Oiga Nirenberg

Josette Brawerman
Violeta Ruiz
PROGRAMACiÓN Y EVALUACiÓN
DE PROYECTOS SOCIALES
 ,
TRAMAS SOCIALES
Directora de colección: I PROGRAMAqlON
y EVALUACION DE
J

Lie. frene Gojman

24. H. Lejarraga (comp.)

PROYECTOS SOCIALES
Desarrollo del niño en contexto
25. G. Kessler
Aportes para la racionalidad
Delito, exclusión y juventud y la transparencia
26. v: Ruiz
Las organizaciones comunitarias y gestión asociada
27. M. Mucci
Psicoprofilaxis quirÚrgica
OLGA NIRENBERG
28. T Puig JOSmE BRAWERMAN
Se acabó la diversión
VIOLETA RUIZ
29. F. Elías
La adopción de niños como cuestión social
30. A. MeJillo; E. Suárez Ojeda y D. Rodríguez
Resiliencia y subjetividad
31. E. Pantelides
Várones latinoamericanos
32. S. De Piero
Organizaciones de la sociedad civil
33. L. Schvarstein y L. Leopold (comps.)
Trabajo y subjetividad

%II~
PAIDÓS
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Buenos Aires
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Cubierta de Gustavo Macri ÍNDICE

361.25 Nirenberg, Oiga

NIR Programación y evaluación de proyectos sociales :
aportes para la racionalidad y la transparencia / Oiga
Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz.- l' ed.
1· reimp.- Buenos Aires : Paidós, 2005.
224 p. ; 21x13 cm.- (Tramas sociales)

ISBN 950-12-4519-5
1. Brawerman, Josette 11. Ruiz, Violeta 111. Título -
1. Política Social

1" edición, 2003

la reimpresión, 2005
Las autoras 9
PrÓlogo, por Dora Odansky 11
Quedan rigurosamente prohibidas, sin la autorb:ación escrita de los titulares del copyright, IntroducciÓn 15
bajo las sanciones establecidas en las leyes, la reproducción total o parcial de esta obra por
cualquier medio o procedimiento, comprendidos la reprografía y el tratamiento informático, y la
distribución de ejemplares de ella mediante alquiler o préstamo públicos. 1. La programaciÓn social 23

2. La lÓgica de la programación en la formulación

© 2003 de todas las ediciones en castellano de proyectos 49
Editorial Paidós SAICF
Defensa 599, Buenos Aires
e-mail: literaria@editorialpaidos.com.ar
3. El diagnóstico: algo más que una herramienta
www.paidosargentina.com.ar para la programación y la evaluación 83

4. La evaluaciÓn con foco en la formulaciÓn 103

Queda hecho el depósito que previene la Ley 11.723
Impreso en la Argentina - Printed in Argentina
5. La evaluaciÓn durante la ejecución: el foco
en los procesos 131

Impreso en Primera Clase, 6. La sistematizaciÓn de experiencias 147

California 1231, Ciudad de Buenos Aires, en marzo de 2005
Ejemplo: Guía de sistematización
Tirada: 1000 ejemplares
de experiencias de proyectos de ose 160

ISBN 950-12-4519-5

7
 Oiga Nirenberg, Josette Brawernzan y Violeta Ruiz

7. La evaluación con foco en los resultados 173 LAS AUTORAS

Reflexiones finales 199

Bibliografía 207

",

OIga Nirenberg
Es socióloga (Universidad de Buenos Aires -UBA-),
con posgrados en Planificación Social y en Salud Pública.
Es directora ejecutiva del Centro de Apoyo al Desarrollo
Local (CEADEL), evaluadora del Programa Regional de
Salud Integral del Adolescente de la Organización Pana-
mericana de la Salud -OPS-, Washington DC, y consulto-
ra del área de Salud y Desarrollo del Adolescente de la
OrganizaciÓn Mundial de la Salud -OMS-, Ginebra.
También fue consultora en otros ámbitos internacionales,
como el Programa UN! de la FundaciÓn W K. Kellogg, y
nacionales, como el Programa de AtenciÓn a Niños y Ado-
lescentes en Riesgo (PROAME, Ministerio de Desarrollo
Social/BID), el Programa Materno-infantil y de NutriciÓn
(PROMIN, del Ministerio de Salud/BIRF), el de Salud de
la Adolescencia del Ministerio de Salud de la NaciÓn, el de
Fortalecimiento de la Sociedad Civil, del Ministerio de
Desarrollo Social, entre otros. Desarrolla actividades do-
centes en maestrías y posgrados de universidades naciona-
les (de Buenos Aires, Tucumán, La Plata, Mar del Plata y
Entre Ríos).

9
8
 Oiga Nirenberg, Josette Brawe17lZany Violeta Ruiz
Josette Brawennan
Es socióloga (UBA) , con estudios de posgrado en Pla-
nificación Social. Ha sido consultora del Centro Interame-
ricano de Desarrollo Social de la OEA y de UNICEF
Argentina. Ha coordinado y colaborado en evaluaciones
de programas tales como el de Promoción Social Nutricio-
nal (CIDES/OPS), el de Atención a Niños y Adolescentes
en Riesgo (PROAME), el de Fortalecimiento de la Socie-
dad Civil, ambos del Ministerio de Desarrollo Social, y el
Materno-infantil y Nutrición (PROMIN) del Ministerio
de Salud entre otros. En la actualidad es miembro del
equipo técnico de CEADEL y coordinadora del área de
monitoreo y evaluación de la Dirección Nacional de Salud
Materno-infantil del Ministerio de Salud de la Nación.
Violeta Ruiz
Es socióloga (UBA). Máster en Sociología de la Facul-
tad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO).
Recibió el premio Adeba, 1997, por el trabajo presentado
sobre la evaluación del Programa lYlaterno-infantil nacio-
nal. Es consultora del Programa de Apoyo a las Iniciativas
UNI en Salud PÚblica de la Fundación W. K. Kellogg en
América latina. Trabajó como evaluadora de ese programa
en varios países de la región. En el ámbito nacional fue
coordinadora de Evaluación y Monitoreo del Programa de
Atención a Niil0S y Adolescentes en Riesgo (PROAME,
Ministerio de Desarrollo Social/BID) y de la evaluación de
los programas alimentarios nacionales para la DirecciÓn
Nacional de Gasto Social del Ministerio de Economía. Se
desempefló como consultora en programas sociales depen-
dientes de distintas clreas de gobierno nacional y organiza-
ciones de la sociedad civil. Ha coordinado y colaborado en
evaluaciones de programas para CEADEL y UNICEF Ar-
gentina. Es docente en maestrías y posgrados de la Univer-
sidad de Buenos Aires, el Comahue y FLACSO.
10
PRÓLOGO
Nunca como en la actual situación de crisis y emergen-
cia que atraviesa la Argentina en el año 2002, los progra-
mas sociales -un tema siempre candente- han generado
tantas demandas, expectativas y consensos.
Precisamente, en Programación y evaluación de proyectos
sociales. Aportes para la racionalidad y la transparencia, el nue-
vo libro de Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta
Ruiz, las autoras continÚan en la línea de su obra anterior,
Evaluar para la t1"ansformación. Innovaciones en la evaluación
de programas y proyectos sociales, volcando, una vez más, ex-
haustivamente, el saber y la experiencia de su intensa y
valiosa práctica profesional. No puede menos que agrade-
cérseles la actitud generosa de transmitir y facilitar un cÚ-
mulo de conocimientos a quienes se encuentran en la etapa
de formación o especialización, y también a colegas que
buscan una visión sistemática sobre cómo se desarrolla un
proyecto social en nuestro contexto.
A través de la obra, las autoras nos conducen por las dis-
tintas actividades que se despliegan en un programa social;
señalan pasos a seguir, identifican dimensiones y proble-
mas, ilustran con ejemplos y diagraman secuencias. La po-
lítica social es un ámbito donde confluyen la "buena
11
 Dora Orlansky Prólogo

práctica" (good governance) y la investigación científica, que Cada vez más, un programa social es concebido como
es en sí misma -parafraseando a Rorty muy certeramente- un modelo de gobernancia interactiva -en el sentido de
un instrumento dirigido al bienestar social más que al pro- una complejidad de actores que forman parte del juego de-
pósito platónico de la búsqueda de la verdad. cisorio- en una "arena discursiva", donde los "técnicos"
Una diversidad de filosofías, aproximaciones teóricas, contribuyen con sus argumentos y también tienen un im-
técnicas y sectores involucrados juegan en el intrincado portante rol en el proceso de elaborar un balance inteligi-
proceso de formulación, implementación y evaluación ble de las experiencias. ¿Son roles contradictorios? No
de un proyecto social. Como obJ'eto de estudio , además , necesariamente, si se plantea un profundo cambio de cul-
su análisis conduce a las eternas y renovadas discusiones tura en las organizaciones encargadas de políticas sociales.
epistemológicas. Si bien las orientaciones recientes en la Consiste en promover una mayor apertura al amplio es-
administración -o dicho más en general, la "gestión" o pectro de los actores involucrados y una actitud institucio-
"gerenciamiento", según el matiz ideológico o expresión nal de aprendizaje a partir de los programas. Es en esta
en boga- tienden a acentuar los criterios basados en ]a direcciÓn que e] libro contribuye con su aporte.
evidencia, las preguntas que se plantean legítimamente
Dora Orlansky
ap~n~an a 9ué clase ,d~ evidencia y desde qué ángulo
defInIda. ¿Son cuantlflcab]es los cambios? ¿Son cuali- 12 de noviembre de 2002
tativos?
, Sin entrar en esta falaz antinomia, no cabe duda de que
CIertas evaluaciones requieren un diseño de investigación
basado en modelos estadísticos que permiten replicar y
comparar los resultados. Otros métodos y técnicas de in-
vestigación consisten, en cambio, en ricas descripciones de
corte etnográfico que no se proponen comparar o genera-
lizar experiencias.
En particular, las aproximaciones pospositivistas o
constructivistas critican la sobresimplificación de aplicar
un "método experimental" a la intervención en la realidad
social (Campbell); la cuestión de una evidencia basada en
una ley inmutable causa-efecto entra en crisis frente a la
complejidad social y proponen que no hay otro conoci-
miento que e] que emerge de los propios actores sociales.
Más aún, no sólo se formula la necesidad de elaborar estra-
tegias participativas, creación de redes, de interacciones y
compromisos inclusivos en todas las instancias posibles, si-
no que se pone en tela de juicio el carácter "objetivo" de la
evaluación y la neutralidad técnica.

13
12
I
I

INTRODUCCIÓN

Han pasado cerca de tres años desde la publicación de

nuestro libro anterior, Evaluar pm'a la trrmsf017llación, y du-
rante ese período tuvimos la oportunidad de experimentar,
profundizar o especificar algunos de los pasos del proceso
evaluativo en los que no habíarnos hecho bastante hincapié
y que exponemos más detenidamente en este segundo vo-
lumen.
Seg'linlos entendiendo la evaluación de proyectos socia-
les como un proceso continuo y prop;rrmuldo de reflexión, basado
en procedimientos sistemtiticos de ,-ecolección, muílisis e intC1p,-eta-
ción de i71formació71,para formularjuicios valorativos fundamen-
tados y c01mmicables que permitan reorientar la acción para
producir los umzbios deseados. En ese proceso atribuíamos alto
protagonismo a aquellos que, de un modo u otro, se involu-
craron en la intervención. Distinguíamos la evaluación de la
investigación por sus propósitos: la primera se dirige a trans-
formar la acción orientada a solucionar o mejorar las situa-
ciones críticas o de desventaja de grupos humanos y no pone
e] acento, como la investigación social, en incrementar el
cuerpo del conocimiento, aunque también contribuya a eso;
por lo demás, investigación y evaluación comparten méto-
dos. Como uno de los modos de procurar el rigor en la eva-

