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DEPP 2ed Modulo I PDF
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MÓDULO I
Parte 1
DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS
2
Contenido
A más de una década de implementación del PbR – SED en México, la mayoría de los actores
involucrados en la planeación, programación y presupuestación tienen clara la importancia de la
evaluación y el seguimiento de las políticas y programas públicos por medio de los cuales se lleva a
cabo el ejercicio del gasto en nuestro país. Esta conciencia es muy importante ya que, como se verá
a lo largo del Diplomado, es indispensable que los ejecutores del gasto y responsables de los
programas presupuestarios tengan la voluntad de llevar a buen término las evaluaciones del
desempeño y el cumplimiento de los Aspectos Susceptibles de Mejora que de estos deviene.
Con el fin de fortalecer este conocimiento y de aportar nuevos elementos en esta materia.
En la primera Lección se abordará conceptualmente la evaluación y se destacará su utilidad en el
quehacer público. En la Lección 2 se identificarán las principales diferencias y similitudes entre los
distintos sujetos de evaluación, es decir, entre las políticas públicas, los programas presupuestarios
y los proyectos de inversión. Adicionalmente se estudiará la forma como estos interactúan en el
quehacer público.
En la Lección 3 se hace una breve revisión del ciclo de políticas públicas haciendo especial
énfasis en la última etapa correspondiente a la evaluación y seguimiento de la intervención pública.
Adicionalmente, se destaca la importancia de la evaluación en cada una de las etapas del ciclo para
hacer que las políticas sean un instrumento flexible que se adapte a la realidad de los problemas que
buscan atender.
En la Lección 4 se situará a la evaluación del desempeño dentro del marco de la Gestión para
Resultados (GPR) y como complemento de las auditorías del desempeño. La GpR está orientada a
administrar adecuadamente los recursos enfocándose en la medición del impacto y la generación de
valor público más que en la entrega de bienes y servicios. En la Lección 4 se hace una breve revisión
de las ventajas del modelo de la GpR sobre su antecesor y se presentan los pilares que la conforman.
Una vez revisados los principios de la GpR se presenta el Presupuesto basado en
Resultados (PbR) como medio para mejorar la forma mediante la cual los gobiernos gestionan sus
recursos y organizan la información presupuestaria. Esto para que la toma de decisiones se lleve a
cabo de forma eficiente y acertada. Considerando la gran diversidad de Programas presupuestarios
a través de los cuales se ejerce el presupuesto público, resulta indispensable contar con una
metodología que homogenice la planeación. Ésta es conocida como Metodología de Marco Lógico
(MML) la cual es una herramienta de planeación por medio de la cual se crean las Matrices de
Indicadores para Resultados (MIR) en las cuales se vinculan indicadores de desempeño a objetivos
divididos en cuatro distintos niveles.
En la Lección 5 se revisa la evolución de la evaluación del desempeño, la cual partió de una
visión orientada a un control del ejercicio de los recursos y cumplimiento de la normatividad hasta
llegar al actual Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), el cual busca proveer bienes y
servicios de calidad que generan valor público en la sociedad. Adicionalmente, se estudian los
objetivos del SED la forma como evaluación y seguimiento proveen información de calidad para la
conformación del Sistema.
La Lección 6 hace una revisión general de la normativa que sustenta la evaluación del
desempeño de los recursos federales que son ejercidos tanto por la misma federación como por
entidades federativas, municipios y Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México. Esto implica
la revisión de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la Ley General de
Contabilidad Gubernamental y la Ley de Coordinación Fiscal y otras disposiciones normativas que
en el marco del SED se relacionan con la práctica de la evaluación. En este mismo Módulo se hace
una breve revisión de los cuatro componentes que conforman el Gasto Federalizado en México:
Participaciones, Aportaciones, Subsidios y Convenios de descentralización y reasignación.
Si bien las diferencias entre seguimiento y evaluación se explican en la Lección 1, en la
Lección 7 se revisan las diferencias entre la evaluación y otro de los instrumentos para orientar a las
instituciones al cumplimiento de resultados en el marco de este nuevo paradigma de gestión pública,
es decir, las auditorías. Primeramente se hace una breve revisión a la normatividad que sustenta la
fiscalización en México y se reconoce la importancia de las dos principales instancias fiscalizadoras
a nivel federal: la Secretaría de la Función Pública (SFP) y la Auditoría Superior de la Federación
(ASF).
En el caso de la SFP, se le reconoce como el órgano de fiscalización del poder Ejecutivo con
la responsabilidad del control interno del Gobierno Federal. Por su parte, el alcance de la ASF es
mucho mayor ya que es el órgano técnico especializado de la Cámara de Diputados, dotado de
autonomía técnica y de gestión, que se encarga de fiscalizar, conforme a los principios de legalidad,
definitividad, imparcialidad y confiabilidad; el uso de los recursos públicos federales en los tres
Poderes de la Unión; los órganos constitucionales autónomos; los estados y municipios; y en general
cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada que haya captado, recaudado,
administrado, manejado o ejercido recursos públicos federales. Finalmente, y a manera de cierre de
la Lección se hace una breve revisión de los esfuerzos de coordinación en materia de fiscalización
en México.
LECCIÓN 1
Concepto de evaluación y su utilidad
en el quehacer público
Toda intervención pública tiene por objeto resolver un problema o atender una necesidad
que sea de interés público. Los recursos de los que dispone el Estado deben ser utilizados
de manera eficiente y eficaz, con la finalidad de maximizar el impacto de las políticas
públicas sobre esos problemas. En este sentido, una responsabilidad primordial de los
gobiernos es utilizar el gasto público como un instrumento para mejorar las condiciones
de sus ciudadanos.
