C. Felipe Jaramillo_ Carlos Silva-Jáuregui (eds.) - Perú en el umbral de una nueva era _ lecciones y desafíos para consolidar el crecimiento económico y un desarrollo más incluyente. II-Banco Mund.pdf

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OT. 11580 / BANCO MUNDIAL-Perú en el umbral de una nueva era Volumen 2 / Lomo OK: 4,3 cm-papel couche Bond - 716 pp /
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Perú en el umbral de una nueva era I
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Primera edición: enero 2012
Tiraje: 1 500 ejemplares
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Ideo Comunicadores
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Ediciones Nova Print S.A.C
Impresión y encuadernación
Tarea Asociación Gráfica Educativa.
Pasaje Maria Auxiliadora 156, Breña
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú 2012-04162

ISBN: 978-9972-2739-8-8
Perú
en el umbral
de una
nueva era
Lecciones y desafíos
para consolidar el
crecimiento económico
y un desarrollo más
incluyente
Notas de política
Volumen II
Susan G. Goldmark,
C. Felipe Jaramillo,
Carlos Silva-Jáuregui
editores
Contenido
Prefacio ............................................................................................................. xvii
Reconocimientos.......................................................................................... xviii
Acrónimos y siglas ..................................................................................... xx
Introducción ..................................................................................................... xxxi
Parte I
Crecimiento y competitividad (1-8)
Capítulo 1.
La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reducción
de la pobreza .............................................................................................................. 3
I. Introducción .................................................................................................... 3
II. Contexto .......................................................................................................... 5
III. Desafíos .......................................................................................................... 10
IV. Opciones de política ....................................................................................... 14
V. Conclusiones ................................................................................................... 17
VI. Bibliografía ..................................................................................................... 18
Capítulo 2.
Reglas fiscales y estabilidad macroeconómica ........................................................... 19
I. Introducción .................................................................................................... 19
II. Implementación de las reglas fiscales ............................................................. 24
III. Alternativas ..................................................................................................... 34
IV. Ejercicio de simulación .................................................................................. 36
V. Recomendaciones ........................................................................................... 37
VI. Bibliografía ..................................................................................................... 39
Capítulo 3.
Sugerencias para la mejora de la política tributaria .................................................... 40
I. Introducción .................................................................................................... 40
II. Coyuntura y temas tributarios recientes ......................................................... 45
III. Recomendaciones ........................................................................................... 63
IV. Conclusiones ................................................................................................... 65
V. Bibliografía ..................................................................................................... 66
Capítulo 4.
Agenda para un sólido desarrollo del sector financiero .............................................. 67
I. Introducción .................................................................................................... 67
II. Contexto ......................................................................................................... 71
III. Desafíos .......................................................................................................... 73
IV. Recomendaciones de políticas ........................................................................ 74
V. Bibliografía ..................................................................................................... 83
Anexo ................................................................................................................... 84
Contenido V
Capítulo 5.
Desarrollo del mercado de capitales: una oportunidad para sostener el
crecimiento productivo ............................................................................................... 90
I. Situación actual del mercado ............................................................................. 90
II. Cambios recientes en las normas ..................................................................... 101
III. Reforma del mercado de capitales .................................................................. 102
IV. Bibliografía ..................................................................................................... 106
Capítulo 6.
Diagnóstico del mercado de remesas sobre la base de los Principios
Generales para la Provisión de Servicios de Remesas Internacionales ...................... 107
I. Introducción ...................................................................................................... 108
II. Contexto ........................................................................................................... 109
III. Desafíos .......................................................................................................... 111
V. Conclusiones .................................................................................................... 117
Capítulo 7.
La agenda pendiente en política de comercio exterior................................................ 118
I. Introducción ...................................................................................................... 118
II. Contexto ........................................................................................................... 119
III. Desafíos .......................................................................................................... 130
V. Conclusiones .................................................................................................... 134
VI. Bibliografía ..................................................................................................... 134
Capítulo 8.
Innovación y conocimiento ......................................................................................... 136
I. Contexto ............................................................................................................ 136
II. Innovación y transferencia de conocimiento ................................................... 138
III. Soluciones para promover la innovación y la transferencia de conocimiento 144
IV. Sistemas de calidad ......................................................................................... 152
V. Soluciones para sistemas de calidad ................................................................ 154
VI. Integrar a las PyME en la cadena productiva y de exportación y aumentar su
productividad .................................................................................................. 156
VII. Soluciones para integrar a las PyME en la cadena productiva y
de exportación .............................................................................................. 157
VIII. Bibliografía .................................................................................................. 158
Equidad e inclusión
Capítulo 9.
Más allá del crecimiento: abordar los cuellos de botella del mercado laboral ........... 161
I. Introducción .................................................................................................... 161
II. Contexto .......................................................................................................... 162
VI Perú en el umbral de una nueva era

III. Desafíos .......................................................................................................... 168
IV. Opciones de Políticas ...................................................................................... 172
V. Conclusiones ................................................................................................... 176
VI. Bibliografía ..................................................................................................... 177
Capítulo 10.
Hacia una economía más formal ¿Qué nos enseñan los micro y pequeños
empresarios peruanos? ................................................................................................ 178
I. Introducción .................................................................................................... 179
II. Contexto .......................................................................................................... 179
III. Desafío ............................................................................................................ 183
V. Conclusión ...................................................................................................... 191
VI. Bibliografía ..................................................................................................... 192
Capítulo 11.
Una década de reducción de la pobreza y de ampliación de oportunidades ............... 193
I. Introducción .................................................................................................... 193
II. Entendiendo las tendencias ............................................................................. 196
III. Los retos del futuro ......................................................................................... 202
IV. Reforma de las políticas públicas ................................................................... 205
V. Conclusiones ................................................................................................... 209
VI. Bibliografía ..................................................................................................... 210
Capítulo 12.
La administración de justicia en el Perú ..................................................................... 211
I. Introducción .................................................................................................... 212
II. Contexto .......................................................................................................... 214
III. Desafíos .......................................................................................................... 216
IV. Propuestas de políticas para el sector justicia ................................................. 223
V. Conclusiones ................................................................................................... 225
VI. Bibliografía ..................................................................................................... 226
Anexo .................................................................................................................. 228
Capítulo 13.
Más allá de la formalización: del catastro registral a la gestión territorial ................. 230
I. Introducción .................................................................................................... 230
II. Contexto: proliferación de iniciativas sobre catastro e
información territorial ..................................................................................... 232
III. Desafíos: integración de las diversas iniciativas sobre catastro e
información territorial en un sistema coherente .............................................. 237
IV. Opciones de política: transformación gradual del sistema catastral en
un sistema de gestión territorial ...................................................................... 239
V. Conclusiones ................................................................................................... 248
VI. Bibliografía ..................................................................................................... 250
Anexo ................................................................................................................... 251
Contenido VII
Capítulo 14.
El proceso de descentralización .................................................................................. 255
I. Introducción ...................................................................................................... 255
II. Contexto ........................................................................................................... 256
III. Desafíos .......................................................................................................... 260
IV. Opciones de política y conclusiones ............................................................... 266
V. Bibliografía ...................................................................................................... 267
Parte II
Gobernabilidad, transparencia y rendición de cuentas
Capítulo 15.
Inversión pública......................................................................................................... 269
I. Introducción .................................................................................................... 269
II. Contexto .......................................................................................................... 271
III. Desafíos ........................................................................................................... 273
V. Conclusiones ................................................................................................... 283
VI. Bibliografía ..................................................................................................... 283
Capítulo 16.
Gestión por resultados................................................................................................. 285
I. Introducción .................................................................................................... 285
II. Contexto .......................................................................................................... 286
III. Desafíos .......................................................................................................... 290
V. Conclusiones ................................................................................................... 296
VI. Bibliografía ..................................................................................................... 297
Capítulo 17.
Políticas salariales y de gestión de recursos humanos ................................................ 298
I. Introducción .................................................................................................... 298
II. Contexto .......................................................................................................... 299
III. Desafíos .......................................................................................................... 300
V. Conclusión ...................................................................................................... 309
VI. Bibliografía ..................................................................................................... 309
VII.Anexos ........................................................................................................... 310
Capítulo 18.
Gestión de las finanzas públicas ................................................................................. 314
I. Introducción .................................................................................................... 314
II. Contexto .......................................................................................................... 315
III. Desafíos .......................................................................................................... 317
VIII Perú en el umbral de una nueva era

IV. Alternativas de política y conclusiones .......................................................... 319
V. Conclusiones ................................................................................................... 320
VI. Bibliografía ..................................................................................................... 320
Capítulo 19.
Adquisiciones.............................................................................................................. 322
I. Introducción .................................................................................................... 322
II. Contexto .......................................................................................................... 323
III. Opciones de política ....................................................................................... 332
IV. Conclusión ...................................................................................................... 334
V. Bibliografía ..................................................................................................... 334
Capítulo 20.
Voz y participación en el proceso de descentralización .............................................. 336
I. Introducción .................................................................................................... 336
II. Contexto .......................................................................................................... 337
III. Principales desafíos que enfrentan los canales de voz en el Perú .................. 343
IV. Principales conclusiones ................................................................................. 351
V. Opciones de política ....................................................................................... 352
VI. Bibliografía ..................................................................................................... 354
Parte III
Desarrollo humano
Capítulo 21.
Estándares y rendición de cuentas para resultados en los sectores sociales ............... 357
I. Introducción ...................................................................................................... 360
II. Antecedentes .................................................................................................... 360
III. Desafíos .......................................................................................................... 362
V. Conclusión ....................................................................................................... 380
VI. Bibliografía ..................................................................................................... 381
Capítulo 22.
Avanzando hacia la educación que queremos para todos los niños
y niñas del Perú ........................................................................................................... 382
I. Introducción ...................................................................................................... 382
II. Avances y desafíos para el logro de los objetivos educativos ......................... 383
III. Recomendaciones de política educativa nacional .......................................... 394
IV. Conclusiones ................................................................................................... 405
Bibliografía ........................................................................................................... 406
Anexos ................................................................................................................. 411
Perú en el umbral de una nueva era IX

Capítulo 23.
Hacia una educación superior para la competitividad ................................................ 414
I. Introducción ...................................................................................................... 414
II. Diagnóstico ...................................................................................................... 417
III. Recomendaciones ........................................................................................... 428
VI. Bibliografía ..................................................................................................... 432
Capítulo 24.
Hacia un Perú más saludable: desafíos y oportunidades del sistema de salud ........... 434
I. Introducción ...................................................................................................... 436
II. Contexto: ¿mejoró en este período la salud de los peruanos? ......................... 437
III. Desafios .......................................................................................................... 445
IV. Conclusiones ................................................................................................... 452
V. Recomendaciones ............................................................................................ 460
VI. Bibliografía ..................................................................................................... 464
Capítulo 25.
Hacia una red de protección social más efectiva y coherente en el Perú .................... 466
I. Introducción ...................................................................................................... 467
II. Contexto ........................................................................................................... 469
III. Retos .............................................................................................................. 476
IV. Conclusiones ................................................................................................... 483
V. Bibliografía ...................................................................................................... 486
Parte IV
Infraestructura
Capítulo 26.
Banda ancha: plataforma para el crecimiento inclusivo ............................................. 489
I. Introducción ...................................................................................................... 489
II. Contexto: la oportunidad que brinda la banda ancha
y la situación en el Perú .................................................................................. 490
III. Retos para una mayor adopción de banda ancha ............................................ 498
V. Conclusiones .................................................................................................... 504
VI. Bibliografía ..................................................................................................... 505
Capítulo 27.
El desarrollo hidroeléctrico ......................................................................................... 507
I. Introducción ...................................................................................................... 507
II. Contexto ........................................................................................................... 508
III. Desafíos para el desarrollo de proyectos hidroeléctricos ............................... 509
IV. Opciones de política para apoyar el desarrollo hidroeléctrico ....................... 511
V. Conclusiones ................................................................................................... 516
VI. Bibliografía ..................................................................................................... 517
X Perú en el umbral de una nueva era

Capítulo 28.
Riego ........................................................................................................................ 519
I. Introducción ...................................................................................................... 519
II. La situación del riego en el Perú .................................................................... 520
III. Gestión del riego ............................................................................................. 521
IV. Marco institucional ......................................................................................... 522
V. Opciones de política ....................................................................................... 524
VI. Conclusión ...................................................................................................... 527
VII. Bibliografía ................................................................................................... 528
Capítulo 29.
Una visión integral del transporte multimodal............................................................ 529
I. Introducción ...................................................................................................... 529
II. Contexto ........................................................................................................... 531
III. Desafíos .......................................................................................................... 536
IV. Opciones de políticas ...................................................................................... 539
V. Conclusiones .................................................................................................... 542
VI. Bibliografía .................................................................................................... 543
Capítulo 30.
El sector de agua y saneamiento ................................................................................. 545
I. Introducción y contexto .................................................................................... 545
II. Desafíos ........................................................................................................... 547
III. Enfoques estratégicos ..................................................................................... 552
IV. Conclusiones ................................................................................................... 553
V. Bibliografía ...................................................................................................... 554
Capítulo 31.
Transporte urbano ....................................................................................................... 555
I. Introducción ...................................................................................................... 555
II. Contexto ........................................................................................................... 556
III. Aspectos institucionales ................................................................................. 564
IV. Retos .............................................................................................................. 565
V. Opciones de política ......................................................................................... 566
VI. El papel del gobierno central ......................................................................... 569
VII. Conclusiones ................................................................................................. 573
IX. Anexos ............................................................................................................ 576
Capítulo 32.
Descentralización del sector público agrario .............................................................. 579
I. Introducción ...................................................................................................... 579
II. Contexto ........................................................................................................... 580
III. Desafíos de la descentralización en el sector público agrario ........................ 582
V. Conclusiones .................................................................................................... 592
VI. Bibliografía .................................................................................................... 593
Anexos .................................................................................................................. 595
Perú en el umbral de una nueva era XI

Capítulo 33.
Gestión del riesgo de desastres ................................................................................... 597
I. Introducción: perfil de riesgo del país ............................................................... 597
II. Conclusiones .................................................................................................... 609
III. Bibliografía ..................................................................................................... 610
Recursos naturales
Capítulo 34.
El sector del gas natural .............................................................................................. 613
I. Introducción .................................................................................................... 613
II. Desafíos .......................................................................................................... 617
III. Opciones de política ....................................................................................... 619
IV. Conclusiones ................................................................................................... 620
V. Bibliografía ..................................................................................................... 623
Capítulo 35.
Sostenibilidad ambiental para el crecimiento económico
y el bienestar social ..................................................................................................... 625
I. Introducción ...................................................................................................... 625
II. Contexto ........................................................................................................... 626
III. Desafíos .......................................................................................................... 630
IV. Opciones de políticas ...................................................................................... 637
V. Conclusiones .................................................................................................... 642
VI. Bibliografía ..................................................................................................... 642
Anexo .................................................................................................................. 644
Capítulo 36.
Recursos hídricos ........................................................................................................ 645
I. Introducción ...................................................................................................... 646
II. Situación de los recursos hídricos ................................................................... 646
III. Gestión de los recursos hídricos ..................................................................... 649
IV. Marco legal e institucional ............................................................................. 649
V. Desafíos de la GRH ......................................................................................... 651
VI. Opciones de política ....................................................................................... 651
VII. Conclusiones ................................................................................................. 654
Capítulo 37.
Hacia una minería más sostenible ............................................................................... 656
I. Introducción ...................................................................................................... 656
II. Contexto ........................................................................................................... 658
III. Desafíos, opciones políticas y recomendaciones ........................................... 666
IV. Conclusiones ................................................................................................... 671
V. Bibliografía ...................................................................................................... 672
XII Perú en el umbral de una nueva era

Lista de gráficos
Capítulo 1.
Gráfico 1 Crecimiento del PBI per cápita 1960-2000 .......................................... 6
Gráfico 2 Inversión privada 1980-2010 ............................................................... 8
Gráfico 3 PBI real per cápita 1960-2010.............................................................. 8
Gráfico 4 Índice del PBI per cápita 1980-2009 .................................................... 9
Gráfico 5 Crecimiento del PBI per cápita real en el Perú menos crecimiento
promedio en la OCDE (1960-2009) ..................................................... 10
Gráfico 6 Escenarios de crecimiento del PBI per cápita 2010-50 ........................ 14
Capítulo 2.
Gráfico 1 Volatilidad y crecimiento en el Perú..................................................... 23
Gráfico 2 Resultado económico del SPNF ........................................................... 25
Gráfico 3 Deuda bruta del SPNF .......................................................................... 25
Gráfico 4 Política fiscal en los últimos años ........................................................ 34
Gráfico 5 Política fiscal 2005-2010 ...................................................................... 34
Gráfico 6 Incremento de los precios de los minerales.......................................... 38
Capítulo 3.
Gráfico 1 Ingresos totales Gobierno Central ........................................................ 41
Gráfico 2 Ingresos tributarios Gobierno Central .................................................. 41
Gráfico 3 Presión tributaria vs. precios minerales................................................ 42
Gráfico 4 Ingresos totales Gobierno Central ........................................................ 42
Gráfico 5 Ingresos tributarios Gobierno Central .................................................. 43
Gráfico 6 Evolución de los ingresos tributarios del Gobierno Central y precios
de los minerales: (1979-2010) ............................................................. 43
Gráfico 7 Tasa del impuesto a la renta empresarial ............................................. 44
Gráfico 8 Tasa del Impuesto al Valor Agregado / Impuesto General a las Ventas 44
Gráfico 9 Ingresos tributarios 2000-2005-2010 ................................................... 45
Gráfico 10 Tasa IVA (%) y productividad por países ............................................. 48
Gráfico 11 IGV y sistemas de pago adelantado ..................................................... 49
Gráfico 12 ISC combustibles.................................................................................. 54
Gráfico 13 Estructura de precios de la gasolina regular ......................................... 56
Gráfico 14 Estructura de precios del diesel ............................................................ 56
Gráfico 15 Tasa arancelaria (%) ............................................................................. 60
Capítulo 4.
Gráfico 1 Desarrollo del sistema financiero poscrisis.......................................... 68
Capítulo 5.
Gráfico 1 Curva de referencia de bonos del Tesoro Público ................................ 91
Gráfico 2 Plazo de vencimiento máximo de bonos soberanos en moneda local
en América Latina ................................................................................ 92
Gráfico 3 Coeficiente fondo de pensiones/PBI y número de afiliados ................. 93
Gráfico 4 Composición de la cartera de los fondos de pensiones ........................ 93
Perú en el umbral de una nueva era XIII

Gráfico 5 Emisiones corporativas y crédito del sistema financiero ..................... 94
Gráfico 6 Saldo de emisiones del sector privado, 2009-2010 .............................. 94
Gráfico 7 Negociación de acciones en mercados domésticos, 2009-2010 ........... 95
Gráfico 8 Concentración en el mercado de acciones............................................ 96
Capítulo 7.
Gráfico 1 Coeficiente de apertura en bienes y servicios 1990-2008 .................... 120
Gráfico 2 Exportaciones de bienes y servicios, 1990-2009 ................................. 121
Gráfico 3 Composición de las exportaciones totales............................................ 122
Gráfico 4 Índices de precio y volumen de exportaciones de bienes, 1993-2010 . 122
Gráfico 5 Exportaciones no tradicionales, 1990-2010 ......................................... 123
Gráfico 6 Exportaciones de servicios, 2010 ......................................................... 124
Gráfico 7 Países y bloques de exportaciones de bienes, 1990 y 2010 ................. 124
Gráfico 8 Arancel nominal y efectivo, 1980-2011 ............................................... 126
Gráfico 9 Estructura arancelaria, 2011 ................................................................. 126
Gráfico 10 Tiempos de despacho de importaciones en canal rojo sin incidencia
2000-2010............................................................................................. 129
Capítulo 8.
Gráfico 1 Gasto en I&D como porcentaje del PBI-2008 ..................................... 142
Gráfico 2 I&D proyectado y observado sobre la base del PBI per cápita ............ 142
Gráfico 3 Investigadores en I&D por millón de personas-2008........................... 143
Gráfico 4 Certificaciones ISO 9001:2000 por cada mil millones de dólares
estadounidenses de valor sagregado, 2006........................................... 153
Capítulo 9.
Gráfico 1 Crecimiento del PBI y crecimiento del empleo urbano ....................... 164
Gráfico 2 Productividad laboral y empleo por sector........................................... 168
Gráfico 3 Informalidad y crecimiento económico................................................ 169
Gráfico 4 Requisitos de empleo proyectados para mantener una tasa de
desempleo sin cambios ......................................................................... 170
Gráfico 5 Productividad laboral e ingreso real 1997-2009 .................................. 171
Gráfico 6 Distribuciones Kernel para trabajadores asalariados privados
Lima Metropolitana .............................................................................. 173
Capítulo 10.
Gráfico 1 Informalidad en el Perú y en otros países de América Latina y
el Caribe ............................................................................................... 180
Gráfico 2 Informalidad y crecimiento económico en el Perú............................... 182
Gráfico 3 Evolución del número y porcentaje de contribuyentes según
régimen tributario ................................................................................. 187
Capítulo 11.
Gráfico 1 Tasa de crecimiento anual del PBI entre el 2000 y el 2010 ................. 194
Gráfico 2 Evolución de la pobreza moderada y extrema ..................................... 194
Gráfico 3 Evolución de la desigualdad................................................................. 195
XIV Perú en el umbral de una nueva era

Gráfico 4 Índice de Oportunidades Humanas en el Perú ..................................... 196
Gráfico 5 Curvas de incidencia del crecimiento................................................... 197
Gráfico 6 Crecimiento anual del PBI por sector entre el 2000 y el 2009 ............. 198
Gráfico 7 Crecimiento anual del PBI por componente entre el 2000 y el 2009 ... 199
Gráfico 8 Evolución del gasto social en el Perú entre 1998 y el 2008 ................. 200
Gráfico 9 Crecimiento anual del IOH y el programa Juntos en el Perú ............... 201
Gráfico 10 Cambios en el IOH en materia de acceso a electricidad, 2004-2009 ... 202
Gráfico 11 Crecimiento del consumo per cápita .................................................... 203
Gráfico 12 El crecimiento no es suficiente. La elasticidad pobreza-crecimiento
por regiones entre el 2004 y el 2009 .................................................... 204
Gráfico 13 Focalización de programas sociales. Índice de concentración, 2009 ... 206
Capítulo 12.
Gráfico 1 Población penitenciaria sin condena .................................................... 219
Gráfico 2 Percepción de la corrupción en entidades del Estado, mayo 2010....... 222
Capítulo 14.
Gráfico 1 Gasto público per cápita y pobreza en todos los departamentos .......... 263
Gráfico 2 Inversión pública de los tres niveles de gobierno ................................ 265
Capítulo 15.
Gráfico 1 Inversión bruta fija pública y privada, 2000-2009 ............................... 271
Gráfico 2. Distribución del presupuesto público de inversión entre los tres
niveles de gobierno, 2005-2009 ........................................................... 272
Gráfico 3 Proyectos declarados viables por sector, 2004-2010 ........................... 275
Gráfico 4 Inequidades en el gasto subnacional en inversión (per cápita), 2009 .. 278
Gráfico 5 Evolución del presupuesto y la ejecución de inversiones, 2005-2010 . 279
Gráfico 6 Proyectos aprobados, rechazados y observados, 2001-2008................ 280
Gráfico 7 Estrategias para el fortalecimiento de la inversión pública .................. 281
Gráfico 8 Capacidades desiguales en un contexto descentralizado...................... 282
Capítulo 16.
Gráfico 1 Redistribución presupuestaria en el Programa de Nutrición ................ 289
Gráfico 2 Plan gradual de implementación de programas estratégicos ................ 296
Capítulo 17.
Gráfico 1 Transición hacia un nuevo arreglo de recursos humanos ..................... 308
Capítulo 19.
Gráfico 1 Estándares de duración de los procesos ............................................... 324
Gráfico 2 Relación entre los planes anuales de contrataciones y los contratos
adjudicados durante 2006-2008 ........................................................... 325
Gráfico 3 Número de versiones de los planes anuales de contrataciones
(PAC), 2009 .......................................................................................... 326
Gráfico 4 Evolución de las exoneraciones 2006-2009 ......................................... 327
Gráfico 5 Baja participación de postores en las licitaciones ................................ 328
Gráfico 6 Evolución de procesos de licitación desiertos por modalidad.............. 329
Perú en el umbral de una nueva era XV

Capítulo 20.
Gráfico 1 Nivel de cumplimiento, información de portales de gobiernos
regionales y gobiernos provinciales, 2do. semestre 2010 .................... 340
Gráfico 3 Voz y eficacia de la acción pública....................................................... 342
Gráfico 4 Comparación entre las variables eficacia del gobierno y voz
y rendición de cuentas .......................................................................... 342
Gráfico 5 Número de mesas de concertación locales activas, 2007-2010 ........... 347
Gráfico 6 Número de conflictos sociales por el manejo de recursos
en los gobiernos locales por regiones, 2004 y 2008............................. 348
Gráfico 7 Relación entre priorización del PP y necesidades de acceso a
infraestructura básica (agua, electricidad y saneamiento), 2007 .......... 350
Gráfico 8 Relación entre ejecución de proyectos del PP y necesidades
en el acceso a infraestructura básica (agua, electricidad
y saneamiento), 2007............................................................................ 350
Gráfico 9 Estructura de gasto ejecutado, grupo de tratamiento y grupo
de comparación .................................................................................... 351
Capítulo 21.
Gráfico 1 El triángulo de rendición de cuentas .................................................... 362
Capítulo 22.
Gráfico 1 Pirámide de objetivos estratégicos ....................................................... 384
Gráfico 2 Logros de aprendizaje: indicadores de avance y porcentaje pendiente .. 385
Gráfico 3 Oportunidades educativas según lengua materna y discapacidad:
indicadores de avance y porcentaje pendiente ..................................... 387
Gráfico 4 Gasto público por alumno y contexto educativo, por provincia .......... 392
Gráfico 5 Desempeño del sector público en educación y contexto educativo
por provincia según nivel de gasto por alumno.................................... 392
Gráfico 6 Organización de programas estratégicos prioritarios por
nivel educativo ..................................................................................... 397
Capítulo 23.
Gráfico 1 Acceso a educación terciaria (CINDA 2007) ....................................... 416
Gráfico 2 Inversiones en educación superior ....................................................... 418
Gráfico 3 Distribución por ingresos de los matriculados en educación superior . 420
Gráfico 4 Tasa de graduación (1994-2003) .......................................................... 426
Gráfico 5 Tasa de graduación (1994-2003) .......................................................... 428
Capítulo 24.
Gráfico 1 Evolución de la mortalidad infantil en América Latina y el Perú ........ 437
Gráfico 2 Evolución de la mortalidad materna en el Perú.................................... 438
Gráfico 3 Cambio en la mortalidad infantil en el Perú por quintil
de riqueza (1996-2009) ........................................................................ 439
Gráfico 4 Partos en el Perú según establecimiento de salud y quintil
de riqueza (2009).................................................................................. 439
Gráfico 5 Partos institucionales según el idioma con el que aprendió a hablar ...... 440
XVI Perú en el umbral de una nueva era

Gráfico 6 Población que no cuenta con ningún seguro de salud,
según el idioma con el que aprendió a hablar ...................................... 441
Gráfico 7 La carga de muerte y enfermedad (AVISA) en el Perú ........................ 443
Gráfico 8 Prevalencia de consumo de alcohol y tabaco en el Perú ...................... 444
Gráfico 9 Forma en que la población desarrolla su trabajo u ocupación (2006) .... 444
Gráfico 10 Nivel de descentralización en regiones del Perú .................................. 450
Gráfico 11 Nivel de ejercicio por área funcional, según el grado de desempeño ..... 450
Gráfico 12 Evolución del gasto en salud como proporción del PBI (1995-2008) .... 451
Gráfico 13 Gasto en salud comparado con el promedio en Latinoamérica (2007)... 452
Gráfico 14 Médicos por 10 000 habitantes............................................................. 454
Gráfico 15 Brecha de recursos humanos en el sector salud, 2009 ......................... 455
Gráfico 16 Indicadores institucionales en el Perú (en 3D) ..................................... 457
Gráfico 17 Indicadores nutricionales en el Perú (en 3D) ....................................... 457
Gráfico 18 Población que buscó atención en salud ................................................ 459
Gráfico 19 Población que buscó atención en salud ................................................ 459
Capítulo 25.
Gráfico 1 Juntos es el programa mejor focalizado hacia los pobres en el Perú ... 475
Gráfico 2 Perú: Gasto en protección social como % del PBI,
con comparadores regionales y globales, al año más reciente ............. 476
Gráfico 3 Impacto de programas de transferencias condicionadas
sobre brechas de pobreza (%)............................................................... 479
Gráfico 4 Participación en Juntos y mejor utilización de servicios de salud
(niños menores de 5 años) .................................................................... 479
Capítulo 26.
Gráfico 1 Impacto de las tecnologías de información y comunicación (TIC)
en la tasa de crecimiento económico .................................................... 491
Gráfico 2 Brecha de acceso a banda ancha: el Perú en comparación
con Latinoamérica ................................................................................ 492
Gráfico 3 Penetración de banda ancha por departamento .................................... 492
Gráfico 4 Cadena de producción de servicios de banda ancha ............................ 493
Gráfico 5 Tendido de fibra óptica a nivel nacional............................................... 495
Gráfico 6 Patrón de consumo y opciones de política ........................................... 497
Capítulo 29.
Gráfico 1 Evolución de la demanda de transporte................................................ 531
Gráfico 2 Inversión Público y Privada en Transporte en porcentaje del PBI ....... 534
Gráfico 3 Ejecución del gasto público en caminos en porcentaje del PBI ........... 535
Grafico 4 Evolución de las inversiones privadas en transporte ............................ 535
Capítulo 31.
Gráfico 1 Accidentes fatales por cada 10 000 vehículos en ciudades
latinoamericanas (2007) ....................................................................... 557
Gráfico 2 Automóviles por kilómetro de vía urbana y por 1000 habitantes
para ciudades latinoamericanas (2007) ................................................ 558
Perú en el umbral de una nueva era XVII

Gráfico 3 Evolución de la flota de transporte público para Trujillo (1990-2001) 562
Gráfico 4 Carros nuevos en Lima y el Perú, evolución y proyección .................. 563
Gráfico 5 Flota de vehículos y emisiones por día por vehículo para transporte
privado y público en ciudades latinoamericanas (2007) ...................... 564
Capítulo 32.
Gráfico 1 Función agropecuaria por fuentes de financiamiento (2009) ............... 585
Gráfico 2 Porcentaje de variación entre el costo de proyectos declarados
viables y los costos en el expediente técnico, en la etapa de adjudicación
y en el presupuesto vigente en Cajamarca y Junín ............................... 587
Gráfico 3 Implementación de las inversiones del gobierno de Cajamarca
(2007-2010) (S/.) .................................................................................. 589
Capítulo 34.
Gráfico 1 Evolución de la matriz energética del Perú .......................................... 614
Gráfico 2 Comparación de precios del gas natural............................................... 615
Gráfico 3 Proyección de demanda del gas natural de Camisea en millones
de pies cúbicos por día ......................................................................... 623
Capítulo 35.
Gráfico 1 Ahorro bruto, ahorro neto y ahorro neto ajustado en el Perú ............... 632
Capítulo 37.
Gráfico 1 Participación de las regalías mineras y el impuesto a la renta (IR)
minero en los tributos recaudados en le última década en el Perú ....... 657
Gráfico 2 Evolución de la participación del sector extractivo en el PBI.............. 658
Gráfico 3 Evolución de la participación del sector extractivo en las
exportaciones........................................................................................ 659
Gráfico 4 Evolución del valor de las exportaciones de los productos mineros
más importantes en los últimos 20 años ............................................... 659
Gráfico 5 Transferencias canon minero per cápita a varios departamentos
(millones S/.) ........................................................................................ 663
Gráfico 6 Transferencias regalías mineras per cápita a varios departamentos
(millones S/.) ........................................................................................ 663
Gráfico 7 Evolución de los conflictos socioambientales en el Perú 2006-2010
(porcentaje de conflictos socioambientales entre todos los conflictos
identificados por la Defensoría del Pueblo) ......................................... 665
Lista de cuadros
Capítulo 1.
Cuadro 1 Crecimiento del PBI per cápita en perspectiva comparada .................. 11
Cuadro 2 Efecto de la capitalización sobre el PBI per cápita 1960-2010 ............ 12
Capítulo 2.
Cuadro 1 Reglas fiscales que deben cumplir los gobiernos regionales y locales 22
Cuadro 2 Condiciones económicas ...................................................................... 26
XVIII Perú en el umbral de una nueva era

Cuadro 3 Saldo de la deuda pública ..................................................................... 27
Cuadro 4 Reglas macrofiscales de la Ley de Responsabilidad y
Transparencia Fiscal ............................................................................. 29
Cuadro 5 Cumplimiento de las reglas fiscales por los gobiernos locales ............ 31
Capítulo 3.
Cuadro 1 Tasa IVA (%) y Productividad por países ............................................. 47
Cuadro 2 Tasas de evasión (o incumplimiento) en el IVA ................................... 50
Cuadro 3 Causas de la informalidad en el Perú .................................................. 50
Cuadro 4 Impuesto a la renta tercera categoría .................................................... 51
Cuadro 5 Impuesto a la renta personas naturales ................................................. 52
Cuadro 6 Estructura del Impuesto a la Renta de personas naturales 2009 .......... 53
Cuadro 7 Impuesto selectivo al consumo ............................................................ 54
Cuadro 8 ISC Combustibles................................................................................. 55
Cuadro 9 Impuesto selectivo al consumo ............................................................ 57
Cuadro 10 Perú: Tasas de carga tributaria sobre utilidad ....................................... 58
Cuadro 11 Estructura arancelaria (2011) ............................................................... 60
Cuadro 12 Gastos tributarios por sectores beneficiarios ........................................ 61
Capítulo 5.
Cuadro 1 Tenencia de bonos soberanos de tasa fija según plazo de vencimiento
al 31 de diciembre del 2010 ................................................................. 92
Cuadro 2 Problemática del mercado de capitales peruano .................................. 96
Cuadro 3 Matriz de reformas en el mercado de capitales .................................... 103
Capítulo 6.
Cuadro 1 Envío de U$200 al Perú desde varios países ........................................ 110
Capítulo 7.
Cuadro 1 Tratados de libre comercio ................................................................... 127
Capítulo 8.
Cuadro 1 Instituciones que componen el Sistema Nacional de Ciencia
y Tecnología del Perú ........................................................................... 140
Cuadro 2 Recomendaciones para un Sistema de Calidad Integrado .................... 155
Capítulo 9.
Cuadro 1 Indicadores claves sobre el mercado laboral en el Perú ....................... 165
Capítulo 10.
Cuadro 1 Las diferentes dimensiones de la informalidad en las MyPE............... 184
Cuadro 2 Resumen de los costos y los beneficios de la formalización
según los conductores de MyPE........................................................... 186
Cuadro 3 El uso de los diferentes regímenes tributarios por las MyPE ............... 188
Cuadro 4 Comparación entre los salarios que perciben los trabajadores
de MyPE y la remune- ración mínima vital, según estimados
de los conductores de la MyPE ............................................................ 189
Perú en el umbral de una nueva era XIX

Capítulo 11.
Cuadro 1 Descomposición de los cambios en la pobreza por sector laboral ....... 198
Cuadro 2 Movilidad del bienestar: entrar a y salir de la pobreza moderada
entre el 2004 y el 2009 ......................................................................... 204
Cuadro 3 Gasto público en sectores sociales, 2000-2007 .................................... 205
Capítulo 12.
Cuadro 1 Presupuesto institucional modificado 2005-2010 ................................ 213
Cuadro 2 Personal jurisdiccional 2005-2010 ....................................................... 213
Cuadro 3 Dependencias judiciales 2005-2010 ..................................................... 213
Cuadro 4 Procesos y agentes del Sistema de Administración de Justicia ............ 216
Cuadro 5 Calendario de implementación del nuevo Código Procesal Penal ....... 217
Cuadro 6 Principales indicadores de desempeño en el Portal de Transparencia
del Poder Judicial ................................................................................. 222
Cuadro 7 Tiempo promedio bajo el nuevo Código Procesal Penal ..................... 224
Capítulo 14.
Cuadro 1 Marco normativo de la descentralización desde el 2002...................... 258
Cuadro 2 Gasto público por nivel de gobierno, 2004-2010 ................................. 259
Capítulo 16.
Cuadro 1 Principales instrumentos del Presupuesto por Resultados ................... 287
Cuadro 2 Plan gradual de implementación de programas estratégicos ................ 288
Cuadro 3 Número de indicadores del Presupuesto por Resultados
(programas estratégicos) ...................................................................... 293
Capítulo 17.
Cuadro 1 Pago básico como porcentaje del pago total en la administración
pública de una selección de países de la OCDE................................... 301
Capítulo 19.
Cuadro 1 Comparación de las propuestas económicas de postores que
participaron en procesos que se rigen por ambos regímenes,
2007-2008............................................................................................. 331
Capítulo 20.
Cuadro 1 Principales canales subnacionales de voz ............................................ 338
Capítulo 21.
Cuadro 1 Programas estratégicos de presupuestos por resultados ....................... 365
Capítulo 23.
Cuadro 1 Datos institucionales sobre la educación superior en el Perú, 2003..... 417
Cuadro 2 Situación laboral un año después de haber terminado la educación
superior ................................................................................................. 423
XX Perú en el umbral de una nueva era

Capítulo 24.
Cuadro 1 Ritmo de progreso en la tasa de mortalidad en menores
de 5 años por períodos.......................................................................... 438
Capítulo 25.
Cuadro 1 Perú: Evolución de la pobreza (2004-2009)......................................... 468
Cuadro 2 Perú: Coeficiente de Gini del ingreso y proporción de ingreso
del quintil más pobre (1987-2009) ....................................................... 468
Cuadro 3 Tendencias recientes en desnutrición crónica infantil en el Perú ......... 469
Cuadro 4 Gasto de la RPS (2007-2009) ............................................................... 471
Cuadro 5 Tendencia temporal en gasto en protección social (% PBI) ................. 477
Cuadro 6 Beneficios entregados por los programas de protección social ............ 478
Cuadro 7 Simulaciones sobre expansión del programa Gratitud
(miles de Nuevos Soles) ....................................................................... 481
Capítulo 26.
Cuadro 1 Brecha de servicios de banda ancha por centro poblado a
nivel nacional (2009)............................................................................ 496
Cuadro 2 Costo de atender las localidades sin servicio de banda ancha.............. 503
Capítulo 28.
Cuadro 1 Metas y resultados de los Proyectos Especiales en la costa ................. 523
Capítulo 29.
Cuadro 1 Distribución de la red de caminos por tipo y condición ....................... 532
Cuadro 2 Longitud y densidad de caminos .......................................................... 532
Cuadro 3 Percepción sobre la calidad de los servicios de infraestructura ........... 533
Cuadro 4 Percepción sobre la eficiencia de los servicios logísticos en
América Latina y el Caribe .................................................................. 537
Cuadro 5 Algunas recomendaciones en materia de PPPs .................................... 542
Capítulo 30.
Cuadro 1 Acceso a servicios de infraestructura en el Perú y países vecinos ....... 546
Cuadro 2 Modelos de intervención y de financiamiento de los programas
de agua.................................................................................................. 551
Capítulo 31.
Cuadro 1 Distribución de la flota de transporte público por tipo de vehículo
para Lima, Arequipa, Trujillo y Chiclayo ............................................ 562
Cuadro 2 Concentración de contaminantes en Lima y límites
máximos permitidos ............................................................................. 564
Cuadro 3 Comparación de mecanismos de apoyo nacional a proyectos
de transporte urbano ............................................................................. 572
Capítulo 32.
Cuadro 1 Asignación y ejecución presupuestal 2009 de los tres niveles de
gobierno por genérica de gasto para función agropecuaria .................. 586
Perú en el umbral de una nueva era XXI

Capítulo 35.
Cuadro 1 La importancia de reducir el azufre en los combustibles ..................... 640
Capítulo 37.
Cuadro 1 Tributos del sector minero al nivel nacional ........................................ 660
Cuadro 2 Redistribución del impuesto a la renta al nivel subnacional
por el Canon Minero ............................................................................ 662
Cuadro 3 Redistribución las regalías mineras al nivel subnacional ..................... 662
Lista de recuadros
Capítulo 2.
Recuadro 1 Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF) ..................... 20
Capítulo 12.
Recuadro 1 Percepciones de la Justicia de Paz........................................................ 220
Capítulo 15.
Recuadro 1 Recursos no ejecutados en los gobiernos subnacionales ...................... 279
Capítulo 17.
Recuadro 1 Diferentes modelos institucionales para la gestión de
recursos humanos ................................................................................. 306
Recuadro 2 Experiencia internacional en reformas de recursos
humanos y lecciones para el Perú ........................................................ 308
Capítulo 20.
Recuadro 1 Costos de la participación en el Presupuesto Participativo .................. 346
Capítulo 23.
Recuadro 1 El financiamiento basado en el desempeño en
América Latina ..................................................................................... 419
Recuadro 2 Asistencia financiera a estudiantes en Colombia, México y Chile ...... 421
Recuadro 3 Aseguramiento de la calidad en América Latina .................................. 422
Recuadro 4 Recopilación de información sobre los resultados del mercado
laboral de graduados de educación superior ........................................ 424
Recuadro 5 El sistema de transferencia de créditos académicos de la
Comunidad Europea y el Proceso de Bolonia ...................................... 427
Capítulo 25.
Recuadro 1 ¿Cuál es el impacto potencial de los programas alimentarios
en la lucha contra la pobreza y la desnutrición?................................... 472
Recuadro 2 Hitos del proceso de reforma del programa Juntos .............................. 475
Capítulo 26.
Recuadro 1 Experiencia internacional ..................................................................... 501
XXII Perú en el umbral de una nueva era

Capítulo 31.
Recuadro 1 El Metropolitano de Lima .................................................................... 570
Capítulo 32.
Recuadro 1 Experiencia del gobierno regional de Pasco con las
direcciones regionales .......................................................................... 582
Mapas
Capítulo 10.
Mapa 1 Mapa de la informalidad por departamento ......................................... 181
Capítulo 33.
Mapa 1 Peligro sísmico en el Perú .................................................................... 598
Mapa 2 Mapa preliminar de peligro volcánico en el sur del Perú ..................... 599
Mapa 3 Peligro potencial de inundación en el Perú .......................................... 601
Perú en el umbral de una nueva era XXIII

XXIV Perú en el umbral de una nueva era
Prefacio
El Perú se ha desarrollado notablemente en los últimos años gracias a una combinación de

buenas políticas macroeconómicas y un entorno internacional favorable de altos precios
para los productos mineros. Los avances se evidencian tanto en las estadísticas como en
mejoras concretas en algunos aspectos de la calidad de vida de los peruanos.
El auge económico registrado desde principios de la década del 2000, que tuvo mayor
ímpetu en los últimos años, fue interrumpido por la grave crisis financiera internacional.
Esta se reflejó en una desaceleración marcada de la actividad económica desde fines del
2008 hasta el segundo semestre del 2009, cuando se dio inicio a una recuperación vertigi-
nosa. Hacia el 2010, la economía peruana ya había reconquistado las elevadas tasas de cre-
cimiento alcanzadas antes de la crisis global. Este comportamiento contrasta con el de las
crisis de las décadas de 1970, 1980 y 1990, de muy prolongados impactos negativos sobre
la economía peruana. Todo parece indicar que el Perú vulnerable y de políticas inestables de
épocas pasadas ha quedado atrás y ha nacido un nuevo Perú más sólido, más próspero y de
notorio dinamismo. No obstante lo logrado, este nuevo Perú todavía enfrenta serios desafíos
en lo que respecta a la reducción de la pobreza, la desigualdad y la sostenibilidad ambiental.
Perú en el umbral de una nueva era: lecciones y desafíos para consolidar el creci-
miento económico y un desarrollo más incluyente constituye una nueva entrega de notas
de política preparadas por funcionarios del Banco Mundial y consultores externos. En esta
oportunidad, las notas han sido agrupadas en dos volúmenes: un volumen I compuesto
de cuatro capítulos que examinan los avances y desafíos del Perú en cuatro grandes áreas
clave para el desarrollo económico y social, y este volumen II que incluye 37 notas breves
de política que abordan en profundidad diagnósticos sectoriales y reformas de políticas en
una amplia gama de temas. Estas notas son el resultado de un aprendizaje construido en un
intenso diálogo entre las autoridades peruanas y los equipos técnicos del Banco Mundial
durante los pasados cinco años, enriquecido con lecciones de la experiencia internacional.
Al igual que con las notas de política preparadas en el año 2006, esperamos que sean de
interés para el lector peruano y extranjero, y que contribuyan a una discusión abierta y pro-
ductiva entre los diversos sectores que conforman la sociedad peruana. El Perú se encuentra
en el umbral de una nueva era marchando a gran velocidad, y tiene la oportunidad histórica
de consolidar el crecimiento y lograr que sus frutos beneficien a todos los peruanos. Está en
manos del nuevo gobierno y la sociedad peruana en general el aprovechar esta oportunidad
para que el Perú avance a paso ligero con estabilidad, inclusión y desarrollo para todos.
Susan G. Goldmark
Directora del Banco Mundial para Bolivia, Chile, Ecuador,
Perú y Venezuela, Región de América Latina y el Caribe
C. Felipe Jaramillo
Director del Banco Mundial para Centro América
Ex Director del Banco Mundial para la Región Andina
Prefacio XXV
Reconocimientos
El reporte Perú en el umbral de una nueva era: lecciones y desafíos para consolidar
el crecimiento económico y un desarrollo más incluyente es el resultado del trabajo en
equipo de un gran número de funcionarios del Banco Mundial y especialistas externos
en el Perú y otros países, bajo la dirección de Carlos Silva-Jáuregui y la guía de Carlos
Felipe Jaramillo.
Los volúmenes I y II han contado con múltiples contribuciones valiosas. Queremos
agradecer en primer lugar a los autores principales de los cuatro capítulos que compo-
nen el volumen I: Omar Arias, Daniel Alberto Benítez, Óscar Calvo-González, Ousmane
Dione, Jonas Frank, Javier Illescas, Diana Alexandra Ortiz Sosa, Fernando Rojas, Carlos
Silva-Jáuregui y Emmy Yokoyama.
En segundo lugar, a los autores de las notas breves de política que forman este
volumen II, que enriquecen y complementan los capítulos del volumen I: Arturo Ardila,
Cinthya Arguedas, Corina Arteche, Mark Austin, Daniel Barco, Bruno Barletti, Juan Car-
los Belausteguigoitia, Daniel A. Benítez, Lisa Bhansali, Susan V. Bogach, Óscar Calvo-
González, Caroline Charpentier, Lara Chinarro, Michael F. Crawford, Guillermo Ferrei-
ros, Jonas Frank, José L. Guasch, Gustavo Gutiérrez, Jane C. Hwang, Jorge Ibérico, Javier
Illescas, Óscar Ishizawa, Lizmara Kirchner, Mirco Kreibich, Inés Kudó, Marie Laure
Lajaunie, Fernando Lavadenz, Rubén Lema, Alejandra Leytón, Lourdes C. Linares, Leo
Lucchetti, Alessandra Marini, Iris Marmanillo, Andrés Medina, Lars Christian Moller,
Eduardo Moreno, Arturo Muente Kunigami, Glenn Pearce-Oroz, Elizaveta Perova, Fer-
nando Pizarro, Miguel Prialé, Fernando Ramírez Cortés, Rekha Reddy, David Reins-
tein, William Reuben, José Carlos Rodríguez, Julie Ruel Bergeron, Elisa Seguín, Carlos
Silva-Jáuregui, Kristian Thorn, Raúl Tolmos, Joaquín Toro, Mayen Ugarte, Renos Vakis,
David F. Varela, Miguel Vargas-Ramírez, David Vera Tudela, Jean-Jacques Verdeaux, Ian
Walker y Melissa Zumaeta Aurazo.
Agradecemos también la colaboración del Banco Central de Reserva del Perú en la
preparación de algunas de las notas de política económica del volumen II. La participa-
ción de sus funcionarios fue esencial en la elaboración de estas.
Igualmente, damos las gracias a Ulrich Lacher, José Humberto López y Jaime Saave-
dra, quienes comentaron las notas de política y enriquecieron su contenido; y a Verónica
Zavala Lombardi y José L. Guasch por sus comentarios y aportes en los capítulos dos y
cuatro, respectivamente, del volumen I.
Agradecemos asimismo a los funcionarios del Banco Mundial y otras instituciones
que con sus contribuciones, opiniones, comentarios, sugerencias y críticas han mejorado
esta entrega. Entre ellos destacan los siguientes: Javier Aguilar, Craig B. Andrews, Fede-
rico Arnillas Gómez, María Dolores Arribas Baños, Óscar Avalle, Eduardo Ballón, Livia
Benavides, José Luis Bonifaz, Myriam Caro Cátedra, Juan Francisco Castro, Juan M.
XXVI Perú en el umbral de una nueva era

Cayo, Lorenzo Chang, Louise J. Cord, Enrique Crousillat, Santiago Cueto, Juan Car-
los Dextre, Augusta Dianderas, Juan José Díaz, Alexis Dueñas, Javier Escobal, Enrique
Fanta Ivanovic, Patricia Fernández-Dávila, Pedro Ferradas, Elsa Galarza, César Gamboa,
Carlos García, Carlos Giesecke, María González de Asís, Félix Grández, Eva M. Gutié-
rrez, Todd M. Johnson, Michel Kerf, Alejandra Leytón, Javier Luque, Iris Marmanillo,
Eleodoro O. Mayorga Alba, Celia Mejía, Eduardo Morón, Sergi Pérez Serrano, María
Remy, Eddie Rosazza, Fernando Ruiz Mier, Carlos Salazar, Roger Salhuana, Rodrigo
Serrano-Berthet, César Tapia, Juan Tapia, Cornelia M. Tesliuc, Alfonso Tolmos, Raúl
Torres, Samuel Torres, Carolina Trivelli, Milton Von Hesse, Henry Zaira y Jorge Zúñiga.
De igual manera, agradecemos los aportes y sugerencias del grupo gerencial de la
región de América Latina y el Caribe del Banco Mundial, en particular de Elizabeth Otu-
bea Adu, Augusto de la Torre, Laura Frigenti, Marcelo Giugale, Keith E. Hansen, y Laura
Tuck; y de los gerentes regionales Philippe C. Benoit, Rodrigo Chaves, Guang Z. Chen,
Lily L. Chu, Louise J. Cord, Maninder S. Gill, Joana Godinho, Karin E. Kemper, Enzo
de Laurentiis, Chingboon Lee, Aurelio Menéndez, Helena Ribe, Denis Robitaille, Ethel
Sennhauser y Verónica Zavala Lombardi.
También expresamos nuestra gratitud al equipo de comunicaciones de la oficina del
Banco Mundial en el Perú, conformado por Sandra Arzubiaga y Sofía Nalda, responsa-
bles de la edición de este volumen, así como el valioso apoyo de Myriam Caro Cátedra,
Ana Karina Rozas, Sergi Pérez Serrano y Emmy Yokoyama para mejorar esta edición, y
la apreciable colaboración de la oficina del Banco Mundial en Washington D. C., espe-
cialmente de José Francisco Irías y Rosalía Rushton, quienes acompañaron la producción
de este libro en sus diferentes etapas.
Reconocemos asimismo el gran apoyo del equipo de la oficina del Banco Mundial
en el Perú, en particular de Sara Burga, Milagro Mayurí, Mara La Rosa, Lucía Silva
Aranguri y Carol Yagui, sin cuya ayuda este libro no hubiese sido producido en el tiempo
requerido; así como de Sofie Van Renterghem por las traducciones de algunos capítulos
del volumen I y varias notas breves del volumen II; a Rosario Rey de Castro y Fortunata
Barrios, quienes editaron este volumen; y la oficina del Banco Mundial en Bolivia, que
ayudó coordinando las traducciones.
Finalmente, manifestamos nuestro reconocimiento especial a los funcionarios del
Gobierno del Perú que han interactuado con el Banco Mundial durante todos estos años
y aportado su valioso tiempo, información y conocimientos, sin los cuales estas notas
no hubiesen podido ser escritas. Resulta imposible nombrarlos a todos, pero les estamos
enormemente agradecidos por su ayuda y su amistad.
Banco Mundial
Reconocimientos XXVII
Acrónimos
y siglas
3D Tres Dimensiones
AAA Actividades Analíticas y de Asesoría del Banco Mundial
AFP Administradora de Fondos de Pensiones
A/H1N1 Virus de Influenza A, Subtipo H1N1
ALC América Latina y el Caribe
ALEGRA Asistencia Legal Gratuita
AMAG Academia de la Magistratura
ANA Autoridad Nacional del Agua
ANGR Asociación Nacional de Gobiernos Regionales
ANP Administración Nacional de Puertos
ANP Área Natural Protegida
APAFA Asociación de Padres de Familia
APC Acuerdo de Promoción Comercial
APP Asociación Público-Privada
APQ Accordo di Programma Quadro
APS Agua potable y saneamiento
ASBANC Asociación de Bancos del Perú
ATDR Administrador Técnico del Distrito de Riego
AUS Aseguramiento Universal en Salud
AVD Años Perdidos por Discapacidad
AVISA Años de Vida Saludable
AVP Años Perdidos por Muerte Prematura
BCG Vacuna de Bacillus Calmette-Guérin
BCRP Banco Central de Reserva del Perú
BDC Base de Datos Catastrales
BHC Bono Hipotecario Cubierto
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BIS Bank for International Settlements / Banco de Pagos Internacionales
BT British Telecom
BVL Bolsa de Valores de Lima
CAD Ciudadanos al Día
CAF Corporación Andina de Fomento
CAM Comisión Ambiental Municipal
CAP Cuadro para Asignación de Personal
CAPRA Central American Probabilistic Risk Assessment
CAR Comisión Ambiental Regional
CAR Convenio de Administración de Resultados
CAS Contrato Administrativo de Servicios
CAT Coordinación de Asistencia Técnica
CATT Customs Assessment Trade Toolkit
XXVIII Perú en el umbral de una nueva era

CCE Cámara de Compensación Electrónica
CCI Cámara de Comercio Internacional
CCIDEP Comité Coordinador de la Infraestructura de Datos Espaciales del Perú
CCR Consejo de Coordinación Regional
CDL Comités de Desarrollo Local
CDR Comité de Desarrollo Regional
CEDLAS Centro de Estudios Distributivos Laborales y Sociales
CEJA Centro de Estudios de Justicia de las Américas
CELADE Centro Latinoamericano de Demografía
CEMLA Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos
CENAN Centro Nacional de Alimentación y Nutrición
CEPEJ Comisión Europea para la Eficacia de la Justicia
CEPLAN Centro Nacional de Planeamiento Estratégico
CEPLAR Centro de Planeamiento Estratégico Regional
CFAA Country Financial Accountability Assessment
CGR Contraloría General de la República
CIAS Comisión Interministerial de Asuntos Sociales
CIAT Centro Interamericano de Administraciones Tributarias
CIDE-PUCP Centro de Innovación y Desarrollo de la Pontificia Universidad Católica del
Perú
CISMID Centro Peruano Japonés de Investigaciones Sísmicas y Mitigación de
Desastres
CITE Centro de Innovación Tecnológica
CLAS Comité Local de Administración de Salud
CMAC Caja Municipal de Ahorro y Crédito
CME Carga de Muerte y Enfermedad
CMRRD Comisión Multisectorial de Reducción de Riesgos en el Desarrollo
CNC Consejo Nacional de Catastro
CNM Consejo Nacional de la Magistratura
CNR Centro Nacional de Registros
CNSV Comisión Nacional de Seguridad Vial
CNUDMI Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional
COE Condiciones Obstétricas Esenciales
COFIDE Corporación Financiera de Desarrollo
COFOPRI Comisión de Formalización de la Propiedad Informal, hoy Organismo de
Formalización de la Propiedad Informal
CONACYT Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
CONAM Consejo Nacional del Ambiente
CONASEV Comisión Nacional Supervisora de Empresas y Valores del Perú
CONCYTEC Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica
CONEACES Consejo de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad de
Educación Superior no Universitaria
CONEAU Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria
CONEI Consejo Educativo Institucional
CONID Consejo Consultivo Nacional de Investigación y Desarrollo para la Ciencia,
Tecnología e Innovación Tecnológica
CONIDA Comisión Nacional de Investigación y Desarrollo Aeroespacial
CONSUCODE Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado
COPANT Comisión Panamericana de Normas Técnicas
Acrónimos y siglas XXIX

COSAC Corredor Segregado de Alta Capacidad
COSUDE Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación
CPER Contrats de Plan Etat-Région
CPP Código Procesal Penal
CPSS Committee on Payment and Settlement Systems / Comité de Sistemas de
Pago y Liquidación
CRAC Caja Rural de Ahorro y Crédito
CRECER Estrategia Nacional de Nutrición
CRED Programa de Crecimiento y Desarrollo
CREMA Contrato de Rehabilitación y Mantenimiento
CST Comparador del Sector Público
CTI Ciencia, Tecnología e Innovación
CTS Compensación por tiempo de Servicios
CUC Código Único Catastral
CUI Código Único de Identificación
DGAES Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales
DGIH Dirección General de Infraestructura Hidráulica
DGPM Dirección General de Programación Multianual del Sector Público
DGPP Dirección General de Presupuesto Público
DGTT Dirección General de Transporte Terrestre
DHN Dirección de Hidrografía y Navegación de la Marina de Guerra del Perú
DIGESA Dirección General de Salud Ambiental
DIRESA Dirección Regional de Salud
DNCP Dirección Nacional de Contabilidad Pública
DNI Documento Nacional de Identidad
DNPP Dirección Nacional de Presupuesto Público
DNS Dirección Nacional de Saneamiento
DOT Directly Observed Therapy / Protocolo de Tratamiento Supervisado
DPI Derechos de Propiedad Intelectual
DRA Dirección Regional Agraria
EAE Evaluación Ambiental Estratégica
EAT Equipo de Asistencia Técnica
EBI Educación Intercultural Bilingüe
ECA Estándar de Calidad Ambiental
EDEP Evaluación de Diseño y Ejecución de Intervenciones Públicas
EDPYME Entidad de Desarrollo de la Pequeña y Microempresa
EFTA European Free Trade Association / Asociación Europea de Libre Comercio
EI Evaluación de Impacto
EIA Evaluación de Impacto Ambiental
EIU Economist Intelligence Unit
EMBRAPA Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária
ENAA Engineering Advancement Association of Japan
ENAHO Encuesta Nacional de Hogares
ENAPU Empresa Nacional de Puertos
ENDES Encuesta Demográfica y de Salud Familiar
EPS Empresa Prestadora de Servicios de Saneamiento
EsSalud Seguro Social del Perú
ETE Entidad de Tratamiento Empresarial
ETF Empresa de Transferencia de Fondos
XXX Perú en el umbral de una nueva era

FEF Fondo de Estabilización Fiscal
FEM Foro Económico Mundial
FGD Fondo de Garantía de Depósitos
FIDE Fondo Intergubernamental para la Descentralización
FIDECOM Fondo de Investigación y Desarrollo para la Competitividad
FIDIC Fédération Internationale Des Ingénieurs-Conseils
FINCyT Financiamiento para la Innovación, la Ciencia y la Tecnología / Programa
de Ciencia y Tecnología
FISSAL Fondo Intangible Solidario de Salud
FITEL Fondo de Inversión en Telecomunicaciones
FMI Fondo Monetario Internacional
FOMIN Fondo Multilateral de Inversiones
FONAFE Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado
FONAVI Fondo Nacional de Vivienda
FONCODES Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social, antes Fondo Nacional de
Cooperación para el Desarrollo
FONCOMUN Fondo de Compensación Municipal
FONCOR Fondo de Compensación Regional
FONDECYT Fondo Nacional de Desarrollo de la Ciencia, Tecnología e Innovación
Tecnológica
FONIPREL Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local
FORSUR Fondo de Reconstrucción del Sur
FOSE Fondo de Compensación Social Eléctrica
FR Factores de Riesgo
FSAP Financial Sector Assessment Program / Programa de Evaluación del Sector
Financiero
GAP Good Agricultural Practices / Buenas Prácticas Agrícolas
GLP Gas Licuado de Petróleo
GMP Good Manufacturing Practices / Buenas Prácticas Manufactureras
GoP Gobierno del Perú
HFA Hyogo Framework for Action / Marco de Acción de Hyogo
IAAC InterAmerican Accreditation Cooperation / Cooperación Interamericana de
Acreditación
IDEP Infraestructura de Datos Espaciales del Perú
IDF Institutional Development Fund
IDH Índice de Desarrollo Humano
IDL Instituto de Defensa Legal
IDM Indicadores del Desarrollo Mundial
IEA International Energy Agency / Agencia Internacional de Energía
IES Impuesto Extraordinario de Solidaridad
IFC International Finance Corporation
IFI Institución Financiera Internacional
IGAC Instituto Geográfico Agustín Codazzi
IGN Instituto Geográfico Nacional
IGP Instituto Geofísico del Perú
IGV Impuesto General a las Ventas
IIAP Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana
IIRSA Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana
ILD Instituto Libertad y Democracia
Acrónimos y siglas XXXI

IMARPE Instituto del Mar del Perú
INABIF Programa Integral Nacional para el Bienestar Familiar
INACC Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero
INB Ingreso Nacional Bruto
INCAGRO Innovación y Competitividad para el Agro Peruano
INDECI Instituto Nacional de Defensa Civil
INDECOPI Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la
Propiedad Intelectual
INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática
INGEMMET Instituto Geológico Minero y Metalúrgico
INIA Instituto Nacional de Innovación Agraria
INPE Instituto Nacional Penitenciario
INRENA Instituto Nacional de Recursos Naturales
INS Instituto Nacional de Salud
INTERCyT Red Internacional de Ciencia y Tecnología
IOH Índice de Oportunidades Humanas
IPC Índice de Precios al Consumidor
IPE Instituto Peruano de Economía
IPEA Instituto de Pesquisa Económica Aplicada
IPEBA Instituto Peruano de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad
de la Educación Básica
IPEN Instituto Peruano de Energía Nuclear
IPPN Instituto Peruano de Productos Naturales
IR Impuesto a la Renta
IRAP International Road Assessment Programme / Programa Internacional de
Valoración de Carreteras
IRCN Inscripción Registral con Competencia Nacional
ISC Impuesto Selectivo al Consumo
ISO International Organization for Standarization
ITAN Impuesto Temporal a los Activos Netos
ITF Impuesto a las Transacciones Financieras
ITP Instituto Tecnológico Pesquero
IVA Impuesto al Valor Agregado
IVP Instituto Vial Provincial
I&D Investigación y Desarrollo
JASS Junta Administradora de Servicios de Saneamiento
JICA Agencia Japonesa para la Cooperación Internacional
JU Junta de Usuarios
LBTR Liquidación Bruta en Tiempo Real
LCE Ley de Contrataciones del Estado
LMP Límite Máximo Permisible
LPI Logistics Performance Index / Índice de Desempeño Logístico
LPIS Listado Priorizado de Intervenciones Sanitarias
LRTF Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal
MCLCP Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza
MDM/ODM Metas de Desarrollo del Milenio / Objetivos de Desarrollo del Milenio
MEF Ministerio de Economía y Finanzas
MEM Ministerio de Energía y Minas
MI Mortalidad Infantil
XXXII Perú en el umbral de una nueva era

MILA Mercado Integrado Latinoamericano
MIMDES Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social
MINAG Ministerio de Agricultura
MINAM Ministerio del Ambiente
MINCETUR Ministerio de Comercio Exterior y Turismo
MINEDU Ministerio de Educación
MININTER Ministerio del Interior
MINJUS Ministerio de Justicia
MINSA Ministerio de Salud
MIPRE Ministerio de la Presidencia
MM5 Mortalidad de Menores de 5 años/de la Niñez
MML Municipalidad Metropolitana de Lima
MMM Marco Macroeconómico Multianual
MOF Manual de Organización y Funciones
MONIN Monitoreo Nacional de Indicadores Nutricionales
MP Ministerio Público
MP Monitoreo Participativo
MPyME Micro, Pequeña y Mediana Empresa
MTC Ministerio de Transportes y Comunicaciones
MTO Money Transfer Operator
MVCS Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento
M&E Monitoreo y Evaluación
MyPE Micro y Pequeña Empresa
NAFIN Nacional Financiera
NV Nacido Vivo
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
OCMA Oficina de Control de la Magistratura
ODEL Oficina de Desarrollo Económico Local
ODICMA Oficina Distrital de Control de la Magistratura
OEFA Oficina de Evaluación y Fiscalización Ambiental
OIT Organización Internacional del Trabajo
OMS Organización Mundial de la Salud
ONG Organización no Gubernamental
ONGEI Oficina Nacional de Gobierno Electrónico e Informática
OPD Organismo Público Descentralizado
OPI Oficina de Programación de Inversiones
OR Organización de Regantes
OREC Oficina de Registro del Estado Civil
OSCE Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado
OSINERGMIN Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería
OSINFOR Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre
OSIPTEL Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones
OSITRAN Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de
Uso Público
OTT Oficina de Transferencia Tecnológica
PAC Plan Anual de Contrataciones
PACFO Programa de Alimentación Complementaria para Grupos en Mayor Riesgo
PAMA Programa de Adecuación y Manejo Ambiental
PAN Programa Articulado Nutricional
Acrónimos y siglas XXXIII

PANFAR Programa de Alimentación y Nutrición de la Familia en Alto Riesgo
PANTBC Programa de Alimentación y Nutrición para el Paciente Ambulatorio con
Tuberculosis y Familia
PAP Presupuesto Analítico de Personal
PARSALUD Programa de Apoyo a la Reforma del Sector Salud
PART Program Assessment Rating Tool
PBI Producto Bruto Interno
PC Personal Computer / Computadora Personal
PCDPI Proyecto de Consolidación de Derechos de Propiedad Inmueble
PCM Presidencia del Consejo de Ministros
PDC Plan de Desarrollo Concertado
PDPU Proyecto de Derechos de Propiedad Urbana
PE Programa Estratégico
PEAS Plan Esencial de Aseguramiento en Salud
PEFA Public Expenditure and Financial Accountability
PELA Programa Estratégico de Logros de Aprendizaje
PERCAN Proyecto de Reforma del Sector de Recursos Minerales del Perú
PERSA Plan Estratégico Regional del Sector Agrario
PES Pequeña Empresa de Saneamiento
PETT Programa Especial de Titulación de Tierras
PEU Prueba Estandarizada Universal
PGT Programa de Gestión Territorial
PI Parto Institucional
PI Programa de Incentivos
PI Propiedad Intelectual
PIA Presupuesto Institucional de Apertura
PIEP Plan de Infraestructura Económica Provincial
PIM Plan de Incentivos Municipales
PIM Presupuesto Inicial Modificado
PIM Presupuesto Institucional Modificado
PIMUS Plan Integral de Movilidad Urbana Sustentable
PIN Programa Integral de Nutrición
PISA Programme for International Student Assessment / Programa para la
Evaluación Internacional de Alumnos
PJ Poder Judicial
PLANAA Plan Nacional de Acción Ambiental
PMIP Plan Multianual de Inversión Pública
PMM Programa de Modernización Municipal
PMO Plan Maestro Optimizado
PMP Programa de Mantenimiento Preventivo
PMRI Programa de Medidas de Rápido Impacto
PNCVFS Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PP Presupuesto Participativo
PPA Paridad del Poder Adquisitivo
PPA Power Purchase Agreement / Acuerdos de Compra de Energía
PPIAF Public-Private Infrastructure Advisory Facility / Fondo de Asesoría para
Infraestructura Público-Privada
ppm Partes por millón
XXXIV Perú en el umbral de una nueva era

PPP Participación Pública Privada / Public Private Partnership – Asociación
Público-Privada
PpR Presupuesto por Resultados
PRAES Programa de Apoyo a la Reforma de Salud
PRICO Principales Contribuyentes
PROAPA Proyecto de Apoyo a la Planificación Agraria
PROCOES Programa de Cooperación Española
PRODUCE Ministerio de la Producción
ProInversión Agencia de Promoción de la Inversión Privada
PROMPYME Centro de Promoción de la Pequeña y Micro Empresa
PRONAA Programa Nacional de Asistencia Alimentaria
PRONAMA Programa Nacional de Movilización para la Alfabetización
PRONAMACHCS Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de
Suelos
PRONASAR Programa Nacional de Agua y Saneamiento Básico Rural
PRONELIS Programa Nacional de Educación Legal para la Inclusión Social
PROSAAMER Programa de Servicios de Apoyo para Acceder a los Mercados Rurales
PROTRAM Programa Federal de Apoyo al Transporte Masivo
PSI Proyecto Subsectorial de Irrigación
PTF Productividad Total de los Factores
PUCP Pontificia Universidad Católica del Perú
PVL Programa Vaso de Leche
PyME Pequeñas y Medianas Empresas
REACT Resultados y Rendición de Cuentas
RECURSO Rendición de Cuentas para la Reforma Social
REDD Reducción de Emisiones de la Deforestación y Degradación de Bosques
Red-ID Red de Investigación, Desarrollo e Innovación
RENAT Registro Nacional de Antecedentes de Tránsito
RENIEC Registro Nacional de Identificación y Estado Civil
REPIP Registro de Especialistas en Proyectos de Inversión Pública
RER Régimen Especial del Impuesto a la Renta
RLCE Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado
RNP Registro Nacional de Proveedores
ROF Reglamento de Organización y Funciones
RP Registro de Predios
RPS Red de Protección Social
RPU Registro Predial Urbano
RSP Remittance Service Provider / Proveedor de Servicio de Remesas
RUB Registro Único de Beneficiarios
RUC Registro Único de Contribuyentes
RUS Régimen Único Simplificado
SA Sociedad Anónima
SAC Sociedad Anónima Cerrada
SAFI Sociedad Administradora de Fondos de Inversión
SAJ Sistema de Administración de Justicia
SBN Superintendencia Nacional de Bienes Estatales
SBS Superintendencia de Banca, Seguros y AFP
SEACE Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado
SEDAPAL Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima
Acrónimos y siglas XXXV

SEDLAC Socio-Economic Database for Latin America and the Caribbean / Base de
Datos Socio-económicos para América Latina y el Caribe
SEG Seguro Escolar Gratuito
SEIA Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental
SENAMHI Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología del Perú
SENASA Servicio Nacional de Sanidad Agraria
SEPR Sección Especial de Predios Urbanos
SERNANP Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas
SERUMS Servicio Rural y Urbano Marginal de Salud
SIAF Sistema Integrado de Administración Financiera
SIAF-SP Sistema Integrado de Administración Financiera del Sector Público
SIC Sistema de Información Catastral
SIEN Sistema de Información del Estado Nutricional
SIG Sistema de Información Geográfica
SIG Sistema de Información Gerencial
SIGA Sistema Integrado de Gestión Administrativa
SINACYT Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología
SINADECI Sistema Nacional de Defensa Civil
SINAGERD Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres
SINAMOS Sistema Nacional de Movilización Social
SINANPE Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas
SINEACE Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad
Educativa
SINPAD Sistema Nacional de Información para la Prevención y Atención de
Desastres
SIP-PpR Sistema de Gestión de Insumos y Productos – Presupuesto por Resultados
SIREDECI Sistema Regional de Defensa Civil
SIS Seguro Integral de Salud
SISFOH Sistema de Focalización de Hogares
SISOL Sistema Metropolitano de la Solidaridad
SITP Sistema Integrado de Transporte Público
SMI Seguro Materno Infantil
SMV Superintendencia del Mercado de Valores
SNCP Sistema Nacional Integrado de Información Catastral Predial
SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública
SNP Servicios No Personales
SOSEM Sistema Operativo de Seguimiento y Monitoreo
SPA Sector Público Agrario
SPNF Sector Público No Financiero
SPOT Sistema de Pago de Obligaciones Tributarias
SRL Sociedad de Responsabilidad Limitada
SUNARP Superintendencia Nacional de los Registros Públicos
SUNASA Superintendencia Nacional de Aseguramiento en Salud
SUNASS Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento
SUNAT Superintendencia Nacional de Administración Tributaria
SUTRAN Superintendencia de Transporte Terrestre de Personas, Carga y Mercancías
TAP Technical Assistance Program / Proyecto de Asistencia Técnica
TBC Tuberculosis
TC Tribunal Constitucional
XXXVI Perú en el umbral de una nueva era

TCE Transferencia Condicionada en Efectivo
Tcf Trillion cubic feet / Trillones de pies cúbicos
TIC Tecnologías de la Información y la Comunicación
TUPA Texto Único de Procedimientos Administrativos
UE Unidad Ejecutora
UF Unidad Formuladora
UGEL Unidad de Gestión Educativa Local
UIT Unidad Impositiva Tributaria
UMC Unidad de Medición de la Calidad Educativa
UNI Universidad Nacional de Ingeniería
UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
UNSGAB United Nations Secretary General Advisory Board
USAID United States Agency for International Development / Agencia de los
Estados Unidos de América para el Desarrollo Internacional
VAC Valor Adquisitivo Constante
VIH/SIDA Virus de Inmunodeficiencia Humana/ Síndrome de Inmuno Deficiencia
Adquirido
VUCE Ventanilla Única de Comercio Exterior
WDI World Development Indicators / Indicadores del Desarrollo Mundial
WDR World Development Report / Informe sobre el Desarrollo Mundial
ZEE Zonificación Ecológica Económica
Acrónimos y siglas XXXVII

Introducción
Hace unos años, el Banco Mundial decidió preparar notas de políticas para ser discu-
tidas con los distintos grupos contendientes y, en su momento, con los ganadores de
las elecciones presidenciales en América Latina y el Caribe, así como con la sociedad
en general. Así ha ocurrido en Bolivia, Colombia, Ecuador, México, Perú y República
Dominicana, entre otros países. Las notas han resultado de probada utilidad, a la vez
que han enriquecido el diálogo sobre políticas entre distintos miembros de la sociedad
en cada país. También han servido para el diagnóstico general de los desafíos y opor-
tunidades de desarrollo en esos países.
En octubre del 2006 el Perú vio la primera edición de las notas —bajo el título
Perú. La oportunidad de un país diferente. Próspero, equitativo y gobernable—,
las cuales fueron entregadas al equipo del presidente Alan García y sirvieron para
ampliar y profundizar la discusión sobre políticas de desarrollo de los últimos años.
Un lustro más tarde, el Banco Mundial entrega un nuevo paquete de notas de políticas
para el Perú.
Durante los últimos cinco años, el Perú ha logrado grandes avances en su desa-
rrollo, con tasas de crecimiento altas, baja inflación, estabilidad macroeconómica,
gran acumulación de reservas internacionales, reducción de la deuda externa, obten-
ción del grado de inversión, superávits fiscales, reducción de la pobreza, avances
importantes en indicadores sociales y de desarrollo, por mencionar algunos de los
logros obtenidos. Esta etapa de auge económico solo fue frenada temporalmente por
la crisis económica global que afectó al Perú al igual que a prácticamente todas las
economías del mundo. Sin embargo, la recuperación del Perú ha sido sobresaliente y
la economía creció en el 2010 a tasas tan altas como las obtenidas antes de la desace-
leración global.
A pesar de estos logros, quedan muchos desafíos por delante, sobre todo la
necesidad de que los grandes avances sean compartidos de manera más equitativa
con todos los miembros de la sociedad. En otras palabras: que el desarrollo sea más
incluyente.
El libro producido en el 2006 contenía 36 notas breves de políticas en temas
puntuales. Esta vez, las notas se presentan en dos volúmenes: un primer volumen
enfocado en identificar e integrar las grandes áreas de reforma a futuro, y el presente
segundo volumen, más tradicional, con notas de política más breves en torno a un
gran número de temas concretos. Bajo el título Perú en el umbral de una nueva era:
lecciones y desafíos para consolidar el crecimiento económico y un desarrollo más
incluyente, el primer volumen presenta en cuatro capítulos más extensos un análisis
XXXVIII Perú en el umbral de una nueva era

económico sobre la evolución del país en los últimos cincuenta años e identifica los
grandes desafíos que el equipo del Banco Mundial visualiza para el Perú en materia
de desarrollo hacia el futuro, con miras a lograr un crecimiento alto, sostenido e
incluyente.
El volumen II está compuesto de 37 notas breves de política que abarcan múlti-
ples temas, organizadas en los cuatro grandes rubros que formaron la columna verte-
bral de los capítulos que integran el volumen I:
Parte I
Crecimiento y competitividad (capítulos 1-8)
Equidad e inclusión (capítulos 9-14)
Parte II
Gobernabilidad, transparencia y rendición de cuentas (capítulos 15-20)
Parte III
Desarrollo humano (capítulos 21-25)
Parte IV
Infraestructura (capítulos 26-33)
Recursos naturales (capítulos 34-37)
Esta introducción no va a profundizar en el contenido de los cuatro capítulos

que forman el volumen I (para ello véase la síntesis del volumen I) o de las 37 notas
que componen el volumen II, sino solo busca abrir el apetito del lector y que este se
sumerja de lleno tanto en las páginas que desarrollan los grandes desafíos como en
aquellas que tratan los temas específicos.
Como en el pasado reciente, pragmatismo y priorización van a ser herramientas
fundamentales para la administración del presidente Ollanta Humala que tomó las
riendas del Perú a mediados del 2011. La gran diferencia hoy es que el Perú está en el
umbral de una nueva era, marchando a gran velocidad, alcanzando metas que parecían
imposibles hace apenas unos cuantos años, mostrando que sí se puede. El Perú tiene la
oportunidad histórica de consolidar su crecimiento económico y lograr que los frutos
de este crecimiento beneficien a todos los peruanos. El futuro del país se ve alentador
si todos seguimos empujando hacia adelante.
Perú en el umbral de una nueva era XXXIX

El Perú todavía debe enfrentar muchos desafíos en su camino hacia un mayor
desarrollo y bienestar de todos. Algunos desafíos son de carácter interno, otros serán
externos. Está en manos de todos los peruanos alcanzar las metas que se propongan
y superar los desafíos que se enfrenten. Como dice el clamor popular, y el Perú lo ha
demostrado recientemente, sí se puede.
Carlos silva-Jáuregui
Líder Sectorial PREM y Economista en Jefe del Banco Mundial
para Bolivia, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela
XL Perú en el umbral de una nueva era

Parte
ParteIII
Crecimiento
Gobernabilidad,
y competitividad
transparencia y
Equidad
rendición
e inclusión
de cuentas
Nota 1. La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reducción de la pobreza 1
Crecimiento y
competitividad
2 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
1. La importancia del crecimiento
sostenido para el desarrollo
y la reducción de la pobreza
Javier Illescas y Carlos Silva-Jáuregui
Resumen
En las dos décadas pasadas el Perú ha hecho un gran esfuerzo para ordenar el manejo de
su economía, introduciendo a inicios de los años noventa una política macroeconómica
consistente y consolidando una economía de mercado, más abierta a la competencia
internacional. Sin embargo, pese a que el crecimiento del producto bruto interno (PBI)
per cápita en los últimos años ha sido relativamente alto, no basta persistir en estas
políticas para reducir los niveles de pobreza y desigualdad de oportunidades económicas
y sociales existentes. La estabilidad macroeconómica es solo una condición necesaria,
aunque no suficiente, para el desarrollo del Perú. En la medida en que sean llevadas a
cabo reformas significativas en diversas áreas, no solo se podrán acortar los plazos de
convergencia del PBI per cápita del Perú hacia los niveles de las economías más desa-
rrolladas, sino que la economía estará más protegida frente a los efectos negativos de los
choques externos. Con esto, el Perú podrá seguir avanzando y haciendo más incluyente
su desarrollo. A fin de ilustrar la importancia de estos argumentos, esta nota de política
ensaya ejercicios que calculan a qué nivel de PBI per cápita se hubiera llegado si desde
1960 el Perú hubiera tenido una tasa de crecimiento del PBI alta y sostenida, a la vez que
calcula qué magnitud de PBI per cápita se alcanzaría si desde ahora el PBI creciera en
forma sostenida a las tasas observadas de los últimos años hasta el 2050. La conclusión
básica de tales ejercicios es que si las reformas aplicadas producen altas tasas de creci-
miento del PBI per cápita en forma sostenida y por períodos largos de tiempo, entonces
los resultados en materia de reducción de pobreza, bienestar y desarrollo compartido
pueden ser muy significativos. Mejorar la eficiencia del Estado, aumentar la infraes-
tructura física y desarrollar el capital humano son elementos claves para avanzar en la
agenda de reformas que el país requiere.
I. Introducción
Lima se encuentra a 10 247 kilómetros de París, una distancia que actualmente puede ser
cubierta en unas cuantas horas de vuelo. Sin embargo, el Perú está mucho más lejos de
Francia de lo que un mapa puede indicar. Si medimos la “distancia” entre el Perú y Fran-
cia en términos monetarios usando dólares estadounidenses del año 2000, notaremos que

entre el ingreso real promedio per cápita del Perú de US$2921 en el 2008 y el francés de
US$23 567, la distancia era de US$20 646. En otras palabras, en el 2008 un peruano pro-
medio tenía un ingreso equivalente al 12,4% del ingreso de un francés promedio. Esto es,
el ingreso de un francés promedio es ocho veces el de un peruano promedio. Se trata de un
diferencial enorme dadas las características de ambos países. Por este resultado, Francia
es clasificada como un país desarrollado (o industrial) de alto ingreso, mientras que el
Perú es catalogado como un país de ingreso medio alto y aún en desarrollo. Aunque geo-
gráficamente el Perú no podrá acercarse mucho a Francia, eventualmente sí puede hacerlo
en términos del crecimiento de su ingreso per cápita y, por ende, de su nivel de desarrollo.
El crecimiento económico sostenido es vital para lograr el progreso y reducir la
pobreza. Un crecimiento sostenido durante muchos años tiene un impacto exponencial
debido a los efectos multiplicativos de la “capitalización” de las tasas de dicho creci-
miento. Para ilustrar esto y ver cómo impactan pequeñas diferencias en la tasa de creci-
miento en el largo plazo, tomemos el ejemplo de Estados Unidos.1 Entre 1870 y 1990 el
ingreso per cápita de Estados Unidos se multiplicó por un factor de ocho veces, pasando
de US$2244 a US$18 258 (medido en dólares de 1985), hecho que posicionó al país entre
los primeros lugares del mundo en términos de ingreso per cápita. Tal crecimiento se
alcanzó gracias a que Estados Unidos pudo mantener durante 120 años una tasa de creci-
miento anual del PBI per cápita de alrededor de 1,75%. Esta tasa de crecimiento no parece
ser muy alta, sin embargo, el número es engañoso. Si Estados Unidos hubiese crecido en
el mismo lapso a una tasa menor en solo un punto porcentual, su ingreso per cápita en
1990 hubiese sido equivalente a US$5519, solo 2,5 veces el ingreso de 1870 y aproxima-
damente el 30% del ingreso obtenido en 1990. Este nivel de ingreso correspondería al que
tenía México en 1990 (en términos per cápita). En vez de ser uno de los países más ricos
del mundo, Estados Unidos hubiese sido una economía emergente de mediano ingreso. El
ejemplo muestra cómo pequeñas diferencias en las tasas de crecimiento tienen enormes
consecuencias cuando hablamos del largo plazo.
Entre 1960 y 1980 el ingreso per cápita del Perú creció lentamente, pero de 1981 a 2005
estuvo estancado. En 1981, un peruano promedio tenía un ingreso per cápita de US$2358
(medido en dólares estadounidenses del 2000). Las crisis de la década de 1980 hicieron caer
ese ingreso a los niveles obtenidos en la década de 1960. La recuperación empezó a llegar
en los noventa, pero no fue sino hasta 2005 que se logró un ingreso per cápita de US$2350;
es decir, se volvió a los niveles de principios de los años ochenta. Es posible afirmar que el
Perú perdió veinticinco años de avance en su desarrollo (medido en términos de ingreso per
cápita). ¿Dónde estaría el Perú si no se hubiesen perdido esos veinticinco años en los que el
ingreso per cápita no creció? ¿Qué nivel de ingreso hubiese alcanzado? ¿Cuál hubiese sido
su nivel de desarrollo hoy? ¿Qué posición ocuparía el Perú en la escala mundial?
Al respecto, esta nota de política tiene varios propósitos: (i) contrastar el crecimiento
económico observado en un horizonte de largo plazo con el que se hubiera dado de haber
la economía crecido a una tasa uniforme más alta a la ocurrida —manteniendo todo lo
demás constante—, y los efectos de capitalización sobre el ingreso real promedio per
cápita respecto al de otros países; (ii) de manera prospectiva, hacer un ejercicio similar
desde ahora (2008 por no usar un año “atípico” como el 2009, vinculado a la crisis
1
Véase al respecto Barro y Sala-i-Martin 2003.

financiera internacional) hacia un horizonte futuro también de largo plazo, por ejemplo
al 2050, para ver cuál sería el ingreso real per cápita potencial del Perú de crecer a tasas
altas, para compararlo con los actuales niveles de ingreso real promedio per cápita de
otros países y también calcular cuánto tiempo le tomaría al Perú converger de manera
absoluta con países como Francia u otros países de la Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económico (OCDE); y (iii) establece opciones de política necesarias para
mantener altas tasas de crecimiento y generar una más rápida convergencia. La última
sección presenta algunas conclusiones.
II. Contexto
Como ya indicamos, pequeñas diferencias en las tasas de crecimiento tienen enormes
consecuencias en el largo plazo. Los países crecen a distintas tasas y convergen o diver-
gen dependiendo de sus tasas relativas de crecimiento económico. En la literatura sobre
crecimiento económico hay dos acepciones del término convergencia. Uno es el de con-
vergencia absoluta, asociada a la tendencia de los países pobres a crecer más deprisa que
los ricos (efecto catch-up); y otro es el de la convergencia condicional, que es cuando una
economía crece más deprisa en la medida en que se encuentre más lejos de su tasa natural
de crecimiento de largo plazo (steady-state), manteniendo constante todo lo demás, es
decir, niveles iniciales de capital humano, las medidas de política económica, la propen-
sión al ahorro y la tasa de fecundidad, entre otros.
Hay una gran divergencia entre las tasas de crecimiento económico de los distintos
países del mundo. Durante 1960-2000 la tasa promedio de crecimiento del PBI per cápita
mundial fue de 1,9%, mientras en el mismo período el promedio del Perú fue de 0,6%, es
decir menos de un tercio del promedio mundial. En comparación, Francia creció en ese
período al 2,7%, es decir casi cinco veces más rápido que el Perú. China y Corea del Sur
crecieron en dicho período a tasas superiores al 6%, es decir diez veces más que el Perú.
Pocos países crecen a tasas altas y menos aún a tasas altas sostenidas por un largo
tiempo. Solo trece países en el mundo han logrado mantener tasas de crecimiento altas
(mayores al 7%) por un plazo prolongado (veinticinco años).2 Algunos otros no tienen
mucha capacidad de crecer y la mayoría se concentra alrededor de una media que no es
muy elevada (véase el gráfico 1 con el histograma de tasas de crecimiento). En el largo
plazo, estos comportamientos crean países ricos y pobres. Aunque las fluctuaciones de
corto plazo, como la crisis mundial de 2008-09, preocupan a una gran parte de los econo-
mistas, académicos, prensa y políticos, son las diferencias de largo plazo acumuladas las
que tienen mayor impacto en los niveles de vida de la población.
Estas ideas pueden ser vinculadas a la observación de las recientes tasas de creci-
miento del PBI per cápita del Perú. En promedio, el PBI per cápita ha crecido a una tasa
de 5,6% entre 2005 y 2009, frente a 3,8% en la década de los noventa, y decayó 2,0%
en la de 1980. En particular, la tasa de crecimiento de los últimos años reflejaría que,
partiendo el Perú de un ingreso real promedio per cápita relativamente bajo, las reformas
2
Véase el Informe de la Comisión para el Crecimiento y el Desarrollo y el capítulo 1 del volumen I de las
Notas de Política: Perú en el umbral de una nueva era.

