la derogatoria del inciso 5.) del numeral 7 de la Ley 7017, en virtud del
principio de supervivencia del derecho abolido, teniendo en cuenta, lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley de Incentivos
para la Producción Industrial, el cual fija un plazo máximo diez años, para la duración de los beneficios para una misma
empresa, conforme a los ajustes y condiciones que la misma ley establece.

Por tanto:

Se declara con lugar la acción y en consecuencia se anula el decreto ejecutivo número 21.443-MEIC, de trece de julio de mil
 novecientos noventa y dos; y que resulta inconstitucional la interpretación que la Administración Pública hace del artículo 36
de la Ley Reguladora de todas las exoneraciones vigentes, su derogatoria y excepciones, número 7293, en cuanto dispone
la aplicación retroactiva de la derogatoria de los incentivos tributarios establecidos en el numeral 5 del artículo 7 de la Ley de
Incentivos para la Producción Industrial, número 7017. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional, esta sentencia es declarativa y retroactiva a la fecha de entrada en vigencia del reglamento
anulado, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe, en el sentido de que los incentivos en curso de ejecución, es
decir, prorrogados administrativamente antes de la promulgación de la Ley número 7293, no podrían, ni pueden ser
afectados por la derogatoria del inciso 5.) del numeral 7 de la Ley 7017, teniendo en cuenta, lo dispuesto en el artículo 23 de
la Ley de Incentivos para la Producción Industrial, el cual fija un plazo máximo diez años, para la duración de los beneficios
para una misma empresa, conforme a los ajustes y condiciones que la misma ley establece. Se declara sin lugar la acción
en relación con la impugnación del texto del artículo artículo 36 de la Ley Reguladora de todas las exoneraciones vigentes,
su derogatoria y sus excepciones, número 7239, de treinta de abril de mil novecientos noventa y dos. Reséñese este
pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta, Publíquese íntegramente en el Boletín Judicial, y comuníquese a los
Poderes Legislativo y Ejecutivo. Notifíquese.

Luis Paulino Mora Mora

Presidente

R. E. Piza E. Luis Fernando Solano C.

Eduardo Sancho G. Carlos M. Arguedas R.

José Luis Molina Q. Hernando Arias G.