Por ello, resulta vital que la agenda pública esté conformada por políticas y
programas públicos que estén diseñados a partir de la identificación rigurosa de las
situaciones que intentan transformar, sus causas y efectos, y la población objetivo o área
de enfoque a los que van dirigidos. También es indispensable que las políticas y programas
tengan claridad en los resultados esperados; que dispongan de los medios para lograr las
metas establecidas; que cuenten con los elementos a través de los cuales operarán; que
demuestren que son capaces de lograr el propósito para el cual fueron creados; y que
puedan identificar que sus resultados tienen el impacto esperado. La evaluación es una
herramienta de política pública que hace una importante contribución para lograr esto.
El concepto de “evaluación” se ha entendido tradicionalmente como un medio para
identificar los resultados o el impacto que genera una acción o conjunto de acciones. En
el sector público, la evaluación suele vincularse a la identificación de las transformaciones
generadas a partir de las políticas y programas públicos (Ballart, 1993). A partir de estas
definiciones, es posible observar un claro enfoque de evaluación aplicado en las etapas
finales de una acción, que justamente es cuando se hace posible apreciar dichos resultados
o impactos, no antes.
Inicialmente, la evaluación fue considerada como una herramienta enfocada
meramente en la medición de la eficacia. Más adelante, demostró su utilidad para la
identificación y valoración de los efectos de la ejecución de políticas y programas (tomando
en cuenta solamente el grado de impacto observado como consecuencia de su
implementación, y no de otros factores externos).
Como indica Ballart (1993), la evaluación en el sector gubernamental puede abarcar
todas las esferas del ciclo de una política o programa, desde su concepción hasta su
impacto pasando por su implementación u operación. Con esto, es importante esclarecer
que el concepto de evaluación ha evolucionado paulatinamente para abarcar todas las
etapas de una política o programa público, a fin de identificar e implementar acciones de
mejora, no solo cuando los productos, servicios o acciones ya fueron entregados o
ejecutados, o hasta que sea posible medir los resultados o impactos como sugieren los
conceptos tradicionales, sino en etapas puntuales y bien definidas en todas las fases del
ciclo de política pública que permitan reorientar los cursos de acción.
De esta manera, la evaluación no solo analiza si alguna intervención pública fue o
no efectiva, sino que proporciona información para determinar si es la alternativa más
adecuada y si existen elementos para prever que logrará sus objetivos.
Con esto es posible afirmar que la evaluación y el seguimiento son dos tareas
distintas pero complementarias y necesarias para toda política o programa público; en
conjunto, permiten seguir un camino claro a partir del establecimiento claro de objetivos y
metas, así como medir los avances respecto de éstos. Sin duda, representan dos
actividades de gran valía dentro de un enfoque de resultados. Más adelante estudiaremos
que tanto la evaluación como el seguimiento forman parte del Sistema de Evaluación de
Desempeño (SED) en México.
Retomando la revisión conceptual de la evaluación, en el marco de las políticas y
programas públicos, ésta brinda información objetiva acerca de su desempeño y de los
elementos que las constituyen y con las que se implementan; al mismo tiempo, genera los
elementos para planear o replantear las intervenciones públicas hacia el futuro, dado que
representa una valoración objetiva de su diseño, gestión y resultados alcanzados (Dunn,
2008).
En la Figura 1.1 se presentan cuatro definiciones de evaluación que desde diversos
enfoques nos ayudan a comprender su alcance en el marco del presente curso:
Figura 1.1 Definiciones de evaluación
También existe una línea de pensamiento que ubica a la evaluación como una
actividad que genera juicios de valor relacionados con los productos, resultados e impacto
de las políticas públicas; y busca ampliar el análisis en torno a estos elementos.
Complementando las definiciones presentadas, resulta particularmente útil la que
proponen Jaime, Dufour, Alessandro y Amaya (2013:112), quienes definen a la evaluación
como “una práctica integral de construcción, análisis y comunicación de la información útil
para mejorar aspectos de la definición e implementación de las políticas y programas
públicos; la evaluación es un proceso de aprendizaje que incluye la reflexión crítica sobre
aciertos y errores cometidos y la consecuente modificación de los cursos de acción”. En
general, la contribución de la evaluación se puede visualizar en distintos planos tal como se
describe en el Figura 1.3.
Figura 1.3 Contribuciones de la evaluación a las políticas y programas
Finalmente, se considera importante no perder de vista el por qué y para qué es útil
evaluar. Primeramente, las administraciones públicas cuentan con recursos limitados, por
lo que el criterio de máxima eficacia-eficiencia debe prevalecer en la acción pública y la
evaluación contribuye a la generación de conocimiento y evidencia para la aplicación de
este criterio.
LECCIÓN 2
Las políticas y programas públicos
Como se puede observar en la Figura anterior, cada término tiene un alcance distinto,
sin embargo, están estrechamente relacionados. Las políticas públicas son implementadas,
sobre todo, a través de uno o varios programas públicos, y éstos a su vez, pueden
contemplar proyectos. En la Figura 2.2 se representa la relación que existe entre las
políticas, programas y proyectos.
Figura 2.2 Relación entre los términos
Es importante enfatizar que no
necesariamente todos los Programas cuentan
con proyectos, ya que en algunas ocasiones su
misma naturaleza hace que no sea necesario.