Gráfico 1
Crecimiento del PBI per cápita 1960-2000
4%
3%
2%
frecuencia

1%
0%
-10 -8,5 -7 -5,5 -4 -2,5 -1 0,5 2 3,5 5 6,5 8 9,5 11 12,5 14 15,5 17
Tasas de crecimiento
Fuente: Banco Mundial, Indicadores de Desarrollo Mundial.
Nota: Parte sombreada representa la dispersión con respecto a la tasa promedio de crecimiento.
económicas realizadas en los últimos veinte años han gestado un horizonte de crecimiento
potencial de largo plazo más alto al que se tenía en los ochenta, cuando la vulnerabilidad
macroeconómica le impedía crecer.
Aunque las perspectivas de crecimiento de la economía peruana son hoy muy favo-
rables, lo hecho hasta ahora en política económica o reformas no es suficiente para soste-
ner tasas de crecimiento tales que permitan reducir más rápidamente la pobreza y mejorar
en general los niveles de vida de la población, sobre todo tratándose de una sociedad de
oportunidades económicas y sociales muy desiguales, propensa a conflictos y en un terri-
torio con una integración física insuficiente.
En general, la teoría neoclásica y la nueva teoría de crecimiento económico endógeno
incluyen como determinantes de la tasa de crecimiento de largo plazo las políticas guber-
namentales con relación al manejo macroeconómico; la seguridad ciudadana y jurídica; el
acervo de infraestructura y de capital humano; la provisión de protección de los derechos de
propiedad, clima de negocios, la profundidad de los mercados financieros y la integración a
la economía mundial, entre otros. Asimismo, estas políticas interactúan con las decisiones
del sector privado (por ejemplo, tasas de ahorro, oferta de mano de obra o tasa de fertilidad)
y con elementos exógenos, como son las fluctuaciones de los términos de intercambio, de
impacto importante para una economía pequeña y abierta como la peruana.
En el caso del Perú, las reformas económicas llevadas adelante en las últimas dos
décadas en ámbitos como los mencionados, unidas a la eliminación del terrorismo, a
reglas de juego más estables, a los favorables términos de intercambio y al crecimiento
económico mundial, han contribuido al registro de tasas relativamente altas y continuas de
crecimiento en los últimos años,3 lo que ha permitido generar empleo, reducir los niveles
de pobreza y mejorar el bienestar de la población en general. Incluso, la consolidación
de las reformas ha dado un nuevo molde al comportamiento y expectativas del sector
privado, lo que se aprecia hoy en una inversión privada que, con excepción del 2009, ha
tendido a robustecerse desde el 2002 (véase el gráfico 2).
Sin embargo, la historia del Perú no ha sido siempre así. Para todo fin práctico, el
lapso de los años sesenta a los noventa fue de un cuarto de siglo perdido. No fue sino
hasta el 2005 que se recuperó el nivel de ingreso real per cápita obtenido en 1981 (véase
el gráfico 3).4 Los ciclos de crisis de esos años estancaron al Perú y lo dejaron atrás, mien-
tras otros países en desarrollo tomaban el camino que el Perú pudo y debió elegir. Al res-
pecto, Loayza (2008) señala que “El deterioro del crecimiento económico sufrido en los
años setenta y exacerbado en los ochenta está explicado por un empeoramiento notable
de la productividad, que obviamente no se relaciona con la involución tecnológica sino
más bien con el mal uso y desperdicio de los recursos productivos” (p. 14).5
3
Excepto el 2009 en que la tasa de crecimiento real de la economía fue solo de 0,9% debido a la crisis
global, hecho que implicó una tasa per cápita negativa para ese año.
4
Se puede también sostener que hacia principios de los noventa el ingreso per cápita del Perú había caído a
niveles inferiores al obtenido en 1960. Más específicamente, en 1960 el ingreso per cápita de un peruano
era de US$1 647 (valores constantes del 2000). Para 1992, es decir 32 años más tarde, ese ingreso había
caído a US$1 622 (valores constantes del 2000). Esos años se perdieron para siempre.
5
Loayza (2008) resume las políticas inconsistentes aplicadas entre 1960 y 1990, describe estadísticamente
el rezago del crecimiento peruano respecto de otros países y mide las principales fuentes del crecimiento
de 1990 en adelante.

Gráfico 2
Inversión privada 1980-2010
(Porcentaje del PBI)
24
22,5
22,1
22 21,5 21,5
20 19,9
Porcentaje del PBI
19,4 19,4
19,0
18,2 18,2
18 17,7
16,9
16,4 16,3 16,4
16 15,5 15,1 15,5
14,7 14,6 14,8 15,0
14,0 14,1
14 13,7
12,9 12,9 12,9 13,1
12,3 12,4
12
10
1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 2007 2010*
* Estimado
Fuente: Reporte de inflación del Banco Central de Reserva del Perú (BCRP), diciembre 2010.
Elaboración propia.
Gráfico 3
PBI real per cápita 1960-2010*
(Dólares estadounidenses del 2000)
3500
2010 = US$3137
3000 1981 = US$2358
2005 = US$2350
2500
2000
1500
1000
1960 1970 1980 1990 2000
* Estimado
Fuente: Reporte de inflación del BCRP, diciembre 2010, e INEI.
Estos fueron años vinculados a políticas macroeconómicas inconsistentes, el incum-

plimiento de contratos (como el incumplimiento del pago de la deuda externa), una redu-
cida exposición de la economía a la competencia internacional y distorsiones en muchos
mercados, expresadas en la gran intervención del Estado en la economía, los controles de

precios, el tipo de cambio, las tasas de interés, así como los precios de servicios públicos,
alimentos y combustibles, principalmente.
Este cuarto de siglo perdido implicó la caída en el nivel de ingreso per cápita de
la población a lo largo de los ochenta, y una recuperación en la primera mitad de los
noventa pero se estanca en su segunda mitad. La caída en los ochenta bajó el ingreso per
cápita hasta los niveles de los años sesenta, es decir un retroceso de tres décadas. Hacia
mediados de los noventa empieza la recuperación, y como muestra el gráfico 3, una recu-
peración muy acelerada y constante a partir de la década del 2000. Durante los veinti-
cinco años desperdiciados desde inicios de los sesenta a mediados de los noventa, el Perú
“perdió” la batalla con otros países de Latinoamérica y con el mundo en lo que respecta
al crecimiento del ingreso per cápita, y por ende, de su desarrollo económico y social. El
gráfico 4 muestra la relación del índice del PBI per cápita del Perú, y de los promedios
regionales, con respecto al índice del PBI per cápita de Estados Unidos. Como se aprecia
en el gráfico, no solo la senda de los índices de todos los grupos regionales es inferior a
la de Estados Unidos, sino que la del Perú está por debajo de todas las otras en todos los
años y estancada con relación a las sendas ascendentes de Estados Unidos, de los países
de la OCDE y de la de los europeos de la zona del euro. Incluso es inferior a la senda del
per cápita del promedio de los países de Latinoamérica y el Caribe.
Gráfico 4
Índice del PBI per cápita 1980-2009
(Base PBI per cápita de Estados Unidos 1985=100)
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008
Euro Area Unión Europea

América Latina y el Caribe (solo en desarrollo) América del Norte
Miembros de la OECD Mundo
Estados Unidos Perú
Esto hizo que por muchos años el Perú, en vez de converger en términos de ingreso
per cápita, divergiera con respecto a países más avanzados, y pusiera en riesgo su desa-
rrollo (véase el gráfico 5).

Gráfico 5
Crecimiento del PBI per cápita real en el Perú menos crecimiento
promedio en la OCDE (1960-2009)
Puntos porcentuales. Valores positivos indican convergencia
15
Convergencia
10
-5
-10
Divergencia
-15
-20
1960 1970 1980 1990 2000
El Perú ha sido uno de los países latinoamericanos que más ha crecido en el último
decenio, pero no ha alcanzado el ritmo habitual de regiones líderes como Asia Oriental o
Meridional o Europa Central. Desde el 2000 el producto per cápita en el Perú ha crecido
más rápidamente que la mayoría de países latinoamericanos, promediando un 3,8% (y un
5,6% de 2005 a 2009). Como se muestra en el cuadro 1, en la década pasada solo Panamá
superó al Perú en crecimiento dentro de la región latinoamericana. En la última década,
la economía peruana se sitúa en el puesto número 55 de 200 países en el ranking de
crecimiento económico per cápita mundial. Este desempeño contrasta con el de décadas
anteriores, por ejemplo el de la década de los ochenta, en la que el Perú se situó en el
puesto número 144 de 167 países. La mejora del desempeño en materia de crecimiento ya
se empezó a dar en los noventa, cuando por primera vez desde que existen datos compa-
rables el Perú creció por encima de la tasa de crecimiento de la economía mundial. Si bien
la mejoría en el desempeño ha sido sustancial, también hay que notar que el crecimiento
per cápita del Perú aún está lejos del observado en algunas de las economías emergentes
más dinámicas como China o India, que, dado su tamaño, empujan el crecimiento pro-
medio en regiones como Asia Oriental y el Pacífico (8,9%), o de Asia Meridional (6,1%),
ambas por encima del registrado en el Perú en los últimos años.
III. Desafíos
El Perú sería hoy un país muy diferente si no se hubiese perdido ese cuarto de siglo
en el cual el ingreso per cápita no creció. Como sabemos, el Perú creció solo al 0,6%

Cuadro 1
Crecimiento del PBI per cápita en perspectiva comparada
1960-69 1970-79 1980-89 1990-99 2000-09 2005-09

Perú 2,3 1,1 -2,0 1,4 3,8 5,6
Ranking 64 100 144 98 55 24
(en el mundo) (de 114 (de 132 (de 167 (de 195 (de 200 (de 194
países) países) países) países) países) países)
Ranking 12 22 24 20 2 5
(en América Latina y el Caribe) (de 25 (de 29 (de 31 (de 33 (de 33 (de 30
países) países) países) países) países) países)
Mundo 3,4 2,1 1,3 1,2 2,0 1,1
América Latina y el Caribe 2,5 3,2 -0,3 1,3 2,2 2,6
Asia Oriental y el Pacífico 1,6 5,0 6,0 6,8 8,0 8,9
Europa y Asia Central n.a. n.a. n.a. -2,6 4,9 3,8
Oriente Medio y Norte de África 4,4 3,5 -0,7 2,0 2,4 3,0
Asia Meridional 3,7 0,6 3,2 3,3 5,0 6,1
África Subsahariana 2,1 1,3 -0,7 -0,7 2,0 2,5
Otro países de América Latina y el Caribe con crecimiento superior al Perú en 2005-2009
Argentina 2,6 1,3 -2,1 3,2 2,6 5,8
República Dominicana 1,5 5,4 1,5 3,1 3,6 5,9
Panamá 5,0 2,0 -1,3 3,5 4,0 6,4
Uruguay 0,2 2,3 0,1 2,6 2,6 5,7
Otros países
Brasil 3,0 5,9 0,8 0,1 2,1 2,6
Chile 2,0 0,9 2,7 4,7 2,6 2,3
China 0,9 5,3 8,2 8,8 9,6 10,8
India 4,2 0,6 3,4 3,7 5,5 6,8
anual entre 1960-2000, pero su crecimiento fue tan fuerte en la última década que, si
se considera el período 1960-2009, dobló dicha tasa al 1,2%. Si el Perú hubiese crecido
durante los últimos cincuenta años a una tasa más alta, ¿cual sería hoy su nivel de ingreso
per cápita?
El cuadro 2 nos muestra las bondades de la capitalización de las tasas de crecimiento
altas sostenidas por un largo tiempo, y lo que hubiese sido el ingreso per cápita del Perú
a distintas tasas de crecimiento. Se contrastan tanto la tasa realizada como la observada
en los últimos años, indicándose además cuánto mayor sería el ingreso per cápita de los
peruanos (en porcentaje), qué nivel dentro del ranking mundial hubiese alcanzado el Perú
y se comparan los resultados con los ingresos per cápita de otros países del mundo.6
Como puede apreciarse, el impacto de la capitalización de las tasas de crecimiento
económico en un período largo es muy significativo. Incluso a tasas un poco más altas
de las logradas, por ejemplo al 2%, el Perú hubiese alcanzado un nivel de ingreso per
cápita parecido al de Brasil. A tasas similares a las de la última década, es decir al 3,8%,
el Perú hubiese tenido un ingreso per cápita de US$10 630 (dólares del 2000), casi 250%
superior al actual, y avanzado cuarenta escalones en el ranking mundial. Finalmente, una
tasa de crecimiento económico equivalente a la lograda entre 2005-09, es decir de 5,6%,
6
Usamos una tasa máxima del 7% pues el Perú ha logrado crecer a una tasa mayor en tres de los últimos
cuatro años. Solo en el 2009 no lo consiguió debido a la crisis global.

Cuadro 2
Efecto de la capitalización sobre el PBI per cápita 1960-2010
Tasa de crecimiento PBI per cápita Porcentaje mayor Ranking Alrededor del PBI
del PBI per cápita en 2010 (millones al ingreso realizado mundial per cápita (2009)
US$ del 2000) en 2010 al 2009 de este país
1,2 3137 - 69 Perú

2 4433 41 58 Brasil
3 7220 130 39 República Checa
3,8* 10 630 239 29 Lituania
4 11 704 273 28 Portugal
5 18 886 502 23 Italia
5,6** 25 111 700 17 Canadá
6 30 336 867 9 Dinamarca
7 48 513 1446 2 Noruega
* Crecimiento promedio del Perú en el período 2000-09.
** Crecimiento promedio del Perú en el período 2005-09.
mantenida por los últimos cincuenta años, hubiese colocado al Perú en el lugar 17 del
ranking mundial, con un ingreso per cápita de aproximadamente US$25 111 (dólares del
2000) y alrededor del nivel de Canadá. Este ejercicio, aunque solo ilustrativo, pretende
mostrar las bondades de un crecimiento alto sostenido y sus efectos de largo plazo. Con
estos niveles de ingreso, la pobreza y desigualdad del Perú podrían ser mucho más bajas
y su nivel de educación y desarrollo de infraestructura mucho mejores. Por cierto, Fran-
cia estaba en el lugar 21 del mundo con un ingreso per cápita de US$22 280 (dólares del
2000) y el Perú hubiese convergido a su nivel de ingreso creciendo a una tasa inferior a la
de los últimos cinco años.
Nótese, por ejemplo, que si hacemos este ejercicio sobre un período más corto, como
el lapso 1982-2010, es decir desde el año en que el ingreso per cápita del Perú empezó a
caer significativamente (véase el gráfico 3), el Perú tendría un ingreso per cápita cercano a
Brasil (creciendo al 2%), próximo a Costa Rica o Venezuela (creciendo al 3%) o superior
al de Chile o México (creciendo al 3,8%).
La lección fundamental que dejan estos ejercicios es que, independientemente de
que la tasa de crecimiento efectiva pueda verse afectada por factores externos —p. ej.
fluctuaciones de los términos de intercambio en los mercados de materias primas o de
flujo de capitales—, la evidencia empírica muestra que, a partir de la introducción en
1990 de una política macroeconómica consistente y disciplinada y con una economía
más abierta y mercados más libres, se dieron las condiciones para crecer a tasas relati-
vamente altas y sostenidas, lo que ha venido asociado a aumentos de la productividad y
reducción de la pobreza. Y los resultados, aunque importantes, pudieron ser mejores. Sin
embargo, el espacio para seguir haciendo reformas que contribuyan a reforzar los efectos
de convergencia absoluta (crecer a tasas mayores que países más ricos) y de convergencia
condicionada (crecer a tasas altas con relación a la tasa de largo plazo) es vasto, particu-
larmente en lo que se refiere a reformas de tipo microeconómico.
Mirando hacia el futuro, el Perú necesita mantener las tasas de crecimiento de los
últimos años por un período largo para poder cerrar la brecha de ingreso con países de
América Latina y el Caribe (ALC) y otras naciones más desarrolladas. No obstante, aun-

que como meta ello constituye un gran desafío, el reto operativo es llevar a cabo las refor-
mas necesarias en un contexto de problemas críticos de consenso y coordinación dentro
del Estado peruano. Por tratarse de una economía pequeña y abierta, vulnerable a even-
tuales choques externos que afectan negativamente su crecimiento, se requiere no solo
mantener una política macroeconómica consistente, profundizar la integración comercial
al mundo y promover la competencia en su mercado, sino también aplicar políticas com-
plementarias que capitalicen la economía en infraestructura, capital humano y financiero,
competencia e institucionalidad, campos en los cuales se presentan los mayores proble-
mas de consenso y coordinación (la sección IV de esta nota se ocupa de estos temas).
Por ahora, el foco está en cómo se vería el PBI per cápita del Perú en un horizonte
de largo plazo a futuro, como el 2050, si se mantuvieran tasas tan altas como las expe-
rimentadas en los últimos años. Considerando como punto de partida el 2009,7 ¿a cuál
posición podría llegar el Perú si pudiera mantener una tasa alta de crecimiento hasta el
2050? ¿Cuál sería su PBI per cápita? ¿A nivel de qué países de ALC u otras regiones
estaría? Estas preguntas son interesantes porque aunque el pasado no se puede cambiar, y
el Perú tiene un ingreso per cápita de US$3137 (dólares del 2000) en 2010 en vez de los
números calculados en el cuadro 2, el futuro no está escrito sino en las manos de todos los
peruanos. Estos últimos años demostraron que sí se puede crecer a tasas altas por algún
tiempo sostenido y lograr buenos resultados. El Perú está en el umbral de una nueva era y
tiene la capacidad de escribir un futuro mejor en el cual el país crezca a tasas altas y sos-
tenidas y todos los peruanos se beneficien. ¿Cuál sería el impacto de crecer a tasas altas
y sostenidas por los próximos cuarenta años? Sin duda, un país diferente, más rico, más
desarrollado, más equitativo, y más incluyente. ¿Por qué decimos esto último? Porque a
pesar de no haberse logrado cerrar por completo las brechas en los últimos años, se ha
avanzado considerablemente en la lucha contra la pobreza y algo, aunque sea poco, en la
lucha contra la desigualdad. Los años de auge de la segunda mitad de la década pasada
mostraron que sí es posible avanzar, aunque se necesita hacer más para mejorar los resul-
tados en materia de indicadores sociales y que las bondades del crecimiento alto lleguen
a todos los peruanos.8
El gráfico 6 muestra solo algunas rutas de crecimiento para el Perú y las compara con
Brasil y Chile para ilustrar dinámicamente posibles rutas de crecimiento basadas en las
tasas logradas por los distintos países en los últimos años. Nótese la diferencia que hace
para el Perú crecer a una tasa del 3,8% contra una del 5,6%.
Lo que todos estos ejercicios quieren poner de relieve es que alcanzar los niveles de
ingreso per cápita alto, como en los países desarrollados, referente sobre el cual comparar
los niveles de bienestar en general, requeriría de tasas relativamente elevadas y un lapso
prolongado. De ahí la importancia de no solo mantener las políticas públicas que ya han
contribuido al crecimiento económico, sino de introducir otras que permitan sostenerlo a
ritmo alto. De lo contrario, lo ganado en la reducción de la pobreza y otros indicadores de
7
No se tomó el año 2010 como punto de partida por falta de información sobre el PBI per cápita de otros
países con los cuales hacer comparaciones.
8
Para mayor información, véase en este mismo volumen las notas de política Una década de reducción de
pobreza y de ampliación de oportunidades, y Avanzando hacia la educación que queremos para todos los
niños y niñas del Perú, así como la nota de política del Volumen I, Desarrollo de habilidades humanas
para un Perú más próspero y más equitativo.

Gráfico 6
Escenarios de crecimiento del PBI per cápita 2010-2050
(Dólares del 2000)
30 000
25 000
20 000
15 000
10 000
5 000
0
2010
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
2042
2044
2046
2048
2050
Perú 3,8 Brasil 2,1 Chile 2,6 Perú 5,6

desarrollo no solo podría revertirse sino que se correría el riesgo de retornar a los tiempos
que generaron el cuarto de siglo perdido.
IV. Opciones de política

Como ha sido señalado, el crecimiento económico está asociado a un variado conjunto
de condiciones y políticas. Aun cuando en lo fundamental la política macroeconómica ha
mantenido consistencia en los últimos veinte años, el grado de apertura de la economía ha
ido en aumento y prima la competencia en los mercados, la agenda pendiente en los otros
temas es aún amplia. Al respecto, sin pretender ni poder ser exhaustiva, esta nota propone
algunas líneas de políticas públicas que aportarían mucho al mantenimiento de tasas de
crecimiento elevadas y, a la vez, a la protección contra el riesgo de la parte negativa de las
fluctuaciones de los términos de intercambio.
Sobre esto último, es importante destacar que diversificar su oferta, aun dentro de
parámetros posiblemente estáticos de su ventaja comparativa, como pueden ser la pro-
ducción a gran escala y diversa de productos derivados de materias primas o de servicios
como los de turismo cultural, le sirve al país como instrumento para aliviar los choques
externos negativos sobre su economía. Sin embargo, plasmar esta visión dentro del Estado
requiere de un consenso lo suficientemente claro para que esta quede institucionalizada.
Entre las políticas públicas que podrían considerarse más relevantes para ayudar al Perú
a mantener altas tasas de crecimiento por un período largo de tiempo, están las siguientes:9
9
Véase en este volumen las notas de política específicas que profundizan en estos temas, así como en

• Reforma del Estado con el objetivo de hacerlo más eficiente. Es más fácil decir
esto que hacerlo, pues los fracasos institucionales en lograr consensos y coordina-
ción dentro del Estado para generar prospectiva y priorización de objetivos, así como
establecer vehículos adecuados en materia de políticas, procedimientos y comporta-
mientos para el logro de objetivos, siguen constituyendo un problema. Esta reforma
pasa por ámbitos tan diversos y complejos como la modificación del servicio civil
(reglas de meritocracia y remuneraciones), el ajuste del tamaño y rol del Estado, una
interacción más institucional entre el gobierno central y los gobiernos subnaciona-
les, entre otros.
• Mayor y mejor oferta de infraestructura y fortalecimiento del marco institu-
cional de inversión pública y privada. Como la expansión de la infraestructura
física en cantidad y calidad suficiente (p. ej. redes de transporte en todos sus modos,
de energía, telecomunicaciones, agua y desagüe) es un aspecto crítico para el creci-
miento económico, resulta importante que las bases institucionales de su provisión
pública y privada sean las adecuadas.
En cuanto a la inversión pública, a fin de garantizar la eficiencia y oportunidad de
las obras públicas, se requiere un refuerzo institucional significativo en capacida-
des, remuneraciones y articulación de las unidades relevantes que intervienen en
el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). Sin tal refuerzo, el Ministerio de
Economía y Finanzas (MEF) y las Oficinas de Programación de Inversiones (OPI),
Unidades Formuladoras (UF) y Unidades Ejecutoras (UE) de los ministerios de
líneas, gobiernos regionales y gobiernos locales componentes del SNIP difícilmente
podrán realizar un trabajo prospectivo que priorice proyectos bajo una óptica ade-
cuada y una estrategia eficiente de desarrollo regional. Además, la inversión pública
en infraestructura no debe poner en riesgo la salud fiscal del país.
En el ámbito privado, el esfuerzo debe centrarse más en mejorar las bases meto-
dológicas, normativas e institucionales del sistema de concesiones de proyectos
públicos o bajo iniciativas privadas (p. ej. metodología del comparador público-
privado, estandarización o transparencia de procesos y contratos), de manera de
limitar los comportamientos oportunistas o corruptos que acarrean el desperdicio
de recursos escasos. Una tarea adicional en este campo es el fortalecimiento de la
capacidad supervisora y la autonomía institucional de las reguladoras.
• Mejoramiento del capital humano mediante el fortalecimiento de los niveles
de educación pública. Aunque se trata de un tema complejo que es preciso abordar
desde diversos ángulos, más institucionales que remunerativos, las externalidades
positivas de este esfuerzo son inmensas. El nivel de educación escolar en el Perú es
muy bajo (el país quedó penúltimo en la última evaluación PISA), hecho que genera
un cuello de botella importante para poder participar de una oferta laboral diversa,
de mayor valor agregado y relativamente más sofisticada, que genere bienes y servi-
cios para el mercado interno o de exportación. El alto crecimiento del año 2010 ya
enfrenta importantes limitaciones de mano de obra calificada en las áreas de mayor
crecimiento como construcción, manufactura y servicios.
algunos otros de importancia para el Perú.

• Profundización de la apertura comercial. La contribución esperada de la aper-
tura comercial sobre el crecimiento económico no es la aceleración de la tasa de
crecimiento sino la elevación a manera de “salto” de la senda de este. Los mayores
avances en materia de liberalización de bienes y servicios tuvieron lugar a inicios
de los años noventa y las reducciones arancelarias recientes sitúan las tasas de
importación de bienes en 13%, 6% y 0%, concentrando esta última el 74% de
la importación, dentro de los cuales está el 100% de los bienes de capital. Sin
embargo, hay que continuar reduciendo aranceles unilateralmente y tender hacia
una mayor uniformidad, de manera de seguir elevando la senda de crecimiento,
promover una mayor competencia, una asignación más eficiente de recursos y
mayor bienestar a la población. Se requiere también reformar el esquema de resti-
tución de derechos arancelarios (drawback) para que cumpla su función en forma
eficiente, con equidad y a menor costo.
• Fortalecimiento de la seguridad ciudadana y la seguridad jurídica. La atrac-
ción de inversión privada y el respeto al Estado de derecho son objetivos de Estado
importantes con relación al impulso del crecimiento económico. Consecuentemente,
el fortalecimiento de la seguridad jurídica y ciudadana requiere un tratamiento prio-
ritario, sea dentro de una reforma del Estado amplia o focalizada.
• Promoción de una mayor flexibilidad laboral. Una manera de estimular la pro-
ducción y el empleo es contar con un mercado laboral flexible. Aunque el balance de
la relación entre dicha flexibilidad y la protección laboral es a menudo delicado, es
reconocido que en el Perú los costos laborales no salariales son relativamente altos:
costos por tiempo de vacaciones, asignaciones, gratificaciones, pagos por compen-
sación por tiempo de servicios y costos de despido. En particular, el sobrecosto no
salarial actual para la microempresa es de 13,2% sobre la remuneración mínima
vital, de 41% para la pequeña y de 72% para la mediana y gran empresa. Frente a tal
dispersión de sobrecostos, la tarea es hallar consensos que permitan una mayor flexi-
bilidad, a la vez que protejan los beneficios laborales que los trabajadores demandan
(p. ej. seguridad social en salud y pensiones).
• Profundización de los mercados financieros. Se estima que el mercado de capi-
tales peruano es pequeño y poco líquido. Como señala la nota de política sobre
la situación actual del mercado de capitales peruano, las cuestiones internas más
relevantes vinculadas a su relativamente reducido tamaño son: (i) los aspectos orga-
nizacionales de las empresas peruanas, (ii) el alto costo relativo de las emisiones,
(iii) una curva de referencia incompleta, (iv) la reducida participación de los ins-
trumentos hipotecarios, y (v) la escasa competencia en el sistema privado de fon-
dos de pensiones. Al respecto, las principales opciones de política serían introducir
claridad y simplicidad en los procedimientos para incorporar un activo al mercado;
hacer más claras y predecibles las regulaciones e intensa la supervisión; introducir
una mayor competencia en el mercado de pensiones y flexibilizar los requisitos para
la inversión de activos.
• Institucionalización de políticas coordinadas para afrontar el cambio climático.
El tratamiento de este tema es aún muy incipiente en el Perú a nivel del Estado y la
sociedad, al igual que la base institucional estatal en la cual se mueve (el Ministerio
del Ambiente es nuevo y pequeño y el Ministerio de Economía y Finanzas no lo ve
como apremiante). De ahí la relevancia de dar forma a un marco institucional que lo

trate adecuadamente. Considerando que el Perú es uno de los países en primera línea
que podría sufrir las consecuencias del cambio climático (p. ej. por los deshielos y
escasez futura de agua en las cuencas de la sierra y la costa), no hacerlo impondría
altos costos para un crecimiento sostenible futuro.
V. Conclusiones
El Perú ha hecho un gran esfuerzo en las últimas dos décadas para ordenar el manejo
de su economía, introduciendo a inicios de los noventa una política macroeconómica
prudente y consistente, y consolidando una economía de mercado más abierta a la com-
petencia internacional. Sin embargo, pese a que el crecimiento del PBI per cápita en los
últimos años ha sido relativamente elevado, no basta con persistir en estas políticas o
profundizarlas para seguir reduciendo los niveles de pobreza y desigualdad de oportuni-
dades económicas y sociales existentes. El alto crecimiento económico, como el experi-
mentado en los años recientes, es la mejor herramienta para disminuir significativamente
la pobreza e impulsar el desarrollo.
Mantener las políticas de estabilidad macroeconómica es condición necesaria mas
no suficiente para seguir creciendo a tasas altas en forma sostenida. Ahora se necesita
avanzar la agenda de reformas microeconómicas que impulsarán al Perú hacia adelante
y que permitirán un desarrollo más incluyente. En vista de la propensión a conflictos
sociales asociados a necesidades insatisfechas, en particular en determinadas regiones del
país, se consideran fundamentales este último tipo de reformas. En la medida en que sean
llevadas a cabo reformas significativas en áreas tales como las instituciones del Estado
para hacerlo más eficiente y que gane credibilidad ante el electorado; la provisión de
infraestructura física a los niveles que el país requiere y demanda, y el mejoramiento del
capital humano para impulsar la productividad, el país podrá encontrar la senda del cre-
cimiento alto sostenible. Otras áreas de reforma como una mayor profundización finan-
ciera, una mayor seguridad ciudadana y jurídica, y una mayor flexibilidad laboral, son
también importantes para asuntos que el país necesita atender.
La agenda de reforma del Estado y el incremento del capital físico y humano del país
no solo permitirán acortar los plazos de convergencia del PBI per cápita del Perú hacia los
niveles de las economías más desarrolladas, sino que la economía estará más protegida
frente a los efectos negativos de los choques externos y podrá gozar de las condiciones
necesarias para permitir el desarrollo más rápido, más amplio y más compartido que
todos los peruanos quieren.
El Perú “perdió” un cuarto de siglo en el cual su desarrollo no avanzó a las tasas
deseadas y como hubiese podido y hubiese debido ser. Esto no debe repetirse. Los logros
de los últimos años son muy importantes, pero también lo son los desafíos aún existentes
en materia de desarrollo. El Perú está en el umbral de una nueva era y las bases están sen-
tadas para crecer y lograr un progreso compartido. Está en manos de todos los peruanos
seguir la senda que lleve al Perú hacia el futuro que todos queremos.

VI. Bibliografía
Acemoglu, Daron, Simon Johnson y James Robinson (2004). Institutions as the Funda-
mental Cause of Long-Run Growth. Cambridge, MA: MIT.
Barro, Robert J. (1997). Determinants of Economic Growth, a cross country empirical

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Loayza, Norman (2008). El crecimiento económico en el Perú. Economía, vol. XXXI, n.º
61. Lima: Pontifica Universidad Católica del Perú.
Ledesma, Alan (2010) Crecimiento potencial y productividades de factores. Moneda, n.º

145. Lima: Banco Central de Reserva del Perú.

2. Reglas fiscales y estabilidad
macroeconómica
Guillermo Ferreyros y Eduardo Moreno
Resumen
Esta nota de política económica revisa la experiencia peruana con respecto a la imple-
mentación de reglas fiscales a nivel nacional y subnacional. En el ámbito nacional la regla
fiscal ha contribuido a la consolidación de las finanzas públicas, pero no ha evitado el
manejo procíclico de la política fiscal. A nivel subnacional, las reglas no han sido efec-
tivas debido al alto incumplimiento y limitaciones en la información necesaria para el
seguimiento oportuno del desempeño financiero de los gobiernos subnacionales. Ante este
diagnóstico, se propone modificar la norma y establecer reglas contracíclicas que estabi-
licen el crecimiento del gasto público nacional, así como el establecimiento de sanciones
efectivas por el incumplimiento de la normativa en el nivel subnacional.
I. Introducción
En diciembre de 1999 se promulgó la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal, Ley 27245,
posteriormente denominada Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF), norma
que estableció por primera vez en la historia fiscal del Perú el principio de que las finanzas
públicas deben administrarse en forma disciplinada, conteniendo la acumulación de deuda
pública mediante límites numéricos para el déficit fiscal (1% del producto bruto interno -
PBI) y para el crecimiento del gasto público.
La norma también dispuso que el manejo fiscal sea de pleno conocimiento de
los ciudadanos, es decir transparente, y que posea una perspectiva de mediano plazo.
Para ello creó el Marco Macroeconómico Multianual (MMM), documento en el que el
gobierno anuncia su política fiscal y sus previsiones macroeconómicas para los siguien-
tes tres años, proyecciones que se utilizan en la elaboración del Presupuesto Anual de
la República.
Además, se creó el Fondo de Estabilización Fiscal como un mecanismo de autoseguro
en el que se acumulan recursos para períodos de emergencia, cuando el acceso del Estado
al mercado de capitales suele ser limitado, con el fin de evitar ajustes fiscales contractivos
en el evento de una recesión.
Finalmente, para promover la coordinación entre el manejo fiscal y el monetario y
aumentar la credibilidad de los anuncios de política gubernamental, la norma estableció
Nota 2. Reglas fiscales y estabilidad macroeconómica 19

que la aprobación del MMM requiere de la opinión técnica previa del Banco Central de
Reserva del Perú (BCRP), la que debe incluir un análisis de la consistencia de la política
fiscal propuesta en el MMM con las previsiones del BCRP respecto de la balanza de pagos
y con su política monetaria. Asimismo, el BCRP evalúa el cumplimiento ex post de las
reglas fiscales.
De esta forma, la Ley buscaba favorecer la consolidación fiscal, hacer previsible el
comportamiento económico del gobierno y mejorar la coordinación de las políticas eco-
nómicas, medidas que mitigarían la incertidumbre macroeconómica y promoverían un
mejor clima para la planificación de la inversión privada y el crecimiento.
Posteriormente, en el año 2003, ante el inicio del proceso de descentralización, se
introdujeron límites numéricos para el crecimiento del gasto y déficit primario de los
gobiernos regionales y locales, normas que junto a lo dispuesto en la Ley de Descentrali-
zación Fiscal constituyen las reglas fiscales aplicables a los gobiernos subnacionales. El
recuadro 1 detalla el contenido actual de la LRTF.
Recuadro 1
Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF)
Reglas macrofiscales
• El déficit del Sector Público No Financiero (SPNF) no será mayor a 1% del PBI.
• El crecimiento real del gasto de consumo (remuneraciones, bienes y servicios y pensio-
nes) del gobierno nacional no superará el 4%, medido con la meta de inflación del BCRP.
• La deuda total del sector público consolidado no aumentará más que el déficit de dicho
sector, corregido por diferencias atribuibles a variaciones en las cotizaciones entre mone-
das, emisión de nuevos bonos de reconocimiento, variaciones en los depósitos del sector
público consolidado y la deuda asumida por el sector público consolidado.
• En años de elecciones generales, el gasto no financiero del gobierno general entre enero
y julio no será mayor al 60% del presupuestado para el año. El déficit fiscal del sector
público consolidado del primer semestre del año será menor o igual al 40% del déficit
previsto para ese año.
Reglas para gobiernos subnacionales

• Los planes de desarrollo regional deben ser consistentes con el MMM.
• El endeudamiento externo solo puede contratarse con aval del Estado y, de ocurrir, solo
para proyectos de infraestructura, sujeto a los límites de la Ley de Endeudamiento y los
requisitos del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP).
• La relación deuda/ingresos corrientes no deberá superar el 100%. La relación servicio
de la deuda / ingresos corrientes deberá ser menor a 25% para los gobiernos regionales
(30% para los locales).*
• El promedio de los resultados primarios de los últimos tres años debe ser positivo.
• El incumplimiento de las reglas fiscales implica la reducción del acceso a recursos del
Fondo de Compensación Regional (FONCOR), el Fondo Intergubernamental para la
Descentralización (FIDE) y el Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN).
Reglas de Excepción
• En casos de emergencia nacional o crisis internacional el Congreso, a solicitud del Eje-
cutivo, puede suspender la aplicación de las reglas hasta por tres años. En la solicitud
* Límite introducido por la Ley Orgánica de Municipalidades

de dispensa el gobierno debe detallar los límites al déficit y al crecimiento del gasto que
pretende aplicar y las medidas a tomar para reducir el déficit en por lo menos 0,5% del
PBI cada año hasta llegar al límite de la ley.
• Si hay evidencia de reducción en el PBI real no resulta aplicable el límite de 1% del PBI
al déficit fiscal. Esta excepción solo puede durar un máximo de tres años siempre que
el PBI real no retorne al valor anterior al del PBI real que motivó la dispensa. En ningún
caso el déficit puede superar el 2,5% del PBI, y debe reducirse en 0,5% del PBI cada
año hasta retornar al límite de la Ley.
• Existe emergencia cuando el PBI cae durante tres trimestres consecutivos o se produce
un aumento en la tasa de interés internacional que incremente el servicio de la deuda
en más de 0,4% del PBI.
Fondo de Estabilización Fiscal (FEF)

Recursos
• Se acumula en el FEF el superávit presupuestal de libre disponibilidad del Tesoro Público.
• 10% de los ingresos líquidos de cada venta de activos por privatización.
• 10% de los ingresos líquidos por pago inicial por concesiones del Estado.
Usos
• Si el saldo del FEF supera el 4% del PBI, el exceso se destinará a reducir la deuda
pública.
• Si se prevé una reducción de ingresos en más de 0,3% del PBI, la reducción en exceso
de 0,3% del PBI podrá ser compensada con el uso de recursos FEF hasta por 40% de
su saldo.
• Se puede usar el FEF en situaciones de emergencia contempladas en las Reglas de
Excepción.
Marco Macroeconómico Multianual (MMM)

Contenido
• El MMM debe contener una declaración de principios de política fiscal con el detalle de
las operaciones del gobierno general y el déficit del SPNF, los lineamientos de la política
tributaria y las medidas que sustentan las proyecciones.
• Metas cuantitativas de política fiscal consistentes con los límites de la LRTF.
• Previsiones macroeconómicas (PBI, inflación, tipo de cambio, balanza comercial) y
fiscales (ingresos y gastos del gobierno general, proyectos de inversión, saldo de deuda
pública y proyección del servicio) y análisis de la sostenibilidad fiscal a mediano y largo
plazo.
• Compromisos ciertos y contingentes relacionados con las asociaciones público privadas
y las concesiones.
Medidas de corrección durante la ejecución anual

• Aprobado el presupuesto anual, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) deberá
trimestralizar los ingresos y gastos de las entidades bajo la LRTF.
• Si los ingresos acumulados en cualquier trimestre resultan inferiores a la trimestralización
en más de 1,5%, los gastos de los trimestres restantes se ajustarán hacia abajo en la
reducción ocurrida o se tomarán medidas compensatorias de ingresos. Estas medidas
no son aplicables si el crecimiento del PBI de los últimos cuatro trimestres es menor a
2% y si ello es consistente con las reglas macrofiscales de la LRTF.
Fuente: Elaboración propia

El cuadro 1 complementa el contenido de las reglas de nivel subnacional y consolida
las reglas aplicables a los gobiernos regionales y locales:1
Debe señalarse que, debido al Plan de Estímulo Económico aplicado el año 2009 para
mitigar el impacto de la crisis económica internacional, en el 2009 y el 2010 se modificaron
temporalmente las reglas numéricas de la LRTF tanto a nivel nacional como subnacional.
El límite para el déficit fiscal es de 2% del PBI y el límite para el crecimiento del gasto de
consumo del gobierno central es de 10% el 2009 y de 8% el 2010. El cuadro 1 muestra
los cambios a las reglas subnacionales.
Cuadro 1
Reglas fiscales que deben cumplir los gobiernos regionales y locales
REGLAS DE RESPONSABILIDAD Y TRANSPARENCIA FISCAL

Regla General Vigente 2009-2010
Razón saldo total de deuda
R1. respecto a los ingresos no mayor que 100% no mayor que 120%
corrientes netos.
Regiones: no mayor que
Razón servicio total de deuda Regiones: no mayor que 30%
25%
R2. respecto a los ingresos
corrientes netos. Municipios: no mayor
Municipios: no mayor que 35%
que 30%1
Promedio de resultado
R3. no negativo mayor que cero
primario en los últimos 3 años.
REGLAS DE LA LEY DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL

Regla General Vigente 2009-2010
Regiones: no mayor que 25%
Saldo de deuda de corto no mayor que 1/12 de los de los ingresos corrientes netos
R4.
plazo ingresos corrientes netos Municipios: no mayor que 30%
de los ingresos corrientes netos
Razón saldo total de deuda
sin garantía del Gobierno
R5. no mayor que 45% Suspendida
Nacional respecto a los
ingresos corrientes netos.
Razon servicio total de deuda
sin garantía del Gobierno
R6. no mayor que 25% Suspendida
Nacional respecto a los
ingresos corrientes netos.
crecimiento real del
Límite al crecimiento del crecimiento real del gasto de
R7. gasto no financiero no
gasto. consumo no mayor que 4%.
mayor que 3%.
Prohíbe gasto
Prohíbe gasto corriente
corriente que implique
que implique compromiso
R8. Regla Final del Mandato. compromiso de pago
de pago para la siguiente
para la siguiente
administración.2
administración.2
Regla de excepción para
R9. gastos en atención de No se aplica la regla R7. No se aplica la regla R7.
desastres naturales.
1/ Regla de la Ley Orgánica de Municipalidades.
2/ Excepto pensiones.
Fuente: Elaboración propia.
1
En el Perú, las reglas aplicables a los gobiernos subnacionales se encuentran en la Ley de Responsabilidad
Fiscal, en la Ley de Descentralización Fiscal y en la Ley Orgánica de Municipalidades.

Así, el diseño global (nacional y subnacional) de la regla fiscal peruana se encuentra
determinado por el objetivo de contener el endeudamiento público (nacional y subnacional).
En la experiencia internacional esta es una de las motivaciones principales para adoptar
medidas de esta naturaleza.
Este hincapié en la sostenibilidad fiscal incorporado en la LRTF se explica no solo
por la historia financiera del Estado, sino también porque un manejo fiscal prudente, que
minimice la probabilidad de que el fisco tenga que realizar ajustes sustanciales en tasas
impositivas o gasto público para honrar sus compromisos de pago, se traduce en una menor
volatilidad macroeconómica, la cual, como se aprecia en el gráfico 1, está asociada a tasas
de crecimiento más altas.
Gráfico 1
Volatilidad y crecimiento en el Perú
1950-2009
7,00
Tasa de crecimiento promedio del PBI
6,00 50
2000
5,00 50
4,00 90
70
3,00
2,00
1,00
,00
-1,00
-2,00
00 01 02 03 04 05 06 07 08 09
Desviación estándar de la tasa de crecimiento
Fuente: BCRP
Una menor deuda pública reduce la probabilidad de que el fisco se vea obligado a
realizar ajustes severos para cumplir con sus pagos en un entorno macroeconómico adverso.
Esto reduce la vulnerabilidad de la economía a choques exógenos con efectos negativos
sobre las cuentas fiscales, como caídas en los términos de intercambio o aumentos en la tasa
de interés. La LRTF se orienta a que el fisco contribuya a mantener una tasa alta de creci-
miento mediante la reducción de la incertidumbre y la volatilidad macroeconómica. Una
mayor tasa de crecimiento económico sostenible en el tiempo es una condición necesaria
para que el país pueda resolver múltiples problemas asociados a la desigual distribución
del ingreso y de oportunidades.2
2
De acuerdo con trabajos como los de Acemoglu y otros (2003), la combinación de alta volatilidad y bajo
crecimiento es endógena a la calidad de las instituciones presentes en el país. En este sentido, un mejor

Sin embargo, la regla fiscal peruana contiene también como objetivo de mediano plazo
el manejo contracíclico de la política fiscal. Ello se evidencia en el “Principio General”
de la LRTF, que indica que el “Estado debe asegurar el equilibrio o superávit fiscal en el
mediano plazo, acumulando superávit fiscales en los períodos favorables y permitiendo
únicamente déficit fiscales moderados y no recurrentes en períodos de menor crecimiento”.
De esta forma, puede argumentarse que los objetivos macroeconómicos de la LRTF son
que la conducta del Estado sea financieramente responsable y a la vez mitigar, en lugar de
amplificar, las fluctuaciones por las que atraviesa la economía.
Por ello, la presente nota revisa la experiencia del Perú con la regla fiscal y el espacio
que esta norma ha dado a los componentes de consolidación y disciplina, así como al de
respuesta al ciclo económico, para la formulación de la política fiscal de los últimos diez
años. Encontraremos que los resultados primarios obtenidos por el sector público bajo
esta norma han sido importantes para dar cuenta de la continua reducción de la razón
entre deuda pública y PBI; pero, al mismo tiempo, que la posición cíclica de la política
fiscal ha sido típicamente expansiva en períodos de auge y contractiva en períodos de
menor crecimiento, es decir, que la LRTF no ha eliminado el carácter procíclico de la
política fiscal del Perú. Ello se debería al uso de dispensas al cumplimiento de la regla
que limita el crecimiento del gasto público entre 2001 y 2005 y la modificación de esta
regla a partir de 2006.
II. Implementación de las reglas fiscales

Como resultado de choques adversos externos (crisis asiática de 1997, crisis de la deuda
rusa de 1998, crisis de la deuda brasileña de 1999) y domésticos (fenómeno El Niño de
1998, la economía entró en un período de menor crecimiento en el cual el déficit fiscal
aumentó considerablemente, pasando del equilibrio en 1997 a un déficit de 3,2% del PBI
en 1999, brecha que se financió fundamentalmente con los recursos provenientes de pri-
vatizaciones de años anteriores que no habían sido gastados.
Cabe señalar que el deterioro fiscal se debió no solo al menor dinamismo de la econo-
mía sino también a medidas expansivas de gasto público y a la concesión de exoneraciones
tributarias regionales y sectoriales.
La coyuntura de crisis de fines de los años noventa evidenció la vulnerabilidad de
la política fiscal y la necesidad de institucionalizar el manejo prudente de la hacienda
pública de modo que, en tiempos normales, se construya el espacio fiscal necesario para
implementar medidas contracíclicas cuando lo requiera la situación. Era además prioritario
introducir mecanismos creíbles de anuncio de retorno a posiciones fiscales sostenibles
luego de episodios temporales de aumento en el déficit fiscal. Fue en esta coyuntura que
se aprobó la LRTF en diciembre de 1999.
La evolución de las finanzas públicas desde el año 2000 muestra una continua
reducción en el déficit fiscal, solo interrumpida por el reciente episodio de crisis inter-
nacional que generó respuestas contracíclicas en las políticas fiscales a nivel global.
diseño del marco institucional de la política fiscal es una mejora en las instituciones que puede contribuir
a una mejor combinación de crecimiento y volatilidad.

Asimismo, desde el 2003 la deuda bruta del SPNF se ha reducido como porcentaje del
PBI (gráficos 2 y 3).
Gráfico 2
Resultado económico del SPNF
1999-2010
04
03
03
02 02
02
01
00
00 -01
-01
-01
-02 -02 -02
-02
-03 -03
-03 -03
-04
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Gráfico 3
Deuda bruta del SPNF
1999-2010
50
47 47 47
46 46
45 44
40 38
35 33
30
30
27
25 24 24
20
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Durante el período de implementación de las reglas fiscales pueden distinguirse

dos subperíodos de acuerdo con el desempeño de la economía: un subperíodo de
estancamiento económico 2000-02 en que el crecimiento fue bajo (promedio de
2,7% anual) y la consolidación fiscal incipiente puesto que cerrar el déficit en esas

circunstancias habría sido procíclico; y un subperíodo de crecimiento alto 2003-08
(crecimiento promedio de 7%) en el que se revirtió el déficit en superávit fiscal y se
redujo la deuda pública.
Tales episodios están marcados en el ámbito doméstico por la salida de la crisis polí-
tica que vivió el Perú desde el año 2000. Esta crisis interna prolongó el impacto adverso
sobre el crecimiento de las crisis internacionales de los años noventa.
En cuanto a la coyuntura económica internacional, en 2001-02 el dinamismo del
crecimiento económico mundial cayó debido al impacto del fin de la burbuja de precios
de acciones de alta tecnología. A partir de este hecho empezaron a mejorar las condiciones
financieras (tasas de interés internacional bajas) y comerciales (términos de intercambio
más altos) ligadas al mayor crecimiento mundial en 2003-08, lo que favoreció la mejora
en las cuentas del gobierno (cuadro 2).
Cuadro 2
Condiciones económicas
2000-2002 2003-2008
Crecimiento económico (promedio)
Perú 2,7% 7,0%
Mundo 3,3% 4,4%
Tasas de interés
Libor 3 meses (promedio) 4,0% 3,1%
Términos de intercambio
Var % promedio 0,5% 5,1%
Fuente: BCRP, FMI
En este contexto, a fin de identificar los factores detrás de la conducta fiscal se

ha realizado un ejercicio de descomposición de la variación de la deuda pública en
los factores automáticos asociados al crecimiento y el costo financiero de deuda del
gobierno y a los factores de política pública como el manejo del resultado primario del
SPNF (cuadro 3).3
Entre 1999 y 2010 la deuda bruta del SPNF se redujo en 23,6 puntos porcentuales,
pasando de 47,1% a 23,5% del PBI. De esta variación, 15,1 puntos porcentuales se expli-
can por el déficit primario del SPNF y el resto se debe a factores automáticos asociados
al crecimiento del producto, la apreciación del tipo de cambio y las variaciones de la tasa
de interés de la deuda pública.
Se observa que entre el 2000 y el 2003 la deuda pública aumentó debido a la gene-
ración de déficit primarios y por el impacto de la tasa de interés sobre la deuda pública. A
partir del 2003 y hasta el 2008 el fisco generó superávit primarios, los que, sumados a la
dinámica automática de la deuda, dan cuenta de la reducción del ratio de endeudamiento
público.
3
Se usó la descomposición propuesta en Fondo Monetario Internacional 2002 y 2003.

Cuadro 3
Saldo de la deuda pública
Ejercicio de descomposición de la variación de la deuda pública
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Acumulado
I. Deuda pública 47,1 45,5 45,9 46,7 47,1 44,3 37,7 33,0 29,7 24,1 27,2 23,5
Externa 37,8 36,0 35,1 36,5 37,1 35,1 28,1 23,8 18,7 15,1 16,2 12,9
Interna 9,3 9,5 10,7 10,2 10,0 9,2 9,7 9,2 11,0 9,0 11,0 10,6
II. Cambio en la deuda pública(=1+2+3) -1,6 0,4 0,8 0,4 -2,8 -6,6 -4,8 -3,3 -5,6 3,1 -3,6 -23,6
1.Déficit primario SPNF 0,8 0,4 0,1 -0,5 -1,0 -1,6 -4,2 -4,8 -3,9 0,3 -0,7 -15,1
Estructural 0,5 -0,6 -0,8 -1,3 -1,3 -1,1 -2,4 -2,1 -0,9 0,2 0,8 -8,9
Componente cíclico 0,3 1,0 0,8 0,8 0,3 -0,5 -1,8 -2,7 -3,0 0,1 -1,5 -6,2
2.Dinámica automática de la deuda -0,7 0,4 1,0 0,6 -2,6 -4,6 -3,0 -2,0 -1,8 1,0 -2,7 -14,4
por tasa de interés real 0,7 1,6 1,9 0,9 -0,7 0,7 -0,7 1,2 1,5 0,8 0,8 8,9
por crecimiento real -1,3 -0,1 -2,2 -1,8 -2,1 -2,7 -2,5 -2,6 -2,6 -0,2 -2,1 -20,3
por variación tipo de cambio S/. x US$ 1,2 0,2 0,1 -0,4 -0,7 -1,1 -0,2 -1,0 -1,2 0,5 -0,9 -3,6
por var. tipo de cambio US$ x otros -1,3 -1,3 1,2 1,8 0,8 -1,4 0,3 0,4 0,5 0,0 0,2 1,3
3.Variación de depósitos y otros -1,7 -0,4 -0,3 0,3 0,8 -0,4 2,5 3,5 0,2 1,7 -0,2 5,9

Así, alrededor del 64% de la mejora en la posición de la deuda pública es producto
de la evolución del déficit primario del SPNF. Sin embargo, en la medida en que el propio
déficit primario del gobierno es afectado por el entorno económico, para identificar mejor el
impacto del manejo de la política fiscal sobre la caída de la deuda pública se ha procedido
a estimar el componente estructural del déficit primario.
El déficit primario estructural representa el resultado que obtendría el sector público
si la actividad económica se encuentra en el nivel “potencial” o de tendencia” y los
precios de los principales productos mineros de exportación están en sus promedios
de largo plazo. Es una variable no observable cuya construcción requiere estimar la
elasticidad de la recaudación fiscal respecto al producto y los precios de los productos
de exportación.4
Esta estimación muestra que una parte importante del aporte del déficit primario
a la caída del saldo de la deuda se debe al componente estructural: de los 15,1 puntos
porcentuales asociados al déficit primario, 8,9 se deben al componente estructural, que se
encuentra ligado a las decisiones de las autoridades en materia fiscal. Así, en casi todos los
años de la muestra la conducta del fisco estuvo orientada a la consolidación fiscal mediante
la generación de superávits estructurales.
Tal conducta refleja ciertamente la existencia de un compromiso gubernamental con
la estabilidad fiscal5, e indica el impacto de las reglas fiscales en el proceso presupuestario,
las que han apoyado el manejo prudente de la hacienda pública a pesar de que el récord
de cumplimiento de las reglas numéricas no ha sido perfecto y que las propias reglas han
sufrido cambios a lo largo del tiempo.
Cumplimiento de la regla
El registro de la aplicación de la LRTF entre el 2000 y el 2010 indica que la regla no ha

sido cumplida en su integridad pues se ha hecho uso frecuente de dispensas aprobadas por
el Congreso al cumplimiento de las metas del déficit y también del crecimiento del gasto
público.
El cuadro 4 muestra los límites numéricos de la LRTF correspondientes a cada ejerci-
cio, así como su ejecución para el SPNF. Obsérvese que la senda para la reducción gradual
del déficit prevista en la LRTF resultó demasiado optimista (la Ley original planteaba
reducir el déficit a 1% del PBI a partir del 2002) por las condiciones iniciales en las cuales
entró en vigencia, caracterizadas por un alto déficit fiscal y un bajo crecimiento económico.
De esta manera, se obtuvieron déficit fiscales consistentes con las metas de la Ley solo a
partir del ejercicio 2003.
En lo que respecta a la meta de crecimiento del gasto público, se observa que esta
fue básicamente cumplida en 2000-01, período de bajo crecimiento, mientras que en
períodos de mayor crecimiento y mejores precios internacionales no lo fue, haciéndose
uso de dispensas aprobadas por el Congreso. Asimismo, debe indicarse que el agregado
de gasto sobre el cual se aplica la regla se ha venido reduciendo: en la norma original
4
La metodología se describe en Banco Central de Reserva del Perú 2008.
5
La sostenibilidad fiscal y la reducción del peso de la deuda es una de las 31 políticas de Estado aprobadas
por el Acuerdo Nacional firmado por todas las fuerzas políticas del país en julio de 2002.

Cuadro 4
Perú: Reglas macrofiscales de la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal
(En porcentajes)
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
I. REGLAS
Reglas generales
• Déficit sector público

2,0 1,5 1,0 2,0 1,5 1,0 1,0 1,0 1,0 2,0 2,0
• % real gasto no
financiero gobierno 2,0 2,0 2,0 3,0 3,0 3,0
general
• % real gasto
corriente no financiero 3,0
gobierno central
• % real gasto de
consumo del gobierno 3,0 4,0 10,0 8,0
central
II. EJECUCIÓN
Reglas generales
• Déficit sector público

3,3 2,5 2,2 1,7 1,0 0,3 -2,1 -3,1 -2,3 1,6 0,5
• % real indicador de
1,2 -4,3 2,3 3,0 2,2 8,7 8,8 0,2 2,1 10,4 6,3
gasto público
Fuente: BCRP.
aplicaba sobre el gasto no financiero del gobierno general; a partir del ejercicio 2006 la
regla se aplica sobre componentes del gasto no financiero del gobierno central (en el 2006
era el gasto corriente no financiero y desde el 2007 el gasto de consumo de ese nivel de
gobierno).
La razón de estos cambios ha sido liberar recursos para aumentar la inversión pública
y cerrar la brecha de infraestructura. Asimismo, quitar al gobierno nacional la responsabili-
dad de realizar ajustes en sus propios gastos si la conducta de los gobiernos subnacionales
implica un incumplimiento de la regla de gasto (aunque esta responsabilidad se mantiene
respecto a la regla de déficit).
Cabe señalar que la meta numérica para el crecimiento del gasto no financiero ha
aumentado de 2% en 2000-02 a 3% a partir del 2003 y virtualmente se ha eliminado
a partir del 2006, ya que el límite aplica solo a un subconjunto del gasto del gobierno
general. En principio, esto permite que el gasto público aumente a tasas reales cercanas
al crecimiento de largo plazo del PBI, aunque tiene como contrapartida una menor res-
puesta contracíclica de la regla si es que el gobierno incrementa el gasto en línea con el
PBI observado.

La información relativa al cumplimiento de la regla a nivel subnacional es limitada.6
Según los datos publicados en la Cuenta General de la República, durante el 2006 y el 2009,
en promedio, el 95% de los gobiernos locales han cumplido con los límites para el saldo
y el servicio de la deuda. Ello reflejaría el aumento de los recursos determinados (canon,
sobrecanon, regalías, FONCOMUN, etc.) que percibe la mayoría de los municipios, lo
que ocasiona una muy baja necesidad de endeudamiento.
Sin embargo, en el caso de la deuda de corto plazo se observa una disminución tem-
poral del grado de cumplimiento: pasó de 55% en el 2006 a 38% en el 2008, y en el 2009
se recuperó un cumplimiento de 68% de municipios. Ello probablemente se debió a las
facilidades de crédito de corto plazo que obtienen los gobiernos locales con garantía de
ingresos futuros de recursos determinados.
Respecto de la regla de resultado primario, el cumplimiento en el nivel local mostró
una tendencia decreciente: pasó de 67% en el 2006 a 26% de municipios en el 2009. Asi-
mismo, en la regla de límite de gasto el grado de cumplimiento se redujo de un 35% en el
2007 a un promedio de 25% en los años 2008 y 2009 (cuadro 5).
Debe señalarse que la LRTF establece que el incumplimiento de las reglas fiscales en
los gobiernos regionales y locales genera el recorte de las transferencias por concepto de
Fondo de Compensación Regional (FONCOR), Fondo Intergubernamental para la Des-
centralización (FIDE) o Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN). Asimismo,
la LRTF dispone que cuando la ejecución presupuestal de los gobiernos regionales com-
prometa el cumplimiento del MMM y las reglas macrofiscales establecidas en la LRTF,
el Presidente de la República adoptará, mediante decreto de urgencia, medidas fiscales
orientadas a estabilizar las finanzas públicas de estas entidades.7 Sin embargo, a pesar
de los altos niveles de incumplimiento, ningún gobierno local ha sufrido las sanciones
establecidas en la Ley.
Esta situación se ve favorecida por la continua suspensión —desde el año 2005 hasta
el 31 de diciembre del 2010— de las medidas de transparencia para los gobiernos subna-
cionales señaladas en la Ley de Descentralización Fiscal. Estas normas obligan a dichas
entidades a presentar informes de gestión fiscal al MEF,8 donde se evaluará la situación
financiera y se plantearán —si fuese necesario— las medidas correctivas a fin de que
en un plazo máximo de dos años todos y cada uno de los gobiernos regionales y locales
satisfagan las exigencias de la Ley de Descentralización Fiscal.
En resumen, el cumplimiento de la norma ha sido parcial en los niveles nacional y
subnacional, siendo mayor el grado de incumplimiento entre los gobiernos subnacionales.
Este factor es importante para explicar que la existencia de la regla fiscal no ha podido
eliminar el sesgo procíclico de la política fiscal peruana.
6
Llempén, Morón y Seminario (2010) documentan los serios problemas de registro de deuda pública a
nivel municipal (principalmente de deuda con otras entidades públicas así como de deudas contingentes).
Asimismo, reportan que los funcionarios desconocer las reglas subnacionales que están obligados a cum-
plir. Por ello, los datos reportados deben interpretarse con cautela.
7
El MEF es el responsable de la evaluación de las reglas fiscales, cuyos informes deben ser publicados en
su portal web.
8
Su elaboración se debe detallar en manuales explicativos emitidos por el MEF.

Cuadro 5
Cumplimiento de las reglas fiscales por los gobiernos locales
(Porcentaje de gobiernos locales)
REGLA 2006 2007 2008 2009 (*)

Cumplen
Incumplen Cumplen Incumplen Omisas Cumplen Incumplen Omisas Cumplen Incumplen Omisas
Omisas
R1. Saldo de deuda sobre ingresos corrientes

netos inferior o igual al 100%. (Para 2009 92 3 5 94 2 4 98 2 0 94 5 1
< o igual a 120%)
R2. Servicio de deuda sobre ingresos corrien-
tes netos inferior al 30%. (Para 2009 infe- 93 2 5 96 0 4 100 0 0 98 1 1
rior al 35%)
R3. Resultado primario (Promedio de los úl-
timos 3 años) mayor a 0. (Para 2009 es 67 19 14 66 22 12 52 40 8 26 69 5
identico).
R4. Deuda de corto plazo inferior o igual a 1/12
de los ingresos corrientes netos. (Para 55 40 5 53 43 4 38 60 1 68 31 1
2009 menor a 35% de Ing. Ctes. Netos)
R5. Saldo de deuda total sin garantía del GN
sobre ingresos corrientes netos inferior o 79 16 5 86 10 4 87 13 0 suspendida
igual al 45%.
R6. Servicio de deuda sin garantía del GN
sobre ingresos corrientes netos inferior o 69 26 5 96 0 4 99 0 1 suspendida
menor al 25%. (Para 2009 Suspendida)
R7. Variación % del gasto no financiero inferior
o igual al 3% real. (Para 2009 menor a 4% 12 79 9 35 57 8 25 71 4 26 73 1
real del gasto de consumo)
Nota: GN= Gobierno Nacional. Ratios publicados en la Cuenta General de la República. Asimismo, para 2009 las reglas fueron modificadas o suspendidas.
(*) Preliminar, Proyecto Ley Cuenta General de la República 2009.
Fuente: MEF - Dirección Nacional de Contabilidad Pública: Cuenta General de la República del 2006 al 2008.

Política fiscal y ciclo económico
Además del criterio de prudencia fiscal, la regla incorporada en la LRTF contiene también
un elemento parcialmente contracíclico generado por la combinación de los límites al
crecimiento real del gasto no financiero y al déficit fiscal.
Si la regla hubiese fijado límites solo al déficit fiscal, (sin límites al crecimiento del
gasto público) hubiera permitido que los gastos sigan a los ingresos fiscales a lo largo de
las fluctuaciones cíclicas de la economía: en períodos de mayor crecimiento, el gasto se
expandirá en lo necesario para obtener el déficit meta, mientras que en períodos de menor
crecimiento o recesión, el gasto se contraerá para que el déficit no aumente por encima
del límite de la regla. Entonces, cuando el producto crezca más rápido aumentará el gasto
del gobierno y este se reducirá cuando la actividad económica aumente más lentamente
(o se reduzca), lo que es un manejo procíclico del gasto del gobierno.
Si, adicionalmente, el fisco se ve inducido a aumentar las tasas de impuestos en
períodos de bajo crecimiento (debido, por ejemplo, a que estos suelen venir acompañados
de dificultades para obtener financiamiento o porque no le es factible reducir el gasto),
entonces el manejo de los ingresos fiscales también sería procíclico.
En la LRTF, la regla fiscal contenía inicialmente un límite al déficit fiscal (1% del
PBI) y también al crecimiento del gasto no financiero. Así, cuando los ingresos fiscales
aumentan durante la parte expansiva del ciclo económico, los gastos no podrán crecer
en la misma proporción, lo que forzaría al fisco a ahorrar parte de los ingresos fiscales
extraordinarios en la forma de un menor déficit fiscal (o un superávit fiscal). Por otro lado,
si el fisco pierde ingresos por un menor crecimiento del PBI, la regla operaría de la misma
manera a una regla que sólo fija límites al déficit fiscal. No obstante, si la economía entrara
en recesión (caída del PBI real), se podría invocar la cláusula de escape de la Ley, según
la cual los límites no serían aplicables y el fisco podría aumentar el déficit (hasta 2,5% del
PBI) y el gasto público, con el único compromiso de anunciar una senda de retorno a los
límites de la ley en un plazo de hasta tres años.
Esto significa que la regla original de la LRTF eliminaba parcialmente el sesgo al
manejo procíclico del gasto del gobierno, en particular en períodos de auge, en los que el
fisco puede verse inducido a aumentar partidas permanentes de gasto público que pueden
ser difíciles de recortar en períodos de menor crecimiento. No obstante, en períodos de
bajo crecimiento, la LRTF podría inducir a bajar el gasto ya que no podrían aplicarse las
reglas de excepción.
La magnitud para el límite al crecimiento del gasto público se explica en parte por
la coyuntura en la que se estableció la regla fiscal. Hacia 1999, el déficit fiscal alcanzaba
el 3,2% y la deuda pública era del 47,1% del PBI. La economía estaba creciendo a una
tasa de 0,9% y el crecimiento promedio del período 1995-99 era de 3,6%. Por otro lado,
el gasto del gobierno general aumentó en términos reales en 6,8% durante 1999,9 con un
crecimiento promedio de 5,7% para 1995-99. En esas condiciones, el límite inicial de 2%
real era consistente con la evolución reciente del producto y con el objetivo de reducir el
déficit fiscal y la deuda pública. En el 2003, en un entorno de mayor crecimiento y dispo-
nibilidad de recursos fiscales, el límite se incrementó a 3%.
9
Variación medida con el Índice de Precios al Consumidor (IPC).

Claramente, mantener en forma permanente un límite tan bajo para el crecimiento del
gasto público implicaría una reducción paulatina del tamaño relativo del gobierno general ya
que la economía crece como tendencia a una tasa superior. Ello explica en parte el incum-
plimiento de esta meta sobre todo en períodos de mayor crecimiento. En la medida en que
se pida dispensa del cumplimiento de la regla de crecimiento del gasto no financiero del
gobierno general, como ha sucedido en los últimos años, la regla fiscal adquiere un carácter
procíclico pues solo se basa en el cumplimiento de la meta de déficit fiscal.
La exclusión a partir del 2006 de los gastos de capital así como los gastos de los gobier-
nos subnacionales del límite al gasto público, reduce el elemento contracíclico contenido
en la LRTF y hace que la inversión pública absorba la volatilidad de los ingresos fiscales,
lo que puede resultar en un comportamiento procíclico del gasto público y deteriorar la
calidad de la inversión, puesto que la selección y ejecución de proyectos se verán afectados
por las fluctuaciones temporales en la disponibilidad de recursos fiscales.
Además, concentrar los límites de la regla fiscal únicamente en el gasto corriente
puede tener efectos adversos en la capacidad del Estado para brindar servicios: existen
deficiencias en la provisión de servicios de calidad en educación, salud, justicia y seguri-
dad cuya superación podría tener una rentabilidad social comparable a la construcción de
infraestructura, con lo cual la situación actual podría generar sesgos hacia una asignación
ineficiente del gasto público.
Los datos muestran que el manejo fiscal procíclico se ha mantenido durante el período
de aplicación de la LRTF.
Para evaluar la posición de la política fiscal respecto del ciclo existen distintos crite-
rios. El más común es el que se basa en la adopción de políticas contractivas o expansivas
según la fase del ciclo en que se encuentre la economía, y la forma en que estas políticas
afectan el resultado estructural. Así, la política fiscal se define como contractiva (expansiva)
cuando el resultado estructural aumenta (se contrae). La fase del ciclo se puede definir de
acuerdo con la evolución de la brecha producto (diferencia entre el producto corriente y
el de tendencia). Así, la brecha producto es creciente (decreciente) en la fase expansiva
(contractiva) del ciclo o en períodos de aceleración (desaceleración) económica.
Por tanto, aumentos del resultado estructural en períodos de aceleración económica
y reducciones del resultado estructural en períodos de desaceleración económica refieren
una política fiscal contracíclica. De forma opuesta, aumentos del resultado estructural en
períodos de desaceleración económica o reducciones del resultado estructural en períodos
de expansión económica refieren a una política fiscal procíclica.
Según este criterio, durante los últimos años la política fiscal ha adoptado en la práctica
distintas posiciones, mostrando principalmente un comportamiento procíclico, aunque con
episodios contracíclicos en el 2006 y el 2009 (gráfico 4).
Sin embargo, esta forma de medir la posición de la política fiscal ha sido criticada
por Kaminsky y otros (2004) porque se basa en resultados fiscales agregados (resultado
estructural) y no en instrumentos completamente exógenos (gastos y tasas de impuestos).
Estos autores proponen como alternativa medir la naturaleza cíclica de la política fiscal
en términos del gasto público. Es decir, la política fiscal será procíclica (anticíclica) si
el gasto aumenta en períodos expansivos (recesivos) y se reduce en períodos recesivos
(expansivos).
Siguiendo este criterio se puede ver también el predominio de una política fiscal
procíclica en los últimos años, excepto en el 2006 y el 2009.