15
 Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
l
luación, en especial para superar la subjetividad individual,
incluíamos espacios de intersubjetividad, tomando en cuen-
ta las perspectivas diversas sobre los problemas, los aconte-
cimientos ocurridos y sus consecuencias.
La evaluación, como la historia, mira hacia el pasado,
utiliza constantemente los relatos y termina siempre en
ellos, sean orales o escritos, con datos cuantitativos o cua-
litativos. Es a través de la interacción del evaluador con los
otros (ya sea cara a cara o mediante documentos) que esos
relatos se retroalimentan, se corrigen y se enriquecen,
acercándose cada vez más al conocimiento y comprensión de lo
que sucedió, es decir, a la interpretación de qué y cÓmo fue
que ocurriÓ. Ese proceso de acercamiento a lo acontecido
a través de los relatos no tiene fin, siempre es perfectible y
profundizable. La evaluaciÓn permite de ese modo cons-
truir un nuevo relato, una explicación posible o interpreta-
ciÓn sobre lo ocurrido, para así recomendar y acordar
nuevos senderos para la acciÓn futura.
Como entonces, partimos de entender que la evaluaciÓn
se realiza en situaciones de aprendizaje compartido entre los
que evalúan y los que son responsables y protagonistas de la
acción; que ambos comparten los objetivos de mejorar la
gestiÓn para obtener los resultados deseados y poder trans-
formar así las situaciones de los grupos desfavorecidos. En
esa visiÓn, la evaluaciÓn se aleja de las tradicionales modali-
dades que significaban control y sanciÓn y adquiere utilidad
como funciÓn de la gerencia socia], brindando mejores fun-
damentos para la toma de decisiones.
Sugeríamos, antes como ahora, que el proceso de eva-
luaciÓn debe ser continuo y paralelo a la gestiÓn de los
programas y proyectos, y lamentábamos la aún no del to-
do superada tradiciÓn de convocar a los evaluadores recién
al final del ciclo de los proyectos o después de terminados.
Por eso, proponíamos que el dise110 del modelo evaluativo se
realice en forma comprehensiva y simultánea a la formula-
ción de los proyectos, o bien en los inicios de la etapa de eje-
16
t
Introducción
cución. De tal manera, las dimensiones, variables e indicado-
res que lo integran serían los mismos, independientemente
de los cortes evaluativos, variando sí los énfasis, grados de de-
talle o focos considerados en cada oportunidad, pero sin per-
der de vista la totalidad del modelo diseñado, que brinda el
marco conceptual y metodológico común para las distintas
tareas evaluativas y para todos los que intervienen en ellas.
Profundizamos ahora en los diferentes momentos de la eva-
luaciÓn,en función de sus focos.
Tal como antes, los principales destinatarios de este nue-
vo libro son quienes desarrollan programas o proyectos ya
sea en organizaciones de la sociedad civil como en los dife-
rentes niveles gubernamentales. Estos temas podrán ser tam-
bién de utilidad para los funcionarios de gobierno y de las
agencias de cooperaciÓn o filantrÓpicas que apoyan esos pro-
yectos y programas, política, financiera y/o técnicamente.
El hilo conductor de este volumen lo constituye el pro-
ceso de gestiÓn de los proyectos, desde la apariciÓn de la
idea que surge para solucionar o aliviar un problema social,
pasando por la realización del diagnÓstico, la programa-
ción y formulación, la evaluación para decidir su aproba-
ción y ]a que se realiza durante la ejecuciÓn, hasta la
sistematización de experiencias y la evaluación final, cuyo
foco son los resultados.
De modo que esta vez, a diferencia de la anterior, hemos
considerado algunas cuestiones no tan propias de la evalua-
ción, como la planificación/programación social, recono-
ciendo sus múltiples intersecciones con el proceso de la
evaluación; a esto dedicamos los dos capítulos iniciales.
En el primero exponemos las diferentes formas que fue
adquiriendo ]a planificación/programación en el marco de los
cambiantes paradigmas acerca de las políticas sociales y en
función de los distintos roles asumidos por el Estado y la
sociedad civil. Destacamos los importantes cambios ocurri-
dos en los últimos veinticinco o treinta a110Sen los enfoques
tradicionales de planificación, a saber: el reconocimiento de
17
 OIga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
su esencia política, de la incertidumbre y turbulencia de los
escenarios en que se desarrolla y de la necesidad de conside-
rar a los "otros" en los enfoques de la planificación estra-
tégica y/o participativa. Volvemos a referimos a los
atributos deseables para la gestión social que deben con-
siderarse desde la propia formulación: la integralidad, la
participación de los actores y la gestión asociativa inclu-
siva del trabajo en red. Tratamos además un tema crucial,
escasamente considerado en ]a práctica, que es la cons-
trucción de la viahilidad para la implementación de las
intervenciones sociales. Ésta adquiere diferentes conteni-
dos y modalidades segÚn los distintos momentos del ciclo
de la gestión. Se hace una mención especial a la necesi-
dad de considerar en la prograrnación aspectos vincu]a-
dos con la sustentabilidad e institucionalización de los
procesos generados una vcz que finalizan los períodos
subsidiados de las intervenciones.
En el segundo capítulo abordamos ]a fm71zulación de pro-
yectos según la lógica de la programación social. Marcamos
allí la importancia de plasmar el proceso de programación
en documentos escritos que servirán a mÚltiples fines: pa-
ra la bÚsqueda de apoyos -políticos, técnicos y financie-
ros-, para compartir y nivelar las informaciones y ba bastante avanzada la escritura. Cuando planeamos la es-
expectativas entre los miembros de ]os equipos, que son los
protagonistas de la acción, y para otorgar mayor previsihi-
lidad, racionalidad y transparencia a ]a gestión. Hacemos
notar el carácter dinámico y continuo de la programación,
diferenciando la formulación inicial de las reformulaciones
y especificacioncs posteriores o "programaciones opera ti-
vas", retroalimcntadas por los resultados y recomendacio-
nes emergentes del proccso evaluativo.
Una primcra intersección entre programación y evalua-
ción es el diagnóstico, mediante el cual se caracteriza ]a si-
tuación inicia] de ]a que parten los proycctos, poniendo de
manificsto los factores relacionados y la magnitud y re]e-
vancia de] prohlema que se afrontará mediante la particu-
18
Introducción
lar intervención social. Analizamos ese momento en el ca-
pítulo 3, y si bien lo insertamos en el comienzo del proce-
so de planificación/programación, reconocemos que por
su índole puede ser considerado a la vez una actividad eva-
luativa. Resa]tamos las múltiples implicancias y razones
para realizar el diagnóstico con modalidades interdiscipli-
narias, intersectoriales y participativas.
En el capítulo 4 abordamos el proceso evaluativo propia-
mente dicho, analizando su primer momento, que es la eva-
luación con foco en la formulación. En verdad, ese momento
constituye la contracara de lo planteado en el capítulo 2. Se
presentan los criterios para la aprobación de propuestas, re-
marcando que más allá de la innegable sanción que impli-
cará el rechazo o postergación de algunas de ellas, este
momento brinda importantes herramientas para orientar la
etapa de ]a ejecución y para el aprendizaje institucional de
los que formulan proyectos. Nuevamente, importa la trans-
parencia de los procesos de selección/aprobación, lo cual se
asegura anticipando y comunicando cuáles serán los crite-
rios a aplicar y dando luego informes escritos y devolucio-
nes adecuadas a los proponentes.
La inclusión del capítulo 5 fue decidida cuando ya esta-
tructura que tendría este libro, creímos que no sería
necesario ahordar cuestiones relativas a la evaluación con fo-
co en la ejecución, porque ya habían sido tratadas en el libro
anterior. Pero mientras la redacción iba tomando forma,
nos pareció que obviar esta etapa sería una falta/ en primer
lugar porque descuhrimos que teníamos más cosas que de-
cir, y, en segundo lugar, porque dentro de nuestra concep-
ción de evaluación continua su ausencia iba a ser muy
evidente y llamativa. En este capítulo es donde se pone de
manifiesto la estrecha articulación conceptual y metodoló-
gica entre el primer volumen y éste.
1. En su doble acepción de carencia y de error.
19
 Oiga Nirenberg, Josette B¡rawerman y Violeta Ruiz
En el capítulo 6 abordamos la cuestión de la .ristematiza-
ción de experiencias, tema que se ha constituido en los últimos
años en un importante campo de reflexión y debate entre los
profesionales de las ciencias sociales. Discrepamos allí con
algunos autores que ]a caracterizan como una actividad eva-
luativa, precisando que si bien la sistematización es una her-
ramienta relevante y puede ser considerada como una etapa,
se distingue de ]a evaluación tanto por el método como por
sus propósitos medulares. También discutimos acerca de
qué es ]0 que se sistematiza, y cuestionamos que sÓlo lo sean
las denominadas "mejores prácticas" o "buenas prácticas",
argumentando que asimismo son sistematizables los fracasos
o infortunios, ya que de ellos también se aprende, por lo que
es importante su :málisis y difusión.
El capítulo 7 se refiere a la evaluación con jcJC() en los resul-
tados, ya sea como culminación de una evaluaciÓn continua
(como debería ser) o bien como actividad única luego de fi-
nalizada la gestiÓn. Incluimos la importante cuestiÓn de
construir una línea de ha.re, útil también como parámetro
comparativo de las evaluaciones que se realizan durante la
ejecución, y no tan sÓlo para la evaluaciÓn ex post.
Concluimos con a]!:,''tlllasreflexiones sobre los avances y
los desafíos pendientes para la introducciÓn efectiva de la
programación y la evaluación como prácticas de la gestiÓn
sociaL Resaltamos que para que se conviertan en verdaderos
mecanismos de transparencia, aprendizaje y cambio en un
contexto marcado por la deslegitimaciÓn del rol del Estado,
el clientelismo y ]a fragmentaciÓn de los sujetos y las prácti-
cas sociales, se requieren nuevas formas de articulaciÓn en-
tTe el Estado y la sociedad civil.
Para facilitar ]a lectura, hemos incluido esquemas que
sintetizan las principales ideas desarrolladas al fina] de cada
capítulo.
La escritura de este volumen tuvo lugar entre marzo y
octubre de 2002, período que marcó una de las crisis más
graves de la Argentina, que muchos analistas, nacionales o
20
Introducción
extranjeros, han denominado "terminal", pero que paradó-
jicamente nunca parece terminar, y ni siquiera sabemos có-
mo seguirá al salir de imprenta este libro. Muchas veces,
mientras escribíamos y discutíamos los temas incluidos en
este volumen, y a la vez leíamos o escuchábamos las noticias
y los comentarios mediáticos sobre la situación, nos parecía
más que nunca estar remando contra la corriente, como vi-
viendo fuera de ]a propia cultura, desconociendo o ignoran-
do la profundidad de la anomia, el individualismo, la
desesperanza y el cruel escepticismo circundante e invasivo.
¿Qué sentido tenía escribir sobre la racionalidad de las in-
tervenciones sociales que se realizan para mejorar la situa-
ciÓn de los grupos más afectados, en medio de un contexto
donde las reglas mínimas de comportamiento político, eco-
nómico y social que caracterizan a una naciÓn estaban -es-
tán- de tal modo resquebrajadas? Por esas razones y
sentimientos, en más de una oportunidad cruzó por nuestras
mentes la posibilidad de abandonar la tarea o postergada sin
horizonte cierto, por no encontrar sencilla respuesta a esa
terrible pregunta que refiere a la responsabilidad humana y
a la culpa: ¿qué estamos haciendo en este contexto?
Sin embargo, ahora podemos decido, la escritura no só-
lo nos ayudÓ a sobrellevar las difíciles situaciones persona-
les provocadas por la crisis, sino que en medio de tanto
"sin sentido" e inequidad encontramos mayor fundamento
aún a la búsqueda de racionalidad en ]a gestión social, me-
diante la construcciÓn de culturas organizacionales basadas
en la lÓgica de la planificación y la evaluación con atribu-
tos democráticos y de transparencia. Nos convencimos
aún más de que las prácticas instrumentales, lejos de ser
neutras, están cargadas de ideología y utopía y que en ese
sentido abren caminos posibles para la transformación, en
los múltiples significados que le dábamos en el libro ante-
rior: cambios en las concepciones de las personas, en los
modos de actuar, en los desempeños de las organizaciones
y en las situaciones de los grupos en desventaja.
21

Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
Nuestro agradecimiento a Néstor Perrone, Jutta Schutz
y Pablo Vinocur por la inteligente lectura que hicieron de
nuestro trabajo y sus pertinentes comentarios.
Es nuestro principal deseo que lo que acá volcamos, pro-
ducto de nuestra experiencia y reflexión, pueda servir a aque-
llos que, en medio de las situaciones cada vez más acuciantes
de la pobreza en que se encuentra gran parte de la población
de la Argentina y de los países hermanos -cada vez más her-
manos- de América latina, sit-,'1lentambién remando contra
la corriente, procurando transformar esas situaciones adver-
sas en escenarios de potencialidades y desarrollo humano.
y seguimos insistiendo: mientras no cambien las men-
tes y los corazones de los individuos, no habrá cambios en
las formas en que éstos se vinculan entre sí y con el am-
biente, y será difícil que disminuyan ]a agresión, la compe-
titividad y la destrucción para dar lugar a la compasión, la
solidaridad y el cuidado del medio.
Si esas transformaciones no ocurren en una masa críti-
ca de personas, poca esperanza habrá en la Argentina, co-
mo en varios otros países de América latina, de reconstituir
Est~dos que en lugar de ser cooptados y corrompidos por
los mtereses de grupos particulares trabajen en función del
bien, c~mún, en pro de la equidad y el desarrollo de las po-
t~nCIabd~des humanas, en suma, que se orienten por polí-
tlcas sOCIales democráticas e integrales. Dichas políticas
permitirían ir más allá del intento infructuoso del Estado
de compensar los daños provocados por e] funcionamien-
to de los "factores económicos".
En términos más amplios, diremos que si esos cambios
no suceden, difícilmente se produzcan transformaciones
positivas en e] mundo.
De modo que seguimos hablando, ahora como antes, de
acciones y pensamientos transformadores.
Las autoras
Buenos Aires, octubre de 2002
22
"!:I
I
1
CAPÍTULO 1
La programación social 1
1
I
I
I
En este primer capítulo abordamos la cuestlon de la
programación socia], las características de] proceso y los
cambios ocurridos en sus modalidades, en e] marco de las
diferentes concepciones acerca de las políticas sociales que
han prevalecido a lo largo de los últimos treinta al1os.
Los que trabajelmos en el campo de las políticas sociales
solemos hablar indistintamente de planes, programas y
proyectos, aunque, por un lado, no siempre queremos de-
signar las mismas cosas y, por otro, esos conceptos han ido
adopt;mclo diversas significaciones a ]0 largo de] tiempo,
bajo diferentes paradigmas o modelos de política soáal y
distintas concepciones de ]os estilo,\' de planifiCtláón en gene-
ral. La importancia de estas cuestiones justifica que nos
detengamos brevemente en ellas antes de referirnos a la
programación propiamente dicha.
Los cambios en las políticas sociales
Las j!olítiCtls pÚbliCtls se constituyen como e] conjunto de
objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobier-
no para s01ucionar los prob]ernas que en un momento da-
23
 Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
do los ciudadanos y el propio gobierno consideran priori-
tarios (Tamayo Sáez, 1997).
El proceso por el cual algunos problemas son verdade-
ramente politizados, socialmente problematizados o, como
suele decirse, colocados en la agenda pÚblica, refleja los valores
que una sociedad prioriza, da cuenta de su historia socio-
política y depende fundamentalmente del funcionamiento
de un complejo campo de fuerzas donde los grupos, movi-
mientos, partidos, organizaciones e individuos, sef,TÚnsus
posicionamientos en la sociedad y sus diferentes cuotas de
poder,1 priorizan o seleccionan ciertas cuestiones (issues), y
también los modos de resolverlas. Pueden verse así las po-
líticas públicas como un conjunto de acciones y omisiones
que ponen de manifiesto una determinada modalidad de
intervención del Estado en relación con una cuestión que
es de interés de diversos actores de la sociedad civil. Des-
de esa perspectiva, el Estado es un actor más que inter-
viene, en una posición sin duda privilegiada, dentro del
campo de fuerzas donde se dirimen cuáles son los temas y
los modos para su resolución, es decir, cuáles son las polí-
ticas públicas en un determinado momento (Oszlak y
O'Donnell, 1984). De ese modo, el proceso de formula-
ción de políticas es considerado una construcción social
donde intervienen diversos actores, que serán diferentes
según el ámbito o sector de que se trate.
En cuanto a la política social, en su aspecto más gene-
ral puede ser pensada como un conjunto de acciones públi-
cas y/o privadas relacionadas con la distribución de
recursos de todo tipo en una sociedad particular, cuya fina-
lidad es la provisión de bienestar individual y colectivo. La
determinación de los beneficiarios principales y la modali-
1. Para abundar en las cuestiones relativas al poder, no exclusiva-
mente el que se origina en el marco de las instituciones del Estado sino
dentro del propio funcionamiento normativo de la sociedad, véase F ou-
cault (1975).
24
La programación social
dad del financiamiento constituyen aspectos centrales de la
forma de concebida (Bus te lo e Isuani, 1990). Es posible
sostener que las políticas públicas así planteadas tienen
siempre, en mayor o menor medida, contenidos sociales.
Sin pretender profundizar en la definición del ámbito
de lo social y de las políticas sociales, diremos que éstas va-
rían según cuáles sean las concepciones que se tengan so-
bre los principales valores que deben orientadas, la forma
en que se han de satisfacer las necesidades humanas, el rol
que le cabe al Estado en la consecución del bienestar co-
lectivo y el papel de los principales actores -públicos y pri-
vados- en su constnlcción.
En el marco del Estado de Bienestar que prevaleció
hasta la década de 1980, el Estado era el principal actor
tanto en la formulación como en la ejecución de las políti-
cas sociales. Más allá de las múltiples tipologías existentes,2
hay coincidencias en que el Estado de Bienestar se carac-
teriza porque el aparato estatal asume la obligación explí-
cita de proporcionar protección a los ciudadanos que
sufren necesidades y riesgos específicos debido a los meca-
nismos de mercado de la sociedad capitalista, que les impiden
mantenerse adecuadamente por sí mismos (Esping-Ander-
sen, 1990). Su rol es el de equilibrar la asimétrica relación
entre capital y trabajo, acotar y atemperar el conflicto en-
tre las clases y mediar en las luchas y pugnas de intereses
que son características del capitalismo en su acepción libe-
ral (Offe, 1990).'
El concepto está íntimamente ligado al mayor énfasis y
a la ampliación de los derechos sociales en el marco de lo
2. Se han desarrollado diversas tipologías del Estado de Bienestar.
Para mayor información, véase Esping-Andersen (1990) entre otros.
3. Me;ece aclararse que difícilmente pueda encontrarse esa caracteri-
zación del Estado de Bienestar concretada en estado puro, aunque adopta
máximas expresiones en a]gtmos de los países europeos y en los Estados
Unidos, mientras que en América latina ha adoptado formas imperfectas.
25
 Oiga Nirenberg, Josette Brmvemzan y Violeta Ruiz
que se podría denominar el "capitalismo integrador" (Isua-
ni y Tenti, 1989).
El rol central del Estado en la política social se expresó
a través de po~íticas sectoriales universalistas, complemen-
tadas por aCCIOnes específicas y de índole multisectorial
orientadas a grupos vulnerables de población como los ni~
ños, las mujeres, los ancianos y los aborígenes, entre otros.
La "crisis del Estado de Bienestar" que comienza en la
d~cada de 1980 y se acentúa en la de 1990, implicó la pér-
dida de roles y recursos por parte del Estado en el marco
de l~s políticas neo liberales, los ajustes presupuestarios
~ontmuos en función de los crecientes déficit fiscales, las
mcrementales deudas externas y las eufemísticas reformas
d~l ~stado ..La redefinición de las misiones del Estado sig-
J11~CO el re tU"? de su intervención en el campo económico,
deJando funcIOnar libremente al mercado y reduciendo si-
I~ultáne~ment~ su papel redistributivo o ref,'ulador de las
dIferenCIas sOCIales. Se deslegitimó su papel como provee-
dor de protección social y principal protagonista de las po_
I líticas sociales.
Al mismo t~mpo, durante los noventa, se produjo una
fuerte aceleraclOn de la concentración de la riqueza en la
~aYo.r!a de los países capitalistas, con una marcada profun-
d.IzacIon de las brechas existentes entre los segmentos más
rICOSde la población y ]os más pobres. En América latina
esa tendencia fue acompañada, además, por una significati~
va reducción y pauperización de las capas medias.
En ese escenario, las políticas sociales se orientaron ca-
da vez más a "compensar" la situación de los grupos afec-
tados por ~l. aum.ento de la pobreza y de la desocupación y
por el debIlItamiento de los servicios sociales universales,
emergentes de la reestructuración económica, la reversión
en las políticas distributivas y la mayor desigualdad social.
A medida que el Estado redefinía su papel, abandonan-
do r?les y responsabilidades, otros actores cobraron prota-
gomsmo en el campo de la política social, en especial las
26
La programación social
organizaciones de la sociedad civil (OSC). Si bien las mis-
mas colaboraron en el desarrollo de estrategias innovado-
ras de abordaje a la problemática de los grupos sociales
desfavorecidos,4 no están en condiciones de garantizar el
ejercicio pleno de los derechos sociales, papel que le co-
rresponde cumplir al Estado, a través de políticas redistri-
butivas y mediante la formulación y el control del
cl11nplimiento de normas. Ya sea como consecuencia de la
mencionada limitación de sus funciones sociales, o por ini-
ciativas de las OSC, o bien por las políticas promovidas
por los organismos y agencias internacionales de financia-
miento, comienza a prevalecer una lógica de implementa-
ción de políticas sociales acotadas y segmentadas que
apuntan más a paliar alg"unas de las consecuencias de la de-
privación material, cultural y simbólica de los grupos vul-
nerables que a encarar los factores causales de la pobreza,
particularmente los económicos. En ese marco toma auge
la gestión de programas y proyectos como forma de en-
frentar los problemas de esos grupos poblacionales.
Por otra parte, conviene aclarar que las políticas socia-
les no siempre son explícitas y pueden estar más manifies-
tas en algunos sectores que en otros. Eso no implica que
no existan, sino que se expresan a través de los programas
o proyectos vigentes y pueden interpretarse a partir de los
discursos y las acciones de los actores significativos. Suele
decirse que no tener política es en sí una política, al dejar
Cjue las cosas continúen como esdn, o que las definiciones
sean según las situaciones concretas y las fuerzas predomi-
nantes, o bien por las espontáneas y event-uales articulacio-
nes -muy poco frecuentes- entre programas o proyectos
destinados a fines parecidos y mismas poblaciones.
4. En general estas organizaciones no procuran coberturas amplias
o "universales" con sus proyectos, sino quc favorecen a grupos específi-
cos, buscando efectos dcmostrativos acerca de llletodologías de trabajo.
27
 Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
Los cambios en los estilos de planificación
Si las políticas se refieren a los lineamientos generales
que orientan las acciones marcando la direccionalidad de-
seada e indicando los cursos de acción elegidos y a ser eje-
cutados por un gobierno,5 la planificación puede ser
concebida como una de las principales herramientas para
introducir racionalidad y previsión en la formulación y
gestión de las políticas. Más allá de sus mÚltiples acepcio-
nes, es un proceso que se refiere a decisiones relativas al
futuro. Pueden hacerse distinciones también segÚn el ho-
rizonte temporal (largo, mediano y corto plazo) y los nive-
les organizacionales en los que se planifica.
La idea de planificar desde el Estado reconoce antece-
dentes aÚn en el siglo XIX. Sin embargo, a los efectos que
nos interesan aquí, es a partir de la crisis del 30 Ypor la in-
t1uencia que entonces tuvo la teoría keynesiana que se con-
sideró importante la intervención activa del Estado como
protagonista ineludible para corregir desvíos en el funcio-
namiento del mercado y para reasignar recursos.
La planificación se desarrolla luego de la Segunda Gue-
rra Mundial, y predomina desde mediados de los sesenta
hasta comienzos de los ochenta. Era realizada casi exclusiva-
mente desde áreas del Estado (en sus distintos niveles), con
sus propios recursos (humanos, materiales y financieros),
con la autoridad y los instrumentos de los que disponía pa-
ra inducir, controlar y/o restringir la conducta de los actores
privados en pos de objetivos y metas de bien comÚn, de me-
joramiento de las condiciones de vida de toda la sociedad o
de sectores de ésta. Esa forma de planificación estaba en-
5. Estamos haciendo referencia a las políticas pÚblicas, pero con po-
co esfuerzo el lector puede traducir estas aseveraciones a] campo de las
organizaciones, pÚblicas o privadas; también en ellas existe un nive1
donde se defiuen Jas políticas organizacionales; hay variables específicas
qne se deben tomar en cuenta en su análisis, aunque con bastantes simi-
litudes con las que se plantean para Jas políticas pÚblicas.
28
La programación social
marcada en el paradigma del Estado de Bienestar al que hi-
cimos referencia.
Esto suponía la concepción del planificador (individuo o
equipo) como alguien externo, que por sí solo podía identifi-
car y definir la situación, las necesidades y las soluciones, ba-
jo el supuesto de que el Estado disponía de los recursos
adecuados y suficientes para implementar las propuestas.
Se trataba de una concepción tecnoC'rática(los técnicos son
los que saben definir las necesidades de la población, identi-
ficar sus prioridades y plantear las soluciones), autoritaria (se
basa en la autoridad y el poder coercitivo del Estado), centra-
lista (el Estado como actor central o Único, sin considerar
otros actores locales), e.ftática (supone que los escenarios son
estables) (Robirosa et al., 1990) y normativa (supone relacio-
nes sociales mecánicas, previsibilidad de los comportamien-
tos de los actores y agentes, excluyendo la incertidumbre).
En la década de 1970 ya surgieron críticas a esa concep-
ción. Carlos Matus (1972) desarrolla los fundamentos de
estas críticas refiriéndose a los condicionamientos, esen-
cialmente t1uctuantes o coyunturales, que el contexto im-
pone a la práctica de la planificación, y a la necesidad de
combinar la lógica técnica con la lógica política. Incorpo-
ra la noción de estrategia para identificar posibles escena-
rios alternativos que aseguren la viabilidad política de
propuestas técnicas basadas en supuestos estáticos, dando
lugar a los primeros desarrollos conceptuales relati,;,os a la
plrmificacián e.ftratégica en el ámbito gubernamental. Esta re-
conoce la complejidad de los sistemas sociales, incorpora el
análisis del contexto y valoriza el análisis situacional en fun-
ción de las diversas racionalidades e intereses de los actores
en juego. Propone el desarrollo de una visión compartida
entre los sujetos que participan en la formulación y ejecu-
ción de planes y programas, que permita fundamentar las
acciones previendo oposiciones e incertidumbres que segu-
ramente surgirán. Considera también la necesidad de inver-
tir recursos de todo tipo para construir la viabilidad del plan
29
 OIga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
o programa, aún antes de su efectiva formulación final y du-
rante todo el ciclo de la gestión. Sef,TÚnesta concepción, el
planeamiento y la programación nunca son realmente defi-
nitivos, dado que durante el proceso de implementación se
incluyen reformulaciones periódicas orientadas a superar las
restricciones externas que suelen presentarse en los distintos
escenarios de la acción concreta.
Nadie discute ya que los escenarios sociales, lejos de ser
estáticos, son turbulentos, conflictivos y a veces rápida-
mente cambiantes, y que existe una variedad de actores so-
ciales con intereses y concepciones diferentes, a veces
opuestos y con grados de poder distintos, lo cual influirá
en el curso que tomen las acciones.
De tal modo fue cobrando relevancia la consideración
de los otros en las prácticas de la planificación, producién-
dose un descorrimiento del velo que los hacía opacos, pa-
ra volverlos transparentes y protagónicos.
La alteridadó se concibe al menos de dos maneras. Una,
es la perspectiva de la ya mencionada planificaÚán estratégi-
ca,7 que caracteriza a los otros como diferentes (y en algu-
nos casos como opositores) que ejercen distintas cuotas de
poder en los escenarios específicos. A ellos se los debe to-
mar en cuenta como obstaculizadores o favorecedores pa-
ra encauzar la acción en la direccionalidad deseable,
estableciendo negociaciones y alianzas. La otra es la pers-
6. El concepto de alteridad proviene de las vertientes filos611cas feno-
menolÓgicas y existenciales (Husserl, Buber, Saro'e, l-Iabennas, entre
otros), que privilegian la funciÓn del otro en la construcciÓn de la propia
identidad del sujeto, otorgando relevancia a la funciÓn del lenguaje en la
formaciÓn del individuo como persona integrante de una sociedad,
7. l~unbién desde la perspectiva administrarivista se habla de la pla-
nitlcaciÓn o programación estratégica, haciendo alusiÓn al nivel donde se
toman las decisiones políticas; de la programación técnica, con referencia
al nivel donde se toman las decisiones gerenciales, y de la programación
operativa, referida al nivel donde se desarrolla la acciÓn concreta. Pode-
mos argumentar que ese punto de vista tiene también ribetes de la pla-
30
La programación social
pectiva de la planificación participativa, que concibe al otro
como un semejante, un ciudadano, cuyo saber es comple-
mentario, con derechos y responsabilidades para intervenir
en la gestión, desde la identificación de los problemas, la de-
terminación de prioridades, la intervención en las activida-
des y la evaluación.
Las dos perspectivas se han combinado, construyéndo-
se así modelos e instrumentos de planificación estratégica
y participativa, ya que en el fondo no hay contradicciones
entre ambas, sino que cada una puso el acento en diferen-
tes aspectos de la consideración de los otros: la primera, en
los intereses de los actores políticos e institucionales del
contexto donde se desarrolla la acción social, y la segunda,
en los sujetos valorizados como ciudadanos.
También contribuyeron a estos enfoques los recientes
paradigmas epistemológicos que reconocen cada vez más
la validez o legitimidad de diferentes fuentes y formas de
saber: provenientes de la tradición (saber popular), de la
experiencia, de la intuición, y no sólo de la prueba y la
"evidencia científica", entendida bajo los cánones del em-
plnsmo.
Distinciones entre algunos conceptos usuales
A la luz de las consideraciones anteriores, podemos re-
tomar aquí algunas de las connotaciones de los términos
señalados al inicio de este capítulo.
Por plan se entiende un documento, generalmente pro-
ducido por los nivdes centrales (por ejemplo, gobiernos
nificaciÓn tradicional, al distinguir niveles distintos, como si la programa-
ciÓn técnica fuera netamente diferenciable de la política y ambas de la que
se realiza en la acciÓn u operaciÓn misma; en la realidad, esos niveles res-
ponden más a separaciones conceptuales que fácticas, aunque pueden ser
de utilidad en las organizaciones de cierto grado de complejidad.
31
 Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
nacionales o provinciales), que plantea objetivos priorita-
rios y explicita un conjunto de directivas generales (políti-
cas) en torno a los mismos, las alternativas para alcanzarlos
(estrategias) y los medios para obtenerlos (esquema gene-
ral de asignación de recursos).
El programa hace referencia a un conjunto coordina-
do y ordenado de propuestas que persiguen los mismos
objetivos y tienden a la atención de problemas específj-
cos relacionados con algunos de los aspectos sei1alados
en el plan. Los programas no necesariamente tendrán
temporalidad acotada, y aunque se los implemente para
períodos determinados se les suele adjudicar continuidad
a lo largo del tiempo (por ejemplo: programa materno-
infantil, programa de comedores escolares, etcétera).
En la práctica de la planificación tradicional normati-
va, la administración nacional formulaba los planes de
desarrollo económico y social con distintas aperhlras, ge-
neralmente denominadas programas y proyectos. En esa
concepción, esas aperturas se realizaban según sectores
y/o temas específicos, por ejemplo: dentro del plan de sa-
lud, los programas materno-infantil, de salud mental, de
recursos humanos, de infraestructura, de regulación y
control, etc. Se aludía así a la apertura progl-a77Uitica del
plan. Algunas estructuras ministeriales conservan aún esa
nomenclatura en sus organigramas. Esa planifjcación cen-
tral "bajaba" verticalmente a los otros niveles (provincias,
municipios, establecimientos) donde se llevaban a cabo las
acciones. Los proyectos se referían a niveles de interven-
ción más acotados -temporal o geográfjcamente-, vincula-
dos a los objetivos más específjcos de los programas.
Con los cambios comentados en los paradigmas de las
políticas sociales y del rol del Estado, fue desapareciendo
paulatinamente la planificación como proceso destinado a
orientar los recursos globales de una sociedad en función
de prioridades políticas, pues éstas ya no son defjnidas
32
La programación social
por el Estado como único o principal actor. Más aún, en
el Estado remanente neoliberal, particularmente en
América latina, se sostiene que el mercado es el mejor
asignador de recursos y que, por lo tanto, pierde sentido
que el Estado programe para asignar mejor. La herra-
mienta de planificación que sigue vigente es el presu-
puesto, formulado desde las áreas económicas de los
gobiernos. Consecuentemente, también perdió impor-
tancia la práctica de expresar el desarrollo previsto de las
políticas en un "plan documento". Si la programación
aludía antes al nivel más operativo y a plazos más reduci-
dos, en la actualidad, en el campo social, planificación y
programación son términos que tienden a usarse indistin-
tamente.~
Por otra parte, con el auge producido en la década de
1990 de proyectos a cargo de OSC,Q los términos "proyec-
to" y "programa" también comenzaron a usarse indistinta-
mente. Cuando se los distint,'Lle, las diferencias aluden a
niveles de complejidad y de gestión, donde la palabra "pro-
grama" se utiliza para los niveles centrales (nacional o pro-
vincial), y el término "proyecto" para las aperhlras del
programa en los territorios de aplicación, a cargo de orga-
nizaciones locales públicas y/o no gubernamentales.
8. Sin embargo, esto es diferente en el eampo administrativo orga-
nizacional, donde algunos autores siguen diferenciándolas. Por ejem-
pIo,.J. lTintze (1999) diferencia entre la planificaciÓn, que establecería
los recursos necesarios para la producciÓn de determinados resultados, y
la programaciÓn, que se ocuparía de la previsiÓn del uso de Ios recursos
di'j!01Úble.1. La planiticacic)n se orientaría así hacia el deber ser (normati-
va), mientras que la programaciÓn tomaría en cuenta lo efectivamente
posible en cada situaciÓn (pragmática).
9. Ya sea con fondos provenientes de las áreas del Estado nacional
y/o provincial, de programas bilaterales (con fondos de préstamos o do-
naciones del Banco Mundial [13M]y del Banco Internacional de Desa-
noJlo [BIRF y BID]), o de agencias nacionales o internacionales de
cooperaciÓn para el desanoJlo.
33
 OIga Nirenberg, Josette Bra11Jermany Violeta Ruiz
De acuerdo con lo anteriormente expuesto, podemos
considerar que un proyecto es un conjunto interrelacionado
de actividades para resolver un problema!O determinado en
