Revista Internacional del Trabajo, vol. 132 (2013), núm.

APUNTES Y DEBATES

Crecimiento económico y desiguaidad en Singapur:

ia conveniencia de un saiario mínimo

Weng Tat Huí*

Resumen. Con el envejecimiento de la población en Singapur, la contratación rrm-

siva de trabajadores extranjeros poco calificados se ha convertido en un obstáculo
importante al crecimiento con equidad, pues provoca el estancamiento de los sa-
larios más bajos. En respuesta a este problema, el autor defiende la implantación
de un salario mínimo que complemente el régimen actual de prestaciones ligadas
al empleo. Tras refutar las objeciones que habitualmente se aducen en contra, pro-
pone medios para establecer un salario mínimo en Singapur, así como medidas
para mejorar la red de protección social del país y promover un crecimiento eco-
nómico más sostenible.

S ingapur disfruta de un crecimiento económico y de una prosperidad

extraordinarios desde hace cincuenta años. En 1960, un año después de
su proclamación como Estado autónomo dentro de la Commonwealth, el PIB
real per capita (en precios de 2005) era de 1.362 dólares de los Estados Uni-
dos. En 2010, esta cifra se había multiplicado por 30, y alcanzó los 41.109 dó-
laresS lo cual situaba al país en tercera posición mundial en paridad de poder
adquisitivo (FMI, 2011). Siendo uno de los tres países más competitivos del
mundo (IMD, 2011; Schwab, 2012), Singapur disfrutó también de una baja tasa

* Profesor asociado de la Facultad de Política Pública Lee Kuan Yew, Universidad Nacio-
nal de Singapur; dirección electrónica: spphwt@nus.edu.sg. Se presentó una versión anterior de
este artículo en la «Segunda Conferencia sobre Reglamentación del Trabajo Decente: Reglamen-
tar para una recuperación equitativa», celebrada del 6 al 8 de julio de 2011, Oficina Internacio-
nal del Trabajo, Ginebra.
La responsabilidad de las opinones expresadas en los artículos solo incumbe a sus autores,
y su publicación en la Revista Internacional del Trabajo no significa que la OIT las suscriba.
' SingStat Time Series, 2010. Sistema de información en línea del Departamento de Esta-
dística de Singapur disponible en la página <https://app.sts.singstat.gov.sg/Dots_index.asp> [con-
sultada el 10 de febrero de 2013].

Derechos reservados © El autor, 2013

Compilación de la revista y traducción del artículo al español © Organización Internacional denïabajo,2013
124 Revista Internacional del Trabajo

de inflación, igual al 1,6 por ciento, y de una tasa de desempleo de únicamente

el 2,9 por ciento durante el periodo de 2000 a 2010.
En el terreno laboral, sin embargo, el país se caracteriza por una ines-
tabilidad y una incertidumbre crecientes, que se hicieron manifiestas en las
cuatro recesiones de 1998, 2001, 2003 y 2009. La fragmentación del mercado
de trabajo y la vulnerabilidad del empleo han crecido como consecuencia de
la tendencia a la deslocalización hacia economías de menor costo. El cambio
tecnológico también ha tenido sus efectos: las personas que poseían las com-
petencias de alto nivel o el capital que dicho cambio requería han cosechado
beneficios sustanciales en comparación con los trabajadores poco calificados.
Con ello, la desigualdad de ingresos ha aumentado en Singapur; el coeficiente
de Gini pasó de 0,44 a 0,48 entre 2000 y 2010, mientras que la relación entre
los ingresos medios del quintil superior y los del quintil inferior de los hoga-
res asalariados del país pasó de 10,1 a 12,9 durante el mismo período (Depar-
tamento de Estadística, 2010).
Desde el punto de vista demográfico, Singapur tiene una de las poblacio-
nes nacionales de más rápido envejecimiento del mundo. La población econó-
micamente inactiva está compuesta, cada vez en mayor medida, por personas
de edad con un nivel de empleabilidad reducido que necesitan ingresos de
apoyo. Los trabajadores de más edad corren un riesgo mayor de perder su
empleo, en cuyo caso tienen más dificultades en conseguir otro. Ello puede
comprobarse por el descenso sistemático de la tasa de reinserción de los desem-
pleados mayores de 50 años durante el último decenio.
Durante los últimos veinte años Singapur ha perseguido sin descanso el
objetivo de maximizar el crecimiento económico, lo cual, combinado con el
menor ritmo de crecimiento de la población nacional, ha generado un déficit
persistente de trabajadores locales, que se ha compensado con una contrata-
ción masiva de trabajadores extranjeros. Entre 1990 y 2010 la población total
de Singapur aumentó en un 69 por ciento, pasando de 3,05 a 5,08 millones.
El número de «no residentes»^ aumentó en 1 millón hasta alcanzar la cifra de
1.305.000, que representa el 26 por ciento de la población total, en compara-
ción con el 10,2 por ciento que representaba en 1990 y el 5,5 por ciento en
1980. El número total de trabajadores no residentes pasó de 619.000 en 1997
a 1.113.000 en 2010, lo que supone un salto del 30 a casi el 36 por ciento del
total de empleo (gráfico 1); en la mayoría de los casos se trataba de trabaja-
dores temporales poco calificados. El aumento de trabajadores extranjeros ha
supuesto un descenso de los salarios en el segmento inferior de la distribu-
ción; preocupa, pues, la agravación de la desigualdad de ingresos y las dificul-
tades que estos trabajadores poco calificados puedan tener para hacer frente
al alza del costo de la vida.