Gráfico 4
Política fiscal en los últimos años
(Porcentaje del PBI potencial)
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
-1,0
-2,0
-3,0
2005 2006 2007 2008 2009 2010
Brecha Resultado Estructural
Fuente: BCRP.
Gráfico 5
Política fiscal 2005-2010
(Porcentaje del PBI potencial)
5,0 19,5
4,0 19,0
18,5
3,0 18,0
2,0 17,5
17,0
1,0
16,5
0,0 16,0
2005 2006 2007 2008 2009 2010
-1,0 15,5
15,0
-2,0
14,5
-3,0 14,0
Brecha Gasto no financiero
Fuente: BCRP.
De esta forma, a pesar de que las reglas fiscales y la normatividad que las acompaña
fueron diseñadas con el fin de establecer una posición fiscal contracíclica, estas no han
garantizado su cumplimiento. En este contexto surge la necesidad de replantear la regla
fiscal peruana, estableciendo nuevos mecanismos que garanticen que el fisco no amplifique
el ciclo económico.
III. Alternativas
Si bien la existencia de reglas fiscales ha sido útil para asegurar la prudencia fiscal e impedir
la acumulación de deuda, no ha evitado el sesgo procíclico de la política fiscal y presenta

niveles altos de incumplimiento a nivel subnacional que generan un riesgo macroeconó-
mico. Por eso, es necesario introducir cambios que estabilicen el gasto público total y que
incentiven el cumplimiento subnacional mediante sanciones efectivas.
Una alternativa del establecimiento de reglas fiscales es el uso de un indicador como
el resultado estructural.
Chile y Suiza son ejemplos de países en los que la elaboración de regla fiscal se ha
basado en el concepto de resultado estructural. En términos operativos, la regla en estos
países toma la forma de un límite al gasto público que se fija en función del nivel de ingresos
consistente con el crecimiento tendencial de la economía y de los precios internacionales,
y de una meta para el resultado económico estructural (en el caso de Suiza la meta es cero,
mientras que Chile estableció inicialmente una meta de superávit estructural de 1% del
PBI, la cual ha sido ajustada a cero en el contexto de la crisis internacional). Esto es, el
gasto programado para cada año es equivalente a los ingresos estructurales previstos para
dicho año menos la meta para el resultado estructural.
La principal ventaja de una regla fiscal basada en el resultado estructural es que
puede ayudar a reducir la volatilidad macroeconómica ya que implica que los gastos del
gobierno aumentarán a una tasa estable en el tiempo, consistente con el crecimiento del
PBI potencial o de tendencia. Asimismo, permite un uso contracíclico de la política fiscal,
puesto que el déficit observado aumentará en períodos de menor crecimiento y se reducirá
en períodos de auge.
Sin embargo, la implementación de una regla estructural presenta dificultades por-
que se basa en variables no observables como el PBI potencial y el nivel permanente de
precios de exportación. Además, se requiere contar con una estimación de la elasticidad
de los ingresos fiscales respecto del PBI y respecto de los precios de exportación, sin los
cuales no es posible realizar el ajuste de los ingresos del gobierno.
Como el objetivo no es evitar que el fisco amplifique los ciclos económicos, sino que
por el contrario los mitigue, es posible pensar en una regla que determine el nivel de gasto
público consistente con un déficit meta a mediano plazo y con una respuesta estabilizadora
frente al ciclo económico.
Además de modificar la regla para hacerla contracíclica, cabría introducir en la ley
sanciones para los encargados de cumplirla, de modo que sea costoso su imcumplimiento,
sobre todo en el nivel subnacional que no se halla sujeto al escrutinio del público en la
misma medida que el gobierno nacional. Estas sanciones pueden incluir la suspensión o
remoción de los funcionarios responsables o, en el caso de los gobiernos subnacionales,
la reducción efectiva de las transferencias del gobierno nacional mientras dure el incum-
plimiento.
También podría simplificarse el conjunto de normas de nivel subnacional. La exis-
tencia simultánea de reglas de resultado primario, crecimiento del gasto y de indicadores
de endeudamiento puede ser redundante y dificultar el cumplimiento a los alcaldes y
presidentes regionales. Podría tenerse solo una regla de déficit y de crecimiento del gasto,
de igual naturaleza que la regla aplicada al sector público.
Lo deseable sería consolidar en una norma todas las reglas aplicables a los gobier-
nos subnacionales. Como se mencionó anteriormente, hoy existen reglas en la LRTF,
en la Ley de Descentralización Fiscal y en la Ley Orgánica de Municipalidades. La
consolidación de las reglas fiscales en una norma de amplia difusión favorecería su
cumplimiento.

Para modelar la regla fiscal,10 se ha especificado la siguiente función para el gasto no
financiero del SPNF consistente con un objetivo de déficit fiscal estructural nulo:
Gt = Tt1 – d1 (Tt1 – Tt1) + Tt2 – d2 (Tt2 – Tt2) – rt–1 Bt–1
Donde:
Gt = Gasto no financiero del gobierno general en el período t.

rt-1 = Tasa de interés real sobre la deuda pública.
Bt-1 = Saldo de la deuda pública.
Tt1 – Tt1 =Ingresos provenientes del sector no primario en el período t y en el estado esta-
cionario.
Tt – Tt =Ingresos provenientes del sector primario (minero) en el período t y en el estado
2 2
estacionario.
Esta regla indica que cuando la recaudación proveniente de los sectores primario
(minería) y no primario es igual a su valor de largo plazo (estado estacionario), el gasto
no financiero del gobierno es equivalente a la diferencia entre los ingresos fiscales y los
intereses sobre la deuda pública, es decir, que el déficit fiscal meta es cero.11
Los parámetros d1 y d2 son los que definen la naturaleza de la regla de política fiscal,
ya que indican cómo debe reaccionar el gobierno cuando los ingresos fiscales difieren de
su valor de largo plazo:
• Regla convencional: Si d1 = d2 = 0, el superávit primario será siempre equivalente a
los intereses de la deuda, por lo que el déficit fiscal será siempre cero. En este caso se
tiene una regla de déficit convencional que implica una posición fiscal procíclica ya
que el gasto público se ajusta siguiendo la evolución de los ingresos (y los intereses
de la deuda).
• Regla estructural: Si d1 = d2 = 1, la regla de política fiscal será una regla de déficit
estructural que implicaría una posición fiscal neutral, en el sentido de que deja la
tarea de la estabilización a los estabilizadores automáticos. En este caso, el superávit
primario sigue a los ingresos y el gasto del gobierno se estabiliza.
• Regla contracíclica: Si d1 > 1; d2 >1, la regla de política fiscal tendrá un componente
contracíclico adicional.
IV. Ejercicio de simulación

A continuación se presentan los resultados de un ejercicio de simulación de los impactos
macroeconómicos de reglas fiscales alternativas. Se compara, en el contexto de un modelo
neokeynesiano con rigideces de precios, la respuesta de la economía a distintos choques
10
La fuente de esta formulación es Fondo Monetario Internacional 2009.
11
Se usa una meta de déficit cero porque es el nivel consistente con el principio general de la LRTF men-
cionado anteriormente.

bajo reglas fiscales alternativas: una regla de déficit convencional, una regla de déficit
estructural y una regla contracíclica.
En términos generales, una regla de déficit fiscal convencional permite establecer una
trayectoria predecible sobre el progreso de la deuda soberana y de las finanzas públicas,
reduciéndose así gran parte de la incertidumbre sobre su evolución futura. Sin embargo,
una regla de este tipo no aísla los efectos que diversos choques pueden tener sobre el
desempeño de la economía, pues únicamente se enfoca en asegurar la sostenibilidad de
las cuentas fiscales.
Por el contrario, una regla de déficit estructural no solo asegura dicha sostenibilidad
sino que también permite aislar, al menos parcialmente, algunos de los efectos que diversos
choques puedan tener en la economía.
Principales resultados
A efectos de analizar cómo operan las distintas reglas, se presentan las funciones de impulso
respuesta del PBI y del tipo de cambio real ante choques de una desviación estándar en
los precios de los metales de exportación.
Un incremento en el precio de las exportaciones mineras aumenta el ingreso dis-
ponible de las familias y del gobierno. Si todo este mayor ingreso se destina a financiar
un mayor nivel de consumo, se expandiría la demanda agregada presionando al alza de
precios, lo que motivaría una elevación en la tasa de interés. En un entorno de rigidez
de precios, la subida en la tasa de interés doméstica implicaría una apreciación real
del tipo de cambio, con lo que se incrementarían las importaciones y disminuirían las
exportaciones no mineras. Por el contrario, si el gobierno mantuviera una regla de
déficit estructural o contracíclica, retiraría parte del estímulo sobre la demanda agre-
gada, reduciendo así sus efectos sobre el tipo de cambio real, las importaciones y las
exportaciones no mineras.
En el gráfico 6 se observa que con una regla estructural o contracíclica el impacto
del choque sobre el PBI y la apreciación cambiaria es menor respecto de lo que ocurre
con una regla de déficit convencional. Así, el diseño de la regla es relevante para aislar a
la economía de choques exógenos que aumenten la volatilidad macroeconómica.
De este ejercicio se puede inferir que una regla estructural o contracíclica tiene un
mejor desempeño para estabilizar las variables económicas que una regla de superávit
primario convencional.
V. Recomendaciones
Como muestra el ejercicio de simulación, es deseable eliminar el sesgo procíclico de la
política fiscal. Para ello se puede introducir una regla estructural al estilo de Chile o Suiza
o, en su defecto, modificar la regla actual para que el límite al gasto público se aplique
sobre el total del gasto no financiero del gobierno general con topes cercanos al crecimiento
tendencial de la economía, para lo cual se puede recurrir a promedios móviles. Asimismo,
una regla contracíclica que permita una mayor respuesta del fisco ante los choques que
sufre la economía es más efectiva para estabilizarla.

Gráfico 6
Incremento de los precios de los minerales1/
(En puntos porcentuales del estado estacionario)
0,45%
0,40%
0,35%
0,30%
0,25%
0,20%
0,15%
0,10%
0,05%
0,00%
1 5 9 13 17 21 25 29 33 37 41
dt1 = dt2 = 0 dt1 = dt2 = 1 dt1 = dt2 = 2
0,00%
-0,05%
-0,10%
-0,15%
-0,20%
-0,25%
-0,30%
-0,35%
-0,40%
-0,45%
dt1 = dt2 = 0 dt1 = dt2 = 1 dt1 = dt2 = 2
1/ El choque consiste en un aumento en el precio del mineral exportado de un desvío estándar.

d1=d2=0 representa al modelo con una regla convencional.
d1=d2=1 corresponde al modelo con regla estructural (neutral).
d1=d2=2 indica el modelo con una regla contracíclica.
Fuente: BCRP.
Asegurar un manejo neutral o contracíclico de la política fiscal es importante para

reducir la volatilidad macroeconómica. Ello aumentaría el bienestar de la población y
evitaría inconsistencias entre la política monetaria y fiscal, sobre todo en períodos de alto
crecimiento con importantes flujos de capital a la región. Una política fiscal contracíclica
ayudaría a evitar apreciaciones sustanciales del tipo de cambio real, lo que favorecería la
inversión en los sectores transables y el crecimiento de largo plazo.
Es necesario que la regla fiscal siga asegurando la sostenibilidad de las finanzas
públicas en el mediano plazo. Para ello se requiere reducir sustancialmente los niveles de
incumplimiento en el nivel subnacional.
Mantener el control de la deuda subnacional es muy importante para asegurar la
solvencia a mediano plazo. Además, evitar expansiones del gasto subnacional es también
necesario dada la cantidad de recursos que estos niveles de gobierno administran. Los
aumentos no esperados del gasto subnacional pueden dificultar el cumplimiento de la meta

de déficit agregado y generar inconsistencias entre las posiciones de la política fiscal y
monetaria, lo que tendría costos en términos de bienestar y también podría complicar la
administración macroeconómica del país.
Por eso, es necesario mejorar el seguimiento de la ejecución subnacional e implementar
sanciones efectivas al incumplimiento de las reglas.
VI. Bibliografía
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y Perú. 98-136. Washington, D. C.: BID.

3. Sugerencias para la mejora
de la política tributaria
Ruben Lema
Resumen
El nivel de ingresos del fisco ha sido históricamente bajo y dependiente de la evolución

de los precios internacionales. Ello constituye una importante vulnerabilidad fiscal pues
reduce la capacidad del Estado de brindar bienes y servicios e infraestructura a los ciu-
dadanos y de aplicar políticas contracíclicas. Adicionalmente, la estructura tributaria
actual muestra una alta concentración de la recaudación en el Impuesto a la Renta y
el Impuesto General a las Ventas. Ambos impuestos tienen ya tasas relativamente altas,
exoneraciones tributarias y tienen un alto grado de evasión. Por ello, se requiere tomar
medidas que incentiven el cumplimiento tributario y dotar de una mayor capacidad fisca-
lizadora a la administración tributaria.
I. Introducción
Las reformas de inicios de los años noventa simplificaron el Sistema Tributario peruano
basándolo en cuatro impuestos principales: Impuesto a la Renta (IR), Impuesto Gene-
ral a las Ventas (IGV), Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) y aranceles. Antes de la
reforma el universo tributario alcanzaba 68 impuestos, muchos de ellos con destino
específico. Junto con la reducción del número de impuestos se aplicó un criterio de
unidad de caja de modo que toda la recaudación pasó a formar parte de los recursos
del Tesoro Público y su asignación se daba a través del gasto del gobierno, tarea que se
centralizó en el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).
Asimismo se fortaleció la Superintendencia Nacional de Administración Tributa-
ria (SUNAT) dotándola de autonomía administrativa, personal calificado y atribuciones
para fiscalizar y administrar el sistema tributario. Como resultado de estas reformas los
ingresos del gobierno aumentaron sustancialmente, lo que permitió consolidar las cuentas
fiscales y aumentar el gasto del gobierno.
Sin embargo, en comparación a países con nivel de desarrollo similar la recaudación
del gobierno peruano es todavía limitada.
Los gráficos 1 y 2 muestran que el Perú recauda menos que el promedio de países
de América Latina tanto a nivel de impuestos como de ingresos totales del Gobierno
Central. La escasez de ingresos del fisco es una fuente permanente de vulnerabilidad ya

Gráfico 1
Ingresos totales Gobierno Central
(Prom. 2000-2009)
% PBI
30
24,3 23,7
25 23,0
22,1 Promedio
20,6 19,1
20 18,8 18,0
17,4 16,8 15,9 15,3
15 13,5
10
0
Venezuela
Bolivia
Chile
Brasil
Uruguay
Ecuador
Paraguay
Panamá
Argentina
Perú
México
Colombia
Fuente: CEPAL. Elaboración propia.
Gráfico 2
Ingresos tributarios Gobierno Central
(Prom. 2000-2009)
% PBI
25
22,1
Promedio
20 18,6 18,1 17,8
14,4
15,3
15 13,6 13,3
12,6 12,0
10,9
9,5 9,4
10
0
Brasil
Bolivia
Chile
Uruguay
Argentina
Perú
Venezuela
Paraguay
Colombia
Ecuador
Panamá
México
que reduce la capacidad del Estado de brindar bienes y servicios e infraestructura a los
ciudadanos y de aplicar políticas contracíclicas puesto que también limita su capacidad
de endeudamiento.
Asimismo, la recaudación fiscal en el Perú es dependiente de la evolución de las
cotizaciones internacionales de los productos mineros. El siguiente gráfico muestra la
asociación entre precios internacionales mineros y recaudación fiscal.
Nota 3. Propuestas de política tributaria 41

Gráfico 3
Presión tributaria vs. precios minerales
16,0 120
15,6 15,7
15,2
15,0 100
14,8
14,0 13,6 80
13,1 13,7
12,9
13,0 60
12,3 12,3
12,1
12,0 40
11,0 20
10,0 0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Ingresos Tributarios (% PBI) Índice Precio Minerales (2008 = 100)
Fuente: BCRP. Elaboración propia.
La dependencia de los ingresos del gobierno de las cotizaciones internacionales

añade volatilidad a los ingresos del Estado. Esta es una característica que comparte el
Perú con otros países vecinos exportadores de commodities.
Gráfico 4
Ingresos totales Gobierno Central
Coeficiente de variación (2000-2009)
0,20
0,16 0,16
0,15 0,14
0,13 Promedio
0,12 0,11
0,10 0,10
0,09
0,10
0,06 0,06
0,05
0,05
0,03
0,00
Ecuador
Bolivia
Venezuela
Argentina
Colombia
Chile
Panamá
Perú
México
Brasil
Paraguay
Uruguay

Gráfico 5
Ingresos tributarios Gobierno Central
Coeficiente de variación (2000-2009)
0,25
0,23
0,20
0,15 0,15 0,14 Promedio

0,12 0,11 0,11
0,10 0,10
0,10 0,08 0,08 0,07 0,06
0,05 0,04
0,00
Bolivia
Venezuela
Argentina
Ecuador
Colombia
Panamá
Perú
México
Paraguay
Chile
Brasil
Uruguay
Así la volatilidad de ingresos fiscales1 del Perú es inferior a la de los países de la

región con una base exportadora menos diversificada, pero superior a la de países con
base productiva más desarrollada como México y Brasil.
Ciertamente, estas características del sistema fiscal peruano no son nuevas. Desde una
perspectiva de más largo plazo, se observa que la recaudación tributaria es baja y volátil,
dependiente de los minerales. Así, la recaudación en el período 1970-2009 osciló entre
18,2% del PBI (1980) y 8,1% del PBI (1989), con un promedio de 13,3 por ciento del PBI
para todo el período y de 13,6% para la presente década.
Gráfico 6
Evolución de los ingresos tributarios del Gobierno Central y precios
de los minerales: (1979-2010)
20 18,2
150
18 130
15,0 15,714,8
16 110
13,7 14,2
14 13,7 90
% del PBI
índice real
12,1
12 70
10 50
8,1
8 30
6 10
4 -10
2 -30
0 -50
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Presión Tributaria Recaudación promedio Índice real de precios mineros
1
Medida como por el coeficiente de variación de la razón ingresos a PBI.

Además, estos problemas recurrentes de escasa y volátil recaudación ocurren con un
sistema tributario que tiene tasas impositivas relativamente altas para la región. En los
siguientes gráficos se muestra la tasa del IR empresarial y del IVA (IGV para el Perú) para
una muestra de países que indica que el Perú tiene tasas superiores al promedio.
Gráfico 7
Tasa del impuesto a la renta empresarial
%
40
35 34 34
35 33 Tasa promedio
30 27%
30 28 28
25 25 25
25
20 17
15
10
10
5
0
Argentina
Brasil
Venezuela
Colombia
Perú
México
Panamá
Bolivia
Ecuador
Uruguay
Chile
Paraguay
Fuente: CIAT. Elaboración propia.
Gráfico 8
Tasa del Impuesto al Valor Agregado / Impuesto General a las Ventas
%
25
22 21
20 19
18 Promedio
16 15%
15 14,9
15
12 12
10
10
5
5
0
Uruguay
Argentina
Chile
Perú
Colombia
México
Bolivia
Ecuador
Venezuela
Paraguay
Panamá
Esto muestra que en la base del problema de la escasez de recursos fiscales se encuen-
tra una economía con un sector informal amplio que favorece el bajo cumplimiento de las
obligaciones tributarias y un sistema tributario que considera un conjunto muy grande de
exoneraciones.

Por ello, resulta importante la búsqueda de fuentes de ingresos más estables, lo que
implica la necesidad de ampliar la base tributaria a través de mejorar el cumplimiento de
sectores con mayor grado de evasión. En efecto, sectores como el comercio, construc-
ción, hoteles y restaurantes, y servicios a empresas concentrarían más de la mitad de la
evasión.2 Es importante elevar la percepción de riesgo de detectar y penalizar la evasión.
Esta nota de política se organiza de la siguiente forma: en la siguiente sección se pre-
senta un análisis de la evolución reciente de la recaudación de los principales impuestos
que conforman el sistema tributario peruano para identificar vulnerabilidades específicas.
Ello permite plantear medidas de política que se presentan en la tercera sección. El docu-
mento finaliza con algunos comentarios que se ofrecen como conclusión.
II. Coyuntura y temas tributarios recientes

En la presente década se ha mantenido la estructura básica del sistema tributario, basada en
cuatro tipos de impuestos. Sin embargo, se han realizado algunas modificaciones que han cam-
biado el peso relativo entre los distintos impuestos, además de crearse nuevos y eliminar otros.
Como se puede observar en los gráficos siguientes, impuestos como los aranceles
y selectivos han perdido importancia frente al IR e IGV. Así, en el 2010, estos impues-
tos representaron el 8% del total recaudado (deducidas las devoluciones de impuestos),
cuando en el 2005 representaron el 19%. Estos cambios han mejorado la eficiencia del
Sistema Tributario pues estos dos impuestos estaban entre los gravámenes que imponían
las mayores distorsiones en la economía.
Gráfico 9
Ingresos Tributarios Gobierno Central: 2000 Ingresos Tributarios Gobierno Central: 2005
ISC ISC
15% 11%
IGV IGV
42% Aranceles
42% 7% IES
Aranceles
0%
12% ITAN
3% ITF
IES 2%
Resto
5%
Resto 3%
Impuesto a la 4%
Impuesto a la
renta renta
22% 31%
Ingresos Tributarios Gobierno Central: 2010

ISC
7%Aranceles
1% ITAN
3%
IGV
45% ITF
1%
Resto
3%
Impuesto a la
renta
Fuente: BCRP, SUNAT. Elaboración propia. 39%
2
Peñaranda (2001)

En el caso de los aranceles, con el fin de dotar de mayor eficiencia y competitividad a
la economía el gobierno redujo las tasas apliacables a diversas partidas (en diciembre del
2000 el arancel promedio era 13,5 y en el 2010 fue 3,4%).3 Los acuerdos de libre comer-
cio firmados en esta década han reducido aún más el arancel efectivo representando en el
2010 una tasa efectiva sólo de 2,3% de las importaciones. El ISC a los combustibles se
redujo en promedio en 40% entre el 2003 y 2010 con el fin de mitigar el impacto domés-
tico del aumento en el precio internacional del crudo.
El 2003 se eliminó el Impuesto Extraordinario de Solidaridad (IES) que era un
impuesto ineficiente pues gravaba la contratación de mano de obra. Sin embargo, el 2004
se introdujo el Impuesto a las Transacciones Financieras (ITF) con una tasa de 0,15%, que
también resulta un impuesto altamente distorsionante. Este impuesto se ha ido reduciendo
y desde abril del 2011 tiene una tasa de 0,005%. La ventaja que tiene, aparte de ser de
fácil recaudación, es la de brindar información sobre operaciones no declaradas, función
para la cual no requiere tener una tasa alta.
Para compensar la pérdida de recaudación por el IES, a mediados del 2003 se
elevó la tasa del IGV de 18 a 19 por ciento, tasa que estuvo vigente hasta inicios de
2011, en que se regresó a la tasa de 18 por ciento. Adicionalmente, se crearon sistemas
de pago anticipado del IGV (percepciones, detracciones y retenciones) con la finalidad
de asegurar el pago del impuesto en contribuyentes de difícil fiscalización. Respecto al
IR, en el 2004 se elevó la tasa a personas jurídicas de 27 a 30 por ciento4 y se mantuvo
el impuesto sobre los dividendos (4,1 por ciento), con lo cual en la práctica el impuesto
pasó de 30 a 33 sobre la renta distribuida (aun sin considerar la participación de los
trabajadores).
Impuesto General a las Ventas (IGV)
Como se mencionó en la introducción, la tasa del IGV de 18 por ciento es relativamente

alta comparada con el promedio de una muestra de 17 países latinoamericanos (14,5 por
ciento), siendo menor solo a las aplicadas en Argentina y Uruguay y Chile. Además, la
capacidad recaudatoria del impuesto (recaudación por punto porcentual de tasa) es bas-
tante baja, superando sólo a la observada en México y República Dominicana.
Si comparamos el resultado del IGV del 2009, cuando la tasa era 19 por ciento, con
un país con una tasa similar como Chile, se encuentra que recaudamos 8 puntos porcen-
tuales del producto menos por cada punto, es decir con una productividad igual a la de
Chile, la recaudación por IGV neta de devoluciones pasaría de 6,2 a 7,8 por ciento del
PBI. (ver cuadro 1)
3
La reducción arancelaria se realizó en varias modificaciones realizadas principalmente en el último lustro,
estableciendo un arancel de 0 por ciento a los bienes de capital y un importante grupo de bienes interme-
dios. Asimismo, se redujo la dispersión arancelaria, pasando de ocho tasas existentes en el 2001 a tres en
el 2011 (0, 6 y 11 por ciento).
4
En el 2002 se redujo la tasa del IR a personas jurídicas de 30 a 27 por ciento y se introdujo un gravamen
sobre los dividendos de 4,1 por ciento, con lo cual la tasa efectiva sobre las utilidades distribuidas se
mantenía en 30 por ciento.

Cuadro 1
Tasa IVA (%) y Productividad por países
País Tasa IVA (%) Productividad 1/
Paraguay 10 0,61
Ecuador 12 0,48
Nicaragua 15 0,47
Panamá 5 0,45
El Salvador 13 0,45
Honduras 12 0,44
Bolivia 14,9 0,43
Uruguay 22 0,42
Guatemala 12 0,41
Chile 19 0,41
Costa Rica 13 0,38
Argentina 21 0,37
Colombia 16 0,33
Perú 19 0,33
Rep. Dominicana 16 0,26
México 15 0,23
Venezuela 12 n.d.
1/
Definición: Recaudación (neta de devoluciones) que se obtiene
por cada punto del IVA, medido en términos del PBI. Elaborado con
información corresponde al ejercicio 2009.
Esta baja productividad puede ser explicada tanto por un aún alto grado de evasión,
como por el elevado nivel de las exoneraciones que tiene este impuesto (cuyo costo se
estima en 1,41 por ciento del PBI).
De acuerdo a SUNAT,5 se ha realizado mejoras en el cumplimiento del impuesto, de
modo que la evasión del IGV ha venido reduciéndose en los últimos años (habría bajado
de 51 a 38 por ciento de la recaudación teórica del IGV). Un factor preponderante en este
comportamiento fue la introducción de sistemas de pago anticipado del IGV (detraccio-
nes, percepciones y retenciones).
Desde su creación, estos regímenes han ampliado su cobertura inicial. Así, el Régi-
men de Detracciones6 se inició con una cobertura de tres productos (julio del 2002),
mientras que en la actualidad abarca 34 grupos de bienes y servicios de diversa índole.7
Mediante este régimen el comprador o usuario de un bien o servicio afecto al sistema
detrae un porcentaje (definido por la SUNAT) del importe a pagar por estas operacio-
5
Fuente: Estimación del incumplimiento en el IGV durante el año 2009 – SUNAT, presentado al Congreso
de la República.
6
También se le denomina “Sistema de Pago de Obligaciones Tributarias” - SPOT.
7
Bajo este régimen se encuentran productos como el azúcar, arroz, alcohol etílico, algodón, recursos hi-
drobiológicos, maíz amarillo duro, caña de azúcar, madera, arena y piedra de construcción, desperdicios y
desechos metálicos, animales vivos, carnes y despojos comestibles, abonos, cueros, pieles, aceite y harina
de pescado, embarcaciones pesqueras y leche entera cruda. Asimismo, servicios como la intermediación
laboral, arrendamiento de bienes muebles, servicios de transporte de bienes y personas, comisión mer-
cantil, fabricación de bienes por encargo, mantenimiento y reparación de bienes muebles, movimiento de
carga, y otros servicios empresariales. Desde finales del 2010 se incorporaron los contratos de construc-
ción, el oro y minerales no auríferos, páprika y espárragos.

Gráfico 10
Participación de sistemas de pago anticipado en recaudacion vs. indice de
incumplimiento del IGV
0,6
54% 52%
51% 50%
0,5 49%
47%
44%
43% 42%
0,4 36% 38%
32% 32%
29% 29%
0,3 27%
25%
0,2 19%
14%
0,1
6%
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2008 2010
Participación de Sistemas de Pago Anticipado en recaudac. IGV

Índice de incumpliento del IGV (% Recaudación Potencial
excluy. Gastos Tributarios)
Fuente: SUNAT. Elaboración propia.
nes, para luego depositarlo en el Banco de la Nación en una cuenta corriente a nombre
del vendedor o quien presta el servicio, el cual utilizará dichos fondos para efectuar el
pago de sus obligaciones tributarias. Los montos depositados en las cuentas que no se
agoten durante cuatro meses,8 luego que hubieran sido destinados al pago de tributos,
serán considerados de libre disponibilidad para el titular.
El Régimen de Percepciones se creó para las ventas de combustibles, pero luego
se amplió a las importaciones y a las ventas internas de diversos insumos industriales.
Este régimen obliga a los contribuyentes designados por la SUNAT como “Agente de
Percepción” a cobrar a sus clientes un porcentaje adicional al precio de venta como un
adelanto del IGV, el cual podrá ser utilizado por el cliente contra su obligación futura
por este impuesto. El monto percibido será entregado a la SUNAT.
En cuanto al Régimen de Retenciones, inicialmente se estableció un grupo de 1202
agentes de retención, número que se elevó a 2032 agentes en la actualidad. Bajo este régi-
men los sujetos designados por la SUNAT como “Agentes de Retención” deberán retener
un porcentaje del monto de las compras que realicen a sus proveedores, para su posterior
entrega al Fisco. Los proveedores podrán utilizar dicho monto retenido contra el pago del
IGV que les corresponda.
En el 2010, las percepciones, retenciones y detracciones representaron el 32 por
ciento de la recaudación total del IGV. Es decir, cerca de un tercio de la recaudación de
este impuesto estuvo asociado a retenciones en la fuente (sea el comprador o el vendedor,
según sea el caso), restándole importancia a las declaraciones por cuenta propia que los
contribuyentes deben realizar por sus ventas.
8
Si el solicitante tienen la calidad de “buen contribuyente” o la calidad de agentes de retención del Régimen
de Retenciones del IGV, dicho plazo se acorta a 2 meses.

Gráfico 11
IGV y sistemas de pago adelantado
2000-2010
(% PBI)
10,0
9,0 8,5
8,2
8,0 7,7
7,5
7,0 7,1
6,6 6,8
7,0 6,5 6,3
6,2
6,0
5,0
4,0
3,0 6,5 6,2 6,0 6,1
5,7 5,5 5,3 5,2 5,3 5,3 5,6
2,0
1,0
0,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2008 2010
IGV Neto Detracciones Percepciones Retenciones
Si bien estos sistemas aseguran la recaudación, pueden generar costos a los con-
tribuyentes debido a demoras en la devolución en el caso de que la retención exceda la
obligación del contribuyente, al costo financiero por el pago anticipado o por multas,
debido a lo complicado de su aplicación. Asimismo, es necesario un diseño cuidadoso de
los mismos para que un mismo agente no esté afecto a varios regímenes.
Si se compara el nivel de incumplimiento del IGV con otras experiencias de siete
países latinoamericanos, se observa que es el más elevado de la muestra. Más aún, países
como México y Chile tienen niveles de evasión menores al 20 por ciento.
Uno de los principales factores que afectan el cumplimiento tributario es el alto grado
de informalidad de la economía peruana, el cual ha sido calculado en diversos estudios.
En un estudio de Peñaranda (2001), se evidencia la relación entre la informalidad y
la evasión tributaria. Considera que existen factores económicos, jurídicos, socio cultura-
les y políticos que causan la informalidad.
Respecto a las principales causas de la evasión se considera el alto porcentaje de
informalidad, la complejidad del sistema tributario, la poca probabilidad de ser fiscali-
zado y/o el bajo costo de ser sancionado así como la falta de cultura tributaria (permisibi-
lidad a la evasión tributaria).
Cabe indicar que la evasión incluye también operaciones de contribuyentes forma-
les que bajo diferentes modalidades9 realizan transacciones que no son declaradas o son
subdeclaradas. Estas acciones impactan directamente en una menor recaudación por IGV,
e indirectamente en el IR empresarial, al reducir los ingresos o inflar los gastos.
9
Por ejemplo: no registro de operaciones, doble facturación, subvaluación de ventas, no registro de mano
de obra, aumento indebido de gastos y/o crédito fiscal.

Cuadro 2
Tasas de evasión (o incumplimiento) en el IVA
País 2005 2006 2007 2008 2009 Fuente

Evasión del Impuesto al Valor Agregado (IVA) en
Colombia: 2000 – 2008. Versión 2. Actualización con la
Colombia 29,2 25,0 24,3 22,4
nueva base de Cuentas Nacionales Año 2000. DIAN,
Ángela Cruz Lasso, Septiembre 2009
Chile 12,0 9,0 8,0 12,0 18,0 Evasión en el IVA. Serie 2003-2009. SII, Mayo 2010
Argentina 23,3 21,2 19,8 Estimación del Incumplimiento en el IVA, AFIP, Junio 2008
Perú 46,9 42,6 41,6 34,9 44,1 Memoria Anual SUNAT
Uruguay 29,0 27,5 24,2 20,6 Medición de la evasión: el caso uruguayo, DGI, Abril 2010
Evasión Global de Impuestos: Impuesto Sobre la Renta,
Impuesto al Valor Agregado e Impuesto Especial sobre
México 25,5 17,8 19,8 17,8 Producción y Servicio no Petrolero, Centro de Estudios
Estratégicos del Instituto Tecnológico y de Estudios
Superiores de Monterrey, Enero 2010
Guatemala 36,2 33,1 25,8 Medición del incumplimiento del IVA., Años 2001-2007. SAT
Elaboración: CIAT
Cuadro 3
Causas de la informalidad en el Perú
Sustitución de mano de obra por capital
Altos costos de formalidad

Factores económicos Mayores utilidades por menores costos
Crédito escaso para pequeñas empresas
Desconocimiento del marco legal
Factores jurídicos Beneficios tributarios preferenciales
Escasa educación
Migración del campo a la ciudad
Factores socioculturales Menores precios favorecen demanda
Poca cultura tributaria
Sector formal estimula sector informal
Falta de reciprocidad desde el Estado
Factores políticos Administración tributaria poco eficiente
Poca coordinación entre instituciones de control
Impuesto a la Renta (IR)
El IR grava a las personas jurídicas con el 30 por ciento de sus utilidades. Las personas
naturales están gravadas por sus rentas del trabajo con tasas marginales escalonadas (15,
21 y 30 por ciento) y un tramo inafecto de 7 Unidades Impositivas Tributarias (UIT);
y por sus rentas del capital con una tasa efectiva de 5 por ciento (cuando estas rentas
provengan de ganancias de capital, existe un tramo inafecto de 5 UIT).
La recaudación por este impuesto se ha incrementado sustancialmente, debido bási-
camente al impuesto a la renta de personas jurídicas (tercera categoría) cuyo desempeño
ha estado fuertemente influenciado por la evolución de los precios de nuestras princi-

pales exportaciones (cobre, oro, zinc, petróleo crudo, entre otros). Así, la recaudación
por empresas mineras y petroleras pasó de 0,17 por ciento del PBI en el 2002 a 2,88 por
ciento en el 2007. En el año 2009 se redujo a 0,93 por ciento, como consecuencia de la
caída de los precios internacionales observada en dicho período y en el 2010 se ha incre-
mentado nuevamente a 1,54 por ciento del PBI.
Cuadro 4
Impuesto a la renta tercera categoría
(porcentaje del PBI)
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Agropecuario y Pesca 0,03 0,02 0,02 0,02 0,02 0,05 0,04 0,04 0,04 0,06 0,03 0,02 0,04
Minería e Hidrocarburos 0,19 0,10 0,20 0,23 0,17 0,38 0,57 0,99 2,23 2,88 2,09 0,93 1,54
Manufactura 0,32 0,25 0,27 0,28 0,37 0,39 0,37 0,42 0,53 0,52 0,60 0,52 0,53
Servicios 0,80 0,58 0,49 0,70 0,67 0,99 0,90 0,89 1,06 1,06 1,20 1,20 1,24
Comercio 0,33 0,27 0,28 0,27 0,30 0,32 0,32 0,36 0,40 0,48 0,60 0,55 0,52
Construcción 0,08 0,08 0,07 0,07 0,06 0,10 0,07 0,06 0,08 0,10 0,11 0,14 0,16
Total 1,75 1,29 1,32 1,55 1,58 2,23 2,26 2,76 4,33 5,09 4,63 3,38 4,03
Un punto que se desprende del cuadro anterior, es el poco aporte de sectores como el
agropecuario y pesca. En cambio, sectores como manufactura, servicios y comercio, han
mostrado un mejor desempeño asociado a la actividad económica. La construcción fue el
único sector que en el 2009 incrementó su aportación a la recaudación del IR.
Otro aspecto a tomar en cuenta es la alta concentración de la recaudación del IR
de tercera categoría en pocos contribuyentes. Así, en el 2010, un pequeño grupo de 249
empresas concentraron el 34 por ciento de la recaudación, mientras que el resto de Prin-
cipales Contribuyentes (PRICOS) que representan más de 14 mil empresas, aportaron
el 53 por ciento, en tanto que los medianos y pequeños contribuyentes (que comprende
aproximadamente 490 mil contribuyentes), solo aportó el 14 por ciento de la recaudación.
Esta elevada concentración de la recaudación en muy pocas empresas es un indicador
de riesgo. Cabe indicar que dicha concentración no ha variado significativamente en los
últimos años (por ejemplo en el 2000, 254 empresas concentraban el 38 por ciento de la
recaudación) a pesar de las medidas de ampliación de la base gravable que la SUNAT
ha ejecutado, esto puede evidenciar la dificultad que se ha tenido para ampliar la base
tributaria, a través de la incorporación de nuevos contribuyentes que operan en el sector
informal o mediante fiscalización que reduzca la subvaluación de utilidades de los media-
nos y pequeños contribuyentes.
A ello, hay que añadir que la existencia de sistemas simplificados como el Régimen
Único Simplificado (RUS) o el Régimen Especial de Renta (RER) que permiten a los
contribuyentes evitar las obligaciones y fiscalización del régimen general para acceder a
esquemas de pago presuntivo y sin mayor fiscalización. En los últimos años, estos regí-
menes se han vuelto más laxos y han ampliado su cobertura.
En el RUS se pagan cuotas mensuales. La cuota mínima del RUS es de S/. 20
mensuales. Si uno observa la evolución de los contribuyentes afectos al RUC, se

observa que al introducir los criterios objetivos (Ago. 2004) se depuró este régimen,
pero posteriormente fue nuevamente incrementándose, debido a que se fue relajando
la fiscalización sobre los criterios objetivos a tal punto que para enero de 2007, se
eliminaron.
Bajo el régimen del RER, los contribuyentes con ingresos anuales menores a S/.
525 mil (S/. 43 750 mensuales) mantienen la obligación del IGV igual a la del régimen
general, pero pagan por IR el 1,5 por ciento de los ingresos mensuales. La ventaja de este
régimen es que se les permite emitir facturas.
Respecto a la recaudación por personas naturales, ésta ha mostrado un sostenido cre-
cimiento, pasando de 1,1 por ciento en el 2001 a 1,5 por ciento en el 2010. Sin embargo,
la tasa efectiva promedio es de sólo 5 por ciento10, para los contribuyentes de quinta
categoría (trabajadores dependientes). Asimismo, la recaudación de cuarta categoría (tra-
bajadores independientes) es la décima parte de la de quinta categoría, a pesar de que la
participación laboral de este sector (3,5 millones) supera a la del trabajo dependiente (3
millones).
Cuadro 5
Impuesto a la renta personas naturales
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Primera categoría 0,09 0,09 0,09 0,08 0,08 0,08 0,07 0,07 0,07 0,06 0,07 0,04 0,04
Segunda categoría 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,05 0,06 0,10 0,17 0,18 0,19 0,17 0,20
Cuarta categoria 0,14 0,13 0,13 0,15 0,15 0,16 0,15 0,15 0,15 0,12 0,12 0,12 0,12
Quinta categoría 0,87 0,89 0,88 0,87 0,89 0,93 0,89 0,91 0,92 0,97 1,07 1,13 1,09
Regularización 0,04 0,04 0,04 0,03 0,02 0,04 0,05 0,05 0,05 0,05 0,06 0,07 0,05
Total 1,15 1,16 1,14 1,14 1,15 1,25 1,22 1,27 1,35 1,38 1,50 1,53 1,50
Fuente: Peñaranda (2001)
Bajo un análisis de tributación comparada, se observa que la tasa del impuesto a

personas jurídicas en Perú (30 por ciento) es mayor que la tasa promedio de un grupo
de 12 países latinoamericanos (27 por ciento). Además hay que considerar que existe
una tasa de 4,1 por ciento adicional sobre los dividendos y la participación de los tra-
bajadores en las utilidades de la empresa, con tasas de 5, 8 y 10 por ciento11, según el
sector de la empresa. Con lo cual la carga tributaria total sobre la renta que distribuye
la empresa podría alcanzar a 40 por ciento, tasa por encima de la máxima sobre la renta
personal.
10
Calculada como la recaudación de quinta categoría reportada por SUNAT para el 2009 respecto al dato de
Remuneraciones de las Cuentas Nacionales para el mismo año.
11
Aun cuando dicho concepto constituye un costo laboral, debido a su variabilidad (depende de la utilidad
tributaria), sólo parcialmente podría reducir el costo salarial que enfrente la empresa, pues dicho concepto
podría ser considerado por los trabajadores como un ingreso excepcional y no incluirlo en su expectativa
salarial.

El impuesto a la renta personal en Perú también difiere de la media de la muestra:
los tres tramos vigentes en el país son inferiores a la media muestral (6 tramos) y la tasa
marginal mínima es mayor (15 por ciento en Perú contra 9 por ciento en la muestra).
Asimismo, la tasa marginal máxima en la mayoría de países suele ser similar a la que
aplican a las personas jurídicas, salvo casos como Chile (la tasa máxima es de 40 por
ciento, superior a la tasa empresarial de 17 por ciento), Ecuador (la máxima es de 35 por
ciento y la empresarial de 25 por ciento) y Brasil (tasa máxima de 27,5 por ciento y tasa
empresarial de 34 por ciento).
Cuadro 6
Estructura del Impuesto a la Renta de personas naturales 2009
Mínimo no Límite inferior

Tasa Min. Tasa Max. N° tramos imponible de la tasa
(US$) máxima (US$)
Argentina 9% 35% 7 2 695 30 534

Bolivia 13% 1 n.d. n.a.
Brasil 7.5% 27.5% 5 8 621 25 536
Chile 5% 40% 8 10 648 130 429
Colombia 19% 33% 4 11 954 52 721
Ecuador 5% 35% 9 8 570 57 600
Paraguay 8% 10% 2 n.d. 31 600
Perú 15% 30% 3 8 252 69 431
Uruguay 10% 25% 6 7 236 119 652
Venezuela 6% 34% 8 n.d. 76 923
México 2% 28% 8 441 30 811
Panamá 7% 27% 6 9 000 30 581
Promedio 9% 30% 6 7 491 59 620
Fuente: CIAT y KPMG. Elaboración propia.
Respecto al ingreso personal exonerado (mínimo no imponible), la dispersión es

mayor y debe responder a consideraciones de progresividad deseada en cada país. Así,
México inicia su escala con un nivel muy bajo de renta anual (US$ 441) con una tasa
reducida (1,92 por ciento) y en el otro extremo se encuentra Colombia con un mínimo no
imponible alto (US$ 11 954) y una tasa mínima alta (19 por ciento). Asimismo, hay paí-
ses que afectan con sus tasas más altas a niveles relativamente bajos de renta neta, como
Brasil o México, y otros como Chile y Uruguay que sus tasas máxima afectas a rentas
mayores.
Impuesto Selectivo al Consumo (ISC)

La recaudación por ISC se ha reducido a partir del 2004, como consecuencia de la reduc-
ción del ISC a los combustibles, que pasó de recaudar 1,5 por ciento del PBI en el 2003
a 0,6 por ciento en el 2010.

Cuadro 7
Impuesto selectivo al consumo
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
ISC Combustibles 1,19 1,20 1,15 1,23 1,50 1,54 1,34 1,00 0,79 0,72 0,39 0,59 0,55
Resto 0,87 0,78 0,70 0,66 0,59 0,58 0,54 0,56 0,54 0,56 0,54 0,49 0,52
Interno 0,70 0,66 0,60 0,58 0,54 0,53 0,49 0,49 0,45 0,45 0,45 0,42 0,43
Gaseosas y Agua 0,11 0,08 0,08 0,11 0,10 0,10 0,09 0,08 0,08 0,07 0,08 0,08 0,08
mineral
Cervezas 0,52 0,49 0,44 0,39 0,37 0,37 0,35 0,36 0,34 0,35 0,36 0,33 0,33
Cigarrillos 0,04 0,06 0,06 0,05 0,05 0,04 0,03 0,02 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Otros 0,04 0,03 0,03 0,02 0,02 0,02 0,02 0,02 0,02 0,03 0,02 0,02 0,02
Importación 0,16 0,11 0,10 0,08 0,05 0,05 0,05 0,07 0,10 0,11 0,09 0,07 0,09
Total 2,06 1,98 1,85 1,88 2,10 2,12 1,88 1,55 1,34 1,28 0,93 1,08 1,07
Esta reducción del selectivo a los combustibles se debió a la necesidad de contra-

rrestar el aumento de precios del petróleo en el mercado internacional. Así, en julio del
2005 se eliminó el gravamen sobre el Gas Licuado de Petróleo (que representa más del
20 por ciento de la demanda de combustibles); el gravamen sobre las gasolinas se redujo
sustancialmente hasta junio del 2008, en que se elevó nuevamente el ISC, lo que mejoró
la recaudación del 2009 y 2010. Cabe indicar que en junio de 2011 se redujo el gravamen
a las gasolinas y residuales.
En diciembre del 2007, mediante D.S. 211-2007-EF se estableció un cronograma
para adecuar el ISC al criterio de proporcionalidad en función del grado de nocividad del
combustible (Ley 28694) en un período comprendido entre el 2008 y el 2016. El Índice
Gráfico 12
ISC combustibles
(S/. x galón)
5,0
4,5
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
ene/03 ene/04 ene/05 ene/06 ene/07 ene/08 ene/09 ene/10 ene/11
G84 Diesel GLP (S/. x KG) G97

de Nocividad fue determinado por la Comisión Nacional del Ambiente (CONAM). El
cronograma se muestra en el cuadro siguiente:
Cuadro 8
ISC Combustibles
(S/. x Galón)
Junio Octubre Vigente Cronograma Propuesto D.S. 211-2007-EF

2009
2008 2008 2011 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Hulla (S/. x TM) - - - - 70 80 90 100 110 120

Gasolinas
84 oct. 0,40 0,40 1,36 1,17 1,46 1,33 1,19 1,06 0,93 0,80
90 oct. 0,66 0,66 1,78 1,57 1,84 1,63 1,42 1,22 1,01 0,80
95 oct. 2,07 2,07 2,07 1,83 2,13 1,86 1,60 1,33 1,07 0,80
97 oct. 2,30 2,30 2,30 2,00 2,27 1,98 1,68 1,39 1,09 0,80
Kerosene 0,78 1,42 1,94 1,93 1,93 1,92 1,92 1,91 1,91 1,90
Turbo - - - - - - 2,10
Diesel 2 0,39 1,04 1,44 1,47 1,62 1,70 1,77 1,85 1,92 2,00
Residual 6 - 0,52 0,52 0,39 0,52 1,03 1,55 2,07 2,58 3,10
Otros Residuales - 0,52 0,52 0,38 0,50 1,00 1,50 2,00 2,50 3,00
GLP - - - - 0,08 0,17 0,25 0,33 0,42 0,50
Gasohol
84 oct. - - - 1,07
90 oct. - - - 1,46
95 oct. - - - 1,69
97 oct. - - - 1,87
Diesel B2 - S50 - - - 1,24
Este cronograma implica una reducción y homogenización del impuesto sobre

las gasolinas y la inclusión, a partir del 2011, del GLP y el carbón (hulla), que a la
fecha no están gravados, así como a partir del 2016 se gravará el Turbo A1. De este
modo, de seguirse el cronograma el único combustible no gravado por el ISC será el
gas natural.
El cronograma se estableció para un universo de productos que han cambiado
y cuyo índice de nocividad es diferente por lo que se requeriría la actualización de
dichos índices por parte del Ministerio del Ambiente y por ende una nueva estructura
del ISC.
Así, en posteriores regulaciones se dispuso la introducción progresiva de biocom-
bustibles en reemplazo del combustible original. Por ejemplo, desde el 2009, sólo se
puede comercializar diesel B2 (una mezcla de 2 por ciento de biodiesel y 98 por ciento
del diesel 2) y desde el 2011, el grado de biodiesel se elevó a 5 por ciento. Asimismo,
para diversas zonas del norte y centro del país se dispuso la comercialización de gasohol
(mezcla de 7,8 por ciento de alcohol carburante con 92,2 por ciento de gasolina), el cual
será obligatorio para el resto del país a partir de diciembre de 2011. Adicionalmente, se

reguló el nivel de azufre en el diesel, estableciéndose a partir del 2010, el nivel máximo
de azufre en el diesel en 50 ppm.12
Gráfico 13
Estructura de precios de la gasolina regular
7,00
6,00 5,89
5,00 4,55
(US$ por galón)
4,07 4,04
4,00
2,90 2,78
3,00
2,14
2,00 1,53
1,00
0,07
0,00
Uruguay
Chile
Colombia
Perú
Argentina
EE.UU
Bolivia
Ecuador
Venezuela
Distribución y Comercialización Impuestos Precio de Refinería
Gráfico 14
Estructura de precios del diesel
6,00 5,71
5,00
(US$ por galón)
4,00 3,85 3,68

3,39
3,02 2,99
3,00
2,13
2,00
1,08
1,00
0,05
0,00
Uruguay
Perú
Chile
Colombia
Argentina
EE.UU
Bolivia
Ecuador
Venezuela
Distribución y Comercialización Impuestos Precio de Refinería
12
Ppm.: partes por millón. Cabe indicar que esta medida se ha hecho efectiva sólo para Lima y el Callao,
quedando pendiente su implementación para el resto del país. Desde el 2006, se restringió el nivel de
azufre en las importaciones de diesel a niveles inferiores a 2500 ppm y en el caso de las ventas internas a
5000 ppm.

Cuadro 9
Impuesto selectivo al consumo
Gravamen ad valorem
Producto Tasa
Vehículos automotores:
Nuevos a diesel 10%
Usados 30%
Bebidas gaseosas 17%
Bebidas alcoholicas 20%
Cigarros, cigarritos y tabacos 50%
Juegos de azar y apuestas
Loterías, bingos, rifas y sorteos 10%
Eventos hípicos 2%
Gravamen ad valorem según precio de venta al público

Producto Tasa
Cerveza 27.8%
Gravamen Específico
Producto Monto
Cigarrillos S/. 0,07 por unidad

Pisco S/. 1,5 por litro
Por otro lado los niveles impositivos vigentes son superiores a los de nuestros socios
comerciales y de algunos países de la región. Ello afecta la competitividad de nuestros
productos pues eleva los costos de producción. El siguiente cuadro muestra los compo-
nentes del precio de la gasolina y el diesel.
Respecto al resto de bienes sujetos al impuesto selectivo, como los tabacos, alcoho-
les, bebidas y automóviles, se ha observado un comportamiento estable en su recauda-
ción, aún cuando se redujeron algunas tasas como las aplicables a vehículos automotores
nuevos a gasolina, que pasó de 10 a 0 por ciento.
El ISC a los cigarrillos se modificó a inicios del 2010 cambiando el gravamen de
ad valorem a específico. Con ello, se cumple de manera más eficiente con el objetivo de
gravar una externalidad negativa pues el gravamen es indiferente del precio del producto.
En cuanto al ISC a las bebidas alcohólicas, en particular la cerveza que es el que
más recauda, se debiera cambiar el impuesto de ad valorem a específico para afectar de
manera pareja por el grado de nocividad.
Regalías Mineras
El tratamiento tributario del sector minero debe tomar en cuenta características espe-
cíficas del sector, que lo diferencian del resto de actividades económicas, debido a su natu-
raleza extractiva de un recurso no renovable, a la generación de rentas en su explotación y
a su impacto ambiental. La renta económica, entendida como la diferencia entre el precio

de mercado de los minerales y el costo de oportunidad de emprender la explotación de los
mismos, representa un excedente, que no es requerido por el inversionista para motivar la
exploración y explotación del recurso, y que por lo tanto puede ser sujeta a una tributación
adicional sin afectar la asignación de recursos.
Ante el auge de la cotización internacional de los minerales, la renta económica ha
aumentado significativamente. Por ello, a partir del 2005 se aplicó una regalía a la explo-
tación minera sobre el valor del mineral concentrado o su equivalente, cuya tasa marginal
depende del valor de la producción minera de acuerdo a la siguiente tabla:
Valor de Producción (Millones US$) Tasa
0 - 60 1%
60 - 120 2%
Más de 120 3%
Se encuentran exoneradas de dicha regalía las empresas que califican como pequeña
minería o minería artesanal. Además es deducible para fines del impuesto a la renta.
Cabe indicar que el ámbito de aplicación de la regalía minera ha sido restringido
debido a la existencia de contratos de estabilidad. Con ello, un grupo importante de las
principales empresas mineras no pagan regalías mineras hasta que culminen sus conve-
nios de estabilidad. Los convenios suscritos a partir del 2005, ya incluyen las regalías
mineras dentro del esquema estabilizado.
En la medida en que la regalía es sobre las ventas, se vincula la tasa de la regalía
no sólo a las fluctuaciones de los precios internacionales sino también al volumen de
producción, es decir al tamaño de operación de la empresa, lo que puede desincentivar
la inversión en el sector: en el esquema vigente la gran empresa siempre pagará la tasa
más alta incluso cuando las cotizaciones internacionales se reduzcan y generen pérdi-
das. Asimismo, en la medida en que la regalía se calcula sobre el valor de producción,
resulta siendo regresivo respecto a las utilidades de la empresa. Tal como se muestra en
el cuadro siguiente, en un ejercicio con diferentes ratios de utilidad respecto a ventas,
se encuentra que la carga tributaria para el caso de las regalías disminuye a medida que
la rentabilidad es mayor.
Cuadro 10
Perú: Tasas de carga tributaria sobre utilidad
Utilidad sobre ventas

10% 20% 30% 40% 50% 60%
Carga Tributaria Minería 54,9% 46,6% 43,8% 42,4% 41,6% 41,0%

Regalías (escala 1%-2%-3%) 27,0% 43,5% 9,0% 6,8% 5,4% 4,5%
Impuesto a la Renta (30%) 20,1% 23,9% 25,1% 25,7% 26,1% 26,4%
Participación en las utilidades (8%) 5,8% 6,9% 7,3% 7,5% 7,6% 7,6%
Impuesto a los dividendos (4,1%) 1,9% 2,3% 2,4% 2,5% 2,5% 2,5%
Fuente:Elaboración propia.

En tal sentido, para que el Estado pueda capturar una mayor fracción de la renta
minera, dado el elevado nivel de precios internacionales, y se asegure un patrón soste-
nible de inversión minera de largo plazo, se debe modificar el esquema de regalía de
modo que esté vinculado a la evolución de los precios, evitando con ello, desalentar la
inversión.
Así, podría modificarse la regalía minera para que esté en función al nivel de la
utilidad operativa, de modo que recoja la evolución de los precios de los minerales
así como de los costos de producción, estableciendo una escala progresiva que permita
capturar la mayor renta minera en períodos de incrementos en los precios internaciona-
les de los minerales y no constituya una sobrecarga en períodos de caída de los precios
internacionales. Un esquema similar existe en Chile, denominado Impuesto Específico
a la Actividad Minera, por el cual las ventas anuales menores a 50 mil TM de cobre fino
(aproximadamente US$ 390 millones para el 2011), se gravan con tasas marginales en
función del volumen de las ventas anuales dentro de un rango entre 0 y 5 por ciento,
mientras que para niveles de venta mayores, se aplican tasas marginales entre 8 y 34,5
por ciento en función al margen operacional (como porcentaje de los ingresos). A mayor
margen operacional mayor tasa marginal. Así, para este tramo, las tasas medias oscilan
entre 5 y 14 por ciento.
Cabe mencionar que debido la existencia de convenios de estabilidad administra-
tiva, que aísla a la empresa de cambios legislativos posteriores al momento de firmar
el convenio, el Estado debería otorgar los contratos de estabilidad considerando este
nuevo esquema de regalías. Asimismo, hay que evitar estabilizar tratamientos preferen-
ciales que afecten la capacidad recaudadora del Estado, tal como sucedió en el pasado,
con el beneficio de la exoneración del impuesto sobre la reinversión de utilidades que
estuvo vigente hasta setiembre del 2000 y por el cual importantes empresas mineras
pueden hacer uso de este beneficio hasta la culminación de su convenio. Estos con-
venios están vigentes 15 años, pero estabilizan el sistema tributario (incluyendo los
beneficios existentes) a la fecha de aprobación del Estudio de Factibilidad mientras que
el período de 15 años se cuentan a partir de que se acredite la inversión realizada, con
ello, en la práctica se extiende el período de estabilización tributaria por un lapso de
tiempo mayor pues se incluye el período de inversión.
Aranceles
La política comercial seguida en la última década ha tenido como criterio principal

dotar de mayor eficiencia y competitividad a la economía, por lo que el Fisco siguió
una política de reducción progresiva de los aranceles. Así, en diciembre de 2006 se
dispuso eliminar los aranceles a un conjunto de 2894 partidas de bienes de capital e
insumos industriales. Posteriormente, en octubre de 2007 se dispuso otra modifica-
ción arancelaria importante, al eliminar el Derecho Arancelario Adicional de 5 por
ciento, creado por D.S. 035-97-EF e incluir 365 partidas arancelarias más al arancel
de 0%. Finalmente, se redujo la dispersión arancelaria a dos tasas, las que se fueron
reduciendo paulatinamente hasta alcanzar los niveles vigentes de 6 y 11 por ciento.
Anteriormente, las tasas eran de 10, 12 y 25 por ciento más la sobretasa adicional de 5
por ciento a 68 partidas arancelarias.

Gráfico 15
Tasa arancelaria (%)
(2005-2010)
12
10,0
10
8,2 8,0
8 7,2
5,5 5,7
6 5,0
4,0 3,9
4 3,4 3,2
2,0
1,8 1,9
2
0
nov/05
feb/06
may/06
ago/06
nov/06
feb/07
may/07
ago/07
nov/07
feb/08
may/08
ago/08
nov/08
feb/09
may/09
ago/09
nov/09
feb/10
may/10
ago/10
nov/10
feb/11
may/11
Arancel Promedio Arancel Efectivo
Cuadro 11
Estructura arancelaria (2011)
Valor CIF
Arancel (%) Partidas
(US $ Mill.)
0 4106 22 250
6 2482 6631
11 792 1046
Total 7380 29 927
Nota: Sobre la base de la clasificación vigente del Arancel de Aduanas 2007
(7380 partidas) a abril 2011. Valor CIF de importación del año 2010.
Gastos Tributarios
Según estimados de la SUNAT mostrados en el Marco Macroeconómico Multianual
2012-2014 de mayo de 2011 (MMM), los gastos tributarios representan el 1,94 por ciento
del producto. De este monto, el 77 por ciento corresponde a beneficios que eliminan el
pago del impuesto (exoneraciones e inafectaciones), el 20 por ciento a beneficios que
reducen el pago del impuesto (créditos, deducciones, devoluciones y tasas diferenciadas),
el 3 por ciento restante corresponde a diferimientos en el pago del impuesto.
El impuesto más afectado por estos beneficios tributarios es el IGV, que representa
el 69 por ciento del total de gastos tributarios. Es decir, de eliminarse todos los benefi-
cios por este impuesto, teóricamente se podría elevar la recaudación del IGV en 1,41 por
ciento del PBI. Le sigue el IR, que representa el 19 por ciento de los gastos tributarios,
equivalente a 0,39 por ciento del PBI.
A fines de 1998 se promulgó la Ley de Promoción de la Inversión en la Amazonía,
básicamente exonerando del IGV e ISC, y otorgando menores tasas por impuesto a la
renta. Las zonas beneficiarias fueron diversas. Comprendía los departamentos de Loreto,

Madre de Dios, Ucayali, Amazonas y San Martín, así como zonas específicas (provincias
o distritos) de otros departamentos (Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Huánuco, Junín, Pasco,
Puno, Huancavelica, La Libertad y Piura).
En cuanto a los beneficiarios, se encuentra que los sectores más beneficiados son el
agropecuario (0,46 por ciento del PBI), educación (0,22 por ciento del PBI), la interme-
diación financiera (0,18 por ciento del PBI) y la minería e hidrocarburos (0,18 por ciento
del PBI). Respecto a esto último, el principal beneficio que recibe la minería corresponde
a la reinversión de utilidades, un beneficio eliminado en setiembre del 2000 (Ley 27343)
que ha supervivido para las empresas con convenios de estabilidad tributaria, contratos
que tienen una temporalidad de 10 a 15 años. En cuanto al sector hidrocarburos, los prin-
cipales beneficios que goza son la exoneración de impuestos a la venta de combustibles
en la Amazonía y por actividades vinculadas a la exploración.
Por su parte, los beneficios imputados al sector financiero comprenden fundamen-
talmente la inafectación del IGV a los servicios de crédito, así como la exoneración de
dicho impuesto a las pólizas de seguro de vida. Al respecto, hay que considerar que exis-
ten dificultades prácticas que impiden incorporar los servicios financieros en un sistema
estándar en el que las firmas pagan IVA según la diferencia entre el impuesto que grava a
sus ventas y el impuesto que paga por sus insumos. Por ello, es que generalmente a nivel
internacional se exonera del IVA a estos servicios. Por otro lado, el uso del crédito no
reviste las características usuales de un insumo como en el caso de los bienes.
Cuadro 12
Gastos Tributarios por sectores beneficiarios
% PBI Participac. %
Aplicación General 0.81% 40%

Agropecuario 0.46% 23%
Educación 0.22% 11%
Intermediación Financiera 0.18% 9%
Minería e hidrocarburo 0.18% 9%
Manufactura 0.06% 3%
Transporte 0.05% 2%
Comercio 0.02% 1%
Construcción 0.01% 0%
Resto 0.04% 2%
2.04% 100%
Fuente: Sunat.
Administración Tributaria
La SUNAT fue creada en 1988, como una entidad con personalidad jurídica, patrimonio
propio y autonomía económica, administrativa, funcional, técnica y financiera, encargada
inicialmente de los tributos internos, más a partir del 2002 con la absorción de Adua-
nas, se encarga adicionalmente de administrar y controlar el comercio exterior, así como
recaudar los impuestos asociados a estas operaciones. Sin embargo, requiere autorización
del MEF para la aprobación de su presupuesto, la política salarial y la aprobación de
proyectos de inversión.

A nivel internacional, la tendencia en los últimos 20 años respecto a los modelos
organizativos de administraciones tributarias, ha sido hacia dotarlas de mayor autonomía,
independencia y dedicadas exclusivamente a la administración de ingresos (impuestos
y aduanas), separada de las estructuras formales internas del Ministerio de Economía y
con una amplia gama de poderes autónomos que refleja el desarrollo más amplio en la
administración del sector público. Hay cerca de 40 autoridades fiscales bajo este esquema
en todo el mundo agrupados principalmente en África y América Latina.13
Este modelo se basa en criterios de eficacia y eficiencia:
• Como un organismo con un único objetivo, puede centrar sus esfuerzos en una sola
tarea,
• Como una organización autónoma, puede manejar sus asuntos con un sentido empre-
sarial, libre de interferencia política en las operaciones del día a día, y
• Estando fuera de la competencia de la legislación laboral pública, puede ejecutar su
propia estrategia de recursos humanos: reclutamiento, retención (o despido) y moti-
vación del personal.
En esta línea de acción, es importante el grado de autonomía que posea la adminis-
tración tributaria. Cuanto mayor sea con respecto a las normas y reglamentaciones de la
administración pública, mayor flexibilidad tendrá para realizar los cambios organizativos
y de procedimiento necesarios para modernizar la administración tributaria, así como
tener más posibilidades de responder con rapidez a las necesidades del gobierno para
generar más ingresos. En muchos países, la experiencia ha demostrado que introducir
cambios drásticos en la administración tributaria es más fácil cuando la organización es
relativamente autónoma. Por el contrario, los países cuyas administraciones tributarias
dependen totalmente de otras agencias gubernamentales para su aprobación, autoriza-
ción y personal han encontrado más difícil (y por lo tanto más lento) introducir cambios
importantes en la administración tributaria.
De otro lado, debemos mencionar que en el Perú la cultura tributaria es muy laxa.
Eso se observa en la Sexta Encuesta Nacional sobre Percepciones de la Corrupción en el
Perú,14 en que el 82 por ciento de la población no considera inadecuado comprar sin pedir
factura. Asimismo, el 79 por ciento considera adecuado evadir impuestos si se sabe que
no van a ser descubiertos.
Otro actor importante en el sistema tributario es el Tribunal Fiscal, órgano resolutivo
del MEF que depende administrativamente del Ministro, con autonomía en el ejercicio de
sus funciones específicas, cuya misión es resolver oportunamente las controversias tribu-
tarias que surjan entre la administración y los contribuyentes, interpretando y aplicando la
ley, fijando criterios jurisprudenciales uniformes y proponiendo normas que contribuyan
con el desarrollo del Sistema Tributario. Sin embargo, dado el tamaño de esta institución
no se logra satisfacer la demanda de los contribuyentes. Así, a julio de 2010, había un
stock de 30 mil expedientes sin resolver, que representaba una deuda apelada de alrededor
de S/. 16 000 millones. Parte de este incremento se debe a que el Congreso de la Repú-
blica trasladó al Tribunal Fiscal la competencia de las municipalidades provinciales para
resolver en primera instancia las controversias tributarias de los municipios distritales.
13
Crandall, William. “Revenue Administration: Autonomy in Tax Administration and the Revenue Autho-
rity Model. FMI, junio 2010.
14
IPSOS – APOYO, julio 2010.

Cabe indicar que el MEF ha venido tomando medidas para resolver este problema,
ampliando el número de salas y dotando de facultades al Tribunal Fiscal que le permita
agilizar su accionar. Ello ha permitido disminuir el número de expedientes sin resolver,
reduciéndose a setiembre de 2010 a 28 842 expedientes. Sin embargo, el Tribunal Fiscal
recibe en promedio 1200 reclamos mensuales, siendo su capacidad de procesamiento
de aproximadamente 1800 reclamos mensuales (medido como expedientes sesionados).
Por lo cual, bajo el esquema actual se requeriría más de tres años para eliminar el stock
de expedientes sin resolver. En tal sentido, se debería seguir incrementando el número
de salas para acelerar la resolución de las contingencias tributarias, y desincentivar el
reclamo tributario.
De otro lado, no se viene utilizando plenamente la capacidad de fiscalizar mediante
renta presunta prevista en el Código Tributario.
III. Recomendaciones
En términos generales, la estructura tributaria peruana es adecuada, aunque con tasas
relativamente elevadas, que en el corto plazo no deberían reducirse por su importante
impacto que podrían tener en la recaudación. Por ende, la política tributaria debería estar
orientada a mejorar la recaudación sin crear más impuestos o elevar las tasas de los ya
existentes –con excepción de las regalías del sector minero-, enfocándose en reducir las
exoneraciones y en la lucha contra la evasión.
En este último punto, en la medida que la SUNAT es la encargada de administrar,
fiscalizar y recaudar los tributos, se debe procurar mejorar su desempeño, dotándole de
mayor discrecionalidad presupuestal que le permita reorientar sus gastos hacia activida-
des de fiscalización sin necesidad de aprobaciones presupuestales del MEF. Asimismo,
se debe fortalecer la autonomía de la SUNAT de modo que le permita evitar injerencias
políticas que afecten su accionar y minen su reputación.
IGV
En el caso del IGV, el margen para aumentar la recaudación a partir de los sistemas de pago
anticipado es limitado. Por ello, una mejora en la recaudación pasa necesariamente por
campañas de combate directo a la evasión, promoviendo el cumplimiento. Ello requiere
dotar de herramientas a la SUNAT para que fortalezca su acción fiscalizadora mediante:
• Promover el uso de comprobantes de pago.
• Usar más intensivamente cruces de información de compras y ventas.
• Fortalecer la sanción de clausura, para aumentar la percepción de riesgo y el
costo por el incumplimiento tributario.
• Cruzar información con otras entidades públicas.
• Combatir la subvaluación en aduanas.
• Prohibir por ley la aprobación de nuevos esquemas de fraccionamiento o condo-
nación de impuestos.
Asimismo, la reducción de exoneraciones del IGV permitiría una mayor recaudación
y facilitaría la fiscalización al reducir canales de evasión.

IR
En el caso del impuesto a la renta se deben evitar los mecanismos de evasión mediante:
• Utilizar con mayor intensidad mecanismos de presunción de renta.
• Reducir las deducciones del impuesto a la renta (por ejemplo los gastos de repre-
sentación, gastos en vehículos, gastos sustentados con boletas de venta o tickets).
• Prohibir la emisión de facturas en supermercados de venta minorista y
restaurantes.
• Compatibilizar el impuesto a la renta por ganancias de capital con aquel que se
aplica en Chile o Colombia para permitir un mejor funcionamiento del mercado.
En relación a la renta variable, Colombia no grava las operaciones que no supe-
ren el 10 por ciento del total de acciones en circulación de una compañía. Por
otro lado, en Chile están exceptuadas del impuesto las negociaciones de acciones
con presencia bursátil mayor al 25 por ciento.
Asimismo, en el caso del impuesto a la renta del trabajo de personas naturales, se

propone: Reducir el tramo inafecto a 5 UIT y permitir una deducción adicional hasta por
2 UIT sustentada con comprobantes de pago, de modo que no se afecte la situación actual
y se induzca a los contribuyentes a reclamar comprobantes de pago lo que mejoraría la
recaudación por IGV y renta de personas jurídicas.
ISC
En cuanto al ISC, se requiere hacer algunas modificaciones de tal modo que se grave en
función de las externalidades negativas que genera para la sociedad el consumo de ciertos
bienes, por lo que se requiere:
• Actualizar los índices de nocividad de los combustibles incluyendo los nuevos pro-
ductos que se comercializan en el país (biodiesel y gasohol), y reestimar el gravamen
sobre los combustibles acorde con dichos índices.
• Modificar el gravamen a las bebidas alcohólicas de ad valorem a específico.
Regalías mineras
La evolución de las cotizaciones internacionales en los últimos años está generando
ingresos extraordinarios que el sistema actual de regalías no grava correctamente. Por
ello, se requiere: Modificar el esquema actual de regalía minera. La regalía se pagaría
sobre la utilidad operativa sujeto a una tasa de la regalía progresiva en función al margen
operativo.
ITF
A pesar de tener una tasa baja, este impuesto genera sobrecosto al sector real que le resta
competitividad. Por ello, se requiere: Permitir la acreditación del pago del ITF contra el
IR.

RUS
• Uso de mayores criterios para la categorización de los contribuyentes afectos al
RUS, reincorporando el uso de criterios objetivos tales como consumo telefónico y
de energía eléctrica, precio unitario de venta, número máximo de trabajadores, entre
otros. Así establecer límites más restrictivos para permitir el acceso a este régimen
simplificado, reduciendo el tope de ingresos así como reintroduciendo el límite del
área de la unidad de explotación.
Gastos Tributarios
• Establecer una Ley Marco de Exoneraciones Tributarias con rango constitucional de
modo que permita controlar y evitar la proliferación de exenciones.
IV. Conclusiones
El esquema tributario peruano se basa en cuatro impuesto principales, pero en términos
de recaudación se concentra en dos impuestos: el Impuesto a la Renta (IR) y el IGV
(Impuesto General a las Ventas). El Impuesto a la Renta ha mostrado una fuerte depen-
dencia de los términos de intercambio. Por su parte, el IGV ha logrado mejorar su recau-
dación a costa de implementar sistemas de pago anticipado, que implican costos de cum-
plimiento para el contribuyente. Asimismo, ambos impuestos son de difícil fiscalización,
pues se basan en declaraciones del contribuyente, además están afectados por elevados
niveles de incumplimiento tributario, lo cual está asociado a la alta informalidad de la
economía. Por ello, existe una fuerte concentración de los impuestos en pocos contribu-
yentes, lo cual a su vez no permite reducir las tasas impositivas vigentes.
El nivel de ingresos tributarios es relativamente bajo, por lo que una mejor provisión
de servicios públicos, así como un aumento de la inversión pública en infraestructura,
necesaria para cerrar la brecha existente, requerirá de elevar la presión tributaria basán-
dose en esquemas de ampliación de la base tributaria en sectores menos influenciados
por factores externos y que mantengan altos grados de evasión. Con ello, no sólo se
incrementarán los ingresos, sino que tendrán mayor predictibilidad, reduciendo así la
volatilidad y el riesgo que ello implica sobre las cuentas fiscales.
Para ello, se debe ampliar el grado de autonomía de la SUNAT, evitando que su
accionar dependa de normas y reglamentaciones de la administración pública, con lo
cual tendrá mayor flexibilidad para realizar los cambios organizativos y de procedimiento
necesarios para combatir la evasión, así como tener más posibilidades de responder con
rapidez a las necesidades del gobierno para generar mayores ingresos.

V. Bibliografía
Arias, L. (2009). “La tributación directa en América Latina: equidad y desafíos. El caso
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Austria.
Silvani, García-Escribano, Varsano, Conde y Fenochietto. (2005). “Sugerencias sobre

Política y Administración Tributaria”, FMI.