un espacio territorial y/o poblacional definido o, en otros
términos, una intervención planificada con tiempo y re-
cursos acotados. Desde una perspectiva amplia, un proyec-
to puede entenderse, además, como un instrumento de
cambio que se inserta en procesos preexistentes y en con-
textos más amplios; que constituye un escenario de inte-
racción de diferentes actores sociales con intereses y
perspectivas también distintas; que es un espacio de inter-
cambio de información y articulación entre grupos e insti-
tuciones donde tienen lugar alianzas y negociaciones así
como resistencias y conflictos frente los cambios que pro-
mueve; que debería ser un ámbito para el aprendizaje so-
cial de todos los actores; que implica un proceso de
elaboración de diagnósticos y estrategias de acción y de
aplicación, monitoreo y ajuste de dichas estrategias (Robi-
rosa et al., 1990).
Teniendo en cuenta esas connotaciones, podemos afir-
mar que los proyectos no debieran concebirse como inter-
venciones aisladas, aÚn cuando en muchas oportunidades
sean utilizados como estrategia para "solucionar" o enfren-
tar problemas puntuales que afectan a un tipo de población
específica.
Sea como componentes de un programa más complejo,
como expresión de una política institucional o pÚblica o
como iniciativas de organizaciones de la sociedad civil o de
los propios afectados, los proyectos sociales se insertan en
realidades complejas y mu]tidimensiona]es que implican
aspectos económicos, políticos e institucionales. Cualquie-
10. Un problema es social cuando afecta a un número importantc de
personas y para su superación no bastan los esfuerzos individuales, sino
que se requieren acciones por parte de los organismos gubernaInentales
y/o de los grupos y organizaciones de la sociedad civil.
34
La programación social
ra sea el problema que se trate de abordar, las relaciones
causales son mÚltiples y se requerirán varios abordajes pa-
ra su solución; quienes los formulen sostendrán modelos
de intervención cuyas hipótesis centrales privilegiarán
ciertas relaciones en función de sus propios marcos teóri-
cos y va]orativos.
En resumen: un proyecto es parte de un universo ma-
yor, y si bien ha de contribuir a la ?bten:=ión de cambi~s e~
la situación-problema de sus destmatanos, debe conStituIr
a su vez un medio para el logro de objetivos de alcance más
general.
Atributos estratégicos de la intervención social
Existen ciertos atributos que son deseables en todo tipo
de programa o proyecto. Ellos son: la integralidad del enfo-
que adoptado, el carácter participativo y as.o.ciativo.qu.e
propone para ]a gestión, así como la sustentabIhdad o mstI-
tucionalización de las acciones que prevé.!! A continuación
nos referiremos al significado de estos atI"ibutos, que debe-
rían considerarse en toda formulación programática.
Por cctrlÍcter integral se entiende la inclusión de enfoques
amplios de ]a problemática social, lejos de los abordaje~ e~-
pecíficos que consideran los problemas en forma parClah-
zada o fragmentada.
Para adoptar ese carácter, los programas o proyectos
deben prever acciones orientadas a los diferentes factores
vinculados con los problemas identificados. Por ejemplo,
un proyecto en el campo educativo orientado a mejorar el
rendimiento, evitar la repitencia y asegurar la retención de
los chicos en ]a escuela primaria, será más integral si inclu-
ye actividades de apoyo escolar para los propios chicos, de
11. Cabe recordar que desde el punto de vista de la evaluación con-
sideramos estas cuestiones como dimensiones estratégicas.
35
 Oiga Nirenberg, Josette Bmwerman y Violeta Ruiz
fortalecimiento de los docentes y los familiares para el tra-
bajo con esos chicos, y si además toma en cuenta otros fac-
tores psicológicos y sociales del niño y de su grupo familiar
que tienen que ver, directa o indirectamente, con el propó-
sito planteado.
Otra forma de entender la integralidad de los proyectos
sociales es la inclusión de acciones de promoción, preven-
ción y asistencia, aunque sean diferentes los énfasis. Por
ejemplo: un proyecto que brinda exclusivamente comple-
mentación alimentaria es de perfil asistencial, mientras que
si incorpora actividades de capacitación de las madres para
el mejoramiento de la dieta y la preparación de alimentos
a bajo costo, así como sobre modos de advertir signos de
perturbaciones en el crecimiento y desarrollo infantil, ad-
quiere perfil preventivo, y si incluyera e] diseño y distribu-
ción de folletería o mensajes radiales acerca de temas de
nutrición, sería además promocional.
Otro aspecto vinculado a la integralidad de los proyec-
tos es la articulación de los diferentes componentes o acti-
vidades entre sí. Es frecuente que aunque un proyecto
incluya una diversidad de actividades (por ejemplo: apoyo
escolar, complementación alimentaria, actividades recrea-
tivas y deportivas, etcétera), cada una se desarrolle sin
demasiada vinculación con el resto, como si fueran subpro-
yectos independientes, lo cual genera fioagmentaciones y
oportunidades perdida.\". 12 Ejemplos positivos de articula-
ción de actividades son, entre otros, realizar controles de
salud mientras los niños asisten al comedor infantil o
acuden a las actividades deportivas; recibir indicaciones del
centro de salud de los nii10s en riesgo nutricional para
priorizarlos o brindarles atención especial en el comedor,
12. El término se utiliza en la jerga de la salud pública y hace refe-
rencia al aprovechamiento, durante contactos con la población, de oca-
siones para atender otras cuestiones no demandadas y brindar mensajes
preventivos y prol1locionales.
36
La programación social
o bien detectar a las madres de niños que requieren aten-
ción médica, cuando ellas los traen a las actividades del
proyecto.
Por carácter participativo entendemos las formas y meto-
dologías de gestión que procuran incluir protagónicamente
a los diversos actores, especialmente a los beneficiarios, en
las diferentes etapas: desde la identificación de la problemá-
tica, la priorización de actividades, las decisiones relativas al
destino de los recursos (en particular sobre adquisiciones y
contrataciones), la realización de las acciones, la sistematiza-
ción de la experiencia y la evaluación. Es decir que el signi-
ficado que aquí se le da al concepto de participación es más
amplio que el que usualmente se refiere a la inclusión de los
actores comunitarios en la realización de actividades -gene-
ralmente como voluntarios-, para abarcar además su
intervención en la toma de decisiones en los diferentes mo-
mentos de la gestión de los proyectos.
Los proyectos que se formulan previendo esa participa-
ción activa se constituyen en instrumentos para la cons-
trucción de ciudadanía, que luego, dependiendo de las
características con textuales, podrán reflejarse en interac-
ciones y modos de relación igualitarios en otros espacios
ampliados de la vida pública, promoviendo de tal manera
la democratización.
Por carricter asociativo hacemos referencia a la articulación
-informal o formal- para el logro de fines comunes, entre
áreas de los gobiernos locales, instituciones sectoriales (esta-
blecimientos de salud o educativos, comisarías, juzgados, et-
cétera), organizaciones de la sociedad civil y/o asociaciones
comunitarias de base y religiosas, que se localicen en el te-
rritorio de actuación de cada proyecto. La gestión asociada
favorece el desarrollo de capital social, IJ implica la confor-
13. En el sentido que P. Bourdieu (1980) atribuye a este concepto
corno beneficios que reciben los individuos en virtud de su participación
en grupos que incluyen actores sociales diversos.
37
 Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
mación de escenarios de planificación y gestión mixtos, in-
tersectoriales, interdisciplinarios y pluripartidarios donde se
trata de construir una cultura de lo público, lo político y lo
social más democrática y tnnsparente (Poggiese, 2000). In-
corporada como práctica dentro de las instituciones yorga-
nizaciones, colabora en el fortalecimiento de cada una y en
la democratización de los procesos decisorios.
Muy vinculado al concepto de asociatividad, el trabajo en
red constituye una estrategia de articulación e intercambio
entre organizaciones, programas, proyectos y/o personas que
deciden asociar sus esfuerzos, experiencias y conocimientos
para el logro de fines comunes. La red es el resultado de esa
estrategia y constituye una modalidad organizativa y de ges-
tión que adoptan los miembros que deciden esa vinculaciÓn,
cuyas características más frecuentes e importantes son: la vo-
luntariedad, la adaptabilidad, la flexibilidad, la apertura, la
horizontalidad, la fluidez y la espontaneidad de las relaciones
(Perrone y Nirenberg, 1997). Por sus características, las re-
des se diferencian de las formas organizativas tradicionales,
piramidales y jerárquicas, conformándose como e.\tructllras
heterárqlliCfl.\"donde existen varios centros de poder (nodos) y
no uno sólo (Dabas y Perrone, 1999). Sus miembros, interac-
túan o intercambian sobre la base de similitudes, diferencias
y/o complementariedades en pro de sus propÓsitos comunes,
sin dejar por eso de lado sus fines propios ni sus identidades
personales, grupales o institucionales. La vasta diversidad de
las redes hace muy difícil la formulación de una taxonomía
que sea útil o basada en criterios únicos. Existen redes per-
sonales, profesionales, de servicios, de establecimientos o
prestadores, electrÓnicas o virtuales; abordan diferentes
tem:1ticas, como la defensa de derechos, la violencia, proble-
mas de salud/bienestar, cuestiones educativas, de informa-
ción sobre determinados campos del saber, de producción,
de intercambio de bienes, entre múltiples otras.
Como dijimos, el concepto de "redes" es muy próximo
al de "gestión asociada", pues ambos hacen referencia a
38
La prof{ramación social
modos de trabajo intersectoriales, multiactorales, articula-
dos, basados en discusiones, acuerdos y alianzas. Ambos se
orientan tanto a la mayor racionalidad en el uso de los re-
cursos como a la democratización de los vínculos y las or-
ganizaciones. De esta manera, son de suma importancia
para la construcción de la sustentabilidad social.
La sustentabilidad se refiere a la posibilidad de arraigo y
continuidad que tienen los proyectos, más allá del período de
apoyo subsidiado. Se trata de un concepto multidimensional,
con un significado socio-comunitario, un significado político
y un significado económico. Las estrategias para la sustenta-
bilidad son, por ende, complejas y constituyen una consD•.lC-
ciÓn intencional desde la propia formulación y desde los
inicios de la ejecución de un proyecto; es un resultado a al-
canzar como producto de la eficacia de las líneas de acción
desplegadas: las articulaciones institucionales, la consolida-
ción de formas organizativas, el impacto de la capacitación y
la comunicación social en las creencias, concepciones y prác-
ticas de los recursos humanos y de la población beneficiaria,
de las adhesiones logradas, de la incorporaciÓn de modalida-
des integrales de acción, de la instalación de la temática en la
agenda política o pública en el espacio local, de la eficacia de
las actividades de gestiÓn de recursos y la diversificación de
fuentes de Ftnanciamiento, entre las más importantes.
l()do proyecto debe plantear estrategias eficaces para
procurar grados aceptables de legitimidad y adhesiones;
desde el punto de vista técnico, debe incluir capacitaciones
y apoyos que se orienten a dejar capacidades instaladas en
los escenarios locales donde actúa, de modo de permitir
futuras gestiones autÓnomas. En el sentido económico, de-
be procurar la diversificación de fuentes financieras. Se ha
desarrollado una disciplina específica que hoy día se ocupa
de los temas de gestión de recursos (jimd raising).
Influir en la orientación de las políticas en el particular
campo que abordan es un logro difícil pero el más busca-
do por la mayoría de los proyectos sociales. En ese caso, la
39
 Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
sustentabilidad se considera como el proceso de institucio-
nalizadón de un proyecto, o sea, cuando los cambios o in-
novaciones incorporadas por ese proceso pasan a ser
prácticas o modos regulares de actuación de los actores y
organizaciones involucrados, y cuando sus costos se inclu-
yen en las correspondientes previsiones presupuestarias.
En los proyectos ejecutados por organismos públicos, la
sustentabilidad tiene una clara connotación política en tér-
minos del grado de adhesión e involucramiento de las au-
toridades gubernamentales con el proyecto.
La programación como proceso
En términos generales, la programación es un proceso
por el cual se prevén y determinan los pasos necesarios, las accio-
nes a desplegar y los diversos recursos requeridos para mod{ficar
una situación actual que se presenta como problemática o provo-
ca disconfornÚdades, de ntodo de poder alTibar a una situación
deseable en el futuro ..
La secuencia lógica de ese proceso, más compleja de lo
que esta sencilla formulación aparenta, comienza por la
identificación de los problemas en la situación inicial y por
imaginar cómo debería plantearse una situación mejor en
el futuro, mediante el alivio o la superación de los proble-
mas identificados. Es evidente la necesidad de que quienes
programen posean un cabal conocimiento de los factores
incluidos en la cadena causal o que inciden en ]a particular
situación problemática, y que estén al día con el avance del
conocimiento en las disciplinas relacionadas con la temáti-
ca. Ello equivale a decir que deben tener una teoría acerca
del cambio en ese particular campo social para poder ima-
ginar el modo en que podrá llegarse desde la situación ac-
tual a la situación futura deseable.
Con ese objeto se formulan los programas y proyectos
sociales. Pero los senderos de la programación son intrin-
40
La programación sodal
cados y es útil, para allanar ese tránsito, conocer las herra-
mientas existentes.
Una se vincula al punto de partida de todo programa: el
diagncistico de la situación inicial. (Dada su importancia, le
hemos dedicado todo el capítulo 3.) Por un lado, permite
caracterizar y brindar la magnitud y relevancia del proble-
ma que se procura resolver en la localización a la cual se
hace referencia (en qué consiste, cuáles son los factores
que intervienen en su determinación, a cuántas personas
afecta, qué pasaría si no se lo afronta). También permite
conocer las respuestas institucionales o programáticas exis-
tentes (o no) y los recursos disponibles (que se usan o po-
drían usarse) para afrontar el problema en ese territorio.
No siempre se cuenta con un diagnóstico que brinde tales
precisiones con un grado de con fiabilidad aceptable; ello se
traduce frecuentemente en la formulación de propuestas
inadecuadas y/o posibles dificultades ulteriores para pro-
ducir los cambios deseados.
Por otra parte, imaginar el futuro deseado y reconocer la
brecha existente entre la situación actual y la deseable impli-
ca poner en claro los propósitos y o~jetivos de nuestra acción.
Es a partir de allí que podrán detallarse las actividades con-
cretas que tenderán a su cumplimiento y los recursos de todo
tipo que se requerirán para llevadas adelante: estructuras fí-
sicas, equipos, planteles de recursos humanos, insumos y
materiales, dinero y tiempo.
Es ilusorio pensar que la programación se realiza en
forma definitiva y sólo antes de comenzar la ejecución de
actividades, para no volver a revisada luego, durante la ac-
ción misma. Por el contrario, reiteramos la importancia
crucial de la evaluación para la toma de decisiones y para
la reprogramación durante la gestión, de modo de preser-
var la direccionalidad de las acciones hacia el mejor cum-
plimiento de los objetivos planteados. Por un lado, es
posible que se hayan omitido o equivocado algunos plan-
teos de la formulación (del diagnóstico, de la índole y se-
41
 OIga Nirenberg, Josette BrawenlZan y Violeta Ruiz
cuencia de las actividades, de los requerimientos o la dis-
ponibilidad de recursos, etcétera), que luego, ya inmersos
en los escenarios de la acciÓn, tenemos la posibilidad de
advertir y conocer mejor. Por otro lado, la di mímica social
imposibilita la planificaciÓn o programaciÓn estática o rí-
gida, aun por períodos relativamente cortos.
Aunque suele presentarse la lÓgica de la progTamaciÓn
con una secuencia lineal (nosotras también lo haremos
así), en realidad se trata de un proceso más complejo, con
marchas y contramarchas y retroa]imentaciones frecuen-
tes, donde ]a reflexiÓn, la sistematizaciÓn y ]a evaluaciÓn
brindan aportes para ]a reprogramaciÓn en los distintos
momentos (del diagnÓstico de poblaciÓn y recursos, del
planteamiento de objetivos, de la formulaciÓn de activi-
dades, etcétera). De modo que estamos en condiciones de
adjetivar la definiciÓn inicial que planteamos en este ítell1,
agregando que la programaciÓn es un proce.m continuo, des-
de la formulaciÓn de ]a idea que precede a la acciÓn v a ]0
largo de la gestiÓn misrna, en momentos de corte, a¡;ua]es
o aún más frecuentemente.
La programaciÓn que se especifica para esos períodos
más breves y acotados, durante la etapa de ejecuciÓn, sue-
le llamarse programación operativa,14 aludiendo a su mayor
grado de detalle en ]a formulaciÓn de las <lCtividades y los
recursos y a] hecho de que así se facilita la acciÓn. Sus prin-
cipales insumos son ]a formulaciÓn inicial, los registros, los
informes de avance y las evaluaciones de] período previo
(en caso de que hayan sido realizadas), nuevas infÓrmacio-
nes contextua]es y otras provenientes de] campo del saber
al que hace referencia el proyecto. En las programaciones
operativas no se vuelven a repetir exactamente todos los
pasos que se cumplieron en la formulaciÓn inicial, sino que
] 4. Se haee notar la superposición de términos, pues tam bién se lisa
progTfl7I1/lárin opemtiv/l para la que se rea]iza en el nivd local () nivel ope-
rativo, COlllO ya fue mencionado en este capítulo.
42
La progranzación social
pueden obviarse alg"unos; por ejemplo, seguramente no se-
rá necesario replantear la fundamentación ni las estrategias
globales de la acción o la descripción de la población obje-
tivo, etcétera, aunque sí deberán señalarse y fundamentarse
los cambios introducidos, puesto que entre el momento de la
formulación inicial y aquel en que se lleva a cabo la progra-
mación operativa puede transcurrir un período de tiempo
considerable (un semestre, un año, más de un año). Durante
ese lapso pudieron haberse producido muchas modificacio-
nes en el contexto, en las organizaciones y los actores invo-
lucrados, en la situación de la población objetivo, y en todas
aquellas circunstancias que tendrán influencia en la gestiÓn
del proyecto y de las cuales habá que tomar debida cuenta.
En muchos casos, por más que el programa o proyecto
ya cuente con apoyo político y financia miento, las progra-
maciones operativas requieren la aprobaciÓn de otra ins-
tancia para obtener los fondos requeridos para el período
y para su puesta en marcha.
Es muy frecuente que los procesos iniciales de la pro-
gramación se realicen con el propósito de presentar
proyectos a organizaciones que eventualmente pueden
apoyados, ya sea política y/o financiera mente, para su con-
crcción. En el capítulo siguiente se detallarán los pasos de
la formulación de proyectos, que siguen la lógica tan sin-
téticamente planteada de la programación social. Pero no
podemos concluir este capítulo sin algunas reflexiones so-
bre la construcciÓn de viabilidad de programas y proyec-
tos, aspecto al que han hecho aportes significativos los
nuevos paradigmas de la planificación.
La construcción de la viabilidad
Es poco frecuente que los equipos técnicos que formu-
lan, ejecutan o evalúan programas y proyectos hagan sufi-
ciente hincapié en la construcción de la viabilidad. Sin
43
 Oiga Nirenberg, Josette Brawer7Jzan y Violeta Ruiz
embargo, éste es un aspecto crucial de la programación pa-
ra que las propuestas no resulten una mera expresión de de-
seos irrealizables.
En este sentido, hay que tener en cuenta que los diversos
actores involucrados (financiadores, decisores políticos, téc-
nicos, población beneficiaria) representan distintos intereses
y tienen diferentes racionalidades; todos ellos serán afecta-
dos de una u otra forma por las acciones del proyecto que se
pretende ejecutar. Es por ello que la construcciÓn de viabi-
lidad tiene varias aristas.
En primera instancia habrá que construir la viabilidad
política, en términos de la constelación de fuerzas que apo-
yen la propuesta. Desde nuestro punto de vista, más allá de
su pertinencia o racionalidad técnica, la propuesta verá
muy dificultada su concreciÓn si no se realizan esfuerzos
por construir una red de alianzas y apoyos con los actores
significativos. Si las autoridades locales, los profesionales y
técnicos del lugar, y los propios actores comunitarios a
quienes se dirigirán las acciones están convencidos, adhie-
ren a ellas y las reclaman, la viabilidad política de la pro-
puesta será alta.
Un corolario de lo dicho es que las propuestas no pue-
den surgir meramente de una tarea de escritorio, exclusi-
vamente de la idea de un profesional o de un grupo de
ellos. Por el contrario, deben ser sometidas a discusiÓn y
búsqueda de acuerdos con los actores involucrados en la
problemática que se intenta solucionar, así como con las
autoridades'5 y otros actores locales. Por lo tanto, todo
programa deberá incluir una estrategia que procure su
propia viabilidad política inicial.
También debe tener viabilidad .mcial, en términos de no
encontrar resistencia en las creencias, actitudes, costum-
15. En el caso de programas complejos habrá quc buscar el acuerdo
de las autoridades nacionales o provinciales y en algunos casos habrá
que construir esta viabilidad con los organismos financiadores.
44
La programación social
bres y expectativas de los grupos de población que de un
modo u otro intervendrán en el desarrollo de los respecti-
vos proyectos. Ello se logra básicamente promoviendo su
participación (sea bajo forma de consulta o de involucra-
miento directo) en todas las etapas posibles.
A la vez, habrá que tomar recaudos para no prometer a
los actores locales certezas acerca de la concreción final del
proyecto o programa propuesto, pues eso no dependerá
exclusivamente de la voluntad de los técnicos. En los apo-
yos de las instancias decisorias y las agencias por lo gene-
ral inciden, además, factores endÓgenos a sus estructuras y
no sÓlo la excelencia o coherencia de la propuesta o las ad-
hesiones locales que conciten. Por ende, será conveniente
contar con señales provenientes de interlocutores en las
instancias decisorias v/o financiadoras que permitan tener
esperanzas en la apn;baciÓn, para recién entonces, con al-
gún grado de probabilidad, consultar y procurar com-
promisos de los actores locales. Esto es particularmente
importante respecto de los pobladores y organizaciones de
base de la comunidad, que son los más urgidos para contar
con soluciones a los problemas que padecen. Si no se pone
cuidado en esos aspectos, la viabilidad posterior de implan-
taciÓn del programa o proyecto en el escenario local será
complicada.
En cuanto a la viabilidad técniCfl, estará basada, por un
lado, en la pertinencia y coherencia de la propuesta, es decir,
en la correcta identificaciÓn y explicaciÓn del problema y
la asunciÓn de líneas de acciÓn acordes con dicha explica-
ciÓn, y por otro, en la idoneidad de los profesionales y téc-
nicos responsables de llevar adelante las actividades, así
como la de las organizaciones intervinientes (reflejada en
los antecedentes personales e institucionales). Será tam-
bién de importancia crucialla disponibilidad, oportuna in-
clusiÓn y adecuaciÓn de aquellos recursos críticos
requeridos para llevar adelante las acciones (infraestructu-
ra física, equipos, materiales, insumos, etcétera).
45
 1.1
ill
11