^ La población «residente» está compuesta por los ciudadanos singapurenses y por los ex-
tranjeros con permiso de residencia permanente. La población «no residente» comprende a los ex-
tranjeros que están trabajando, estudiando o viviendo en Singapur pero no disfrutan de permiso de
residencia permanente (Departamento de Estadística del Ministerio de Comercio e Industria, Po-
pulation Trends 2012, disponible en <http://www.singstat.gov.sg/pubn/popn/population2012b.pdf)>.
Conveniencia dei saiario mínimo en Singapur 125
126 Revista Internacional del Trabajo

Singapur tendrá que continuar recurriendo a trabajadores extranjeros

para mantener el crecimiento económico a largo plazo, dado el declive de su
tasa de natalidad y el rápido envejecimiento de su población nacional, pero
para que este crecimiento beneficie a todos deberían incrementarse la produc-
tividad y los salarios de los trabajadores poco calificados. La experiencia de
Singapur, y los retos a los que se enfrenta, interesará sin duda a las economías
que experimentan problemas similares en uno u otro grado, como el Japón,
que hasta el momento ha controlado la entrada de trabajadores extranjeros a
pesar del descenso de su población, o los países del Golfo y las ciudades chi-
nas que están experimentando una expansión rápida y que dependen en gran
medida de los trabajadores migrantes.
El presente artículo trata del reto que plantea el crecimiento con equidad
en Singapur. Se examina en primer lugar el impacto de la afluencia de traba-
jadores extranjeros en los salarios y el empleo; a continuación se analizan las
medidas que se han adoptado en materia laboral en los últimos años y, por úl-
timo, se argumenta la conveniencia de aplicar una política de salario mínimo.

El debate sobre el salario mínimo

El debate sobre el salario mínimo se ha centrado tradicionalmente en los efec-
tos adversos que puede tener en el empleo (Neumark y Wascher, 2008). Sus
defensores afirman que las pérdidas de empleo son mínimas y se compensan
rápidamente con los beneficios que se obtienen con el aumento de los sala-
rios. También puede aducirse que el salario mínimo podría en realidad impul-
sar la creación de empleo en situación monopsónica; de hecho, una cuestión
fundamental que suele plantearse es en qué medida el mercado de trabajo es
de este tipo, o más bien competitivo.
En realidad, suele existir un desequilibrio de poder de negociación
entre los trabajadores y los empleadores. Entre los factores que debilitan el
de los primeros cabe citar el gran número de ellos con bajas calificaciones,
los obstáculos a la negociación colectiva (mientras que las empresas logran
controlar la competencia por intermedio de asociaciones sectoriales o agen-
cias de empleo), la legislación laboral y las barreras institucionales (como la
ausencia de prestaciones por desempleo u otras prestaciones sociales) y la
existencia de cifras de desempleo elevadas (Kaufman, 1989). Dado este dese-
quilibrio de fuerzas, la competencia en el segmento inferior de la distribu-
ción salarial puede forzar a los trabajadores a aceptar salarios muy bajos y
condiciones de trabajo muy poco atractivas. Estos salarios subestiman el ver-
dadero costo social del trabajo, que comprende la atención sanitaria y otros
gastos de subsistencia necesarios para mantener la capacidad productiva de
los trabajadores. Ello deriva en un desaprovechamiento de los recursos por
una parte y en unas ganancias injustificadas por parte de quienes poseen el
capital y de los consumidores a expensas de los trabajadores, lo cual justifica
el establecimiento de un salario mínimo, tanto en aras de la eficiencia como
de la equidad (ídem, 2009).
Conveniencia del salario mínimo en Singapur 127

En el caso de Singapur, la enorme afiuencia de extranjeros poco califi-

cados es otro factor que contribuye significativamente al desequilibrio entre
trabajadores y empleadores en lo que respecta a poder de negociación.

Afluencia de trabajadores extranjeros y baja salarial

Entre 1998 y 2010, el número de trabajadores extranjeros aumentó en 494.000,
lo que representa el 47 por ciento de todos los puestos de trabajo creados du-
rante el periodo. La afiuencia de trabajadores extranjeros poco calificados,
procedentes de Bangladesh, China, Filipinas, India, Indonesia, Myanmar, Pa-
kistán, Sri Lanka y Tailandia, ha supuesto un aumento extraordinario de la
oferta total de trabajadores y ha generado una disminución de los salarios en
el segmento inferior de la distribución, como demuestran pruebas más que fe-
hacientes. Durante el periodo analizado, los salarios reales de los trabajadores
residentes (es decir, los ciudadanos singapurenses y los extranjeros con per-
miso de residencia permanente) que se encontraban en el quintil inferior de
la distribución salarial cayeron en un 8 por ciento aproximadamente, mientras
que los correspondientes al quintil superior experimentaron un crecimiento
real de alrededor del 27 por ciento (cuadro 1). Yeoh (2007) encontró pruebas
empíricas similares del estancamiento de la mediana de los salarios reales y
de los ingresos reales de los hogares situados en el 30 por ciento inferior de la
distribución entre 1998 y 2006. Los empleadores de los trabajadores extranje-
ros poco calificados tienen que pagar una tasa por cada trabajador contratado
y han de respetar ciertas cuotas, definidas por una «relación de dependencia
máxima», que equivale a la proporción máxima permitida de trabajadores ex-
tranjeros dentro de la plantilla.
Estadísticamente, dos trabajadores locales a tiempo parcial equivalen a
un trabajador a tiempo completo. Todo asalariado a tiempo parcial debe reci-
bir un sueldo superior a un determinado umbral, que el Ministerio de Trabajo

Cuadro 1. Crecimiento de los salarios reales, 1998-2010

Variación porcentual Crecimiento medio anual

durante ei periodo

Primer decil -9,4 -0,8

Segundo decil -7,1 -0,6
Tercer decil -1,4 -0,1
Cuarto decil 4,8 0,4
Quinto decil 8,1 0,6
Sexto decil 12,9 1.0
Séptimo decil 20,1 1.5
Octavo decil 21,2 1.6
Noveno decil 26,1 2.0
Décimo decil 28,4 2,1
Fuente; Cálculos dei autor con datos de diversos informes sobre pobiación activa en Singapur (Ministerio de
Trabajo, varios años).
128 Revista Internacional del Trabajo