Por ejemplo, el Programa P001 del Ramo 38
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
“Diseño y evaluación de políticas en ciencia,
tecnología e innovación” no cuenta con
Proyectos ya que es un Programa de planeación
de la política en la materia mencionada.
Para ampliar la comprensión de las
definiciones antes enunciadas, se puede
entender una política pública como los cursos de
acción destinados a afrontar – resolver,
gestionar o solventar – problemas públicos
claramente definidos y aceptados como tales por
los medios de representación y legitimación Fuente: elaboración propia.
sociales, en un momento determinado y con
propósitos explícitos (Merino, 2013: 32). Para Meny y Thoenig (1992: 89), las políticas
públicas son el resultado de la actividad de una autoridad investida de poder público y de
legitimidad gubernamental.
Antes de seguir adelante con los otros dos términos que se están revisando en la
Lección, es indispensable identificar los significados que el concepto “política” tiene en
español. “La política” describe a la teoría y práctica relacionada con la lucha del poder
entre los actores que interactúan dentro de un sistema político; a su vez, “las políticas” o
“políticas públicas” apuntan a la formación planeada de dominios sociales tales como la
economía, el medio ambiente o la educación mediante decisiones colectivas vinculantes.
Implica la implementación de los compromisos establecidos en el ámbito “político” del país
(Lee y Holtz-Bacha (2008) y Roth (2010)).
Cabe mencionar que el presente Diplomado tiene un enfoque técnico relacionado
con la segunda de las acepciones de la palabra política. Esto implica que nuestro objeto de
estudio son las evaluaciones de las políticas públicas que surgen de los compromisos
políticos que se llevaron a cabo dentro del sistema democrático mexicano.
En cuanto a los programas, éstos remiten a una construcción técnica, con mayor o
menor capacidad de expresar la complejidad del problema. De acuerdo con Cohen y Franco
(2005), los programas se conforman de un conjunto de proyectos que persiguen los mismos
objetivos. A su vez, dichos programas forman parte de un entramado mucho más grande,
que precisamente responde a las políticas públicas.
Para los fines que persigue el presente Diplomado es necesario acotar el concepto
de programa como una categoría que permite organizar, en forma representativa y
homogénea, las asignaciones de recursos federales y del gasto federalizado a cargo de los
ejecutores del gasto público federal para el cumplimiento de sus objetivos y metas, así como
del gasto no programable (SHCP, 2017: 14). Por medio de esta categoría conocida como
Programa presupuestario (Pp) se “aterriza” la estrategia definida a un nivel superior (la
política) y, a su vez, se apoyan en elementos mucho más específicos (los proyectos), para
la materialización de los objetivos.
Los proyectos son definidos como la unidad mínima de asignación de recursos para
el logro de uno o más objetivos específicos (Fernández y Schejtman, 2012: 14). Respecto
a éstos, vale la pena destacar su valor jurídico que se materializa a través del contrato y su
distinción por su precisión en términos de espacio, tiempo, presupuesto, objetivos a lograr
y actores responsables de su ejecución (Roth, 2010).
Más adelante en el curso se hará una breve revisión de la Metodología de Marco
Lógico (MML) y de la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) ya que son elementos
indispensables para comprender las evaluaciones que se llevan a cabo en México. Sin
embargo, en este punto es importante mencionar que los Programas presupuestarios están
ubicados a nivel “Propósito” de la MIR mientras que los proyectos generalmente son
“Componentes” ya que son bienes o servicios que son entregados o prestados a la sociedad.
Específicamente, los Proyectos de Inversión son planes que, si se les asigna
determinado monto de capital y se les proporcionan insumos de varios tipos, producirán
bienes o servicios, útiles al ser humano o a la sociedad. Cabe destacar que la evaluación
de un proyecto de inversión, cualquiera que éste sea, tiene por objeto conocer su
rentabilidad económica y social, de tal manera que asegure resolver una necesidad humana
en forma eficiente, segura y rentable. Sólo así es posible asignar los recursos económicos
escasos a la mejor alternativa (Baca, 2010).
Un elemento importante que distingue a los programas de los proyectos, es la
temporalidad. En el primer caso, la temporalidad es de mediano – largo plazo
(generalmente asociado a los periodos electorales, aunque no es una condición); en el
segundo caso el alcance es de corto plazo, pero sobre todo, está en función de la
envergadura del proyecto. Por ejemplo, el mantenimiento a una carretera puede concluirse
en unos cuantos meses mientras que la construcción de la presa Palanganas en Chihuahua
es un proyecto cuya construcción ha abarcado más de un sexenio (Imagen 2.1). Sin
embargo, hay que destacar que ambos son considerados como Proyectos de Inversión.
Como se verá más adelante, gran parte de los ejercicios de evaluación en México
se implementan en torno a los Programas presupuestarios, ubicados al nivel de los
programas definidos anteriormente. Así, es posible identificar proyectos derivados del
Programa presupuestario que atiende uno de los objetivos de la política pública definida
en el Plan Nacional de Desarrollo y en la respectiva política del sector.
Fuente: Elaboración propia con base en Torres-Melo & Santander (2013: 26).
Las políticas públicas no deben concebirse solo como documentos con listados de
actividades y asignaciones presupuestales, su trascendencia es mayor; representan la
consolidación de la función del Estado, el vínculo entre el gobierno y la ciudadanía. El
proceso de una política pública expresa la utilidad del poder público para canalizar recursos
para el bienestar de los requerimientos ciudadanos (Torres-Melo & Santander, 2013, p: 15).