11'11"

1,1 ,
1

Oiga Nirenbe1g, Josette Brawerman y Violeta Ruiz La prograllzación social 1

1 1"

11
1 1',

Vinculadas a la viabilidad técnica, deben tomarse en 1

1 111'1

cuenta ciertas características del contexto social, económi- "¡::

'u 111'111

co y político local donde se implantará el proyecto. Se pue- '""" 111

"

den mencionar como ejemplos la legislación vigente acerca ""-< 11

11

OJ 1

~"
1 "1

de la temática, el grado de desarrollo de la sociedad civil y 1

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1111 ',

11
sus vínculos con el gobierno, la historia en la temática, la '" 1 ,1'

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1

estructura administrativa del sector pÚblico (provincial y 111

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1
11,

municipal), la presencia de masa crítica de recursos hu- ' 11

I,,¡
"
manos debidamente formados, los niveles de descentra- "o:
'o
'11,

1'11

lización alcanzados y los fondos asignados, entre otras 'u

'i3 11'1111'1

o:
cuestiones.
"
r:>:: 111
111 '1

Por Último, las estrategias de sustentabilidad o institu-

cionalización previstas para cuando finalice el período de
apoyo financiero pueden considerarse como el meollo de
la construcción de la viabilidad de j!nalizacÚ5n de] proyecto
y serán un indicador importante del éxito o fracaso de la
1
'"1:;
gestión. En esto tiene mucho que ver la previsión que se 8
u

haga para ir delegando la mayor parte de los procesos en "

...s'"
manos de actores ]ocales en los Últimos tramos de ]a ges-
tión. Son importantes las actitudes de los directivos o
••• • ""o:
'o
'u
miembros de los equipos de conducción para transferir ""-<
mayores responsabilidades en la toma de decisiones a los :~
técnicos locales, dando un paso al costado y cambiando sus "
¡:y

roles de conducción por los de acompañamiento. Es fun- 11'1,

1
damentalmente de esa manera como se concreta la repeti-
da aseveración: dejar capacidadejOinstaladas. La participación
y la delegación como características de ]a gestión durante
el período de ejecución, sumadas a las capacitaciones y 0",

/
2
asistencias técnicas específicas, facili tarán ese proceso. ~o
...s'"
"
"o:
'o
'u
"'""
:-g"
OJ
o
U

46 47
 CAPÍTULO 2
La lógica de la programación
en la formulación de proyectos

Queda claro, a partir de lo expuesto en el capítulo an-

terior, que para emprender una intervención social de
cualquier índole o magnitud, de modo de producir cam-
bios positivos en situaciones problemáticas, es necesario
transitar un proceso de programación que debe, además,
quedar plasmado en un documento escrito. En este capítu-
lo nos detendremos en el arduo trabajo de formulación de
proyectos. El proceso para arribar a un documento escri-
to, como instrumento comunicativo, tiene 4ue ver con di-
versos fines:

• Brindar un marco compartido para la acción, que unifi-

que lo más posible los criterios y visiones de los diferen-
tes miembros del equipo que llevará a cabo las
actividades previstas, de modo de no dejar librada la ac-
ción a la intención, interpretación o criterio de cada
uno.
• Contribuir a la transparencia suministrando informa-
ción, más allá del propio equipo técnico, a los destina-
tarios y a todos aquellos que puedan interesarse por las
acciones y los resultados del proyecto.
• Facilitar la gestión ante las instancias políticas y/o fi-