incrementó en julio de 2011 de 650 a 850 dólares de Singapur (SGD) por mes,
a fin de disuadir a los empleadores de contratar a trabajadores locales con sa-
larios simbólicos para poder contratar a más trabajadores extranjeros. El hecho
de que haya sido necesario establecer ese umbral y aumentarlo pone de ma-
nifiesto el fuerte efecto regresivo que la contratación de trabajadores extran-
jeros tiene en los salarios y en el empleo de la población local.
Como consecuencia de la baja de los salarios en el segmento inferior de
la distribución, algunos trabajadores locales renunciaron a trabajar para em-
prender actividades no laborales, y otros decidieron hacerlo a tiempo parcial
en lugar de a tiempo completo. Entre 1999 y 2010, por ejemplo, el número de
inactivos aumentó en 167.400, alcanzando la cifra de 1.044.300 (equivalente al
33,8 por ciento de la población en edad de trabajar). Las tasas de empleo fe-
menino de Singapur suelen ser más bajas que las de los países desarrollados
como los Estados Unidos, Países Bajos, Reino Unido o Suecia (Ministerio de
Trabajo, 2009b). De las 270.400 personas de 25 a 54 años inactivas en 2010 (de
las cuales el 87 por ciento eran mujeres), el 75 por ciento adujo responsabili-
dades familiares como razón para no trabajar (ídem, 2010). De los 171.900 que
declararon su intención de volver a trabajar en un plazo de dos años, el 42 por
ciento dijo que lo haría a tiempo parcial. Teniendo presente el aumento cons-
tante del empleo a tiempo parcial en el último decenio (en 1999 representó
el 5,1 por ciento del total de empleo, y en 2010 esta cifra había ascendido al 9
por ciento (ibid.)), es plausible esperar que el aumento de los salarios aliente
a más personas a trabajar a tiempo completo.
Si bien la afluencia de trabajadores domésticos extranjeros ha permi-
tido a un número mayor de mujeres casadas incorporarse a la vida activa,
la disminución de los salarios en las ocupaciones con baja remuneración ha
conducido a una tasa inferior de empleo a tiempo completo entre los traba-
jadores locales. Ello representa una infrautilización de los recursos huma-
nos que el país no puede permitirse en razón, precisamente, de su escasez.
La baja de los salarios podría asimismo generar en los trabajadores un sen-
timiento de injusticia que puede a su vez afectar a su estado anímico y a su
productividad, con el consiguiente riesgo de fractura social entre los locales
y los extranjeros.

Saiario mínimo y tasa de actividad

El consabido argumento de que el salario mínimo puede provocar una pér-
dida de empleo y fomentar el desempleo entre los locales no es válido para
Singapur, dada la gran proporción de trabajadores extranjeros. En el gráfico 2
se muestra cómo la afluencia de estos últimos hace que la curva de la oferta
se desplace y se vuelva más elástica, dado que son más sensibles a los aumen-
tos salariales, por pequeños que sean. Algunas empresas encontrarán venta-
joso ampliar sus actividades para sacar partido del menor costo laboral que
representan los trabajadores extranjeros. Su afluencia provocará una baja del
salario de equilibrio de 7 a 5 SGD, por ejemplo. El empleo aumentará hasta el
Conveniencia del salario mínimo en Singapur 129

Gráfico 2. Posible impacto del salario mínimo en el empleo de trabajadores extranjeros

Salario
> Oferta de trabajadores locales

Oferta total (locales y extranjeros)

Empleo

punto Ej. Al mismo tiempo, debido a la baja de los salarios, parte de la pobla-
ción local optará por no trabajar, con lo que el nivel de empleo de la misma
caerá del punto E* al punto Ej. El «déficit» de trabajadores (Ej-Ej) en torno
a este salario de equilibrio inferior de 5 SGD se compensará con la contrata-
ción de más extranjeros.
Si se fijara un salario mínimo a 6 SGD, por ejemplo, las empresas que
dependen de la contratación de bajo costo podrían reducir sus actividades o
incluso cerrar. El empleo total caería de Ej a E^. AI mismo tiempo, algunos
locales que previamente habían optado por no trabajar a causa del nivel sa-
larial podrían volver a hacerlo, y con ello aumentaría la tasa de empleo de la
población local de E; a E3. Por consiguiente, el salario mínimo no reduciría
el empleo de los trabajadores locales, sino todo lo contrario: haría aumentar
tanto la tasa de actividad de dicha población como su tasa de empleo neto. Un
salario mínimo más alto contribuiría también a moderar la afluencia de traba-
jadores extranjeros, con lo que disminuiría la demanda de servicios públicos
en una ciudad Estado con una fuerte densidad de población.

Salario mínimo, trabajadores extranjeros y productividad

Aunque hay quien mantiene que la institución del salario mínimo va en con-
tra de la filosofía del libre mercado, la intervención estatal en cuestiones labo-
rales no es un fenómeno nuevo en Singapur. Desde 1980, por cada trabajador
extranjero que gane menos de 3.000 SGD mensuales, el empleador debe pagar
una tasa, que fue concebida para elevar el costo de la contratación de extranje-
ros y reducir así la dependencia de estos últimos. En 2010 se decidió proceder a
aumentos sistemáticos de esta tasa en respuesta al malestar de la población en
relación con la proporción de trabajadores no locales y en un intento renovado
130 Revista Internacional dei Trabajo