4. Agenda para un sólido desarrollo
del sector financiero1
Eva Gutiérrez y Rekha Reddy
Resumen
El sistema financiero del Perú está subdesarrollado en relación con el tamaño de su eco-
nomía, y una cantidad sustancial de la población sigue sin tener acceso a los servicios
financieros. El predominio de grandes y complejos conglomerados financieros no solo
incrementa las vulnerabilidades sistémicas, sino que al mismo tiempo podría ser un obstá-
culo para la competencia en vista de que los diferenciales de tasas de crédito se encuentran
entre los más altos de la región. Los mercados de capitales todavía son poco profundos y
hay un exceso de demanda de activos debido al lento crecimiento de nuevos emisores e
instrumentos en comparación con la gran expansión experimentada por los inversionistas
institucionales. A fin de evitar que estos factores se conviertan en un cuello de botella para
el desarrollo económico sostenido y para asignar los recursos eficientemente, es necesario
implementar políticas que apoyen un desarrollo sólido del sector financiero. En el contexto
actual, en que los mercados emergentes con bases sólidas y perspectivas económicas posi-
tivas como es el caso del Perú se benefician en gran medida de enormes entradas de capi-
tales, el desarrollo sólido del sistema financiero es un reto particularmente significativo.
Las entradas de capital generan una serie de desafíos importantes para los responsables
de elaborar políticas en vista de su potencial de generar desequilibrios internos, pérdida
de competitividad, burbujas en el precio de los activos —en especial en vista de la limitada
oferta— y mayores vulnerabilidades. De cara al futuro, es esencial asegurar la continuidad
de un desarrollo sólido del sector financiero fortaleciendo su supervisión y las prácticas de
gestión de los bancos, desarrollando los mercados de capital, y promoviendo la inclusión
financiera y la competencia en la provisión de servicios financieros.
I. Introducción
El desempeño económico del Perú en la última década ha sido sobresaliente, tanto de
acuerdo con estándares internos como internacionales. Luego de la aguda desaceleración
1
Este capítulo es una adaptación de la Actualización del Programa de Evaluación del Sector Financiero
(FSAP por sus siglas en inglés) del Perú, realizada por un equipo del Banco Mundial y el FMI en coope-
ración con las autoridades peruanas en octubre-noviembre del 2010.
Nota 4. Agenda para un sólido desarrollo del sector financiero 67

económica en el año 2009, la economía peruana está creciendo fuertemente, en parte gra-
cias a la mejora de las condiciones mundiales, la reanudación de los influjos de capital, la
confianza mejorada de los consumidores y el sector empresarial, y un repunte del crédito
al sector privado (gráfico 1a). Los fuertes ingresos de capital reflejan una recuperación
interna (gráfico 1b), condiciones externas benignas y un mayor apetito por activos perua-
nos. En respuesta a las significativas entradas de capital, el Banco Central de Reserva
del Perú (BCRP) ha intervenido fuertemente en el mercado de divisas y tomado medidas
macroprudenciales desde una perspectiva proactiva, pero en el futuro se requerirá una
mayor flexibilidad cambiaria.
Gráfico 1
Desarrollo del sistema financiero poscrisis
(% respecto al año anterior)
a. El crédito al sector privado se ha recuperado sustancialmente, aunque no en su

totalidad…
100
80
60
40
20
0
-20
-40
Empresas Microfinancieras Consumidor Hipotecas
b. …y los grandes influjos de capital han propiciado una fuerte intervención en el mercado
cambiario y una apreciación gradual.
8000 115
6000 110
4000
105
2000
100
0
95
-2000
-4000 90
-6000 85
FX Intervención, US$ millones Tasa de cambio efectiva real
Cuenta financiera y capital (US$ millón)
Fuentes: BCRP y estimaciones del Fondo Monetario Internacional (FMI).
Al mismo tiempo, el sector financiero peruano permanece subdesarrollado en com-

paración con el tamaño de la economía. El sector financiero del Perú consta de institu-
ciones no bancarias y bancarias reguladas (véase la lista en el anexo 1). En cuanto a las
instituciones no bancarias, el grupo más grande son las cooperativas de crédito rurales y

municipales, que son supervisadas por la asociación de cooperativas. El desarrollo finan-
ciero varía entre los subsectores, pero en general el Perú queda rezagado frente a otras
economías regionales emergentes (anexo 2). El crédito bancario al sector privado, que
representa alrededor del 25% del producto bruto interno (PBI), también está bastante
por debajo de los niveles de otros países con un ingreso similar. La crisis bancaria y la
hiperinflación de fines de los años noventa tuvieron un impacto significativo en el desa-
rrollo financiero. El crédito al sector privado se empezó a recuperar en el 2004 y se ha
necesitado una década para llegar al nivel de antes de la crisis. El mercado de los seguros
es pequeño, con una penetración del 1,4% (las primas brutas como porcentaje del PBI) y
una densidad (gastos per cápita) de unos US$ 60.
Los mercados de capitales del Perú siguen siendo superficiales y se caracterizan por
una demanda excesiva de los inversionistas institucionales. El crecimiento económico,
la estabilidad macroeconómica, la reforma de las pensiones y los influjos de capital han
fomentado el desarrollo del mercado de capital. No obstante, los mercados siguen siendo
reducidos en lo que respecta a las actividades de la oferta pública inicial y liquidez. El
rápido crecimiento de los inversores institucionales, sobre todo las Administradoras de
Fondos de Pensiones (AFP), que ahora tienen un activo que representa el 20% del PBI, no
ha ido de la mano de nuevas actividades de emisión (tanto de emisores nuevos como de
instrumentos nuevos), lo que genera un exceso de demanda de activos. En gran parte, la
falta de oferta (emisores y emisiones) se debe a limitaciones estructurales, incluyendo la
concentración en unos pocos sectores dominados por empresas grandes y la prevalencia
de empresas familiares, pequeñas e informales. Esta falta de oportunidades de inversión
obliga a las AFP a invertir en depósitos bancarios, hecho que produce volatilidad en las
fuentes de financiamiento a corto plazo de los bancos. El resultado es que algunos bancos
cuentan excesivamente con las AFP para fines de financiamiento, ya que representan más
del 10% de su pasivo total.
Los conglomerados financieros complejos y grandes dominan el sistema financiero
altamente concentrado. Dos de ellos tienen la mayoría de sus activos en el Perú, pero
son controlados por holdings domiciliados en el exterior. Ambos conglomerados tienen
un monto de US$ 32 000 millones en activos (alrededor del 25% del PBI). El segundo y
tercer banco en tamaño son controlados por grupos extranjeros y también son parte de los
conglomerados que incluyen AFP y otros intermediarios financieros. El sector bancario
está muy concentrado, con un jugador dominante que tiene un tercio del activo bancario
total.2 Los tres bancos comerciales más grandes tienen más del 70% del activo del sector.
El sistema de pensiones privado también está muy concentrado, con solo cuatro AFP, de
las cuales las dos mayores abarcan el 62% del sector. Hay relativamente pocos interme-
diarios en el mercado de capitales y la actividad está concentrada en los afiliados a los
bancos. De las veinticuatro empresas de valores, que sobre todo trabajan en actividades
de corretaje tradicionales, las seis más grandes concentran aproximadamente el 83% de
todas las transacciones realizadas en la bolsa (Bolsa de Valores de Lima, BVL), el 55%
de las cuales es realizada por corredores afiliados a bancos. Hay seis administradores de
fondos mutuos y cuatro de ellos son de propiedad de bancos que controlan los principales
2
La participación en el mercado del banco más grande es excepcionalmente alta si se compara con niveles
regionales, donde los bancos más grandes no tienen más de (alrededor de) un 20% del activo bancario
total.

canales de distribución en el país y, por lo tanto, la gran mayoría de los fondos bajo admi-
nistración.3
Hay una variedad de instituciones que otorgan crédito a las microempresas. Dos tipos
de asociaciones de ahorro y crédito (Cajas Municipales de Ahorro y Crédito, CMAC, y
Cajas Rurales de Ahorro y Crédito, CRAC), las instituciones microfinancieras (Entidades
de Desarrollo de la Pequeña y Microempresa, EDPYME), las cooperativas de crédito y
las empresas financieras juegan un papel importante en el financiamiento de las micro,
pequeñas y medianas empresas (MPyME). Estas instituciones ofrecen una gama de pro-
ductos crediticios, incluyendo capital de trabajo, de inversión, préstamos hipotecarios y
préstamos para consumo. Al mismo tiempo, comercializan productos de microseguros a
través de acuerdos con compañías aseguradoras. En la actualidad, un préstamo otorgado
puede ser considerado como microcrédito si es que la deuda total del prestatario en el sis-
tema no es mayor a S/. 20 000 (más o menos US$ 7000). Este límite en el endeudamiento
general ha sido introducido hace poco para mitigar riesgos excesivos. Las asociaciones de
ahorro y crédito solo captan depósitos a plazo mientras que las EDPYME no captan nin-
gún tipo de depósitos. Las asociaciones de ahorro y crédito concentran aproximadamente
el 10% de los depósitos totales, y todos los proveedores de microfinanzas representan más
o menos el 14% de los préstamos totales.
En general, la infraestructura financiera del Perú es moderna y eficiente. El sistema
de Liquidación Bruta en Tiempo Real (LBTR) y la Cámara de Compensación Electrónica
(CCE, que maneja cheques y transferencias electrónicas) son sistemas de pago sistémi-
camente importantes. El Depósito Central de Valores CAVALI, para bonos del gobierno
y capitales privados, es el sistema de liquidación de valores del país. Además, el BCRP
tiene un registro para sus valores. En noviembre del 2009, el Perú promulgó una ley sobre
sistemas de pago modernos que mejora la protección legal para la liquidación de efectivo
y valores así como garantías. Los sistemas peruanos de información crediticia apoyan
efectivamente las decisiones crediticias. Solo las cooperativas de crédito no informan
al registro de crédito administrado por la Superintendencia de Banca y Seguros y AFP
(SBS). Cada mes se envía información a las instituciones reguladas y las cinco centrales
de riesgo privadas.
Se han logrado avances importantes en la regulación bancaria con la adopción de
Basilea II. La alta calidad de los supervisores, los sofisticados sistemas de supervisión
remota y los indicadores de alerta temprana empleados para la supervisión del riesgo
también han contribuido a estas mejoras. Hay un elevado grado de cumplimiento de los
Principios Básicos de Basilea para una Supervisión Bancaria Efectiva y se considera que
todos estos se cumplen o se cumplen en gran medida. En años recientes también ha mejo-
rado significativamente la supervisión de la SBS sobre las instituciones microfinancieras
luego de que se asignaron más recursos para esta tarea, permitiendo inspecciones in situ
más frecuentes. La regulación de valores también se realiza en gran medida de acuerdo
con las normas internacionales, a pesar de que la falta de independencia presupuestaria
3
El valor del activo neto bajo administración alcanzaba los US$ 5000 millones en agosto de 2010 por
medio de cincuenta fondos diferentes aprobados por la Comisión Nacional Supervisora de Empresas y
Valores del Perú (CONASEV). Hay dieciséis sociedades administradoras de fondos de inversión (SAFI),
la mayoría de las cuales son independientes. Sin embargo, el activo bajo administración en fondos públi-
cos sigue siendo bajo, con un monto de US$ 356 millones a agosto de 2010.

de la instancia reguladora de valores (CONASEV) perjudica la eficacia de la supervisión.
Los marcos de regulación y supervisión de las administradoras privadas de pensiones son
de alta calidad, pero en el ámbito de la gestión del riesgo de inversión, la SBS realiza de
facto las labores fiduciarias propias de las juntas directivas de las AFP. En cuanto a la
supervisión del sistema de pagos, el sistema de LBTR está completa o ampliamente de
acuerdo con los Principios Básicos del Comité de Sistemas de Pago y Liquidación para
Sistemas de Pago Sistémicamente Importantes, excepto en el principio relacionado con la
confiabilidad operativa y la continuidad de las operaciones. Se están considerando refor-
mas en el sector de seguros, en el cual el Perú sigue un tipo de regulación de Solvencia I
para compañías de seguros que no se basa en el riesgo. En este momento, las autoridades
están revisando las reglas sobre solvencia para incluir componentes del acuerdo basado
en riesgo de Solvencia II.
II. Contexto
La rentabilidad y la capitalización de los bancos comerciales se han mostrado en buena
medida resistentes a los últimos choques mundiales (anexo 3 y anexo 4). Desde fines del
2009, varios bancos grandes han emitido deuda subordinada, y más recientemente, los ban-
cos más pequeños también han incrementado sus bases de capital ya que entró en vigencia
un requisito de capital mínimo más alto y en previsión de la expansión de sus actividades
crediticias.4 Como resultado, el requisito de capital mínimo total a lo largo del sistema se
incrementó del 11,9% en el 2005 al 13,9% a septiembre del 2010. También ha mejorado
la calidad del capital como consecuencia de disposiciones regulatorias más estrictas. En
general, parece que los bancos peruanos están en una buena posición para cumplir con los
requisitos de capital más altos establecidos por Basilea III. Con la recesión económica del
2009, los préstamos en mora y los préstamos de más alto riesgo crecieron ligeramente a 1,6
y 2,7% hasta fines de ese año, mientras que los castigos se duplicaron a 1,6% de los présta-
mos totales (anexo 4).5 Este deterioro era mucho menos serio que en recesiones anteriores
debido a la fortaleza financiera de los prestatarios, a regulaciones adecuadas y una mejor
gestión del riesgo. Además, los préstamos en mora están bien aprovisionados como resul-
tado de la introducción de las provisiones cíclicas en el 2008.
Las pruebas de estrés del sector bancario indican que los bancos seguirían siendo
solventes en caso de una recesión económica de gran envergadura y una importante
depreciación del tipo de cambio, o en caso de un incremento temporal en el riesgo de
mercado de acuerdo con lo que se ha visto durante la crisis financiera internacional. En
general, los principales riesgos de los bancos están relacionados con la dolarización y
la concentración de los depósitos y los créditos. Los préstamos en moneda extranjera
4
El capital mínimo requerido se fijó en 9,5%, e incluía un requisito adicional para el riesgo operativo y
otro para el riesgo de mercado (tasa de interés). A julio del 2010 el requisito de capital mínimo alcanzaba
9,8%, y será aumentado a 10% en julio del 2011. Además, la SBS alienta a los bancos a ir por encima de
un requisito de capital mínimo “en la sombra” del 11%.
5
Los préstamos en mora son préstamos vencidos (es decir, quince días de mora para créditos comerciales,
treinta días para crédito a PyME y noventa días para préstamos al consumo o hipotecarios), más los
préstamos en procesos de cobro judicial. Los préstamos de más alto riesgo son aquellos en mora más los
préstamos refinanciados y reestructurados.

han bajado de un 70% de los préstamos totales en el 2005 a un 52% en el 2010, en parte
debido al reforzamiento de las regulaciones bancarias y la supervisión de estos riesgos.
No obstante, cerca de un 20% de los préstamos totales están expuestos al riesgo de crédito
inducido por el tipo de cambio. Desde julio del 2010, la SBS exige que los bancos asuman
los riesgos de crédito cambiarios con un requisito de capital adicional. La dolarización
de los depósitos bajó de un 67% de los depósitos totales en el 2005 a un 49% en el 2010,
pero los pasivos a corto plazo más volátiles (sobre todo los préstamos en moneda extran-
jera) han crecido rápidamente en el 2009 para aprovechar las operaciones de acarreo
(carry trade). Es significativa la concentración de la cartera crediticia para los bancos
especializados en crédito corporativo y también es relativamente alta la concentración de
los depósitos. La concentración es más aguda en los pequeños bancos extranjeros y los
bancos especializados en crédito al consumo.
Tanto el sistema privado de pensiones como el sector de los seguros son rentables.
El sistema privado de pensiones se ha recuperado velozmente de la recesión ocurrida en
el 2009. A pesar de la caída general de un 30% en los valores de los fondos ese año, a
julio del 2010 los fondos conservadores, equilibrados y agresivos tenían en promedio una
tasa de retorno neta de 4,9, 8,6 y 12,6%, respectivamente. En los últimos cuatro años, las
AFP han seguido siendo muy rentables por las altas comisiones (el retorno sobre el capi-
tal alcanzaba un promedio del 45% en el período de 2001-09).6 Todas las compañías de
seguros operan con bajas tasas de pérdidas y altas tasas de gastos y logran ganancias de
suscripción en casi todas sus líneas de operación. En los años 2004-09, el mercado tuvo
un retorno sobre capital promedio ponderado de un 16,3%. Las compañías de seguros
parecen ser solventes, con esquemas de reaseguro adecuados, una cobertura de reservas
técnicas, y amortiguadores de liquidez y solvencia.7
Los indicadores financieros de los proveedores microfinancieros han empeorado
considerablemente debido a la desaceleración económica y la creciente competencia en
el sector, a pesar de que las instituciones siguen con niveles adecuados de capitalización
y de provisiones. Las carteras microfinancieras son muy sensibles al ciclo económico.
Como reflejo de la desaceleración económica en el 2009, los préstamos de más alto riesgo
en este momento representan un 7,9% de las carteras crediticias de las CMAC (los pro-
veedores microfinancieros más grandes), mientras que en el 2008 representaban el 5,1%.
También se ha visto un impacto en los indicadores de rentabilidad, con una disminución
de más de un tercio en ese mismo período. Sin embargo, las tasas de suficiencia de capital
siguen siendo elevadas (16,5%) y las provisiones cubren el 100% de todos los préstamos
de riesgo más alto. A pesar de que el sector de las CMAC en general es sólido, podría ser
que la posición financiera de algunas instituciones más pequeñas se debilite sustancial-
mente, no solo por las condiciones económicas sino también por la presión de la compe-
tencia ahora que los bancos están entrando a este segmento.
6
En los años 1999-2010, las comisiones sobre los activos han bajado del 6,2% al 1,2%. No obstante, esto
solo se debe a la tendencia convexa de la base del activo. En esos mismos años, los costos administrativos
alcanzaban un promedio de S/.150 por año por aportante, el costo de venta un promedio de S/.120, pero las
AFP cobraban en promedio S/.430 por año por aportante. Los costos administrativos han sido constantes en
el tiempo, lo que refleja el hecho de que los costos de los servicios de las AFP son en gran medida fijos.
7
En promedio, el capital disponible es un 25% en exceso del capital requerido y todas las empresas cum-
plen con los requisitos regulatorios relativos a la cobertura de provisiones técnicas. En promedio, el activo
líquido es superior al pasivo líquido a pesar de que esta relación ha ido bajando en el tiempo.

III. Desafíos
El sistema financiero del Perú sigue subdesarrollado en relación con el tamaño de la
economía. El sistema debe seguir creciendo de una manera sana para que no se convierta
en un cuello de botella para el desarrollo económico sostenido y para asegurar la asigna-
ción eficiente de los recursos. Las entradas de capital que se prevé continuarán podrían
apoyar el desarrollo del sector financiero, pero al mismo tiempo podrían generar auges
crediticios, burbujas en el precio de los activos y una mayor vulnerabilidad, incluyendo
eventuales cambios en la dirección de los flujos de capital que pueden desestabilizar el
sistema financiero, que sigue muy dolarizado. El fortalecimiento de la supervisión y las
prácticas de gestión corporativa de los bancos, al igual que el desarrollo del mercado de
capitales para incrementar los canales de intermediación más allá de los bancos, ampliar
la oferta de activos para reducir las posibilidades de burbujas y diversificar los riesgos,
deben ser parte de una estrategia integrada para asegurar un desarrollo sólido del sector
financiero. Por último, la red de seguridad del sistema financiero debe ser revisada para
enfrentar efectivamente los posibles problemas de prohibición con miras a minimizar las
disrupciones en el sector financiero así como los costos fiscales.
A pesar de las mejoras en años recientes, una parte importante de la población sigue
sin tener un acceso adecuado a los servicios financieros. La cobertura de las instituciones
financieras ha crecido considerablemente, con una duplicación de la cantidad de cajeros
automáticos y una cuadruplicación del número de agencias. Estos desarrollos reflejan que
la SBS aligeró los requisitos para abrir agencias y el ingreso de jugadores nuevos al sector
bancario. Sin embargo, la red bancaria continúa siendo reducida en comparación con otros
países de la región (anexo 5). La mayor parte de las actividades crediticias y de captación
de depósitos permanece concentrada en Lima (el 79% de las operaciones crediticias tota-
les y el 71% de los depósitos totales) a pesar de que solo el 31% de la población total se
encuentra allí, mientras que en otros departamentos la provisión de servicios financieros
es insuficiente respecto de su población. El número de cuentas de depósito ha crecido en
años recientes, pero solo el 42% de los adultos peruanos tienen cuentas de depósito en una
institución financiera regulada. Desde fines del 2005 hasta junio del 2010, alrededor de
750 000 microempresas tuvieron acceso a crédito por primera vez después de que la SBS
simplificó considerablemente los requisitos documentales para acceder a un microcrédito.
Ello no obstante, solo alrededor de un 40% de las microempresas tienen acceso al sistema
financiero. El acceso creciente a los servicios financieros es clave, no solo para asegurar
un crecimiento con equidad, sino también para evitar un apalancamiento excesivo de los
prestatarios existentes en un entorno de fuerte crecimiento crediticio.
Los diferenciales de tasas de crédito, o spreads se mantienen entre los más altos del
mundo e impiden un mayor acceso a los servicios financieros. De acuerdo con la clasifica-
ción de la competitividad del Foro Económico Mundial, el Perú ocupa el lugar número 134
de 150 países en lo que se refiere a los spreads del tipo de interés. Los spreads promedios
en general han permanecido en un nivel constante en la última década (anexo 3) y hay varia-
ciones sustanciales en los spreads entre los segmentos. Las tasas de interés para préstamos
al consumo y para negocios pequeños varían de 30% a 40%, frente a un promedio de 7%
para préstamos comerciales. A pesar de que las tasas más elevadas para los dos primeros
segmentos son un reflejo de riesgos y costos operativos más altos, parece que compensan
por demás los costos más altos en vista de que los bancos han entrado decididamente a estos

segmentos donde es más elevado el retorno.8 Los bancos peruanos han mejorado su efi-
ciencia con el transcurso del tiempo, al bajar sus costos indirectos y al mejorar sus razones
de costo-ingreso. Sin embargo, la explicación de la rentabilidad más alta frente a sus pares
regionales son los spreads por intermediación, excepcionalmente elevados.
La estructura del sector financiero podría ser un obstáculo para la competencia, con-
tribuyendo a los costos elevados de los productos financieros. Las regulaciones sobre la
entrada y la salida en el sector bancario están en línea con las prácticas regionales. Los
requisitos de capital pagado para los proveedores microfinancieros son bastante bajos
(más o menos US$ 376 000), y en años recientes hay bancos especializados en crédito al
consumo que han entrado al mercado.9 No obstante, la concentración en el sector podría
complicar aún más el ingreso de bancos comerciales extranjeros grandes. La entrada típi-
camente ocurre a través de la adquisición de un banco mediano, pero faltan oportunidades
de adquisiciones de este tipo en el Perú, y el crecimiento orgánico es un proceso largo
y caro. Además, la presencia de un banco dominante grande con una amplia red podría
impedir la competencia porque los costos de establecer una red paralela son muy altos.
La concentración también podría afectar la provisión de servicios de pago al por menor,
lo que implica que los usuarios pagan tarifas relativamente altas y que faltan opciones en
materia de instrumentos de pago. La presencia de conglomerados financieros grandes y
complejos también incrementa los riesgos sistémicos. Junto a los indicadores sobre ren-
tabilidad, las medidas directas de la competencia muestran que los bancos peruanos por
lo general no operan en un entorno muy competitivo. El Índice de Lerner (una medida de
la diferencia entre el precio y los costos marginales) muestra que los bancos en el Perú
tienen más poder en el mercado que los otros bancos en la región. Algunos estudios esti-
man que el Índice de Lerner en la región alcanza 0,23 para 2002-08, comparado con más
o menos 0,35 en el Perú.10
IV. Recomendaciones de políticas

Fortalecer la regulación y la supervisión del sector financiero
La incorporación de una perspectiva macroprudencial es particularmente relevante para

el Perú en esta fase nueva de abundante financiamiento externo, a fin de evitar una exu-
berancia que podría poner en riesgo el sano desarrollo del sector financiero. Las autori-
dades han sido muy proactivas en la incorporación de elementos macroprudenciales en el
marco de la política monetaria y la supervisión bancaria. Las medidas macroprudenciales
podrían contribuir a mitigar también el ciclo económico, pero son principalmente efecti-
vas para fortalecer el sector financiero en fases de desaceleración. La supervisión macro-
prudencial debería cubrir todo el espectro financiero, con el monitoreo de los balances
corporativos y familiares, al igual que los desarrollos en el mercado inmobiliario y de la
8 La participación de los préstamos al por menor en las carteras bancarias ha aumentado de 20,8% en el
2001 a 37,5% en el 2009, a costa de la participación de los préstamos comerciales.
9 Por el contrario, los requisitos de capital pagado para las empresas financieras son mucho más altos,
alrededor de US$ 4,2 millones.
10 Véase Anzoategui, Martínez Pería y Rocha 2010.

vivienda. Una estructura institucional formalizada facilitaría el monitoreo más efectivo
de los riesgos sistémicos, el diseño de mejores políticas macroprudenciales en respuesta
a vulnerabilidades financieras que se van presentando, y fomentaría el análisis y la coor-
dinación entre instituciones.
Las prácticas de supervisión del sector bancario deben seguir progresando para
balancear mejor el monitoreo de la solvencia y del perfil de riesgo de las instituciones con
la aplicación forzosa del cumplimiento regulatorio. Es necesario continuar fortaleciendo
las prácticas de supervisión para equilibrar criterios cualitativos con normas basadas en
reglas durante el proceso de supervisión, sobre todo para los bancos más grandes. Esto
es esencial en vista de que los problemas en el sector bancario se generan durante los
períodos de auge, cuando surge la tendencia a relajar las normas de originación del cré-
dito y los procedimientos de gestión de riesgo. Se requiere fortalecer la protección legal
de los supervisores y las reglas para la concesión de licencias con la adopción de criterios
adicionales para la aprobación de solicitantes. El régimen para la supervisión consolidada
de los conglomerados financieros, aunque robusto y debidamente implementado, también
podría ser fortalecido permitiendo que la SBS regule y supervise las sociedades de hol-
ding o que utilice sus atribuciones relativas a la concesión de licencias para este fin.
Las reglas sobre capital mínimo de los bancos promulgadas en el 2009 requieren un
mayor desarrollo, incluyendo la publicación del proceso de revisión y supervisión de la SBS
y la emisión de normas sobre la disciplina de mercado para los Pilares 2 y 3. Asimismo,
además de las deducciones de capital aplicables, se recomiendan mayores deducciones,
incluidas las derivadas de un alcance más amplio para el monitoreo de transacciones intra-
grupales. Por último, se deben mejorar las normas sobre la gestión del riesgo de crédito y
las reglas de clasificación de préstamos, adoptando, por ejemplo, una prueba explícita de
pagos de interés efectivos en reestructuraciones de préstamos y ampliar la definición de
refinanciamiento a fin de cubrir todas las demás modificaciones de plazos.
La SBS también debería tomar medidas para evitar una mayor concentración en
la banca que pueda propiciar riesgos sistémicos adicionales. Esas medidas incluyen el
requisito de que los bancos más grandes tengan capital adicional, y la prohibición de
fusiones y adquisiciones adicionales entre los bancos grandes para no seguir exacerbando
los problemas asociados con instituciones “demasiado grandes para quebrar”. Asimismo,
el Fondo de Garantía de Depósitos (FGD) podría cobrar comisiones más altas para los
seguros de depósitos con la finalidad de tener en cuenta los factores externos negativos
relacionados con los bancos “demasiado grandes para quebrar”.
Para mejorar la supervisión de los mercados de capital, es fundamental fortalecer la
independencia operativa y presupuestaria de CONASEV. El personal de CONASEV debe-
ría gozar del mismo nivel de protección legal que los altos funcionarios de la SBS. Al
mismo tiempo, habría que mejorar el régimen de gobierno de CONASEV con una junta
directiva separada de la gerencia que se centre en definir el rumbo estratégico de la institu-
ción. Las designaciones de los miembros de la junta deberían ser más transparentes, intro-
duciendo, por ejemplo, el requisito de ratificación por el Congreso. Asimismo, es posible
explorar mecanismos adicionales para la rendición de cuentas al público y al mercado.
También resulta crítico fortalecer la aplicación de medidas administrativas en
vista de que alrededor del 50% de los casos iniciados por los departamentos de línea de
CONASEV son desestimados por el tribunal administrativo que revisa los procedimientos
de aplicación forzosa, y una cantidad similar de decisiones del tribunal son anuladas

por la junta directiva de CONASEV. Además, CONASEV aún no ha litigado con éxito
casos complejos. El problema parece ser múltiple, incluyendo cuestiones de capacidad,
una estructura inefectiva, procedimientos rígidos y limitaciones de los poderes de
investigación de CONASEV. A fin de fortalecer su capacidad para hacer cumplir las
regulaciones, CONASEV debe: (i) crear una división de cumplimiento separada y revisar
el tribunal administrativo de acuerdo con las trayectorias de otros órganos jurisdiccionales
en países industrializados; (ii) disminuir la carga de la prueba requerida para juzgar
casos administrativos y desarrollar procedimientos sumarios para infracciones menores;
y (iii) enmendar la ley para que CONASEV tenga atribuciones en materia de acceso a
información crítica (p. ej. registros telefónicos y de internet), así como para trabajar con
reguladores extranjeros y para divulgar acciones para exigir cumplimiento en un marco
más amplio.
La SBS ha adoptado reglas de inversión muy detalladas con el propósito de lograr
una diversificación de carteras que, sin embargo, siguen concentradas e ineficientes. Ade-
más, la SBS preaprueba la inversión para las AFP y participa en la definición del vector de
precios para la valoración de activos. En el futuro, se debería ir reduciendo la preautoriza-
ción de emisores e instrumentos por la SBS con miras a fomentar la competencia e incre-
mentar la diferenciación de la cartera entre las empresas, y al mismo tiempo implementar
un marco robusto de supervisión basada en riesgo. Elevar el límite de inversión de las
AFP en activos en moneda extranjera hasta el 50% promovería una mayor diversificación
y eficiencia en la gestión de carteras. Parece ser el momento adecuado para adoptar esta
medida, ya que la inversión de los activos de los fondos de pensiones en el exterior no
inducirá volatilidad cambiaria pues se compensará con fuertes influjos de capital.11
El incremento en el límite de inversión en divisas también permitiría la eliminación,
en el tiempo, del parámetro endógeno de retorno mínimo y el proceso de calificación
de las inversiones de la SBS. El actual parámetro endógeno de retorno mínimo no es
adecuado (ya que promueve la volatilidad en el mercado local por el comportamiento
imitador), no se puede observar plenamente (porque no se divulga por completo), no es
replicable (porque en parte es desconocido) y no es necesariamente invertible (por la falta
de papel en el mercado local). Las autoridades deberían considerar adoptar un parámetro
exógeno adecuado y no ambiguo que también sea posible de observar, de invertir y de
ser replicado por todas las AFP. En vista del problema evidente de economía política aso-
ciado con la selección de parámetros de desempeño, y las diferentes preferencias en mate-
ria de horizontes de tiempo de los gerentes de las AFP frente a los aportantes o la SBS,
podría ser necesario establecer un comité de expertos para este propósito. Los parámetros
exógenos permitirían el uso del valor en riesgo relativo y pruebas de estrés asociados
para monitorear el riesgo de mercado a corto plazo. La adopción de esta métrica además
facilitaría a las juntas de las AFP descargar más efectivamente sus deberes fiduciarios
en el ámbito de las inversiones. Por ende, permitiría a la SBS abandonar la calificación
anterior o ex ante de emisores y emisiones aceptables para inversiones de AFP y reduci-
ría las necesidades de que esté involucrada en la definición del vector de precios para la
11
Sin embargo, incrementaría la participación de las AFP en el mercado a plazo local y poco profundo de
divisas (para fines de cobertura), lo cual complicaría la política cambiaria del BCRP y expondría a los
aportantes a un riesgo cambiario más alto. Sin embargo, las ventajas de incrementar el límite de inversio-
nes en divisas más que compensan las desventajas señaladas.

valoración de activos. Finalmente, sería recomendable revisar las reglas sobre inversiones
y las opciones de inversión por defecto para promover una mayor sincronización con el
mercado y un mayor allanamiento de los riesgos de anualización.
Promover prácticas sólidas para la gestión corporativa de los bancos
La promoción de buenas prácticas de gestión corporativa es esencial para asegurar el

establecimiento e implementación de políticas adecuadas de control de riesgos a fin de
evitar problemas bancarios en tiempos de gran exuberancia. La SBS ha logrado mejorar
la cultura de gestión corporativa en los bancos; recientemente introdujo requisitos para
establecer comités de auditoría y de riesgo con participación de directores independien-
tes. Además, se ha desarrollado un módulo de supervisión de la gestión corporativa que
ha sido integrado en los procesos de supervisión, con calificaciones de la gestión corpo-
rativa que alimentan la matriz de supervisión general de la SBS.
El desarrollo de un código y regulaciones de gestión corporativa reforzaría la obje-
tividad de las juntas directivas de los bancos, la comprensión de sus deberes fiduciarios,
y promovería el proceso de auditoría y la transparencia en la gestión corporativa. Esto
debería incluir el fortalecimiento del procedimiento de composición y designación de
los miembros de la junta, la calidad y el tipo de comités a nivel de la directiva, al mismo
tiempo de reforzar la independencia de las funciones de control interno. La regulación
puede captar varios aspectos de la gestión corporativa, pero los que requieren atención
inmediata son: (i) una mejor definición del ‘director independiente’ con cualificaciones
en banca, sin ningún tipo de asociación con el banco y/o el grupo en calidad alguna
(ejecutiva y no ejecutiva) y sin relación de cliente con el grupo o el banco; (ii) para las
instituciones con importancia sistémica y para todas aquellas que lo consideren oportuno,
el número de directores independientes debería ser aumentado a tres; (iii) el papel del
comité de auditoría se tiene que realzar al requerir la participación de por lo menos tres
integrantes y al asignar funciones específicas adicionales como, por ejemplo, la evalua-
ción de las estructuras de pago para los altos ejecutivos, la aprobación de transacciones
con partes vinculadas y el monitoreo de servicios suministrados por las empresas de audi-
toría externas. Además, se debe formalizar la planificación de la sucesión de miembros de
la junta directiva, sobre todo para los ejecutivos de mayor nivel, lo que ha de ser comuni-
cado a la SBS para que pueda monitorearlo.
Los procesos de supervisión de las prácticas de gestión todavía están arraigados en
enfoques de cumplimiento. El módulo/manual/guía de supervisión sobre gestión corpo-
rativa debe ir más allá de estos enfoques. La incorporación de evaluaciones cualitativas,
sobre la base de entrevistas con personal clave, de la eficacia de los entes de control, de
la confiabilidad de los controles internos y de la segregación de funciones, podría mejorar
la calidad de los análisis y captar más efectivamente los matices de la gestión corporativa
relacionados con la tensión productiva necesaria entre la junta directiva y la alta gerencia.
Se observan debilidades en los arreglos relativos a auditorías internas y externas,
sobre todo para las instituciones financieras públicas. Una ley recientemente introducida
(Ley 29555 del 2010) transforma los departamentos de auditoría interna de las institu-
ciones financieras públicas peruanas en dependencias de la Contraloría General de la
República (CGR). A pesar de que la intención de esta medida es fortalecer el control

institucional de la asignación de los recursos públicos, también quita a las instituciones
financieras públicas una herramienta esencial para evaluar y mejorar la eficacia de sus
procesos de gestión, control y gestión de riesgo. La CGR también administra la contra-
tación de auditores externos por medio de licitaciones. El mercado y las empresas de
auditoría informan que las licitaciones para estos contratos son una carrera hacia el fondo,
porque se selecciona a las empresas más baratas, no siempre a las más idóneas.
Fortalecer sistemas de red de seguridad
Los arreglos de la de red de seguridad para el sistema bancario están bien desarrollados,
pero se requiere una ley que establezca un régimen especial de soluciones para situaciones
sistémicas. Las fortalezas claves de la red de seguridad incluyen una alta liquidez sisté-
mica, así como un régimen adecuado de soluciones para crisis no sistémicas. Sin embargo,
el régimen de soluciones para crisis sistémicas y el diseño y la cobertura del FGD tienen
que ser mejorados. El nuevo régimen de soluciones para crisis sistémicas requeriría: (i) la
definición de factores que generen intervenciones y modalidades de intervención; (ii) la
definición de la agencia de resolución y sus atribuciones y la provisión de herramientas de
resolución adecuadas para casos sistémicos; (iii) la reducción del valor del capital de los
accionistas; y (iv) una indicación clara en el sentido de que la responsabilidad final por las
pérdidas resultantes de crisis sistémicas es del Ministerio de Economías y Finanzas (MEF).
Finalmente, al FGD le faltan recursos y las autoridades deberían o bien bajar el nivel de los
depósitos garantizados o bien incrementar las primas, o ambas cosas.
Desarrollar los mercados de capitales12
En el corto plazo, el gobierno debería centrar sus esfuerzos en medidas que ayuden a
desarrollar los mercados de renta fija. Son críticas las acciones en cuatro frentes. En pri-
mer lugar, en el lado de la oferta los reguladores deberían introducir un mejor régimen de
oferta privada para facilitar el acceso a emisores para quienes el canal de la oferta pública
es demasiado pesado y caro. Al mismo tiempo, CONASEV debería explorar si es factible
reducir los costos regulatorios para el régimen de oferta pública, por ejemplo, eliminando
uno de los requisitos de calificación. En segundo lugar, en el lado de la demanda, la
SBS debería enfocar su supervisión en un control del profesionalismo de los gerentes de
fondos y alejarse de un proceso de aprobación producto por producto. En tercer lugar, se
debería elaborar una licencia separada para la distribución de fondos mutuos y autorizar
canales de distribución alternativos fuera de los bancos, como internet, asesores en inver-
siones y corredores de seguros. En cuarto lugar, a fin de mejorar la formación de precios
se deberían hacer esfuerzos para completar la curva del rendimiento en vencimientos de
corto y de mediano plazo y para sustituir gradualmente los valores del BCRP por instru-
mentos del gobierno.
12
Este apartado es conciso en vista de que hay una nota de política elaborada por el BCRP sobre el tema.
Aquí se resume las principales recomendaciones del FSAP al respecto.

A mediano plazo, el gobierno debería emprender reformas estructurales para apoyar
el desarrollo de los mercados de capitales y la profundización continua de los mercados
de renta fija. Es clave tomar acciones en tres frentes. En primer lugar, para incrementar
el número de empresas que buscan financiamiento de capital, las autoridades podrían: (i)
apoyar el desarrollo de una industria local de capital de riesgo; (ii) patrocinar el registro
en bolsa de las participaciones en el capital de empresas de propiedad estatal (BVL); y
(iii) implementar un programa de alfabetización financiera, además de políticas para alen-
tar a las empresas a ser más formales. En segundo lugar, se deben eliminar las actuales
distorsiones inducidas por impuestos. En tercer lugar, es esencial trabajar con el sector
privado hacia una mayor integración del mercado de capital entre el Perú, Colombia y
Chile, caracterizada por requisitos de registro en bolsa y ofertas públicas uniformes, una
sola plataforma de transacciones y participación remota. Ese nivel de integración reque-
rirá mucho trabajo de preparación y es crítico que el gobierno y las autoridades regulato-
rias estén plenamente comprometidos con este esfuerzo.
A pesar de que la infraestructura del mercado y en especial los sistemas de liqui-
dación de valores en el Perú son modernos y eficientes, algunas áreas necesitan ser for-
talecidas. La nueva ley sobre sistemas de pago ha eliminado una serie de deficiencias
importantes. Sin embargo, el reconocimiento de la finalidad de los esquemas de neteo y
la protección contra la insolvencia se deben garantizar plenamente al minimizar el riesgo
de anulación. Además, todas las transacciones con valores del sector público deberían ser
liquidadas en mecanismos de entrega contra pago . Los arreglos de contingencia deberían
incluir centros de procesamiento y de respaldo fuera de Lima para sistemas de pago y
sistemas de liquidación de valores de importancia sistémica.
Mejorar el acceso a financiación
La aprobación del proyecto de ley sobre dinero electrónico es prioritaria. La ley consi-
dera la creación de empresas emisoras de dinero electrónico (supervisadas por la SBS)
que podrán abrir cuentas de depósito electrónicas y transferir fondos de y a esas cuentas
por medio de una red de telefonía móvil. De ser aprobada, la ley podría ampliar en gran
medida la provisión de servicios financieros pues el 94,8% de la población peruana está
cubierta por redes de telefonía móvil. La promulgación de la ley sobre dinero electrónico
fomentaría la eficiencia de los pagos al por menor, al crear una alternativa para pagos de
bajo valor y reducir la necesidad de enviar efectivo a lugares remotos.
La legislación reciente que exige una constancia de un seguro de salud para obtener
un microcrédito podría impedir el acceso a financiamiento y debería ser reconsiderada.
Hasta hace poco, los expedientes para esos préstamos solo tenían que incluir una fotoco-
pia del documento nacional de identidad del prestatario, a pesar de que esos préstamos
están sujetos a provisiones más altas por ser más riesgosos. No obstante, ahora los micro-
prestatarios tendrán que suministrar una constancia de un seguro de salud para poder
tener acceso a un préstamo, lo cual incrementa el costo general de los préstamos e impide
el acceso a financiamiento.
Deficiencias significativas en la ejecución del crédito garantizado dificultan el
acceso a crédito e incrementan los costos de los préstamos. Contrariamente a las buenas
prácticas, el crédito garantizado solo otorga el tercer lugar a un acreedor garantizado en

el Perú en la graduación crediticia (después de las demandas de pago de trabajadores y
autoridades tributarias). Asimismo, tomando en cuenta que la prioridad de las demandas
de los trabajadores no está sujeta a un monto límite, es poco probable la recuperación del
crédito garantizado, sobre todo en procedimientos de liquidación por insolvencia.13 La
recuperación de créditos garantizados con bienes muebles está sujeta a dificultades prácti-
cas, como la remoción o el deterioro de la garantía o dificultades para lograr la reposesión
de esta. El uso de fideicomisos permite evitar estos problemas, pero los costos legales
hacen que esta no sea una opción asequible para las PyME. La ejecución de hipotecas es
engorrosa y toma tiempo. En lo que respecta a transacciones financieras, las principales
deficiencias legales tienen que ver con la protección de acuerdos de recompra como trans-
ferencias verdaderas de propiedad y la aclaración del régimen aplicable sobre el crédito
garantizado sobre valores desmaterializados. Como resultado de estas deficiencias, que
se deberían solucionar de inmediato, el crédito garantizado no es tan ampliamente usado
en el Perú como en otros países en la región.
Las reformas de registros de propiedad fortalecerían el régimen de los intereses de
garantía en activo mueble. Se está discutiendo una reforma legal para solucionar los pro-
blemas que hicieron que la Ley de Garantía Mobiliaria del 2006 no tuviera un impacto
más positivo en el crédito garantizado. En particular, la reforma tiene el propósito de
reducir la intervención legal del registro en la creación de intereses de garantía y de incre-
mentar la flexibilidad de esos intereses de garantía. Para mejorar el sistema del crédito
garantizado, la reforma del régimen de aplicación forzosa para hipotecas debe ser una
prioridad, mediante una simplificación importante del proceso judicial o la creación de
un mecanismo extrajudicial.
El régimen de insolvencia y derechos de acreedores en el Perú podría ser mejo-
rado con reformas adicionales. Se necesitan cambios en el sistema de insolvencia para
incrementar las tasas de recuperación de los acreedores en caso de insolvencia. Los
procedimientos de insolvencia deberían poder usarse como un medio para preservar
el valor o reconstruir la propiedad del deudor. En caso de apelación, las decisiones del
Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad
Intelectual (INDECOPI), la agencia administrativa encargada de procedimientos de
insolvencia, deberían ser revisadas por los tribunales comerciales. Los jueces comer-
ciales están en mejor posición para entender los puntos adjudicados en un proceso
de insolvencia y para suministrar una protección adecuada a todas las partes en un
proceso de este tipo, al reemplazar el control formal de los jueces administrativos. El
Poder Judicial debe ser reforzado y el programa para la creación de cortes comerciales
ampliado hacia todas las áreas del país. Finalmente, el sistema de los administradores
de insolvencia debe ser reforzado mediante: (i) la creación de un sistema de acceso
que asegure la preparación técnica de los administradores; (ii) la inclusión de una lista
estricta de incompatibilidades a fin de asegurar la inexistencia de conflictos de intere-
ses; y (iii) la creación de un régimen de control de los acreedores o de INDECOPI que
no solo señale sanciones sino también la responsabilidad civil de los administradores
y sus directores o accionistas.
13
En la mayoría de los sistemas con prioridades a favor de los trabajadores, las demandas prioritarias son
sujetas a montos límites sobre la base de referencias a cierto período (p. ej. seis meses de salario).

Se podrían considerar medidas adicionales para responder al desafío de asegurar la
consolidación organizada en el sector de las microfinanzas. Los tres bancos más grandes
han entrado al segmento mediante la adquisición de instituciones especializadas en los
dos últimos años. Esta evolución —que ha mejorado la competencia— probablemente
acelerará la consolidación en el sector y podría ser una amenaza para las instituciones
pequeñas en el mediano plazo. Las CMAC, que son instituciones públicas controladas
por los municipios, serían especialmente vulnerables en vista de que las consideraciones
políticas podrían impedir fusiones o su transformación en bancos comerciales. A pesar de
que la ley sobre CMAC permite la participación de capital privado, no autoriza que los
inversores privados estén en sus juntas directivas. Una enmienda legal para reformar la
estructura de gestión corporativa de las CMAC ayudaría a abrir la puerta al capital pri-
vado. Los requerimientos crecientes de capital pagado para proveedores de microfinanzas
también podrían acelerar el proceso de consolidación de una forma ordenada.
A fin de evitar una concentración exacerbada en el segmento, se debería promover un
cambio en el modelo empresarial de las instituciones más pequeñas hacia un enfoque de
‘originar y distribuir’. Bajo este enfoque, las instituciones podrían seguir aprovechando
su presencia y pericia en lugares remotos y, al mismo tiempo, vender parte de sus carteras
a otras instituciones. Se podría explorar la promoción de la distribución de esas carteras a
través de los mercados de capitales, incluso mediante el apoyo de garantías públicas. Asi-
mismo, para reducir los costos operativos para proveedores de microfinanzas pequeños,
podría eliminarse el requisito legal de dos calificaciones externas para estas instituciones,
sobre todo teniendo en cuenta que todas las instituciones son supervisadas por la SBS.
Promover la competencia en los servicios financieros
Para solucionar la competencia desigual en la provisión de los servicios financieros entre

los mercados y segmentos, se requiere un enfoque focalizado. La falta de competencia
parece afectar sobre todo al segmento de las PyME. Las grandes corporaciones pueden
obtener fondos de otros países y recurrir a los mercados de capital; por tanto, las tasas
de interés son bastante competitivas para este segmento ‘de primera’. Los segmentos de
los préstamos al consumo y microfinancieros son atendidos por una variedad de insti-
tuciones, incluyendo instituciones de nichos, y en años recientes han entrado jugadores
nuevos. A pesar de que las tasas de interés siguen siendo bastante elevadas, han bajado en
respuesta a la creciente competencia. Por el contrario, la variedad de fondos de financia-
miento es más restringida para las PyME; es muy limitado su acceso a mercados de capi-
tal y hay menos instituciones que cubren este segmento. Los préstamos a PyME tienden a
ser una línea de operaciones de los bancos grandes y diversificados, y para ingresar a este
segmento se necesitan grandes inversiones en costos fijos.
Un mayor desarrollo del mercado de capital mejoraría la competencia para las
empresas medianas, mientras que una reforma de la infraestructura financiera legal podría
mejorar el acceso a financiamiento más barato para todas las PyME. Al facilitar el acceso
a los mercados de capital para empresas medianas, se fomentaría la competencia en pro-
ductos crediticios para estas empresas. En este sentido, podrían ser efectivas algunas
medidas como la eliminación de distorsiones tributarias para titularizaciones, la promo-
ción de alternativas para colocaciones privadas y el fomento del desarrollo de capital de

riesgo. Para las empresas pequeñas, las reformas orientadas a facilitar la ejecución de
garantías para permitir a las empresas obtener crédito garantizado más barato ayudarían
a reducir los márgenes de la intermediación. Se podrían fortalecer algunos otros temas en
el marco de los derechos de acreedores y la insolvencia a fin de reducir los márgenes de la
intermediación. Sobre todo se incluirían los siguientes aspectos: (i) depositar los estados
financieros anuales en el registro de empresas para desarrollar una cultura de transparen-
cia financiera y suministrar información a los acreedores sobre los estados financieros de
los prestatarios; (ii) adoptar cambios en el sistema de la insolvencia, asignando la respon-
sabilidad por revisar apelaciones de las decisiones de INDECOPI a las cortes comercia-
les; y (iii) establecer cortes comerciales en todas las regiones.
Hay mucho campo para reducir las comisiones cobradas a quienes cotizan al sis-
tema de pensiones, manteniendo márgenes de ganancia normales para las AFP, a través
de la disminución de los incentivos para invertir en costos de mercadeo. En los años
1999-2010, los costos de venta alcanzaron un promedio de 45% de los costos operati-
vos o 73 puntos base del activo bajo administración. Los costos de venta no benefician a
los cotizantes en lo que se refiere a comisiones más bajas porque los consumidores son
altamente inelásticos a los precios. Además, es un costo socialmente ineficiente porque
reduce la contestabilidad del mercado. En vista de que las comisiones se cobran como
un porcentaje del salario, se incentiva a las AFP a invertir en su personal de ventas para
atraer a trabajadores de ingreso alto (que implican un ingreso más elevado para
las AFP).
A fin de conseguir una reducción significativa de las comisiones se requiere una
reevaluación profunda de la estructura del sistema de pensiones. El nuevo Gobierno ya
ha creado una comisión para elaborar una propuesta de reforma. Algunas de las ideas
que se están evaluando apuntan a un cambio en la estructura del sistema separando las
funciones de administración de cuentas, que tienen grandes economías de escala, de las
funciones de administración de portafolios de activos, , donde hay espacio para generar
más competencia.. La experiencia de Suecia demuestra que la forma más eficiente de
evitar los costos de mercadeo a través de crear “cuentas ciegas,” de manera tal que
el administrador de cuentas individuales es el único agente que tiene la identidad de
los contribuyentes. De esta manera se pone un límite a excesivos costos de mercadeo
porque los administradores de cuenta no son capaces de identificar a sus contribuyen-
tes. Una vez resueltos los problemas que generan los altos costos de administración,
es posible pensar en un cambio en la estructura de comisiones, de manera que esté más
ligada a la estructura de activos.
Otras alternativas que están siendo evaluadas incluyen la introducción de subastas
entre las AFP para operadores nuevos y la asignación automática de cotizantes indeci-
sos a las AFP de más bajo costo también contribuirían a una reducción de las comisio-
nes. La competencia en el mercado puede ser fomentada introduciendo subastas para
operadores nuevos y la asignación automática de cotizantes indecisos a las AFP de
más bajo costo. La oportunidad para que los operadores existentes y los nuevos pujen
por su participación en el mercado alentaría a las AFP (existentes y nuevas) a bajar
sus comisiones, lo que compensaría la baja elasticidad de precios de los cotizantes.
Estos instrumentos se han usado con relativo éxito en otros países latinoamericanos, en
Europa del Este y en Nueva Zelandia y han generado una reducción gradual de la renta
de las AFP en beneficio de los cotizantes. Combinar la baja de los costos de mercadeo,

subastas para operadores nuevos y la asignación automática de cotizantes garantizaría
una mayor participación en el mercado de las AFP de bajo costo y fomentaría una
reducción general de las comisiones. En otros países también se han considerado otras
medidas como limitar los cambios de los cotizantes en el tiempo. Además en algunos
países, México por ejemplo, se revisó la estructura de comisiones para introducir un
componente fijo. La idea es que esta estructura mitigaría los incentivos para invertir
en mercadeo, porque con una comisión fija todos los cotizantes generan una renta uni-
forme para las AFP. Ya que las comisiones fijas no se redistribuyen a favor de los tra-
bajadores de ingreso bajo, se introdujo la llamada cuota social mexicana —un subsidio
gubernamental directo para los cotizantes de bajos ingresos.
Una vez resueltos los problemas de organización industrial, se debe avanzar en
asegurar que los fondos de pensiones operan bajo una estructura de incentivos que los
lleva a maximizar las pensiones de los individuos en el largo plazo. La actual estructura
competitiva de la industria pone excesivo énfasis en el corto plazo y no garantiza que
se logre un portafolio óptimo de largo plazo. Será necesario, por lo tanto avanzar en la
creación de portafolios benchmarks que sirvan para crear un mercado competitivo con
claros objetivos de largo plazo. El diseño del sistema de pensiones debe asegurar que
las opciones de default son las que mejor posicionan a individuos incapaces de poder
hacer una elección de portafolio por si mismos.
V. Bibliografía
Anzoategui, Diego, María Soledad Martínez Pería y Roberto Rocha (2010). “Bank Com-
petition in the Middle East and North Africa Region”. Policy Research Working
Paper 5363. Washington, D. C.: Banco Mundial.

Anexo 1
Estructura del sistema financiero en el Perú, 2006-09
Dic-06 Dic-07 Dic-08 Dic-09
Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje

Activo ($ Porcentaje del Total de Activo ($ Porcentaje del Total de Activo ($ Porcentaje del Total de Activo ($ Porcentaje del Total de
Número Número Número Número
mill.) del PBI Activos del mill.) del PBI Activos del mill.) del PBI Activos del mill.) del PBI Activos del
Sistema Sistema Sistema Sistema
Bancos Comerciales, de los cuales: 11 25,830 27.3 49.3 13 36,164 32.3 49.7 16 47,036 39.6 58.7 15 49,904 37.8 52.7
Bancos Foráneos 1/ 7 12,928 13.7 24.7 9 18,029 16.1 24.8 12 24,183 20.4 30.2 11 24,333 18.4 25.7
Tres Bancos más grandes 20,023 21.2 38.2 28,012 25.0 38.5 35,398 29.8 44.2 36,626 27.7 38.7
Cuatro Bancos más grandes 22,345 23.6 42.7 31,379 28.0 43.1 40,042 33.7 50.0 42,223 32.0 44.6
Compañías Financieras 4 586 0.6 1.1 3 398 0.4 0.5 3 326 0.3 0.4 6 1,373 1.0 1.4
Bancos del Sector Público
Banco de la Nación 2/ 1 3,882 4.1 7.4 1 6,405 5.7 8.8 1 6,115 5.2 7.6 1 6,989 5.3 7.4
COFIDE 1 1,123 1.2 2.1 1 1,326 1.2 1.8 1 1,584 1.3 2.0 1 1,679 1.3 1.8
AgroBanco 1 91 0.1 0.2 1 103 0.1 0.1 1 100 0.1 0.1 1 108 0.1 0.1
Fondo MiVivienda 1 837 0.9 1.6 1 940 0.8 1.3 1 937 0.8 1.2 1 1,035 0.8 1.1
AFPs 4 14,448 15.3 27.6 4 20,447 18.3 28.1 4 16,195 13.6 20.2 4 24,352 18.4 25.7
Intermediarios No bancarios
Compañias de Seguros 13 3,073 3.2 5.9 14 3,662 3.3 5.0 13 4,059 3.4 5.1 14 4,892 3.7 5.2
Compañias de Leasing 5 423 0.4 0.8 5 574 0.5 0.8 5 524 0.4 0.7 4 245 0.2 0.3
Almacenes de Depósitos 3 56 0.1 0.1 3 122 0.1 0.2 3 103 0.1 0.1 4 157 0.1 0.2

Empresas Administradoras
- - - - - - - - - - - - 1 5 0.0 0.0
Hipotecarias
Empresas de Servicios
1 3 0.0 0.0 1 3 0.0 0.0 2 4 0.0 0.0 2 4 0.0 0.0
Fiduciarios
Fondo de garantía para
préstamos a la pequeña 1 11 0.0 0.0 1 13 0.0 0.0 1 13 0.0 0.0 1 16 0.0 0.0
industria (FOGAPI)
Instituciones Microfinancieras No Bancarias
Cajas Municipales 13 1,438 1.5 2.7 13 1,797 1.6 2.5 13 2,263 1.9 2.8 13 3,014 2.3 3.2
Cajas Rurales 12 263 0.3 0.5 12 353 0.3 0.5 10 441 0.4 0.6 10 624 0.5 0.7
EDPYMEs 13 307 0.3 0.6 14 469 0.4 0.6 13 416 0.4 0.5 11 356 0.3 0.4
Total del Sistema Financiero 84 52,373 55.4 100.0 87 72,777 65.1 100.0 87 80,117 67.5 100.0 89 94,754 71.7 100.0
Fuente: SBS.
1/ Cuando la participación extranjera es de 50% o más o el control es ejercido por la matriz del exterior.
2/ Banco de la Nacion, su portafolio de préstamo es de 1 por ciento de los activos del sistema. Crédito a las empresas públicas representan el 40 por ciento de su cartera de préstamos.
Anexo 2
Desarrollo del sector financiero en el Perú
Bancos de Crédito del Sector Privado/ PBI (%) Depósitos de Bancos Domesticos/ PBI (%)
60,0 60,0
50,0 50,0
40,0 40,0
30,0 30,0
20,0 20,0
10,0 10,0
0,0 0,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Valor Observado Media Regional Valor Observado Media Regional

Media Esperada Media de la Competencia Media Esperada Media de la Competencia
Capitalización Búrsatil/ PBI (%) Monto negociado en el Mercado de Valores (%)

120,0 40,0
35,0
100,0
30,0
80,0 25,0
60,0 20,0
15,0
40,0
10,0
20,0 5,0
0,0 0,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Deuda Privada de Valores Domestica Pendientes/ PBI (%) Deuda Pública Domestica Pendiente/ PBI (%)
18,0 35,0
16,0 30,0
14,0
25,0
12,0
10,0 20,0
8,0 15,0
6,0 10,0
4,0
2,0 5,0
0,0 0,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Activos de Aseguradoras/ PBI (%) Activos de Fondos de Pensiones/ PBI (%)

10,0 30,0
8,0 25,0
20,0
6,0
15,0
4,0
10,0
2,0 5,0
0,0 0,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Fuente: Banco Mundial, FinStats. El grupo de pares está conformado por Brasil, México, Colombia, Chile y Uruguay. El
parámetro medio esperado depende de características específicas por país que pueden afectar el desarrollo financiero,
como el PBI per cápita. Dependiendo del indicador del sector financiero, se usó un rango de 31-160 países para el
análisis de regresión. El crédito al sector privado solo incluye el crédito de las instituciones financieras nacionales.

Anexo 3
Indicadores sobre la rentabilidad y la eficiencia de la banca en el Perú
ROA (%) ROE (%)

3,0 40,0
30,0
2,0
20,0
1,0 10,0
0,0 0,0
-10,0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
-1,0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
-20,0
-2,0 -30,0
-3,0 -40,0
Gastos Generales / Total Activos (%) Ratio Costos / Ingresos (%)

7,0 80,0
6,0 70,0
60,0
5,0
50,0
4,0
40,0
3,0 30,0
2,0 20,0
1,0 10,0
0,0 0,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Spread Préstamos - Depósitos (%) Ingreso operacional / Ingresos Totales (%)

25,0 60,0
20,0 50,0
40,0
15,0
30,0
10,0
20,0
5,0 10,0
0,0 0,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Fuente: Banco Mundial, FinStats. El grupo de pares está conformado por Brasil, México, Colombia, Chile y Uruguay.
El parámetro medio esperado depende de características específicas por país que pueden afectar el desarrollo
financiero, como el PBI per cápita. Dependiendo del indicador del sector financiero, se usó un rango de 31-160
países para el análisis de regresión.

Anexo 4
Indicadores sobre la solidez financiera de los bancos comerciales en el Perú
(En porcentajes, salvo indicación en contrario)
Dec- Dec- Dec- Dec- Dec- Jun- Sep-

05 06 07 08 09 10 10 (P)
Indicadores del Capital

Capital Regulado / activos ponderados por riesgo 11.9 12.5 11.7 11.9 13.5 13.9 13.9
Capital Regulatorio Nivel I / activos ponderados por riesgo n.d. n.d. n.d. n.d. 10.5 10.9 11.0
Apalancamiento (Capital Nivel 1 / activos -dentro y fuera- del
n.d. n.d. n.d. n.d. 4.7 4.9 4.4
balance general)
Posición de los activos brutos en derivados / capital regulado 2.3 2.8 12.2 18.9 11.6 6.2 6.8
Posición pasiva bruta en derivados / capital regulado 3.1 1.8 5.7 17.7 9.1 4.7 4.9
Riesgo de crédito de contraparte / capital regulado 4.0 6.2 9.0 8.6 9.8 9.4 n.d.
Calidad de Activos
Préstamos con mora / Total de créditos brutos 1/ 2.1 1.6 1.2 1.2 1.6 1.7 1.6
En Moneda Nacional 1.9 1.8 1.5 1.6 2.0 2.1 2.0
En Moneda Extranjera 2.1 1.5 1.1 1.0 1.2 1.3 1.3
Préstamos de Alto Riesgo / Total de créditos brutos 2/ 6.1 4.0 2.6 2.1 2.7 2.9 2.8
En Moneda Nacional 3.8 3.1 2.4 2.4 3.2 3.4 3.3
En Moneda Extranjera 7.1 4.6 2.8 1.9 2.3 2.4 2.4
Préstamos refinanciados y reestructurados / Total de créditos
4.0 2.4 1.4 0.9 1.1 1.2 1.2
brutos 5 /
Provisiones de la cartera bruta 5.0 4.1 3.5 3.3 3.8 3.8 n.d.
Provisiones de la Cartera Vencida 3/ 241.6 256.4 282.9 264.2 242.2 226.2 230.8
Provisiones para los préstamos de alto riesgo 4/ 81.8 100.8 132.2 151.2 139.3 131.1 134.3
Amortizaciones Anuales de los prestamos totales na na na 0.8 1.6 1.6 1.6
La cartera vencida neta de provisiones del capital regulado (21.9) (18.1) (17.3) (15.1) (14.6) (13.2) (13.8)
Préstamos de alto riesgo neto de provisiones del capital
8.3 (0.2) (6.5) (8.2) (7.0) (5.6) (6.2)
regulatorio
Aumento de los préstamos bancarios 12 meses (en términos
19.0 14.0 27.7 28.9 0.3 9.0 14.0
reales)
Préstamos en moneda extranjera / crédito total 70.3 64.7 61.9 58.2 52.4 51.5 51.8
Préstamos a sociedades no residentes / crédito total 3.7 5.3 3.5 3.8 3.0 2.7 5.2
Financiamiento a las partidas relacionadas con el capital 3/ 17.8 15.3 14.5 14.1 14.4 11.4 11.4
Grandes riesgos para el capital 4/ 21.0 21.8 20.7 23.8
Ingresos y Rentabilidad
ROA 2.4 2.3 2.6 2.6 2.3 2.3 2.4
ROE 23.8 25.1 28.7 31.4 24.5 23.7 24.9
Ingresos Financieros anualizados de los activos generadores
10.5 11.1 11.6 11.5 10.7 10.0 9.8
de ingresos
Gastos no financieros anualizados de los activos generadores
4.5 4.6 4.5 4.1 4.1 4.1 4.1
de ingresos
Margen financiero bruto de los ingresos financieros 71.7 68.6 67.1 66.0 73.8 78.6 79.0
Ingresos netos por intereses del promedio de activos
6.0 6.3 6.2 5.5 6.4 3.4 4.9
productivos
Ingresos netos por intereses de los Ingresos brutos 57.0 58.1 57.2 53.3 60.7 61.9 60.6
gastos no financieros de los Ingresos brutos 47.1 46.0 44.4 42.9 41.9 41.6 41.1
Comercio y los ingresos por comisiones de los ingresos totales 11.4 9.9 12.1 15.9 12.7 11.1 12.2
Gastos de personal de los gastos no financieros 38.9 39.4 41.5 42.8 42.3 42.7 42.4
Liquidez
Activos líquidos / Activos Totales 14.7 18.4 21.5 13.3 17.5 18.1 22.7
Total de activos líquidos / total de pasivos de corto plazo 46.2 44.0 45.3 41.7 40.4 39.5 45.6
En moneda nacional 39.0 42.6 57.6 26.6 38.8 42.0 51.3
En moneda extranjera 50.0 45.0 36.9 52.9 41.7 37.5 40.7

Dec- Dec- Dec- Dec- Dec- Jun- Sep-
05 06 07 08 09 10 10 (P)
Activos líquidos / pasivos con vencimiento a 1 mes 116.6 119.8 118.7 111.2 108.3 99.8 n.d.
Pasivos con vencimiento a 1 mes / pasivos totales 43.6 39.5 38.1 36.3 37.9 45.9 n.d.
Participación de los depositos en moneda entranjera
67.0 62.7 59.6 58.5 55.8 51.6 48.7
en el total de los depósitos
Sensibilidad a los Riesgos

Posición en moneda extranjera del capital regulado 5/ 24.7 17.6 16.9 29.0 7.7 0.8 -0.5
Posición abierta neta en acciones y otras participaciones
1.4 1.9 1.5 0.0 2.2 2.5 n.d.
de capital regulado
Brecha de duración del capital regulado 2.7 7.2 3.3 4.8 6.3 7.0 6.8
Riesgo total de mercado (V@R) a las exposiciones
31.6 23.9 22.9 23.5 27.3 18.5 n.d.
del capital regulatorio
o/w tasa de interes de los activos libres de riesgo - - - - 12.1 9.2 n.d.
o/w FX activos de riesgos 29.4 20.2 19.8 23.4 11.0 4.5 n.d.
o/w precio de capital de activos de riesgo 2.2 3.7 3.1 0.0 4.3 4.8 n.d.
o/w Exposición al riesgo de crédito de la contraparte 4.0 6.2 9.0 8.6 9.8 9.4 n.d.
Temas informativos
diferencial entre la tasa de préstamos y la tasa de depósitos 9.8 10.2 9.6 9.5 10.3 10.4 10.3
EMBI + PERÚ diferencial, puntos básicos 186.4 131.4 175.0 425 214 215 174
IGBVL (U.S. dólares) 1,400 4,032 5,849 2,245 4,902 4,949 6,411
Calificacion de la deuda soberana en moneda extranjera
Ba3 Ba3 Ba2 Ba1 Baa3 Baa3 Baa3
(Moody’s)
Fuentes: BCRP and SBS.

n.d. no disponible
1/ Cartera vencida: incluyen los préstamos vencidos y préstamos en proceso judicial. Para el crédito comercial (corporativos, grandes
y medianas empresas), los préstamos de 15 o más días de atraso se clasifican como vencidos.
Para el crédito MES, los préstamos de 30 o más días de atraso se clasifican como vencidos. Para los de consumo y crédito
hipotecario los pagos de 30 a 90 días y préstamos a 90 o más días de atraso se clasifican vencidos.
2/ Los préstamos de alto riesgo incluyen los préstamos en mora, más los préstamos refinanciados y reestructurados. Préstamos
refinanciados han modificado alguno de los términos y / o principales. Los créditos reestructurados que incluye aquellos cuyos
pagos se han modificado de acuerdo con la “Ley General del Sistema Concursal”.
3/ Financiamiento a los partidas (contables) con participación directa o indirecta de 4% o más en en las acciones o derechos de voto
de la institución.
4/ Suma de los préstamos por encima del 10 por ciento del capital
5/ Incluye riesgos netos dentro de las hojas de balance y hojas fuera de balance (posición netas de derivados)

Anexo 5
Acceso a financiamiento en el Perú: evolución y comparación internacional
La infraestructura bancaria ha crecido fuertemente a pesar de que el Perú sigue teniendo

relativamente pocas agencias per cápita.
9000
8000 Perú
7000
Venezuela
6000
5000 México
4000
3000 Ecuador
2000
Colombia
1000
0.00 10.00 20.00 30.00 40.00 50.00
0
Dic-05
Dic-06
Dic-07
Dic-08
Dic-09
Jun-10
Cajeros electrónicos por 100 000 Km2

Agencias bancarias por 100 000 Km2
Cajeros electrónicos por 100 000 adultos
Cajero electrónico Agencias Agentes Agencias bancarias por 100 000 adultos
Fuente: Datos de la SBS (instituciones reguladas) y el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) 2007.
El número de depósitos y cuentas ha crecido significativamente, pero la provisión

de cuentas de depósito
Cuentas por 1000 adultos
20 000 000
18 000 000 Perú
16 000 000 Depósito
14 000 000 18 952 367 Venezuela,
12 000 000 RB
10 000 000 México
8 000 000
6 000 000
Crédito Ecuador
4 000 000
4,350 649
2 000 000
Colombia
0
Jun-06
Jun-07
Jun-08
Jun-09
Jun-10
Dic-05
Dic-06
Dic-07
Dic-08
Dic-09
0 200 400 600 800 1000 1200 1400
Fuente: SBS; CGAP, Base de Datos sobre Acceso Financiero 2009 e INEI 2007.

5. Desarrollo del mercado de
capitales: una oportunidad para
sostener el crecimiento productivo
Daniel Barco, Jorge Iberico y Andrés Medina
Resumen
El mercado de capitales peruano es pequeño y poco líquido. Si bien en la última década el

alargamiento de la curva de referencia de los bonos soberanos ha contribuido al aumento
de las emisiones del sector privado, el saldo de estas últimas es aún reducido en términos
del producto bruto interno (PBI) y del tamaño del sistema financiero local.
Los factores más relevantes que estarían asociados al tamaño relativamente pequeño
del mercado de capitales son: (i) los aspectos organizativos de las empresas peruanas;
(ii) el alto costo relativo de las emisiones; (iii) una curva de referencia incompleta; (iv)
la reducida participación de los instrumentos hipotecarios; y (v) la escasa competencia
en el sistema privado de fondos de pensiones.
La presente nota plantea una matriz que busca superar estos obstáculos y permitir
que el mercado de capitales local se convierta en uno de los pilares del crecimiento sos-
tenido del Perú en la década que comienza.
I. Situación actual del mercado

En la última década, el desarrollo del mercado de capitales ha estado dominado por la
colocación de bonos públicos y la creciente presencia de las Administradoras Privadas de
Fondos de Pensiones (AFP). Así, en el año 2003, el gobierno puso en marcha el Programa
de Creadores de Mercado para la colocación primaria y el desarrollo de un mercado
secundario para bonos del gobierno en moneda nacional. De acuerdo con esta iniciativa,
los bancos seleccionados acuerdan proveer continuamente precios para los bonos emiti-
dos bajo el programa, proveer liquidez y profundidad al mercado, y generar una curva de
rendimiento de referencia.
Paralelamente, el gobierno central inició un proceso de recomposición de la deuda
pública que tenía como objetivo ampliar su maduración y disminuir el riesgo cam-
biario. De esa manera, el saldo de bonos soberanos como porcentaje de la deuda total
ha aumentado de 13% en diciembre del 2006 a 30% en diciembre del 2010, lo que
ha implicado también la ampliación de la participación de la deuda interna de 23% a
41% en el mismo período. Además, la vida media de la deuda ha pasado de 8,4 años a
13,4 años.

Gráfico 1
Curva de referencia de bonos del Tesoro Público1/
(En porcentajes)
10,0
9,0
Tasas de rendimiento (%)
8,0 Dic.2005
7,0 Dic.2010
6,0 Dic.2006
5,0
4,0
3,0
Dic.2003
2,0
1,0
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30 32
Plazo residual (años)
1/ Promedio de las tasas de rendimiento negociadas en el período.

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).
Con ello, la curva de referencia de bonos del Tesoro Público en nuevos soles nomi-
nales ha venido alargándose sucesivamente, pasando de un plazo máximo de cinco años
en el 2003 a treinta y dos años en el 2010.
Este plazo máximo de 32 años de los bonos soberanos peruanos es el más largo en
América Latina en moneda local en términos nominales, mayor al de México (28 años),
Brasil (18 años), y Colombia, Argentina y Chile (10 años).1
El alargamiento de la curva de referencia en nuevos soles ha contribuido a que el
plazo máximo de emisión del sector privado para bonos nominales también se amplíe de
siete años en el 2003 a veinte años en el 2010, así como para bonos VAC (Valor Adquisi-
tivo Constante) de diez a veinticinco años.
A diciembre del 2010, el diferencial promedio entre los bonos corporativos
AAA en moneda nacional a un plazo de cinco años y los bonos soberanos fue de 145
puntos básicos. El mayor diferencial, 160 puntos básicos, corresponde a los bonos a
diez años.
Sin embargo, la curva de referencia en moneda local no está bien definida para pla-
zos cortos. No existe un saldo importante de bonos soberanos con plazo igual o menor a
cuatro años. Por el contrario, los saldos más importantes de bonos soberanos se concen-
tran en plazos mayores o iguales a diez años, y representan el 87% del saldo.
Por su parte, los fondos administrados por las AFP han tenido un crecimiento impor-
tante: pasaron de US$2,7 mil millones en diciembre del año 2000 (5,2% del PBI) a
US$30,1 mil millones en diciembre del año 2010 (19,9% del PBI).
1
Cabe indicar que, en octubre del 2010, México emitió bonos denominados en dólares estadounidenses por
US$ 1 mil millones, a un plazo de cien años y una tasa de 6,1%.
Nota 5. Desarrollo del mercado de capitales: una oportunidad para sostener el crecimiento productivo 91
Gráfico 2
Plazo de vencimiento máximo de bonos soberanos
en moneda local en América Latina
Brasil Bonos
Perú VAC
Perú
México
Brasil Bonos
nominales
Colombia
Argentina
Chile
2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055
Fuente: Bloomberg.
Cuadro 1
Tenencia de bonos soberanos de tasa fija según plazo de vencimiento
al 31 de diciembre del 2010
(En millones de bonos)
Bono Saldo Tenencia por residencia

Residente No residente
10-ago-11 457 58 399
31-ene-12 2 2 0
5-may-15 1 587 872 714
12-ago-17 1 290 667 622
12-ago-20 8 831 3 024 5 807
12-ago-26 4 314 2 623 1 692
12-ago-31 2 675 1 497 1 178
12-ago-37 4 750 3 527 1 223
12-feb-42 2 102 1778 325
Total 26 008 14 048 11 960
Fuente: MEF.
A fines del 2010, el portafolio de las AFP estaba invertido de la siguiente manera:
16% en valores del sector público, 27% en títulos del exterior, 42% en títulos de empre-
sas locales no financieras (bonos y acciones) y 15% en empresas financieras (depósitos,
bonos y acciones). La demanda por títulos se concentraba en valores con clasificaciones
de riesgo AA o superior, los cuales representan más del 90%.
El desarrollo del mercado de bonos públicos y la demanda de los inversionistas
institucionales, en particular de las AFP, ha permitido un crecimiento importante del
mercado de capitales en general, lo que se refleja en que el saldo de emisiones de bonos

Gráfico 3
Coeficiente fondo de pensiones/PBI y número de afiliados
(En porcentajes y millones de personas)
19,9
20 5,0
4,5
16 4,0
3,5
12 3,0
2,5
8 2,0
5,2 1,5
4 1,0
0,5
0 0,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fondo de pensiones/PBI Afiliados
Fuentes: Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS) y Banco Central de Reserva del Perú (BCRP).
Gráfico 4
Composición de la cartera de los fondos de pensiones
(En porcentajes)
60
50 48
42
40 37
30 27
20 16 15
9
10 7
0
2000 2002 2004 2006 2008 2010
Valores del gobierno Locales financieras

Locales no financieras Inversiones en el exterior
Fuente: SBS.
de empresas no financieras en el año 2010 representaba 3,5 veces el nivel registrado en el

año 2000.
Sin embargo, el mercado de bonos prácticamente no existía en la primera mitad de
la década pasada y, en consecuencia, este crecimiento partió de una base demasiado baja.
De allí que el mercado de capitales diste aún de ser la principal fuente de financiamiento
Gráfico 5
Emisiones corporativas y crédito del sistema financiero
(Miles de millones de nuevos soles)
160
142
140
120
100
80
56
60
40
20 15
4
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Bonos Crédito del sistema financiero al sector privado
Fuente: BCRP.
de la actividad económica. A fines del 2010, el crédito al sector privado representaba más
de nueve veces el saldo de emisiones de bonos de empresas no financieras.
Una comparación con otros países de la región nos permite constatar que el mercado
de capitales peruano es pequeño. Como porcentaje del PBI, el saldo de las emisiones
privadas de bonos es relativamente bajo respecto al registrado en otros países de América
Latina.
Gráfico 6
Saldo de emisiones del sector privado, 2009-2010
21,4
16,2 16,3
Promedio: 12,2 11,8
4,7
2,7
Argentina Perú Colombia Chile México Brasil
Fuentes: Bank for International Settlements (BIS), World Federation of Exchanges, BCRP, agencias
gubernamentales de los países.

Gráfico 7
Negociación de acciones en mercados domésticos, 2009-2010
41,5
Promedio:
25,3 23,9
10,8
9,1
3,2
1,0
Argentina Perú Colombia México Chile Brasil
Fuente: World Federation of Exchanges.
Adicionalmente, el mercado de capitales peruano es poco líquido. De esta manera,

en el caso del mercado accionarial, el Perú registra el segundo nivel de negociación más
bajo entre las economías grandes de América Latina.
Asimismo, las emisiones del mercado de bonos y la negociación del mercado de
acciones se encuentran concentradas en un número reducido de empresas: el 5% de las
empresas más grandes concentran el 64% de la capitalización bursátil en el Perú.
El alto crecimiento de la demanda de títulos, impulsada por la creciente presencia de
los inversionistas institucionales, en particular las AFP, combinado con la escasa oferta de
títulos, hace del mercado peruano uno pequeño y de baja liquidez, con muy poco movi-
miento en el mercado secundario. Por ejemplo, en el año 2009, mientras el portafolio de
los inversionistas institucionales aumentó en S/. 25,7 mil millones, las inversiones corres-
pondientes en bonos de empresas no financieras representaron solo 4% de dicho monto
(S/. 1,1 mil millones). El portafolio de los inversionistas institucionales (AFP, compañías
de seguros, fondos mutuos y fondos de inversión) ascendió en el 2009 a S/. 96,7 mil
millones, lo que representó el 25% del PBI.
En los últimos años se han realizado diversos estudios con el objetivo de identificar
los obstáculos que limitan el crecimiento del mercado y proponer reformas que propicien
un rol protagónico del mercado de capitales en el crecimiento del país.2 Algunos de estos
estudios concuerdan en rasgos fundamentales del mercado de capitales peruano, los que
pueden agruparse en aspectos de la oferta, de la demanda e institucionales.
2
Véase Clarke & Asociados 2007; Grados 2007; Fondo Monetario Internacional 2007 y 2008; Morris,
Secada y Tovar 2008; Morris 2008; Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial 2010.
Gráfico 8
Concentración en el mercado de acciones1/
(En porcentajes)
648 642 658 643
568 576 577

526 525 506 501
490
Chile Argentina Colombia México Brasil Perú
2009 2010
1/
Medido como la capitalización del 5% de las empresas más grandes que listan sus acciones en bolsa.
Fuente: World Federation of Exchanges.
Cuadro 2
Problemática del mercado de capitales peruano
Aspectos de la oferta Aspectos de la demanda Aspectos institucionales
1. Características 5. Escasa competencia en 9. Debilidades regulatorias

organizativas de las el Sistema Privado de y de supervisión.
empresas. Pensiones. 10. Curva de referencia
2. Altos costos fijos de las 6. Portafolio de AFP dirigido incompleta.
emisiones. solo a activos de alta 11. Escaso desarrollo del
3. Reducida participación de calificación. mercado de repos* y
instrumentos hipotecarios. 7. Lentitud en la calificación de derivados.
4. Escasa inversión en capital activos en los que invierten 12. Precios divergentes
de riesgo. las AFP. para activos poco
8. Tratamiento tributario líquidos.
diferenciado.
* Sigla en inglés de repurchase agreement (acuerdo de recompra).
Aspectos de la oferta
Las características organizativas de las empresas peruanas desincentivan el acceso al

mercado de capitales
Las empresas peruanas se financian mayoritariamente con recursos propios o crédito ban-
cario. En el caso de las empresas de origen familiar, existiría una resistencia —por razo-
nes de tradición, cultura organizativa o de control sobre la toma de decisiones— a abrir el
acceso al patrimonio de éstas a inversionistas ajenos a su entorno inmediato.