LECCIÓN 3
La evaluación en el proceso o ciclo
de políticas públicas
Tal como se estudió en la Lección anterior, tanto las políticas públicas como los programas
presupuestarios se diseñan para orientar la acción gubernamental hacia el cumplimiento de
objetivos, los cuales a su vez están encaminados a resolver problemas públicos o atender
necesidades de la población. En este contexto, la evaluación es la principal herramienta
para identificar que dichos objetivos se cumplieron generando así valor público y bienestar.
Por esta razón, el objetivo de esta Lección es primeramente identificar las diferentes etapas
del proceso de las políticas públicas haciendo hincapié en la contribución de la evaluación
en cada una de sus fases. Con respecto a estas últimas, se debe aclarar que no existe un
consenso sobre las fases del ciclo de políticas por lo que lo que se presenta a continuación
es enunciativo y no limitativo; incluso es posible que no sigan un orden.
El proceso o ciclo de las políticas públicas es un conjunto de etapas en las que
se toman decisiones y se realizan acciones. De acuerdo con Knoepfel (2003) se puede
decir que el ciclo representa un marco de referencia que es utilizado para dar sentido al
flujo de decisiones y procedimientos que integran una política pública. Aguilar Villanueva
(1992) establece que “la noción del policy process (ciclo de políticas) es propiamente un
dispositivo analítico, intelectualmente construido, para fines de modelación, ordenamiento,
explicación y prescripción de una política”.
Es importante señalar que existen diversos autores que describen el ciclo de las
políticas públicas, por ejemplo, Dunn (2008) citado por Torres Melo (2013), como un ciclo
de cuatro etapas: formación de la agenda, formulación de opciones, ejecución de las
acciones y valoración de los resultados. Fernando M. Jaime y otros (2013) establecen seis
fases del proceso de política pública: definición del problema, estructuración de la agenda,
formulación de alternativas, toma de decisiones, implementación y evaluación. A pesar de
que varios autores utilizan tanto clasificaciones como términos diferentes para conformar el
ciclo de las políticas públicas, todos coinciden en incorporar una etapa de evaluación al
proceso.
Entonces, el ciclo de las políticas públicas pertenece al orden lógico más que al
cronológico, por lo que no pretende ser la representación descriptiva de una secuencia de
tiempos y sucesos que efectivamente suceden uno tras otro”. Es decir, el proceso de
creación de políticas públicas no es secuencial dado que las etapas pueden interponerse,
anticiparse e incluso repetirse toda vez que estas suponen gran cantidad de acciones y
toma de decisiones. Para los fines prácticos requeridos en este Diplomado, se retomará lo
establecido por Aguilar Villanueva (2012) que refiere las actividades o etapas del ciclo de
políticas que son fundamentales para que éstas tomen forma y se ejecuten. En la Figura
3.1 se presentan y describen las principales características de cada una de las etapas del
ciclo de políticas desde la perspectiva de Aguilar Villanueva.
Es importante señalar que si bien, desde un orden lógico, la evaluación se ubica al
final del ciclo, se trata de una práctica que puede y debe estar presente en el transcurso de
todas las etapas como un proceso continuo en la ejecución de la política pública, aunque el
enfoque evaluativo a aplicar en cada etapa puede variar significativamente. Incluso, como
se verá más adelante, a través de los diferentes tipos de evaluaciones (diseño, procesos,
entre otros) es posible identificar que cada etapa cuenta con mecanismos de evaluación, lo
que significa que tiene impacto en la integralidad de las políticas y programas públicos.
Por ser la parte sustantiva del Diplomado, los tipos de evaluación se revisarán con
detenimiento en futuras Lecciones. Sin embargo, en este punto vale la pena hacer algunas
precisiones respecto a los distintos momentos en los que se llevan a cabo las evaluaciones
de desempeño y su utilidad. Esta información se resume en la Figura 3.2.
Figura 3.2 Relación entre el ciclo de políticas y las evaluaciones en México
Como se puede observar en los cuatro ejemplos, el tipo de evaluación y los objetivos
que ésta persiga están en función de la naturaleza y de los objetivos de la política pública
que es sujeto de evaluación. Una vez que se revisó el papel de la evaluación en el ciclo de
políticas, es momento de estudiar la MML-MIR y el enfoque teórico conceptual del cual
parte, es decir, de la Gestión para Resultados (GpR).
LECCIÓN 4
La Gestión para Resultados y la
Metodología de Marco Lógico en el
contexto de la evaluación
La NGP en ocasiones puede ser confundida con la Gerencia Pública. Sin embargo,
cada una de ellas tiene particularidades específicas que se resumen en la Figura 4.2.
Figura 4.2 Diferencias entre la NGP y la Gerencia Pública
Para lograr este cambio de paradigma la GpR se basa en cinco principios que sirven
como brújula que orienta el actuar de los gobiernos. Estos principios se presentan en la
Figura 4.4.
Figura 4.4 Principios de la GpR
La Gestión para Resultados ha evolucionado como parte del esfuerzo mundial para
reducir la pobreza, apoyar el crecimiento económico sostenible y equitativo y mejorar la
definición y medición de los resultados de desarrollo por parte de los gobiernos nacionales
y de las agencias de desarrollo. La efectividad en el desarrollo (definida de manera amplia)
significa que los países y las agencias son más capaces de lograr sus resultados colectivos
de desarrollo, y que tienen las herramientas adecuadas a su disposición para medir el
progreso hacia esos resultados e informar sobre ellos y usar las enseñanzas extraídas para
mejorar continuamente el desempeño (OCDE, 2012).