por incrementar la productividad del trabajo a largo plazo. En julio de 2013 se

ha previsto un incremento de entre 300 y 600 SGD en los sectores de la cons-
trucción y los servicios, y de entre 250 y 550 SGD en las manufacturas. Lo que
se pretende es ofrecer incentivos fuertes y motivadores a las empresas para
que aumenten el nivel de sus operaciones, traten de incrementar su producti-
vidad, formen a sus asalariados y reduzcan su dependencia del trabajo de baja
calificación. También se espera que estos cambios impulsen en cierta medida la
demanda de trabajadores locales, con el consiguiente aumento de los salarios.
Podría aducirse que el incremento de la tasa por trabajador extranjero
daría los mismos resultados en la práctica que el salario mínimo. Sin embargo,
la eficacia de una y otra medida para mejorar la productividad está lejos de
ser la misma. Aumentar la tasa por trabajador extranjero no generará mejo-
ras de la productividad si las empresas compensan el incremento de los costos
salariales que supone con el pago de unos salarios aún más bajos a los traba-
jadores extranjeros. No debería subestimarse la habilidad de los empleadores
para rebajar este tipo de costos. En muchos casos, los trabajadores extranjeros
no son contratados directamente por las empresas, sino a través de agencias
de empleo que compiten entre sí tratando de reducir al máximo los costos la-
borales de sus clientes a expensas de otras consideraciones más cualitativas.
La menor productividad de los trabajadores extranjeros que se derivaría del
incremento de la tasa es, en realidad, un argumento de suma importancia que
los responsables políticos han ignorado. La habilidad de las empresas para
neutralizar los efectos de dicho incremento perpetuará un sistema intensivo
en trabajo basado en la minimización de los costos, en lugar de impulsar un
sistema de competencia productivo basado en la calidad, el servicio, la inno-
vación y unas tecnologías más eficientes de producción (McLaughlin, 2009).
Las restricciones que impone el sistema en vigor de permisos de trabajo
en Singapur, que vincula al trabajador extranjero a un determinado empleador,
también pueden tener efectos adversos en la productividad. El sistema deja
con frecuencia a los trabajadores extranjeros sin alternativa posible cuando el
salario que se les ofrece es inferior a lo que esperaban. Además, la perspec-
tiva de no poder cambiar de empleo si la remuneración ofrecida no interesa
hace que los trabajadores extranjeros más experimentados prefieran dirigirse
a otros países donde pueden tener mayor control sobre sus ingresos. En con-
secuencia, Singapur solo atrae a los extranjeros menos calificados, lo cual tiene
un efecto negativo en la productividad laboraP. El impacto del empleo de tra-
bajadores extranjeros en la productividad se ve claramente observando la re-
lación entre las dos variables del gráfico 3: en los años en que se registraron

' Por ejemplo, los trabajadores domésticos de Filipinas e Indonesia, que hablan mejor el in-
glés y suelen tener más estudios o más experiencia laboral, prefieren en general trabajar en otros
países con salarios mínimos más altos, como Hong Kong (China), donde está fijado en 3.580 dó-
lares de Hong Kong (460 dólares de los Estados Unidos), mientras que en Singapur se pagan unos
salarios de 350 a 450 SGD (es decir, entre 284 y 365 dólares de los Estados Unidos). La tasa su-
plementaria pagada por los empleadores singapurenses es de 170 o de 265 SGD (138 o 215 dó-
lares de los Estados Unidos).
Conveniencia dei salario mínimo en Singapur 131

Gráfico 3. Crecimiento del empleo y de la productividad laboral, 1999-2009

(en porcentajes)
20-

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
^ ^ ^ ^ Empleo de trabajadores looales Empleo de trabajadores extranjeros
^ ^ ^ ^ Productividad
Fuente: Ministerio de Trabajo: Labour Market 2009 y Yearbook of Statistics Singapore, varios años.

las cifras más elevadas de contratación de estos trabajadores se registró una

caída de la productividad.
El hecho de que puede atraerse a trabajadores extranjeros más califica-
dos ofreciendo salarios mejores ya se reconoce en la reglamentación actual
sobre permisos de trabajo que se aplica a la contratación de profesionales no
nacionales con calificación media y superior. Estos profesionales (unos 289.000
de los 1.198.000 extranjeros que trabajaban en Singapur en 2011) disfrutan
de permisos de categoría P, Q o S, para los que se ha establecido un salario
mínimo de 4.500, 3.000 y 2.000 SGD, respectivamente (véase el cuadro 2).
Ello está en contradicción con la idea que mantienen los detractores del sa-
lario mínimo de que, en caso de estipularse, las presiones de la competencia
mundial provocarían la deslocalización de los empleos a países donde el tra-
bajo es más barato: ¿por qué este argumento no se aplica a los puestos de
trabajo que requieren personal profesional o diplomado? Si en dicho caso
se necesita un salario mínimo para garantizar que los empleadores contra-
tan únicamente a personal con las calificaciones adecuadas, protegiendo así la
inversión realizada en la formación de los profesionales locales, también ha
de mantenerse el mismo argumento en el caso de otros trabajadores locales
menos calificados, dada la inversión que también supone formarlos para que
alcancen el nivel adecuado. Es asimismo importante garantizar en la mayor
medida posible que los 900.000 trabajadores extranjeros poco calificados con
permisos de trabajo de categoría R, para los que no se prevé ningún salario
mínimo, tienen las competencias suficientes para satisfacer las exigencias na-
cionales de productividad. Si se estipulara un salario mínimo, los empleadores
exigirían un mayor rendimiento de estos trabajadores extranjeros y las agen-
132 Revista Internacional del Trabajo

Cuadro 2. Categorías de permisos de trabajo para profesionales

Categoría dei permiso Destinatarios Requisitos

P1 Profesiones liberales, personal eje- • Salario mensual fijo de 8.000 SGD

cutivo y de gestión y especialistas como mínimo'
P2 Profesiones liberales, personal eje- • Salario mensual fijo de 4.500 SGD
oufivo y de gestión y especialistas como mínimo
• Poseer calificaciones reconocidas
Q1 Profesiones liberales, personal eje- • Salario mensual fijo de 3.000 SGD
oufivo y de gestión y especialistas como mínimo
• Poseer caiificaoiones reconooidas
• En ausencia de calificaciones reco-
nocidas, pueden considerarse ca-
racterístioas compensatorias como
competencias iaboraies o años de
experiencia (se recomienda un mí-
nimo de 5 años de experiencia re-
lativa ai puesto)
S Profesiones liberales, especialisfas • Salario mensual fijo de 2.000 SGD
o téonioos como mínimo
• Poseer fífuio de grado o diploma,
certificado técnico o calificaciones
relativos al puesto
• Experiencia laboral relativa al puesto
' Ei saiario mensual fijo se refere a ia remuneración mensual fija que recibe un asalariado extranjero, incluido el sa-
lario base. No comprende: el pago de horas extraordinarias, primas o comisiones; ios reembolsos o ios pagos en
especie; los compiementos salariales por funciones de carácter especializado o extraordinario o por peiigrosidad;
los incentivos a la productividad; ias prestaciones variables; ias cotizaciones a eventuaies fondos de pensiones o
de previsión, tanto del empleador como dei asaiariado, ni las primas pagaderas en caso de dimisión o jubiiación.
Fuente; Ministerio de Trabajo, disponibie en <iittp;//www.mom.gov.sg/foreign-manpower/passes-visas/
employment-pass/before-you-appiy/Pages/defauit.aspx> [consuitado ei 30 de julio de 2012).

cias de empleo podrían elevar los criterios de contratación, ya que la mejora

del nivel salarial atraería a trabajadores extranjeros más calificados y más
productivos. Un salario mínimo superior estimularía la confianza y la motiva-
ción de los trabajadores, ya que se sentirían tratados de forma más justa por
sus empleadores. También permitiría un mejor ajuste de los trabajadores a los
empleos, lo cual fomentaría la estabihdad laboral con la ganancia consiguiente
para el empleador en términos de productividad y competitividad.