Por otro lado, muchas grandes empresas del país están asociadas a bancos con alta
participación del mercado, lo que les permite acceder de manera casi inmediata a fuentes
de financiamiento flexibles.
Asimismo, las casas matrices de un gran número de empresas de capitales externos
proveen directamente de financiamiento a sus plantas en el Perú en lugar de recurrir al
financiamiento bancario o del mercado de capitales.
Como reflejo de ello, a diciembre del 2010 el saldo del crédito del sistema financiero
como porcentaje del PBI ascendió a 33%, mientras el saldo vigente de bonos de empresas
no financieras representó apenas el 3%. Otro dato que ilustra esta disociación entre la acti-
vidad productiva y el mercado de capitales es que en los últimos años solo ha habido dos
ofertas públicas de acciones (capital), y que a diciembre del 2010 solo cincuenta empre-
sas no financieras registran obligaciones por bonos colocados mediante oferta pública o
privada.
Altos costos fijos de las emisiones
Los costos de emisión de una colocación pueden ser prohibitivos para las empresas
pequeñas y medianas debido a la escala de sus operaciones. Estos costos están com-
puestos no solo por las comisiones del regulador, sino también por los honorarios de
los abogados que estructuran la emisión y las comisiones de las clasificadoras y otros
intermediarios, todo lo cual se estima en un rango de US$150 000 a US$200 000 por
emisión.
Por ejemplo, para el caso de una emisión de US$ 4 millones, este costo representa-
ría el 5% de aquella, lo que equivale a un aumento de la tasa de interés anual de 1,5%,
si el plazo de la emisión fuera de cinco años. Por eso, solo empresas con necesidades
de financiamiento suficientemente altas o a plazos largos encuentran beneficioso usar el
mercado de capitales como alternativa al crédito bancario. En el 2010, el tamaño pro-
medio de los emisores no financieros, por el valor de sus activos, ascendió a US$532
millones, y el tamaño mínimo a US$6 millones. Asimismo, el monto promedio de emi-
sión de las empresas no financieras fue de US$31 millones y el monto mínimo de US$5
millones.
El mercado de capitales prácticamente no participa del financiamiento hipotecario
A diciembre del 2010, el saldo de bonos hipotecarios fue de S/. 188 millones, menos
del 1% del saldo total de bonos emitidos por el sector privado. Por otro lado, el saldo de
créditos hipotecarios a la misma fecha ascendió a S/. 16,2 mil millones, los que fueron
financiados principalmente por los bancos a través de la emisión de bonos corporativos
sin colateral y la captación de depósitos.
Tal estructura de financiamiento ocasiona un riesgo de plazos, debido a que el banco
genera activos de largo plazo bajo la forma de créditos hipotecarios que no son financia-
dos en su totalidad con pasivos de plazos similares. Así, al mes de diciembre del 2010,
los bonos emitidos por el sistema financiero ascendieron a S/. 5,7 mil millones, apenas la
tercera parte del saldo de créditos hipotecarios. El resto se financia con depósitos, de los
cuales los de más largo plazo son los de compensación por tiempo de servicios (CTS).
Hacia diciembre del 2010 estos depósitos sumaron S/. 7,6 mil millones, menos de la
mitad del saldo de créditos hipotecarios.
El crédito hipotecario representa aproximadamente el 4% del PBI y muestra un
potencial de crecimiento muy grande, si se tiene en cuenta que otros países de América
Latina, como Chile, registran 19%.
Al respecto, en diciembre del 2010 se dictó la Ley 29637 que regula los Bonos
Hipotecarios Cubiertos (BHC). El BHC es un bono que tiene la característica adicional de
estar respaldado por créditos hipotecarios registrados y que serán sustituidos si pierden un
estándar de calidad adecuado. En caso de insolvencia del emisor, estos colaterales podrán
ser separados de la masa en liquidación para atender las obligaciones del título. Tales
características hacen de este instrumento un activo seguro, lo que incentivará su demanda
por parte de inversionistas nacionales y extranjeros. Además, el financiamiento hipote-
cario a través de los BHC permitirá que los bancos cuenten con un instrumento de largo
plazo que reduce el riesgo de financiamiento. En este sentido, se espera que la emisión de
dichos instrumentos tenga un impacto no solo sobre la disponibilidad de financiamiento
para créditos hipotecarios, sino también sobre el costo de estos.
Existen pocos fondos de inversión que se dedican a inversión en capital de riesgo

Actualmente existen solo dos fondos de inversión que se dedican a financiar capital de
riesgo. Los fondos de capital de riesgo son muy importantes para el financiamiento de
nuevos emprendimientos. Al respecto, la literatura económica ha puesto de relieve el
rol de esta modalidad de financiamiento como uno de los pilares para la innovación y el
consiguiente crecimiento económico. Asimismo, permiten una mayor diversificación del
portafolio de los inversionistas institucionales.
Aspectos de la demanda
Escasa competencia en el Sistema Privado de Pensiones
La existencia de una tasa de rentabilidad mínima obligatoria ligada al promedio de la
industria distorsiona las políticas de inversión y competencia, sin proveer ninguna pro-
tección significativa a los afiliados.
En efecto, este requerimiento de retorno relativo no garantiza la obtención del obje-
tivo de una pensión mínima. Por el contrario, tal regulación perjudica a los afiliados
pues atenta contra la competencia que debe existir entre las AFP al propiciar el “efecto
manada” entre los administradores de fondos de pensiones. Las AFP invierten en portafo-
lios virtualmente idénticos con el objetivo de evitar la penalidad que recaería sobre ellas
si la rentabilidad alcanzada estuviera por debajo de la rentabilidad promedio del sistema.
Al mismo tiempo, el “efecto manada” impide reconocer entre buenos y malos adminis-
tradores, y de esta manera, no permite que los afiliados disciplinen el mercado.
Por otro lado, las comisiones basadas únicamente en el salario desestimulan la com-
petencia entre las AFP, debido a que sus ingresos se vuelven independientes de su desem-
peño, y perjudican sobre todo a los afiliados jóvenes. Adicionalmente, la administración
de fondos previsionales está concentrada en pocas empresas por los altos costos fijos de
ingreso a esta industria.

Portafolio de las AFP dirigido solo a activos de alta calificación
Las regulaciones de la SBS restringen las inversiones de las AFP en acciones que tienen
poca liquidez. En el 2010, solo 37 acciones de las 200 listadas en la Bolsa de Valores de
Lima (BVL) cumplieron con los requerimientos impuestos por la SBS para ser inver-
siones elegibles. Tales restricciones hacen perder a los fondos valiosas oportunidades
de inversión, limitan la competencia, y además son inconsistentes con el desarrollo del
mercado de capitales. Las objeciones que podrían presentarse en el sentido de que dichas
acciones son difíciles de valorizar y/o son más pasibles de manipulación de precios, no
deberían llevar a la prohibición sino a un refinamiento de la supervisión y de las herra-
mientas de valorización.
El considerable flujo de recursos que ingresa a los fondos privados de pensiones,
aunado al límite de inversiones en el exterior3 y las restricciones en títulos de alta cali-
ficación, se traduce en un exceso de demanda por los instrumentos de mejor califica-
ción emitidos localmente, y en potenciales problemas de valorización de estos. Además,
genera incentivos para que se compre y mantenga acciones afectando la liquidez de estos
instrumentos.
Lentitud en la calificación de activos en los que invierten las AFP

Actualmente, la SBS establece lineamientos generales que deben cumplir los instru-
mentos en los cuales pueden invertir las AFP (por ejemplo, requisitos de liquidez). Sin
embargo, las AFP deben contar con una autorización para poder invertir en algún ins-
trumento específico. Este proceso toma mucho tiempo, lo que ocasiona demoras en las
inversiones de las AFP y pérdida de oportunidades.
Tratamiento tributario diferenciado

El Decreto Legislativo 972 de marzo del 2007 eliminó la exoneración del pago de impuesto
a la renta, tanto por concepto del ingreso de intereses provenientes de bonos como por las
ganancias de capital provenientes de la negociación de acciones. Estas medidas comen-
zaron a regir en el año 2010. Como los intereses percibidos a través del sistema bancario
no generan obligación de pago del impuesto a la renta, esta medida tributaria estaría
generando un sesgo marginal en la canalización del ahorro hacia los bancos en perjuicio
del mercado de capitales.
Aspectos institucionales
Debilidades regulatorias y de supervisión

Aún se presenta cierta duplicidad en las regulaciones que se traduce en mayores cos-
tos para los participantes del mercado y una mayor incertidumbre. Por ejemplo, el
3
Cabe señalar que en julio de 2011, mediante la Ley 29759, se aumentó el límite legal de inversiones en el
exterior de las AFP de 30% a 50%.
doble registro de emisores en la Comisión Nacional Supervisora de Empresas y Valores
(CONASEV) y en la SBS.
Por otro lado, en julio del 2011 se dictó la Ley de Fortalecimiento de la Supervi-
sión del Mercado de Valores (Ley 29782), mediante la cual se crea la Superintendencia
del Mercado de Valores (SMV) en reemplazo de la Comisión Nacional Supervisora de
Empresas y Valores. Se espera que esto permita llevar a cabo de una manera más efi-
caz las tareas de regulación y supervisión del mercado de capitales, en un contexto de
crecimiento esperado del mercado de valores y de internacionalización de las bolsas de
valores.
La curva de referencia de tasa de interés está incompleta

Otro factor que dificulta el acceso al mercado de capitales a través de bonos es que no
existe una referencia de tasa de interés para plazos cortos y medianos. Esta referencia
es normalmente provista por el rendimiento de los bonos del sector público, pero en los
últimos años se han reducido los puntos de referencia para los tramos corto y medio de la
curva, lo que está asociado al intercambio de deuda soberana con vencimientos próximos
(hasta seis años) por bonos con vencimientos de veinte a treinta años.
En este sentido, una empresa que por el monto de emisión, la naturaleza de sus
operaciones o por ser un nuevo emisor quisiera alargar solo marginalmente el plazo de su
financiamiento —por ejemplo, de tres años que le concede el sistema bancario a cuatro o
seis años—, encontraría un obstáculo en la ausencia de una tasa de referencia que le sirva
como instrumento para comparar el financiamiento en el mercado de capitales frente al
bancario.
Escaso desarrollo del mercado de repos y de derivados

Además del financiamiento de largo plazo, otro segmento de bajo desarrollo es el mer-
cado de repos. Actualmente existe un riesgo de recaracterización de una transacción repo
por parte de los juzgados y también procedimientos contables que introducen costos inne-
cesarios. Las operaciones de reporte no han sido reconocidas expresamente ni están ade-
cuadamente protegidas con una norma de rango de ley. Ante una demanda judicial, existe
el riesgo de que esta operación se considere como un préstamo colateralizado común, y
se aplique el procedimiento regular a estos “colaterales” en caso de incumplimiento del
vendedor (que incluye la insolvencia). Por otra parte, la ley peruana protege de manera
insuficiente la compensación de obligaciones.
Precios divergentes para activos poco líquidos

La SBS viene cumpliendo el rol de proveedor de precios para los valores del por-
tafolio de las AFP. El resto de inversionistas institucionales y empresas regulan sus
precios siguiendo metodologías diferentes. Esto es inconveniente porque la adopción
de distintas metodologías de valorización genera incertidumbre al regulador y el resto
de participantes del mercado, y no permite que los potenciales emisores comparen de
manera fácil y transparente los activos que piensan emitir frente a otros existentes en
el mercado.

II. Cambios recientes en las normas
En junio del 2008, mediante el Decreto Legislativo 1061, se modificaron diversos aspectos
de la Ley General del Mercado de Valores y la Ley General de Sociedades. Los cambios
se orientaron a fortalecer a la CONASEV; normar de manera más precisa la autorregula-
ción; aumentar el nivel de protección a los inversionistas, especialmente de los accionistas
minoritarios; y mejorar la competitividad del mercado a través de la reducción de costos
administrativos y del otorgamiento de mayores facilidades a los participantes en el mercado
de valores. Todo ello en un contexto de mayor transparencia de la información.
Por su parte, el Decreto Legislativo 1046 de junio del 2008 estableció lo siguiente:
(i) permitió que los fondos mutuos puedan emitir series diferenciadas de cuotas; (ii) que la
CONASEV no supervise a aquellas Sociedades Administradoras de Fondos de Inversión
(SAFI) que solo se dediquen a administrar fondos privados; (iii) creó el régimen simpli-
ficado para aquellos fondos que coloquen cuotas por oferta pública entre inversionistas
institucionales; y (iv) amplió el ámbito de acción de las SAFI para que puedan realizar acti-
vidades complementarias a su gestión, tales como apoyo en asesoría, gestión, entre otras.
Asimismo, el Decreto Supremo 104-2010-EF permitió que las pensiones vitalicias
en nuevos soles del Sistema Privado de Pensiones puedan ser actualizadas en función
de una tasa fija (que no podrá ser inferior a 2%), como una alternativa a la actualización
en función del Índice de Precios al Consumidor publicado por el Instituto Nacional de
Estadística e Informática (INEI). Esta modificación permitirá a las compañías de seguros
respaldar las rentas vitalicias en moneda nacional con títulos emitidos en nuevos soles
nominales, y no depender de las emisiones de títulos indexados a la inflación, que cada
vez son más escasas, y por tanto ofrecer mayores pensiones en nuevos soles. Además,
la norma también estableció que las pensiones en dólares estadounidenses se reajusta-
rán a una tasa fija que no podrá ser inferior al 2% anual. Cabe indicar que el objetivo
final de esta medida es coadyuvar a que los pensionistas obtengan una pensión adecuada
mediante la internalización de los riesgos por parte de las AFP y el alineamiento de los
objetivos de estas entidades y de los aportantes.
La Resolución CONASEV 036-2011-EF/94.01.1 de mayo del 2011 autorizó a
la BVL y CAVALI S. A. ICLV a participar en el Mercado Integrado Latinoamericano
(MILA), que integra los mercados de valores del Perú, Chile y Colombia, y permitirá la
canalización de propuestas de los intermediarios extranjeros a la Rueda de Bolsa de la
BVL, así como las de los intermediarios locales a los sistemas de negociación extranjeros.
Previamente, para facilitar el MILA, la Ley 29645 de diciembre del 2010 homologó la
tasa del 5% del impuesto a la renta a las ganancias de capital para el caso de valores loca-
les y extranjeros. Cabe señalar que nuestro régimen tributario respecto a las ganancias de
capital nos deja en desventaja frente a nuestros pares de Colombia y Chile. En Colombia
se grava las operaciones que impliquen un cambio significativo en la propiedad de la
empresa, mientras que en Chile están exoneradas del impuesto aquellas acciones que
cuenten con liquidez.
La integración de los mercados de valores conlleva beneficios para los inversionis-
tas, emisores e intermediarios pues permite una mayor diversificación de riesgos, una
mayor liquidez al mercado, niveles superiores de actividad bursátil, una formación más
eficiente de precios y una reducción del costo de financiamiento y de los costos de tran-
sacción, lo que debe apoyar el crecimiento de nuestro mercado de capitales.
En junio del 2011 se dictó la Ley 29720 que promueve las Emisiones de Valores
Mobiliarios y Fortalece el Mercado de Capitales, en la que destacan las siguientes medi-
das: (i) otorga una mayor flexibilidad al esquema de titulación de activos; (ii) brinda la
posibilidad de que los inversionistas negocien las acciones desde el día siguiente de su
colocación primaria; (iii) reduce los requisitos para realizar ofertas públicas de valores
cuando estas se realicen en el país y el exterior de forma simultánea; (iv) incluye cláusulas
de protección al inversionista frente a eventos catastróficos; (v) obliga a las empresas con
ingresos anuales superiores a las tres mil unidades impositivas tributarias (UIT) a que
publiquen sus estados financieros auditados; (vi) adopta las recomendaciones del Banco
Mundial para proteger a los accionistas minoritarios y preservar las buenas prácticas cor-
porativas; y (vii) permite que las empresas puedan endeudarse en el mercado de valores
por encima de su patrimonio efectivo, sin constituir garantías adicionales.
En julio del 2011 se dictó la Ley 29782 sobre el Fortalecimiento de la Supervisión
del Mercado de Valores. En este caso destacan las siguientes disposiciones: (i) la SMV es
un organismo técnico especializado adscrito al MEF y cuenta con autonomía funcional,
administrativa, económica, técnica y presupuestal; (ii) el Superintendente, que preside el
directorio de la SMV, es designado por el Poder Ejecutivo por un período de seis años
renovable y solo puede ser removido por causales de falta grave, al igual que los cuatro
directores, nombrados por el Poder Ejecutivo a propuesta del MEF, la SBS, el BCRP y un
director independiente; (iii) las funciones de supervisión y cumplimiento de la regulación
se separan de la función de regulación propiamente dicha, encargándose las primeras al
Superintendente; (iv) se brinda protección legal a los funcionarios en caso de denuncias
por actos realizados en el ejercicio de las funciones; (v) se norma la cooperación entre
los supervisores financieros, la SBS y la SMV, y el BCRP, para compartir información;
(vi) se autoriza al Poder Ejecutivo para que modifique y apruebe la escala remunerativa
de la SMV, facultándose a esta última a contratar personal en el marco de la normativa
vigente; y (vii) se establece que, en los asuntos de competencia de los órganos resolutivos
de la SMV, no podrá recurrirse al Poder Judicial si no se ha agotado previamente la vía
administrativa.
III. Reforma del mercado de capitales

Si bien el mercado crediticio y el mercado de capitales son complementarios para soste-
ner la actividad económica, cada uno de ellos ofrece productos que son sustitutos entre sí.
La elección entre el uso de uno u otro mercado implica la comparación de los costos que
se enfrentan al participar en cada uno de ellos. Por eso, las reformas esenciales del mer-
cado, por el lado de la oferta, son aquellas dirigidas a reducir los costos de participar en el
mercado. La reducción de estos costos no necesariamente está referida a las comisiones
que cobren los agentes, sino más bien está asociada a incorporar claridad y simplicidad a
los procedimientos a seguir para incluir un activo al mercado.
Las medidas para solucionar aspectos de la demanda están dirigidas, principalmente,
a introducir una mayor competencia en el mercado de fondos de pensiones y a flexibilizar
los requisitos para la inversión de activos. Con ello, se espera diversificar la demanda
de activos por parte de las AFP y evitar la concentración en los de más alta calificación.
Sin embargo, esta mayor flexibilidad debe ser contrastada con la seguridad que se espera

Cuadro 3
Matriz de reformas en el mercado de capitales
Aspectos de la oferta Acción
1. Elaborar una lista de requisitos suficientes y también formatos

con toda la información necesaria para emitir bonos y
acciones.
2. Organizar cursos de estructuración de emisiones, a cargo de la
SMV, dirigidos a abogados, empresarios y público en general.
3. Crear, en la SMV, una oficina dedicada exclusivamente a
resolver consultas de emisores.
Reducir costos, simplificación 4. Promover el acercamiento entre calificadores y potenciales
administrativa emisores mediante charlas bimestrales de los primeros,
y promoción del uso del patrocinadas por la SMV.
mercado de capitales 5. Difundir mayor información al mercado (p. ej. comisiones de los
agentes de bolsa).
6. Eliminar la incertidumbre generada por la exoneración temporal
del impuesto general a las ventas (IGV) a instrumentos de
deuda y establecer su inafectación.
7. Compatibilizar el impuesto a las ganancias de capital por la
negociación de acciones en bolsa con el aplicado en Colombia
y Chile.
Fomentar la participación
8. Proceder al listado progresivo de empresas públicas en bolsa.
privada en empresas públicas
Aspectos de la demanda Acción
9. Reformular la tasa de rentabilidad mínima de las AFP

Introducir mayor competencia utilizando portafolios modelo (benchmarks).
en el mercado previsional 10. Facilitar la administración de fondos previsionales voluntarios
por parte de otras instituciones.
11. Flexibilizar los requerimientos de liquidez de los activos en el
Flexibilizar regímenes de
portafolio de las AFP.
inversión de las AFP
12. Aprobar ex post de instrumentos de inversión de las AFP.
Aspectos institucionales Acción
13. Reglamentar en el corto plazo la Ley 29782 de Fortalecimiento

de la Supervisión del Mercado de Valores.
14. Eliminar la duplicidad normativa de los reguladores
Modernizar el mercado y financieros.
eliminar duplicidad normativa 15. Revisar el esquema de autorregulación.
16. Establecer la certificación de los agentes participantes en
el mercado de valores con el fin de profesionalizar esta
actividad.
17. Implementar un programa de emisiones de bonos soberanos
Completar curva de referencia
que contemple distintos plazos.
18. Promulgar una ley de repos que establezca la transferencia de
Desarrollar mercado de repos
propiedad en caso de incumplimiento.
Proveer precios
19. Establecer un procedimiento estandarizado para valorizar
estandarizados para activos
activos poco líquidos.
no líquidos
que el sistema otorgue al afiliado. En este sentido, ante una eventual mayor flexibilidad
de las inversiones, es deseable que el órgano regulador desempeñe también un papel de
supervisión más intensivo.
Finalmente, se encuentran las medidas para mejorar el marco institucional, las que
permitirán una administración más flexible y eficiente del mercado y generarán la capaci-
dad de respuesta necesaria para un crecimiento ordenado de éste.
Con base en los estudios realizados en los últimos años, que identifican los obs-
táculos que limitan el crecimiento del mercado de capitales y plantean propuestas de
reforma en los aspectos de la oferta, la demanda e institucional, se presenta como una
aproximación a esta reforma una matriz de medidas para mejorar el funcionamiento del
mercado de capitales.
Medidas orientadas a mejorar aspectos de la oferta
Reducir costos, simplificación administrativa y promoción del uso del mercado

de capitales
Estas medidas incluyen establecer los requisitos para emitir bonos y para listar acciones,
así como una identificación precisa de toda la información necesaria para tales fines. Con
ello se busca reducir la incertidumbre de los potenciales ofertantes de títulos acerca de los
costos de cumplimiento de los requisitos.
Asimismo, acercar el mercado a los participantes que buscan financiamiento prove-
yendo información previa a la estructuración de una emisión, así como ofreciendo solu-
ciones prácticas durante su proceso. En este sentido, el organismo regulador deberá pro-
veer una oficina con el equipamiento de capital físico y humano adecuado para resolver
de manera precisa y rápida las dudas de los participantes.
Finalmente, existen aspectos tributarios que pueden inhibir el desarrollo del mer-
cado de capitales. Uno de ellos es el referido a la exoneración del IGV a instrumentos
de deuda. Esta exoneración es de carácter temporal y, por lo tanto, genera incertidumbre
acerca de su extensión o eliminación cada vez que se acerca su plazo de vencimiento. Es
necesario que se cambie el régimen de exonerado a inafecto. Algo similar ocurre con el
tratamiento del IGV al servicio de cobro de créditos de las carteras titulizadas, debiendo
reemplazarse la exoneración actual por una inafectación.
Asimismo, es necesario homogenizar el tratamiento tributario entre los títulos de
deuda del sector público y privado.
Fomentar la participación privada en empresas públicas

El listado en bolsa de las empresas públicas incrementaría automáticamente la oferta de
títulos del mercado de acciones. Igualmente, esta iniciativa tendría una ventaja adicional,
cual es permitir una evaluación permanente del desempeño de estas empresas.
Medidas orientadas a mejorar aspectos de la demanda
Introducir mayor competencia en el mercado previsional
Una mayor competencia en la administración de los fondos previsionales disminuirá los

costos para los afiliados y mejorará la rentabilidad y, por ende, las pensiones. Para tal

fin, se debe modificar el criterio de rentabilidad mínima de tal manera que no incentive
el “efecto manada”, que se traduce en una convergencia en la estructura de portafolios
de estas instituciones. En su lugar, la regulación debería identificar portafolios modelos
(benchmarks) con los cuales comparar el desenvolvimiento de las AFP.
Asimismo, se debe permitir que otro tipo de instituciones, como los bancos o com-
pañías de seguros, administren ahorros previsionales voluntarios. Para ello, se debe esta-
blecer la inembargabilidad de estos fondos en cualquier institución financiera y no solo
en las AFP, y permitir su inclusión en el cálculo de la pensión mínima.
Flexibilizar regímenes de inversión de las AFP
Se debe flexibilizar los requerimientos de liquidez de los activos que pueden formar parte
de las inversiones de las AFP. Asimismo, la aprobación de los instrumentos en los cua-
les pueden invertir debería efectuarse ex post. Las AFP invertirían en instrumentos que
cumplan con los lineamientos generales, y la supervisión del organismo regulador estaría
basada en el control posterior, lo que incluye penalidades al incumplimiento de los crite-
rios establecidos.
Medidas orientadas a mejorar aspectos institucionales
Modernizar el mercado y eliminación de la duplicidad normativa
Se debe reglamentar en el corto plazo la Ley 29782 sobre el Fortalecimiento de la Super-

visión del Mercado de Valores. Un aspecto esencial del adecuado funcionamiento del
mercado de capitales es contar con un regulador competente que promueva el mercado
de capitales, evite la duplicidad normativa y que pueda sancionar efectivamente a los
infractores. Ello demanda recursos y flexibilidad de gasto para utilizarlos en la captación
y retención del capital humano idóneo para tal encargo.
Completar la curva de referencia
La manera más simple de lograr este objetivo es que el Poder Ejecutivo diseñe un pro-
grama de emisión de bonos soberanos que contemple plazos de vencimientos menores a
cinco años. Este programa debe considerar también volúmenes de negociación adecuados
para estos títulos, de tal manera que continuamente se cuente con precios de referencia.
Desarrollar el mercado de repos
El desarrollo de este mercado requiere la regulación precisa de tres aspectos de la

operación de reporte: (i) el tratamiento legal de los activos transferidos en caso de
incumplimiento; (ii) el tratamiento contable; y (iii) las provisiones para compensar
operaciones múltiples en caso de liquidación de una de las partes. Adicionalmente, los
órganos reguladores deben proveer acuerdos maestros que permitan identificar todos
los aspectos relevantes de la operación y dotar de la mayor seguridad y claridad posible
a la operación.
Proveer de precios estandarizados para activos no líquidos
Esta provisión de precios estandarizados puede darse de dos maneras: (i) a través de
la actuación de un proveedor oficial de precios, que puede ser una institución privada
independiente o el propio organismo regulador; y (ii) la provisión de una metodología
estándar para la valorización de activos poco líquidos.
IV. Bibliografía
Clarke & Asociados (2007). “Análisis del mercado de capitales en el Perú”, preparado por
encargo de la Corporación Andina de Fomento, mimeo.
Fondo Monetario Internacional (2007 y 2008). “Peru: Strengthening the Capital Mar-
kets”, mimeo.
Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial (2010). “Financial Sector Assessment

Program Update: Perú”, mimeo.
Grados, P. (2007). “Impulso para el desarrollo de un mercado centralizado de derivados

financieros”, preparado por encargo de la Bolsa de Valores de Lima, mimeo.
Morris, F. (2008). “Plan de acción para la modernización del mercado de capitales en el

Perú”, preparado por encargo del Banco Interamericano de Desarrollo, mimeo.
Morris, F., P. Secada y J. Tovar (2008). “Análisis y propuestas de modernización del

mercado de capitales en el Perú”, preparado por encargo de la Bolsa de Valores de
Lima, mimeo.

6. Diagnóstico del mercado de
remesas sobre la base de los
Principios Generales para
la Provisión de Servicios de
Remesas Internacionales
Corina Arteche y Jane Hwang
Resumen
En el Perú, las remesas siempre han sido importantes debido al alto número de nacio-
nales que han emigrado a otros países. Este mercado viene adquiriendo un papel cre-
ciente en la economía peruana: el 39,6% de los peruanos migrantes envían dinero a sus
hogares. En el año 2008, el Perú recibió US$2437 millones por este concepto, lo que
representa el 1,9% de su producto bruto interno (PBI). Esto es más del triple del monto
de remesas recibidas en el 2001, que ascendió a US$719 millones y en esa oportunidad
representó el 1,3% del PBI.
La presente nota ofrece un diagnóstico del estado del mercado de remesas en el Perú
basado en los Principios Generales para la Provisión de Servicios de Remesas Interna-
cionales.1 Asimismo, presenta algunos desafíos que deberán enfrentar las autoridades
para la aplicación de estos principios y un conjunto de acciones de políticas que condu-
cirán a su implementación.
En el diagnóstico fue posible recoger las siguientes observaciones:
• Los proveedores de servicios de remesas no han fomentado la adopción de reglas y
estándares internos que garanticen niveles mínimos de desempeño. Algunas áreas
pueden incluir: el tiempo máximo necesario para efectuar las transferencias; la
diferencia en el precio dependiendo del servicio; los detalles que se deben incluir en
los recibos; la información a disposición de los usuarios sobre las tasas de cambio
y comisiones para que puedan realizar comparaciones; los procedimientos para
presentar reclamos y esquemas de resolución de las controversias; las medidas de
administración de riesgos, incluyendo la separación de los fondos de los clientes de
los fondos propios de la entidad.
1
En octubre del 2009 se llevó adelante una misión de diagnóstico de los mencionados Principios Genera-
les. El equipo incluyó a Corina Arteche (Banco Mundial), Jane Hwang (Banco Mundial), Paloma Monroy
(CEMLA) y Gregory Watson (BID-FOMIN).
Nota 6. Diagnóstico del mercado de remesas sobre la base de los Principios Generales… 107
• Las autoridades deben procurar mantener la transparencia de los servicios finan-
cieros, incluyendo los servicios de provisión de remesas, implementando medidas
para el desarrollo de normas comunes de transparencia y códigos de buenas prác-
ticas.
• El mercado puede beneficiarse de la creación de una base de datos comparativa
sobre las tarifas de las remesas, los diferenciales de tipo de cambio y las caracterís-
ticas de los servicios. Tal acción permitirá informar al público de las condiciones
del servicio, sus costos y procedimientos para acceder a él, promoviendo la compe-
tencia y la reducción en los costos de envío.
• La recientemente promulgada Ley de los Sistemas de Pagos y de Liquidación de
Valores (Ley 29440), le otorga al Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) la
potestad de ejercer la vigilancia de los sistemas de pago. La creación de la función
de vigilancia es un mecanismo para garantizar la seguridad y eficiencia de todo el
sistema. El diseño e implementación de tal función requiere de una serie de medidas
y acciones al interior del BCRP tanto previas como posteriores.
I. Introducción
En el Perú, el 6% de los hogares reciben remesas del extranjero. De éstas, el 60% se
emplea en gastos diarios de alimentación y pagos de servicios públicos, el 21% en educa-
ción y un 6% se destina al ahorro.
Este es un tema que debe ser abordado por las autoridades y uno de los principales
retos en la materia es procurar que los migrantes dispongan de todos los instrumentos y
herramientas posibles para tomar decisiones acertadas en el momento de elegir el medio
para canalizar sus remesas al menor costo posible.
Los Principios Generales para la Provisión de Servicios de Remesas Internacionales
procuran cubrir todos los aspectos que conllevan al objetivo último de la prestación de
servicios de remesas más eficientes, seguros y menos costosos. Es importante señalar
que las remesas son enfocadas como un pago transfronterizo de bajo valor realizado con
frecuencia y generalmente de persona a persona. En enero del 2007, el Banco Mundial y
el Comité de Sistemas de Pago y Liquidación (CPSS por sus siglas en inglés) del Banco
de Pagos Internacionales (BIS por sus siglas en inglés) publicaron los Principios Gene-
rales para la Provisión de Servicios de Remesas Internacionales.2 El Fondo Multilateral
de Inversiones (FOMIN) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) participó en este
proceso como miembro del grupo de trabajo. Tras la publicación de dichos principios, el
BID-FOMIN aprobó un proyecto, en colaboración con el Banco Mundial y ejecutado por
el Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos (CEMLA), para su implementación
en la región de América Latina y el Caribe. Cabe mencionar que en julio del 2009 los
Jefes de Estado y de Gobierno del G8 se comprometieron a tomar medidas para reducir el
costo de los servicios de remesas en 5 puntos porcentuales en un plazo de cinco años.
A través de la implementación de estos principios se proveerá a las autoridades de
un diagnóstico del grado de adecuación del Perú a estos principios, a fin de que puedan
2
Véase http://www.bis.org/publ/cpss76es.pdf

elaborar políticas que hagan más eficiente y seguro el mercado de remesas. Esta nota
presenta los resultados de los análisis basados en estándares internacionales y buenas
prácticas, e incluye algunas observaciones que podrían servir de base para iniciar los
debates sobre la mejora y el desarrollo futuro del mercado para la prestación de servicios
de remesas en el Perú. Lo que se pretende en este caso es identificar los principales retos
que afrontan las autoridades y algunas de las acciones clave que podrían conducir a una
reducción en el costo de transferir dinero hacia y desde el Perú. En general, es factible
alcanzar servicios de remesas más eficientes en el país mediante la promoción de un mer-
cado confiable, transparente, accesible y seguro.
II. Contexto
El mercado de remesas en el Perú comienza a tener un papel creciente en su economía:
el 39,6% de los peruanos migrantes remesan dinero a sus hogares de origen. En el año
2008, el Perú recibió US$2437 millones, cifra que representa el 1,9% de su PBI. Esto es
más del triple del monto de remesas recibidas en el 2001, que ascendió a US$719 millo-
nes y representó el 1,3% del PBI. A nivel micro, el 6% de los hogares nacionales reciben
remesas del extranjero.
Se calcula que en el período 1990-2007 emigraron cerca de 1 941 000 peruanos a
diferentes países del mundo. Esta emigración procede en su mayoría de áreas urbanas,
especialmente del departamento de Lima, que representa el 57,6% del total.
La migración está mayormente concentrada en hogares de las clases media baja,
media y media alta. Por estratos socioeconómicos, el 63,2% del total de hogares con
algún miembro en el extranjero pertenecen a los estratos C y D, es decir, en su mayor
proporción provienen de las clases media y media baja. El estrato A representa el 12,3%,
el estrato B el 17,3% y el menor porcentaje el estrato E, con 7,2%
Estados Unidos de América es el principal destino de la migración peruana, ya que
concentra el 30,6% de los migrantes. Le siguen Argentina (14,0%), España (13,0%), Italia
(10,3%), Chile (9,3%), Japón (3,7%), Venezuela (3,1%), Bolivia (2,7%), Brasil (2,0%),
Ecuador (1,7%), entre otros.
Quienes reciben remesas del exterior presentan grados de escolaridad superiores al
promedio nacional. Según datos del censo del 2007 del Instituto Nacional de Estadística
e Informática (INEI), una gran mayoría de los receptores de remesas contaban con nivel
de educación secundaria o superior (74%).
Las remesas son transferidas principalmente a través de bancos (44%) y empresas
de transferencias de fondos, ETF (40%). Las remesas restantes son enviadas a través de
Kyodai, del servicio postal y de otros canales (viajeros). Si bien parte importante de las
remesas son canalizadas en efectivo, el Perú cuenta con una infraestructura de sistemas
de pago robusta y segura que permite que las remesas canalizadas a través de sistemas
distintos al efectivo sean eficientes y seguras.
Según información de la base de datos de remesas del Banco Mundial, el Japón es
el corredor más costoso para las empresas de envío al Perú, seguido de España, Brasil,
Estados Unidos y Chile. En promedio, el costo de enviar US$200 desde el Japón es de
16,35%, de 6,01% desde España y de 3,46% desde Chile (véase el cuadro 1).
Cuadro 1
Envío de U$200 al Perú desde varios países
Margen Porcentaje Costo total

Rango de
del tipo de del costo del valor de
tasa
cambio total transferencia
Desde Chile
MTO*promedio 6,72 -0,47 2,89 5,77
Total promedio 6,72 -0,47 2,89 5,77
Total promedio en el 3er. trimestre 2010 8,16 -0,62 3,46 6,91
Desde Estados Unidos
Banco promedio 7,00 0,00 3,50 7,00
MTO promedio 7,90 0,15 4,10 8,20
Total promedio 7,71 0,12 3,97 7,94
Total promedio en el 3er. trimestre 2010 7,58 0,13 3,92 7,84
Desde el Brasil*
Banco promedio 5,44 0,00 2,72 5,44
MTO promedio 13,42 0,00 6,71 13,42
Total promedio 10,23 0,00 5,11 10,23
Desde España
Banco promedio 4,29 1,47 3,61 7,23
MTO promedio 7,13 2,61 6,18 12,36
Total no banco instituciones financieras
12,14 1,84 7,91 15,82
promedio
Total promedio 7,73 2,39 6,25 12,51
Desde el Japón**
Banco promedio 37,30 2,51 21,16 42,32
MTO promedio 23,81 0,60 12,50 25,01
Total promedio 35,37 2,24 19,92 39,85
* MTO: Money Transfer Operator.

** En estos corredores, todos los proveedores de servicios de remesas -- Remittance Service Provider (RSP)
envían y pagan en dólares. En el lugar de cobro, el dinero se puede convertir a la moneda local o ser pagada en
dólares. Los destinatarios de remesas pueden incurrir en un costo adicional (no mostrado), siempre y cuando se
convierta el dólar a la moneda local.
Fuente: http://remittanceprices.worldBank.org/Country-Corridors/to-Peru/ (9 de mayo del 2011).
El marco jurídico y reglamentario prevé la protección de los clientes de servicios

financieros tanto de bancos como instituciones de microfinanzas, se benefician de los
derechos contemplados en la Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Segu-
ros, la Ley de Protección al Consumidor y la Ley Complementaria a la Ley de Protección
al Consumidor en materia de Servicios Financieros, y la Ley de los Sistemas de Pagos
y de Liquidación de Valores recientemente aprobada. Asimismo, se cuenta con los ins-
trumentos necesarios para la protección de los derechos de los consumidores, como es la
cooperación entre autoridades, las normas de transparencia de los servicios financieros,

los procedimientos claros de reclamación y una fuerte participación del sector privado en
el proceso de resolución de quejas.
Las ETF, proveedores de servicios de remesas, son reguladas y supervisadas por la
Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS). De acuerdo con la Ley General del
Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica de la Superintendencia de Banca
y Seguros, las ETF son consideradas como empresas de servicios complementarios y
conexos, las cuales se encuentran bajo la supervisión y control de la SBS. Con esa base,
la SBS emitió una regulación en el año 2005 (regulación 1025-2005) con el reglamento
para su supervisión.
III. Desafíos
En esta sección se resumen los principales desafíos que deben afrontar las autoridades y
participantes del mercado en el Perú para hacer que el mercado de remesas sea uno más
eficiente, seguro y con el menor costo posible. Estos desafíos atraviesan todos los princi-
pios generales, razón por la cual se presentan de manera general.
• No existen normas claras de transparencia. La información referente a los costos

de las remesas no es totalmente visible ni está claramente indicada, incluyendo las
alternativas de precios y servicios diversos, los puntos de acceso, o cómo se paga
al receptor.
• El Ministerio de Relaciones Exteriores no está aprovechando al máximo la red de
consulados en el exterior como plataforma para difundir información sobre el costo
de las remesas.
• Los esfuerzos del BCRP y la SBS en el área de educación financiera tienen un
alcance parcial y no llegan a todos los sectores de la población. El BCRP lleva a
cabo quincenalmente sesiones informativas a pequeña escala en materia de sistemas
de pagos, mientras la SBS, junto al Ministerio de Educación, está acometiendo pro-
gramas de educación financiera en las escuelas.
No hay mecanismos claros para la defensa del consumidor, especialmente en el área

de reclamos, a pesar de la coordinación entre la SBS y el Instituto Nacional de Defensa
de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI). Tanto la
SBS como el INDECOPI mantienen unidades específicas diseñadas para satisfacer las
necesidades de servicio al cliente.
La red de conectividad del sistema de pagos de bajo valor puede verse afectada
negativamente con el aumento en la cobertura geográfica que generará la prestación de
servicios de pago por las cooperativas y las cajas municipales. Los planes de estas institu-
ciones de ampliar sus servicios a través de la instalación de redes de cajeros automáticos
propios podrían menguar la interconectividad de las redes, generando ineficiencias en el
mercado.
El 15 de abril del 2010 se emitió el Decreto Supremo 003-2010-TR, referido a la
potestad de los trabajadores de elegir libremente en qué institución financiera desean
que se les deposite sus remuneraciones. La SBS lo ha empezado a poner en práctica a
través de la solicitud y procesamiento de información. Este cambio en el marco legal va a
aumentar la utilización de los medios de pago y puede ser un factor que afecte la infraes-
tructura del sistema de pagos.
En general, el cliente bancario desconoce las alternativas para el procesamiento de
sus transacciones sea a través de la Cámara de Compensación Electrónica (CCE) o del
sistema de Liquidación Bruta en Tiempo Real (LBTR), las condiciones del servicio —
incluyendo las tarifas—, así como las formas de acceder a este servicio ofrecido por el
BCRP a las entidades inscritas en el sistema.
El BCRP no ha implementado los cambios en su estructura y funciones a que da
lugar la promulgación de la Ley de los Sistemas de Pagos, especialmente en lo referente
al rol de vigilante de los sistemas de pagos y de aquellos acuerdos de pago que requie-
ren evaluación y seguimiento permanente. Aún no se han establecido procedimientos de
coordinación con la SBS en la determinación de los factores de riesgo en los sistemas de
pago de importancia sistémica y en acuerdos de pago que pueden llegar a distorsionar
el sistema, ni las modificaciones regulatorias que permitan el desarrollo de la Ley, entre
otros.
Las normas actuales no permiten la apertura de cuentas en las instituciones financie-
ras sin la presencia del titular, lo que genera dificultades para la utilización del sistema
bancario nacional como canalizador de las remesas.
La proliferación de nuevos canales de distribución de pago y productos, inclu-
yendo la banca móvil y la apertura de cuentas por los cajeros corresponsales, constituye
un reto para la SBS. Esta última debe anticipar la normativa o seguimiento y fijar las
bases legales mínimas de funcionamiento que permitan un equilibrio entre las medidas
de seguridad y control del riesgo que no suponga la inviabilidad de estos canales de
distribución de pagos. Los corresponsales bancarios o agentes bancarios se constituyen
por contrato entre el banco y los establecimientos comerciales asociados —bodegas,
supermercados, farmacias, entre otros— para realizar ciertos tipos de operaciones —
depósitos, retiros y cobro de remesas del exterior en moneda local— en nombre de la
institución financiera.
Los proveedores de servicios de remesas no han fomentado la adopción de reglas y
estándares internos que garanticen niveles mínimos de desempeño. Algunas áreas pueden
incluir: el tiempo máximo necesario para efectuar las transferencias; la diferencia en el
precio dependiendo del servicio; los datos que se deben incluir en los recibos; la informa-
ción a disposición de los usuarios sobre las tasas de cambio y comisiones para que puedan
realizar comparaciones; los procedimientos para presentar reclamos y los esquemas de
resolución de las controversias; las medidas de administración de los riesgos, incluyendo
la separación de los fondos de los clientes de los fondos propios de la entidad.
En el Perú, diversos elementos de los Principios Generales para el envío de remesas
recaen sobre distintas autoridades y no existe total cooperación en el diseño e implemen-
tación de acciones al respecto a fin de garantizar que estas sean coherentes y coordinadas.

En esta sección se presentan algunas recomendaciones, de acuerdo con cada uno de los
Principios Generales, sobre las políticas a seguir para poder enfrentar los desafíos descri-
tos en la sección anterior.

Principio General 1. Transparencia y protección al consumidor:
el mercado de servicios de remesas debe ser transparente y ofrecer
una adecuada protección al consumidor.
Las autoridades deben procurar mantener siempre la transparencia de los servicios finan-
cieros, incluidas las remesas, tomando medidas para desarrollar normas comunes de
transparencia y códigos de buenas prácticas.
El Ministerio de Relaciones Exteriores debe mantener las coordinaciones con diver-
sas entidades de los sectores público y privado para el envío de remesas de los peruanos
en Estados Unidos, España, Italia y el Japón. Asimismo, ha suscrito un acuerdo de coope-
ración con la empresa estatal postal Serpost para la promoción y utilización del servicio
de giros postales, a fin que los peruanos en el exterior cuenten con una forma adicional de
enviar remesas de manera más económica, rápida y segura.
Es importante profundizar la relación entre el BCRP, la SBS, el INDECOPI y los
reguladores sectoriales, en particular el Organismo Supervisor de Inversión Privada en
Telecomunicaciones (OSIPTEL), en materia de los servicios financieros a través de la
telefonía celular. La autoridad reguladora del sector de las telecomunicaciones, el BCRP
y la autoridad encargada de la protección del consumidor deben coordinar sobre quién
debe regular el servicio, así como la aplicación de las normas de protección a los consu-
midores de los servicios financieros a través de la telefonía celular.
La creación de una base de datos comparativa sobre las tarifas de remesas, los dife-
renciales de tipo de cambio y las características de los servicios permitirá informar al
público sobre las condiciones del servicio, sus costos y el procedimiento para realizarlo,
promoviendo la reducción de los costos de envío. Los organismos encargados de esta
acción son el BCRP, el INDECOPI y el Ministerio de Relaciones Exteriores. Junto con la
creación de la base de datos, deberán realizarse campañas de sensibilización en el Perú y
el extranjero sobre la existencia y beneficios de la base de datos de precios.
Una manera de mejorar la comprensión por parte de los clientes (emisores o recepto-
res) del mercado de remesas y de los servicios financieros disponibles consiste en realizar
campañas de sensibilización y crear incentivos para la utilización de medios de pago
electrónicos. El BCRP, la SBS y el INDECOPI son los organismos adecuados para llevar
adelante estas campañas.
Principio General 2. Debe instarse la mejora de aquellas

infraestructuras de los sistemas de pago que permitan aumentar la
eficiencia de los servicios de remesas.
El BCRP debe velar por el buen funcionamiento del sistema de pagos. En el contexto de
las remesas, podría revisar la cantidad y cobertura de cajeros automáticos y el impacto
que tendría en sus servicios el probable aumento de las tarjetas de débito en circulación y
el uso masivo de estas tarjetas.
El BCRP debe mantener, en la medida de lo posible, su participación en las distintas
iniciativas nacionales e internacionales donde se discuten mecanismos de interconexión
regional que favorezcan el mercado de remesas. Ello podría brindar insumos importantes
para la mejora de los servicios en el Perú o la incorporación de ofertas novedosas para los
emisores y/o receptores de las remesas.
La SBS debe continuar garantizando el buen funcionamiento del mercado y velar
por la estabilidad del sistema financiero. Asimismo, garantizar la seguridad de las tran-
sacciones financieras, en especial manteniendo la supervisón de las ETF y adecuando los
procedimientos de supervisión a las tendencias del mercado.
El BCRP debe velar porque los sistemas de pago de importancia sistémica funcionen
de manera fluida durante el horario de operaciones y que existan procedimientos para
situaciones de emergencia como fallos técnicos graves o el incumplimiento de alguna
institución grande. En el largo plazo, deberá asegurarse de que el sistema de pagos se
mantenga al día con los desarrollos tecnológicos e institucionales propios de la economía,
así como velar porque se incorpore de manera eficiente y segura cualquier tipo de inno-
vación, tomando en consideración sus implicaciones para los prestadores de servicios de
remesas.
Principio General 3. Los servicios de remesas deben contar en las

jurisdicciones pertinentes con un marco jurídico y regulador sólido,
predecible, no discriminatorio y proporcionado.
Un aspecto de la regulación que podría ser objeto de revisión es aquella norma de la

SBS que incluye entre los requisitos para la apertura de una cuenta la presencia física
del solicitante en la institución financiera. Sin pretender relajar las medidas, se podría
analizar algún mecanismo alterno a la presencia física para determinadas cuentas con
características especiales.
Las posibles acciones en el marco legal y regulatorio están básicamente enfocadas
en el desarrollo de la Ley de Sistemas de Pago y la implementación de sus preceptos,
como un mecanismo para asegurar un sistema de pagos sólido y eficiente. Estas acciones
incluyen:
• el acuerdo de coordinación entre el BCRP y la SBS;
• la determinación de las facultades de cada institución;
• la elaboración de un plan de trabajo para la transición de la supervisión de la CCE;
• la determinación de factores de riesgo en los sistemas de pago de importancia sisté-
mica y políticas de mitigación;
• la determinación de los riesgos de crédito, liquidez, liquidación, contagio, operativo
y custodia en los sistemas de pagos;
• la preparación de los criterios de calificación de los acuerdos de pago como sistemas
de pago;
• la promoción de los criterios a utilizar por el BCRP para la implementación de la Ley
de Sistemas de Pago, generando transparencia en el mercado.
Principio General 4. Deben fomentarse unas condiciones de mercado

competitivas en el sector de remesas, incluido un adecuado acceso
a las infraestructuras de pago locales.
Se requiere crear una mayor conciencia e incentivos económicos para la utilización de

nuevos métodos e instrumentos de pago. Asimismo, reducir los costos y alcanzar mayor

eficiencia. Esta política debería ser implementada de manera conjunta por el BCRP, la
SBS y el INDECOPI.
En vista de que las cooperativas y las cajas municipales están ganando importancia
en el mercado de remesas, especialmente en las áreas rurales, las autoridades deben apo-
yarlas e involucrarlas más en las discusiones sobre futuras acciones.
Principio General 5. Los servicios de remesas deben contar con el respaldo

de prácticas adecuadas de buen gobierno y de gestión del riesgo.
Es preciso mantener el seguimiento de los contratos que utilizan los proveedores de ser-
vicios de remesas para evitar las condiciones de exclusividad que puedan ir en contra de
la sana competencia en el mercado.
Responsabilidad de los proveedores de servicios de remesas. Los

proveedores de servicios de remesas deberán participar activamente en
la aplicación de los Principios Generales.
Es preciso buscar alianzas estratégicas entre las empresas de transferencias de fondos del
Perú y las del exterior para negociar con los ETF internacionales. Estas negociaciones
deberían promoverse en el Perú de manera gremial en lugar de individualmente.
La Asociación de Bancos del Perú (ASBANC) debe asegurarse de que las empresas
a las que representa están listas para poner en marcha programas de información y nuevos
productos que generarán más competencia en el sector e incentivarán la bancarización.
Los proveedores de servicios de remesas están empezando a reconocer los vínculos
entre las remesas y la bancarización de la población que las recibe, así como la posibili-
dad de ofrecer productos ligados a las remesas. Sin embargo, la escasa educación finan-
ciera de los receptores de remesas representa uno de los principales desafíos a vencer que
podría limitar las iniciativas en la materia. Al respecto, el sector privado debe promover
campañas de educación financiera.
Responsabilidad de los poderes públicos. Los poderes públicos deberán

estudiar las medidas a adoptar para lograr sus objetivos de política
mediante la aplicación de los Principios Generales.
La creación de la función de vigilancia del sistema de pagos es un mecanismo para garan-

tizar la seguridad y eficiencia de todo el sistema, y su implementación requiere de una
serie de acciones al interior del BCRP:
• Tener la capacitad apropiada: la vigilancia efectiva demanda contar con suficientes
recursos humanos y financieros.
• La capacitación al interior del BCRP debe ser adecuada para llevar a cabo sus funciones.
• Arreglos organizativos: la unidad de vigilancia deberá contar con el personal y los
equipos necesarios, así como ser independiente del área operativa de sistemas de
pago en el BCRP.
El BCRP puede disponer de diversos instrumentos para la implementación de la
función de vigilancia, dependiendo de los objetivos que se haya propuesto. Algunos de
ellos son:
• Reglas e incentivos: éstos pueden incluir la aplicación de actos administrativos de
alcance general y/o provisiones específicas.
• Diálogo sobre política: procurar la cooperación permanente de todos los participan-
tes del sistema de pagos, incluidos los usuarios.
• Monitoreo: realizar el seguimiento de la infraestructura técnica y de administración
del riesgo (incluyendo los sitios de respaldo).
• Análisis de datos y otras informaciones: el BCRP debe comprender las debilidades y
necesidades de desarrollo del sistema en sus diversas dimensiones (legal, operativa,
financiera y tecnológica).
Otro aspecto del ejercicio de la función de vigilancia es el tipo de acciones que rea-
lizará el BCRP para cumplir con su rol de vigilante de los sistemas de pago. Un grupo de
estas serán las de carácter estructural, dirigidas a la calidad y cantidad de servicios; y otras
las de carácter rutinario, como las de monitoreo de las actividades diarias y de revisión de
las anormalidades y riesgos.
En el marco de la nueva Ley de Sistemas de Pagos, hay acciones que deben ser con-
sideradas por las autoridades, en especial por el BCRP:
• Coordinar con la SBS. El texto de la Ley abre la posibilidad de que se coordine con
otras autoridades. En este sentido, es necesario coordinar con la SBS para establecer
de manera precisa las atribuciones de cada uno de los organismos y evitar la dupli-
cidad de actuaciones, que iría en desmedro de la eficiencia y la armonía que deben
mostrar ante las instituciones supervisadas/vigiladas.
• Determinar los factores de riesgo en los sistemas de pagos de importancia sistémica
y en aquellos acuerdos de pago que pueden llegar a distorsionar al sistema. Los sis-
temas de pagos están sujetos a riesgos de liquidez, de crédito, del banco liquidador,
de contagio, operativo y de custodia que deben ser determinados por el BCRP.
• Completar el marco legal con disposiciones que efectivamente creen la función de
vigilancia del sistema de pagos nacional en el BCRP. Esto debería incluir la promul-
gación de normas o regulaciones secundarias para aclarar los roles, objetivos y el
alcance de la vigilancia.
• Establecer los criterios de calificación de los acuerdos de pago como sistemas de
pago. De acuerdo con los artículos 4 y 10 de la Ley, el BCRP deberá reconocer aque-
llos acuerdos de pago que califiquen como sistema de pagos. Estos criterios aún no
están definidos. Además de estos criterios, debe establecerse el tipo de información
relevante para mantener el seguimiento permanente de aquellos acuerdos de pago
que al momento de la promulgación de la Ley no se consideraban de importancia
sistémica pero que por la cantidad de operaciones y usuarios involucrados podrían
tener efectos sistémicos considerables, especialmente en la confianza de la sociedad
hacia los medios de pago.

V. Conclusiones
El mercado de remesas en el Perú se ha mantenido en niveles similares a lo largo de
los últimos años, aunque con una clara tendencia al alza. Hacia el año 2008, representaba
cerca del 2% del PBI del país y casi dos millones de peruanos recibían remesas de fami-
liares en el exterior.
Respecto a la implementación de los Principios Generales para la Provisión de Ser-
vicios de Remesas en el Perú, están sentadas las bases necesarias para el desarrollo de
medidas específicas para un mercado de remesas más seguro y eficiente a un costo apro-
piado a la calidad de los servicios.
Las principales acciones se relacionan con el desarrollo de los marcos regulatorios
de las leyes recientemente sancionadas. Específicamente, debe centrarse en la nueva Ley
de Sistemas de Pago.
Uno de los instrumentos más utilizados a nivel internacional para velar por el sis-
tema de pagos es el diseño e implementación de la función de vigilancia. Al BCRP le ha
sido asignado el rol de vigilante del sistema de pagos y debe dirigir sus mayores esfuerzos
al cumplimiento de esa nueva tarea.
Otra área de importancia y que puede ser una política a llevar adelante es la creación
de medidas que contribuyan a una mayor transparencia en el mercado de remesas, espe-
cialmente en lo que se refiere al costo y tiempo necesarios para enviar una remesa al Perú.
Una opción aplicada en otros países latinoamericanos es el diseño de una base de datos
comparativa de todos los costos que genera el envío de una remesa.
7. La agenda pendiente en política
de comercio exterior
Javier Illescas
Resumen
La liberalización del comercio de bienes y servicios, a través de la generación de mayor

competencia, ha promovido el eficiente uso de recursos productivos de la economía y
el bienestar de la población, contribuyendo incluso al mayor crecimiento económico.
Siendo la peruana una economía pequeña —es decir, que no tiene influencia en la de-
terminación de los precios internacionales— y cuyo ciclo económico depende mucho de
la evolución de sus términos de intercambio, requiere de una mayor diversificación de
exportaciones, y una forma no agotada de extraer beneficios del comercio internacional
es a través de nuevas reducciones de aranceles y medidas de facilitación del comercio.
Sin embargo, aun cuando pueda parecer que se trata de medidas relativamente simples y
fáciles de llevar a cabo, la realidad demuestra que demandan niveles de consenso entre
instituciones del Estado e incluso dentro de estas, que si no son abordados adecuadamen-
te, tales medidas no tendrán los efectos esperados y hasta pueden ser contraproducentes.
Teniendo en cuenta ambas dimensiones —la institucional y la de política de comercio per
se—, se proponen acciones tanto para la mejora de la interacción interinstitucional como
para los avances en la reducción arancelaria y la facilitación del comercio.
I. Introducción
Como parte de las reformas estructurales llevadas adelante entre 1990 y 1991, el Perú
liberalizó significativamente su comercio exterior de bienes y servicios. Aunque con
menor impulso, esta política se ha mantenido a lo largo de los últimos veinte años,
reduciéndose unilateralmente aranceles de manera amplia en varias oportunidades. En
años más recientes, la política de comercio ha incorporado la liberalización negociada
a través de los tratados de libre comercio, sobre todo a partir del firmado con Estados
Unidos de América.
La liberalización de la economía, en conjunción con otras reformas económicas, al
eliminar sesgos en contra de la producción y exportación eficientes de bienes y servicios,
se constituyó en un factor importante en el aumento del producto, la productividad, el em-
pleo y los niveles de bienestar del Perú en los últimos veinte años. Luego de las reformas
económicas y la crisis financiera internacional de fines de los años noventa, entre el 2000

y el 2009 las exportaciones de bienes y servicios más que triplicaron su valor nominal,
no sin mérito paralelo del dinamismo de la economía mundial en dicho período, solo
interrumpido en el 2009 por efectos de la crisis financiera.
En términos de participación, el porcentaje de exportaciones de bienes y servicios
respecto del producto bruto interno (PBI) se elevó de 16% el 2000 a 24% el 2009, des-
empeño que contrasta críticamente con el crecimiento casi nulo entre 1980 y 1989 y de
solo dos veces entre 1990 y el 2000. Sin embargo, alcanzar los coeficientes que ostentan
países de similar tamaño al Perú requiere crucialmente de medidas adicionales no solo
en materia de liberalización comercial sino también en áreas de educación, infraestruc-
tura de transporte, competencia laboral, clima de inversión y seguridad jurídica, princi-
palmente.
Es bajo esa mira que la nota de política sobre comercio exterior de Guasch y Po-
lastri del 2006 hizo propuestas de promoción del comercio exterior y la competitividad
en tres líneas: (i) facilitación del comercio y fomento de exportaciones; (ii) mejora de
infraestructura y reducción de costos logísticos, y (iii) mejora del clima de inversión, e
innovación y adopción de tecnologías y normas de calidad. De esa fecha a hoy, algunas
de las propuestas se han concretado en áreas tales como facilitación del comercio y en el
ámbito del clima de inversión,1 logros que de algún modo han contribuido a que el Perú
haya ascendido en el último ordenamiento de competitividad del Doing Business 2011
en diez posiciones, ubicándose en el puesto 36 de 183 países. En vista de que el resto de
propuestas no concretadas de la mencionada nota de política aún están vigentes, esta se
concentra en dos ámbitos específicos, la política arancelaria y la de facilitación aduanera,
subrayando la necesidad de abordar sus problemas institucionales.
II. Contexto
El crecimiento económico peruano de las últimas dos décadas ha estado influido princi-
palmente por las reformas estructurales, la estabilidad macroeconómica, las condiciones
económicas internacionales y la situación de la economía en el ciclo económico (Loayza
2008). Este contexto facilitó un buen aprovechamiento de los beneficios del comercio
pues, por un lado, la apertura comercial dejó de sostener sectores productivos que artifi-
cialmente competían con importaciones y, por otro, promovió las exportaciones a través
de la eliminación del sesgo antiexportador que encarecía los costos de insumos y bienes
de capital, permitiendo que los recursos se reasignaran hacia las ventajas comparativas
del país.
Un indicador que refleja el mayor grado de exposición de la economía peruana a la
competencia internacional es el coeficiente de apertura (exportaciones más importaciones
de bienes y servicios entre el PBI), el cual desde 1990 ha mostrado tendencia a aumentar,
ubicándose en el 2007 en un nivel similar al de los países de la Organización para la Coo-
peración y el Desarrollo Económico - OCDE (51,2 % frente a 50,6%; véase el gráfico 1),
1
Por ejemplo, están las concesiones del puerto de Paita y, en el puerto del Callao, la del Muelle Sur y en
unos meses la del Muelle Norte; la implementación del despacho anticipado aduanero y la reducción de
trámites y tiempos para obtener una licencia de funcionamiento a través de los municipios de Lima de 9
gestiones y 41 días a 6 gestiones y 27 días.
Nota 7. La agenda pendiente en política de comercio exterior 119

Gráfico 1
Coeficiente de apertura en bienes y servicios
1990-2008
90
75
Porcentaje del PBI
60
45
30
15
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008
Perú Mundo ALC AEP EAC EMAN AS ASS OCDE
Nota: ALC = América Latina y el Caribe; AEP = Asia del Este y Pacífico; EAC = Europa y Asia Central;
EMAN = Este Medio y África del Norte; AS = Asia del Sur; ASS = África subsahariana; OCDE = Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económico.
superior al promedio de Latinoamérica y el Caribe (47,0%) y al Sudeste Asiático (45,8%),

pero menor que el promedio mundial (57,8%), e incluso el de Chile (80,5%).2
Si el foco son las exportaciones totales de bienes y servicios, aunque el coeficiente
de exportaciones de estos ítems respecto del PBI se duplica entre 1990 y el 2009 (13,6%
frente a 24,0%), su despegue se da entre 1999 y el 2000 (véase el gráfico 2), al mismo
tiempo que el crecimiento de la economía, el de los principales socios comerciales del
Perú3 y la tendencia de aumento de precios de las materias primas. Por otra parte, si
consideramos solo las exportaciones de bienes, las tradicionales han aumentado más su
peso relativo (de 7,5% a 16,2%) que las no tradicionales (de 3,3% a 4,8%).
A lo largo de los años, la proporción de las exportaciones tradicionales (p. ej. minerales
concentrados, harina y aceite de pescado, azúcar, café y algodón) respecto del total exportado
ha disminuido lentamente, de 88% en la década de 1950 a 75% en la última década (véase el
gráfico 3). La baja participación de las exportaciones no tradicionales no ha hecho sino re-
flejar los limitados encadenamientos productivos de los recursos productivos relativamente
abundantes (es decir, minerales, condiciones climáticas, bosques, mano de obra de baja ca-
lificación, entre otros) y su dificultad para crear un valor agregado alto. Hausmann y Klinger
lo resumen así: “…la falta de transformación estructural está asociada con la posición del
2
Para el 2008 no hay datos del promedio mundial y de la OCDE, pero las distancias del coeficiente peruano
respecto de los otros mencionados se mantienen.
3
Incluye a países que actualmente acumulan poco más del 82% de las exportaciones del Perú. El índice de
este PBI, ponderado por valores de exportación, creció en un promedio anual de 3,8% entre 1990 y 1999,
mientras que entre el 2000 y el 2009 lo hizo en 9,2%.

Gráfico 2
Exportaciones de bienes y servicios, 1990-2009
30 280
28 260
porcentaje del PBI
índice, 1980=100
26 240
24 220
22
200
20
180
18
16 160
14 140
12 120
10 100
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
Exportaciones/PBI PBI socios comerciales
Fuente: BCRP.
Perú en una pobremente conectada parte del espacio productivo y esto acentúa los fracasos
de coordinación en el movimiento hacia nuevas actividades” (Hausmann y Klinger 2008: 2).
Esto explica, dentro del rubro no tradicional, el crecimiento de productos de
relativamente bajo valor agregado en sidero-metalúrgicos (de cobre, zinc, hierro, oro,
plata, principalmente); agroindustriales (p. ej. legumbres, frutas, cereales, entre otros);
textiles (hilados, fibras, tejidos y prendas) o maderables (madera en bruto y productos
de madera).4 De ahí que la distinción entre productos tradicionales y no tradicionales
no refleja ni un salto radical en el grado de elaboración ni un alejamiento de las fuentes
actuales de ventajas comparativas.5
Si observamos el comportamiento separado de precios y volúmenes de ambos grupos
de exportación entre 1993 hasta agosto del 2010, se aprecian diferencias importantes. El
gráfico 4 muestra que en las no tradicionales el efecto de aumento de volúmenes ha sido cla-
ramente más importante que el de precios, mientras en el caso de las tradicionales se aprecia
un relativo estancamiento de volúmenes en años recientes y un crecimiento sostenido de
precios, salvo el 2009 en el que los precios de las materias primas caen por la crisis financiera
internacional.6
4
Incluso en el ámbito de exportaciones de servicios, los turísticos relacionados con el patrimonio histórico
o de paisajes naturales derivan en buena medida de la abundancia relativa de recursos arqueológicos (p.
ej. Machu Picchu, las huacas moche del norte, Caral, Kuelap, entre otros) o parques, reservas y santuarios
nacionales (p. ej. el Manu, Paracas o los manglares de Tumbes).
5
Es el caso, por ejemplo, de los productos agropecuarios, que en el 2009 representaron el 30% del total no
tradicional y, sin embargo, los productos al interior del grupo incluyen algunos de relativo bajo valor agre-
gado, tales como legumbres (41%), frutas (25%), vegetales diversos (9%), cereales (7%), entre otros. Algo
similar ocurre con los productos de cobre, 10% del total no tradicional en el 2009, compuestos por alambre
(71%), barras y perfiles (12%), alambres de cobre y zinc (6%), chapas y tiras de cobre (3%), entre otros.
6
En el período 1993-2010, las no tradicionales tuvieron un crecimiento promedio anual de 10,6% y solo
2,4% en precios, mientras que las tradicionales de 5,3% y 13,7%, respectivamente.

Gráfico 3
Composición de las exportaciones totales
(Porcentaje sobre exportaciones)
2000-2009 75% 25%
1990-1999 69% 29%
1980-1989 75% 24%
1970-1979 86% 13%
1960-1969 93% 7%
1950-1959 88% 12%
0% 20% 40% 60% 80% 100%

Tradicional No tradicional
Fuente: BCRP.
Gráfico 4
Índices de precio y volumen de exportaciones de bienes, 1993-2010*
(1993=100)
550
500
450
400
350
300
250
200
150
100
50
1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009
Volumen tradicionales Volumen no tradicionales

Precio tradicionales Precio no tradicionales
* A agosto del 2010.

Fuente: BCRP; elaboración propia.
En general, las exportaciones no tradicionales de bienes y servicios han tenido una

evolución favorable en las dos últimas décadas (véase el gráfico 5), siendo las líderes
las de turismo, textiles y agropecuarias. Sin embargo, en el caso de bienes, no solo ha
aumentado el valor exportado de un conjunto de líneas arancelarias (margen intensivo)

Gráfico 5
Exportaciones no tradicionales, 1990-2010
(Millones de dólares estadounidenses)
2,500
2,000
1,500
1,000
500
0
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
Agropecuarios Maderas y papeles Sidero-metalúrgicos

Pesqueros Químicos Viajes
Textiles
Fuente: BCRP.
sino también la variedad de productos, lo que se aprecia a través de un mayor número de

líneas arancelarias con exportaciones (margen extensivo). Sobre esto último, comparando
el grupo de líneas arancelarias que hacían el 60% del valor exportado en 1993 con el de
2009, se observa no solo un mayor número en el 2009 (137 subpartidas en el 2009 frente
a 65 en el 2003), lo que denota una mayor diversidad de productos de exportación,7 sino
también que hay “nuevos” sectores productivos dentro del espectro exportador no tradi-
cional (como preparación e hilatura de fibras textiles y joyería). Al respecto, además de la
política de comercio, el apoyo de iniciativas en ciencia y desarrollo sería importante en la
ampliación del margen extensivo, como fue el caso de los espárragos y la cooperación de
la Agencia de los Estados Unidos de América para el Desarrollo Internacional (USAID
por sus siglas en inglés).8
Las exportaciones de servicios se han más que cuadruplicado desde 1990, destacan-
do la mayor tasa de crecimiento de aquellas de ingresos por viajes, el rubro vinculado
al turismo hacia el país, que al 2010 representa el 66% del valor total de exportaciones
de servicios (véase el gráfico 6) y es la tercera fuente de ingresos de exportaciones más
alta, después del oro y el cobre. No obstante, existe también un enorme potencial de
crecimiento de las exportaciones de otros sectores de servicios que, aunque hoy son de
relativamente bajo valor absoluto, han mostrado un dinamismo paralelo al del resto de
exportaciones, tales como servicios informáticos y servicios profesionales, entre otros.
7
Es el caso de tejidos y artículos de punto (19 subpartidas en el 2009 frente a 4 en 1993), elaboración y
conservación de frutas (16 frente a 5), prendas de vestir (27 frente a 8) o productos de cobre y otros mi-
nerales (15 frente a 5).
8
Véase Klinger 2007 y Shimizu 2006.

Gráfico 6
Exportaciones de servicios, 2010
(Participaciones)
2%
3%
5%
Viajes
25% Transportes
Seguros y reaseguros
66%
Comunicaciones
Otros
Fuente: BCRP.
Incluso si se habla en términos de países destino de las exportaciones, también ha

habido una importante diversificación en las últimas dos décadas: Estados Unidos de
América y la Unión Europea han reducido su peso de 23% y 32% en 1990 a 16% y 17%
el 2009, respectivamente; mientras China ha elevado su participación entre esos años de
1% a 16% el 2010 (véase el gráfico 7).
Gráfico 7
Países y bloques de exportaciones de bienes, 1990 y 2010
Resto
Principales África 2010 1990
Resto Asia
Australia/Nueva Zelanda
Países, bloques y regiones
ASEAN
CARICOM
Centroamérica
MERCOSUR
Chile
Corea S., Taiwán y Hong Kong
Japón
Comunidad Andina
Canadá y México
Resto Europa
Unión Europea
China
Estados Unidos
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35%
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y Superintendencia Nacional de Administración

Tributaria (SUNAT).

Aun cuando los desarrollos descritos de exportaciones de bienes y servicios no han
sido malos, distan de su potencial de crecimiento y diversificación, existiendo espacio
para que la política de comercio pueda seguir contribuyendo en la creación de eficiencias
productivas y bienestar a través de reducciones unilaterales adicionales de aranceles, la
negociación e implementación de tratados de libre comercio, la reducción de costos en
los procedimientos aduaneros y en general del sistema logístico. Sobre esto último, si
bien aquí no se discute el desempeño global y las necesidades de mejora de la logística
en el Perú, dado que trascienden la política de comercio,9 sí habría que mencionar que, de
acuerdo al Índice de Desempeño Logístico del Banco Mundial, el Perú apenas ha subido
de un puntaje de 2,77 el 2006 a 2,80 el 2009 (sobre un máximo de 5), lo cual es muy in-
dicativo de la magnitud de mejoras necesarias en esta área.10
Reducciones arancelarias unilaterales
En el caso de los aranceles, la liberalización ocurrida entre 1990 y 1991 bajó el promedio
y dispersión arancelarios drásticamente (véase el gráfico 8). Sin embargo, debido a que
las reducciones posteriores se hicieron siguiendo fines específicos más que un criterio
uniforme, entre el 2001 y el 2006 el promedio se redujo pero aumentó el grado de dis-
persión a 8 puntos.11 Reducciones adicionales entre el 2007 y el 2011 sitúan actualmente
el promedio nominal en 3,2% y la dispersión en 3,9 puntos. En términos de la estructura
arancelaria nominal (véase el gráfico 9), esta tiene los niveles de 11% (p. ej. confecciones
y algunos hilados, calzado, algunos electrodomésticos y algunos agrícolas), 6% (sobre
todo bienes de consumo e insumos de producción nacional) y 0% (principalmente todos
los bienes de capital, semillas, minerales y sus productos, alimentos, e insumos no pro-
ducidos en el país).
Pese a que en términos del arancel efectivamente recaudado a abril del 2011 la tasa
del global es de 1,2% (0% para bienes de capital, 2,8% para insumos y 5,1% para bienes
de consumo), el escalonamiento genera niveles de protección distintos entre los sectores,
en la medida en que las tasas arancelarias a productos finales e insumos sean diferentes
y distantes, y que los pesos de dichos insumos sobre el costo de producción de cada bien
sean también distintos. Así, la dispersión existente genera protecciones efectivas muy al-
tas en sectores como confecciones y algunos derivados agrícolas, que gozan de la mayor
tasa nominal, mientras que sus insumos o los equipos para producirlos están entre las más
bajas.
9
Incluye no solo la eficiencia de los procedimientos aduaneros, sino también elementos como la calidad de
la infraestructura de transporte y almacenamiento, la facilidad y costo de hacer envíos de carga, la calidad
de los servicios logísticos, entre otros.
10
Por ejemplo, según el Instituto Peruano de Economía (IPE), la brecha de infraestructura en el Perú es de
algo más de US$37 000 millones.
11
La dispersión arancelaria refleja el grado de desvío del nivel de las tasas por subpartida arancelaria res-
pecto al nivel promedio de tasas. El indicador da una idea de las diferencias de protección arancelaria que
recibe cada sector o empresa cuando compite con importaciones. A mayor dispersión, las protecciones
a los productos nacionales son más diferenciadas y ajenas a criterios de mercado. De ahí que una menor
dispersión tiende a otorgar una protección más homogénea a sectores o empresas.

Gráfico 8
Arancel nominal y efectivo, 1980-2011*
(El nominal a diciembre de cada año)
80
Nominal Efectivo Dispersión
70
60
Porcentaje
50
40
30
20
10
0
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
*A abril del 2011.

Fuentes: MEF y SUNAT; elaboración propia.
De ahí la importancia de hacer más uniforme la estructura arancelaria a través de

un manejo más institucional y consensuado entre las entidades públicas relevantes: Mi-
nisterio de Economía y Finanzas (MEF), Ministerio de Comercio Exterior y Turismo
(MINCETUR), Ministerio de la Producción (PRODUCE) y Ministerio de Agricultura
(MINAG).
Gráfico 9
Estructura arancelaria, 2011*
3%
11%
11%
Niveles arancelarios
22%
6%
34%
74%
0%
56%
0% 20% 40% 60% 80%

Porcentaje de participación
Valor CIF Líneas arancelarias
* A abril del 2011.

Fuentes: MEF y SUNAT; elaboración propia.

Tratados de libre comercio
En el 2004 se iniciaron las negociaciones para concretar un tratado de libre comercio con
Estados Unidos de América, el cual por primera vez involucró la discusión de diversos
temas de política de comercio dentro del Estado y la sociedad civil. Luego de negocia-
ciones que duraron alrededor de dos años y de cumplir el Perú con ciertas condiciones
de adaptación normativa e institucional, en febrero del 2009 el tratado entró oficialmente
en vigor. Esta negociación fue un hito, luego del cual se iniciaron negociaciones con
otros bloques y países, estando actualmente vigentes los acuerdos con Estados Unidos de
América (conocido como el Acuerdo de Promoción Comercial, APC), Canadá, Singapur,
Chile, Tailandia y la China, mientras que están en perspectivas de concretarse aquellos
con la Unión Europea, países de la Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA por
sus siglas en inglés), Japón, Corea del Sur y México. En el 2010, el Perú inició negocia-
ciones en el marco del Acuerdo Estratégico Trans-Pacífico de Asociación Económica, que
incluye además del Perú a los Estados Unidos de América, Vietnam, Brunéi Darussalam,
Australia, Nueva Zelandia, Singapur y Malasia, y con países de Centroamérica (Costa
Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Panamá).
Cuadro 1
Tratados de libre comercio
Acuerdo Estado actual
Estados Unidos En vigor desde febrero 2009.

Canadá En vigor desde agosto 2009.
Singapur En vigor desde agosto 2009.
Chile En vigor desde marzo 2009.
China En vigor desde marzo 2010.
Corea del Sur En vigor desde agosto 2011.
Tailandia Último protocolo en vigor desde marzo 2011.
Países EFTA En vigor desde julio 2011 con Suiza y Liechstenstein, desde octubre 2011
por Islandia, y con Noruega estaría en vigor en el último trimestre del 2011.
European Union Las negociaciones concluyeron el 28 de febrero 28th del 2011; estaría en
vigor en julio del 2012.
Japón Las negociaciones concluyeron el 15 de noviembre del 2010 y se firmó en
mayo del 2012; estaría en vigor el último trimestre del 2011.
México Las negociaciones concluyeron el 12 de febrero del 2011 y se firmó el 16
de abril del 2011; estaría en vigor el último trimestre del 2011.
Panamá Las negociaciones concluyeron el 26 de mayo del 2011; estaría en vigor
en el último trimestre del 2011.
Costa Rica Las negociaciones concluyeron el 26 de mayo del 2011; estaría en vigor
en el primer trimestre del 2012.
Guatemala Las negociaciones concluyeron el 13 de octubre del 2011; estaría en vigor
en el primer trimestre del 2012.
Fuente: MINCETUR.