La Gestión para Resultados define un ciclo conformado por cinco pilares, los cuales
examinan los elementos indispensables para que el proceso de creación de valor público
este orientado a generar los mejores resultados, que estará conformado por: I) Gestión de
programas y proyectos; II) Gestión financiera, auditoría y adquisiciones; III) Planificación
para resultados; IV) Presupuesto por resultados; y por último V) Monitoreo y evaluación
(López y García, 2010). Estos pilares se presentan en la Figura 4.5.
Figura 4.5 Pilares de la Gestión para Resultados
Fuente: elaboración propia con base en el texto de García, Kaufmann, Martínez, Sanginés (2016).
Con los cambios antes mencionados, en la gestión pública también crecieron las demandas
de los ciudadanos por un sistema transparente y efectivo en la ejecución del gasto público.
Estas demandas sirvieron como detonante para que gobiernos de varios países buscaran
la forma de mejorar la eficacia y la eficiencia con la que otorgan sus servicios a la población.
A su vez, esto ha generado que los ciudadanos tengan un mayor interés en conocer los
costos de las intervenciones públicas, los resultados que éstas generan y los cambios que
requieren en su propia organización las instancias públicas para atender las exigencias que
se les están haciendo.
Esta tendencia se ha materializado con la introducción del Presupuesto basado en
Resultados (PbR), el cual surge como el medio para mejorar la manera mediante la que
los gobiernos gestionan sus recursos, con el fin de consolidar su desarrollo social y
económico, y proveer mejores servicios a la población (Pérez-Jacome, 2010). El PbR es
una manifestación más de la NGP, y tiene como uno de sus fines generar información que
permita a los gobiernos tomar decisiones eficientes y acertadas en materia de gasto
(OCDE 2007, citado por Pérez-Jacome 2010); así como ofrecer la información que
demanda la sociedad. El PbR ha permitido en los países que lo instrumentaron, enfocarse
más en los productos de la actividad de los gobiernos que en los insumos que se requieren
para ello.
El Sistema de Evaluación del Desempeño es uno de los principales componentes
del Presupuesto basado en Resultados (PbR); se conforma, entre otros elementos de
medición de indicadores de desempeño que permiten vincular los instrumentos de diseño,
organización, ejecución, seguimiento, evaluación y mejora de los programas, asimismo,
brindan un panorama más amplio sobre el impacto económico y social que generan los
programas de gobierno. A partir del monitoreo y seguimiento de los indicadores que miden
los resultados obtenidos de dichos programas se tomarán decisiones en materia
presupuestal (Villalobos, 2010).
La evaluación del desempeño se ha ido consolidando en el país como uno de los
pilares del PbR en México. Con el paso del tiempo se ha convertido en un conjunto de
actividades y herramientas que ha permitido apoyar las decisiones presupuestarias con
información que sistemáticamente incorpora consideraciones sobre los resultados del
ejercicio de los recursos públicos y que motiva a las instituciones públicas a lograrlos, con
el objeto de mejorar la calidad del gasto público federal y promover una más adecuada
rendición de cuentas.
Para garantizar que los indicadores que miden los avances de un Programa
presupuestario son de desempeño y que están debidamente vinculados a objetivos que
buscan resolver un problema público o atender una situación no deseada se emplea la ya
antes mencionada Metodología de Marco Lógico y la Matriz de Indicadores para Resultados
que de ésta se deriva.
Con el fin de realizar un adecuado seguimiento de las etapas que permitirán obtener los
resultados esperados de la implementación de un Programa presupuestario es necesario
contar con la metodología adecuada para analizar, de principio a fin, el proceso de
planeación. Es así que la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) se ha consolidado
como un elemento fundamental para el diseño, seguimiento y evaluación de los Pp, al
formar parte del conjunto de elementos metodológicos establecidos por el PbR-SED.
Así pues, la MIR constituye una herramienta de planeación estratégica que en
forma resumida, sencilla y armónica establece con claridad los objetivos del programa y su
alineación con aquellos de la planeación nacional, estatal, municipal o sectorial; incorpora
los indicadores que miden los objetivos y resultados esperados; identifica los medios para
obtener y verificar la información de los indicadores; describe los bienes y servicios
entregados a la sociedad, así como las actividades e insumos para producirlos; e incluye
supuestos que son factores externos al programa que influyen en el cumplimiento de los
objetivos.
La MIR está compuesta por 4 filas y 4 columnas. Las filas denotan niveles de
objetivos del Programa mientras que las columnas permiten establecer cómo se medirán
los resultados del mismo. Así pues, el objetivo principal al construir una MIR es establecer
y estructurar el problema central resuelto a nivel Propósito, los fines a nivel Fin y los medios
a nivel Componente y Propósito.
La forma como se vinculan los árboles del problema y de objetivos con la MIR queda
resumida en la Figura 4.11 en la que se representa la evolución de los elementos que
conforman la MIR.
Figura 4.11 Construcción de la columna de Resumen Narrativo de la MIR
En las Figuras 4.13 y 4.14 se hace, respectivamente, una breve descripción de los
niveles y columnas que conforman la MIR.