Salario mínimo y prestaciones vinculadas al empleo

Un argumento que suelen aducir tanto el Gobierno como los sindicatos que se
oponen al establecimiento de un salario mínimo en Singapur es que el régimen
de ingresos salariales complementarios que existe en en país (Workfare In-
come Supplement, o WIS) es más eficaz de lo que sería el salario mínimo para
incrementar los ingresos de las personas que se encuentran en el segmento
inferior de la escala salarial. Este régimen se estableció en 2006 y consiste en
un complemento salarial que, desde 2007, se ha convertido en el cuarto pilar
permanente del sistema de protección social del país. En sus primeros cuatro
años de aplicación (de 2006 a 2010) costó 1.200 millones de SGD.
Conveniencia del salario mínimo en Singapur 133

Uno de los objetivos principales para la creación de este régimen fue

impulsar la tasa de actividad de los trabajadores locales, especialmente los de
más edad y menos calificaciones, más proclives al estancamiento salarial. En
virtud del régimen, los nacionales mayores de 35 años que ganen una media
mensual igual o inferior a 1.700 SGD durante un periodo de al menos tres
meses tienen derecho a un suplemento anual que va de 150 SGD (para los
trabajadores de 35 a 44 años que ganen 1.600 SGD mensuales) a 2.800 SGD
(para los trabajadores de más de 60 años que ganen 1.000 SGD)''.
La estructura del régimen de ingresos salariales complementarios sigue
el modelo de los créditos de impuestos sobre la renta diseñados para contra-
rrestar los incentivos a la inactividad laboral. Sin embargo, a diferencia de
otros sistemas de prestaciones vinculadas al empleo, que exigen que los bene-
ficiarios realicen un trabajo obligatorio para mantener sus derechos, este régi-
men está concebido para incentivar a los inactivos, que en su mayor parte no
reciben ningún tipo de ayuda social, a fin de que retomen una actividad labo-
ral con este complemento salarial proporcionado por el Estado. El derecho al
mismo depende del salario del beneficiario, y no de los ingresos del hogar. En
definitiva, se trata de una forma de subsidio a la contratación de trabajadores
con baja remuneración.
Puede pensarse que el régimen de ingresos salariales complementarios
incrementa la remuneración sin efectos negativos en el empleo, a diferencia
del salario mínimo, que hace aumentar los salarios en detrimento de los be-
neficios empresariales. Se trata, sin embargo, de una visión bastante simphsta
y a corto plazo. En tanto que subsidio salarial directo pagado por el Estado,
cabe pensar que el régimen de ingresos salariales complementarios alienta a
las empresas a perpetuar unos salarios bajos, unas condiciones de trabajo in-
feriores a las normativas y unos métodos de producción no optimizados. Otra
desventaja es que podría alentar a los trabajadores por cuenta propia a decla-
rar un monto inferior a sus ingresos reales para tener derecho a la prestación;
de igual modo, los empleadores podrían ponerse de acuerdo con los trabaja-
dores para falsificar sus condiciones salariales a fin de recibir el complemento
del Estado. Ello generaría dependencia de la asistencia pública, debilitaría la
ética laboral e incrementaría la carga presupuestaria del Estado a largo plazo.
La cuestión del salario mínimo en Singapur (que se abordó, por ejemplo,
durante el debate parlamentario sobre el compromiso gubernamental en aras
de un crecimiento con equidad (Hansard, 2011)), se ha planteado, desafortuna-
damente, como una disyuntiva entre su implantación y la continuidad del régi-
men de ingresos salariales complementarios. Este planteamiento es engañoso

'' El complemento salarial se concede a los ciudadanos singapurenses en forma de pago en

efectivo y cotizaciones a la Caja Central de Previsión (que es un fondo de ahorro de la seguridad
social para los ciudadanos de edad), en una proporción de 1:2,5, con el fin de incrementar tanto
su ingreso inmediatamente disponible como su ahorro con vistas a la jubilación. El componente
mensual en efectivo varía entre 3,85 y 66,70 SGD. Con objeto de que los trabajadores con baja
remuneración se beneficien de la fuerte recuperación económica registrada en 2010, el Gobierno
anunció un suplemento extraordinario que se sumará al mensual y será equivalente al 50 por
ciento de este último para el año 2010 y al 25 por ciento para los años 2011 y 2012.
134 Revista Internacional del Trabajo

y contrario a la lógica de una buena política. En realidad, no existe conflicto

alguno entre el establecimiento de un salario mínimo y el régimen de ingre-
sos salariales complementarios, que podrían ser mecanismos perfectamente
compatibles y en modo alguno excluyentes. Combinados, ambos sistemas ga-
rantizarían que la carga que supone elevar los salarios más bajos se reparta
equitativamente entre los contribuyentes y las empresas. Seguir poniendo toda
esa carga en el régimen de ingresos salariales complementarios no solo incre-
mentaría significativamente el gasto público, sino que además no permitiría
proporcionar incentivos a la mejora de la productividad. El salario mínimo
motivaría a las empresas a buscar unos niveles de productividad capaces de
sostener el alza salarial, y además contribuiría a infundir un sentimiento más
fuerte de dignidad, respeto y orgullo entre los asalariados en relación con su
trabajo, lo cual incrementaría su lealtad al empleador y reduciría, por consi-
guiente, los niveles de rotación laboral.