No obstante, si bien estas negociaciones son importantes en correspondencia con el
hecho de que por definición involucran el acceso al mercado del socio comercial, presentan
dos dificultades. Por un lado, no existe un consenso estratégico entre las entidades
públicas comprometidas —sobre todo el MEF y el MINCETUR— respecto tanto de
cuál es el grado de complementariedad o conflicto entre la liberalización unilateral y la
negociada, cuanto respecto del límite de países o bloques con los que interesa negociar
tratados de libre comercio. Por otro lado, estas diferencias conceptuales o ausencia de
consenso han causado no pocos conflictos entre las entidades, manifestados en problemas
de coordinación de intereses y posiciones, así como disputas de competencias entre ellas.
Por ello, en este ámbito también es importante lograr consensos e introducir un manejo
más institucional y consensuado.
Facilitación del comercio
En materia de facilitación del comercio, entre el 2008 y el 2009 se promulgó la nueva Ley
General de Aduanas y varios reglamentos derivados de dicha Ley. Estas normas incluye-
ron diversas innovaciones, algunas de ellas provenientes del tratado de libre comercio con
Estados Unidos de América (p. ej. el despacho de mercancías importadas en 48 horas y el
despacho de los envíos de entrega rápida dentro de las 6 horas siguientes a la presentación
de los documentos aduaneros necesarios) y otras de los foros de facilitación comercial (p.
ej. la figura del operador aduanero garantizado).
En el caso de los compromisos bilaterales con Estados Unidos de América, el go-
bierno peruano consideró adecuado que formen parte del régimen aduanero general, de
manera que todos los participantes en las operaciones de comercio exterior tuvieran ac-
ceso a los beneficios derivados de este tipo de medidas. En ese contexto, el elemento
relativamente más importante, el despacho en 48 horas de mercancías de importación, fue
diseñado para que sea aplicable a toda mercancía ingresada al país, siempre que, previo
al arribo del medio de transporte al punto de entrada al país, se haya remitido de manera
electrónica la documentación relevante, así como garantizado los pagos de aranceles,
tributos y cualquier otro cargo de importación.
Sin embargo, la aplicación inicial de este tipo de disposiciones enfrentó dificultades
vinculadas en gran medida a problemas de la estructura organizativa de la SUNAT, de
coordinación con el MEF y de inestabilidad de las autoridades en estas instituciones.12
Por ello, hasta en tres ocasiones entre el 2009 y el 2010 se postergó la vigencia de diver-
sos aspectos de la nueva reglamentación, estableciéndose finalmente para el caso del des-
pacho de mercancías en 48 horas un cronograma progresivo de cumplimiento por punto
de ingreso de importaciones al país, el cual desde octubre es de pleno cumplimiento. Sin
embargo, pese a que la implementación de esta facilidad ha contribuido a que el Perú
ascienda diez posiciones en el ordenamiento del Doing Business 2011, muestra un bajo
porcentaje de uso, ya que la mayoría de operaciones no se ven suficientemente incentiva-
das a cumplir los requisitos de envío electrónico previo de la documentación relevante y
la puesta de la garantía global.
12
Entre agosto del 2008 y agosto del 2010 han habido cuatro ministros de Economía y Finanzas, tres Super-
intendentes Nacionales Tributarios y tres Superintendentes Adjuntos de Aduanas.

Independiente de lo anterior, es necesario mencionar que en los últimos años el Perú
ha venido mejorando la eficiencia de despacho aduanero. Así, por ejemplo, para el caso
del despacho de importaciones bajo canal rojo sin incidencia tributaria en los dos prin-
cipales puntos de entrada (el puerto y el aeropuerto del Callao), el tiempo promedio que
media entre la entrega de documentos a ser revisados antes de permitir el aforo y el fin de
la diligencia ha descendido de dieciséis horas útiles en el 2000 a no más de nueve horas
útiles el 2010 (véase el gráfico 10).
Gráfico 10
Tiempos de despacho de importaciones en canal rojo sin incidencia
2000-2010
19
17
15
Horas útiles
13
11
9
7
5
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Marítima El Callao Aérea El Callao
Fuente: SUNAT.
Un tema adicional dentro del campo de facilitación del comercio es el de la Ventani-

lla Única de Comercio Exterior (VUCE). Esta se creó el 2007, a cargo del MINCETUR,
con el objeto de establecer un mecanismo por el cual las partes involucradas en el comer-
cio y el transporte puedan gestionar de manera electrónica y a través de un solo punto la
entrada de información estandarizada para cumplir con todos los trámites de importación,
exportación y tránsito. A la fecha, este mecanismo opera en dos módulos, uno el compo-
nente de ventanilla única de mercancías restringidas13 y otro de servicios portuarios.
En el primer caso, el principal problema a resolver es que el importador o exportador
pueda obtener en un solo trámite permisos, certificados, autorizaciones y licencias de
productos restringidos. El universo de trámites involucrados son alrededor de 250 en 17
entidades públicas, lo que supone alrededor de 1000 transacciones diarias y el 20% del
total de operaciones de comercio exterior. En su primera fase, la VUCE viene atendiendo
82 trámites asociados a las 6 principales entidades públicas, siendo más de 800 empresas
las que ya han realizado transacciones exitosamente con una reducción promedio de 25%
13
Se refiere a obstáculos técnicos al comercio de bienes, aceptados por la Organización Mundial del Comer-
cio, siempre que se orienten a salvaguardar valores sociales como la salud humana, la sanidad vegetal y
animal, el medio ambiente, la seguridad ciudadana y nacional, la diversidad biológica, entre otros.

del tiempo de resolución de los expedientes y un ahorro por cada transacción de US$50.
Esta cobertura abarca al 65% del total de movimiento de mercancías restringidas. Solo
en el ámbito de las mercancías restringidas, la agenda pendiente incluye: (i) evaluar las
tasas administrativas de los trámites (actualmente no cubren el costo del servicio sino que
financian el presupuesto de la entidad que lo cobra); (ii) incluir alrededor de 170 trámites
adicionales asociados a las 11 entidades que hoy no son parte de la VUCE; (iii) concretar
la validación automática con el despacho aduanero, y (iv) integrar la información con
el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC) y la Superintendencia
Nacional de los Registros Públicos (SUNARP).
En lo que respecta al componente de servicios portuarios, el objetivo es que 6 entida-
des públicas relacionadas con la llegada y salida de naves a puertos faciliten a los agentes
privados de transporte marítimo (principalmente agentes de carga y agentes navieros) las
autorizaciones de operación antes del arribo, durante el arribo, estadía y zarpe de puerto,
a través de un manejo documentario electrónico. La primera versión del sistema, que
incluye la gestión del arribo y zarpe de naves, comenzó a operar en el puerto del Callao,
y desde diciembre del 2010 está funcionando para el resto de puertos marítimos (Paita,
Matarani, Ilo, San Nicolás, Pisco, Salaverry y Bayóvar). Finalmente, además de las difi-
cultades inmediatas de operación y expansión de la VUCE de mercancías restringidas y
la portuaria, un desafío mayor es la definición de los límites del ámbito de la VUCE, tema
que se discute en la siguiente sección.
III. Desafíos
En materia de comercio exterior, con el fin de poder enfrentar mejor los efectos negativos
de choques externos de términos de intercambio sobre la actividad económica y las cuen-
tas externas, el desafío fundamental es lograr contar con una base productiva de bienes y
servicios capaz de penetrar los mercados externos de una manera más amplia y con una
variedad de productos de exportación cada vez mayor y de mayor valor agregado.14 Para
tal efecto, ya fue mencionado que se requieren diversas políticas transversales (en políti-
cas de comercio, infraestructura de transporte, educación, flexibilidad laboral, derechos
de propiedad, innovación tecnológica, protección de recursos renovables o seguridad jurí-
dica, entre otras), siendo materia de esta nota lo que corresponda a los aspectos de diseño
e institucionalidad de las políticas arancelaria y de facilitación aduanera.
Mejora institucional y aumento de la competitividad de la producción

ligada al comercio internacional
Si bien el grado de exposición de la economía peruana a la competencia internacional de

bienes y servicios ha aumentado en las dos últimas décadas, en el ámbito de los bienes
existe margen para realizar reducciones arancelarias unilaterales adicionales. El desafío
14
Cumpliendo con los estándares de calidad que el mercado internacional exige en el caso de varios produc-
tos agroindustriales con requisitos fitosanitarios y con los reglamentos y normas técnicas en el de ciertos
bienes manufacturados.

no estriba solo en la reducción del promedio y dispersión arancelarios actuales, sino tam-
bién en enfrentar problemas institucionales que tienen que ver con la dificultad de alinear
una visión de Estado acerca del diseño de la política arancelaria y su consistencia con las
negociaciones arancelarias en los tratados de libre comercio.
Al respecto, las reducciones arancelarias de los años 2007 y 2008 realizadas por el
MEF, aunque significativas en alcance de líneas arancelarias, generaron conflictos en dos
frentes: por un lado, dejaron la impresión de que la política arancelaria no tenía un objeti-
vo claro (en ambos casos, el argumento más importante fue el temor inflacionario y no la
mejora de competitividad); por otro lado, el MINCETUR consideró que tales reducciones
unilaterales de aranceles limitaban su palanca negociadora dentro de las negociaciones
arancelarias de los tratados de libre comercio (en las negociaciones con México y con la
Unión Europea).
Estas grietas dentro del Estado, producto de la falta de consenso sobre una política
arancelaria consistente, reforzaron la oposición de los grupos de interés privados más
sensibles a reducciones arancelarias adicionales que no sean negociadas, de lo cual se
desprende un desafío doble: (i) consensuar dentro del Estado la concepción de que una
economía pequeña como la peruana puede lograr mayores eficiencias productivas y bien-
estar al consumidor a través de la reducción unilateral de aranceles (lo cual no discrimina
a sectores productivos ni a países que exportan bienes competitivos en calidad y precio
con los que no se tiene un tratado de libre comercio), y (ii) consensuar que los tratados de
libre comercio no pueden limitar la necesidad de llevar a cabo dichas reducciones unila-
terales (en los casos de los ya vigentes), ni tampoco respecto de las negociaciones futuras
o en curso. De ahí la urgencia del primer consenso y posiblemente la necesidad de una
pausa en la negociación de nuevos acuerdos y preocuparse más en implementar bien los
existentes y los de próxima vigencia.
Con relación a los servicios, es importante mencionar que un desafío particular es
que los servicios turísticos continúen su expansión no solo a tasas altas, contribuyendo a
la absorción de empleo y generación de ingresos, sino que lo hagan de manera sostenible;
es decir, preservando valores sociales como el medio ambiente y el patrimonio histórico
y ecológico.
Mejoras de eficiencia en la facilitación del comercio
Las dificultades en la implementación de reformas para la facilitación del comercio son

reflejo no solo de la falta de una adecuada interacción interinstitucional dentro del Estado,
sino también de problemas de funcionamiento intra-institucional que dificultan, por un
lado, la concretización de objetivos ya definidos (un ejemplo demostrativo es el de las
marchas y contramarchas en la implementación del despacho en 48 horas) y, por otro
lado, la falta de una visión completa del alcance final de iniciativas como es el caso de la
VUCE.
En el primer caso, hay una débil capacidad y oportunidad de reacción de la
Superintendencia Adjunta de Aduanas, en buena medida debido a su subordinación
respecto de la Superintendencia Adjunta de Tributos Internos en diversos aspectos de
gestión. Al respecto, en el 2008 una misión del Fondo Monetario Internacional señaló en
su informe que, si bien la SUNAT seguía fielmente las buenas prácticas internacionales,

“...las funciones aduaneras de apoyo, las llamadas funciones transversales, están
centralizadas y dependen de la Superintendencia Adjunta de Tributos Internos, lo que
supone un desbalance relativo de la función aduanera dentro de la institución”.15 El
hecho de que la Superintendencia Adjunta de Tributos Internos tenga control sobre las
intendencias de Recursos Humanos, Administrativa, de Sistemas y de Planeamiento,
dificulta que problemas en estos ámbitos dentro de la Superintendencia Adjunta Aduanera
puedan ser solucionados sin que pasen por la supervisión de la otra superintendencia
adjunta, la cual tiende a priorizar sus propios objetivos de funcionamiento. El desafío
institucional más importante en este caso es entonces lograr que la Superintendencia
Adjunta de Aduanas pueda tener una gestión en igual pie que la de la superintendencia
hermana, sin perjuicio de que paralelamente la interacción de la superintendencia
aduanera mantenga y mejore la coordinación y planeamiento conjunto con el MEF, del
cual la SUNAT es un órgano adscrito. Es pertinente mencionar también que, de acuerdo
a la aplicación del Customs Assesment Trade Toolkit (CATT) del Banco Mundial en el
2011 - que evalúa aspectos de orientación de procesos, pensamiento estratégico, control,
eficiencia, efectividad y facilitación en las operaciones de la Superintendencia Adjunta de
Aduanas -, la calificación global de ésta es de alrededor al 52%, respecto de una puntuación
de 100%, de cumplir las oficinas de aduanas sus funciones de acuerdo a los indicadores
de referencia (benchmark). Esta avaluación dice mucho del espacio importante de mejora
que la Superintendencia enfrenta.
Con relación al segundo tema, aunque se ha avanzado con el inicio de los módulos de
mercancías restringidas y el portuario, la cobertura de ambos no es exhaustiva. Por ejemplo,
en el ámbito de las mercancías restringidas, los principales desafíos son: (i) que la VUCE
cubra en una segunda fase el resto de 200 trámites y las entidades públicas vinculadas a
estos; (ii) con relación a los trámites relacionados a los prestadores de servicios de carga, de-
finir si el módulo de servicios portuarios se replicaría por ejemplo para el caso de servicios
aeroportuarios, y (iii) establecer cuáles serían los límites finales de la VUCE, en la medida
en que servicios como el de la certificación de origen son delegados a determinados gremios
privados aun cuando podrían ser incorporados al esquema de la VUCE.

En el campo del comercio exterior, el objetivo fundamental es la expansión sostenida
de exportaciones de bienes y servicios cada vez más diversificadas, con mayor valor
agregado y costos de operación mínimos. Este objetivo requiere de esfuerzos en diversos
campos de la política pública. En el caso de las políticas de comercio, son tres los desafíos
más importantes relacionados con el objetivo señalado: (i) reformar la interacción inte-
rinstitucional dentro de los órganos del Estado relacionados con la política de comercio,
de modo que ello permita la eficacia máxima posible de una mayor liberalización comer-
cial; (ii) reformar la gestión y organización de la SUNAT con miras a un estándar de ser-
vicios aduaneros de alta calidad, y (iii) definir los límites de funcionamiento de la VUCE .
15
Véase Fondo Monetario Internacional 2008. La misión que elaboró el informe estuvo integrada por un
experto en temas aduaneros del Banco Mundial.

• Medidas para la mejora de la interacción interinstitucional acompañando
avances de liberalización comercial. Al respecto, las propuestas de política cubren
dos dimensiones: (i) el MEF debe lograr una visión compartida dentro del sector pú-
blico acerca del propósito y tiempos de la liberalización unilateral como promotora
de mayor eficiencia en la producción nacional y realización de ventajas comparati-
vas adicionales, es decir, ajena a aspectos meramente coyunturales y sobre una base
adecuada, y (ii) continuar reduciendo el promedio y dispersión arancelarios. Las
siguientes son iniciativas orientas en la dirección propuesta:
• Búsqueda de consenso en materia de política arancelaria bajo el liderazgo del
MEF. La polémica de competencias funcionales entre el MEF y otros ministerios
y las diferencias de enfoque con algunos ámbitos del sector privado debieran re-
solverse a través de la búsqueda del consenso sobre dicha política, donde el MEF
debe mantener suficiente apertura y el liderazgo para difundir los argumentos que
sostienen que la liberalización unilateral comercial ha sido altamente positiva para
la economía y que en general seguiría siéndolo si se reducen significativamente las
diferencias en rentabilidades sectoriales que genera una estructura arancelaria aún
dispersa. Este esfuerzo incluye la tarea de poner de relieve la mayor importancia re-
lativa de la liberalización unilateral sobre la negociada, así como sobre la necesidad
de implementar adecuadamente los tratados vigentes y de próxima vigencia, antes
de seguir suscribiendo más tratados.
• Reducción unilateral de aranceles. Partiendo de la premisa de que los futuros go-
biernos no deben retroceder lo avanzado en la liberalización de bienes y servicios
y también la consolidación de esta y otras reformas a través de los tratados de libre
comercio, el objetivo debiera ser llegar en relativamente corto tiempo a una estruc-
tura de solo dos niveles arancelarios —6% y 0%—, y posteriormente eliminar los
aranceles. Si bien la opción puede parecer muy drástica, su aceptación estará en fun-
ción de los niveles de consenso que se logren en la parte institucional de esta opción
de política.
Medidas para la simplificación y facilitación aduanera
Con miras a la modernización de la administración aduanera en aspectos de organización

y manejo de recursos humanos, modificaciones normativas, facilitación y simplificación
de procedimientos y tecnologías de información, se propone las siguientes medidas:
• Modificación de la estructura organizativa de la SUNAT. Cambiar la dependen-

cia de las áreas de servicio (informática, relaciones humanas, administración, estu-
dios y planeamiento y jurídica) de la Superintendencia Adjunta de Tributos Internos
a la Superintendencia Nacional. La expectativa es que esta medida tornaría no solo
más expeditivos los procesos administrativos de implementación de buen número
de las recomendaciones mencionadas, sino que permitiría competir con los recursos
escasos de la SUNAT en igualdad de condiciones a las dos superintendencias adjun-
tas, en la medida en que las prioridades de la Superintendencia Adjunta Tributaria
no subordinarían los objetivos de modernización de la Superintendencia Adjunta
Aduanera, aun cuando puedan mantenerse las restricciones globales que imponga la

Superintendencia Nacional Tributaria a ambas (esto es, reajustes en las remuneracio-
nes del personal).
• Generalización de la garantía aduanera. La Superintendencia Adjunta de Adua-
nas debe actuar en coordinación con el MEF y el MINCETUR en tareas de simpli-
ficación y facilitación de comercio, promoviendo la generalización del uso de las
garantías global o individual para acceder al despacho en 48 horas.
• Perfeccionamiento de la VUCE. Avanzar en el proyecto de ventanilla única, con-
solidando el trabajo intersectorial que coordina el MINCETUR, pero apoyado por el
liderazgo lateral de la SUNAT. Entre las tareas inmediatas está la de establecer una
agenda de implementación y necesidades de apoyo para actividades tales como la
segunda fase de mercancías restringidas, la implementación de la ventanilla única
aeroportuaria, la integración de ventanillas, la extensión a una VUCE integrada fren-
te a la actual VUCE interfase, la inclusión o no de certificación de origen, entre otros.
V. Conclusiones
Los beneficios esperados de la mayor exposición de la economía a la competencia inter-
nacional en términos de crecimiento económico, eficiencia de la economía y bienestar de
la población han recibido una contribución importante de la liberalización del comercio
de bienes y servicios. En ese sentido, nuevas medidas de reducción unilateral de aranceles
y de facilitación del comercio permitirían ampliar la explotación de dichos beneficios. Sin
embargo, problemas de organización dentro de las entidades públicas involucradas y entre
estas han llevado a que tales medidas enfrenten conflictos de enfoques. De ahí que, entre las
opciones de política se proponen medidas tanto para la mejora de la interacción interinsti-
tucional acompañando los avances de reducción arancelaria y liberalización cuanto para la
reforma de la estructura organizativa de la SUNAT, en paralelo con aquellas de simplifica-
ción y facilitación aduanera involucrando la generalización del uso de operaciones garan-
tizadas que se beneficien del despacho en 48 horas y del perfeccionamiento de la VUCE.
Sin embargo, aunque fuera de la política de comercio, al Estado peruano le queda
mucho por hacer en otros ámbitos que potenciarían los efectos de la mayor simplificación
y facilitación del comercio sobre las exportaciones, como son medidas dirigidas a mejorar
la calidad de todo el sistema logístico, las capacidades humanas, la seguridad jurídica;
incluyendo el apoyo que el Estado o la cooperación internacional pueda dar a proyectos
de ciencia y tecnología que permitan aumentar la tasa de crecimiento y el grado de diver-
sificación de las exportaciones peruanas. Es por estas vías, y no con instrumentos como
el actual drawback, que podrá darse un mejor soporte al crecimiento exportador.
VI. Bibliografía
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APEC Sub-Committee on Custom Procedures (2009b). Single Window Working Group

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8. Innovación y conocimiento
José Luis Guasch
Resumen
El Perú está en una encrucijada y atraviesa un período crítico para definir su futuro y mejo-
rar la posibilidad de continuar con un alto crecimiento económico inclusivo y lograr la
transformación productiva de su economía, agregando valor y reduciendo su dependencia
del sector primario, donde existe una volatilidad potencial en los precios. Las prioridades
dentro de ese tema, considerando que se trata de una agenda en evolución, son: (i) crear una
visión de país e identificar los temas y sectores en los que el Perú puede ser un líder regio-
nal; (ii) promover y rediseñar una institucionalidad mínima pero sólida capaz de liderar y
acompañar el proceso; (iii) lanzar un paquete mínimo de programas de apoyo, incluyendo
un enfoque integrado para facilitar la transferencia de conocimiento, una oficina integrada
de transferencia de conocimiento y un programa de financiamiento tipo “donaciones con-
trapartes” con una ventanilla genérica, otra de apoyo a los sectores estratégicos identifica-
dos y otra de apoyo a pequeña y mediana empresa (PyME) elegibles, con prioridad para el
apoyo a consorcios; (iv) incrementar gradualmente los recursos de apoyo a la innovación
y la transferencia de conocimiento, hasta alcanzar una inversión total (pública y privada)
del 1% del PBI al 2016, y (v) fomentar la cultura de innovación y el espíritu empresarial.
I. Contexto
Desempeño de la economía peruana. El Perú ha tenido una década extraordinaria entre
el 2001 y el 2010. Algunos de los resultados más sobresalientes son la consolidación de
la democracia —un logro histórico—, un alto crecimiento económico sostenido, un pro-
ducto bruto interno (PBI) per cápita más que duplicado que ahora alcanza los US$5000,
reducciones significativas de la pobreza (al 30%), una mejora al puesto 63 de 169 países
en el ranking del Índice de Desarrollo Humano elaborado por el Programa de las Nacio-
nes Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el otorgamiento al país del grado de inversión.
El Perú además ha dado pasos importantes para fomentar la estabilidad macroeconómica,
fortalecer el marco legal para contrataciones, asegurar la solidez del sistema financiero,
reducir la burocracia y simplificar el marco regulatorio e impositivo. En este sentido,
en 2010 fue catalogado como el tercer país reformador más importante la clasificación
Doing Business del Banco Mundial.

Esos logros fueron posibles gracias a la estabilidad macroeconómica, un manejo
fiscal disciplinado, una balanza comercial con un alto superávit que ayudó al país a lograr
la anhelada calificación de grado de inversión y una apertura comercial gradual pero sis-
temática. En vista de que su mercado interno es relativamente pequeño y que los peruanos
tienen un poder adquisitivo limitado, el Perú ha decidido promover el comercio interna-
cional y las exportaciones como el motor del crecimiento, en el centro de su agenda de
desarrollo y crecimiento. En los últimos años, la región ha sido testigo de la conclusión
exitosa (o en proceso) de las negociaciones de una cantidad considerable de acuerdos
de libre comercio, los más importantes de éstos con Estados Unidos de América, Chile,
la Unión Europea, China, Corea, Tailandia, América Central, Singapur, India, Canadá,
MERCOSUR y México.1 Por eso, hoy en día el Perú es una economía cada vez más
abierta, no solo por los tratados de libre comercio firmados sino también por algunas
medidas unilaterales tomadas por el Perú, la más reciente a fines del 2010, que reduce el
arancel promedio de 5% a 3,4% y consolida la apertura comercial del Perú que dio lugar
al auge exportador al quintuplicar el valor de las exportaciones, que pasaron de US$6700
millones en el 2001 a US$33 000 millones en el 2010. También hay avances notables en
el clima de negocios y en la competitividad del país, como se aprecia en los informes y
las clasificaciones del Doing Business y el Reporte Global de Competitividad del Foro
Económico Mundial (FEM).
Vulnerabilidades. Si bien los logros son cuantiosos, hay mucho espacio para mayo-
res mejoras. A pesar de esa gran década, el Perú sigue rezagado con respecto a los países
líderes de la región y aún más frente al desarrollo de los países de Asia Oriental. La
pobreza y la desigualdad todavía mantienen niveles que no son aceptables. El crecimiento
económico ha sido dominado en gran parte por el auge exportador liderado por el sector
primario. Más de tres cuartas partes de las exportaciones son de productos tradicionales
del sector primario con escaso valor agregado; dos tercios son exportaciones mineras y
solo dos productos, oro y cobre, representan el 80% de esas exportaciones. A eso hay que
añadir que gran parte del incremento de las ventas por exportación se debió a la conside-
rable elevación de los precios de esos minerales más que a aumentos en el volumen de
producción. El crecimiento ha dependido en gran medida de una estructura exportadora
altamente dependiente de los productos tradicionales (sector primario con escaso valor
agregado, no intensivo en mano de obra y empleos con un bajo nivel de conocimiento).
También existen inquietudes acerca de la productividad de la economía peruana, que pre-
senta bajas tasas de productividad total de los factores (solo supera a Honduras en Amé-
rica Latina) y una mayoría de empresas —sobre todo las PyME— con una producción
muy por debajo de la posible frontera de productividad nacional, y además con indicado-
res de calidad no muy sobresalientes. El desafío clave para el Perú consiste en lograr la
transformación productiva de su economía, mejorando la oferta productiva y exportable
hacia productos con un mayor valor agregado e integrando a las PyME en el proceso pro-
ductivo y exportador. Para alcanzar tal objetivo, el Perú debe dar prioridad a la promoción
y facilitación de innovaciones y la transferencia de conocimiento y tecnología. Esta es la
gran agenda pendiente que el Perú ha postergado por demasiado tiempo.
1
Véase la nota de política 7 en este volumen.
Nota 8. Innovación y conocimiento 137

Objetivos. Teniendo en cuenta sus condiciones y su realidad, el Perú debería propo-
nerse las siguientes metas: (i) lograr una efectiva transformación productiva a través de
un incremento sostenido de la productividad con una oferta de productos y servicios —y
de exportación— con mayor valor agregado; (ii) duplicar el PBI per cápita hasta llegar a
US$10 000 para el año 2016; (iii) duplicar las exportaciones para alcanzar los US$60 000
millones el año 2016; (iv) lograr un crecimiento inclusivo mediante la integración de las
PyME en la cadena productiva y de exportación, y (v) reducir la pobreza a un 15% para
el año 2016.
La presente nota se centra en tres temas: (i) la innovación y transferencia de cono-
cimiento; ii) un sistema de calidad, y (iii) la integración de las PyME en la cadena pro-
ductiva y de exportación. Asimismo, identifica los temas críticos y prioritarios en estas
áreas que requieren ser mejorados y en los que las autoridades del país deberían centrar
su atención.
II. Innovación y transferencia de conocimiento

La innovación y el conocimiento son impulsores claves del crecimiento económico y
resultan críticos para mejorar la competitividad. Diversos estudios han demostrado que
las diferencias en el avance tecnológico, más que las inversiones de capital o el creci-
miento del empleo, explican en gran medida la brecha cada vez más profunda entre los
países ricos y los países pobres. Por ejemplo, Hall y Jones (1999) y Dollar y otros (2005)
llegaron a la conclusión de que las diferencias en la productividad total de los factores
(PTF), que en general se asocian con avances tecnológicos e innovación, representan
más o menos la mitad de las variaciones en el ingreso per cápita y el crecimiento entre
diferentes países que en general se atribuyen al desarrollo tecnológico y capacidad de
innovación. No solo se refieren a la capacidad de involucrarse en actividades de inves-
tigación y desarrollo (I&D), que podrían ser transformadas o no en productos nuevos,
sino también al uso eficiente de tecnologías modernas y la adopción y adaptación de
tecnologías nuevas. Según Hall y Jones (1999), para entender las grandes diferencias
en los ingresos internacionales, es necesario explicar las diferencias en la productividad
(PTF), y una de las principales candidatas para hacerlo es la resistencia a la adopción
de tecnologías nuevas y al uso eficiente de las tecnologías de operación actuales, que
son condicionadas por arreglos institucionales y de políticas locales (variables del clima
de inversión). Basados en datos sólidos de encuestas sobre el clima de inversión, Escri-
bano y Guasch (2004) concluyen que en la mayoría de los países de América Latina
y Asia cubiertos por su estudio, las variables relacionadas con innovación, calidad y
capacitación son determinantes críticos de la productividad. Easterly y Levine (2001)
argumentan que las diferencias en la productividad en gran parte explican las brechas
en el ingreso en el mundo. A fin de fomentar la productividad, los gobiernos tienen que
hacer todo lo posible para alentar un entorno empresarial amigable para la innovación y
la transferencia de conocimiento.
En esta nota se utiliza el concepto “innovación y transferencia de conocimiento”
en un sentido amplio. La innovación también incluye la absorción de tecnología y la
adopción y la mejora de productos y procesos existentes. De acuerdo con esta definición,
los cambios que pudiera hacer una empresa para mejorar un proceso de producción y

cumplir con un estándar de calidad serían considerados como innovación, con un énfasis
particular en la adopción y la adaptación de conocimientos y tecnologías ya existentes y
sobre todo en la divulgación y la transferencia de conocimiento y tecnologías a empresas
presentes en el mercado.
Situación de la innovación y el conocimiento en el Perú
En el ámbito de la innovación, el desarrollo de conocimiento y capacidad (y producti-

vidad), el desempeño del Perú es menor al resto de América Latina. El país está muy
rezagado frente a los promedios de América Latina y sobre todo si se compara con países
de Asia del Este. A nivel mundial, excepto en el Perú, los gobiernos muchas veces han
tomado medidas a fin de promover un entorno adecuado para la absorción de innova-
ciones y tecnología en vista de las fallas en el mercado (por ejemplo, las empresas indi-
viduales no necesariamente cosechan los frutos plenos de sus inversiones privadas en
conocimiento/I&D). El Perú se ha quedado atrás en cuanto a este tipo de apoyo guberna-
mental. Las iniciativas han sido escasas y pequeñas (FINCyT, INCAGRO y FIDECOM2).
Sin incentivos especiales, las empresas invierten menos en I&D de lo que sería óptimo
en términos sociales. El Perú también está retrasado en el uso, la adopción y la institucio-
nalidad del marco de normas de calidad, que es muchas veces el punto de entrada para la
innovación. Los productos y procesos nuevos a menudo requieren insumos con medidas
y análisis exactos durante las fases de desarrollo y producción. Por lo tanto, los sistemas
de calidad locales pueden promover el desarrollo y el crecimiento empresariales. A con-
tinuación describimos la problemática del Perú en estos temas.
Institucionalidad. El Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología del Perú (SINA-
CYT) está conformado principalmente por las siguientes instituciones: el Consejo
Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica (CONCYTEC) como el
organismo rector del SINACYT, dependiente del Ministerio de Educación; el Consejo
Consultivo Nacional de Investigación y Desarrollo para la Ciencia, Tecnología e Inno-
vación Tecnológica (CONID) como el órgano consultivo multidisciplinario e intersec-
torial; las instancias de los gobiernos regionales y locales dedicadas a las actividades de
Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI) en sus respectivas jurisdicciones; los consejos
regionales; las universidades públicas y privadas e instituciones e integrantes de la
comunidad científica; el Instituto Nacional de Innovación Agraria (INIA), dependiente
del Ministerio de Agricultura; el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y la
Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI), que es responsable de la gestión
de la propiedad intelectual, la defensa de la competencia, la normalización, acredita-
ción y metrología, dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros. También
existe otra una serie de institutos que dependen de los diversos ministerios, como se
muestra en el cuadro 1.
Aunque en el papel puede parecer apropiado, este sistema no es adecuado para apoyar
y facilitar la innovación y la transferencia de tecnología y la transformación productiva en
2
Financiamiento para la Innovación, la Ciencia y la Tecnología; Innovación y Competitividad para el Agro
Peruano y Fondo de Investigación y Desarrollo para la Competitividad, respectivamente.

Cuadro 1
Instituciones que componen el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología del Perú
Entidad de
Estatus Siglas Función Organismo
dependencia
Organismo técnico CONCYTEC Órgano rector del SINACYT Consejo Nacional de Ministerio de
especializado Ciencia, Tecnología e Educación
Innovación Tecnológica
CONID Consejo consultivo nacional Consejo Consultivo CONCYTEC
de investigación y desarrollo Nacional de
para CTI Investigación y
Desarrollo para la
Ciencia, Tecnología e
Innovación Tecnológica
Organismo público INDECOPI Gestión de la propiedad Instituto Nacional Presidencia
especializado intelectual; defensa de la de Defensa de la del Consejo
competencia, normalización, Competencia y de de Ministros
acreditación y metrología la Protección de la
Propiedad Intelectual
Organismo público CONIDA Instituto de investigación y Comisión Nacional Ministerio de
descentralizado ente rector de las actividades de Investigación y Defensa
aeroespaciales en el Perú Desarrollo Aeroespacial
Organismo público IGN Instituto de investigación y Instituto Geográfico Ministerio de
descentralizado asesoría técnica; organismo Nacional Defensa
normativo de las actividades
geográficas y cartográficas
Organismo público IIAP Instituto de investigación, Instituto de Ministerio del
descentralizado consultoría y apoyo técnico y Investigaciones de la Ambiente
científico Amazonía Peruana
Organismo técnico IMARPE Instituto de investigación y Instituto del Mar del Ministerio de
especializado asesoría Perú la Producción
Organismo público IGP Instituto de investigación Instituto Geofísico del Ministerio del
ejecutor y capacitación; provisión Perú Ambiente
de servicios científicos y
tecnológicos
Organismo público INGEMMET Instituto de investigación y Instituto Geológico Ministerio de
descentralizado autoridad en sus materias de Minero y Metalúrgico Energía y
competencia Minas
Organismo público INEI Órgano rector del sistema Instituto Nacional de Presidencia
descentralizado estadístico del Perú Estadística e Informática del Consejo
de Ministros
Organismo público INIA Instituto de investigación Instituto Nacional de Ministerio de
descentralizado aplicada y difusión tecnológica Innovación Agraria Agricultura
Organismo público INS Instituto de investigación Instituto Nacional de Ministerio de
ejecutor y difusión científica y Salud Salud
tecnológica; proponente de
políticas y normas en materia
de salud
Organismo público IPEN Instituto de investigación y Instituto Peruano de Ministerio de
descentralizado promoción; autoridad nacional Energía Nuclear Energía y
normativa en materia nuclear Minas
Organismo público ITP Instituto de investigación Instituto Tecnológico Ministerio de
ejecutor aplicada y asesoría técnica Pesquero la Producción
Organismo público SENAMHI Instituto de investigación, Servicio Nacional Ministerio del
descentralizado asesoría y divulgación técnico- de Meteorología e Ambiente
científica Hidrología del Perú
Organismo público SENASA Autoridad nacional y oficial del Servicio Nacional de Ministerio de
descentralizado Perú en materia de sanidad Sanidad Agraria Agricultura
agraria

el Perú. Está altamente fragmentado y sus esfuerzos son minimalistas y dispersos, carece
de visión, de un liderazgo y compromiso efectivos, y los recursos son inadecuados (y la
mayoría de ellos se usan para salarios).
Programas e instrumentos de apoyo a la innovación y la transferencia de conoci-
miento. Como programas del SINACYT, se tiene el Fondo Nacional de Desarrollo de la
Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica (FONDECYT) para el fomento de los pla-
nes, programas y proyectos de CTI, con un presupuesto anual de más de US$2 000 000.
El FIDECOM, dependiente del Ministerio de la Producción, dispone de un presupuesto
total de más de US$71 000. El FINCyT, cofinanciado por el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), tiene en total US$36 millones y depende de la Presidencia del Consejo
de Ministros. INCAGRO, cofinanciado por el Banco Mundial y dependiente del Minis-
terio de Agricultura, tiene un presupuesto de US$44 millones. El Programa de Becas de
Postgrado y Cátedras del CONCYTEC cuenta con un presupuesto de US$170 000. Hay
catorce Centros de Innovación Tecnológica (CITE) que operan independientemente en
un contexto público-privado, con reducido financiamiento público, apoyando a sectores/
productos específicos a mejorar su productividad. También existen algunas instituciones
privadas como el Instituto Peruano de Productos Naturales (IPPN) y el Instituto Peruano
del Algodón, que promueven la investigación científica del consumo y la exportación con
valor agregado de productos naturales, en un esfuerzo conjunto con las comunidades.
Finalmente, las transferencias vinculadas al canon de los recursos naturales destinadas
a las universidades públicas regionales para inversiones en investigación científica y tecno-
lógica en una serie de rubros, alcanzan un monto de US$85 millones acumulados. El Perú
no ha desarrollado otros instrumentos como incubadoras y parques tecnológicos. Existen
dos incubadoras incipientes sin muchos resultados: el Centro de Innovación y Desarrollo
de la Pontificia Universidad Católica del Perú (CIDE-PUCP) y el Centro de Desarrollo del
Emprendedor de la Universidad ESAN, más el Centro de Innovación de la PUCP.
En general, estos esfuerzos son incipientes, fragmentados, tienen poco alcance,
escasa coordinación y recursos limitados.
Inversiones en I&D. Apoyado en datos de sesenta países, Lederman (2007) muestra
que en los países en vías de desarrollo el gasto en I&D tiende a estar asociado en gran
medida con la innovación de productos; es decir, la innovación no patentable. En el Perú,
la inversión en I&D es de apenas un 0,15% del PBI; el país solo supera a Paraguay, Vene-
zuela y Haití. En América Latina, la inversión promedio es de un 0,61% del PBI, que en
sí también es baja. Dicho de otro modo, cada año el Perú invierte US$4 por habitante,
mientras que Chile invierte más de US$25, Brasil más de US$60, Estados Unidos más de
US$1200, y Corea, Finlandia y otros países muy exitosos más de US$2000. Y lo que es
más, la inversión en el Perú no solamente es baja, sino que el porcentaje de esa inversión
ejecutado por el sector privado es muy reducido, apenas un 15%. El resto de las inversio-
nes es ejecutado por el gobierno (25%) o las universidades (60%).
Medido en relación con su nivel de desarrollo, como se aprecia en el gráfico 2,
el gasto del Perú en I&D es todavía más bajo de lo que se esperaría en vista del PBI
per cápita del país. En cuanto al nivel proyectado de I&D respecto del PBI, el Perú se
encuentra muy por debajo de la curva, que es donde le correspondería estar por su nivel
de desarrollo.
Investigadores y trabajos científicos. El Perú muestra grandes déficits también en
materia de producción de trabajos científicos: publica alrededor de 31 trabajos por año,

Gráfico 1
Gasto en I&D como porcentaje del PBI-2008
Chile 0,67
ALC 0,61
Mauricio 0,38
Costa Rica 0,37
Panamá 0,25
Sri Lanka 0,19
Perú 0,15
Guatemala 0,06
Honduras 0,05
Fuente: Banco Mundial, http://data.worldbank.org/, 2009.
Gráfico 2
I&D proyectado y observado sobre la base del PBI per cápita
5,0
Israel
4,5
Predicted and Observed R&D/GDP (%)
4,0
Finlandia
3,5
3,0
2,5
2,0
Corea del Sur
1,5
China
1,0
Brasil
India Chile
0,5 España
Perú México Argentina
0,0
4 5 6 7 8 9 10 11
Log GDP per Cápita
Fuente: Lederman y Maloney 2003.
frente a 878 en Brasil y 709 en Argentina. Con frecuencia, se usa el número de patentes
otorgadas como un parámetro de referencia (imperfecto) para los niveles de innovación. Al
observar el número de patentes por millón de trabajadores en la fuerza laboral, se aprecia
el bajo desempeño del Perú respecto de los promedios regionales. Igualmente en patentes,
el promedio del Perú es de aproximadamente 300 patentes al año, además de su alto costo
de tramitación (más de S/.10 000). Asimismo, el nivel de eficiencia y participación es bajo,

Gráfico 3
Investigadores en I&D por millón de personas-2008
Argentina 1200
Chile 1150
Brasil 800
ALC 510
Colombia 250
Perú 181
Costa Rica 122
Panamá 87
Guatemala 42
Fuente: Banco Mundial, http://data.worldbank.org/, 2009.
ya que solo el 40% de las solicitudes de patentes son otorgadas, y el 97% de estas son a
extranjeros. El número anual de patentes en México alcanza a 10 000, en Brasil a 2800,
en Argentina a 1200 y en Chile a 1000. Como se observa en el gráfico 3, el Perú cuenta
con 181 investigadores por millón de habitantes, frente a Argentina que tiene 1200, Brasil
800, Chile 1150, Colombia 250 y Costa Rica 122. En cuanto al acceso a internet como
una fuente clave para obtener información y conocimiento, solo un 14% de los hogares
peruanos tienen acceso a ella. La tasa urbana es de 11,1% y la rural de 0,4%. Pero cabe
notar el fenómeno de la cabina pública en el Perú, que es usada por el 60% de los usuarios.
En resumen, son cifras preocupantes para un país en el nivel de desarrollo del Perú.
Vínculos con universidades y con el sector productivo. Un sistema de innovación
nacional que funciona adecuadamente requiere de interacciones fluídas entre universi-
dades e instituciones de investigación científica (la oferta de conocimiento) que puedan
generar o adaptar conocimientos de otros países, y empresas (la demanda de conoci-
miento) capaces de transformar este conocimiento en productos y procesos innovadores.
La oferta viene de las universidades y las instituciones de investigación públicas que
generan conocimiento, y la demanda viene de las empresas privadas que usan el conoci-
miento para impulsar la productividad y las ganancias. Estos vínculos facilitan la distribu-
ción de costos, riesgos y recursos humanos entre los sectores público y privado. Además,
permiten la transferencia tácita de conocimiento por medio de interacciones personales,
proyectos de investigación, redes y grupos, o por medio de la movilidad entre los sectores
público y privado. Sin tales vínculos, es mucho menos probable que las empresas trabajen
en innovaciones por sí solas. Los sistemas de innovación nacionales exitosos se caracte-
rizan por la interacción de todos los jugadores. La oferta y la demanda de conocimiento
e innovación en el Perú no están conectadas. De acuerdo con las encuestas de opinión
ejecutivas del FEM, el desempeño del Perú está por debajo del promedio también en este
ámbito: el país ocupa el puesto 85 de 133 países. Esto también se ha podido corroborar en
entrevistas con actores relevantes de los sectores público y privado, en las que la mayoría
considera que los vínculos entre las universidades / centros de investigación y el sector

privado son débiles y subdesarrollados. Al parecer, falta la denominada ‘tercera misión’
de las universidades en el Perú.
Las barreras en la educación superior desalientan la transferencia de conocimiento
al sector privado. Algunas de estas son la falta de correspondencia entre el conocimiento
brindado por las universidades y el requerido por las empresas; las estructuras de com-
pensación inefectivas para académicos y un aprovechamiento equivocado de los bene-
ficios para fines de innovación con fondos públicos, además de la falta de una cultura
empresarial en general y la ausencia de fomento en las universidades (OCDE 2007). Las
iniciativas auspiciadas por el gobierno para facilitar la transferencia de conocimiento —
como los programas de donaciones de contrapartes— podrían facilitar los vínculos entre
la universidad y la industria. Además, vale la pena considerar posibilidades para mejorar
los incentivos a investigadores académicos y universidades, a fin de que puedan benefi-
ciarse de su colaboración con el sector privado.
Productividad. Ante esta situación, no es sorprendente que los indicadores sobre pro-
ductividad del Perú dejen mucho que desear. La información de las Encuestas de Empresas
del Perú (Enterprise Surveys) del Banco Mundial muestra que la productividad de la mayo-
ría de las empresas en prácticamente todos los sectores está muy por debajo de la posible
frontera de productividad a nivel nacional. Es decir, la mayoría de las empresas tienen una
productividad muy por debajo de la productividad posible de alcanzar y alcanzada por algu-
nas empresas peruanas. La productividad total de los factores en el Perú llega a un 50% del
promedio latinoamericano y es superior tan solo al nivel de Honduras. Y, obviamente, está
muy por debajo de la frontera de productividad (del conocimiento) internacional. Con rela-
ción a la productividad de Estados Unidos de América, la productividad en el Perú alcanza
a un 45% de la ese país, y nuevamente solo le va mejor que a Honduras. En comparación,
la de Chile alcanza a un 78% de la de Estados Unidos (Pages 2010). Esto sugiere que uno
de los pilares claves de una estrategia exitosa de transformación productiva no debería ser
tanto la generación de conocimiento nuevo, sino apoyar la transferencia del conocimiento
ya existente en el país y fuera de él a las empresas. Simplemente, al reducir a la mitad la dis-
tancia de la productividad de las empresas respecto de la frontera de productividad nacional,
se lograría un impacto significativo. De ahí la necesidad de poner un énfasis especial en los
programas de transferencia de conocimiento.
En resumen, la situación de la innovación y la transferencia de conocimiento y de
tecnología en el Perú anda retrasada. Esta realidad se refleja en la evaluación del Informe
Global de Competitividad de 2010 emitido por el FEM, que llegó a conclusiones similares
al momento de clasificar al Perú. De los 133 países considerados, el FEM colocó al Perú
en el lugar 78 en general y en el 85 en cuanto a innovación. Este hallazgo sugiere que, en
el contexto peruano, podrían tener más sentido medidas de innovación menos sofisticadas,
como la adopción de tecnología, la transferencia de conocimiento y el apoyo para la calidad.
III. Soluciones para promover la innovación y la

transferencia de conocimiento
Un sistema de innovación nacional es algo bastante complejo e implica una plétora de
actividades y actores. No todo se puede hacer de la noche a la mañana por problemas de
capacidad, institucionalización y recursos. El Perú debe adoptar un enfoque estratégico

para sus avances y desarrollar su sistema en etapas, sobre bases o iniciativas que muestran
cierto grado de éxito o de excelencia.
El Perú necesita implementar y desarrollar un sistema nacional de innovación cohe-
rente y estratégico. Esto implica enfocar sus esfuerzos en cinco áreas: (i) la elaboración de
una visión de país y la selección y focalización estratégicas del apoyo y de los recursos;
(ii) la construcción de una institucionalidad apropiada para liderar, implementar, monito-
rear y evaluar el programa; (iii) la implementación, el apoyo y el financiamiento de pro-
gramas de forma selectiva y gradual para la generación y transferencia de conocimientos
hacia sectores estratégicos, con cierta focalización en PyME elegibles; (iv) la facilitación
de vínculos entre la oferta y la demanda de conocimiento e innovación; (v) el estableci-
miento de iniciativas de cooperación regional, y (vi) la creación de un Observatorio del
Sistema que elabore reportes anuales de evaluación y de retroalimentación. Todo ello
apoyado y complementado con medidas que normen la apropiación de la innovación
ejecutada con recursos públicos y los derechos de propiedad intelectual, y que fijen incen-
tivos apropiados (Guasch 2006 y 2011). A continuación, trataremos con mayor detalle los
aspectos esenciales dentro de cada uno de esos bloques.
Elaboración de la visión de país y selección y focalización estratégicas

de los recursos
El Perú debería establecer su visión de país a mediano y largo plazo como la base que
ha de dar las pautas para las intervenciones y estrategias del gobierno que son necesarias
para alcanzar tal visión. En vista de que los recursos públicos son limitados, como parte
de esa visión el gobierno debería priorizar la asignación y focalización de sus aportes en
temas, áreas y sectores claves y estratégicos que son necesarios para el país y en los que es
factible que tenga éxito. Algunos posibles candidatos son sectores como la agroindustria,
los acuíferos, la minería, la biotecnología/genomas, la nanotecnología, las tecnologías
de la información y la comunicación (TIC) y las fibras animales. Chile, por ejemplo, ha
fijado criterios para la selección de doce sectores/temas prioritarios para el apoyo público
(Innovation Council-Chile 2006).
Establecimiento y fortalecimiento de instituciones
Si el Perú quiere garantizar una transformación productiva exitosa, con mejoras en la

productividad, innovación y transferencia tecnológica, es crítico que tenga instituciones
fuertes con mandatos claros y que cuenten con apoyo a los niveles más altos en el marco
del sistema de innovación nacional. Hoy existe cierta estructura institucional pero no es
muy inclusiva ni coherente y está altamente fragmentada, con mandatos y jurisdicciones
ambiguos y que se superponen. Además, estas instituciones y marcos son relativamente
débiles, cuentan con poco financiamiento y no tienen vínculos fuertes con otros actores
relevantes en la economía. A fin de fortalecer el sistema, y sobre base de la experiencia y
las mejores prácticas internacionales, se recomienda tomar las siguientes acciones:
Asignar la mayor de las prioridades a la innovación en los niveles más altos del
gobierno. Esto debe incluir señales claras en el sentido de que la innovación es una alta

prioridad para el Presidente y los ministerios relevantes. Es crucial un liderazgo fuerte
del sistema de innovación nacional, en vista de que se requiere coordinación entre una
variedad de ministerios —p. ej. Economía y Finanzas, Agricultura, Energía y Minas, Edu-
cación— y con las universidades y el sector privado. A menudo, esto demanda la crea-
ción de un Consejo Público-Privado de Innovación vinculado a la Presidencia del Consejo
de Ministros. Este Consejo generaría la visión, con liderazgo, compromiso, estrategia y
programas de apoyo. De hecho, se podría fusionar o ampliar la jurisdicción del Consejo
Nacional de Competitividad, pero con una visión, un compromiso y una estructura dife-
rente a la actual, ya que éste no ha sido muy efectivo por una serie de razones que deben
corregirse. Y debería tener una Secretaría Ejecutiva con recursos apropiados y con poder
de convocatoria que se centre en la coordinación y la resolución de problemas y conflictos.
Centralización/coordinación de esfuerzos. A los gobiernos les conviene coordinar
esfuerzos para promover innovación y la adopción de tecnologías. Una idea útil sería la
canalización de todos los programas relacionados por medio de una sola agencia distri-
buidora y ejecutora de programas que tenga un mandato fuerte para pensar de manera
estratégica. Esta es una manera de asegurar que los programas sean parte de un plan
coherente, en vez de ser una mezcla desarticulada que pierde posibles oportunidades de
complementariedad entre, por ejemplo, la agricultura y la industria y otros. Actualmente,
los esfuerzos en materia de innovación son dispares, fragmentados, pocos y con escaso
impacto. El CONCYTEC es el organismo que hoy juega ese papel, pero no lo hace de
una forma muy efectiva. Parte de la razón es la escasez de recursos y de personal capaci-
tado y de un apoyo integrado, ya que, como hemos comentado, el tema de la innovación
y el conocimiento no ha sido una prioridad hasta la fecha. Las opciones serían usar al
CONCYTEC pero con una reestructuración profunda y con capacidades apropiadas que
hoy no tiene, o desarticularlo y crear esa entidad ejecutora con una visión y estructura
apropiadas.
Creación de un Observatorio del Sistema Nacional de Innovación. Su objetivo sería
realizar una evaluación anual del desempeño del sistema, el impacto y la emisión de reco-
mendaciones para su mejoramiento, incluyendo el rediseño de programas, la eliminación
de programas y la introducción de otros nuevos.
Facilitación de la transferencia de conocimiento
Como ya fue mencionado, uno de los pilares críticos de la estrategia del Perú para avan-
zar hacia una transformación productiva consiste en facilitar la transferencia de conoci-
miento. Aunque las inversiones en I&D son importantes, el Perú además puede y debe
lograr beneficios sustanciales en la productividad al adquirir conocimientos y tecnologías
ya existentes (del ámbito nacional y del internacional, sobre todo en ámbitos donde el sec-
tor o la industria están lejos de la frontera tecnológica). Sin embargo, en su mayor parte
el Perú no ha desarrollado sistemas de apoyo eficientes para la extensión y la disemina-
ción de tecnología. Además de fomentar una mayor producción de I&D, el Perú puede
impulsar la productividad mediante la transferencia de conocimiento y la adquisición
de tecnologías existentes desarrolladas en el exterior, además de la divulgación y el uso
amplio de conocimientos y otras tecnologías desarrollados internamente. Los instrumen-
tos o programas más apropiados son:

Mejorar e implementar centros de conocimiento y transferencia tecnológica. Para
las empresas en el Perú, sobre todo las PYME, tiene más sentido centrarse en el descubri-
miento, la transferencia y la adaptación de tecnologías ya disponibles en el país o fuera de
éste que invertir en I&D totalmente nuevos. Un instrumento muy efectivo para facilitar
la transferencia de tecnología al sector productivo son los centros de innovación tecno-
lógica (CITE). El fin sería crear centros nuevos y mejorar los existentes para: (i) facilitar
la transferencia de tecnologías existentes a PyME peruanas; (ii) solucionar problemas de
calidad sectoriales; (iii) identificar cuellos de botella y oportunidades para seguir inno-
vando productos y procesos a nivel sectorial; (iv) realizar I&D para desarrollar esos pro-
ductos y procesos, y (v) facilitar la comercialización de productos nuevos.
Los centros de tecnología enfocados en sectores específicos pueden ser otro meca-
nismo valioso para transferir conocimiento al sector productivo. Las actividades señaladas
podrían ser trabajadas en colaboración con otros centros de investigación e instituciones
existentes pertinentes. Los CITE deberían ser específicos por sector/industria y estar ubi-
cados geográficamente donde se encuentran las empresas para estos sectores. Asimismo,
establecerse en coordinación con los gobiernos regionales para identificar cuáles son los
productos más aptos para mejoras. Deberían emplear a corredores de tecnología (véase
más adelante) que entiendan las tecnologías disponibles y puedan facilitar vínculos entre la
oferta de conocimiento/tecnología —sea de proveedores extranjeros, universidades locales
o centros de investigación— y las PyME. Probablemente, habría que capacitar a corredores
de tecnología con aptitudes idóneas porque es posible que no los haya en el país.
Los centros de tecnología también podrían facilitar el desarrollo de propuestas de
donaciones contrapartes (véase más adelante), suministrar información sobre mercados
para productos y servicios de las PyME (tanto en el exterior como en el país) y ayudar a
integrar a las PyME en cadenas de valor más grandes. Los centros de tecnología requeri-
rán apoyo público durante los primeros años de operación, pero la idea es que lleguen a
ser autosuficientes con el pago de tarifas de uso y/o contribuciones de empresas del sector.
En vista de los desafíos para crear este tipo de centro, se debería comenzar con una
iniciativa piloto con dos o tres centros en áreas en las que hay una demanda demostrada
del sector privado. Al diseñar esos esquemas, es crucial considerar el plan de negocios
para garantizar la sostenibilidad a largo plazo. Los centros de tecnología administrados
por el sector privado tienden a ser más ágiles y eficientes. El gobierno puede suministrar
cierta cantidad de financiamiento público para el desarrollo de capacidad y gastos de
capital inicial como fondos contrapartes, pero esto se debe ir reduciendo a lo largo de
cinco o diez años en que los costos cada vez más se van cubriendo con tarifas de uso.
Además, la experiencia española muestra que los centros de tecnología pueden y tienen
que evolucionar para seguir siendo relevantes como empresas que proveen apoyo para
avances tecnológicos. Los primeros centros de tecnología españoles, creados hace más
de tres décadas para ofrecer capacitación, ahora también se dedican a I&D aplicados para
ayudar a las empresas a acercarse a la frontera tecnológica.
El Perú ya tiene tradición y experiencia con los CITE. Al año 2010, en el país operan
catorce CITE que prestan servicios a unas 3300 empresas por año y cada año capacitan a
más de 7000 personas. Pero podrían tener un impacto mucho mejor y mayor. Los CITE
no han logrado realizar su potencial como ocurrió en España en las décadas de 1980 y
1990, donde de alguna manera fueron esenciales para el despegue y la integración de las
PyME españolas en la economía globalizada. No han sido una prioridad para el gobierno.

Se necesita una mejor estructura, un mejor gerenciamiento, una visión más amplia,
un apadrinamiento/vínculos sostenidos de entidades de conocimiento y de gobiernos sub-
nacionales y un apoyo más extensivo.
Desarrollar un programa de corredores (y gerentes) de transferencia tecnológica.
Este instrumento es aplicable tanto para empresas existentes como para el apoyo a empre-
sas nuevas. La comercialización exitosa de tecnología en el Perú requiere del estableci-
miento y del fortalecimiento de vínculos entre los que desarrollan tecnologías y los que
las comercializan. Estos vínculos en general son establecidos por los llamados corredores
de tecnología. En el sentido más amplio, estos profesionales u organizaciones son inter-
mediarios cuya función es encontrar soluciones técnicas para usuarios, hallar usuarios
para tecnologías nuevas y a veces apoyar la elaboración de paquetes tecnológicos. Los
corredores de tecnología pueden cumplir algunas o todas estas funciones y pueden ser
desde oficinas de transferencia tecnológica de universidades y organizaciones de inves-
tigación hasta entidades privadas, consultores de transferencia y licencias tecnológicas
individuales o CITE.
Los programas para capacitar a corredores y gerentes de tecnología individuales
podrían ser otra política pública que vale la pena considerar. Los gerentes de tecnología
crean vínculos entre centros de investigación y empresas y ayudan a estas últimas a admi-
nistrar proyectos de tecnología e innovación, mientras que los corredores de tecnología
se centran en la creación de tratos comerciales nuevos. Los dos necesitan una capacita-
ción gerencial y comercial fuerte además de un sólido entendimiento de la tecnología.
Los programas para corredores y gerentes de tecnología específicamente desarrollan las
siguientes capacidades: (i) gestión de carteras de proyectos de I&D en una organización/
empresa; (ii) el desarrollo de ideas empresariales y una visión estratégica sobre la base
de la identificación de tecnologías nuevas, y (iii) la creación de vínculos entre el sector
productivo, el sector financiero y el mundo científico-tecnológico.
Implementar programas de tipo consorcios. Estos programas apoyan el desarrollo
de proyectos presentados por un consorcio de empresas, bajo el liderazgo de una empresa
grande con un conjunto de empresas más pequeñas (PyME) del ramo con el fin de solu-
cionar problemas comunes del sector. Chile y México han implementado este tipo de
programas con bastante éxito, generando una transferencia de conocimiento importante a
las PyME.
Implementar un programa de Oficinas de Transferencia Tecnológica. Debido al
intercambio deficiente de conocimiento por parte de las universidades peruanas, el sector
productivo y la sociedad no pueden beneficiarse de las investigaciones realizadas por
la comunidad académica. La creación de Oficinas de Transferencia Tecnológica (OTT)
por las universidades ayuda a enfrentar este problema al actuar como intermediarias en
sistemas de innovación y al facilitar la transferencia del conocimiento generado por uni-
versidades y centros de investigación a la industria. Las OTT ofrecen soluciones técnicas
a las empresas. Además, ayudan a administrar los derechos de propiedad intelectual (PI)
generados por la universidad, incluyendo el análisis de inventos nuevos, el registro de
solicitudes de patentes, la protección y el mantenimiento de derechos de PI y la conce-
sión de licencias de PI. Algunas OTT también apoyan la creación de empresas a partir
de tecnologías nuevas. Pueden asistir a la comunidad académica con la gestión de la
propiedad intelectual y juegan un papel importante como articuladoras entre los genera-
dores de conocimiento y la comunidad empresarial, p. ej. con la provisión de servicios

de consultoría y la facilitación de soluciones tecnológicas para empresas. En el Perú, las
actividades de transferencia tecnológica en las universidades a lo largo del país deberían
ser coordinadas y los servicios compartidos para que la provisión de estos se haga con una
buena relación costo-eficiencia. Tendría sentido empezar a respaldar a un solo servicio
compartido por las pocas universidades peruanas activas en dar apoyo a conocimientos
productivos. Esto es sobre todo importante en vista de la pequeña cantidad de I&D reali-
zada y la demanda limitada de servicios de gestión de PI en el país.
Definir reglas claras sobre Derechos de Propiedad Intelectual (DPI). Es esencial
definir reglas transparentes e incentivos apropiados en cuanto a los beneficios derivados
de los DPI para alentar a los investigadores a comercializar sus ideas. Por ejemplo, la
Fundación Instituto Leloir, un centro de excelencia en Argentina, tradicionalmente ha
seguido políticas ad hoc a este respecto con beneficios mínimos para los investigadores,
lo que ha desalentado las actividades de transferencia tecnológica. Paralelamente al esta-
blecimiento de una OTT en el 2006, define reglas nuevas sobre PI que ofrecen incentivos
apropiados de acuerdo con buenas prácticas en los países de la OCDE. En México, la
Ley de Ciencia y Tecnología fue enmendada en el 2009 para facilitar la creación de OTT
por institutos de tecnología públicos y para permitir que los investigadores se beneficien
de la PI que ellos crean. Además, el gobierno de México ha formulado pautas de buenas
prácticas sobre DPI que pueden ser adoptadas voluntariamente por las universidades.
Apoyo para el desarrollo de habilidades. La expansión de las OTT requiere de una
profundización de las habilidades especializadas relacionadas con tecnología y la gestión
de PI. Por ejemplo, para este fin el gobierno de Argentina ha apoyado a universidades en
el desarrollo de programas de postgrado en gestión tecnológica: seis programas empeza-
ron a funcionar a mediados del 2010. En México, el Instituto Tecnológico de Monterrey
hace poco comenzó un programa de gestión tecnológica con la Universidad de Texas.
Cultivar el espíritu empresarial. Promover una cultura de innovación y un espíritu
empresarial en el Perú a través de los medios, premios, módulos universitarios y paquetes
de programas.
Iniciativas regionales para promover la innovación y la transferencia

de conocimiento
El Perú además podría beneficiarse de una cooperación regional para recopilar conoci-
mientos de afuera y divulgarlos a las industrias relevantes. Dado el reducido tamaño y
los desafíos que se superponen, quizá no tenga sentido duplicar esos esfuerzos a nivel
nacional (por las economías de escala). La cooperación regional puede fomentar la trans-
ferencia y la generación de conocimiento. Por el tamaño de su economía, el Perú no podrá
crear capacidad de investigación de clase mundial en muchos sectores (pero debería cen-
trarse en unos cuantos).
En vista de que en la mayoría de los casos es más eficiente para el Perú aprender de
experiencias internacionales y adoptar políticas, tecnologías y conocimientos de otros
países, en vez de desarrollar internamente cosas desde cero, se necesitan vínculos fuertes
con instituciones internacionales. Algunos ejemplos de instituciones internacionales
son los Consejos Nacionales de Ciencia y Tecnología (CONACYT) en México y Chile,
el Ministerio de Ciencia y Tecnología en Argentina, Colciencias en Colombia, y las

Academias Nacionales en Estados Unidos. Vínculos con este tipo de instituciones podrían
ayudar al Perú a aprender sobre políticas y programas que han tenido éxito en otras partes,
y pueden ser un punto de partida para establecer conexiones con expertos y centros de
investigación internacionales relacionados con grupos claves en el Perú.
La colaboración con otros países de América Latina y el Caribe (ALC) tiene sentido
para aprovechar economías de escala en iniciativas de I&D y transferencia tecnológica.
Una posibilidad sería establecer una organización regional con un mandato claro. Podría
empezar enfocándose en sectores con una alta relevancia para los diferentes países, como
la agroindustria, la minería, la biotecnología y las TIC. La organización sería una base
de conocimiento técnico que se recopila desde afuera y que se divulga a empresas en la
región. Otras funciones podrían ser colaboraciones con centros de conocimiento existen-
tes en la región y en otras partes, incluyendo el Instituto de Pesquisa Económica Apli-
cada (IPEA) y la Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (EMBRAPA) en Brasil,
el Instituto Tecnológico de Monterrey, el Instituto Leloir en Argentina, INCAE Business
School en Costa Rica, etc.
Un ejemplo sería el desarrollo de centros regionales en sectores transversales. Estos
centros podrían comenzar como núcleos para conocimiento técnico, la recopilación de
información de afuera y la divulgación a empresas en el país. Una vez más avanzados, los
centros podrían realizar estudios nuevos ellos mismos. Otra posibilidad de cooperación
regional podría ser un mecanismo regional de donaciones contrapartes abierto a empresas
y centros de investigación en América Latina.
Establecer un Programa de Fondos Contrapartes Sectoriales y pro PyME
Si se diseñan adecuadamente, los fondos sectoriales y los fondos pro PyME pueden faci-
litar tanto la transferencia como la generación de conocimiento. El Perú debería ver la
posibilidad de implementarlos en la forma de donaciones contrapartes.
Implementar un fondo pro PyME (como en Costa Rica, México o Chile pero mejo-
rado), que podría tener una ventana separada, con asignaciones competitivas, para finan-
ciar proyectos conjuntos entre empresas o grupos de empresas y universidades / centros
de investigación. Esto se debería complementar con la creación de una unidad de asisten-
cia técnica que ayude a las empresas a elaborar propuestas, orientándolas en cada paso
del proceso; se puede recurrir a centros de tecnología e investigación y corredores de
tecnología para ayudar a las PyME a elaborar propuestas. Estas entidades también pueden
contribuir a desarrollar vínculos entre PyME e investigadores para propuestas conjuntas.
Y los fondos deberían enfocarse explícitamente en la innovación para competitividad.
Las solicitudes de donaciones contrapartes deben requerir que las actividades propuestas
de I&D, innovación o transferencia tecnológica a ser financiadas tengan una aplicación
tangible.
Usar el canon como fuente de financiamiento para proyectos de innovación y cono-
cimiento en las regiones relevantes. Por ahora, parte del canon va a las universidades
regionales. El monto es bastante significativo, alrededor de US$350 millones. De ser
usado y focalizado adecuadamente, podría ser un instrumento poderoso. A pesar de des-
tinarse a las regiones respectivas, sería deseable administrar ese dinero a través de la
agencia ejecutora centralizada, dada su capacidad.

Promoción y asistencia para la generación de conocimiento
Aunque en países como el Perú el énfasis debería ponerse en la transferencia de conoci-

miento, también es esencial tener un programa (incluso pequeño) para apoyar y promover
la generación de conocimiento y la creación de empresas nuevas innovadoras y proyectos
innovadores en empresas existentes. En el entendido de que es frecuente que haya cierto
traslapo entre la transferencia y la generación de conocimiento, ese programa debería
considerar la inclusión de los siguientes elementos, siempre que se hayan diseñado de
acuerdo con buenas prácticas, lo que lamentablemente no es el caso en muchos contextos:
• Incubadoras y parques de tecnología.
• Capital semilla y capital de riesgo y una red de ángeles inversionistas.
• Programas de donaciones contrapartes para proyectos de inversión de I&D, enfo-
cados en la generación de conocimiento, y el premio de propuestas de consorcios
que involucran a empresas y universidades y centros de investigación. El programa
INCAGRO del Banco Mundial es un ejemplo de beneficios tributarios para inversio-
nes en I&D y de fondos concursables.
Las inversiones en innovación e I&D deberían ser impulsadas por inversionistas del
sector privado, porque suelen hacer una mejor valoración del riesgo y del retorno que el
gobierno. Dicho esto, el gobierno puede jugar un papel para catalizar esas inversiones.
Al dar apoyo a empresas nuevas, el Perú podría aprender de la experiencia de Chile
y México, países que tienen fondos de capital de riesgo auspiciados por el gobierno.
Un factor de éxito es la combinación de dinero público con dinero privado para asegu-
rar disciplina en la selección de inversiones. A fin de estimular un mercado para capital
semilla y de riesgo, el lado de la demanda tiene la misma importancia que el lado de la
oferta. En otras palabras, para que el capital de riesgo tenga éxito, se necesita una masa
crítica de empresas con planes de negocios viables que compitan para el financiamiento.
Un reclamo frecuente de los inversionistas en fases tempranas es que faltan proyectos
prometedores para ser financiados. Los programas gubernamentales pueden ayudar a las
empresas en la etapa de la preinversión a que lleguen al punto de atraer capital privado.
Esto se puede hacer con asistencia técnica, el financiamiento de estudios de prefactibi-
lidad, programas de donaciones contrapartes y otros mecanismos. Al diseñar posibles
intervenciones, es importante tomar en cuenta que el dinero fluye hacia el éxito, más que
crearlo. Por ende, a menudo es más importante crear un flujo de operaciones y el impulso
para el éxito que intervenir para proveer dinero si la demanda real es limitada.
Vínculos entre la oferta y la demanda de innovación
La limitada colaboración entre la industria y los centros de investigación en el Perú

implica que las empresas no se beneficien del conocimiento generado por la comunidad
académica. En varias economías avanzadas en la OCDE y en algunos países de ALC
(Chile, Argentina, Brasil), las universidades y las comunidades empresariales han suscrito
alianzas estratégicas para crear conocimiento, teniendo en mente una aplicación industrial
específica. Por el contrario, estas redes de I&D se encuentran en una fase incipiente
en América Latina. Los encargados de elaborar políticas en la región han empezado

a darse cuenta del valor de este tipo de alianzas y en la última década varios países
latinoamericanos han lanzado iniciativas públicas para alentarlas. Estos vínculos facilitan
el compartir costos, riesgos y recursos humanos entre los sectores público y privado.
También permiten la transferencia de conocimiento tácito a través de interacciones
personales, proyectos de investigación, redes y grupos, o de la movilidad entre los sectores
público y privado. En América Latina, unos cuantos países están empezando a probar los
beneficios de esas alianzas. En el 2004, Chile lanzó su primer programa de consorcios
para cerrar la brecha entre los centros de investigación públicos y el sector productivo.
México y Uruguay están lanzando iniciativas similares.
• Núcleos regionales para conocimiento técnico. Este programa apoyaría el desarrollo
de núcleos regionales para construir un conocimiento técnico sobre los problemas/
sectores específicos de cada región; estarían anclados en instituciones de conoci-
miento líderes.
• Programas de tipo consorcio. Estos programas apoyan iniciativas o proyectos pre-
sentados por un consorcio en el que hay empresas y también universidades o centros
de investigación (en parte aplicable en el FINCyT y FIDECOM).
• Apoyar el desarrollo de redes de conocimiento. Ya existen algunas iniciativas para inte-
grar y colaborar en la gestión y diseminación de conocimiento, pero son muy incipien-
tes y de escaso alcance. Cinco universidades en el Perú han creado la Red de Investiga-
ción, Desarrollo e Innovación - Red ID. También está la Red Internacional de Ciencia
y Tecnología (INTERCyT) para vincular a investigadores peruanos en el extranjero.
IV. Sistemas de calidad

La calidad muchas veces es el punto de entrada para la innovación y definitivamente para
tener acceso a los mercados de exportación. Un país con una fuerte vocación exportadora
como el Perú necesita contar con un sistema de calidad basado en buenas prácticas. Los
sistemas nacionales para medir y certificar la calidad de productos y para facilitar la
adopción y el uso de normas de calidad son críticos para el comercio, la innovación y la
competitividad. Los elementos que forman parte del sistema de calidad de un país son las
entidades públicas y privadas que tienen que establecer e implementar la normalización,
las inspecciones, las pruebas, las certificaciones de productos y sistemas, y la acredita-
ción. Estos servicios de los sistemas de calidad son necesarios para que haya constancia
de que los productos y los servicios cumplen los requisitos impuestos por las autoridades
o por el mercado. Los servicios brindados por las instituciones encargadas de los sistemas
de calidad ayudan a promover la competitividad del sector privado y facilitan las exporta-
ciones. Las deficiencias en estos sistemas también pueden ser barreras técnicas, un tema
que cada vez adquiere mayor importancia ya que los tratados de libre comercio firmados
por el Perú están eliminando las barreras formales. Además, la certificación de calidad
puede ser un paso hacia tecnologías nuevas y un punto de entrada para la innovación. Las
normas incorporan el tema tecnológico y pueden actuar como un canal para la transferen-
cia de tecnología para las empresas que las adopten.3
3
Para mayor información sobre la importancia del sistema de calidad, véase Guasch y otros 2007.

Gráfico 4
Certificaciones ISO 9001:2000 por cada mil millones de dólares
estadounidenses de valor agregado, 2006
Mauricio 155
Chile 55
Sri Lanka 51
Bolivia 43
Costa Rica 39
Panamá 28
El Salvador 22
Honduras 14
Perú 14
Guatemala 10
Fuentes: ISO 2007; y Banco Mundial, http://data.worldbank.org/, 2009.
Algunos elementos de la infraestructura de calidad del Perú funcionan relativamente

bien, pero con mayores mejoras se podría elevar la competitividad del país. Los sistemas
de calidad sobre todo son importantes para las PyME, que por lo general no cuentan con
recursos para probar y verificar la calidad de sus productos.
Los acuerdos comerciales recientes dan mayores oportunidades a países como el
Perú para vender sus productos en el mundo entero. Obviamente, los productos exporta-
dos tienen que satisfacer las expectativas de los consumidores. Y además es importante
que cumplan con los requisitos cada vez más estrictos de los mercados en materia legal,
de salud, de seguridad y medio ambiente. Los altos estándares de las naciones industriales
pueden ser un desafío para el Perú en ciertos sectores. De manera similar, los consumi-
dores internos están cada vez más conscientes de la importancia de la calidad, lo que
significa que las empresas peruanas tienen que competir con importaciones de muy buena
calidad para poder mantener su participación en el mercado local.
Las PyME solo pueden cumplir normas de calidad internacionales si es que a nivel
local tienen acceso a un sistema de calidad competente, integrado y reconocido. Algunas
características importantes son: el acceso a reglas técnicas y normas nacionales, regiona-
les e internacionales; la participación en grupos de trabajo internacionales relevantes; la
calibración internacionalmente reconocida de instrumentos de medición; pruebas reco-
nocidas a nivel internacional, y la certificación de productos y sistemas de gestión de
calidad. Además, los sistemas de gestión de calidad tienen que ser compartidos con las
PyME, sobre todo las que no tienen un vínculo directo con actividades o empresas multi-
nacionales. Como regla, estos servicios de enlace son provistos por un sistema de calidad
constituido a nivel nacional pero integrado a nivel internacional.
En general, el sistema de calidad peruano, sobre todo impulsado por INDECOPI,
sigue siendo relativamente subdesarrollado a pesar de que ha mejorando, con una capa-
cidad limitada para la emisión y el monitoreo de normas, para dar apoyo en calibración,
metrología y certificación de calidad y con un escaso reconocimiento de las instituciones

de acreditación. El resultado es que muy pocas empresas tienen la certificación de calidad
críticamente importante para ingresar a los mercados de exportación. Una prueba en este
sentido es el puntaje bastante bajo del Perú en la certificación de calidad ISO 9001:2000
frente a los países de comparación (véase el gráfico 4). Específicamente, el Perú solo
tenía 14 certificaciones ISO por cada mil millones de dólares estadounidenses de valor
agregado en el 2006, Guatemala apenas tenía 10, Honduras 14, El Salvador 22, pero Chile
tenía 55. Se observan tendencias similares para otros tipos de certificación de calidad y de
buenas prácticas.
V. Soluciones para sistemas de calidad

El Perú es consciente pero debe serlo aún más de la importancia de los sistemas de calidad
y tratar de fomentar el desarrollo de estos. Debería crear condiciones legales e institucio-
nales relevantes y poner a disposición los recursos necesarios para desarrollar sistemas
de calidad. El Perú además debería involucrar a sus instituciones nacionales en instancias
regionales e internacionales, como COPANT, ISO/IEC, SIM, BIPM, IAAC, ILAC/IAF.
También hay una gran brecha en materia de coordinación entre autoridades competentes
(SENASA, DIGESA, etc.), y la creación de sistemas de calidad a menudo crea conflictos
institucionales que a su vez generan incertidumbre entre los usuarios, que incrementan
los costos además de obstaculizar la actividad productiva y las exportaciones. También
se promueve el crecimiento de servicios informales que no tienen características como
la trazabilidad de las mediciones y la armonización de regulaciones y que producen una
duplicación ineficiente de las actividades de los sistemas de calidad.
Se tiene que prestar atención al desarrollo básico de todos los componentes de los
sistemas de calidad así como identificar elementos, por ejemplo para ver si ciertas indus-
trias tienen acceso a: (i) normas relevantes; (ii) organizaciones acreditadas que pueden
otorgar certificaciones de calidad; (iii) entidades que pueden calibrar equipos especializa-
dos, etc. Los sistemas de calidad individuales están altamente interrelacionados y pueden
ser provistos por una mezcla de instituciones públicas y privadas. La creciente competiti-
vidad requiere la disponibilidad y la aplicación de normas. La acreditación se basa en una
gestión sólida de la calidad y en mediciones confiables. Para la certificación de productos
se necesitan pruebas de laboratorio confiables. Por lo tanto, una de las metas de desarro-
llo claves debe ser un sistema de calidad básico que funcione adecuadamente, que sea
completo y relevante para los sectores con la mayor demanda. Es preferible contar con un
sistema básico pero completo que tener soluciones aisladas y altamente desarrolladas no
integradas y con un impacto económico limitado. Además, los sistemas se deben hacer a
medida de las necesidades de sectores específicos con la descentralización de servicios
hacia áreas con altas concentraciones de productores (Guasch et al 2007).
El cuadro 2 presenta las recomendaciones claves.
Es necesario enfrentar los desafíos sectoriales en materia de acreditación, medición,
regulaciones técnicas y normas, como son las preocupaciones fitosanitarias señaladas
antes. El trabajo sectorial requiere de coordinación y del diálogo con otros ministerios
relevantes. También se tiene que trabajar en aspectos transversales que están impidiendo
el funcionamiento del sistema de calidad nacional. A fin de desarrollar la capacidad
del sistema de calidad para satisfacer la demanda de servicios mejorados, debe haber

Cuadro 2
Recomendaciones para un Sistema de Calidad Integrado
Metrología • Diseñar e implementar la estructura para la trazabilidad de unidades

del Sistema Internacional identificando las necesidades y el rango de
medición para cada una de las principales unidades por instituto de
metrología. Sobre la base de demandas del mercado, también se tienen
que identificar necesidades de desarrollo de capacidad del personal,
requisitos de espacio y especificaciones para equipos de laboratorio.
• Relacionar el desarrollo de capacidad estrictamente con el desarrollo
de la capacidad de medición requerida (una vez identificada).
• Establecer un foro de calidad como una plataforma profesional
permanente; introducir y mantener ejercicios de intercomparación
continuos.
• Facilitar la coordinación/colaboración entre los diferentes institutos de
metrología nacionales en la región.
• Las instituciones líderes en capacidad de calibración y medición
deberían implementar un concepto acordado a nivel regional/
internacional de trazabilidad de unidades del Sistema Internacional, a
fin de obtener reconocimiento internacional por medio de la base de
datos de la Oficina Internacional de Pesos y Medidas.
• Establecer estructuras y procedimientos para la metrología legal,
incluyendo la coordinación de las responsabilidades técnicas e
institucionales requeridas.
Normalización • Armonizar la normalización regional y las regulaciones técnicas de
de regulaciones acuerdo con lo requerido para que se cumplan los requerimientos FTE
técnicas correspondientes o las “uniones aduaneras”.
• Apoyar a las autoridades competentes en temas de seguridad
alimentaria, protección al consumidor, salud, gestión medioambiental y
de los recursos naturales y seguridad.
• Desarrollar puntos de información y puntos focales para poner a
disposición del público información sobre las normas y las regulaciones
técnicas.
Pruebas • Apoyar la provisión de material de referencia para pruebas de aptitud a
nivel regional.
• Eliminar barreras logísticas y aduaneras para facilitar el envío de
materiales de referencia y de pruebas.
• Promover servicios competitivos para mercados nacionales y
mundiales.
• Crear incentivos y hacer cumplir la legislación existente sobre la base
de la coordinación gubernamental en los ámbitos de medio ambiente,
salud, protección al consumidor, seguridad y seguridad alimentaria.
Sistemas de gestión • Utilizar las normas ISO, CODEX, HACCP, GLOBALGAP, las normas
de calidad sobre Buenas Prácticas Manufactureras (GMP por sus siglas en
inglés), Producción Orgánica, Comercio Justo, Buenas Prácticas
Agrícolas (GAP por sus siglas en inglés) y otras normas y pautas como
referencias e introducir conceptos de calidad en los currículos de la
educación general y técnica.
Certificación/ • Apoyar el proceso de acreditación para instancias de evaluación de
Inspección la conformidad a nivel nacional, tanto para certificaciones voluntarias
como para inspecciones obligatorias.
Acreditación • Apoyar la implementación de actividades relativas a políticas
transfronterizas y de acreditación conjunta.
• Integrar a todas las instancias de acreditación en la región como
miembros plenos de la Cooperación Interamericana de Acreditación
(IAAC por sus siglas en inglés).
• Promover la implementación de un foro de acreditación regional.

financiamiento para actividades de capacitación y, en forma decreciente, personal
técnico adicional, sobre todo para el laboratorio de metrología. Incrementar el valor
y la utilidad de la agencia de acreditación requiere también de financiamiento para el
desarrollo de la capacidad (capacitación, equipos) necesaria para ampliar el alcance de
su trabajo de acreditación, entre otras cosas la de laboratorios clínicos. Además, debería
haber una plataforma de información del sistema de calidad nacional. Se debería incluir
la información disponible en línea, como las normas relevantes, listas de empresas
certificadas y laboratorios acreditados.
Las adquisiciones estatales pueden promover una “cultura de calidad”. Como agente
de adquisición clave, el Estado puede facilitar el desarrollo del mercado por medio de
leyes, regulaciones técnicas y la creación de incentivos para promover la demanda de
sistemas de calidad. Las convocatorias para licitaciones podrían basarse en normas nacio-
nales o se podría incluir el requisito previo de certificación de las empresas, productos y
laboratorios. Se tiene el ejemplo de Costa Rica, donde el Ministerio de Economía requiere
que todos los laboratorios que brindan servicios a entidades oficiales sean acreditados
bajo la norma ISO 17025 y por la instancia de acreditación nacional ECA.
A pesar de que se deberían destinar recursos a aquellas áreas en las que hay una clara
demanda del sector privado, también se podrían centrar esfuerzos en la estimulación de la
demanda y concienciación en el sector privado sobre los beneficios del uso de servicios
de calidad. A menudo, las empresas no son conscientes de la importancia y/o los bene-
ficios de que sus productos cumplan con normas de calidad, sobre todo si quieren llegar
a ser parte de cadenas de valor de exportación. Con seminarios y talleres focalizados es
posible generar conciencia sobre la importancia de la calidad. También se podrían consi-
derar donaciones contrapartes para financiar mejoras de calidad en las PyME.
VI. Integrar a las PyME en la cadena productiva

y de exportación y aumentar su productividad
En el Perú, las PyME son el principal empleador. Se estima que las PyME contribuyen
con el 30-50% del PBI y el 75-90% del empleo (2009). Las micro, pequeñas y medianas
empresas dominan el sector privado peruano, y como operan en industrias intensivas en
mano de obra, son proveedoras importantes de empleo. Diversos censos muestran que
más del 80% del empleo está concentrado en empresas con menos de veinte empleados.
Aun así, la mayoría de las PyME operan en un nivel muy por debajo de la frontera de
posibilidades nacionales en cuanto a productividad y no son parte de la cadena de valor
y de exportación (Escribano y Guasch 2004). Al mejorar su productividad y su acceso al
conocimiento existente, a tecnologías nuevas y a información sobre mercados, podrían
ampliar su participación en mercados locales, regionales y mundiales, además de obte-
nerse beneficios positivos fuertes a lo largo de la economía, incluyendo la reducción de
la pobreza y la desigualdad.
Las PyME en el Perú enfrentan varios desafíos. Son menos productivas y tienen
menos capacidad para competir en los mercados externos en comparación con las empre-
sas más grandes. Generalmente, ellas solas no logran economías de escala y muchas
veces les falta trabajo en red con empresas más grandes, corredores y otros actores para
llegar con eficiencia a mercados nuevos.