Figura 4.13 Niveles de la MIR
La estructura de la MIR organiza y alinea los objetivos del programa y permite pasar
de actividades desalineadas de objetivos a un diseño coherente, lo que implica Actividades
conducentes a la generación de bienes y servicios (Componentes), que se encuentran
alineados con un Propósito y un Fin.
A lo largo de la lección hemos resumido de manera objetiva cómo funciona la NGP
y la GpR con la finalidad de tener resultados más favorables en la evaluación ya que éstos
son considerados para mejorar el diseño y la gestión de las políticas y programas públicos.
Adicionalmente, esta información es importante para orientar las asignaciones de recursos
con mayores elementos de análisis y de juicio respecto de los objetivos, las prioridades, los
avances alcanzados y los factores que inciden en el impacto económico y social de los
programas, su eficacia y eficiencia, así como en la calidad de los bienes y servicios
entregados a la población, con el fin de la creación del valor público.
MÓDULO I
Parte 2
DIPLOMADO ● EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS
2
Contenido
............................................................................................................................................................. 3
Lección 5. El Sistema de Evaluación del Desempeño en México ................................................... 4
Lección 6. Normativa básica y coordinación en materia de evaluación del desempeño .............. 11
Obligaciones generales de evaluación de los entes públicos ................................................... 11
El Gasto Federalizado ................................................................................................................ 17
La Evaluación del Gasto Federalizado ...................................................................................... 20
La evaluación de Fondos de Aportaciones Federales ............................................................... 21
Lección 7. El seguimiento, la evaluación y la auditoría de políticas y programas públicos en el
marco de la GpR ............................................................................................................................ 24
La fiscalización en el Estado Mexicano y la evaluación ............................................................ 25
Secretaría de la Función Pública como ente fiscalizador .......................................................... 27
Auditoría Superior de la Federación como ente fiscalizador ..................................................... 28
Coordinación de la fiscalización en México ............................................................................... 31
LECCIÓN 5
El Sistema de Evaluación del
Desempeño en México
Por ello, también se han revisado algunos de los acontecimientos más importantes
sobre dichas etapas, a fin de contextualizar con mayor precisión el desarrollo de la
evaluación de la acción gubernamental.
Fue en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF) 2008 que
se comenzó a hablar de la instrumentación de un Presupuesto basado en Resultados (PbR).
En este año (2008) se emite el Acuerdo por el que se establecen las disposiciones
generales del Sistema de Evaluación del Desempeño, en apego a lo establecido en la
LFPRH que define al SED como una valoración objetiva del desempeño de los programas,
bajo principios de verificación del grado de cumplimiento de metas y objetivos, con base en
indicadores estratégicos y de gestión. Las razones por las cuales se crea el SED se
resumen en la Figura 5.2.
Figura 5.2 Razones por las cuales se crea el SED en 2008
De esta manera, el carácter obligatorio del SED en conjunto con las herramientas
disponibles sobre planeación estratégica y gestión para resultados, comenzaron la
transformación de la Administración Pública. Como se puede observar, la forma de abordar
el tema de la evaluación fue muy cambiante a lo largo de los años. En sus inicios, estaba
estrechamente enfocada al estudio de aspectos meramente administrativos, normativos y
organizacionales; pero a partir de 2008 le da prioridad a la calidad del gasto público y del
impacto de los Programas presupuestarios en la generación de valor público.
La evaluación en términos generales es el señalar el valor de algo (RAE, 2014) y en
el marco de la gestión pública implica el llevar a cabo una “…apreciación sistemática y
objetiva de un proyecto, programa o política en curso o concluido, de su diseño, su puesta
en práctica y sus resultados” (OCDE, 2010). Con el concepto de evaluación del desempeño
se pretende agrupar en una categoría multidimensional a los resultados de la actividad
gubernamental y a la eficacia y eficiencia para producirlos (Arellano, Lepore, Zamudio y
Blanco, 2012, p.12).
LECCIÓN 6
Normativa básica y coordinación en
materia de evaluación de
desempeño
De esta manera, la evaluación es un tema que atañe a todos los organismos y entes
públicos, de todos los órdenes de Gobierno con el fin de garantizar los principios de
eficiencia, eficacia, economía y transparencia en el ejercicio del gasto.
Por su parte, la Ley General de Contabilidad Gubernamental establece sobre todo en cuatro
artículos, diversas obligaciones de los entes públicos en materia de evaluación, mismas
que se presentan en la Figura 6.1.
A su vez, en el ámbito Federal, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria (LFPRH) estableció el diseño institucional en materia presupuestaria que sirve
como plataforma para la existencia de un nuevo orden presupuestario que proporciona
mayor certidumbre jurídica y económica al ejercicio de los recursos públicos federales.
Asimismo, incorpora los principios de responsabilidad fiscal para promover una política
económica que sustente el desarrollo del país con base en finanzas públicas sanas, el uso
eficiente, eficaz y transparente de los recursos públicos y la rendición de cuentas a la
población sobre el manejo de los mismos (SHCP, 2008).
Fuente: elaboración propia con base en la Ley General de Contabilidad Gubernamental, (2017).
Fuente: elaboración propia con base en el Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Por otro lado, en 2004, se promulgó la Ley General de Desarrollo Social (LGDS)
cuyo objeto, entre otros, es establecer mecanismos de evaluación y seguimiento de los
programas y acciones de la Política Nacional de Desarrollo Social (artículo 1, fracción VIII)
que establece la obligatoriedad y sistematización de la evaluación y seguimiento de los
programas sociales federales, instruyendo a evaluar de manera externa y sistemática a los
programas que reciben recursos federales y/u otorgan subsidios sujetos a reglas de
operación.