Salario mínimo frente a los aumentos a discreción

del empleador
En Singapur también se ha tratado de elevar el nivel salarial de los trabajado-
res con baja remuneración mediante sistemas de acreditación de las empresas o
de promoción de buenas prácticas de contratación. En concreto, se trata de per-
suadir a las administraciones públicas de que, cuando subcontraten servicios en
los sectores de actividad con baja remuneración, como la limpieza o el mante-
nimiento de edificios o de espacios verdes, elijan empresas acreditadas teniendo
en cuenta la calidad y el rendimiento de sus servicios, así como las condiciones
de trabajo de sus asalariados. Puede aducirse que esta práctica, basada en la res-
ponsabilidad moral, no es sostenible, sobre todo cuando los proveedores de ser-
vicios acreditados tienen que competir con los no acreditados para ser elegidos
por contratantes cuya principal preocupación es reducir los costos al mínimo.
Por loable que sea recurrir a argumentos morales o a incentivos transitorios para
alentar el pago de salarios justos, esta estrategia depende de la buena voluntad
de las empresas y resulta poco probable que dé resultados generalizados. Ade-
más, la buena voluntad puede ir debilitándose frente a las presiones competitivas
que crean los que siguen sin ofrecer salarios justos. Un salario mínimo obliga-
torio, por el contrario, garantiza unas reglas comunes para todos, en beneficio
de los trabajadores. A este respecto es muy ilustrador el caso de Hong Kong,
donde, ante el fracaso de los intentos de incitar a las empresas a incrementar
los salarios con carácter voluntario, se estableció un salario mínimo en 2011.

Objeciones al salario mínimo

Es interesante observar que algunas de las resistencias más férreas al salario
mínimo en Singapur proceden de los sindicatos. Sus objeciones se hacen eco
de las del Gobierno, lo cual parece lógico: el Congreso Nacional de Sindica-
tos (NTUC) es la única federación sindical del país y representa a más del
98 por ciento de todos los afiliados sindicales; desde 1980, su secretario general
Conveniencia dei salario minimo en Singapur 135

es asimismo ministro. Algunos miembros del Parlamento del partido político

en el poder también forman parte del comité ejecutivo central del NTUC, y
otros, entre ellos algunos ministros, actúan como asesores de los sindicatos. Las
objeciones planteadas por los dirigentes sindicales consisten en simples aseve-
raciones según las cuales la política de salario mínimo ha quedado obsoleta,
constituiría una solución «fácil» al problema del empleo de baja remuneración
y no tiene sentido en Singapur porque «no funcionaría» y terminaría convir-
tiéndose en un «salario máximo» o en un «salario rígido»^. Estos dirigentes
sindicales creen que sería más acertado ayudar a los trabajadores a lograr unas
«competencias mínimas» mediante iniciativas de formación.
Los empleadores no comparten esta opinión. Sorprendentemente, en
una encuesta de opinión sobre el posible impacto de un salario mínimo, de los
151 empleadores encuestados, un 34 por ciento respondió que el salario mí-
nimo beneficiaría a los trabajadores con baja remuneración, un 41 por ciento
declaró no estar seguro y solo el 15 por ciento compartía la opinión conven-
cional de que el salario mínimo reduciría la tasa de empleo de baja remune-
ración (Kan, 2011).
La afirmación de que la política de salario mínimo no es pertinente en
una economía moderna contrasta con lo que está sucediendo en el mundo a
este respecto''. En cuanto a la idea de que podría convertirse en un «salario
máximo» para los trabajadores porque los empleadores se limitarían a ofre-
cer el mínimo, podría tener cierta validez en una economía con superávit de
trabajadores. Sin embargo, la competencia por los trabajadores en el redu-
cido mercado de trabajo singapurense, próximo al pleno empleo, garantizaría
el pago de salarios superiores a los trabajadores con competencias y califica-
ciones valoradas. Además, si se cree que los empleadores no irán más allá del
salario mínimo en caso de ser estipulado, no hay razón tampoco para pensar
que se comportarán de otro modo en caso contrario. De no estipularse, tam-
bién serían ineficaces las políticas de formación y mejora de las competencias
para incrementar los ingresos de los trabajadores.

Salario mínimo y mejora de las competencias

La idea de mejorar las competencias de los trabajadores para permitirles ganar
una remuneración más elevada parte de la hipótesis de que existen posibilida-
des de formación que corresponden a una demanda real. Desde el inicio del

' «S'pore should not set a minimum wage for low-income workers», Channel News Asia,
15 de septiembre de 2010, disponible en <http://www.channelnewsasia.coni/stories/singaporelocal
news/view/1081457/l/.html> [consultado el 30 de octubre de 2010]; «Set minimum skills standard,
not minimum wage». Business Times, Singapur, 1 de octubre de 2010, y «Minimum wage policy
won't work; Employers, labour chief». Straits Times, Singapur, 13 de octubre de 2010.
' El Reino Unido volvió a establecer un salario mínimo en 1999, mientras que en los Es-
tados Unidos, 670 economistas de universidades de primer plano, y entre ellos seis galardona-
dos con el Premio Nobel, apoyaron una petición para que se incrementara el salario mínimo en
2006. Además, según la OIT, el salario mínimo es un instrumento de política casi universal, que
se aplica en más del 90 por ciento de sus Estados Miembros, es decir, en más de 100 países, cuya
población representa alrededor del 90 por ciento de la población mundial (OIT, 2008, pág. 34).
136 Revista Internacional del Trabajo