Las mejoras en el desempeño de las PyME (productividad) y en su participación en
mercados locales y mundiales podrían tener impactos positivos y enormes en toda la eco-
nomía y podrían mejorar significativamente los indicadores sobre desigualdad y pobreza.
Por ejemplo, las medidas para incrementar la productividad, bajar los costos logísticos,
facilitar y promover el acceso a conocimientos existentes y tecnologías nuevas y para
integrar a las PyME en cadenas de valor, pueden generar empleo, mejorar el ingreso y
reducir la desigualdad y la pobreza. En consecuencia, es crítico integrar las PyME en
la cadena de valor y de exportación. El Perú parece comprometido con el crecimiento
inclusivo de base amplia fundamentado en una mayor productividad, más inversiones y
un gasto social más alto para los más pobres (Banco Mundial 2009).
VII. Soluciones para integrar a las PyME en la cadena

productiva y de exportación
Para integrar a las PyME en la cadena de valor agregado y de exportación, el Perú debería
implementar los siguientes programas:
• Centros de Transferencia de Conocimiento y Tecnología. Estos centros se han des-

crito antes en el contexto de la transferencia de conocimiento, pero obviamente jue-
gan un papel clave para integrar a las PyME en la cadena de producción y exporta-
ción. Para que sean efectivos, deben tener una buena focalización geográfica (apoyo
in situ) y temática (por producto). Estos centros han demostrado ser efectivos en
varios países, por ejemplo en España (el pionero). El rango de servicios que ofrecen
se basa en las necesidades específicas de los productores y evolucionan junto con el
sector. Son centros público-privados administrados por el sector privado pero con
capital semilla inicial de los gobiernos. Los costos de operación se cubren con las
tarifas cobradas a los usuarios.
• Programas de articulación para capacitar a articuladores, quienes a su vez identi-
fiquen posibles productos y productores e intermediarios y que transfieran conoci-
mientos críticos sobre producción y el cumplimiento de normas. Son críticos para
la integración. Estos programas aportan escala, un enfoque de calidad y vínculos (y
muchas veces financiamiento) entre productores. Pueden tener un impacto extraordi-
nario en las micro, pequeñas y medianas empresas. Ya ha habido algunas iniciativas
de este tipo en el Perú, pero no de manera suficientemente organizada como para
alcanzar el gran impacto que podrían.
• Corredores de conocimiento. Estos programas capacitan a individuos para que apo-
yen a grupos específicos con información sobre los mejores servicios productivos y
para asegurar beneficios para la productividad.
• Programa de consorcios. A fin de vincular a las PyME con empresas más grandes en
el sector y trabajar en problemas comunes, facilitar la transferencia de conocimiento
y ofrecer soluciones.
• Programas de proveedores. Para suministrar información sobre los requisitos que
deben cumplir las PyME para que puedan llegar a ser proveedores de empresas gran-
des. Estos programas incluyen capacitaciones para satisfacer estos requisitos y normas.

• Programas a la inversa. En estos programas, el gobierno crea un sitio web (portal)
donde las empresas grandes dan información sobre lo que requieren de las PyME
para que sean consideradas proveedoras. Esto facilita la integración y —para las
PyME que cumplen los requisitos— la provisión de crédito por instituciones finan-
cieras (México ha implementado un programa de este tipo con bastante éxito a través
de Nacional Financiera - NAFIN).
• Internacionalización de las PyME. Es un programa para facilitar la internacionaliza-
ción/exportación de las PyME mediante el fortalecimiento institucional (un ejemplo es
el programa Al-Invest IV de la Unión Europea, que en el Perú es implementado a través
de la Cámara de Comercio de Lima, la Cámara Nacional de Comercio y la Sociedad
Nacional de Industrias). Puede incluir apoyo para las PyME que adopten sistemas ERP,
software de gestión de la relación con los clientes, inteligencia de negocios, entre otros.
• Programa Exporta Fácil. Este programa permitirá exportaciones por correo fáciles
y amigables; elimina gran parte de los problemas logísticos y se centra en micro y
pequeñas empresas. Este tipo de programas han tenido éxito en otros países (como
Brasil) para que las micro y pequeñas empresas reciban los beneficios de la apertura
comercial. Permite exportaciones por correo de cualquier parte del país; evita todos
los costos de intermediación y logísticos, incluyendo el de agentes aduaneros. Solo
se tiene que llenar un formulario de una página en internet. El programa puede ser
mejorado ampliando el número de oficinas de SERPOST en las regiones, incremen-
tando el valor límite a US$10 000, fortaleciendo los componentes de seguro y de
financiamiento, digitalizando los certificados de origen (algunas regiones no emiten
certificados de origen) y desarrollando el mercadeo y la información, en vista de que
el programa todavía no se conoce muy bien en el país. Además, se podría implemen-
tar un portal web para Exporta Fácil e-Comercio.
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Equidad e
inclusión
160 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusión
9. Más allá del crecimiento:
abordar los cuellos de botella
del mercado laboral
Lars Christian Moller1
Resumen
Los resultados en lo que atañe al mercado laboral en el Perú han mejorado considera-
blemente en la última década, sobre todo a consecuencia del auge económico de los años
2002-08. El crecimiento económico ha sido lo suficientemente rápido e intensivo en mano
de obra para poder absorber plenamente las cohortes adicionales de trabajadores nue-
vos, sobre todo mujeres, justo cuando la presión demográfica a largo plazo llegaba a un
punto máximo. Además, en el mercado laboral había un importante grado de resistencia
a la crisis económica mundial a pesar de la ausencia de intervenciones específicas en la
política del mercado laboral para mitigarla. No obstante, el auge económico no enfrentó
los cuellos de botella del mercado laboral peruano, incluyendo la informalidad, la baja
productividad del trabajo y el modesto crecimiento de los salarios reales. Para enfrentar
estos desafíos, la administración entrante tendría que revisar las estructuras de incenti-
vos incluidas en la regulación del mercado laboral y las políticas de protección social.
Mientras que estas políticas tienen un impacto positivo en el bienestar de sus beneficia-
rios directos, al mismo tiempo tienden a prevenir la creación de empleos bien pagados y
muy productivos en el sector formal. Asimismo, se requieren esfuerzos adicionales para
mejorar el capital humano de los trabajadores mediante una escolarización y capacita-
ción de alta calidad.
I. Introducción
El desempeño económico del Perú entre el 2002 y el 2008 ha sido extraordinario. Desde
cualquier perspectiva, durante ese período los avances del país en materia de desarro-
llo fueron excepcionales. Mejoró considerablemente la gestión macroeconómica, lo que
quedó claro de la inflación baja estable y el equilibrio de las finanzas públicas. El cre-
cimiento del producto bruto interno (PBI) per cápita fue lo suficientemente alto como
para asegurar una convergencia sostenida con las economías ricas, una excepción en la
1
Esta nota se basa en un estudio recientemente concluido sobre el mercado laboral peruano (Banco Mundial
2010a), que es la referencia clave para los datos y los resultados presentados aquí, salvo especificación en
contrario. El autor agradece a Juan José Díaz (GRADE) por su generosidad en compartir los datos del 2009.
Nota 9. Más allá del crecimiento: abordar los cuellos de botella del mercado laboral 161
historia económica moderna del Perú. El proceso de crecimiento cada vez se basó más
en diferentes sectores económicos, además de haber un incremento en la productividad
laboral y la productividad total de los factores. Hubo un fuerte crecimiento del empleo y
bajaron el desempleo y el subempleo. Otro factor importante fue la reducción sustancial
de la pobreza del ingreso.
A pesar de que el Perú ha logrado bastante y que los peruanos tienen mucho de qué
enorgullecerse, es importante aclarar cuáles problemas fueron superados por el auge eco-
nómico y cuáles no. En el contexto del mercado laboral, se tiene que subrayar el hecho
de que el auge absorbió por completo la fuerza laboral que venía creciendo rápidamente.
En otras palabras, toda la gente nueva en el mercado laboral tenía acceso a un empleo
remunerado en vez de ser parte del grupo de los desempleados. ¿Pero qué tipo de trabajos
fueron creados en este período? ¿Eran trabajos de buena calidad? La evidencia disponi-
ble sugiere que ese no fue necesariamente el caso. Solamente uno de cada tres empleos
nuevos se creó en el sector formal. El 38% de los trabajadores nuevos estaban empleados
como trabajadores por cuenta propia urbanos e informales. La productividad laboral de
este segmento es de aproximadamente un tercio del promedio nacional, con una ten-
dencia hacia abajo. La reasignación intersectorial de los trabajadores, un medio potente
para mejorar la productividad laboral, estaba limitada. De hecho, hoy en día la estructura
laboral no ha cambiado casi nada frente a la situación de hace una década, y el potencial
de mayores aumentos en la productividad a través de la reasignación intersectorial apenas
se ha explotado. Los salarios reales han crecido a un ritmo sano en los últimos cinco años,
pero solo recientemente han alcanzado los niveles de 1997. En resumen, el crecimiento
económico solo no es suficiente para crear empleos de alta calidad. En esta nota se discu-
ten algunas políticas que podrían ayudar a enfrentar este desafío.
La sección II de la nota examina la evolución de los resultados claves en el mercado
laboral en el período 1997-2009; su finalidad es mostrar cómo el mercado laboral ha cam-
biado en estos trece años y cómo, en varios aspectos importantes, no ha cambiado. A su
vez, esto lleva a la identificación de los principales cuellos de botella en el mercado laboral,
que se presentan en la sección III. La sección IV identifica las intervenciones en materia de
políticas para enfrentar estos desafíos. Finalmente, la sección V presenta las conclusiones.
II. Contexto2
Para entender mejor los desafíos en el mercado laboral del Perú hoy en día, es útil con-
siderar las evoluciones ocurridas en la última década. En este período, la economía pasó
por un fracaso (1997-2002), un auge (2002-08) y más recientemente por una recesión
seria seguida de una recuperación rápida (2009-10). A pesar de que en el mercado laboral
peruano ha habido mejoras notables en los últimos trece años —de acuerdo con los cambios
en el ciclo económico—, hay algunas debilidades estructurales claves que se mantienen.
En 1997 el mercado laboral peruano se caracterizó por un alto grado de informalidad
y la concentración del empleo en sectores de baja productividad. La economía empleó
2
Las estadísticas que se presentan aquí se basan en la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO), 4.º trimes-
tre, 1997-2009, salvo indicación en contrario.

a 10,6 millones de trabajadores de una fuerza laboral total de 11,3 millones. El subem-
pleo por horas afectaba a 1,7 millones de trabajadores o el 15% de la fuerza laboral. El
desempleo abierto era relativamente bajo y afectaba a 0,6 millón (5,6%) en vista de que,
por no tener un mecanismo para los desempleados, eran pocos los peruanos que podían
darse el lujo de no tener trabajo. La tasa de empleo de los hombres (79%) era más alta
que la de las mujeres (56%). Tres de cada cuatro empleos en el Perú eran informales, un
alto porcentaje incluso comparado con cifras regionales.3 A pesar de que un segmento
pequeño de los trabajadores (más o menos uno de cada cinco) estaba ocupado en sectores
con una productividad laboral relativamente alta, como los sectores manufacturero, de
construcción u otros servicios, más de la mitad de todos los trabajadores estaban concen-
trados en la agricultura o el comercio, con los niveles más bajos de productividad laboral.
Entre 1997 y 2002, al disminuir considerablemente el crecimiento económico, la
mayoría de los indicadores sobre el mercado laboral se deterioraron. Debido a la presión
demográfica, la oferta potencial de mano de obra creció rápidamente en este período
cuando la población en edad de trabajar aumentó en 2,8 millones de personas a 18,6
millones. La débil actividad económica (el crecimiento anual del PBI alcanzaba un pro-
medio de 1,7%) desalentó a mucha gente, sobre todo hombres, a buscar activamente un
trabajo, así que la fuerza laboral solo aumentó en 1,5 millones. Mientras que la demanda
de trabajadores era suficiente para absorber prácticamente a todos los miembros adiciona-
les de la fuerza laboral (el desempleo aumentó en apenas 70 000), la calidad del empleo se
fue deteriorando. La informalidad continuó en niveles obstinadamente altos de alrededor
de un 75% del empleo. Dos tercios de todos los empleos nuevos fueron generados en el
sector agrícola y esto, en parte, contribuyó a una disminución en la productividad laboral
agregada (el valor agregado por trabajador) de un 0,5% por año en 1997-2002. La dismi-
nución en el ingreso real mensual seguía un ritmo aún más acelerado de un 2,1% por año.
El ingreso laboral más bajo, a su vez, explica en parte el incremento de la pobreza entre
los hogares de un 43% a un 54% entre 1997 y 2002.
La situación del mercado laboral dio un giro importante con el auge económico en
el período 2002-08. A pesar de la desaceleración gradual en la tasa de crecimiento de la
población en edad de trabajar, 2,7 millones adicionales de trabajadores potenciales ingre-
saron en la economía en este período. Gracias a las condiciones económicas mejoradas,
más peruanos, sobre todo mujeres, se unieron a la fuerza laboral, que aumentó con 3,0
millones de trabajadores. Lo impresionante es que el crecimiento económico era suficien-
temente alto (7,0% por año, en promedio) e intensivo en mano de obra para absorber a
todos estos trabajadores adicionales. El empleo total aumentó en 3,1 millones de personas
(dos veces la cantidad de 1997-2002) y el crecimiento de los empleos estaba distribuido
entre una amplia gama de sectores.
El empleo de trabajadores nuevos durante el auge fue facilitado por una alta movilidad
laboral regional. Más de un 6% de la población peruana migró de un departamento a
otro entre el 2002 y el 2007. Según comparaciones internacionales, se trataba del tercer
nivel más alto de migración interna en América Latina en este período. La perspectiva
de mejores oportunidades laborales fue uno de los principales factores subyacentes de la
3
Los trabajadores formales son trabajadores asalariados en el sector privado en empresas con diez o más
trabajadores, todos los trabajadores del sector público, y los trabajadores independientes con una educa-
ción superior completa.
migración interna, de acuerdo con resultados econométricos: un aumento del 1% en la tasa
de ocupación en el destino fue asociado con un incremento del 20% en la probabilidad de
migrar (Banco Mundial 2010a).
La calidad del empleo y de la situación de pobreza también han mejorado durante el
período del auge. La informalidad bajó del 76% al 71% entre el 2002 y el 2007. El ingreso
mensual real aumentó en un 0,9% por año. Esto, combinado con el tamaño reducido de
las familias y la mayor cantidad de trabajadores por familia, contribuyó a una reducción
marcada de la pobreza de un 54% a un 35% en el período 2002-08.
El mercado laboral mostró un dinamismo especial en la segunda parte del período
de auge, cuando el crecimiento económico se aceleró y la base del crecimiento se fue
ampliando. Las etapas posteriores de la época del auge se caracterizaron por una acelera-
ción de las tasas de crecimiento económico y la amplia participación de todos los sectores
económicos, sobre todo los sectores manufacturero y de “otros servicios”, mientras que
fue bajando la contribución de la minería. Esto tuvo un impacto importante en el mer-
cado laboral. El ingreso real, por ejemplo, aumentó de una tasa anual promedio del 5,0%
entre el 2005 y el 2008, comparado con una disminución anual del 1,7% al principio del
auge (2002-05). De manera similar, aumentó la productividad laboral (el valor agregado
por trabajador a tiempo completo) en un 4,2% en los años 2005-08, frente a un creci-
miento del 1,0% durante los años 2002-05. La productividad laboral más alta a lo largo
del período del auge (2002-08) estaba vinculada al desempeño del sector de los servicios,
el cual explica dos tercios del crecimiento del valor agregado por trabajador a tiempo
completo, y que representaba el 60% del empleo.
La crisis económica mundial causó un perjuicio temporal al mercado laboral peruano,
pero se vió una recuperación atrazada. Los datos de alta frecuencia del Perú urbano y de
Lima Metropolitana muestran la dinámica de la crisis y la recuperación en el mercado
laboral. Después de un período de seis años (desde mediados del 2002 hasta mediados
del 2008) en que el empleo urbano creció constantemente del cero al 10%, en un lapso de
apenas quince meses colapsó a un 0% (véase el gráfico 1). Los empleos en los sectores
Gráfico 1
Crecimiento del PBI y crecimiento del empleo urbano
20%
15%
PBI
10% PBI
5%
0%
Empleo urbano
-5%
-10%
10/1998
02/1999
06/1999
10/1999
02/2000
06/2000
10/2000
02/2001
06/2001
10/2001
02/2002
06/2002
10/2002
02/2003
06/2003
10/2003
02/2004
06/2004
10/2004
02/2005
06/2005
10/2005
02/2006
06/2006
10/2006
02/2007
06/2007
10/2007
02/2008
06/2008
10/2008
02/2009
06/2009
10/2009
02/2010
Fuente: INEI.

Cuadro 1
Indicadores claves sobre el mercado laboral en el Perú
(1997-2009)
Población, fuerza laboral y (1000 personas) (Tasas de crecimiento anual promedio)

empleo 1997 2002 2007 2008 2009 1997-2002 2002-08 1997-2008 1997-2009
Población 24 847 26 882 28 809 29 181 29 547 1,6 1,4 1,5 1,5
Población en edad de trabajar
15 866 18 611 20 947 21 343 22 081 3,2 2,3 2,7 2,8
(14 años o más)
Fuerza laboral 11 250 12 760 15 192 15 752 16 367 2,5 3,6 3,1 3,2
Empleo 10 618 12 055 14 594 15 172 15 817 2,6 3,9 3,3 3,4
Empleo urbano 6879 7578 9359 9725 10 123 2,0 4,2 3,2 3,3
(1000 personas) (Porcentaje de empleo)
Empleo formal 1997 2002 2007 2008 2009 1997 2002 2008 2009
Definición productiva 2547 3009 4208 4130 4524 24,0 25,0 27,2 28,6
Definición productiva y legal
648* 952 1780 1745 … 6,1 7,9 11,5 …
(solo urbano)
(1000 personas) (Porcentaje de la fuerza laboral)
Subempleo y desempleo 1997 2002 2007 2008 2009 1997 2002 2008 2009
Desempleados 633 705 598 580 550 5,6 5,5 3,7 3,4
Subempleados por horas 1709 1104 1512 1383 1367 15,2 8,7 8,8 8,4
Subempleados por ingreso 4672 6308 5682 5838 5642 41,5 49,4 37,1 34,5
Empleados adecuadamente 4159 4586 7271 7866 8701 37,0 35,9 49,9 53,2
(Porcentaje población en edad de trabajar) (Cambio en puntos porcentuales)
Participación masculina y
femenina 1997 2002 2007 2008 2009 1997-2002 2002-07 1997-2008 1997-2009
Tasas de participación en la
83,0 79,4 82,4 82,2 82,9 -3,6 3,0 -0,7 0,0
fuerza laboral, varones
Tasas de participación en la
59,9 58,4 63,2 65,9 65,9 -1,5 4,8 6,0 6,1
fuerza laboral, mujeres
Tasa de empleo, varones 79,0 75,2 79,5 79,5 80,2 -3,8 4,3 0,5 1,2
Tasa de empleo, mujeres 55,8 55,0 60,4 63,2 63,6 -0,8 5,4 7,3 7,8
Cuadro 1 (continuación)
(Promedios centrados de tres años)

Ingreso real mensual (Tasas de crecimiento anual promedio)
(1997-99) (2001-03) (2004-06) (2006-08) (2007-09)
(imputado)
(2006 nuevos soles de Lima) 1998 2002 2005 2007 2008 1998-2002 2002-2005 2005-07 1998-2007
Todos los trabajadores 774 710 674 741 784 -2,1 -1,7 4,8 -0,5
Trabajadores formales 1286 1216 1081 1168 1232 -1,4 -3,9 4,0 -1,1
Trabajadores informales 566 500 488 536 561 -3,1 -0,8 4,8 -0,6
Primaria o menos 428 384 371 410 444 -2,6 -1,2 5,2 -0,5
Secundaria 705 639 634 653 689 -2,4 -0,3 1,5 -0,9
Superior, no universitaria 970 892 865 925 960 -2,1 -1,0 3,5 -0,5
Superior, universitaria 1827 1790 1462 1640 1676 -0,5 -6,5 5,9 -1,2
Productividad de la mano
(Índice 2002=100) (Tasas de crecimiento anual promedio)
de obra
(Tasas de crecimiento anual
1997 2002 2007 2008 2009 1997-2002 2002-2005 2005-08 1997-2009
promedio)

Todos los trabajadores 102,6 100,0 112,6 118,6 114,9 -0,5 1,0 4,2 1,0
Trabajadores a tiempo
104,5 100,0 120,3 … … -0,9 0,3 … …
completo
(Cambio en puntos porcentuales)
Puntos del memorando 1997 2002 2007 2008 2009 1997-2002 2002-08 1997-2008 1997-2009
Tasa de pobreza (participación
42,7 54,3 39,9 34,9 35,0 11,6 -19,4 -7,8 -7,7
de la población)
Tasa de fertilidad (nacimientos
3,1 2,7 2,5 2,4 2,4 -0,4 -0,3 -0,7 -0,7
vivos por mujer)
PBI real (miles de nuevos soles
117 294 127 407 174 329 191 479 192 994 1,7 7,0 5,0 4,2
a precios constantes de 1994)
Nota: datos del 2002 representativos a nivel nacional.

Fuentes: Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), ENAHO; Oficina de Censos de Estados Unidos; Banco Central de Reserva del Perú.
manufacturero, minero y de transporte se hicieron trizas a tasas elevadas, mientras que hubo
una desaceleración importante en los sectores de los servicios y el comercio. En este mismo
período, el crecimiento del ingreso real en Lima bajó de un 7,9% en el segundo trimestre
del 2008 a un 2,9% en el segundo trimestre del 2009. A fines del 2009 el crecimiento del
empleo urbano llegó a un punto de inflexión de alrededor de un 0% y creció a un 4,0%
moderado hasta mediados del 2010, todavía debajo de los niveles alcanzados antes de la
crisis. Lo interesante es que el ingreso real en Lima aumentó significativamente en los
últimos dos trimestres del 2009 (un aumento de un 9,4% y un 6,3%, respectivamente), lo
que en parte se explica por la decreciente inflación, aunque los datos más recientes (segundo
trimestre del 2010) señalan una tasa de crecimiento de cerca del 0%.
En general, el impacto de la crisis mundial en el mercado laboral peruano ha sido rela-
tivamente modesto, a pesar de la ausencia de intervenciones en este. De acuerdo con datos
anuales representativos del país, el desempleo ha bajado y la calidad del empleo ha mejo-
rado. Este resultado benigno es similar al de otros países latinoamericanos, pero contrario
a la experiencia de anteriores episodios de crisis y la de otros países de ingreso medio.4 La
resistencia del mercado laboral se destaca por la ausencia de intervenciones mediante polí-
ticas específicas además del paquete de estímulos fiscales, que promovió obras públicas. La
tasa de desempleo bajó gradualmente del 3,7% al 3,4% entre el 2007 y el 2009. El ingreso
mensual real aumentó en un 5,0% en el 2009, acorde con la tendencia similar de los años
del auge dinámico (2005-08). Por ende, los salarios no fueron un canal importante de ajuste
en el Perú, en parte debido a la disminución de la inflación. Esta tendencia fue similar en
la región de América Latina y el Caribe, pero contraria a la experiencia de los países de
ingreso medio, donde el crecimiento más bajo del salario real contribuyó a tres cuartas
partes del ajuste en el mercado laboral. Mientras tanto, la proporción de trabajadores en
el sector informal ha seguido en niveles similares que en el 2007, en un 71%. Finalmente,
la productividad laboral (el valor agregado por trabajador) bajó fuertemente (3,1%) en el
2009, lo que refleja la disminución del crecimiento de la producción total combinado con
un crecimiento constante del empleo. Los últimos resultados son contrarios a la experiencia
de crisis de algunos países desarrollados, como Estados Unidos de América, donde la pro-
ducción por trabajador aumentó ya que una reducción del factor mano de obra (que generó
un desempleo más alto) fue superior a la disminución de la producción.
En el año 2009, la economía y el mercado laboral del Perú son considerablemente
mayores que en 1997, las mujeres participan más activamente y ha disminuido el subempleo.
La mayor parte de estos avances se deben al buen desempeño durante el auge en los años
2002-08. Comparado con 1997, el PBI real es un 65% más alto y la economía emplea a
un 50% más de trabajadores. Hasta el 2009, la economía empleaba a 15,8 millones de
trabajadores de una fuerza laboral de 16,4 millones y una población en edad de trabajar de
22,1 millones. La absorción plena de las cohortes adicionales de trabajadores nuevos, sobre
todo mujeres, era un logro importante debido a que la presión demográfica a largo plazo
llegó a su punto máximo en esta década. La participación de la fuerza laboral femenina
en el Perú es la más alta en la región de América Latina y el Caribe (ALC), y vale la pena
subrayar el incremento de la tasa de empleo femenino del 56% al 64% entre 1997 y el 2009,
4
Para un resumen global y regional del impacto de la crisis económica mundial en los mercados laborales,
véase Khanna, Newhouse y Paci 2010 y Banco Mundial 2010b.
a pesar de que sigue más baja que la de los hombres (80%). La disminución de las horas de
subempleo del 15% al 8% también es una buena noticia. Estas evoluciones reflejan que el
país está aprovechando mejor sus recursos productivos.
A pesar del notable auge económico y su resistencia a la crisis, el mercado laboral
peruano sigue enfrentando una serie de cuellos de botella estructurales importantes. Los
principales son: el alto grado de informalidad, la baja productividad laboral y el modesto
crecimiento del ingreso real. El bajo nivel de productividad laboral está relacionado con
los avances limitados en el cambio de la estructura del empleo y con el alto grado de
informalidad. Los salarios reales, a su vez, se han quedado atrás frente al crecimiento de
la productividad laboral y han crecido más lentamente que en otros países. Estos desafíos
se discuten en la siguiente sección.
III. Desafíos
El Perú tiene una de las tasas más bajas de productividad laboral entre las principales eco-
nomías latinoamericanas de ingreso medio alto. A pesar de que la productividad laboral en
el Perú excedió el promedio de este grupo de comparación en los años 1995-2009 (1,4%
frente a 1,0%), se sigue quedando detrás de sus pares regionales. El PBI por trabajador
empleado en el Perú es menor que en Argentina, México, Chile, Venezuela, Uruguay y
Colombia, y solo mayor que en Brasil.5 Un análisis de descomposición muestra que las
reasignaciones de trabajo de los sectores de baja a alta productividad son una fuente impor-
tante del crecimiento de la productividad laboral en el Perú. Pero este tipo de cambios han
sido relativamente modestos en la década. Hasta el año 2008, el 51,2% de todos los empleos
peruanos seguían concentrados en sectores de baja productividad, incluyendo agricultura y
comercio, frente a un 52,7% en 1997 (véase el gráfico 2). El sector agrícola solo empleó a
más del 30% de todos los trabajadores a tiempo completo, frente a alrededor de un 20% en
la región latinoamericana, lo cual implica que existe un potencial sustancial de productivi-
dad no aprovechada a través de mayores cambios intersectoriales.
Gráfico 2
Productividad laboral y empleo por sector
(a) 1997 (b) 2007

30 30
electricidad/agua electricidad/agua
Productividad intermediación financiera intermediación financiera
25 laboral 25 minería
minería, seguros seguros
transporte & transporte &
20 comunicaciones 20 comunicaciones
manufactura manufactura
construcción construcción
15 pesca 15 pesca
10 10
5 otros servicios 5 comercio otros servicios

comercio
agricultura agricultura
0 0
20 40 60 80 100 20 40 60 80 100
Nota: la productividad laboral se mide en soles constantes de 1994.

Fuentes: Banco Mundial (2010a) con base de datos de INEI.
5
Fuente: The Conference Board Total Economy Database, septiembre del 2010.

Después de una de las épocas de crecimiento más impresionantes en la historia del
Perú, también es importante notar que 11,3 millones de los 15,8 millones de empleos en
el Perú siguen siendo informales. Hasta el año 2009, el porcentaje de empleos informales
alcanzaba el 71%, solo un poco menos que el 76% observado en 1997, como se puede
ver en el gráfico 3. Esto pone de relieve que la alta informalidad es un desafío estructural
que no puede ser abordado tan solo por medio del crecimiento económico. Casi tres
cuartas partes del autoempleo en el Perú es empleo voluntario (Banco Mundial 2007b).
Por otra parte, muchos trabajadores son informales contra su voluntad y no pueden
encontrar un empleo remunerado en el sector formal.6 La informalidad voluntaria refleja
una situación en la que cada trabajador decide racionalmente seguir siendo informal
porque considera que el beneficio neto de formalizarse es negativo. Sin embargo, la
racionalidad individual a veces puede generar resultados socialmente indeseables,
sobre todo en la medida en que tiende a promover una asignación laboral concentrada
en actividades de baja productividad con perspectivas limitadas respecto a un mayor
crecimiento empresarial.
Gráfico 3
Informalidad y crecimiento económico
100 18
90 Trabajadores 16
Empleo Formal e Informal (%)
formales
80 14
Crecimiento PBI (%)

70 12
60 Trabajadores 10
50 informales 8
40 Crecimiento PBI 6
(eje derecho)
30 4
20 2
10 0
0 -2
97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09
Fuente: INEI, ENAHO, 4.º trimestre.
Aunque la alta informalidad se asocia con una baja productividad laboral en el

Perú, esto no es necesariamente una consecuencia directa de la informalidad en sí, sino
que podría ser un resultado de otros factores, como los bajos niveles de capital humano.
Entonces, no resulta claro que la ‘formalización’ automáticamente mejoraría la producti-
vidad laboral. El sector informal también juega un papel importante como red de seguri-
dad social al absorber la fuerza laboral que no puede ser empleada formalmente, como se
ha visto en la crisis del 2008 (cuando la informalidad se incrementó temporalmente en un
1,5%), y en la reducción de la pobreza en la década.
6
Para una discusión general sobre las causas subyacentes de la informalidad en la región de ALC, véase
Banco Mundial 2007b.
La productividad laboral entre los trabajadores por cuenta propia informales y urba-
nos es de menos de un tercio del promedio nacional, y está bajando. Este segmento de los
trabajadores por cuenta propia representa más del 40% del empleo informal en el Perú.
El valor agregado por trabajador por cuenta propia a tiempo completo en este grupo bajó
un 0,7% por año entre el 2002 y el 2007, justo cuando la productividad laboral agregada
aumentó un 3,8% por año. El crecimiento del empleo en este grupo de trabajadores era
más que el doble comparado con el mercado laboral en su conjunto, mientras que el
crecimiento del valor agregado de los trabajadores por cuenta propia informales era com-
parable al crecimiento del valor agregado. De hecho, este segmento absorbió al 38% de
todos los trabajadores nuevos en los años 2002-07, lo cual pone de relieve que no todo el
crecimiento del empleo era de buena calidad durante el auge. Las mayores mejoras en la
productividad laboral agregada en el Perú dependen en parte de la reasignación exitosa
de estos trabajadores hacia actividades del sector formal, donde se tiende a tener una
productividad laboral más alta, pero también de la eliminación de los obstáculos para el
crecimiento de la productividad micro empresarial.
El desafío del Perú no consiste en generar suficientes empleos, sino en mejorar la
calidad de los trabajos creados. Para absorber las cohortes futuras de trabajadores nuevos,
la economía tiene que generar alrededor de 300 000 empleos por año en las siguientes
dos décadas. A pesar de que esta meta es factible comparando con el desempeño pasado,
el desafío consiste en generar empleos con una buena remuneración y una alta produc-
tividad. Las extrapolaciones hacia delante sugieren que, si no cambian las políticas, la
mayoría de los empleos nuevos se generarán en el sector informal (210 000 de los 300
000 por año), incluyendo el segmento de los trabajadores por cuenta propia informales
urbanos con una baja productividad (véase el gráfico 4).
Gráfico 4
Requisitos de empleo proyectados para mantener una tasa de desempleo sin
cambios (2000-2050)
35 000
Población en
30 000 edad de trabajar
Miles de Personas
25 000 Fuerza laboral
20 000 Empleo
Empleo informal
15 000 requerido
10 000
5 000 Empleo formal
0
2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Nota: supone una tasa de participación constante de la fuerza laboral masculina de 0,83 y una participación
femenina creciente de 0,63 en el 2010 a 0,71 en el 2030 y 0,79 en el 2050. La proporción formal del empleo
se incrementa de 0,3 en el 2010 a 0,46 en el 2050. La tasa de desempleo se mantiene constante en 0,04.
Fuente: cálculos propios basados en datos de la Oficina de Censos de Estados Unidos y de INEI, ENAHO,
4.º trimestre.

Hacia el año 2008, el ingreso real por fin llegó a niveles comparables con 1997. Tal
como se ha explicado más arriba, el ingreso real bajó entre 1997 y el 2005, mientras que
creció a una tasa sana entre el 2005 y el 2009. No obstante, es lamentable que el traba-
jador peruano promedio no haya obtenido una gran mejora en la remuneración real en la
década. Las comparaciones con las tendencias en la productividad real han revelado que
el crecimiento salarial era moderado en la década. El ingreso real mensual aumentó en
un 4% en 1997-2008, frente a un incremento del 15% en la productividad laboral (véase
el gráfico 5). La brecha de ingreso-productividad bajó de 11 a 4 puntos porcentuales en
el 2009 debido a la fuerte reducción de la productividad laboral causada por la desace-
leración del crecimiento. El crecimiento del ingreso real también era relativamente débil
comparado con otros países de la región. Datos comparables del sector manufacturero
indican que los salarios reales en el Perú se incrementaron menos que en el país lati-
noamericano típico entre 1997 y el 2006. El hecho de que el ingreso real haya seguido
aumentando a un ritmo alto (5%) durante la crisis del 2009 es alentador.
Gráfico 5
Productividad laboral e ingreso real
120
115
110 Productividad
laboral
Indice (1997=100)
105
100
95
90 Ingreso real
85
80
75
70
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fuente: Banco Mundial (2010a).
El lento crecimiento del ingreso real en la década puede deberse a un cambio sustan-
cial hacia fuera de la curva de la oferta laboral y/o la alta elasticidad de la oferta laboral.
En la última década, el crecimiento del empleo ha sido rápido en el Perú, pero el creci-
miento del salario real fue modesto. Aun cuando es difícil identificar con exactitud los
motivos exactos de estas tendencias, el resultado es coherente con las predicciones de un
modelo competitivo del mercado laboral, incluso si este modelo no es una descripción
precisa del mercado laboral peruano. En este marco, la curva de la demanda laboral ha
cambiado hacia la derecha como resultado del un mayor crecimiento económico, con
presión hacia arriba en los salarios reales y el empleo. Pero las fuertes presiones demográ-
ficas han motivado un cambio sustancial hacia la derecha en la curva de la oferta laboral,
la cual contuvo los salarios reales aunque facilitó un mayor empleo. Otra hipótesis es
que la curva de la oferta laboral era muy elástica (plana) en los segmentos relevantes.
IV. Opciones de Políticas
Las debilidades estructurales del mercado laboral (informalidad, baja productividad e
ingreso modesto) identificadas en este análisis están interrelacionadas. Estadísticamente
hablando, la informalidad laboral está asociada con una baja productividad laboral y un
crecimiento moderado de los salarios. Para enfrentar la complejidad y la índole diversa
del nexo informalidad-productividad-ingreso, se requiere de una gama de intervenciones
en materia de políticas. Claramente, no hay una ‘bala de plata’. En seguida se discuten
algunas políticas importantes para el Perú, divididas en dos categorías: políticas sociales
y para el mercado laboral y mejoras del capital humano.
Políticas sociales y para el mercado laboral
Las políticas sociales y para el mercado laboral vigentes en este momento en el Perú tie-
nen implicaciones positivas en el bienestar de los beneficiarios directos, pero resultados
inesperados en el mercado laboral. Algunos ejemplos son la legislación sobre el salario
mínimo, el gravamen tributario del trabajo formal y la estructura de incentivos creada por
los programas sociales universales. Estos ejemplos se discuten con mayor detalle abajo.
Un marco regulatorio adecuado puede facilitar la transición hacia una mayor for-
malidad, una productividad laboral mejorada y un crecimiento salarial más fuerte. La
experiencia internacional demuestra que la regulación excesiva puede perjudicar a los
trabajadores. Las normas que imponen beneficios que las empresas pueden absorber y
que los trabajadores pagan con gusto, pueden mejorar el bienestar de los trabajadores
sin afectar el funcionamiento efectivo del mercado laboral. Las regulaciones excesivas
que van más allá de lo que los trabajadores y las empresas están dispuestos a pagar,
ofrecen una protección fuerte para algunos trabajadores pero al mismo tiempo excluyen
a otros que terminan en trabajos informales y desempleo. La alta rigidez de los ajustes
salariales y la reasignación laboral tienden a producir resultados subóptimos que dan
lugar a la generación de trabajo de baja calidad y limitan el crecimiento de los salarios.
Hay varios indicios de que el marco regulatorio del Perú es relativamente rígido.
Como se discute en Banco Mundial 2007a, los altos costos salariales no laborales y los
salarios mínimos obligatorios, sobre todo, promueven la informalidad laboral y podrían
tener el efecto opuesto de lo que se quería lograr originalmente porque dañan a los traba-
jadores para cuya protección se diseñó la regulación.
Los costos laborales no salariales en el Perú son los más altos de América Latina y
también uno de los diversos factores críticos para promover una mayor formalidad, sobre
todo entre los trabajadores asalariados. Las estimaciones de los costos no salariales seña-
lan que representan el 59% del salario bruto en el Perú. Es el nivel más alto en una mues-
tra de dieciséis países latinoamericanos analizados por Pagés (2010), y más alto incluso
que en Argentina (54,3%) a pesar de sus aportes sustanciales a pensiones. Los costos
no salariales son superiores al promedio regional, sobre todo el costo de vacaciones y
bonos, y son un incentivo para que los empleadores eviten las contrataciones formales.
Al reducir los costos no salariales, el gobierno del Perú podría considerar tres alternati-
vas. El primer enfoque sería reformar el código de trabajo (o el régimen general) para incluir
solo un conjunto mínimo de condiciones, similares a las del régimen especial para micro y

pequeños empresarios contemplados en la Ley MYPE. Entonces, los beneficios adicionales
deberían ser el resultado de negociaciones entre las empresas y los trabajadores. Un segundo
enfoque parte de la observación de que las empresas pequeñas tienen una productividad
muy baja y argumenta a favor de la creación de un régimen especial con regulaciones limi-
tadas. Esto se tiene que combinar con una transición progresiva hacia el régimen general.
Un enfoque intermedio final sugiere que el gobierno priorice una reducción general de las
indemnizaciones por despido y que al mismo tiempo dé acceso progresivo a beneficios labo-
rales para micro y pequeñas empresas. Así, mientras se considere en general que los costos
no laborales son demasiado elevados en el Perú, el desafío para los responsables de elaborar
políticas consiste en llegar a un acuerdo sobre el enfoque más apropiado para reducirlos.
Hay evidencia de que el salario mínimo es vinculante en el Perú y que cualquier incre-
mento podría tener efectos negativos en el empleo formal. El salario mínimo en el Perú ha
aumentado por ley de niveles bajos y generalmente no vinculantes a principios de los años
1990 a niveles muy altos y vinculantes en un período relativamente corto. En este período,
el salario mínimo cambió del extremo izquierdo a cerca del centro en la distribución del
ingreso, lo que implica que los salarios mínimos son vinculantes (véase el gráfico 6).
Gráfico 6
Distribuciones Kernel para trabajadores asalariados privados.
Lima Metropolitana
1996 1999
1
1
.8
.8
Kemel density
Kemel density
.6
.6
.4
.4
.2
.2
0
3 4 5 6 7 8 4 5 6 7 8
monthly income (log) monthly income (log)
informal salaried 1996 formal salaried 1996 informal salaried 1999 formal salaried 1999
2003 2005
1
Parzen Kernel Density Function
.4 .6 .8 1 1.2
Kemel density
.5
.2
0
0
4 5 6 7 8 2 4 6 8 10
ingreso mensual por ocupación principal (log) Logaritm of Worker’s Monthly Income
informal salaried 2003 formal salaried 2003 informal salaried workers formal salaried workers
Fuente: Banco Mundial 2007a.
Por lo tanto, lo recomendable sería no seguir incrementando el salario mínimo a una
tasa por encima del aumento en la productividad laboral. Si se fijan en niveles bajos, los
incrementos del salario mínimo pueden ser una herramienta para proteger a los trabajado-
res más vulnerables. Si se fijan en un nivel demasiado elevado, los mayores incrementos
del salario mínimo pueden tener el efecto opuesto. Por ello, el salario mínimo se debe fijar
en un nivel de equilibrio entre las metas de preservar el ingreso de las personas con un
ingreso bajo y la respuesta del mercado al instrumento, que puede generar un mayor des-
empleo, subempleo o informalidad en el mismo grupo de los trabajadores con un ingreso
bajo.
A pesar de que las políticas de protección social traen beneficios importantes para
la población meta, el modelo de financiamiento actual tiene algunos efectos secundarios
importantes. Las sociedades necesitan proteger a sus ciudadanos contra ciertos tipos
de riesgos, sobre todo los relacionados con salud, pobreza, desempleo y otros eventos
relacionados con empleo, y la vejez. Al diseñar sus sistemas de protección social, la
mayoría de los países latinoamericanos, incluyendo el Perú, han optado por un modelo de
financiamiento que pone énfasis en impuestos en el ingreso laboral. Lamentablemente,
esto ha generado niveles bajos de cobertura, excluyendo a menudo a la población pobre
y vulnerable a la cual supuestamente tenía que proteger. En respuesta, los gobiernos han
introducido una gama de programas de protección social de reemplazo dirigidos a la
población no cubierta, incluyendo atención médica gratuita o de bajo costo, transferencias
condicionadas en efectivo, crédito y subvenciones para vivienda. Aunque estas políticas
tienen implicaciones positivas en el bienestar de la población meta, incluyendo a los pobres
y los vulnerables, es importante darse cuenta de que pueden promover la informalidad y
tener un impacto negativo en la productividad laboral (Pagés 2010).
La estructura de incentivos que forma parte del modelo actual de políticas sociales
a veces puede generar resultados lamentables. El Perú ha experimentado un incremento
impresionante en la cobertura de la atención en salud de 3,5 millones en el 2007 a 5,2
millones en el 2008 en las diez regiones más pobres (y de 7 a 10,5 millones a nivel nacio-
nal). A pesar de que se trata de una evolución muy positiva, también reduce el incentivo
individual para obtener un trabajo formal. En general, si los individuos tienen la opción
de lograr cobertura tanto dentro como fuera del mercado laboral formal (una con un costo
y la otra gratuita), se generan distorsiones salariales en el sentido de que los individuos
con la misma productividad laboral reciben un pago diferente, dependiendo de si son for-
males o informales. La decisión de contratación de las empresas a su vez se ve afectada
por estos precios distorsionados que pueden dar lugar a una asignación subóptima de los
recursos, y por ende a una mayor informalidad. Se ha estimado que la pérdida potencial
relacionada con una mayor informalidad está entre el 0,4% y el 5,2% del PBI para los
países en América Latina (Pagés 2010). Aunque el Perú no era parte de la muestra, cabe
notar que los países con un alto nivel de informalidad tienden a tener pérdidas relativa-
mente más altas.
Es probable que se tenga que rediseñar el modelo actual de financiamiento de la
protección social, que es común en América Latina. Si bien las políticas sociales son crí-
ticamente importantes, la forma en que en este momento son financiadas es un problema.
Por este motivo, los países de la región, como es el caso del Perú, podrían querer una
transición gradual hacia un sistema que financie estos servicios con impuestos genera-
les, incluyendo un uso más amplio del impuesto al consumo, como el impuesto al valor

agregado. De esta manera pueden ser alcanzados los objetivos sociales del gobierno, pero
sin imponer impuestos al trabajo formal y sin subvencionar al sector informal, y así se
eliminarían las distorsiones que generan una menor productividad. Los beneficios socia-
les que son exclusivamente para los trabajadores formales, como las indemnizaciones por
despidos, se pueden seguir financiando con impuestos al ingreso de estos trabajadores.
No obstante, el financiamiento de los servicios universales, como el de salud, podría tener
que cubrirse con impuestos generales para asegurar que todos los beneficiarios contribu-
yan a la provisión de aquellos.
Mejorar el capital humano
Las políticas para promover el crecimiento económico se complementan con esfuerzos

por mejorar el desarrollo de habilidades de la fuerza laboral. El crecimiento económico
sostenido —impulsado por medio de políticas para mantener la macroestabilidad, esti-
mular la inversión privada y la innovación— es esencial para la generación de empleos
adicionales de alta calidad (o sea, empleos con una buena remuneración y con una alta
productividad). Sin embargo, en cualquier entorno de crecimiento, las fricciones en el
mercado laboral pueden generar desempleo, una rotación excesiva y/o salarios más bajos,
mientras que la educación y capacitación deficientes producen un déficit en las habili-
dades que ninguna institución en el mercado laboral puede superar. El impacto positivo
del crecimiento sostenido puede ser promovido fomentando la formación de habilidades
y con una mejor asignación de los trabajadores a trabajos adecuados por medio de pro-
gramas bien diseñados que ayudan a la economía a adaptarse a cambios en la demanda
laboral durante el proceso de crecimiento.
El Estado juega un papel clave en mejorar el marco de políticas para la formación
de habilidades laborales. El objetivo es proveer una educación y capacitación relevantes
y de buena calidad en un mercado laboral que funciona debidamente, en el que los tra-
bajadores (sobre todo los más vulnerables) pueden convertir sus habilidades en empleo
productivo. El gobierno puede lograr esta meta mediante la provisión directa de servicios
de educación o capacitación y/o mediante la provisión de un entorno facilitador para que
las instituciones del sector privado lo hagan. Hay una urgencia específica de programas
para abordar las necesidades de los trabajadores jóvenes y mayores, mujeres y las perso-
nas con pocas habilidades, para quienes es difícil encontrar trabajo incluso si la econo-
mía está yendo bien. Esto también puede ayudar a establecer una base más sólida para
desarrollar programas de protección social compatibles con incentivos laborales fuertes y
un crecimiento sostenido de la productividad. Los gobiernos pueden apoyar a los pobres
en sus posibilidades de tener empleo por medio del desarrollo de habilidades y a tener
un acceso mejorado a los mercados para las habilidades que ya poseen. Además de las
inversiones claves en salud, nutrición y educación, los programas relevantes cubren desde
capacitación en habilidades técnicas y acreditación hasta apoyo en la búsqueda de trabajo,
que colectivamente se conocen como programas activos para el mercado laboral.
Los responsables de elaborar políticas deben hacer un esfuerzo adicional para mejo-
rar la calidad de la educación básica, que sufre atrasos sustanciales comparada con otras
de la región. El Perú tiene un problema con la calidad de la educación, y así lo muestran
los indicadores relativos a los niveles de aprendizaje. En las comparaciones internacio-
nales sobre logros en aprendizaje, como la evaluación PISA, el puntaje del Perú es el
más bajo de América Latina y mucho menor que el de otros países de ingreso medio. Las
encuestas nacionales señalan que solo el 20% de los estudiantes tienen un desempeño
satisfactorio. Además, la desigualdad en el desempeño del aprendizaje está entre las más
altas en el mundo. El sector Educación tendría que mejorar sus niveles de gestión, calidad
y esfuerzo de trabajo. El Perú también tiene que establecer estándares de aprendizaje
más claros y específicos y desarrollar una cultura de evaluación. También son esenciales
líneas más claras en materia de rendición de cuentas, lo que requiere un mayor involu-
cramiento de los padres. Esos esfuerzos son críticos para lograr mejoras sostenidas en la
productividad laboral, incluso si se necesitan muchos años para que los resultados sean
visibles.
Es importante considerar las opciones de políticas del Perú para mejorar el desarro-
llo de habilidades y el intercambio laboral en mercados laborales urbanos. Esto ayudará
a guiar las decisiones sobre políticas relativas a cómo distribuir los esfuerzos entre inter-
venciones para fortalecer el desarrollo de habilidades (por medio de capacitaciones en
habilidades específicas o capacitación genérica) e intervenciones para mejorar el funcio-
namiento del mercado para negociar habilidades laborales.
V. Conclusiones
Los resultados en el mercado laboral en el Perú han mejorado considerablemente en la
última década, sobre todo como producto del auge económico. El crecimiento económico
ha sido suficientemente rápido e intensivo en mano de obra para absorber plenamente
las cohortes adicionales de trabajadores nuevos, sobre todo mujeres, en un momento
en que la presión demográfica a largo plazo estaba en un punto máximo. El mercado
laboral además mostró un grado considerable de resistencia a la crisis económica mun-
dial del 2008-09 a pesar de la ausencia de intervenciones en este para mitigar la crisis.
El crecimiento económico rápido, de base amplia e intensivo en mano de obra no ha
sido suficiente por sí solo para lograr una reducción sustancial en la informalidad laboral,
fomentar la productividad laboral y asegurar un crecimiento fuerte de los salarios reales
en el Perú. Para enfrentar estos desafíos, la administración entrante tendría que revisar
las estructuras de incentivos contempladas en la regulación vigente del mercado laboral y
las actuales políticas de protección social. Si bien estas políticas están basadas en buenas
intenciones y tienen un impacto positivo en el bienestar de sus beneficiarios directos, al
mismo tiempo tienden a prevenir la creación de empleos bien pagados y muy productivos
en el sector formal.
Al reequilibrar las políticas sociales y del mercado laboral del Perú, esta nota pro-
pone una transición gradual de un impuesto laboral formal hacia un impuesto más gene-
ral, incluido el uso incrementado del impuesto sobre el consumo. Los impuestos sobre el
empleo pueden seguir existiendo si los beneficios son exclusivamente para los trabaja-
dores del sector formal. Los programas sociales con cobertura universal, por otra parte,
tendrían que recibir cada vez más aportes de toda la población. Se espera que este cambio
en el financiamiento de los programas sociales reduzca gradualmente los costos laborales
no salariales, lo que mejoraría los incentivos para que las empresas contraten a trabajado-
res formales. Al mismo tiempo, mejoraría el incentivo para que los trabajadores tengan un

empleo formal si es que los aportes sobre la planilla se asocian con beneficios. En general,
esto reducirá las distorsiones existentes y propiciará una asignación más eficiente de los
recursos.
VI. Bibliografía
Banco Mundial (2007a). Peru - Casting Light on the Shadow Economy. Washington,
D.C.: Banco Mundial.
Banco Mundial (2007b). “Informality: Exit and Exclusion”. Oficina del Economista en
Jefe de América Latina y el Caribe., Washington D.C.
Banco Mundial (2008). Peru - Trajectories Towards Formality. Washington, D.C.: Banco
Mundial.
Banco Mundial (2010a). “El mercado laboral durante el auge y caída”. Estudio de país del
Banco Mundial. Informe n.º 50915-PE.
Banco Mundial (2010b). “Did Latin America Learn to Shield its Poor from Economic
Shocks?”. Informe preparado en el contexto de las reuniones anuales del 2010.
Khanna, Gaurav, David Newhouse y Pierella Paci (2010). “Fewer Jobs or Smaller Pay-
checks?”. Economic Premise 11:1-4 (abril). Washington, D.C.: Banco Mundial.
Pagés, Carmen, editora (2010). The Age of Productivity – Transforming Economies from
the Bottom Up. Banco Interamericano de Desarrollo. Washington, D.C.
10. Hacia una economía más formal
¿Qué nos enseñan los micro
y pequeños empresarios
peruanos?
Oscar Calvo-González
Resumen
Reducir la informalidad es una de las tareas pendientes en el Perú. En esta nota nos
preguntamos por qué este desafío está resultando tan difícil de acometer. En busca de una
respuesta recurrimos a información recogida directamente de los propios microempresarios
peruanos, tanto de aquellos que son informales como de los que han dado pasos hacia la
formalidad. Un primer hallazgo es que la falta de cumplimiento de la legislación laboral
está tan arraigada que la informalidad laboral ni siquiera es considerada como tal por
muchos microempresarios. Para ellos, la informalidad está asociada básicamente a operar
sin licencia de funcionamiento y sin pagar impuestos. Muchos medianos empresarios
exitosos emplean buena parte de su fuerza laboral sin ningún tipo de contrato formal.
¿Por qué está tan arraigada la informalidad laboral? Los resultados de una encuesta a
ochocientas micro y pequeñas empresas (MyPE) realizada por el Banco Mundial muestran
que la informalidad laboral se mantiene alta porque no se percibe ningún beneficio de ser
formal, mientras que el costo de la informalidad, incluyendo posibles multas, es muy bajo.
Por el contrario, según las microempresas crecen, sí consideran conveniente cumplir con
los requisitos relativos a licencias de funcionamiento (básicamente para evitar multas,
pues no se percibe que estas conlleven otros beneficios) y con (parte de) sus obligaciones
tributarias. En este último caso, los pasos hacia la formalización se dan tanto para evitar
fiscalizaciones como por los beneficios que conlleva cierta formalidad tributaria a la
hora de obtener clientes que necesiten comprobantes de pago y, en menor medida, para
conseguir crédito en mejores condiciones.
La principal conclusión de nuestro repaso a la informalidad en el Perú es que pro-
mover el crecimiento y la productividad empresarial, incluso de empresas ya formales,
es fomentar la formalidad. Esto es así porque según las MyPE van creciendo, van dando
por sí solas ciertos pasos hacia la formalidad. Y cuando una empresa crece, crea empleo.
Esa creación de empleo permitirá absorber a muchos trabajadores que actualmente son
microempresarios informales no debido a una vocación emprendedora sino a la falta de
alternativas de empleo asalariado. A fin de contribuir a que tal creación de empleo sea
de puestos de trabajo formales, resulta clave una revisión del régimen laboral que aligere
los costos laborales no salariales y afronte la realidad de que el sistema actual de salario
mínimo no resulta efectivo. Una vez reformado el marco laboral, una fiscalización más
efectiva de su cumplimiento también apoyaría la formalización.

I. Introducción
La alta informalidad ha sido uno de los temas más frecuentemente discutidos en el Perú,
al menos desde la publicación del trabajo pionero de Hernando de Soto (1989). De hecho,
el objetivo de reducir la informalidad ha sido una de las constantes de la política pública
durante las dos últimas décadas. Por ejemplo, la administración saliente en el 2011 tenía
como una de sus metas de gobierno la reducción de la informalidad. Pese al consenso
sobre la necesidad de reducir la informalidad, y aunque ha habido progresos al respecto
que detallaremos más adelante, la percepción generalizada es que los avances han sido
limitados. Por tanto, de cara a los próximos años, la informalidad se presenta como uno
de los principales desafíos de política pública aún por resolver.
En esta nota nos preguntamos por qué reducir la informalidad está resultando ser un
desafío tan difícil. En busca de una respuesta, recogimos información directamente de los
propios microempresarios peruanos. Aquí extendemos la definición de micro y pequeñas
empresas (MyPE) que se utiliza en el Perú a los micro y pequeños empresarios (las micro
empresas tienen hasta diez trabajadores y S/.532 500 en ventas, mientras que las pequeñas
empresas tienen hasta cien trabajadores y S/.6 035 000 en ventas). Los datos y conclu-
siones que presentamos son resultado de diferentes investigaciones, tanto cuantitativas
como cualitativas, sobre las motivaciones y factores que afectan las decisiones de los
microempresarios hacia la formalidad. En concreto, el Banco Mundial realizó en los años
2007 y 2008 una serie de estudios que incluyeron la realización de una encuesta a más de
ochocientos micro y pequeños empresarios, tanto formales como informales, que sirve de
base a buena parte de las conclusiones aquí reflejadas.1
Para entender mejor el porqué de la informalidad e identificar opciones de política, nos
centramos en la perspectiva del microempresario. El objetivo es intentar dar una respuesta
a las siguientes preguntas: ¿En qué dimensiones está más extendida la informalidad? ¿Qué
factores explican la decisión de formalizarse? ¿Qué trayectorias siguen los microempre-
sarios hacia la formalidad? ¿Cuál es el impacto de la informalidad? El análisis de los
factores que afectan la decisión de los microempresarios sobre su formalización (o no)
nos permite sacar conclusiones sobre qué tipos de intervenciones podrían afectar el grado
de informalidad. Pero antes de detallar los resultados y conclusiones de estos análisis, es
importante dar un paso atrás y reflexionar sobre qué es realmente la informalidad, cómo
se mide y cómo ha evolucionado en el Perú en los últimos años.
II. Contexto
La informalidad es uno de esos conceptos intuitivos que no son de fácil definición. Este
punto no es una mera precisión académica. De hecho, podemos estar de acuerdo con que
es necesario reducir la informalidad, pero si no tenemos claro a qué aspectos de la infor-
malidad nos estamos refiriendo, resulta complicado precisar posibles soluciones.
En la literatura técnica se suele hacer referencia a dos tipos de definición de informa-
lidad. Por una parte está la llamada definición “productiva”, tradicionalmente usada por la
1
Para más detalle, véanse Banco Mundial 2007b y 2008.
Nota 10. Hacia una economía más formal ¿Qué nos enseñan los micro y pequeños empresarios peruanos? 179
Organización Internacional del Trabajo (OIT), según la cual las empresas del sector informal
son unidades de producción operadas por un solo individuo u hogar que no están constituidas
como persona jurídica legal e independiente de sus propietarios y cuya acumulación de capital
y productividad son bajas. Esto incluye las unidades familiares (trabajadores no profesionales
por cuenta propia, con o sin trabajadores familiares que contribuyan) y las microempresas
y sus trabajadores (Banco Mundial 2007a: 27). Por otra parte está la definición “legalista”,
que se fija en si el trabajador tiene derecho o no a los beneficios de protección social, por
ejemplo si tiene o no el derecho a percibir una pensión al momento de jubilarse.
Aun cuando es difícil de medir, la informalidad es alta en el Perú. El gráfico 1 com-
para el grado de informalidad en el Perú con otros países de la región latinoamericana en
el 2006, año para el que se cuenta con datos de casi todos estos.
Gráfico 1
Informalidad en el Perú y en otros países de América Latina y el Caribe
(Porcentaje de trabajadores informales en el 2006 según la definición productiva de la OIT)
100
80
60
40
20
0
Haiti
Bolivia
Perú
Paraguay
Ecuador
Nicaragua
Guatemala
Honduras
Colombia
Jamaica
El Salvador
Brasil
México
Venezuela
República
Dominicana
Panama
Argentina
Uruguay
Costa Rica
Chile
Fuentes: Gasparini y Tornarolli 2006 e Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI),

Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO).
Aunque la informalidad está extendida por todo el territorio peruano, es particular-

mente elevada en algunos de los departamentos más pobres, como Ayacucho o Huancave-
lica, y en general en los departamentos de menor renta per cápita. Así, la informalidad es
más alta en la sierra y en la selva, mientras que la costa sur muestra los menores niveles
de informalidad del país, si bien estos siguen siendo elevados.
El crecimiento económico que viene experimentando el Perú en años recientes ha
contribuido a una reducción de la informalidad. Como se puede observar en el gráfico
2, la informalidad y la tasa de crecimiento económico se cruzan, lo que indica que la
informalidad ha venido cayendo conforme el crecimiento económico se ha acelerado. De
hecho, la informalidad se ha reducido en aproximadamente 4 puntos porcentuales entre
el 2000 y el 2008. Sin embargo, hay que resaltar también que los niveles de informalidad
aún siguen siendo muy elevados y que, por eso mismo, la reducción en la informalidad ha
sido relativamente modesta.

Mapa 1
Mapa de la informalidad por departamento
(Porcentaje de trabajadores informales según la definición legalista derecho a una
pensión), 2006
Fuente: cálculos propios basados en INEI, ENAHO.
Tras reconocer que resulta poco informativo referirse a la informalidad de manera

general y vaga, en el resto de esta nota expondremos los factores que afectan algunas deci-
siones prácticas que tienen que tomar los microempresarios relacionadas con diferentes
dimensiones concretas de la informalidad, y que se detallan más adelante. Cabe poner de
relieve que este enfoque presupone que los microempresarios deciden sobre la base de un
análisis costo-beneficio de las ventajas y desventajas que tiene ser formal o informal. Por
tanto, nuestro estudio parte de un marco conceptual en el que la informalidad no refleja
Gráfico 2
Informalidad y crecimiento económico en el Perú
(Participación del empleo informal sobre el empleo total en porcentaje y
crecimiento del PBI real)
80 12
78 10
76 8
74 6
72 4
70 2
68 0
2000 2002 2004 2006 2008
Informalidad PBI real (var. %; eje derecho)
Nota: el gráfico no incluye el dato del 2009 porque la evolución del PBI, que mostró un crecimiento de
solo 0,9%, estuvo marcada por la crisis económica global.
Fuentes: Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) e INEI, ENAHO.
solo una realidad de “exclusión”, sino también la posibilidad de que el microempresario

vea en la informalidad una vía de “escape” frente a lo que percibe como costos impuestos
por el Estado sin beneficios que compensen el actuar dentro de la legalidad. Así, muchos
trabajadores, empresas y familias escogen su nivel óptimo de vinculación con los mandatos
e instituciones del Estado dependiendo de su valoración de los beneficios netos asociados
con la formalidad y de la capacidad del Estado para hacer cumplir la ley (Maloney 2004;
Banco Mundial 2007a).
En lo que respecta a las dimensiones estudiadas de la informalidad, en primer lugar
nos centraremos en los aspectos del registro ante las autoridades municipales para la
obtención de licencias de funcionamiento o apertura. En segundo lugar revisaremos los
factores que afectan la decisión de registrarse ante la autoridad tributaria y la de realizar
el pago de tributos. En tercer lugar examinaremos el cumplimiento con las obligaciones
de la legislación laboral. Por último, también repasaremos los factores que afectan la
decisión del microempresario de constituir su actividad empresarial como persona jurídica
independiente. Esta última dimensión no forma parte de las definiciones tradicionales de la
informalidad, pues uno puede realizar una actividad que cumple con todos los requisitos
legales, tanto administrativos como tributarios o laborales, sin necesidad de formar una
empresa como entidad legal independiente de la persona. Sin embargo, la información
recogida para los estudios arriba mencionados sugiere incluir esta cuarta dimensión en el
análisis.
En lo posible, en los estudios en los que se fundamenta esta nota no solo hemos ana-
lizado los factores que llevan a un microempresario a formalizar o no su actividad, sino
también algunos de los impactos que tiene la informalidad en cada una de estas cuatro
dimensiones. Aquí es necesario hacer una precisión metodológica. Para intentar aislar el

verdadero efecto de la informalidad, hay que comparar MyPE formales e informales que
sean similares entre sí, salvo en lo que respecta a la formalidad o informalidad (Fajnzylber
y otros 2009). Esto resulta difícil, pues en la realidad los individuos se autoseleccionan
para operar en la formalidad o informalidad, por lo que las características de los conduc-
tores de MyPE en los dos grupos (formal e informal) difieren. Además, si bien muchas de
esas características son fácilmente observables, como por ejemplo el nivel de educación
del microempresario, es posible que haya características de los microempresarios que no
podemos medir u observar fácilmente y que, sin embargo, sistemáticamente influyen en
su decisión de ser formal o informal.
Teniendo en cuenta estas dificultades metodológicas, los análisis econométricos
que hemos realizado sugieren que, una vez que se controla por esa autoselección de los
microempresarios, no se puede comprobar un impacto estadísticamente significativo de la
formalidad (p. ej., el tener licencia o el tener número del Registro Único de Contribuyentes,
RUC) sobre la rentabilidad del negocio o la probabilidad de obtener un préstamo. Cabe
subrayar que el hecho de que no encontremos un impacto no significa necesariamente
que haya evidencia de que la informalidad no tiene impacto. Más bien, estos resultados
resaltan lo difícil que es probar econométricamente el impacto de la informalidad. También
hay que apuntar que las metodologías utilizadas no pueden capturar los efectos negativos
que la informalidad pueda tener sobre las empresas formales al hacerles una competencia
desleal, o los efectos negativos de la informalidad al socavar la confianza social necesaria
para que los negocios florezcan. Ahora bien, en la medida en que hemos podido estimar
cuantitativamente el impacto de la informalidad —del cual no hay evidencias de que sea
significativo—, este análisis econométrico nos ayuda también a explicar el porqué de la
reticencia a la formalización.
III. Desafío
La alta informalidad representa un desafío a mediano y largo plazo para la sostenibilidad
del desarrollo económico en el Perú por al menos cuatro motivos. Primero, la persis-
tencia de la informalidad impide alcanzar mejoras en la productividad de los factores
productivos. Esto influye a largo plazo en la competitividad de las empresas y productos
peruanos, afectando negativamente las perspectivas de crecimiento económico (Loayza y
otros 2006). Segundo, la alta informalidad implica que, por definición, una gran mayoría
de la población peruana no tenga acceso a un mínimo de protección social, por ejemplo
en lo que respecta a pensiones. Esto repercute en el grado de desarrollo humano y puede
aumentar la incidencia de la pobreza en las personas de mayor edad, que pueden verse
forzadas a continuar trabajando más allá de la edad de jubilación (y recibiendo ingresos
cada vez menores debido a que la productividad de los trabajadores decrece, en general,
en edades avanzadas). Teniendo en cuenta el esperado envejecimiento de la población en
el largo plazo, es previsible que suponga un creciente lastre al desarrollo humano. Tercero,
la informalidad, al reducir la base tributaria, contribuye a la baja recaudación de ingresos.
Esto acarrea una restricción presupuestaria mayor a la hora de diseñar intervenciones y
políticas públicas, por ejemplo en la provisión de infraestructura y servicios públicos. La
relativamente baja provisión de servicios públicos actúa además como un círculo vicioso
cuando los potenciales contribuyentes no perciben que el pago de impuestos se traduce
en mejores servicios. Cuarto, y a un nivel más conceptual, la alta informalidad socava la
credibilidad de las instituciones públicas, haciendo más difícil la lucha contra la corrupción.
Comenzamos nuestro recorrido sobre la toma de decisiones de los microempresarios
dejando constancia de que la informalidad está más arraigada en unas dimensiones que
en otras. En el cuadro 1 se recogen medidas del grado de informalidad reportado por las
MyPE encuestadas en las cuatro dimensiones estudiadas: (i) licencias municipales, (ii)
tributos, (iii) laboral y (iv) forma legal de la MyPE. Asimismo, se muestran los resultados
desagregados para MyPE de diferentes tamaños. Llama la atención que, si bien es cierto
que las MyPE se van formalizando cuando crecen, es igualmente cierto que hay aspectos
en los que no es así, en concreto en lo laboral. De igual manera, según la información de
la encuesta, las MyPE que llevan un mayor número de años operando pero no han crecido
en tamaño no muestran una tendencia hacia la formalización, como veremos más adelante.
Cuadro 1
Las diferentes dimensiones de la informalidad en las MyPE
(Porcentaje de MyPE de la muestra que tienen determinadas características de la formalidad, salvo
que se especifique lo contrario)
Todas las
1a5 6 a 10 11 a 50
MyPE de la
trabajadores trabajadores trabajadores
muestra
(i) Licencias de funcionamiento
Tiene licencia municipal 67 59 67 83
(ii) Tributos
Tiene RUC 78 65 90 96
Paga impuestos
69 56 77 89
(al menos en parte)*
(iii) Laboral
No tiene ningún trabajador con
71 83 71 45
seguro médico
No tiene ningún trabajador con
83 93 84 59
seguro de pensión
(iv) Forma legal
MyPE constituida con
responsabilidad limitada 17 6 16 44
(S.A., S.R.L., S.A.C)
Muestra 802 421 201 180
* A los conductores de las MyPE se les preguntó por los gastos mensuales, entre los cuales se les pedía reportar
el monto pagado en impuestos. La cifra reflejada en la tabla representa el porcentaje de microempresarios que
reportan un monto positivo en materia de impuestos pagados.
Fuente: Banco Mundial 2008.
En síntesis, el principal desafío para reducir la informalidad podría resumirse de

manera simple como sigue: el análisis costo-beneficio que hace el microempresario le
sugiere altos costos y bajos beneficios de la formalidad comparada con la alternativa del
incumplimiento de la legislación. En estas circunstancias, la informalidad se convierte
para el microempresario en una vía de escape para sobrevivir en un mercado altamente

competitivo. Ahora bien, esta síntesis oscurece una realidad bastante más compleja. Como
se puede ver en el cuadro 2, la percepción sobre los costos y beneficios de la formalidad/
informalidad difiere en gran medida dependiendo de qué aspecto estemos tratando (tribu-
tario, laboral, etc.).
El proceso de formalización se da por etapas. La mayoría de los micro y pequeños
empresarios comienzan su negocio como persona natural y sin RUC. El RUC es lo pri-
mero y más fácil de obtener. De ahí, y dependiendo del rubro del negocio y del nivel de
crecimiento de la empresa, se saca licencia municipal (si el negocio da a la calle) y/o se
obtiene la personería jurídica (por la necesidad de mayores líneas de crédito o de venderle al
Estado o a ciertos clientes). En parte, la formalización por etapas responde a la inestabilidad
económica de este tipo de negocios, que no tienen un elevado y continuo nivel de ganancias
durante todo el año. Para el microempresario, la informalidad es una manera de protegerse
en un contexto incierto, en el que se ve al Estado desempeñando un rol fundamentalmente
fiscalizador. Así, a medida que el negocio crece (y los ingresos son más predecibles), el
nivel de formalidad aumenta. En este sentido, la corta vida de muchas MyPE contribuye
a explicar la alta informalidad. Sin embargo, las MyPE no se formalizan simplemente
porque lleven un número determinado de años operando sino en la medida en que crecen
de tamaño. Este patrón de comportamiento se manifiesta en todas las dimensiones de la
informalidad, pero es especialmente marcado en los aspectos laborales. Por ejemplo, el
porcentaje de MyPE encuestadas que no tiene ningún trabajador en planilla no disminuye
para las MyPE con más de cinco años de existencia. Sin entrar a repetir lo que se recoge
en el cuadro 2, cabe resaltar las siguientes grandes conclusiones.
En lo que se refiere a la licencia de funcionamiento, los conductores de MyPE enfatizan
que no le ven ventajas, pero que, como las inspecciones son frecuentes, deciden formalizarse
en este respecto relativamente pronto. Esto es así pese a que, de los trámites estudiados, la
gestión de la licencia municipal es considerada como engorrosa y burocrática. De entre las
quejas mencionadas por los microempresarios está no solo el tiempo que demora tramitar
la licencia, sino también el hecho de que requiere varias visitas para gestiones adicionales,
según el giro del negocio (carné de sanidad, fumigación, permiso de Defensa Civil, etc.),
además de su renovación anual. Ello explica por qué muchos de los empresarios, mientras
les es posible (por ejemplo, no requieren atención con puerta a la calle y, por tanto, les es
más fácil evitar inspecciones), deciden operar sin licencia.
En lo que atañe a la tributación, los microempresarios sí encuentran algunos beneficios
de un cierto grado de formalidad, sobre todo en la obtención del RUC. El tener RUC es
percibida como una condición que mejora ligeramente el acceso al crédito (sobre todo para
montos más elevados) y que permite la emisión de comprobantes de pago (indispensable
cuando la MyPE crece por encima de un cierto tamaño). El registro (obtención de RUC) se
percibe como fácil y barato. Al crecer las MyPE, también crece el riesgo de ser detectadas
y la necesidad de emitir facturas, haciendo que estas se registren y paguen (parte de) sus
impuestos.
Cabe destacar que son estas dos dimensiones (no tener licencia de funcionamiento y no
tener RUC) lo que buena parte de los conductores de MyPE entienden como informalidad.
Así, ni el grado de evasión tributaria ni la falta de cumplimiento con la normativa laboral,
ambas facetas muy extendidas de la informalidad, se verían como tal. En la encuesta del
Banco Mundial también se pidió a los micro y pequeños empresarios su estimación sobre
el porcentaje de ventas declaradas sobre el total de ventas real que es común en otras
Cuadro 2
Resumen de los costos y los beneficios de la formalización según los conductores de MyPE
Factor
Motivo clave detrás de la decisión de mantenerse en la
Tema Beneficios Costos dominante en la
informalidad o de formalizarse
formalización
Licencias Informal - Evitar el pago de la licencia. - Posibles multas y/o pagos irregulares La licencia municipal se ve simplemente como un lastre Fiscalización
municipales (sin licencia) - Evitar una burocracia onerosa. a inspectores. burocrático que acarrea altos costos de transacción, está
Formal - Evitar multas. - Tasas anuales. fiscalizada de manera poco transparente y no aporta
(con licencia) - Altos costos de tratar con la adminis- ningún beneficio.
tración. Al crecer, las MyPE son más fácilmente detectables y, para
- Posibles multas por inspecciones no evitar multas, sacan su licencia. Las MyPE que operan sin
razonables. ser visibles desde la calle no buscan obtener licencias.
Tributos Informal - Evitar pagar impuestos. - Posibles multas. El registro (obtención de RUC) es fácil y barato. Las MyPE Fiscalización y ex-
(no pagar impuestos, - Venta sin facturas facilita la eva- - Clientela perdida debido a no poder tienen muy poca información sobre el régimen tributario, pandir la clientela.
no tener RUC, no emitir sión. emitir facturas. dejando al contador la toma de decisiones sobre qué El contador juega
comprobantes de pago) régimen utilizar. un papel importante
Formal (pagar impuestos, - Evitar multas. - Pagar al contador. Al crecer las MyPE, aumenta el riesgo de ser detectadas y (eligiendo el régi-
tener RUC, emitir com- - Ligeramente mayor acceso al cré- - Pago de impuestos (se critica que la la necesidad de emitir facturas, lo que hace que se regis- men tributario).
probantes de pago) dito para (montos más elevados). tasa impositiva sea la misma para un tren y paguen (parte de) sus impuestos.
negocio micro o grande).
Laboral Informal - Evitar pagar beneficios sociales. - Ninguno mencionado (algunos Las MyPE más pequeñas necesitan poder despedir traba- Falta de fiscaliza-

(trabajadores no figuran - Mayor flexibilidad en el manejo de reconocen la necesidad de cobertura jadores sin costos en caso de bajas ventas y prefieren pa- ción (las inspec-
en planilla) los trabajadores. de salud pero la proporcionan a un garles a destajo (por motivos de incentivos). Los conduc- ciones laborales
- Más incentivos al trabajador para núcleo de trabajadores a través de tores de MyPE más grandes afirman que los trabajadores son muy raras) y
ser productivo. seguros privados). también prefieren sueldos más altos sin beneficios a que el la necesidad de
Formal - Ninguno - Beneficios sociales y salario mínimo empleador contribuya a sus prestaciones sociales. una mano de obra
(trabajadores figuran en son muy costosos y desincentivan el flexible.
planilla) trabajo.
- Encarece el despido.
Forma legal Informal (trabaja como - Ninguno (quizá desconocen los - Limitan la clientela. Falta de marca Hay grandes diferencias según el tamaño de la MyPE. Las Expandir la clien-
persona natural) requisitos para tributar bajo el reduce la clientela. La marca aumenta más pequeñas le temen a los costos elevados. Por el con- tela.
RUS). la credibilidad de la MyPE ante firmas trario, las que ya se han constituido como persona jurídica Papel importante
más grandes. mencionan altos beneficios y bajos costos. del contador dando
Formal - Aumentar la clientela. - Las MyPE más pequeñas temen que El requerimiento de ser persona natural para tributar bajo información sobre
(MyPE constituida como - Algunos perciben un mejor acceso operar como persona jurídica suponga el RUS no se muestra en las respuestas de los conducto- lo que significa.
persona jurídica) al crédito. costos altos y recurrentes. res de las MyPE, lo cual posiblemente es reflejo de que las
- Las MyPE más grandes men- decisiones tributarias las toma el contador.
cionan la protección del capital
personal del empresario.
Gráfico 3
Evolución del número y porcentaje de contribuyentes según régimen tributario
100%
90%
80%
Número de
70% contribuyentes Tasa porcentual
Régimen Único (en miles) de crecimiento
60% (dic. 2005 a
Simplificado 2006 2010 sep. 2010)
50% Régimen Especial (dic.) (sep.)
de Renta
40% 380 622 64
Régimen General
95 193 102
30%
468 504 8
20%
10%
0%
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fuente: Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT), Nota Tributaria, 2010.
MyPE de su rubro. Dicho porcentaje se estima entre el 50 y el 60% de las ventas reales,
dependiendo del tamaño de la MyPE. El diseño del Régimen Único Simplificado (RUS),
por el que los micro y pequeños empresarios autodeclaran su nivel de ventas y realizan
un pago único mensual, permite en la práctica que la gran mayoría de contribuyentes bajo
este régimen declaren los montos mínimos de ventas y, por tanto, de contribución.
En este sentido, los regímenes tributarios no incentivan a las MyPE a “graduarse” y
pasar a otros regímenes. El aumento relativo en el uso del RUS, como se puede ver en el
gráfico 3, es consistente con esta interpretación, si bien hay que resaltar que no supone una
evidencia decisiva, pues el aumento en el número de contribuyentes bajo el RUS también
podría deberse a una captación mayor de informales. De todas maneras, el hecho de que
el número de contribuyentes en el régimen general esté básicamente estancado también
apoya la interpretación de que las MyPE difícilmente se “gradúan” y pasan al régimen
general.
De hecho, existe un número elevado de MyPE de mayor tamaño que siguen tributando
bajo el RUS. Por ejemplo, en nuestra muestra de MyPE con 6 a 10 trabajadores, un 31%
aún tributa bajo el RUS (cuadro 3). Además, la recaudación tributaria se ve perjudicada por
el abuso del régimen general, que al ser un tributo sobre las utilidades permite la deduc-
ción de gastos. También es muy frecuente la manipulación de la contabilidad a través de
un manejo ilícito de los comprobantes de pago. El resultado es que el microempresario
paga más a su contador, a quien deja la toma de decisiones sobre qué régimen tributario
utilizar, que a la autoridad tributaria por concepto de impuesto a la renta.2 Este abuso del
régimen general ayuda a explicar por qué un porcentaje relativamente alto de las MyPE
2
El Banco Mundial ha realizado también un estudio de costos de cumplimiento con las obligaciones tribu-
tarias, aún pendiente de publicación.
Cuadro 3
El uso de los diferentes regímenes tributarios por las MyPE
(Porcentaje de MyPE que tributan en los diferentes regímenes)
MyPE con…
Todas las
MyPE 1a5 6 a 10 11 a 50
RUS 28 33 31 14
Régimen Especial del Impuesto a la 11 7 19 11
Renta (RER)
Régimen General 38 24 38 70
No paga impuestos en ningún 23 36 12 5
régimen
Total 100 100 100 100
más pequeñas utilizan este régimen, pese a los sofisticados requerimientos de manejo de
libros de contabilidad y en general de información.
En materia laboral, la informalidad está extendida incluso en las MyPE más grandes
(véase el cuadro 1). La resistencia a tener personal en planilla se explica principalmente
porque el microempresario percibe que el beneficio es para el trabajador y que la empresa
se vuelve más vulnerable. Esta mayor vulnerabilidad se debería a la pérdida de flexibilidad
en el manejo del personal, mientras que la MyPE debe enfrentar las altas fluctuaciones
en sus ventas sea por motivos estacionales o por la competencia en el mercado. Existen,
eso sí, diferencias en las fórmulas de manejo del personal de acuerdo con el tamaño de la
empresa. Conforme crecen en tamaño, la fórmula varía, pero implica normalmente una
combinación de un grupo reducido de trabajadores en planilla, un segundo grupo de tra-
bajadores que no están en planilla pero que disfrutan de cierta formalidad laboral (emiten
recibos por honorarios como si fuesen prestatarios de servicios y no trabajadores) y un
tercer grupo que no tiene ningún tipo de relación formal pese a trabajar continuamente en
la MyPE.
La posibilidad de acceder a seguros de salud sin necesidad de estar afiliado a la
seguridad social (a través de mecanismos como el Seguro Integral de Salud) parece
ser un factor adicional para explicar la alta informalidad laboral. Esto permite a los
microempresarios presentar la informalidad como una relación laboral en la que los
trabajadores salen beneficiados, pues pueden incluso obtener mayores ganancias (al no
tener que pagar contribuciones sociales, el empleador puede ofrecer sueldos algo mayo-
res) sin que el trabajador tenga que renunciar en su totalidad a una cobertura sanitaria.
De hecho, en el Perú el crecimiento de la población con algún tipo de seguro de salud
ha aumentado considerablemente en los últimos años: el porcentaje se ha doblado hasta
el 60% entre el 2006 y el 2009. Aunque en sí mismo este aumento de cobertura es, sin
lugar a dudas, un desarrollo positivo, hay que reconocer también que la expansión de los
segmentos no contributivos de cobertura social torna aún menos atractivo el esquema
contributivo.
Como apunta la nota 9 sobre el mercado de trabajo en este mismo volumen, la remu-
neración mínima vital está por encima de lo que buena parte de los trabajadores perciben

como salario en la realidad. Estos datos fueron corroborados en nuestra encuesta dedicada
a las MyPE, según se muestra en la primera fila (a) del cuadro 4. Así, según los conductores
de MyPE entrevistados, el 56% de sus trabajadores ganan menos que el salario mínimo.
Esta situación se da también en las MyPE encuestadas de mayor tamaño, sin que haya
grandes diferencias entre las MyPE de distintos tamaños, como se muestra en las diversas
columnas del cuadro. Así pues, para aproximadamente la mitad de los empleados en MyPE,
el mero hecho de que la remuneración mínima vital es elevada ya supone un impedimento
para la formalización.
Sin embargo, la información proporcionada directamente por los micro y pequeños
empresarios nos permite también constatar que el alto nivel de la remuneración mínima
vital no es el único factor en juego. La segunda fila (b) del cuadro 4 muestra el porcentaje
de los trabajadores que, siempre según los conductores de la MyPE, no tienen contrato.
Es notable que este porcentaje sea siempre mayor al porcentaje de trabajadores que ganan
menos que el salario mínimo. Esto quiere decir que hay un margen de trabajadores, aproxi-
madamente alrededor del 15% de todos los trabajadores según estas estimaciones, para los
que el salario mínimo no supondría una restricción a la formalización y que, no obstante,
se mantienen en la informalidad.
Cuadro 4
Comparación entre los salarios que perciben los trabajadores de MyPE y la remune-
ración mínima vital, según estimados de los conductores de la MyPE
(Porcentaje de los trabajadores de las MyPE encuestadas)
1-5 6-10 11-50

Todos
(a) Porcentaje de trabajadores en

su MyPE que ganan menos que la 56 62 52 45
remuneración mínima vital
(b) Porcentaje de trabajadores que no
70 75 68 61
tienen contrato
Por tanto, en el plano laboral el crecimiento sería una condición necesaria pero no
suficiente para la formalización. En este sentido, en las dinámicas de grupo realizadas por
el Banco Mundial se observó que si bien en el Perú la relación entre las micro y pequeñas
empresas con las grandes y medianas no es muy fuerte, cuando estas últimas demandan
a las primeras un mayor nivel de formalización, las micro y pequeñas se adecuan porque
ahí sí ven un beneficio inmediato de la formalización: aumentar o hacer crecer su negocio.
Finalmente, cabe destacar que la percepción de los costos y beneficios de la formalidad
e informalidad de las dimensiones licencias, tributos y laboral presentada en el cuadro 2
es muy similar independientemente de que los datos se obtengan entre los informales o
los formales. Es decir, la percepción de cuáles son las ventajas y desventajas de tener o
no tener RUC, por ejemplo, no difiere entre los microempresarios con RUC y los que no
lo tienen. Esto apunta a que no es la falta de información lo que determina la decisión del
microempresario sino las circunstancias de cada uno. La única dimensión en la que nuestros
estudios detectaron una discrepancia sobre la percepción de los costos y beneficios entre los
dos grupos (formales e informales), se dio en el ámbito de la personería jurídica. Aquellos
que ya han establecido su negocio como entidad legal perciben en general que el proceso
no fue complejo ni costoso y que les ha reportado beneficios en lo que respecta a la pro-
tección del patrimonio familiar, acceso a crédito (sobre todo para personas que al alcanzar
una edad avanzada dejan de ser sujetos de crédito) y la llegada a clientes más grandes que
perciben a la MyPE ya constituida como entidad legal como una contraparte más creíble.
Por el contrario, los microempresarios que se mantienen operando como personas naturales
consideran que el establecer la empresa con personería jurídica propia resultaría engorroso,
conllevaría costos altos y recurrentes y no les reportaría ningún beneficio.