49
 Oiga Ninnbel'g, Josette BraWe17llan y Violeta Ruiz
nancieras cuyos apoyos condicionarán la concreción del
proyecto, ya que es muy raro que no se requiera de la
aprobación de una instancia política superior o de la
atribución de fondos específicos.
Hemos visto en ocasiones que algunos funcionarios re-
chazan la idea de programar o, en especial, de presupuestar
sus acciones, aduciendo que pertenecen a organizaciones o
áreas dependientes de organismos públicos que cuentan
con actividades y presupuestos reg'ulares (que suelen repe-
tirse afio a aí'ío, actualizando valores monetarios), como los
establecimientos de salud o las escuelas. Nuestra convic-
ción es que aún en esos casos deben formularse los pn)/:,'Tamas
operativos o los proyectos correspondientes, adecuando
sus contenidos a las cambiantes demandas, necesidades y
situaciones concretas. Esto adquiere aún más sentido en el
marco de las políticas de ajuste y de las reformas del Es-
tado.
En busca de apoyos políticos y/o financieros
Para formular un proyecto (si por ello entendemos un
conjunto de acciones organizadas para la obtención de de-
terminados resultados en un lugar y tiempo determinados),
hay que recorrer entonces los pasos de la programación:
prever adónde se quiere llegar, de qué manera, a qué actores
se involucra, de qué recursos se dispone y cuáles se requie-
re. La programación constituye una herramienta importan-
te para introducir mayor racionalidad a 13 gestión social por
cuanto implica fundamentar, orientar y ordenar nuestro
propio accion:ir. Pero además, COl110 dijimos, los proyectos
casi siempre requieren, para su implementación, del respal-
do y de decisiones acerca de la asignación de recursos por
parte de otros niveles de la propia organización y de otras
áreas, o bien del apoyo financiero de agencias de coopera-
so
La lógica de la programación en la jórmulación de proyectos
ción nacional o internacional. La adecuación, pertinencia,
solidez y claridad de la formulación influirán en el apoyo
que se obtenga. En este capítulo se brindan algunas orien-
taciones para cumplir con tales atributos.
Antes de presentar una propuesta a una instancia deci-
soria (política, financiera o técnica), es aconsejable conocer
las líneas que apoya. No es suficiente saber que se preocu-
pa por el tipo de problemas que serán el núcleo de la pre-
sentación, sino también si las estrategias que promueve
como válidas para enfrentar el problema en cuestión son
afines a la modalidad de intervención que se propondrá. Es
conveniente tomar en cuenta si esas líneas políticas, desde
la óptica de quien presenta, son coherentes con la índole
del problema y los aspectos éticos y/o ideológicos vincula-
dos con su resolución.
A título de ejemplo podemos citar los temas de salud re-
productiva, que suelen suscitar tantas discusiones vincula-
das con diferentes concepciones religiosas, éticas y/o
políticas. En muchos casos, mencionar cuestiones tales co-
mo el aborto y su influencia en las muertes maternas, o bien
la inclusión de actividades de información acerca de proce-
dimientos anticonceptivos o entrega de condones en pro-
gramas de adolescencia o de prevención del sida, provoca el
rechazo inmediato de las propuestas pro gramáticas por
parte de algunos funcionarios gubernamentales o de agen-
cias de cooperación ligadas a sectores muy tradicionales de
la Iglesia. Aunque éste es un ejemplo muy extremo (no por
eso poco frecuente), sirve para mostrar que siempre es
aconsejable conocer las líneas temáticas y estrategias de re-
solución que apoyan nuestros potenciales interlocutores.
Será importante aclarar no sólo la relevancia local del
problema sino también la que tendrá para la instancia de-
cisoria y cómo los modos de resolución que se proponen
responden a las orientaciones políticas que ésta promueve.
Si fuera el caso, es recomendable explicitar que el modelo
de actuación resulta innovador y con posibilidades de re-
51
 OIga Nirenberg, Josette Brawe17lzan y Violeta Ruiz
plicarse en otros contextos, con los ajustes necesarios, de
modo de poder transferir los conocimientos que se obten-
gan de la experiencia.
Sugerimos también indagar sobre los montos habitua-
les que se otorgan para el tipo de proyectos propuesto, pa-
ra tener una aproximaciÓn al techo financiero que incidirá
en los recortes respecto del problema a solucionar. Asimis-
mo, hay agencias que estipulan sÓlo ciertos períodos anua-
les para la recepciÓn de propuestas; conocerlos permitirá
acotar el lapso disponible para el proceso de formulaciÓn.
Antes de la presentaciÓn de un proyecto completamen-
te formulado es aconsejable comenzar por el envío de una
carta de intencÚ;n o propuesta preliminar, que servirá a la
vez para averit,Tuaralgunas de las cuestiones precedentes e in-
dagar acerca del interés por la temática y la viabilidad para
continuar con el proceso de formulaciÓn. Nos referiremos a
esas presentaciones preliminares al final de este capítulo.
Es probable que se disponga de un formato preestable-
cido para la presentaciÓn de proyectos; en caso contrario,
existe una apreciable cantidad de t,'llías que pueden resul-
tar de utilidad. Tbdas llevan implícita la lÓgica de la pro-
gramaciÓn social, explicada en el capítulo previo.
En los puntos que siguen se detaJlan los contenidos que
deberían incluirse y que de una forma u otra suelen estar
presentes en cualquiera de estas guías.'
Fundamentación o justificación de la propuesta,
caracterización y dimensionamiento del problema
Como se anticipÓ en el capítulo anterior, todo proyec-
to tiende a resolver alt,'lÍn problema socialmente significa-
tivo. Por lo tanto, un primer paso consiste en definir el o
1. El lector encontrará al final del capítulo un esquema que le per-
mitirá seguir los distintos puntos que se desarrollan aquí.
52
I
La lógica de la prog1'anzación en la ftrmulación de proyectos
los problemas que se abordarán, y brindar la fundamenta-
ción ojustificación de las acciones que se propondrán.
Los problemas sociales se plantean en forma de daños,
carencias o insuficiencias absolutas o relativas, ya sea por
comparaciÓn con otros segmentos sociales o con paráme-
tros deseables. La índole y magnitud de los problemas de-
penden del contexto (local y global) donde se producen.
Por lo tanto, hay que situar el problema en un espacio geo-
gráfico poblacionallocal y en un contexto global, así como
en un período de tiempo determinado.
No basta con presentar el problema en términos de sus
síntomas visibles o consecuencias Últimas; hay que expli-
cado en funciÓn de los factores causales y asociados más
importantes, ya que una acciÓn que combata esos factores
será más efectiva que otra que actúe sólo sobre las conse-
cuencias manifiestas. Un enfoque de ese tipo tendrá un ca-
rácter anticipatorio y preventivo. Además, la explicación
en funciÓn de los factores causal es y asociados pone de ma-
nifiesto la teoría o concepción del cambio que hay por de-
trás o, en otros términos, el marco teórico que se tiene en
relaciÓn con los fenÓmenos de la realidad en que se procu-
rará intervenir. Por lo tanto, a fin de que las explicaciones
y variables a considerar resulten lo más actualizadas yade-
cuadas que sea posible, es necesario conocer el estado del
conocimiento en el particular campo disciplinario relativo
al problema que se analiza.
Por ejemplo, el problema alta tasa de mortalidad injim-
til2 en un área geográfica y poblacional determinada puede
acotarse diciendo: altas tasas específicas de morbimortali-
dad infantil por diarrea (bajo el supuesto de que las estadís-
ticas indican que ésa es la primera causa de muerte infantil
en el área). Para visualizar la tendencia es conveniente pre-
2. La tasa de mortalidad infantil es la cantidad anual de muertes de
niños/as menores de un año en relación con el total de nacidos vivos du-
rante el año considerado.
53
 OIga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
sentar una serie de datos que muestren la evolución del
problema; en el ejemplo, las tasas de mortalidad infantil y
las específicas por diarrea durante un período de tiempo
definido (5 ó 10 años).
Se puede especificar aún más el problema a través de sus
factores causal es y asociados diciendo que, en el área, el 80%
de las viviendas carece de agua potable de red, que el 30%
de las madres es analfabeta, que los centros de salud del pri-
mer nivel de atención carecen de recursos humanos capaci-
tados y de equipos o insumos para una atención eficaz y
oportuna y que, según las estimaciones, sólo un 30% de los
niños menores de un af10 está bajo control. Si bien en esta
especificación pueden haberse dejado de lado otros factores
que tienen que ver con la mortalidad infantil, se está consi-
derando la causa más importante de dichas muertes en esa
localización: la diarrea. También pueden haberse dejado de
lado otros factores relacionados con la diarrea infantil, pero
se consideraron aquellos que, si son adecuadamente resuel-
tos, se sabe que pueden producir una disminución impor-
tante y rápida de la incidencia de esa patología (la provisión
de agua potable de red, la educaÓón de las madres, la cali-
dad de los servicios de salud y ]a cobertura con controles
adecuados de los ni1'}os menores de un año). A partir del
ejemplo, vemos que ]a explicación de] problema mediante
los factores causales y asociados contribuye a poner en claro
cuáles son las líneas de acárfn principales y pertinentes para su
resolución. Por otra parte, éstas serán las dimensiones sus-
tantivas a evaluar. Para mostrar mejor la gravedad del pro-
blema, o el grado de prioridad que tiene su resolución, es
recomendable comparar la situación del ,1rea con la de] con-
texto mayor (municipal, provincia], regional o nacional).
Casi nunca un proyecto es capaz de resolver por sí mis-
mo todo un problema, sobre todo los formulados por or-
ganizaciones de la sociedad civil; pero debe quedar clara su
contribución a esa resolución. Este tipo de proyectos ge-
neralmente procura tener efectos en grupos acotados de
54
J
La lógica de la progt-a7llación en la fOrmulación de proyectos
población y básicamente demostrativos de modos inno~a-
dores de enfrentar problemas, para facilitar transferencIas
y rep]icaciones de esa modalidad, con los ajustes necesa-
rios, en otros contextos. Es importante resaltar que esas
transferencias suelen ser el interés mayor de las agencias
de cooperación o financiamiento. Los programas guberna-
mentales buscan coberturas más amplias o totales de las
poblaciones que padecen determinados daños o están .en
condiciones de riesgo (por ejemplo, los programas nacIO-
nales o provinciales de comp]ementación alimentaria, de
salud materno-infantil, etcétera), aunque también en los
diferentes niveles de] Estado existen programas considera-
dos de carácter experimental o demostrativo.
El diagnóstico\ proveerá los elementos esenciales para
una correcta caracterización y dimensionamiento del
problema y ]0 enmarcará en el contexto donde se local~-
zad el proyecto, incorporando aspectos como los SI-
guientes:
• La delimitación terri tori,l 1, ambiental y productiva
del área.
• La población seg'ún edades, sexo, situación de em-
pleo, nivel educativo o socioeconómico y algunas
otras variables que resulten importantes para e] pro-
yecto.
• Las organizaciones y los recursos sociales existentes
en el área, en especial aquellos vinculados con el
problema.
• El contexto político, lega] y de la estructura guber-
namenta] (en lo relacionado con ]a problemática en
cuestión).
Para no abundar en un cúmulo de información, es
aconsejable realizar una síntesis del diagnóstico en el do-
3. Véasc el capítulo 3.
55
 OIga Nirenberg, Josette Bra7vel~man y Violeta Ruiz
cumento de la propuesta propiamente dicha y anexar la in-
formación restante considerada relevante.
Para determinar la magnitud del problema en el área
geográfica de actuación se debe identificar y cuantificar la
población objetivo, o sea, todos los que padecen o están en
riesgo de padecer el problema en el área geográfica consi-
derada. En caso de usar estimaciones, se explicitarán las
fuentes o los criterios a partir de los cuales se efectuaron.
Nuevamente, el diagnóstico es la herramienta que pro-
veerá la información relacionada con la población objetivo.
En este ítem se aclarará qué recorte geográfico y/o po-
blacional abarcará la propuesta. No necesariamente todos
l~s ~ue constituyen la población objetivo serán los benefi-
4
ezarlOs de un proyecto, sino que pueden ser menos, de
acuerdo con las posibilidades opera tivas y los recursos con
que se espera contar. La caracterización de los beneficia-
rios y los criterios de inclusión se detallarán más adelante.
Antecedentes
. Ningún proyecto parte de cero; siempre existe histo-
na ~ respecto, al menos en la percepción y en la preocu-
paClOn de los actores locales acerca del problema. En
pal~te ya no: r~ferimos a ~sto ~uando sugerimos presentar
senes estadlstlcas que eVIdenCIen la evolución del proble-
ma expresado cuantitativamente. Exponer la historia re-
fleja t~mbién e! hecho de que el problema constituye una
necesIdad sentIda o bien una demanda expresada por ac-
t~res locales. Un problema se constituye en problema so-
CIal cuando así es percibido por un conjunto significativo
de actores sociales.
4. Aunque hay muchas discusiones acerca del término "beneficia-
rios" para nombrar a los destinatarioslinvolucrados de las acciones de
un programa o proyecto, no abundaremos en ellas.
56
J
La lógica de la programación en la fornlUlacíón de proyectos
Pueden haber existido intentos previos de abordar el
problema, que no lo resolvieron o sólo lo resolvieron
parcialmente, puesto que subsiste. La explicación de es-
tos antecedentes contribuirá también a fundamentar la
propuesta. Se aclarará cómo será tomada en cuenta esa
historia, ya sea para incorporar nuevos métodos o bien pa-
ra diferenciarse de los fracasos.
Es frecuente que existan problemas similares y expe-
riencias de superación exitosas en otras localizaciones que
pueden ser trasladables, con las correspondientes adecua-
ciones. Estos antecedentes también se explicitarán, seí'ia-
lando su utilidad para la acción que se propone y aclarando
además qué adecuaciones deberán introducirse en función
del contexto local.
En la propuesta propiamente dicha se realizará una sín-
tesis de todos esos antecedentes, anexando información
adicional si fuera necesario.
Propósito, objetivos y algo sobre las metas
En materia de programación, existen diversidades ter-
minológicas para denominar las mismas cosas; así, por
i .["
.
eJcmp ' .
1o, 1os term1110S ".'."
proposlto, "f·111, l·ICac
""fi 111a , "0)-
1
jctivo general" hacen referencia a aquella "situación futura
deseable" o "imagen objetivo" o "imagen horizonte" a la
que aludíamos en el capítulo anterior.
Más allá de las diferentes denominaciones, tanto el pro-
p()sito como los objetivos deben ser formulados con precisión
para que resulte comprensible la parte del problema plan-
teado que se procura resolver. La mayor precisión en su
definición facilitará el proceso de evaluación del proyecto.
El propósito de un proyecto hace referencia a la solu-
ción del problema central planteado; en nuestro ejemplo,
reducir la mortalidad infantil mediante la prevención y
atención adecuada de la diarrea en un área geográfica de-
terminada.
57
 Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
Por su parte, los objetivos se vinculan en forma direc-
ta con la explicación presentada en la caracterización del
problema. Siguiendo con el ejemplo, deberán plantearse
en relación con los factores causales y asociados que se
enfatizaron en su explicación y se expresarán como si-
gue:
• Brindar agua potable por red a las viviendas del clrea.
• AJfabetizar y capacitar a las madres de nillos meno-
res de un allo.
• Adecuar la infraestructura edilicia y dotar de equipos
e insumos apropiados a los centros de salud.
• Realizar los controles de salud y brindar atención
adecuada a los niños menores de un allo de hogares
con necesidades básicas insatisfechas o por debajo de
la línea de pobreza.
e Capacitar los recursos humanos de los centros de sa-
lud del primer nivel de atención.
• SensibiJizar a la poblaciÓn, a los recursos humanos
sectoriales y a otros actores significativos acerca de
la temática.
Conviene explicitar, aunque surge claramente de esos
objetivos, que el proyecto se orienta a la prevención, ac-
tuando sobre los riesgos (factores causales, asociados o
condicionantes), aunque también a la atención de los da-
ños (adecuando la oferta de servicios y realizando contro-
les y atención de niños y nifías). Muchas guías llaman a esa
explicitaciÓn de la forma de actuación la e.ftrategÚt del pro-
yecto o el tipo de abordaje.
Nosotras recomendamos que los objetivos comiencen
con un verbo, para denotar así el conjunto de acciones que
deberán llevarse a cabo.5
5" Sin embargo, debcmos advertir que algunas guías dc progra-
mación expresan los objetivos en términos de resultados, o produc-
58
La lógica de la progrmnación en la formulación de proyectos
Los objetivos deberían implicar resultados observables
y posibles de evaluar (apreciables o medibles). Por ej~m-
plo, viviendas con agua potable de red, madres alfabetIza-
das y/o capacitadas, centros de salud remodelados y
equipados, recursos humanos capaci~ad~s, nillos men/o~es
de un allo bajo control, etcétera. AsImIsmo, el prop~sIt.O
más general implica resultadosó tambié~ evaluable.s: dIsmI-
nución de la tasa de mortalidad infantIl y en particular de
la morbimortalidad infantil por diarrea.
Muchas guías de formulación solicitan cuantificar los
objetivos en funciÓn de los tiempos de ejecución, lo que
define sus 'metas.? Siguiendo con el ejemplo, habrá que es-
timar cuántas viviendas serán provistas con ag'ua potable
de red, cuántas madres se alfabetizarán y se capacitarán,
cuántos centros de salud se remodelarán, se equiparán y se
dotarán con insumos, cuántos recursos humanos se capaci-
tarán, cuántos nillos menores de un año lograrán cubrirse
con controles de salud, en cada período de tiempo y en el
tos, tal como el Marco Lógico. Véase "Curso sobre Marco Lógico",
BID, www.iadb.org, 2002. "
6. Los resultados relacionados con los propósitos u objetIvos gene-
rales, suelen denominarse impactos; véase el capítulo 7.
7" Nos resulta curioso que el IJ1odelo de programación del Marco
Lógico, con el que frecuentemente contrastamos nuestras ideas, plantea
las metas como indicad01"es; a nuestro entender esa forma de denoIJ11l1ar-
las introduce una confusión metodológica entre la lógica de la progra-
maciÓn y la de la evaluaciÓn, que si bien están tan imbricadas en la
práctica, conviene separar desde el punto de vIsta conceptual. Hemos
definido los indicadores (Nirenberg, Brawerman y RUlz, 2000) como
variables, y como tales "vacíos", no cuantificados o cualificados como
metas, sino medibles o apreciables, mediante sus corresponcheIltes cate-
<Toríasnuméricas o cualitativas, cada vez que se evalúan las sltuaclOnes
~oncretas de los proyectos, para así comparados con las metas pro~mes-
tas para los diversos momentos y poder concluir acerca ~e las dIferen-
cias o coincidencias encontradas entre las valoraCIOnes de los
indicadores y las metas previstas. Recordemos que también podemos
comparados con la situación inicial.
59
 OIga Nirenberg, Josette Brawemlan y Violeta Ruiz
período total de ]a ejecución del proyecto. Volveremos a las
metas, sobre todo a las de los beneficiarios, después de refe-
rimos a las actividades, pues deben precisarse en función de
éstas, para poder calcular coberturas y costos por actividad.
Componentes
Una vez que se tienen claros los objetivos, las metas y la
cobertur: esperada, pueden detallarse las actividades que
se llevaran a cabo para alcanzar esos logros.
En proyectos complejos, que requieren de diversos ti-
pos de acciones simultáneas, pueden diferenciarse C01l1pO-
nentes o grandes líneas de acción; en e] ejemplo de ]a
morta]idad infantil por diarrea, pueden distinguirse al me-
nos los siguientes componentes:
• Infraestructura, construcciones y equipa'mientos. s
• Aljt¡betización y capacitación de las tluulres de niÚos me-
nores de un aÚo y que viven en hogares con necesi-
dades básicas insatisfechas (o por debajo de ]a línea
de pobreza).
• Control del crecintiento y des¡;l1Tolloy f¡tencirín de -falud de
los nÍ7~os nlenore.\' de lln fl110 que viven en hogares con
necesIdades básicas insatisfechas (o por debajo de ]a
línea de pobreza).
• Capacitación de los recursos humanos de los centros
de salud, de agentes comunitarios y promotores, de
los mienlbros del propio equipo del proyecto. Y
8. Est: componente incluye la instalación de la red de agua potable
para las Vlvlendas y las construcciones y el equipamiento de los centros
de salud. Podrían existir algunas dudas sobre si este componente debie-
ra desdoblarse en dos, ya que la red domiciliaria de agua y las obras en
los centros responden a diferentes esferas de decisión <Tubernamental.
9. :Ellubién existirían dudas acerca de considerar l~ capacitación (de
todo tipo de actores) corno un sólo componente; en el texto se la divi-
60
J
La lógica de la progmmación en la ftmllllación de proyectos
• C0711Zmicaciónsocial para sensibilización de los dife-
rentes actores.
En general, los componentes se determinan y diferen-
cian en función de los objetivos, de las acciones que inclu-
yen y de los requerimientos de capacidades o insumos que
implican, de los universos a los que se orientan, o de los
ámbitos decisiona]es a los que responden. Por ejemplo, re-
sultará poco operativo colocar en un mismo componente
las construcciones de locales y la capacitación; aunque és-
ta requiera contar con espacios apropiados para su conCI'e-
ción, ambos tipos de acciones necesitan personal con
capacidades diferentes y se realizan en tiempos diversos y
con recursos distintos.
Cada componente puede verse como un paquete de ac-
tividades o subproyecto en sí mismo, pero debe quedar cla-
ra la intervinculaciÓn o sinergia existente entre ellos, pues
se orientan en fOrIna mediata y articulada a un mismo pro-
pósito.
En proyectos de cierta complejidad, la determinación
de los componentes condicionará la divisiÓn del trabajo y
la modalidad organiza tiva que se adopte para la implemen-
taciÓn.
Las actividades
Una vez planteados los componentes habrá que detallar
las actividades correspondientes a cada uno. Utilizando el
mismo ejemplo, para e] objetivo/componente alfabetizar y
capacitar a las madres, las actividades pueden ser: detectar y
dió en dos debido a que para alfabetizar y capacitar madres se requieren
diferentes perfiles de capacitadores y materiales didácticos que para ca-
pacitar recursos humanos del sistema de salud.
61
 OIga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
convocar a las madres analfabetas en el área, establecer
acuerdos con .el centro. de alfabetización municipal para
que las alfabetlce y realIzar cursos de capacitación en pre-
vención, control y atención de la diarrea infantil para todas
las madres de niños menores de un año de hogares pobres.
Desagregar las actividades para cada uno de los compo-
nentes planteados es un proceso de mucha meticulosidad.
Pero en la medida en que se detallen adecuadamente será
más sencillo identificar los recursos e insumos nece;arios
para llevarlas a cabo.
Un objetivo suele requerir una batería de actividades y
es frec.uente .ql~e una actividad sirva para el cumplimiento
de .va~"IOSobJetl~os. Al explicitar para cada actividad a qué
O.bJ~tl~O/S se Ol~lenta constataremos que algunas son más
smergrcas que otras.
Como los objetivos, las actividades se pueden formular
con un verbo inicial, denotando acción; en realidad tam-
bién son objetivos, pero de menor nivel de abstracción o
generalidad.
¿Has~a dónde se deben detaIJar o desagregar las activi-
dades? Esa es una pre?:m~a .complicada de responder y
puede ser una tarea caSJ mfJOlta si se pretende exhaustivi-
dad. Hay que recurrir aquí a la experiencia y al sentido co-
~ún: su d~sagregación debe ser suficiente para entender
como se pIens~ desarrollar la acción en pro de los objeti-
vos. En tal sentIdo, es conveniente precisar los "contenidos
mínimos" de las actividades. En algunos casos pueden es-
tar normatizados, corno en el sector salud, los controles del
niño sano? de l~ eml:arazada. Además, la desagregación
debe permltJr la IdentIfIcación y cuantificación de los re-
c.m."sosnecesarios para la adjudicación de los costos por ac-
tIvIdad. Nunca debe ser una lista tan extensa que dificulte
la lectura y la comprensión del lector.
Las incertidumbres, turbulencias y variabilidad de los
contextos hacen desaconsejable una programación suma-
mente detallada desde la formulación inicial. En proyectos
62
La lógica de la progranzación en la formulación de proyectos
que duran más de dos años se deja para las programaciones
operativas posteriores la especificación más precisa de las
tareas a realizar.
Las propuestas que se presentan a las instancias deciso-
rias tienen justamente la finalidad de interesar y lograr su
apoyo político o financiero, de modo que para una mejor
comprensión debe procurarse claridad pero no total exhaus-
tividad.
Algo más sobre las metas, los beneficiarios
y las coberturas
Es recomendable aclarar para cada actividad la propor-
ción de individuos o unidades que se incluirán respecto del
universo, por qué se los incorpora y por qué se dejan otros
afuera.
Ello permitirá establecer las metas de cobertura propues-
tas para e! proyecto en relación con las diferentes unidades
sobre las que actuará, es decir, el cociente entre las unida-
des consideradas para las actividades del proyecto y los uni-
versos correspondientes. En el ejemplo de la mortalidad
infantil: los niños menores de un año que serán controlados
sobre el total de niños menores de un afío de hogares con
necesidades básicas insatisfechas o por debajo de la línea de
pobreza en el área; las madres a alfabetizar y capacitar so-
bre el total de madres con niños menores de un año de esos
hogares; los centros que serán re modelados y equipados so-
bre el total de centros de! área; los recursos humanos a ca-
pacitar sobre e! total de los planteles, etcétera.
Cabe sefíalar que e! proceso de cuantificación es más
exhaustivo de lo que hasta aquí planteamos, ya que para
calcular los costos y para el seguimiento posterior de la
ejecución no sólo hay que precisar las metas de cobertura,
sino que también deben cuantificarse los productos inter-
medios que se esperan obtener para las diferentes activida-
63
 OIga Nirenberg, ]o!¡ette Brawe17lzan y Violeta Ruiz
des: por ejemplo, en la capacitación, cuántos cursos o talle-
res (de cuantas horas de duración) se realizarán, cuántos
materiales didácticos se diseñarán y editarán, etcétera.
Nos detendremos especialmente en las metas de benefi-