Programa de Renovación de las Competencias Laborales en 1996 y el esta-

blecimiento del Fondo de Dotación para el Aprendizaje Permanente en 2000,
se ha ofrecido en Singapur una plétora de cursos de formación, tanto general
como profesional en sentido amplio o específica para determinados puestos,
entre ellos los ejecutivos, a fin de mejorar el nivel de empleabilidad y de com-
petencia de los trabajadores. El Gobierno financia estos programas mediante
un fondo muy bien dotado que se utiliza para compensar las ausencias labo-
rales ocasionadas por la propia formación', y asume además el 95 por ciento
de los gastos académicos. La asignación masiva de recursos para poner en
marcha un sistema nacional generalizado de enseñanza y formación continua
para el desarrollo del capital humano constituye en lo esencial una política
orientada a la oferta, pero el valor y la eficacia de dicho sistema dependen, en
definitiva, de que los empleadores accedan a que sus asalariados participen
en iniciativas de formación. Sin un salario mínimo establecido, los empleado-
res no se preocuparán en absoluto de formar a sus trabajadores poco remu-
nerados, por muchas oportunidades de formación que haya. Sin embargo, si
han de respetar un salario mínimo, tratarán de mejorar las competencias y la
productividad de su plantilla para que les compense pagar salarios más altos,
y ello hará aumentar la demanda de formación.
Por consiguiente, el salario mínimo podría dar el impulso necesario para
iniciar un círculo virtuoso de mejora de las competencias laborales e incremen-
tos salariales que permita a los trabajadores hacer realidad todo su potencial.

Implantación dei sistema de salario mínimo

Los estudios sobre las mejores prácticas a escala mundial en materia de sala-
rio mínimo muestran que el sistema más habitual consiste en fijar un monto
único aplicable a todos con el menor número posible de excepciones (Eyraud
y Saget, 2005). Habría que tener en cuenta las necesidades de los trabajado-
res, la mejora de la productividad y el mantenimiento de buenos niveles de
empleo a la hora defijarlo.Además, es necesario prever mecanismos de con-
trol sistemático y eficaz para hacerlo cumplir, así como un procedimiento de
revisión periódica del monto establecido, con el fin de evitar cambios bruscos
o excesivos. Es importante que el monto del salario mínimo se fije a través de
procesos de participación tripartita. Afortunadamente, el tripartismo está bien
asentado en Singapur y se considera una ventaja competitiva crucial. Desde
su creación en 1972, el Consejo Nacional Salarial Tripartito se reúne anual-
mente para formular recomendaciones a escala nacional con el fin de que los
incrementos sean racionales y coherentes con el ritmo de crecimiento y las
perspectivas económicas del país; esta experiencia lo convierte en el órgano
idóneo para deliberar y tomar decisiones sobre la cuestión del salario mínimo
en Singapur.

' Se trata de una subvención estatal concedida a los empleadores que cubre el costo de las
horas de formación del trabajador.
Conveniencia del salario mínimo en Singapur 137

Si se toma como base la mediana del salario mensual de 2011, que es

de 2.925 SGD para los trabajadores residentes a tiempo completo (Ministe-
rio de Trabajo, 2012), podría fijarse un salario mínimo situado entre el 35 y el
50 por ciento de la misma, que representaría entre 1.020 y 1.460 SGD mensua-
les. El reto sería aplicarlo a los 900.000 trabajadores extranjeros poco califica-
dos que trabajan en el país, muchos de los cuales se encuentran por debajo de
dicho nivel salarial. Dada la importancia de que el salario mínimo se aphque a
estos trabajadores para impulsar el nivel nacional de productividad laboral, la
implantación del sistema requeriría un ajuste de la tasa que los empleadores
han de pagar por la contratación de extranjeros. El total recaudado en con-
cepto de dicha tasa es importante: se estimó aproximadamente en 2.000 mi-
llones de SGD en 2010*. Si bien la tasa no debería eliminarse por completo,
ya que sigue siendo un instrumento gubernamental para moderar la entrada
de los trabajadores extranjeros en el país, sí debería reducirse con el fin de
compensar el costo salarial superior a que tendrían que hacer frente los em-
pleadores. Además, debería permitirse a estos últimos una aplicación gradual
del salario mínimo a los trabajadores extranjeros, a fin de que puedan hacer
los cambios necesarios en su plantilla en cuanto a la cantidad y a las califica-
ciones de estos trabajadores.

Reforzar la red de seguridad social

El salario mínimo no es una panacea que vaya a resolver todos los problemas
que afectan a los trabajadores con baja remuneración. Tampoco debería con-
siderarse un sustituto de la negociación colectiva, ya que esta cubre también
otros aspectos laborales, como las condiciones de trabajo. Hay que conside-
rarlo más bien como una de las muchas medidas que han de adoptarse para
afrontar el problema multidimensional de la baja remuneración, la desigualdad
de ingresos y otros problemas sociales, y por consiguiente ha de combinarse
con otros mecanismos de protección social, como el régimen de ingresos sa-
lariales complementarios.
También son necesarias otras medidas concebidas para proteger a los
trabajadores del riesgo creciente de desempleo asociado a la inestabilidad
del mercado de trabajo. Los más vulnerables al respecto son los trabajado-
res residentes de edad poco calificados y poco remunerados, que constituyen
un gran porcentaje de los 300.000 trabajadores con bajas calificaciones y baja
remuneración (es decir, con un salario bruto igual o inferior al del vigésimo
percentil de ingresos, equivalente a 1.200 SGD; véase Ministerio de Trabajo,
2006 y 2009a). Los trabajadores residentes con un nivel de instrucción escaso
corren mayor riesgo de pérdida de su empleo, si se tiene en cuenta la previsi-
ble inestabilidad y la rapidez con la que están teniendo lugar las reestructura-
ciones económicas. Dados sus escasos ingresos, no cabe duda de que tendrán