Para hacer posible la consecución de esta disposición, la LGDS contempló en su
artículo 81 la creación del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo
Social (CONEVAL) como un organismo público descentralizado, con autonomía técnica y
de gestión, encargado de coordinar las actividades de evaluación buscando institucionalizar
dicho proceso, mediante la ejecución de las funciones principales:
Normar y coordinar la evaluación de la política nacional de desarrollo social y las
políticas, programas y acciones que ejecuten las dependencias públicas.
Establecer los lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de
la pobreza, garantizando la transparencia, objetividad y rigor técnico en dicha
actividad.
Con base en estos objetivos, el CONEVAL se constituyó como una entidad
paraestatal imparcial y objetiva que, gracias a su carácter técnico, logra otorgarle mayor
credibilidad a las evaluaciones y mediciones realizadas. En este sentido, el CONEVAL tiene
a su cargo la coordinación de las evaluaciones de los programas, metas y acciones de la
Política de Desarrollo Social, con el fin de obtener información relevante que permita
determinar su desempeño y, con base en ello, orientar la toma de decisiones en materia de
planeación y presupuestación.
El 10 de febrero de 2014 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF), el
“Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia política-electoral”,
mediante el cual se adicionó un apartado C al artículo 26 de la CPEUM por el cual el
CONEVAL se convierte en un órgano autónomo responsable de la medición de la pobreza
y de la evaluación de los programas, objetivos, metas y acciones de la política de desarrollo
social. No obstante, la autonomía del CONEVAL entrará en vigor hasta que sea expedida
la ley que rija su organización, objeto y atribuciones, conforme lo previsto en el transitorio
vigésimo del Decreto antes referido.
Es importante destacar que el entramado normativo que actualmente le da sustento
al Sistema de Evaluación del Desempeño en México tiene una evolución de más de 50
años, por lo que actualmente nos encontramos en un momento de consolidación. A pesar
de los importantes retos que todavía quedan pendientes, la Administración Pública Federal
ha abrazado de manera efectiva la evaluación del desempeño de sus programas
presupuestarios. De la misma forma, poco a poco los gobiernos locales han ido asumiendo
sus responsabilidades en materia de evaluación de los recursos federales transferidos, por
lo que solo hay que reforzar estas buenas prácticas para consumar la consolidación del
SED en México.
En la figura 6.3 se resumen las competencias del CONEVAL en materia de
evaluación de acuerdo con su Estatuto Orgánico.
Fuente: elaboración propia con base en el Estatuto Orgánico del Consejo Nacional de Evaluación de la Política
de Desarrollo Social.
El Gasto Federalizado
Participaciones
Las participaciones de ingresos federales, forman parte del gasto no programable y derivan
del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF), que es un mecanismo por medio del
cual se acuerda el ejercicio de las facultades tributarias entre los distintos niveles de
gobierno que componen un Estado, para ordenar de manera armónica tales facultades y
las relaciones fiscales entre la Federación y las entidades federativas. En este caso, los
gobiernos locales ceden al Gobierno Federal la atribución de cobrar algunos impuestos que
se encuentran dentro de sus potestades recaudatorias, lo cual es compensado por medio
de las participaciones. Este mecanismo es necesario para optimizar la recaudación de los
recursos locales.
Aportaciones
Son los recursos que se han descentralizado a los estados y municipios para solventar
prioridades en materia de educación, salud, infraestructura social, seguridad pública y el
fortalecimiento financiero de las entidades federativas y de los municipios. Éstas forman
parte del gasto programable, pues tienen definido un destino específico. Su trasferencia
está condicionada a resolver las problemáticas que se deriven de tales necesidades; lo
anterior bajo la premisa de que los gobiernos locales son los que tienen mayor cercanía a
la población con carencias en los rubros mencionados, por lo que se debe dotar de recursos
públicos que propicien acciones tendientes a resolverlas.
Las aportaciones están reguladas por la Ley de Coordinación Fiscal (LCF). De
acuerdo con el artículo 49 de dicha Ley, las aportaciones federales son administradas y
ejercidas por los gobiernos locales conforme a sus propias leyes, y son registradas como
ingresos que deben ser destinados a los propósitos que la misma LCF prevé.
Asimismo, el artículo 25 de la LCF, señala que las aportaciones federales son un re-
curso que la Federación transfiere a las Haciendas Públicas de los estados, municipios y
Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México (DTCDMX). Por esta razón, la
transparencia en el ejercicio de las aportaciones está a cargo de la Federación y de cada
Entidad Federativa. En el Cuadro 6.2 se indica cuáles son los fondos de aportaciones, así
como las dependencias federales encargadas de coordinarlos.
Cuadro 6.2 Dependencias coordinadoras de sector por Fondo de Aportaciones
Convenios y subsidios
Existen otro tipo de transferencias entre las cuales destacan los Convenios de
descentralización y reasignación y los subsidios. Los Convenios de descentralización son
acuerdos que las dependencias del Gobierno Federal firman con las entidades federativas
para transferir recursos presupuestales que son susceptibles de ser federalizados, con el
propósito de concertar la descentralización de acciones federales, mediante la colaboración
y coordinación de ambas instancias de gobierno. Por su parte, los Convenios de
reasignación son acuerdos que las dependencias del Gobierno Federal firman con las
entidades federativas con el propósito de reasignarles recursos de las dependencias y
entidades públicas, para el cumplimiento de diversos objetivos de los programas federales.