ciario.f, cuestión que a simple vista parece sencilla, pero que
a medida que procuramos mayores precisiones se vuelve
más compleja. Recordemos que son escasos los proyectos
que pueden alcanzar con sus acciones a toda la población
objetivo, por lo que deben realizarse recortes en función
de los recursos disponibles y establecer prioridades con ha-
se en criterios de daños, riesgos o grados de vulnerabilidad
de la población escogida (el grupo donde la prevalencia del
problema es mayor).!O
La determinación de metas de beneficiarios se ve difi-
cultada muchas veces por ]a poca claridad de las pautas es-
tablecidas en este punto por la mayoría de las f,',Iíaspara la
presentación de proyectos.
Algunas hacen escasas distinciones mientras que otras
distinguen a los beneficiarios directos de los indirectos.
Los primeros son aquellos hacia los cuales se dirigirán las
acciones programadas, y los indirectos son los que, si bien
no reciben ninf,'lÍn tipo de prestación!! por parte de] pro-
yecto, no obstante se beneficiarán porque repercutid en
ellos la mejoría de los beneficiarios directos; por ejemplo,
el resto de los integrantes de los grupos familiares de los
10. La idea de establecer prioridades según riesgos se relaciona con e1
concepto de focalización de ]os proyectos o programas sociales que actua]-
mente está siendo muy cuestionado, por ]0 que ahora se habla de Jclectivi-
dad pO.l-itiva, término vinculado a los previos de vulne711bilidad o rieJgo .rocial.
] 1. El término prCJtaciol7C.,· se usa hoy día en ]os proyectos sociales,
pero proviene de1 campo sanitario, donde los establecimientos brindan
prestaciones de salud como unidades registrab]es y medibles, que per-
miten cálculos de productividad (consu]tas, tratamientos, etcétera); en
el campo socia] en genera] se denominan prestaciones los bienes o ser-
vicios que se brindan a ]a población como productos de las actividades
de los proyectos (también JIamadas meta.,)J.ricflJ).
64
La lógica de la programación en la ftr71tulación de proyectos
niños en riesgo de padecer diarrea y/o de las madres alfa-
betizadas, así como los demás usuarios de los centros de sa-
lud (los mayores de un año), ya que como resultado del
proyecto se prevé que contarán con sus plantas físicas y sus
equipamientos mejorados, y dispondrán de personal más
capacitado. Es conveniente presentar cuantificaciones o esti-
maciones lo más ajustadas posible en el caso de los bene-
ficiarios directos, y tal vez menos exigentes en el de los
beneficiarios indirectos.l2
Como se aclaró antes, el cociente entre los beneficiarios
directos y la población objetivo arroja las metas de cobertu-
ra jJoblacional que se propone alcanzar el proyecto con sus
aCCIOnes.
Por otra parte, hay actividades con destinatarios inter-
medios o instrumenta]es (por ejemplo, en proyectos
destinados a ni¡}os y adolescentes suele incluirse la sensi-
bilización y capacitación de miembros de las familias y de
otros adultos pertenecientes a organizaciones sectoriales
o de ]a comunidad), otras actividades tienen destinatarios
difusos o no del todo individualizables (en particular las
de índole comunicaciona]) y también pueden existir su-
perposiciones parciales o totales de los beneficiarios en
diversas actividades dentro de un mismo proyecto, por ]0
cual deberán efectuarse depuraciones de las eventuales
superposiciones entre las diferentes actividades para
arribar a ]a cantidad neta de beneficiarios cubiertos por
e] proyecto como un todo. También es necesario prever
la cantidad de beneficiarios que se espera cubrir con ca-
da una de las acciones, para dimensionar los distintos re-
cursos sobre bases más ciertas y para el cálculo de sus
costos.
12. La cuantificación y caracterización de los beneficiarios indirec-
tos permite agregar precisiones a] dimensionamiento de ]os efectos que
producirá el proyecto. Siempre deben explicitarse los criterios que se
utiJizan para ese cálculo.
,1
65 1,1
1,:
I,
 0Ze;a Nirenberg, Josette Brawernu:m y Violeta Ruiz
Luego de las expJicaciones detalladas, es aconsejable
incluir un cuadro resumen de los beneficiarios directos
que se espera cubrir y de los indirectos por cada activi-
dad o componente, agregando en lo posible una colum-
na con las metas de cobertura. Se deberá estimar además,
en forma depurada, los totales (beneficiarios directos,
indirectos y cobertura) para el proyecto considerado glo-
balmen te. u
Criterios para la selección de beneficiarios
y previsiones para su captación
En las f,'l.líasde formulaciÓn suele solicitarse la explici-
taciÓn de Jos criterio., pam la seleccÚin de lo., benejiÚa1"io." que
se vincula con la cuestiÓn de la accesibilidad, en particular
la de aquellos que más necesidad tienen de los bienes o ser-
vicios qUé el proyecto ofrece.
La fijaciÓn de criterios de selecciÓn se fundamenta en el
hecho de que la oferta de cada proyecto no es infinita ni
elástica sino, por el contrario, limitada. Si el acceso se de-
jara librado a la deJllfl7ula e"pon tlÍn ea, posiblemente se esta-
rían profundizando inequidades, pues es frecuente que los
más necesitados cuenten con menos recursos de informa-
ciÓn y escasas posibilidades de movilizaciÓn autÓnoma pa-
ra acceder a ciertos bienes y servicios. En tal sentido, es
conveniente poner en claro el pelfil de lo" ben4iÚarios espe-
rados, construido sobre la base de los criterios de selec-
ciÓn. Para tomar un ejemplo distinto del de la mortalidad
por diarrea, si se trata de un componente de compJemen-
taciÓn escolar, se poddn definir como beneficiarios a los
niiios en edad escolar de hogares pobres (con necesidades
13. Vale reiterar que en ese cuadro los totales de beneficiarios direc-
tos e indirectos del proyecto global no serán sumas algebraicas de los de
las actividades, pues debieron hacerse depuraciones.
66
La lógica de la prograrnación en la for71zulación de proyectos
básicas insatisfechas, por debajo de la línea de pobreza o en
situación de indigencia) dentro del área geográfica prede-
terminada que hayan quedado fuera del sistema educativo
durante el último año, 14 para procurar su reinserción. Tam-
bién se incluirán aquellos con rendimiento escolar bajo (se-
gún sus calificaciones y/o la opinión de sus docentes) y que
por lo tanto se encuentran en riesgo de repitencia y/o deser-
ción, para procurar su retención en el sistema educativo.l)
Por las mismas razones, es necesario en muchos casos
realizar acciones de sensibilización y captación de los be-
neficiarios.
Hicimos referencia antes a la inc1usión de estimaciones
de la cantidad de beneficiarios por cada actividad; resul-
tará esclarecedor prever también actividades específicas
para su convocatoria o para asegurar su accesibilidad. En
los proyectos que se orientan a adolescentes son impres-
cindibles, puesto que el acceso raramente se produce en
forma espontánea sino que por lo general es inducido.
Otro ejemplo de que las poblaciones destinatarias no
siempre son fáciles de captar para las actividades o pres-
taciones programadas (sobre todo cuando éstas se defi-
nen en forma teórica, desde una lÓgica técnica, y no son
contrastadas con las necesidades sentidas o expresadas
por la poblaciÓn) es la oferta de servicios de cuidado in-
fantiL Pese a los diagnÓsticos, elaborados por los técni-
cos, que pueden implicar la existencia de demanda
potencial insatisfecha, con frecuencia no se logra luego la
concurrencia esperada. Ello se explicaría por la diferente
percepción de las necesidades desde la perspectiva de los
14. Se acota a un aiio, dcbido a quc numerosas cxperiencias mues-
tran que la reinserción al sistema educativo se dificulta cuando el tiem-
po de permanencia fuera de la escuela supera ese lapso.
1). Aun así, la demanda puede superar a la oferta del proyecto, por
lo cual hemos visto que además de aplicar criterios de selección se ela-
boran lista.\' de e.\jJem, al estilo de las que existen en los servicios de salud.
67
 Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
técnicos y la de la población: mientras los técnicos prio-
rizan el adecuado desarrollo infantil como principal fun-
ción de los centros de cuidado, las familias de sectores
populares, en particular las mamás, enfatizan el hecho de
poder dejar a sus hijos pequeños al cuidado de personal
capacitado y confiab]e cuando deben salir a trabajar; pe-
ro según diversas experiencias en las que hemos partici-
pado, son pocas las que perciben esa necesidad en
función de criterios relacionados con un mejor desarrollo
infantil; por lo tanto, si no tienen trabajo, difícilmente
lleven a sus hijos a esos centros. Por ende, en casos como
esos habrá que aclarar qué actividades de sensibilización
se realizarán para promover un uso más extendido de ]a
oferta de servicios propuesta en el proyecto.
Un mecanismo muy importante para facilitar la accesi-
bilidad es ]a consideración de los bomrios en que se desarro-
llarán las actividades, y es aconsejable fIjarlos en [unción de
las posibilidades reales de ]a población. Otras cuestiones a
tener en cuenta son e] costo de pasajes y las boms de tmbajo
O salarios caídos, es decir, lo que pierden quienes tienen tra-
bajo remunerado por asistir a las actividades previstas. Ir.
Hay casos en que es conveniente explicitar cómo se afron-
tarán, para asegurar que aquellos que se espera cubrir sean
los que realmente accedan a la oferta del proyecto.
Recursos, insumos, costos. Presupuesto.
Una vez defInida la lista de actividades a desarrollar, co-
rresponde hacer ]a lista de recursos humanos y materiales
necesarios para concretadas. Al confeccionarla, se notará
16. Hemos visto en algunos proyectos que estas pérdidas se cubren
con fondos para bCWJ para que los beneficiarios puedan acudir a ]as ac-
tividades previstas; si bien es loable la intención, ése nos parece un eu-
femismo que desvirtúa el sentido de ]as becas.
68
La lógica de la programación en la for'mulación de proyectos
que un mismo recurso sirve a varias actividades y que algu-
nas requieren una batería de recursos.
Se propondrá la combinatoria de recursos más apropia-
da para la realización de las actividades según criterios de
calidad aceptados, dado el grado de conocimiento alcanza-
do en la materia. De esas defIniciones dependerá fuerte-
mente la eficiencia que se logre.
Los recursos se valorizarán según sus costos, en mone-
da local o de ]a forma en que lo solicite la agencia financia-
dora, si fuera externa. Si es el caso, se deberá aclarar la tasa
de cambio bajo la cual se presupuestó.
Es conveniente agrupar los recursos por tipo; cada cate-
goría constituirá un rubro, partida o subpartida presupues-
taria. Para ello, las agencias tienen sus propias clasifIcaciones
y frecuentemente las incluyen en ]a guía de formulación; en
caso contrario, habrá que pedirlas.
E] cuadro presupuestario puede brindar el flujo fInan-
ciero anual, lo cual facilita la comprensión de los desem-
bolsos requeridos, ya que en general éstos se realizan
anualmente; también pueden ser semestrales o trimestra-
les, en cuyo caso se deberá hacer el cuadro presupuestario
por semestres o trimestres, con subtota]es anuales.
Para dotar de transparencia a la formulación deben
consignarse las brues de [[¡!culode los totales y subtotales co-
rrespondientes a cada rubro presupuestario. Dicha base
consiste en una serie de notas aclaratorias que indiquen,
para cada rubro, qué unidades se consideraron, su costo
unitario (o mensual), la cantidad requerida (o el total de
meses) y así llegar al correspondiente monto total. Es
aconsejable colocar esas notas al pie del cuadro presupues-
tario para no perturbar ]a sencillez que debe tener. Pueden
existir formatos especiales para tales cuestiones.
No sólo se deben prever los fondos a solicitar a la instan-
cia fInanciadora, sino también otros de distintas fuentes, en
especial ]os denominados aportes locales o de contmparte. Estos
pueden ser en efectivo o bien en especies, y deberán valori-
zarse según criterios explícitos.
69
 Oiga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz
Ejemplos de aportes locales no monetarios
• Recursos humanos que aportan trabajo voluntario, profesio-
nal o no.
• InsuIllos (libros, semillas, medicamentos, ladrillos, ctcétera)
aportados por los gobiernos locales o por donaciones de em-
presas o de particulares.
Prestación de servicios de otras instituciones locales (por
eJemp]o, los controles LI otras acciones de salud brindadas a
benefIciarios del proyecto por los cstab]ecimientos sanita-
rios provinciales o municipales).
• Uso de cquipamientos ya existentes o que se esperan como
donaclOnes dcJ gobierno local, de instituciones, de empresas
o de partIculares.
• Uso de espacios y locales propios, a]quilados o cedidos en
cO!1lodato o préstamo para utilizar en actividades del pro-
yecto.
Los c.riterios par3 las valorizaciones de los aportes no
monetanos .pue.de~l ser, por ejemplo, el valor del alquiler
de un espacIo sImIlar en la zona según inmobiliarias loca-
les, .el salario por hora de una ocupación similar a la que
rea]¡z311los recursos humanos voluntarios, el valor de mer-
cado de los medicamentos donados, etcétera; esos criterios
se explicitarán en la mencionada {m.re de cti/mlo. En cuanto
a los otros aportes ]ocales monetarios, a veces denomina-
dos 1'eCU1'SOS genuinos, pueden provenir de cuotas de asocia-
dos,. donacÚ~nes de dinero por parte de empresas o
partICulares, lI1gresos por vent3 de bienes o servicios aran-
celados por el propio proyecto, por ferias o festiv3les, et-
cétera.
. Cuando .l(~s proyectos son financiados por varias agen-
CIaSquc So]¡clt3n reportcs financieros por sep3rado, el pre-
supuesto y los ulteriores informes de su ejecución deben
pennitir diferenciar esas distintas fuentes.
Hemos encontrado resistencias, sobre todo por parte
de algunas organizaciones de ]a sociedad civil, a detallar y
70
La l(ze;ica de la progra7lUlción en la fiJ771tZllación de proyectos
valoriz3r los aportes loc3les tanto en la formulación como
en las ulteriores rendiciones presupuestarias. La razón
aducida es que ese requerimiento sería una imposición o
forma inadecuada de intromisión de las agencias financia-
doras en cuestiones propias de las organizaciones. Por el
contrario, consideramos que detallados contribuye a la
transparencia y favorece la autoestima organizacional, ya
que permite mostrar a los financiadores, a los destinatarios
y al resto de la sociedad la importancia de los esfuerzos lo-
cales en rehlción con las donaciones o subsidios, que pier-
den así su car<1cter exclusivo. Otra razón import3nte que
justifica el detalle de esos otros fondos, en efectivo y valo-
rizados, es que permiten calcular con más exactitud los
costos reales de las actividades.
Previendo la cuestión de la sustentabilidad, sobre todo
en su sentido económico, es dese3ble que e] presupuesto
muestrc una curva dccrecicnte de los aportes solicitados a
la instancia financiadora y crecicnte de los otros aportes a
lo largo del pcríodo completo de ejecución. Hay guías de
fonnulación que así lo estipulan; por ejemplo, para un pro-
yecto previsto por un período de tres años, en el primero
los aportes de la don3ción (o préstml1o) pueden ser del
90'X, y 10% los de contraparte local; en el sef, 1mdo, 70% y
J
30%, Y en el último año, 50% y 50%.
Una vez aprobado e] proyecto, para la ejecución presu-
puestaria h3brá que guiarse por el programa operativo de
cada período y el consecuente cronograma de ejecución
detallada, de modo de calcu]ar el flujo financiero en forma
mensual y poder contar con disponibilidad de dinero que
permita ir 3frontando los gastos en forma oportuna, evi-
tando riesgos de obstaculizar ]a ejecución por demoras ad-
ministrativ3s o financier3s.
71
 OIga Nirenbe7'g, Josette Brawe77Jzany Violeta Ruiz
Cronograma de ejecución
Se deberá establecer la duración de cada actividad; el
conjunto de esas estimaciones temporales puede mostrar-
se gráficamente, por mes y por año, para brindar claridad
acerca de los momentos de inicio y terminación de cada
actividad, así como para entender su encadenamiento (se-
cuencias y simultaneidades). Vedo así graficado muchas
veces permite corregir su duración y agregar actividades
que no habían sido previstas.
El cronograma que se presentará en el documento de ]a
propuesta constituye un esquema de ejecución idea], que
deberá ir ajustándose en las sucesivas programaciones ope-
rativas; aún con tal flexibilidad, sirve de inestimable guía
para la acción. Por otra parte, para elaborar e] flujo finan-
ciero es necesario tener cierta claridad acerca del crono-
g-rama.
Modalidad organizativa y de gestión del proyecto
Se explicará el modo previsto de gerencia miento y se
presentará un esquema de las responsabilidades, roles y
funciones de las personas incluidas en el equipo técnico de
conducción y administración. La estructura de gestión del
proyecto debería ser coherente con sus componentes y ac-
tividades.
Se caracterizará brevemente ]a institución responsable
y se sintetizarán las profesiones y experiencias de ]os prin-
cipales integrantes del equipo técnico. Si se prevé que la
instihlción a cargo de la gestión financiera será diferente
de la que va a asumir los aspectos técnicos, se mencionarán
todas las organizaciones involucradas, aclarando sus res-
pectivos roles.
La inclusión de los antecedentes y la experiencia de la
institución y de las personas que llevarán adelante las ac-
72
La lógica de la programación en la formulación de proyectos
ciones en la temática a abordar servirá para poner de ma-
nifiesto su grado de idoneidad.
Se anexarán carpetas o folletos institucionales y los an-
tecedentes resumidos de las personas más significativas.
Un aspecto muy importante de la modalidad de gestión
es la participación que tendrán los diferentes actores, en
especial la población destinataria (o sus familiares, en el ca-
so de población infantil) y la comunidad respectiva, en las
distintas actividades y momentos del proceso. Tales preci-
siones permitirán aclarar el carácter participativo del proyec-
to. También se señalarán los otros actores -organizaciones,
instituciones sectoriales, grupos, otros programas o pro-
yectos- con los que se llevarán a cabo coordinaciones o ar-
ticulaciones. Ello permitirá visualizar el carácter asociativo
de la propuesta y la disposición para desarrollar un trabajo
en red.
Evaluación
Se expondrá sintéticamente la forma en que se espera
evaluar el proyecto, tanto a ]0 largo de la gestión como una
vez finalizado. Se presentarán las dimensiones a conside-
rar, las variables e indicadores, las metodologías y técnicas
a utilizar, los momentos de aplicación y los responsables de
llevada a cabo. Se aclarará si se opta por autoevaluación,
evaluación interna o externa o una combinatoria de esas
modalidades.
Tbdas las agencias de cooperación o Einanciamiento so-
licitan incluir formas de evaluar las gestiones y los resultados
de los proyectos que apoyan. Por otra parte, reiteramos
que la evaluación permite la reflexión sobre la propia prác-
tica y, por ende, hace posible corregir la dirección de la ac-
ción en forma oportuna.
La evaluación debería programarse como una actividad
continua del proyecto, de modo de poder atribuide los
73
 Oiga NiTC71belg,Josette Brrnve771zany Violeta Ruiz
tiempos y los recursos (humanos, materiales y financieros)
requeridos para llevada a cabo. Insistimos en esta cuestiÓn
pues es muy común que los proyectos sociales no prevean
Ja evaluaciÓn como actividad en la formulaciÓn y luego se
encuentran sin los recursos necesarios para realizada.
Diseminación y difusión
Las agencias gubernamentales y Jas de cooperaciÓn sue-
len estar interesadas tanto en eJ éxito loca] de los proyectos
como en la transferencia y repliclciÓn de las experiencias en
otros contextos. Por lo tanto, la propuesta debed explicitar
las acciones de conceptualizaciÓn y sistematizaciÓn, así co-
mo las de difusiÓn y diseminación que se llevan'ín a cabo
acerca de la experiencia desarrollada.
_ Por otra parte, las actividades comunicacionales y de di-
fusiÓn se vinculan con !;J transparencia de las gestiones y
con ]a posibilidad de concitar adhesiones por parte de los
diferentes actores, es decir, con la cuestión más genera] de
la construcción de viabilidad. Por elJo es aconsejable acla-
rar cómo la comunicaciÓn y la difusiÓn contrilmidn a la
sustentabilidad de los procesos incorporados por el pro-
yecto cuando eJ período subsidiado finalice.
Viabilidad y riesgos del proyecto
En el capítulo éJnterior se dieron precisiones acerca del
concepto de viabilidad en sus aristas políticas, sociales y
técniccJs, así como de los diferentes momentos de la ges-
tiÓn de un proyecto en que debe ser considerada. Se cxpli-
carán las estrategias previstas para dotar de viabilidad
inicia] a la propuesta, para su implantación, para su consc-
cuciÓn de acuerdo con lo programado y para su finaliza-
ci(¡n en términos sustentables.
74
La lógiCilde la programación en la formulación de pl'oyectos
Es importante identificar los riesgos posibles y la mane-
ra en que se espera sortearlos. Los riesgos son aquellas
cuestiones que pueden influir en los procesos del proyecto
y obstaculizar el logro de sus fines, pero cuyo control está
por fuera del dominio de sus ejecutores. Aun así es posible
plantear algunas estrategias que, aunque no permitan evi-
tados del todo, procuren morigerarlos. Para citar un ejemplo,
es frecuente que las autoridades políticas que respaldan o
adhieren a una propuesta finalicen su gestiÓn durante el
período previsto para la ejecuciÓn; en esos casos se debe
expJicitar la manera en que se procurará la sensibilización,
la adhesión y el compromiso de las autoridades que even-
tualmente sucedan a las iniciales/7 de modo que no se per-
judique Ja continuidad de las acciones del proyecto. En
algunas localizaciones donde el problema de la violencia o
la delincuencia es grave, es conveniente aclarar los meca-
nismos por los que se intentarán proteger los bienes o
equipos a incorporar, probablemente mediante acuerdos
establecidos con las fuerzas de seguridad locales.
Algunas agencias de cooperaciÓn solicitan adjuntar ava-
les o cartas de adhesiÓn a las propuestas por parte de actores
significativos y autoridades gubernamentales o institucio-
nales locales, para corroborar así su viabilidad política.
Se explicitará, además, la estrategia general o los meca-
nismos para asegurar la sustentabilidad o institucionaliza-
ción de las acciones una vez que finalice el período de
vigencia del subsidio o donación.
17. Por ejempJo, cn el caso de proyectos locales, cn el marco dc mu-
nicipios o provincias (cstados) pueden Jlevarse a cabo rcunioncs con los
candidatos dc los principales partidos políticos para su información y
scnsibilización acerca de las características del proyecto, en procura de
sus adhesiones.
75
 Oiga Nirenberg, Josette Brawe177zany Violeta Ruiz
La propuesta preliminar o carta de intención
Como hemos podido constatar a lo largo de este capí-
tulo, la formulación de una propuesta implica un esfuerzo
considerable y una importante movilización de actores.
Por ello, antes de afrontar ese proceso, es recomendable
preparar un anteproyecto o carta de intención que permi-
ta sondear la posibilidad de conseguir apoyos para el pro-
yecto deseado.
En esta etapa preliminar las presentaciones suelen estar
escasamente pautadas,IH si bien incluyen requerimientos re-
lativos a la idm principal (la esencia del proyecto y sus funda-
mentos),
. . algunas precisiones acerca de la IOCfllizaÚón,
eSbmaClOnes acerca de ]a magnitud y las características ge-
nerales de ]a P?blaÚrln de.\"tinatm·ia, los problemas que se pre-
tenden resolver, ima descripción sintética y genera] de la
estrategia o modalidades de intervencÚln que se adoptarán, la
conformación general del equipo técnico que llevaría adelante
la ejecución, la duración total de] proyecto, una estimación
de los fondos totales requeridos para su concreción, las adhesio-
nes o respaldos con que cuentan y los antecedente.\" que avalan
a la institución y las personas que presentan la propuesta.
Estas presentaciones preliminares no serán muy deta-
lladas; por ejemplo, se incluye la duración total requerida
(a lo sumo por etapas o fases) y no el cronograma; se pre-
senta el monto total solicitado y no el presupuesto abierto
por rubros; se brinda una caracterización y estimación glo-
bal de los beneficiarios sin mayores precisiones sobre la
cantidad por tipos o actividades; se mencionan ]a participa-
18. Sin embargo, dcbemos mcncionar que esta ctapa dc fÓrmulación
preliminar es~á siendo últimamente adoptada, con carácter formal, por
vanas Il1stanclas gubernamcntales o agencias de cooperación, a modo de
"filtro" para la selección de propucstas. Por ende, ya existen algunos
ejemplos de guías para presentaciones preliminares. En el capítulo 4 ha-
cemos algunas referencias a esta etapa.
76
La lr5gicade la programación en la ft177zulación de pt"oyectos
ción y compromisos de otros actores sin la correspondien-
te documentación o evidencia que los respalde.
Por lo tanto, el contenido y la secuencia lógica de una
presentación preliminar es prácticamente la misma que la de
una formulación definitiva del proyecto, pero es notable-
mente menor el grado de detalle en cada uno de los puntos.
Una presentación de esa índole no debería superar las
cinco o seis ¡xíginas; por ello, deberá equilibrarse bien la ex-
tensión que se dará a cada uno de los ítems sugeridos. El for-
mato será el de una carta, en estilo coloquial, dirigida a quien
tenga el poder de decisión para determinar la posibilidad de
una propuesta ulterior más detallada. Se deberá anexar la do-
cumentación institucional y curricular pertinente .
Algo más sobre la formulación del proyecto
en un documento
A lo largo de este capítulo se hicieron muchas referen-
cias a ]a necesidad de plasmar el proyecto deseado en un
documento escrito, según pautas establecidas, sobre todo
para ser presentado ante instancias decisorias, que even-
tualmente podrán brindar apoyos -políticos, técnicos y/o
financieros- para su realización, pues ésta es la situación
más frecuente. Pero aun en el hipotético caso de que no se
requiera buscar apoyos, recordemos que el documento es-
crito tiene múltiples utilidades. Entre ellas sobresalen la de
objetivar la racionalidad de la propuesta, otorgar previsión
a la acción, nivelar su significado para sus protagonistas,
conservar la memoria de lo propuesto y brindar transpa-
rencia a la gestión.
La formulación escrita de un proyecto no significa que
11'
permanezca inmutable a la largo del proceso de ejecución; 1,
por el contrario, el documento será flexible y modificable
en sucesivas versiones acumulables, para que la memoria
no sólo pueda conservarse sino realimentarse.
77
 Josette Brawerlllan, Oiga Nirenberg y Violeta Ruiz
La lógica de la programación en la formulación de proyectos