* El cálculo se basa en el número estimado de titulares de permisos de trabajo (871.000 en

total) dentro de los sectores de las manufacturas, la construcción, los servicios en el hogar y otras
industrias de servicios, multiplicado por el nivel medio de la tasa aplicada en cada uno de ellos.
138 Revista Internacional del Trabajo

que hacer frente a problemas que requerirán protección social a lo largo de su

vida profesional, así como en la etapa de su jubilación. Podría proporcionárse-
les más protección tratando de evitar el riesgo moral asociado a los regímenes
clásicos de prestaciones por desempleo. Entre las medidas más prometedoras
que se han propuesto cabe citar la creación de un sistema de crédito en caso
de desempleo y un régimen de seguro salarial (Hui, 2010)'.
La red de protección social actual de Singapur no proporciona prestacio-
nes por desempleo. El sistema de crédito que se propone aquí permitiría a las
personas que se encontraran involuntariamente en esta situación retirar de su
cuenta en la Caja Central de Previsión una cantidad correspondiente a la mitad
de su último salario, sujeta a un tope. Este sistema, concebido para garantizar
condiciones óptimas de búsqueda de trabajo, cubriría un período de hasta seis
meses de desempleo involuntario y se financiaría a través de las cotizaciones
de los trabajadores, complementadas con una aportación del Estado. El traba-
jador reembolsaría a la Caja la cantidad retirada cuando volviera a encontrar
trabajo, y percibiría el saldo de su cuenta, con los intereses correspondientes, en
el momento de su jubilación. Las cotizaciones individuales servirían para reducir
los riesgos morales potenciales, y la posibilidad de extender los pagos más allá
de seis meses en periodos de recesión constituiría un estabilizador automático.
En el régimen de seguro salarial propuesto, las personas en situación de
desempleo involuntario que encontraran un nuevo trabajo podrían percibir una
compensación por pérdida de ingresos si su nuevo puesto estuviera peor remu-
nerado que el anterior. El régimen prevé pagos equivalentes a la mitad de la
diferencia salarial, sujetos a un tope y por un periodo máximo de 12 meses. Al
atenuar la pérdida de ingresos, este sistema no solo alentaría a los desemplea-
dos a aceptar un nuevo empleo de inmediato en lugar de esperar a que una
oportunidad mejor remunerada se presente, sino que además incrementaría la
movihdad laboral al incitar a los trabajadores a considerar puestos y sectores
más diversos en su búsqueda de empleo. El régimen de seguro salarial también
puede representar, para los empleadores, una forma de subsidio para la forma-
ción de los trabajadores, lo cual incentivaría esta última y reduciría las pérdidas
salariales derivadas del desempleo estructural. Al mutualizar los riesgos, el ré-
gimen contribuiría a reducir el costo que supone para el Estado la asistencia a
las personas más vulnerables de las categorías de baja remuneración.

Condusiones
El mayor reto al que se enfrenta Singapur para que los frutos del crecimiento
continuo de la economía beneficien a todos es encontrar soluciones sosteni-
bles y eficaces para ayudar a los trabajadores con baja remuneración a ajus-
tarse al nuevo panorama laboral y económico. El sistema de salarios mínimos
asociados a determinadas categorías de permisos de trabajo ha sido bastante

' Las ideas principales que se exponen en este apartado del artículo surgieron de los de-
bates y las recomendaciones del grupo de trabajo REACH, sobre políticas de población activa,
del Ministerio de Desarrollo Comunitario, Juventud y Deportes, del que formó parte el autor.
Conveniencia del salario mínimo en Singapur 139

eficaz para atraer a profesionales extranjeros calificados a Singapur con el fin

de mantener un buen ritmo de crecimiento económico. Durante casi tres de-
cenios se ha recurrido a las cuotas y a las tasas para desalentar la contrata-
ción de extranjeros a bajo costo. También se han utilizado muchos recursos
para subvencionar la mejora de los puestos de trabajo y la formación de los
trabajadores locales desde finales del decenio de 1990. A pesar de todo ello, la
regresión de los salarios ha afectado a los trabajadores del segmento inferior
de la distribución porque la enorme afluencia de extranjeros ha contribuido
al aumento de la desigualdad de ingresos. El mantenimiento de una economía
muy abierta y globalizada podría muy bien pagarse con un mayor grado de
inestabilidad y con este aumento de la desigualdad. Sin embargo, ignorar este
último factor podría provocar la aparición de una clase empobrecida y pri-
vada de los beneficios de la globalización, con el consiguiente riesgo de ines-
tabilidad social y de acrecentamiento de las presiones para adoptar políticas
económicas más proteccionistas y aislacionistas.
La situación del mercado de trabajo de Singapur se presta particular-
mente a la implantación de un salario mínimo obligatorio. Ello influiría po-
sitivamente en la tasa de actividad del país, que dependería así en menor
medida de la contratación de extranjeros poco calificados, y aliviaría la carga
presupuestaria que supone la asistencia del Estado a los trabajadores con baja
remuneración. Más importante aún es el hecho de que el salario mínimo ayu-
daría a mejorar la productividad del trabajo al reducir la explotación laboral,
incrementar la demanda de formación y atraer a trabajadores más calificados
y productivos, lo cual incidiría positivamente en la imagen internacional de
Singapur. La influencia del salario mínimo en la productividad es capital en
los países y ciudades con un gran porcentaje de trabajadores migrantes, en los
que el crecimiento económico y el bienestar dependen, en última instancia,
de las mejoras cualitativas, más que de la expansión en términos cuantitativos.
El salario mínimo no es una panacea que vaya a resolver todos los pro-
blemas que aquejan a los trabajadores con baja remuneración. Sin embargo,
debe formar parte del conjunto coordinado de políticas destinadas a propor-
cionar los incentivos necesarios a las empresas para que traten de aprovechar
mejor el capital humano y favorezcan un sistema de competencia productivo,
basado en la calidad, el servicio, la innovación y las tecnologías de producción
más eficaces con el fin de garantizar el crecimiento a largo plazo de la eco-
nomía. Los responsables políticos tendrán asimismo que considerar con suma
atención de qué forma puede mejorarse el régimen de la seguridad social para
proporcionar a los trabajadores mayor protección en un contexto laboral ca-
racterizado por el aumento de los riesgos y de la inestabilidad y por las difi-
cultades que supondrán los ajustes. Una red de protección social eficaz puede
convertirse en una nueva ventaja competitiva y facilitar la aceptación social
de las reestructuraciones económicas necesarias para mantener el crecimiento
a largo plazo. Singapur está en una posición ideal para poner en práctica estas
políticas, dada su buena situaciónfiscal,la sólida ética laboral de su población
activa y las buenas relaciones laborales tripartitas de que disfruta.
140 Revista internacionai del Trabajo

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