Finalmente, los subsidios incluyen recursos que son entregados a las entidades
federativas y municipios a través de diversos ramos de la Administración Pública
Centralizada. Estos se destinan para apoyar el desarrollo conforme a lo establecido en las
disposiciones jurídicas aplicables y se ejercen de acuerdo a lo señalado en el Presupuesto
de Egresos de la Federación (PEF) de cada año. Particularmente, en la categoría de otros
subsidios, es en la que se aprueban en el PEF transferencias que se asignan a las
entidades federativas y municipios a través del Ramo 23 Provisiones Salariales y
Económicas, destinados principalmente al fortalecimiento del desarrollo regional y
municipal mediante programas y proyectos de infraestructura física. Cabe resaltar que no
todos los fondos del Ramo 23 se destinan a los gobiernos locales.
Fuente: elaboración propia con base en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
LECCIÓN 7
El seguimiento, la evaluación y la
auditoría de políticas y programas
públicos en el marco de la GpR
La Gestión para Resultados (GpR), tal como se abordó en la Lección 4, orienta a las
instituciones al cumplimiento de resultados a partir del nuevo paradigma de gestión pública.
Su principal misión es administrar e implementar los recursos públicos con enfoque a los
resultados deseados y utilizar la información para mejorar la toma de decisiones. Entre los
pilares de la GpR, tenemos por un lado las actividades de seguimiento y evaluación, y por
otro las actividades de auditoría.
De esta manera, podemos aseverar que en el marco de la GpR, las funciones de
seguimiento, evaluación y auditoría son complementarias porque persiguen fines comunes,
pero con diferencias que es menester resaltar. En la Figura 7.1 se resumen las principales
características de estos tres instrumentos de valoración que promueven una gestión pública
orientada a resultados.
Figura 7.1 Seguimiento, evaluación y auditoría
las acciones llevadas a cabo por los entes sujetos a revisión se realizaron de conformidad
con la normatividad establecida o con base en principios que aseguren una gestión
pública adecuada” (LFRCF, 2016).
Si bien estas definiciones son diferentes, contienen elementos en común, como son
su carácter sistemático y objetivo, el apego del desarrollo de las funciones a la normatividad
establecida, y que la gestión pública actúe en forma adecuada. Aunque con esto pareciera
que la función de auditoría se limita a verificar el cumplimiento a la normativa que regula la
actuación de los entes públicos, el resultado del análisis desarrollado en ellas es un
poderoso instrumento para orientar a las instituciones públicas hacia el logro de resultados.
En este sentido, la función de auditoría cuenta con un valioso instrumento: la auditoría al
desempeño.
Según la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores
(INTOSAI), la Auditoría de Desempeño es una revisión independiente, objetiva y confiable
sobre si las acciones, sistemas, operaciones, programas, actividades y organizaciones del
Gobierno operan de acuerdo con los principios de economía, eficiencia y eficacia, y
sobre si existen áreas de mejora. En la Figura 7.2 se describe en qué consisten estos tres
principios de la auditoría.
Figura 7.2 Principios internacionales de la auditoría
Una vez concluida esta breve revisión de lo que implica la fiscalización tanto a nivel
nacional como internacional, a continuación se revisará de forma particular cómo la SFP y
la ASF impulsan las auditorías de desempeño en México.
De las auditorías aquí descritas, la que es del interés de este Diplomado son las de
desempeño. Estas se realizan conforme a las disposiciones que establece la Guía de
auditoría a resultado de programas mediante la revisión al desempeño, en la cual se
establece que la auditoría gubernamental tiene un enfoque de administración por resultados
que verifica la planeación estratégica de los entes públicos y la vinculación entre la
asignación de recursos y el desempeño institucional, a través de los impactos relevantes
de los objetivos, las metas y los indicadores, podrá concluir en la evaluación de la eficacia,
eficiencia, economía, así como la calidad de los bienes o servicios y la satisfacción de la
población objetivo de los Programas Institucionales.
La información analizada previamente nos permite darnos cuenta que algunas de las
facultades de la SFP y de la ASF requieren de acciones coordinadas para evitar el riesgo
de traslape; por ello, en marzo de 2017, la Secretaría de la Función Pública y la Auditoría
Superior de la Federación suscribieron un Acuerdo para promover el intercambio de
programas de auditorías, con el propósito de incrementar la cobertura de la fiscalización y
evitar duplicidades, así como de continuar con la estandarización de los procedimientos de
auditoría y avanzar en la formulación de Guías Homologadas de Auditoría” (SFP, 2017).
Por otra parte, para evitar una posible confusión entre las auditorías de desempeño
y las evaluaciones al desempeño, es necesario aclarar que las evaluaciones analizan la
pertinencia y efectividad para atender el problema público, tiene alcance temporal,
temático y administrativo de mayor amplitud y no deriva en actos de autoridad. Una
evaluación de política pública busca conocer el rumbo de una estrategia política, su alcance
temporal abarca la estrategia misma.
Las evaluaciones buscan conocer el conjunto de acciones gubernamentales
instrumentadas para solucionar un problema público y emite un juicio de valor sobre los
objetivos y efectos de una política y sugerencias de mejora. A manera de resumen, en el
Cuadro 7.1 se presentan las principales características que diferencian la evaluación de los
dos instrumentos de fiscalización aplicados en México.
Cuadro 7.1 Elementos clave en la comparación entre evaluaciones y auditorías