1. ¿POR QUÉ PLANIFICAR/PROGRAMAR?

III. LOS COl\.'TEl\.'IDOS DE LA FORMULACIÓN DE UN PROYECTO

Problema/s que procura resolver - para qué se reaji

zará el proyecto.
SITUACIÓN INICIAL QUE RESULTA
Identificación de factores relacionados con el pro-
blema ~ explicación.
INSATISFACTORIA
Magnitud y relevancia del problema: quiénes y

!
cu,intos sc ven afectados, directa e indirectamente, por
F undamcntación,
ese problema ~ destinatarios potenciales (o pobla-
justificación,
ción objetivo). Cuál es la evolución (series) y ~lué pa-
diagnóstico
saria si no se actúa sobre el problem'J (proyeccIOnes).

Localización ~ dónde se llevará a cabo ¡contexto (po-

lítico, institucional, ecouÚmico, demogr.itlco,. social y
srrUACfóN DESEABLE/FUTURA
cultural).
IMAGEN OBJETIVO - ADÓNDE SE DESEA ARRIBAR
Mapeo de actores (que pueden contribuir u oponerse)
y recursos disponibles.

VinculaciÚn del problema y clmodo propuesto para su

resoluciÚn, con bs líneas poJítieas de la instancia a la
n. ¿QUÉ ES PLANIFICAR/PROGRAMAR?
Pertinencia que se solicita apoyo.
y anteccdentes
Pensar en un futuro deseable, en una situación que se aspira alcanzar Historia dcl problema en cl proplO contexto o en
otros. FonDas previas de abordado.
Prever una serie de acciones y organiz'Jr los pasos para alcanzar un tln

Identitlcar los recursos necesarios para realizar las acciones

Objetivos Qué se propone cumplir en términos cualitativos y
Prever cómo evaluar procesos y resultados y tllctas cuantitativos y en funciÚn de los tiempos prevlsros.

Cantidad y perfIl ~ a cu,intos y a quiénes incluye, sobre

Bendiciarios
ES UN PROCESO CONTINUO QUE SE REALIZA ANTES la base dc qué criterios.
Y DURANTE LA EJECUCIÓN DE ACTIVIDADES

Componentes ~ líneas de aeeiÚn.

Modalidad
de intervención Atributos de ]a gcstiÚn: integrali(lad, participación,
gestiÚn asoeiativa, trabajo en red.

78
79
 Josette Brawerman, OIga Nirenberg y Violeta Ruiz La lógica de la programación en la ftrmulación de proyectos

Descripción de actividades Iv. SUGERENCIA DE RUBROS PRESUPUESTARIOS

Plan de trabajo
Detalle de recursos para cada actividad: humanos,
materiales, de equipamiento y construcciones. • Personal: salarios del personal del equipo para la conducción y admi-
nistración del proyecto y del personal fijo durante el período (capaci-
tadores, supervisores, etcétera).
CronogTama Tiempos estimados según actividades (gráfico).
• Consultores: honorarios por asesorías o consultorias temporales.

Presupuesto Costos estimados agrupados según rubros (cuadro). • Actividades educaeionalcs: gastos por realización de talleres, semi-
Bases de cíleulo. narios, cursos de duración acotada en el marco temporal del proyecto
(puede incluir honorarios docentes, vi<iticos, pasajes, alquiler de equi-
pos y locales, etcétera).
Flujo financiero
Oportunidad del gasto ~ plan de desembolsos.
Materiales educacionales: gastos por ela boración y cdición de carti-
llas, videos u otros materiales educativos.
Perfiles y términos dc referencia para los miembros
del equipo técnico ~ organigrama, misiones y til11cio- Materiales para la difusión: gastos por la elaboración de videos, fo-
Modalidad
nes. lletos, documentación, intercambios en red, etcétera.
organizativa
y actores
responsables Característieas de la/s institllción/e.\" /'f.'jJo11.raúlesy de las Otros insumos: gastos en alimentos, vacunas, medicamentos, semi-
penYl1lllS relevantes ~ idoneidad de organizaciones y per- IIas, etcétera.
sonas que llevarán adelante la propuesta.
Construcciones: g'lstos por construcciones nuevas, refacciones, re-
modclaciones o ampliaciones.
Propuesta de modelo evaluativo, modalidades y cro-
Sistematización nograma para la evaluación. Sistema de registros. Téc- Equipamiento: gastos por equipos de computación, de video, nme-
y evaluación nicas e instrulnentos. bles, aparatos, etcétera.

Formas de sistematización, diseminación y difusión. I I • Pasajes, transporte y viáticos: gastos por pasajes aéreos, por tierra o
'lgu,¡, por combustible o uso de vehículo, para traslado hasta la sede del
proyecto o por actividades, y gastos por estadías y comidas.
Estrategias panl la sustentabilidad social y económica.
Sustentabilidad
Gestión de recursos (llmd mi.ring) . • Administración y uso de oficina: gastos de teléfono, luz, gas, segu-
e
institucionali- ros, fax, papelería, materiales de librería, programas de computación,
Estrategias p'Jra la sustentabilidad política ~ influencia
zaciÚn
etc., requeridos para la sede y la administración del proyecto.
en las agendas públicas y en las estructuras y dinámi-
cas de las organizaciones.
Evaluación: gastos por evaluación externa, por producción de mate-
riales evaluativos (cuestionarios, cartillas, etcétera).
Viabilidad Estratcgias y actividadcs para la construcción de la via-
y riesgos bilidad social, técnica y política, y para la superación
de los riesgos previsiblcs.

I 11
80 81 1

'11