¿Qué se puede hacer desde el sector público para que el balance costo-beneficio no sea
tan sesgado hacia la decisión de mantenerse en la informalidad? Como primera reflexión
cabe destacar que eliminar totalmente la informalidad no es un objetivo de política realista.
En todos los países existe un cierto grado de informalidad, independientemente del nivel
de ingreso o del marco regulador (Gerxhani 2004). Un objetivo más realista es la reduc-
ción de la informalidad en el margen en determinados ámbitos. En concreto, una de esas
áreas donde se pueden focalizar esfuerzos es la informalidad en empresas que, siendo aún
pequeñas, tienen un mayor tamaño que las microempresas.
En el caso de esas pequeñas empresas, la decisión de mantener a buena parte de la
fuerza laboral en la informalidad no refleja falta de información o conocimiento por parte
del empleador. Detrás de estas decisiones están, por un lado, los altos costos laborales
no salariales, la dificultad para el despido y un salario mínimo elevado. Por otro lado, la
mínima fiscalización estimula la decisión del empleador de no cumplir con las obligacio-
nes de la legislación laboral. En este aspecto, la acción pública podría moderar los altos
costos no salariales y las dificultades para el despido, reduciendo así los desincentivos a
la formalización laboral. Una vez reformado el régimen laboral, también es necesario un
renovado esfuerzo fiscalizador focalizado en aquellas empresas que ya han alcanzado cierto
tamaño, pues ante una percepción de impunidad total se hace muy difícil el cumplimiento
voluntario de cualquier tipo de legislación laboral, incluso de una legislación laboral que
no imponga altos costos.
Al mismo tiempo, hay que resaltar que un aumento del esfuerzo fiscalizador en los
aspectos laborales sin un cambio en la legislación laboral podría resultar contraproducente,
contribuyendo a destruir y no a crear empleo. Por otro lado, la escasa utilización del Régi-
men Laboral Especial por parte de los microempresarios peruanos sugiere centrar esfuerzos
en una reforma general del sistema, no en regímenes especiales que, pese al empeño de
las autoridades, resultan ser poco conocidos y no ayudan a reducir la complejidad de los
marcos reguladores. En el Perú, la reforma de la Ley General del Trabajo es una agenda
pendiente desde el año 2001. En este sentido, la experiencia internacional con regímenes
especiales parece apuntar a que estos pueden también generar incentivos perversos y no
contribuir al crecimiento de las empresas y el de su productividad (Pagés 2010).
En el área tributaria, reducir los altos costos de cumplimiento con las obligaciones
tributarias bajaría los costos de las MyPE y, por ende, facilitaría su crecimiento (y, con

ello, la formalidad). Además, dicha reducción también haría más eficiente la fiscalización
(redundando en último caso en una menor evasión). En este ámbito, como en otros, hay
que tener en cuenta que los regímenes especiales, por muy bien intencionados que sean,
pueden llegar a ser contraproducentes. Estos regímenes pueden incentivar que las MyPE se
mantengan sin crecer, así como una mayor evasión e incumplimiento. Más bien, el énfasis
debe ponerse en mejorar los regímenes generales, tanto el tributario como el laboral, para
fomentar la productividad y el crecimiento empresarial, pues hay que tener en cuenta que
las empresas se van formalizando conforme crecen.
Continuar con la simplificación de trámites a nivel municipal (International Finance
Corporation 2006) es una opción para mejorar una de las dimensiones en la que los micro
y pequeños empresarios perciben menos beneficios y mayores costos de la formalidad. Al
respecto, los progresos realizados en los años 2009 y 2010 han sido notables, y han contri-
buido a mejorar sustancialmente el clima de negocios. De hecho, como reconoce el reporte
del Banco Mundial Haciendo Negocios 2011, el Perú ha sido en el 2010 el país que más ha
avanzado en el mundo en lo que respecta a reformas que faciliten la formación de empresas.
Por último, los programas de apoyo a la micro y pequeña empresa —como los que
viene impulsando el Centro de Promoción de la Pequeña y Micro Empresa - PROM-
PYME (p. ej., Mi Empresa) o la Corporación Financiera de Desarrollo - COFIDE (p. ej.,
Hábitat)— pueden ser una herramienta útil para incentivar la formalidad. Ahora bien, se
requiere incorporar en el diseño de dichos programas evaluaciones de impacto de estos,
para así asegurar que los recursos se destinan a programas verdaderamente exitosos. Tam-
bién hay que reconocer que dado el universo tan amplio de micro y pequeñas empresas
informales en el Perú, un desafío de dichos programas de apoyo a empresas concretas es
la escala necesaria para que, incluso programas exitosos, tengan un impacto sustancial en
la economía en su conjunto.
V. Conclusión
La principal conclusión de nuestro repaso a la informalidad en el Perú es que una política
que busque fomentar la formalidad no difiere sustancialmente de la política para impulsar
la productividad y el crecimiento empresarial. Esto es así por dos motivos. En primer
lugar, como hemos visto, según las micro y pequeñas empresas peruanas van creciendo,
dan ciertos pasos hacia la formalidad. En segundo lugar, cuando una empresa formal crece,
crea empleo. Esa creación de empleo en empresas ya formales permite que trabajadores
que son microempresarios informales debido a la falta de otras oportunidades de trabajo
puedan dejar de serlo. Así pues, fomentar el crecimiento empresarial, incluso de empresas
ya formales, es fomentar la formalidad.
Esta conclusión se basa en una visión de la informalidad con dos caras. Una primera
es la del trabajador que se ve excluido del mercado de trabajo formal y que comienza
actividades por cuenta propia como mecanismo de supervivencia. Y la segunda es la del
emprendedor, trabajador o familia que escoge su nivel óptimo de vinculación con los
mandatos e instituciones del Estado dependiendo de su valoración de los beneficios netos
asociados con la formalidad y de la capacidad del Estado para hacer cumplir la ley. Estos
dos puntos de vista no son excluyentes, es más: ambos han de tenerse en cuenta en cualquier
estrategia para atajar el fenómeno de la informalidad.
VI. Bibliografía
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Loayza, Norman V., A. M. Oviedo y Luis Servén (2006). “The Impact of Regulation
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Khasnobis, Ravi Kanbur y Elinor Ostrom, editores. Linking the Formal and Informal
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Pagés, Carmen, editora (2010). La era de la productividad. Cómo transformar las econo-
mías desde sus cimientos. Washington, D. C.: Banco Interamericano de Desarrollo.

11. Una década de reducción
de la pobreza y de ampliación
de oportunidades
Leonardo Lucchetti, Elizaveta Perova y Renos Vakis
Resumen
En la última década, el Perú ha experimentado un avance sin precedentes en la reduc-

ción de la pobreza; y por primera vez en años, se ha visto una modesta reducción de
la desigualdad. De hecho, el Perú es uno de los países con el mejor desempeño en la
región en cuanto al incremento del bienestar. Al parecer, la estabilidad macroeconómica
y los niveles récord de crecimiento sostenido han proporcionado el espacio para mejorar
las oportunidades de ingreso para los peruanos. Estas oportunidades han beneficiado
mayormente a los pobres, sobre todo en años recientes. Al mismo tiempo, las políticas
públicas y sociales también han contribuido a este éxito, incluso a pesar de que los bajos
niveles del gasto social sugerirían que su papel era más limitado. No obstante tales
avances, el Perú continua rezagado en relación a otros países de la región en niveles de
pobreza y de desigualdad, y ocupa un lugar bajo en la provisión de oportunidades bási-
cas. Además, siguen existiendo las disparidades rural-urbanas, mientras que un elevado
porcentaje de la población es vulnerable a caer en la pobreza. A fin de sostener los logros
recientes, el Perú debería diseñar políticas nuevas, mejorar las existentes y ampliar las
políticas exitosas que reducen la desigualdad regional, facilitan una mayor ampliación
de las oportunidades, mejoran la gestión de riesgo de las poblaciones vulnerables y esti-
mulan el crecimiento a corto y largo plazo.
I. Introducción
El Perú ha tenido un desempeño impresionante durante la primera década del nuevo siglo.
Ha sido uno de los campeones regionales en materia de crecimiento: entre el 2004 y el
2008 la tasa de crecimiento del producto bruto interno (PBI) alcanzó en promedio un
7,7% y llegó a un máximo de 9,8% en el 2008 (véase el gráfico 1). Asimismo, siguió
siendo uno de los pocos países en la región con un crecimiento positivo a pesar de la crisis
financiera del 2009, y se ha recuperado desde aquel entonces hasta llegar a una taza de
crecimiento de 8,8%1 en el 2010).
1
Proyección de Consensus Economics.
Nota 11. Una década de reducción de la pobreza y de ampliación de oportunidades 193

Gráfico 1
Tasa de crecimiento anual del PBI entre el 2000 y el 2010
10
9,8
8,9
8
7,7
Crecimiento (%)
6,8
6 8,8
5,0 5,0
4 4,0
3,0
0,9
0,2
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Años
Nota: El crecimiento para el año 2001 se refiere solo al primer trimestre del año.
Fuentes: Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) y Banco Central de Reserva del Perú
(BCRP).
La reducción de la pobreza ha sido igualmente impresionante. Entre el 2004 y el 2009

casi cuatro millones de personas salieron de la pobreza, lo que bajó la tasa de pobreza
en 13,8 puntos porcentuales, desde un 48,6% hasta un 34,8% (véase el gráfico 2). En el
mismo período, la extrema pobreza bajó en un 30% al 11,5%. La reducción de la cantidad
de pobres en los últimos cinco años se encuentra entre las más altas en la región (el Perú
Gráfico 2
Evolución de la pobreza moderada y extrema
50
48,6 48,7 44,5
Proporción de individuos pobres
39,3
40 36,2
34,8
30
20 17,1 17,4
16,1
13,7 12,6 11,5
10
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009
Años
Pobreza moderada Pobreza extrema
Fuente: INEI, Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2004-2009.

solo se queda atrás de Argentina, Venezuela y Uruguay). También hubo una pequeña
reducción en la desigualdad: el coeficiente de Gini basado en el gasto bajó de 0,42 en
el 2004 a 0,40 en el 2009 (véase el gráfico 3), y el basado en el ingreso hizo lo propio.
Gráfico 3
Evolución de la desigualdad
(coeficiente de Gini)
Gini
0,55
0,5
Gini
0,45
0,4
0,35
2004 2005 2006 2007 2008 2009

Año
Renta Gastos
Nota: los intervalos de confianza del 95% están representados por las líneas verticales.
Fuente: INEI, ENAHO 2004-2009.
La disminución de la pobreza (y la reducción modesta de la desigualdad) ha estado

acompañada, y posiblemente reforzada, por una expansión generalizada de las oportuni-
dades. Entre estas oportunidades se pueden destacar las laborales, generadas por los sec-
tores de mano de obra intensiva y otras que aparecieron en virtud de la expansión de los
servicios hacia zonas remotas o a causa de los nuevos programas sociales. De hecho, de
acuerdo con lo medido por el Índice de Oportunidades Humanas (IOH),2 el acceso a opor-
tunidades ha mejorado sustancialmente en educación, infraestructura, nutrición y bien-
estar en el período que nos ocupa (Banco Mundial 2010a). Al igual que con la pobreza,
el Perú es uno de los líderes en la región en cuanto al acceso mejorado a oportunidades.
En el 2010, solo cuatro países en América Latina (México, Nicaragua, Ecuador y Brasil)
podían estar cerrando la brecha en el acceso a oportunidades más rápidamente que el Perú
(véase el gráfico 4). En este sentido, en la última década el Perú no solo ha logrado bajar
las tasas de pobreza y de desigualdad, sino que ha fijado cimientos fuertes para reducir la
pobreza en el futuro por medio de avances importantes en la provisión de oportunidades
entre los niños.
2
El IOH mide la provisión a los niños de ciertos bienes y servicios que constituyen oportunidades en el
sentido de que el acceso a estos durante la infancia probablemente afectará el bienestar de los individuos
de por vida (p. ej., educación, nutrición, saneamiento). El IOH se construye como un porcentaje de la
población con acceso a ciertos bienes o servicios, con un descuento de acuerdo al nivel de desigualdad en
la provisión (Molinas y otros 2010).

Gráfico 4
Índice de Oportunidades Humanas en el Perú
(a) Nivel del IOH (b) Crecimiento anual del IOH

100,00 2,00
Índice de Oportunidades Humanas
80,00
Crecimiento anual (%)

1,50
60,00
1,00
40,00
0,50
20,00
0,00 0,00
México
Nicaragua
Ecuador
Brazil
Perú
Guatemala
Rep. Dominicana
Paraguay
Colombia
El Salvador
Chile
Honduras
Costa Rica
Uruguay
Panamá
Venezuela
Jamaica
Argentina
Chile
Uruguay
México
Venezuela
Costa Rica
Argentina
Jamaica
Ecuador
Colombia
Brasil
Rep. Dominicana
Paraguay
Panamá
Perú
Guatemala
El Salvador
Nicaragua
Honduras
II. Entendiendo las tendencias

¿Cuál es la explicación de los impresionantes resultados alcanzados por el Perú en la
reducción de la pobreza y la mejora en el acceso a oportunidades en años recientes? En
principio, habría tres factores centrales que ayudan a explicar dichos resultados.
Crecimiento sostenido y auge del sector privado

En parte, la disminución ejemplar de la pobreza es resultado del crecimiento sostenido sin
precedentes y la estabilidad macroeconómica del país en la década. Sobre todo desde el
2004, el país ha crecido a una tasa de 7,7% en promedio, no solo superior a los cambios
históricos en el PBI, sino al crecimiento regional general. En este período, la pobreza ha
respondido mejor al crecimiento: la elasticidad del crecimiento sobre la pobreza varió de
0,04 a 0,4 en los años 2002-2004 (Banco Mundial 2009), comparada con 0,9 después del
2004. En esta última etapa, cada incremento de un punto porcentual en el crecimiento dio
lugar a un punto adicional de reducción de la pobreza (aproximadamente 300 000 pobres
menos).
En la década, los hogares más pobres han logrado aprovechar mejor el crecimiento
económico en comparación con la clase media y los ricos, sobre todo en los últimos años.
Mientras que el crecimiento del consumo ha sido positivo en todos los rangos de bienestar
en este período, en los años 2007-2009 los hogares en la parte inferior de la distribución
del consumo per cápita se han beneficiado más (véase el gráfico 5). Esta tendencia se
aprecia tanto en las áreas urbanas como rurales. Además, este incremento en el consumo
entre los pobres fue impulsado por el crecimiento del ingreso laboral (y no por ingresos
no laborales como pueden ser las transferencias o remesas), lo que muestra que los pobres
se habrían beneficiado de la expansión de las oportunidades de generación de ingresos. Al
parecer, están en juego varios factores.
Por ejemplo, en el Perú se ha visto un incremento dramático de la inversión privada
durante este período. Hasta el año 2008, según datos del BCRP, esta representaba una
quinta parte del PBI, comparada con un 15% en el 2004. Asimismo, hasta la crisis finan-

Gráfico 5
Curvas de incidencia del crecimiento
(a) 2004-2009 (b) 2004-2007
18
18
Annual Growth Rate (%)

16
16 14
12
10
14 8
6
12 4
2
0
10 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Percentile of Per Capita Household Consumption
8 (c) 2007-2009
18
6
16
14
12
4
10
8
2 6
4
2
0 0
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Percentile of Per Capita Household Consumption Percentile of Per Capita Household Consumption
95 Percent Confidence Interval Growth Curve Mean Growth
Nota: Las líneas discontinuas horizontales muestran el crecimiento promedio.

ciera del 2008, la inversión privada venía creciendo a tasas significativamente más altas
que el consumo privado o público, la inversión pública o las exportaciones (véase el grá-
fico 6). Esta expansión en la inversión privada probablemente ha generado oportunidades
de empleo que fueron aprovechadas por los pobres.
De manera similar, las mejoras en las condiciones del mercado laboral durante el
mismo período se reflejan en una menor informalidad e incrementos en el ingreso men-
sual real y la productividad laboral (Moller 2010). Además, entre el 2004 y el 2009, el
crecimiento estaba concentrado sobre todo en sectores intensivos en mano de obra, como
la construcción, el comercio y la manufactura, frente a sectores intensivos en capital,
como la minería (véase el gráfico 7).
Al descomponer los cambios observados en la pobreza por sector, también se apre-
cia que el crecimiento en los sectores intensivos en mano de obra ha contribuido a la
reducción de la pobreza, más que transformaciones en otros sectores. Más del 80% de la
reducción de la pobreza observada fue impulsado por cambios dentro de los sectores (a
diferencia de un cambio de la población a los sectores más ricos, cuadro 1). Dentro de los
sectores, la construcción, la manufactura y la agricultura representaron la proporción más
alta de la reducción de la pobreza. Mientras que los sectores de la construcción y manu-

Gráfico 6
Crecimiento anual del PBI por sector entre el 2000 y el 2009
Consumo Inversión
50 50
40 40
30 30
20 20
10 10
0 0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
-10 -10
-20 -20
-30 -30
Años Años
Público Privado Público Privado
Exportaciones
50
40
30
20
10
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
-10
-20
-30
Años
Exportaciones
Fuentes: INEI y BCRP.
facturero de hecho han crecido mucho, la reducción de la pobreza en el sector agrícola

parece haber ocurrido a pesar de su bajo crecimiento (véase el gráfico 7). Probablemente,
esto refleja una mezcla entre el impacto de las políticas sociales dirigidas a las áreas rura-
les, donde la mayoría de la población trabaja en la agricultura, y el ingreso mejorado por
los incrementos temporales en el precio de los alimentos en el 2008.
Cuadro 1
Descomposición de los cambios en la pobreza por sector laboral
(En porcentajes)
Reducción de la pobreza real entre el 2004 y el 2009 -13,78

Efecto intrasectorial: 83,62
• Construcción 11,05
• Manufactura 11,43
• Comercio 4,23
• Minería -0,02
• Agricultura 25,54
• Otros 18,59
• Desempleados 2,86
• Inactivos 9,95
Efecto de desplazamiento de la población -2,64
Efecto de interacción 19,01

Gráfico 7
Crecimiento anual del PBI por componente entre el 2000 y el 2009
Agricultura Minería
15 15
10 10
5 5
0 0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
-5 -5
Manufactura Electricidad
15 15
10
10
5
5
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
0
-5 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
-10 -5
Construcción Comercio
20 20
15
15
10
10
5
5
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
-5 0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
-10 -5
Fuentes: INEI y BCRP.
Políticas públicas y ampliación de las oportunidades
Las políticas públicas y la ampliación de los servicios hacia los pobres también han con-
tribuido a la reducción de la pobreza y a mejoras en las oportunidades. El gasto social
ha seguido una tendencia creciente desde fines de los años noventa (véase el gráfico 8).
Además, se ha introducido o ampliado una serie de programas sociales nuevos. La Estra-
tegia Nacional de Nutrición CRECER, una iniciativa para coordinar y afinar la eficacia de
la asistencia social en el país, cubre aproximadamente a cinco millones de beneficiarios.
Esta incluye catorce programas que van desde intervenciones nutricionales hasta asisten-
cia a empresas pequeñas y medianas (Banco Mundial 2009). Sin embargo, con más de
diez millones de pobres, un nivel de gasto social bajo e ineficiencias en la focalización,
aún queda mucho por hacer para mejorar las políticas sociales.

Gráfico 8
Evolución del gasto social en el Perú entre 1998 y el 2008
250
Total de gasto social
200
150
100
50
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fuente: SEDLAC, Base de Datos Socioeconómicos para América Latina y el Caribe.
A pesar de la baja cobertura, la evidencia disponible indica que las políticas públicas
han tenido resultados positivos en lo que respecta a la reducción de la pobreza y la mejora
del bienestar. Por ejemplo, desde el 2005 el gobierno peruano está implementando el pro-
grama de Transferencias Condicionadas en Efectivo (TCE) Juntos, que beneficia a uno de
cada cuatro habitantes rurales en extrema pobreza. Al igual que con otros programas de
TCE en la región y el mundo, Juntos ofrece transferencias monetarias a sus beneficiarios
a cambio del cumplimiento de una serie de condiciones, como son la asistencia escolar y
los controles médicos regulares.3 Un estudio reciente del programa ha revelado algunos
impactos positivos. En primer lugar, Juntos incrementó el consumo entre sus beneficia-
rios, mejoró las tasas de asistencia escolar y el uso de los servicios de salud (Perova y
Vakis 2009). El resultado es que la brecha en el acceso a oportunidades asociadas —como
la educación, por ejemplo— se ha ido cerrando entre los niños beneficiarios mucho más
rápidamente que entre los no beneficiarios (véase el gráfico 9): hay cuatro veces más
niños beneficiarios del programa Juntos que terminan la escuela primaria en el tiempo
establecido frente a los niños no beneficiarios.
Mientras que el programa Juntos es un ejemplo de intervención focalizada exitosa,
la expansión de las redes de telecomunicaciones públicas/privadas —una intervención
con filosofía y alcance muy diferentes— es un ejemplo de la gran variedad de opciones
para intervenciones exitosas de lucha contra la pobreza. En los últimos años, la pro-
piedad de teléfonos se ha disparado en el Perú, al igual que en otras partes del mundo.
La ampliación de la cobertura de teléfonos es resultado sobre todo del hecho de que
más gente tiene teléfonos móviles, pues casi no ha habido ningún cambio en el acceso
3
Las condiciones varían dependiendo de la edad del niño. Véase la lista completa de condiciones en www.
juntos.gob.pe.

Gráfico 9
Crecimiento anual del IOH y el programa Juntos en el Perú
12
Crecimiento anual 2004-2008 (%)
10
0
Terminan Asisten a Comienzan Asisten a la
sexto grado educación primer grado escuela
inicial
Beneficiarios No beneficiarios
a líneas fijas (Beuermann 2010). La evidencia empírica actual muestra que el estar den-
tro del área de cobertura no solo incrementó significativamente el gasto de los hogares
en ropa, salud y comunicaciones, sino que además generó reducciones en la pobreza
extrema (Beuermann 2010). Este resultado es coherente con evidencia sobre los impac-
tos positivos de la expansión de las telecomunicaciones en el bienestar (Jensen 2007;
Aker 2008).
La electrificación rural es otro ejemplo de políticas que pueden facilitar el creci-
miento y la reducción de la pobreza. La privatización en los años noventa fomentó la
inversión en el sector eléctrico, y la porción de ciudadanos con acceso a electricidad hasta
el año 2000 se incrementó de un 61% a un 72%, la mayoría de ellos en áreas urbanas. Las
empresas privadas apenas se fijaron en el Perú rural. En la década del 2000, el gobierno
del Perú abordó este desequilibrio con la emisión de una serie de leyes que declararon la
electrificación rural como una “necesidad nacional”, establecieron una inversión mínima
en electrificación rural (el 0,85% del presupuesto nacional), y definieron los criterios para
priorizar proyectos de electrificación rural, entre ellos la prevalencia de la pobreza y una
baja tasa de electrificación en el área del proyecto.
Aunque no se ha realizado ninguna evaluación formal de las políticas guberna-
mentales dirigidas a ampliar la electrificación a las áreas rurales, los cambios en el
índice IOH basados en el acceso a electricidad en cierta medida muestran el éxito de
estas políticas. Entre el 2004 y el 2009 el número de niños con acceso a electricidad
aumentó en todas las regiones del país, con una tasa de cambio considerablemente más
alta en las áreas rurales (véase el gráfico 10). De hecho, la brecha de oportunidad se
estaba cerrando a más de 5% por año en la sierra rural y la costa rural, lo que sugiere
mejoras dramáticas en el acceso a electricidad para la población desfavorecida en las
áreas rurales.

Gráfico 10
Cambios en el IOH en materia de acceso a electricidad, 2004-2009
8
7
6
Cambio anual (%)
5
4
3
2
1
0
Lima Sierra Costa Selva Costa Selva Sierra
urbana urbana urbana rural rural rural
III. Los retos del futuro

Mantener el crecimiento
Aún cuando el crecimiento económico por sí solo no es suficiente para reducir la pobreza,
será necesario que el Perú mantenga los patrones de crecimiento actual para continuar
reduciéndola. En vista de los bajos niveles de gasto social,4 es poco probable que la
pobreza siga bajando solo gracias a los programas sociales. Si bien las proyecciones eco-
nómicas son muy favorables para el futuro inmediato, el Perú no es inmune a las variacio-
nes cíclicas en la tasa del PBI. Como se vio en la última crisis financiera, el crecimiento
bajó de una tasa récord de 9,8% a un magro 0,9% en apenas un año. A pesar de que el
impacto de la crisis fue bastante benigno comparado con otros países de la región5 y que
el Perú ha logrado una impresionante recuperación, el país sigue siendo vulnerable a cho-
ques macroeconómicos u otros sistémicos.
Oportunidades desiguales y división espacial
Aunque el crecimiento reciente estuvo orientado hacia el área rural (véase el gráfico 11),
sigue existiendo la brecha rural-urbana. Seis de cada diez pobres en el Perú viven en
áreas rurales, siendo la extrema pobreza un fenómeno estrictamente rural.6 Y aun cuando
la desigualdad ha bajado, sigue siendo alta. Además, la reducción ha sido impulsada por
cambios en la desigualdad al interior de áreas geográficas (p. ej., dentro del área rural,
4
En el 2007, el gasto social per cápita alcanzaba solo un 30% del promedio regional (cálculos basados en
datos del Centro de Estudios Distributivos Laborales y Sociales, CEDLAS).
5
Nueve países latinoamericanos tuvieron un crecimiento negativo en términos de PPA (Paridad del Poder
Adquisitivo).
6
Cálculo de los autores basado en INEI, ENAHO 2009.

Gráfico 11
Crecimiento del consumo per cápita
15
Crecimiento del consumo per cápita
10
8,1
5,5
5
0
Lima Costa u. Sierra u. Selva r. Costa r. Selva u. Sierra r.
2004-2006 2007-2009
urbana) y no entre regiones. De hecho, las tendencias parecen sugerir que la desigualdad
entre las áreas urbanas y rurales está aumentando (Escobal y Ponce 2010).
Mientras que los resultados más tempranos sugieren avances impresionantes en el
cierre de parte de la brecha de oportunidades, el acceso a servicios para los peruanos
rurales sigue siendo un desafío. En realidad, el Perú ocupa el decimocuarto lugar entre
dieciocho países de América Latina en materia de provisión de oportunidades básicas
(véase el gráfico 4). Esto constituye una gran preocupación debido a que se trata de insu-
mos esenciales para el crecimiento a largo plazo. Además, el PBI per cápita en el Perú
es mucho más alto que en los cuatro países que quedan detrás: Guatemala, El Salvador,
Nicaragua y Honduras (el promedio del PBI de estos cuatro países solo equivale a 60%
del PBI del Perú).7 Tomando en cuenta los recursos disponibles en el Perú para asegurar
el acceso universal, la actual brecha en el acceso es inaceptable.
Lo que quizá resulta más preocupante es que las áreas rurales no solo se quedan atrás
de las urbanas en estos avances, sino que las perspectivas de mayores mejoras son reduci-
das en ausencia de políticas. El gráfico 12 muestra que, históricamente, la pobreza ha sido
mucho menos sensible al crecimiento en las áreas rurales. Por ejemplo, mientras que un
crecimiento de un punto porcentual corresponde a una reducción de 2 puntos porcentuales
en la tasa de pobreza en Lima, en la selva rural esta cifra está por debajo de 0,5, o sea un
factor de 4. En vista de la falta de crecimiento en el sector agrícola en ese período, y la baja
elasticidad de crecimiento-pobreza, es plausible que los incrementos recientes en el con-
sumo per cápita en las áreas rurales sean resultado de un gasto social más alto (como Jun-
tos) o de choques exógenos (como los incrementos del precio de alimentos en el 2008). Por
lo tanto, urgen políticas sociales que no solo aborden la prevalencia actual de la pobreza
mediante la redistribución, sino que al mismo tiempo faciliten la participación de las áreas
7
Cálculo de los autores basado en Fondo Monetario Internacional 2010.

Gráfico 12
El crecimiento no es suficiente. La elasticidad pobreza-crecimiento
por regiones entre el 2004 y el 2009
-2,50
-2,00
-1,50
-1,00
-0,5
-0,0
Lima Costa u. Selva u. Sierra u. Costa r. Sierra r. Selva r.
rurales en la generación de crecimiento e ingresos, para así asegurar la sostenibilidad de

los esfuerzos de reducción de la pobreza.
Los nuevos pobres y el seguro social en el Perú
Entre el 2004 y el 2009, uno de los períodos más impresionantes en lo que respecta a
mejoras en el bienestar en la historia reciente del Perú, 14% - uno de cada siete peruanos
- se convirtió en pobre (véase el cuadro 2). Esto pone de manifiesto tres temas. En primer
lugar, la alta incidencia de pobres nuevos subraya el hecho de que el crecimiento no es
la panacea para la pobreza; incluso en el período del crecimiento ejemplar, los peruanos
no están libres de caer en la pobreza. En segundo lugar, sugiere que muchos hogares son
extremamente vulnerables a choques y no pueden manejar los riesgos. Finalmente, el alto
nivel de pobres nuevos advierte que la reducción de la pobreza real en el Perú hubiera
podido ser todavía más impresionante: sin choques y nuevos pobres, ¡la pobreza hubiera
bajado a un 20% hasta el año 2009 y no al 34%! Estos temas plantean una pregunta
importante desde la perspectiva de las políticas: ¿Cómo puede el Estado proteger a los
ciudadanos contra choques temporales para evitar que caigan en pobreza?
Cuadro 2
Movilidad del bienestar: entrar a y salir de la pobreza moderada
entre el 2004 y el 2009
Salida de la Entrada en la
Siempre pobre Siempre no pobre
pobreza pobreza
20,69 21,32 14,05 43,94

IV. Reforma de las políticas públicas
Asegurar estabilidad macroeconómica y crecimiento
La pobreza y el crecimiento están estrechamente interconectados: mientras que el creci-

miento sostenido es una condición necesaria para salir de la pobreza, la reducción de la
pobreza mejora las posibilidades de un crecimiento sostenido a largo plazo mediante la
acumulación de capital humano, una mayor productividad y menos tensión social, por
mencionar solo algunos mecanismos. En vista del entrelazamiento del crecimiento y la
pobreza, las políticas para promover la inversión privada y la mejora del acceso a oportu-
nidades serán claves para mantener el crecimiento a largo plazo.
Gasto público y social: a veces más, a veces mejor
El gasto público en los sectores sociales ha sido regresivo y ha ido bajando en años
recientes: en el 2007 alcanzó solo el 8,27% del PBI, equivalente a un tercio del promedio
regional. Además, en el mejor de los casos, en la última década dicho gasto ha sido fijo
(véase el cuadro 3). Como muestra también el cuadro, casi el 90% del gasto en protección
social es para financiar pensiones, lo que solo beneficia a los empleados del sector formal.
El nivel de gasto y cobertura también está reflejado en el nivel de beneficios, incluso
entre programas bien focalizados. Por ejemplo, las TCE recibidas por los hogares bene-
ficiarios del programa insignia Juntos representan menos del 15% del consumo mensual
de los hogares, uno de los porcentajes más bajos en comparación con otros programas
de TCE en América Latina (Perova y Vakis 2009). Y si bien el programa ha tenido un
impacto considerable y sostenido en la pobreza rural y el bienestar general, este se ve
limitado por su baja cobertura: a pesar de su expansión desde el 2005, a partir del 2009
solo uno de cada cuatro pobres extremos (la población meta) se beneficia del programa.
De hecho, la asignación presupuestaria al programa Juntos es mucho más baja que el
Cuadro 3
Gasto público en sectores sociales, 2000-2007
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
I. Educación 2,87 2,88 3,04 3,11 3,00 3,06 3,07 3,06

II. Salud 1,35 1,37 1,45 1,51 1,50 1,52 1,67 1,58
III. Protección social 3,92 4,02 4,10 3,82 3,86 3,89 3,76 3,63
A. Pensiones 3,16 3,25 3,35 3,17 3,10 3,18 3,08 2,97
B. Red de protección social 0,76 0,77 0,75 0,65 0,76 0,71 0,68 0,66
Programas de alimentos 0,40 0,48 0,43 0,39 0,40 0,37 0,31 0,31
Programas laborales - 0,05 0,14 0,11 0,06 0,06 0,07 0,05
Fondos sociales 0,36 0,24 0,18 0,15 0,30 0,24 0,24 0,17
IV. Otros gastos sociales
TCE 0,04 0,06 0,13
Total 8,14 8,27 8,59 8,44 8,36 8,47 8,50 8,27
Fuente: Banco Mundial (2009)

gasto gubernamental promedio en programas similares en la región (0,11% del PBI com-
parado con el promedio regional de 0,25).
Aun cuando las mejoras logradas por el Perú en materia de bienestar y acceso a
oportunidades han sido superiores al promedio regional, la población de las áreas rura-
les enfrenta desafíos significativamente mayores para tener acceso a servicios básicos y
oportunidades en educación, salud e infraestructura. En este sentido, hay espacio para
mejorar la focalización de los programas sociales, sobre todo en las áreas rurales. Por
ejemplo, mientras que los programas Juntos y el de transferencia de alimentos se dirigen
adecuadamente a los pobres, es más probable que los programas de empleo que promue-
ven la generación de ingresos y que apoyan a pequeños negocios beneficien a la clase
media (véase el gráfico 13).
Por último, hay espacio para mejorar la calidad de la focalización de los programas
y en los últimos años se ha avanzado muy poco al respecto. Por ejemplo, a pesar de que
Juntos es sin duda el programa mejor focalizado en el Perú, su eficacia en la focalización
ha sido constante entre el 2006 y el 2009, mientras que la focalización de los programas
de alimentos ha empeorado marginalmente (Banco Mundial 2009).
Gráfico 13
Focalización de programas sociales. Índice de concentración, 2009
Juntos
PACFO/Papilla
PANFAR/Canasta
Almuerzo Escolar
Desayuno Escolar
Vaso de Leche
A trabajar
Comedor Popular
Labor Programs
-0,7 -0,6 -0,5 -0,4 -0,3 -0,2 -0,1 0,0 0,1
Fuente: INEI, ENAHO 2009.
La situación rural
Como sugieren los resultados, el crecimiento del sector privado fue especialmente exi-
toso en mejorar el bienestar y las oportunidades en las áreas urbanas. A pesar de los
avances registrados en las áreas rurales, siguen teniendo las más altas tasas de pobreza. La
ampliación reciente de programas como Juntos, la electrificación rural y la evolución de
las tecnologías de la telecomunicación estarían jugando un papel importante para igualar
las oportunidades y ofrecer un camino para avanzar a los peruanos rurales. Pero los bajos
niveles de cobertura de muchos de estos programas y la escasa eficacia en su focalización
pueden obstaculizar beneficios adicionales, sobre todo en las áreas rurales. De aquí en
adelante, el desafío para el gobierno no solo consistirá en mantener los logros recientes

sino en mejorar el gasto público para permitir la expansión de estos servicios y los bene-
ficios para los pobres rurales.
Para ampliar el bienestar y la movilidad económica en las áreas rurales, tendrían
relevancia un conjunto de políticas en áreas adicionales, incluyendo: (i) inversiones en
educación con el objeto de promover una mayor movilidad y una mayor adaptabilidad a
las circunstancias económicas cambiantes; (ii) la profundización de los mercados finan-
cieros rurales a fin de romper las limitaciones de liquidez para el desarrollo empresarial;
(iii) inversiones continuas en infraestructura de caminos, de transporte y de telecomu-
nicaciones para mejorar el acceso de las personas a mercados laborales y de productos,
reducir los costos de transacción y mejorar la rentabilidad de las empresas; y (iv) mejoras
en la información, por ejemplo sobre precios, tendencias y las circunstancias cambiantes
del mercado, a fin de tener un mejor entorno para inversiones y para facilitar la planifica-
ción económica entre individuos, hogares y empresas.
Un papel emergente para el seguro social
A pesar de que en el Perú existen los dos tipos de pobreza —crónica y transitoria—,
prácticamente no hay programas para enfrentar la pobreza transitoria. Como muestra el
cuadro 2, entre el 2004 y el 2009 uno de cada siete peruanos no pobres llegó a ser pobre.
Ante esto, la exploración de opciones de políticas para proteger a los hogares contra ries-
gos no asegurados debería ser una prioridad.
¿Cuáles son las características de las personas que tienen más probabilidades de
convertirse en pobres? Un análisis adicional sugiere algunas. Por ejemplo, es más factible
que vivan en áreas rurales, sobre todo en la selva rural y en la sierra rural. Asimismo,
los hogares que solo han tenido educación primaria están en mayor riesgo de caer en la
pobreza. El tipo de empleo también parece ser un factor clave: hay más posibilidades de
que las personas empleadas en la agricultura o el sector informal caigan en la pobreza.
Finalmente, la falta de acceso a servicios de electricidad, agua o saneamiento también se
asocia con la movilidad hacia abajo. Tales resultados parecen sugerir que las personas que
más riesgo corren de caer en la pobreza son los hogares cerca de la línea de pobreza, a los
que un pequeño choque puede empujar por debajo de dicha línea.
Para enfrentar esta problemática, las políticas pueden ir en varias direcciones. Un
primer elemento clave de la estrategia de un país para fortalecer la capacidad de gestión
de riesgo consiste en fortificar la capacidad de las personas para manejar el riesgo ex
ante. Esto se refiere tanto a inversiones dirigidas a fomentar la movilidad económica de
la población como al desarrollo de seguros más efectivos y otros mecanismos de gestión
de riesgo basados en el mercado. Por ejemplo, en el caso de choques que afectan a mer-
cancías que se comercian a nivel internacional, como el café o la soya, los instrumentos
de riesgo basados en el mercado, como los futuros o las opciones, pueden desempeñar un
papel importante en el conjunto de herramientas para una gestión integral del riesgo. Los
instrumentos emergentes de “seguros de índice”, como los seguros para el rendimiento
por área y/o basados en el clima, también pueden ser prometedores para ayudar a los
agricultores a enfrentar choques naturales o económicos en la agricultura (y al mismo
tiempo se reducen los problemas del “riesgo moral” y la “selección adversa” asociados
con seguros agrícolas tradicionales).

Incluso con inversiones ex ante e instrumentos de gestión de riesgo fuertes, los
hogares pueden requerir apoyo adicional después de un choque. En este sentido, el
desarrollo de una red de seguridad flexible es un componente crítico de la respuesta
de un país a choques. Aquí sobresalen varios principios. En primer lugar, el desarrollo
de una red de seguridad efectiva en respuesta a choques requiere que antes del choque
se esté preparado para varias contingencias, incluyendo las instituciones y los tipos de
programas existentes que podrían jugar un papel más eficaz para enfrentar diferentes
choques. En segundo lugar, el diseño de reglas claras y transparentes en materia de
elegibilidad mejorará la focalización de las poblaciones vulnerables y al mismo tiempo
minimizará el riesgo de incentivos perversos para poblaciones no afectadas por los
choques, lo que es muy importante en el Perú en vista de sus restricciones fiscales. En
tercer lugar, es importante también desarrollar la capacidad para el financiamiento y
la implementación de medidas contracíclicas a fin de lograr impactos profundos, esta-
blecer incentivos apropiados y usar los recursos fiscales con eficacia y eficiencia. Por
último, la experiencia de diferentes países sugiere también que las respuestas a choques
son más efectivas —y es más fácil reducir y aumentar su escala si las circunstancias
cambian— si es que se basan en programas y capacidades institucionales existentes. Al
respecto, es esencial la flexibilidad en los mecanismos de respuesta a choques. Tal flexi-
bilidad se puede lograr elaborando procedimientos de contingencia en las instituciones
y los programas de asistencia social existentes, además de procedimientos que permitan
a las agencias responder con rapidez y adecuadamente una vez que se haya determinado
la índole específica del choque y sus impactos.
Institucionalizar buenas prácticas y el diseño de políticas por resultados
Tal como sugieren los diferentes ejemplos en la nota, las políticas que pueden tener éxito
en la reducción de la pobreza y la provisión de oportunidades varían enormemente. Las
áreas de intervención van desde mejoras en la infraestructura hasta transferencias a los
hogares. También hay diferencias en la focalización: mientras que Juntos efectivamente
llega a los más pobres, la expansión de la electrificación rural y las telecomunicaciones
era universal.
La variación en las historias de éxito en la provisión de oportunidades y la reduc-
ción de la pobreza muestra el amplio rango de acciones y políticas que tienen potencial
de mejorar el statu quo. No obstante, no todas estas políticas tienen la misma eficacia y
pueden generar resultados en diferentes momentos. Además, a pesar de que cada política
satisface las metas generales de reducción de la pobreza y la ampliación de oportunida-
des, los mecanismos para alcanzar tales metas pueden generar efectos intencionados y no
intencionados.8
La evaluación completa de esas políticas es una tarea de vital importancia y consti-
tuye todo un desafío. Considerando los recursos limitados para programas sociales en el
Perú,9 adquiere particular relevancia fijar las prioridades sabiamente, asignando recursos
8
Por ejemplo, algunas consecuencias no intencionadas (pero positivas) de Juntos han sido la disminución
de la violencia intrafamiliar (Perova 2010) y el incremento de la participación política.
9
El Perú asigna alrededor de 30% del promedio regional a programas sociales.

a las intervenciones con mayor potencial de contribuir a oportunidades sostenibles de
reducción de la pobreza y de expansión.
El éxito reciente de la Comisión Consultiva para la Estimación de la Pobreza y otros
indicadores relacionados en la medición de la pobreza ha mostrado el potencial de la cola-
boración entre agencias gubernamentales (INEI, MEF, BCRP, PCM), académicos locales
(UPC, GRADE, CIES), organizaciones internacionales (BM, BID) y la sociedad civil
para resolver un tema con una gran carga política en un ambiente de transparencia, con-
fianza y cooperación. La Comisión Consultiva, formalizada por la Resolución Suprema
Nº 097-2010-PCM, publicada en el diario oficial El Peruano el 13 de abril del 2010, recu-
rrió a la pericia local e internacional en el desarrollo de soluciones metodológicas para
estimar la pobreza, que fueron descritas como “en la frontera científica” por los medios
nacionales.
La asignación efectiva y equitativa de los escasos recursos a los programas sociales
requiere la misma pericia técnica y tiene igual nivel de sensibilidad política. Algunos
países (p. ej. México y Colombia) ya han creado agencias consultivas con una variedad
de actores que se centran en evaluar la eficacia de las intervenciones y políticas públicas.
Estas evaluaciones son insumos sumamente valiosos para el diseño y el monitoreo de los
programas y las políticas.
Tras la buena experiencia con la Comisión Consultiva, el Perú se encuentra apto
para crear otro comité que se haga cargo de monitorear y evaluar los programas públi-
cos. De hecho, al apalancar la pericia nacional e internacional, este proceso tiene mucho
potencial para fomentar una asignación más eficiente de los recursos escasos para polí-
ticas públicas, más efectiva y más sostenible con el fin de acelerar la reducción de la
pobreza.
V. Conclusiones
En la última década, el Perú ha experimentado un avance sin precedentes en la reduc-
ción de la pobreza; y por primera vez en años, se ha visto una modesta reducción de la
desigualdad. De hecho, el Perú es uno de los países con el mejor desempeño en la región
en cuanto al incremento del bienestar. Al parecer, la estabilidad macroeconómica y los
niveles récord de crecimiento sostenido han proporcionado el espacio para mejorar las
oportunidades de ingreso para los peruanos. Estas oportunidades han beneficiado mayor-
mente a los pobres, sobre todo en años recientes. Al mismo tiempo, las políticas públicas
y sociales también han contribuido a este éxito, incluso a pesar de que los bajos niveles
del gasto social sugerirían que su papel era más limitado. No obstante tales avances,
el Perú se sigue quedando atrás de otros países de la región en niveles de pobreza y de
desigualdad, y ocupa un lugar bajo en la provisión de oportunidades básicas. Además,
siguen existiendo las disparidades rural-urbanas, mientras que un elevado porcentaje de
la población es vulnerable a caer en la pobreza. A fin de sostener los logros recientes,
el Perú debería diseñar políticas nuevas, mejorar las existentes y ampliar las políticas
exitosas que reducen la desigualdad regional, facilitan una mayor ampliación de las opor-
tunidades, mejoran la gestión de riesgo de las poblaciones vulnerables y estimulan el
crecimiento a corto y a largo plazo.

VI. Bibliografía
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Peru: Evidence from a Non-Experimental Evaluation”. Banco Mundial, mimeo.

12. La administración de justicia
en el Perú
Lisa L. Bhansali1
Resumen
Esta nota ofrece una síntesis de los desafíos y oportunidades para mejorar el sistema de
administración de justicia en el Perú, pieza clave en el proceso de consolidación demo-
crática y en el desarrollo económico del país. Sin duda, una de las reformas más notables
fue la promulgación el año 20042 del nuevo Código Procesal Penal, con una orientación
claramente democrática y en un contexto de crecimiento económico que está conduciendo
al país a alcanzar importantes avances en la reducción de la pobreza y el desempleo. El
sector justicia busca beneficiarse también de esta mayor disponibilidad de recursos y
abordar nudos críticos como son los problemas de inclusión y restricción en el acceso a
la justicia. Para ello, se vienen realizando actividades que tienen un gran impacto, como
la ampliación de la cobertura de los servicios judiciales a sectores excluidos de estos por
razones económicas, sociales, culturales, lingüísticas y de género.
Asimismo, se está trabajando para que esta cobertura sea de calidad. Por ello, además
de las mejoras que implica para el ciudadano el cambio paradigmático introducido en el
proceso penal por la aplicación del nuevo Código, los jueces y demás personal judicial
están siendo capacitados en conocimientos jurídicos y sensibilizados respecto de los retos
de la reforma y las demandas de los usuarios.
También hay importantes avances en el área de la coordinación interinstitucional
para que el servicio de justicia sea prestado con eficiencia y racionalidad en términos
económicos. En definitiva, se busca dar respuesta a las demandas de un sistema de justicia
confiable, previsible, eficiente, en el que las partes tengan garantizados sus derechos.
Cabe señalar que los esfuerzos reseñados son recientes y enfrentan una serie de
desafíos, vinculados a la dificultad de mantener en el tiempo la voluntad y los compromi-
sos financieros que implican. Es necesario consolidar la reforma del procedimiento penal
y prever su replicación en otras áreas del derecho que demandan también una reforma
integral.
1
La autora agradece las valiosas contribuciones de Paulina Soto, Rosmary Cornejo Valdivia y Felipe Chacón.
2
El NCPP fue promulgado en julio del 2004 y entró en vigor en julio del 2006 con la aplicación de la
primera experiencia piloto en el distrito judicial de Huaura. En el 2007 fue implementado en el distrito
judicial La Libertad. A partir del 2008 se comenzó a aplicar de manera escalonada de acuerdo a un crono-
grama que ha sido modificado en algunas oportunidades en el resto de los distritos judiciales del Perú.
Nota 12. La administración de justicia en el Perú 211

Se requiere continuar ampliando la cobertura del sistema de justicia, capacitando
a sus actores, modernizando procedimientos mediante el uso de las tecnologías, estable-
ciendo sistemas de administración legal gratuita para los más necesitados, trabajando
en los mecanismos de coordinación institucional, mejorando la atención a los usuarios,
protegiendo sus derechos, y acelerando los procesos.
Finalmente, otro reto importante es la lucha contra la corrupción. De acuerdo con la
V Encuesta Nacional sobre Corrupción (Proética 2008) y el índice del Barómetro Global
de la Corrupción (Transparency International 2009), el Poder Judicial es percibido entre
las instituciones públicas menos confiables. Para los peruanos, la falta de transparencia
y la corrupción son preocupaciones centrales ya que merman su confianza no solo en el
sistema de justicia sino en la democracia en general. Si bien las autoridades han reforzado
algunos de los mecanismos internos de vigilancia, es preciso ampliarlos y que la idea de
un Poder Judicial íntegro sea parte sustancial de su funcionamiento. La sociedad civil
tiene un gran papel que jugar en la lucha contra la corrupción, y los poderes públicos el
deber de facilitarlo.
En definitiva, en el Perú está en curso una reforma importante del sistema de justicia.
Es necesario consolidar los logros alcanzados, enfrentar los desafíos y ofrecer soluciones
a los problemas que el sector justicia enfrenta y la sociedad demanda.
I. Introducción
Durante el período 2009-2010, la política económica del gobierno se ha dirigido a mitigar
el impacto de la crisis internacional sobre la economía local y salvaguardar los logros en
materia de reducción de la pobreza, la cual cayó de un 48,7% en el 2005 a un 31.3% en
el 2010. Los superávit fiscales acumulados entre el 2006 y el 2008 posibilitaron la imple-
mentación de una política fiscal contracíclica.3 Este crecimiento económico ha permitido
incrementar el presupuesto de todas las instituciones públicas, incluido el del sector justicia,
lo que ha facilitado la mejora de condiciones importantes del servicio.
El cuadro 1 muestra la variación del presupuesto en algunas de las instituciones más
importantes del sector —Poder Judicial, Consejo Nacional de la Magistratura, Ministerio
Público, Ministerio de Justicia y Academia de la Magistratura— en el período 2005-2010.
Estos recursos adicionales se están destinando a mejorar y fortalecer la administración
de justicia, hacerla más accesible e inclusiva, a establecer un sistema capaz de garantizar
la seguridad jurídica y el Estado de derecho y este sea percibido por la ciudadanía como
independiente e integro.4
En el mismo período, aumentó el personal jurisdiccional en 31%, específicamente
los jueces en un 39% (véase el cuadro 2).
Asimismo, como muestra el cuadro 3, la combinación de voluntad política y recursos
ha permitido incrementar el número de dependencias judiciales en 44% y los Juzgados de
Paz en 5%, en el mismo período que la población nacional creció aproximadamente en 7%.
3
Información proveniente del Marco Macroeconómico Multianual 2010-2012 elaborado por el Ministerio
de Economía y Finanzas (MEF).
4
Por ejemplo, se han creado programas de asistencia legal —como los centros ALEGRA (Asistencia Legal
Gratuita)— para poblaciones con escasos recursos económicos.

Cuadro 1
Presupuesto institucional modificado 2005-2010
(Millones de nuevos soles)
Variación
Institución 2005 2006 2007 2008 2009 2010
base: 2005
Poder Judicial 689 859 951 1020 1127 1305 89%

Consejo Nacional de la Magistratura 11 11 11 12 12 13 14%
Ministerio Público 316 367 429 626 824 891 182%
Ministerio de Justicia 95 154 61 73 94 114 19%
Academia de la Magistratura 10 12 11 11 11 12 21%
Total 1121 1403 1463 1742 2068 2335 108%
Fuente: MEF, SIAF, consulta amigable.
Cuadro 2
Personal jurisdiccional 2005-2010
Indicadores 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Personal jurisdiccional en las

12 800 14 770 15 105 16 331 16 692 16 792
dependencias
Incremento anual 15% 2% 8% 2% 1%
Incremento acumulado (base 2005) 15% 18% 28% 30% 31%
Número de jueces 1839 2121 2162 2352 2453 2553
Número de auxiliares jurisdiccionales 10 961 12 649 12 943 13 979 14 239 14 339
Fuente: Poder Judicial, Gerencia de Personal y Escalafón Judicial.
Cuadro 3
Dependencias judiciales 2005-2010
Indicadores 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Población 27 952 470 27 672 734 28 083 372 28 754 475 29 312 34 29 896 123
Total de
dependencias 1403 1606 1624 1775 1876 2016
judiciales
Incremento
acumulado (base 14% 16% 27% 34% 44%
2005)
Salas Supremas 7 7 7 8 7 6
Salas Especializadas
133 173 170 175 183 192
y Mixtas
Salas Penales
5 5 5 5 5 6
Nacionales
Juzgados Superiores
839 963 983 1109 1192 1245
y Mixtos
Juzgados de Paz
419 458 459 478 489 567
Letrados
Juzgados de Paz 5366 5395 5423 5488 5565 5655
Incremento
acumulado (base 1% 1% 2% 4% 5%
2005)
Fuente: Poder Judicial, Subgerencia de Estadística.

Además de que gracias a los aumentos presupuestales el sistema ofrece una mayor
cobertura, desde el 2006 se está implementado con carácter progresivo el nuevo Código
Procesal Penal (CPP). Tras cuatro años de ejecución, se observan resultados positivos en
términos de eficiencia —más casos resueltos en menos tiempo— y de transparencia —por
la introducción de reformas procesales para el uso del procedimiento oral—.
Asimismo, se han emprendido acciones para mejorar los niveles de profesiona-
lización del sector, como la aprobación de la Ley de Carrera Judicial, el Proyecto de
Carrera Fiscal y la evaluación de los defensores de oficio. Se está trabajando en los
procedimientos de reclutamiento de personal y de capacitación a fin de cubrir las brechas
identificadas.
En los últimos años, se ha progresado también en el terreno tecnológico con la imple-
mentación de sistemas informáticos para la integración interinstitucional. Al respecto,
destaca el “bus” de integración entre el Poder Judicial, el Banco de la Nación, el Registro
Nacional de Identidad y Estado Civil (RENIEC).5
La reforma del sistema de justicia está en curso. Consolidar los logros alcanzados y
emprender los desafíos que su profundización demanda requiere compromiso, tiempo y
recursos.
II. Contexto
El Perú ha mantenido un marco macroeconómico responsable, como resultado de lo
cual se ha podido beneficiar de un alto crecimiento, una significativa reducción de la
pobreza y la creación de empleo. En el período 2004-2008, el producto bruto interno
(PBI) creció a una tasa media de 7,6% y, en el 2008, justo antes del comienzo de la
crisis económica, alcanzó un 9,8%, situándose entre los más altos de América Latina y
el Caribe. El crecimiento económico se ralentizó bruscamente en el 2009 a consecuencia
de la crisis global, pero siguió siendo positivo. En el primer semestre del 2010, la gran
recuperación económica ha permitido alcanzar nuevamente vigorosas tasas de creci-
miento que bordean el 8%. Las perspectivas en el corto y mediano plazo se mantienen
positivas. Aunque la desigualdad continúa siendo elevada, el Perú ha hecho progresos
en atacar el problema.
En el contexto de la modernización del Estado y de mejora en la provisión de servicios
públicos, el gobierno peruano señala explícitamente la necesidad de mejorar el sistema de
justicia y reducir la corrupción
Las agencias clave del sistema de justicia incluyen: (i) el Poder Judicial (PJ); (ii) el
Ministerio de Justicia (MINJUS); (iii) el Ministerio Público - Fiscalía de la Nación (MP);
(iv) el Consejo Nacional de la Magistratura (CNM); (v) la Academia de la Magistratura
(AMAG), y (vi) el Tribunal Constitucional (TC).
El Poder Judicial es el responsable de la administración de justicia en todo el país.
Su potestad emana de la Constitución de la República y la ejerce a través de sus órganos
5
Cabe mencionar el uso de sistemas de reconocimiento biométrico para quienes tienen que seguir reglas
de conducta o están sentenciados y deben ir a firmar todos los meses al juzgado, reduciendo así las su-
plantaciones y la corrupción; la notificación electrónica para los juzgados contenciosos administrativos y
comerciales (pilotos), acompañados de la renovación de equipos y la mejora del software.

jerárquicos. En su ejercicio funcional es autónomo en lo político, administrativo, económico
y disciplinario e independiente en lo jurisdiccional.6
El Ministerio de Justicia es el encargado de promover una eficiente y pronta admi-
nistración de justicia, vinculando al Poder Ejecutivo con el Poder Judicial, el Ministerio
Público y otras entidades. Se encarga, entre otros, de los servicios de la defensoría pública a
través de la defensa de oficio en los casos penales y del consultorio jurídico en los casos de
familia, además de la conciliación y de la administración de los penales (Instituto Nacional
Penitenciario).7
El Ministerio Público (Fiscalía de la Nación) es un organismo autónomo cuya misión
es defender la legalidad y los intereses públicos tutelados por la ley; prevenir y perseguir el
delito; defender a la sociedad, al menor y a la familia en juicio; velar por la independencia
de los órganos jurisdiccionales y por la recta administración de justicia.8
El Consejo Nacional de la Magistratura es un organismo independiente por mandato
constitucional. Le compete la selección, el nombramiento, la ratificación y la destitución
de los jueces y los fiscales de todos los niveles, salvo cuando estos provengan de elección
popular.9 También es función del CNM procesar disciplinariamente a jueces y fiscales de
cualquier jerarquía que incurran en faltas contra los deberes de su función.
La Academia de la Magistratura se encarga de la formación y capacitación de jueces
y fiscales en todos sus niveles, para efectos de su selección.
El Tribunal Constitucional es el órgano de control de la constitucionalidad. Goza de
autonomía e independencia. Su misión fundamental es la defensa del principio de supre-
macía constitucional. Interviene para restablecer el respeto a la Constitución en general y
los derechos constitucionales en particular.
Otros organismos que conforman el sector justicia son el Instituto Nacional Peni-
tenciario (INPE), rector del sistema penitenciario nacional; la Defensoría del Pueblo,
responsable de la defensa de los derechos constitucionales y fundamentales de la persona
y de la comunidad, y de supervisar el cumplimiento de los deberes de la administración
estatal y la prestación de los servicios públicos a la ciudadanía; y el Colegio de Abogados,
institución tutelar de los letrados.
6
Con sujeción a la Constitución y a su Ley Orgánica, conforman su organización las siguientes dependen-
cias: (i) Tribunal Supremo, (ii) tribunales de apelación, (iii) tribunales de prueba, y (iv) la justicia formal
de los tribunales de paz. Los servicios de la magistratura son entregados en cada uno de los veintinueve
distritos judiciales del país, que tienen un correspondiente distrito territorial. La autoridad más alta en
cada uno de estos distritos es el presidente de distrito, que es un juez elegido de entre todos los jueces de
apelación oficiales de ese tribunal.
7
El Ministerio de Justicia tiene la siguiente estructura: Alta Dirección (Ministro - Despacho Ministerial,
Viceministro - Despacho Viceministerial; Secretario General - Secretaría General, Asesoría técnica). Los
órganos de línea son la Dirección Nacional de Justicia y la Dirección Nacional de Asuntos Jurídicos. Asi-
mismo, forman parte del Ministerio el Consejo de Defensa Judicial del Estado, el Consejo del Notariado,
el Consejo de Supervigilancia de Fundaciones, el Consejo Nacional de Derechos Humanos, el Consejo de
la Orden del Servicio Civil y la Comisión Permanente de Calificación de Indultos.
8
Integran el Ministerio Público: el Fiscal de la Nación, los Fiscales Supremos, los Fiscales Superiores y los
Fiscales Provinciales; también los Fiscales Adjuntos y las Juntas de Fiscales.
9
Lo conforman consejeros, quienes ejercen el cargo por un período de cinco años. Los miembros del CNM
son elegidos por votación secreta. Está integrado por: (i) un elegido por la Corte Suprema en Sala Plena;
(ii) un elegido por la Junta de Fiscales Supremos; (iii) un elegido por los miembros de los colegios de
abogados del país; (iv) dos elegidos por los miembros de los demás colegios profesionales del país; (v)
un elegido por los rectores de las universidades nacionales del país; (vi) un elegido por los rectores de las
universidades particulares del país.

Cuadro 4
Procesos y agentes del Sistema de Administración de Justicia
Procesos esenciales Agentes proveedores
Marco institucional y normatividad del Sistema Congreso de la República

de Administración de Justicia (SAJ)
Selección, nombramiento, destitución y Consejo Nacional de la Magistratura
ratificación de magistrados
Formación, capacitación y actualización de Academia de la Magistratura
magistrados
Formación y capacitación de los operadores Universidades y proveedores de capacitación
del derecho
Ejercicio profesional individual o mediante
Abogados (ejercicio profesional)
personas jurídicas
Ministerio de Economía y Finanzas, Congreso
Financiamiento
de la República, entidades del SAJ, otros
Titulares e instancias pertinentes de las
Conducción, planificación y gestión de las
entidades del SAJ: PJ, MP, MINJUS (DEF,
entidades
INPE), CNM, AMAG, TC, MININTER (PNP).
Nota: MININTER: Ministerio del Interior; PNP: Policía Nacional del Perú.DEF: Defensoría Pública.
Elaboración: Tomado de Ministerio de Justicia 2008.
III. Desafíos
Aun cuando a lo largo de los últimos cinco años se han producido mejoras tangibles en
el sistema de justicia, existe consenso en que los servicios de justicia aún son deficitarios
en calidad, equidad y eficiencia, lo que conlleva altos costos de transacción para los usua-
rios.10 Diversas mediciones y estudios de opinión señalan que la población y los agentes
económicos perciben un elevado riesgo en relación a la permanencia de las reglas de juego,
así como de las garantías legales de las personas naturales y jurídicas.
La consolidación de la reforma procesal penal. Una de las medidas más importantes
adoptadas por el Ejecutivo en el año 2004 fue la reforma del Código Procesal Penal, la que
se ha ido implementando desde el 2006 de manera gradual. Su aplicación ha introducido
cambios radicales en la administración de justicia, instaurando un proceso penal más rápido
10
A pesar de los avances de los últimos años, especialmente en el área penal, la situación del Poder Judicial
peruano es percibida como regular (36,7%) y mala o muy mala (24,1%). Entre los principales problemas
a resolver se encuentran: la lentitud de los procesos (46,3%), mucha corrupción (17,4%), la atención al
público (9,1%), la mala capacidad profesional (5,0%). Según la medición de la satisfacción de los usuarios
realizada por Imasen en abril del 2009, se observa, respecto al servicio de notificaciones judiciales, que
un 59,6% del total de los encuestados han tenido problemas con la entrega de las notificaciones a lo largo
de sus procesos. Los principales problemas percibidos son lo tarde que llegó la notificación (65,8%),
que nunca llegó (23%), que contenía datos equivocados (15,6%), que fue recibida un día antes de la
audiencia (13,1%). Las calificaciones malo y muy malo representan un 25,7% del total, mientras que un
29,6% de las personas perciben el servicio como bueno a excelente. Los abogados penalistas son los que
califican peor el servicio, mientras que los especializados en familia le asignan las mejores calificaciones.
Asimismo, a nivel de distrito judicial, las peores calificaciones fueron asignadas en Lambayeque, La
Libertad e Ica, mientras que las mejores se registran en Ucayali, Ayacucho, Lambayeque y Cajamarca. De
acuerdo con lo anterior, el nivel de satisfacción por el servicio es de 61%. Se percibe un mejor servicio en
la especialidad de familia, siendo el referente de 80%.

y transparente, con respeto de los principios del debido proceso mediante juicios orales y
públicos, y garantizando los derechos fundamentales de las personas que intervienen.
Como se aprecia en el cuadro 5, la implementación de la reforma continuó en el 2008
de manera progresiva en dieciséis distritos judiciales, proceso que debe culminar el año
2013 en los veintinueve distritos judiciales existentes.
Cuadro 5
Calendario de implementación del nuevo Código Procesal Penal
Años Mes (a) Distrito judicial Estado actual
Abril Tacna
2008 Implementado
Moquegua
Octubre Arequipa Implementado
Tumbes
Abril
Piura Implementado
Lambayeque
2009
Puno
Octubre Cusco Implementado
Madre de Dios
Cajamarca
Abril
Amazonas Implementado
2010 San Martín
Ica
Octubre En preparación
Cañete
Abril Santa Por implementar
2011 Pasco
Octubre Por implementar
Huancavelica
Áncash
Abril
Huánuco Por implementar
2012 Huancavelica
Ucayali
Octubre Por implementar
Loreto
Abril Junín
Por implementar
Ayacucho
2013 Callao
Octubre Lima Norte Por implementar
Lima
Fuente: Secretaría Técnica para la implementación del NCPP.
Los resultados tangibles de la aplicación del nuevo Código Procesal Penal son:11
(i) la reducción del tiempo de duración de los procesos penales ordinarios; (ii) el incre-
mento del número de casos resueltos (el porcentaje de resolución de casos penales ha
pasado de alrededor del 40% a un 76,5%; (iii) un mejor manejo de la carga (o descarga)
procesal debido al uso de salidas alternativas y mecanismos de descongestión (solo se
judicializa entre el 5 y 8% del total de los casos); (iv) el uso del juicio oral conlleva
11
Fuente: Ministerio de Justicia - Comisión Especial de Implementación del Código Procesal Penal - Secre-
taría Técnica 2010.

un proceso menos complejo y mas moderno, lo que ha redundado en un aumento de
la transparencia y la reducción del número de quejas; (v) ha disminuido el número de
internos procesados sin sentencia y, por tanto, la congestión carcelaria; (vi) se aplican
las garantías del debido proceso, la presunción de inocencia y el derecho de defensa,
lo que se refleja en un mejor tratamiento y disminución de la prisión preventiva como
medida cautelar.
El acceso a la justicia12 es limitado y costoso para amplios sectores de la población.13
Muchos usuarios enfrentan una serie de restricciones para ser atendidos en los servicios de
administración de justicia. Estas restricciones son producto de las disparidades sociales,
la capacidad económica, las limitaciones geográficas y de acceso vial, de índole cultural
(idioma, género, etc.) y aquellas que derivan de la organización del servicio (trato directo,
turnos, horarios, etc.).
• Las barreras económicas y la inclusión social son dos caras de un mismo problema.
Para abordarlo, el Ministerio de Justicia ha instaurado veintinueve oficinas ALEGRA
y tres Casas de la Justicia a nivel nacional, dependencias que integran los servicios de
Defensa de Oficio, Consultorio Jurídico Popular y Centro de Conciliación Extrajudi-
cial, y cubren a casi cuatro millones de peruanos de escasos recursos que no pueden
pagar los costos y las costas del acceso a la justicia.14 Estas oficinas se ubican en las
zonas más pobres del Perú.15 Además, se han creado oficinas móviles de ALEGRA
para llegar a comunidades alejadas.
• Las barreras de género.16 En el Perú, los problemas que siguen enfrentando las mujeres
tienen que ver con la cultura predominante y estereotipos según los cuales el hombre
es el jefe de hogar y, en consecuencia, tiene poder sobre ellas y los niños. Las mujeres
además enfrentan un mayor desconocimiento legal y temor a las represalias, lo que
genera desconfianza en las posibilidades de obtener justicia. Este contexto facilita
una aplicación discriminatoria de la ley (Realidades S.A. 2008).
12
En Organización de Estados Americanos 2007 se adopta una definición de acceso de carácter amplio,
según la cual el acceso es “el derecho de las personas, sin distinción de sexo, raza, edad, identidad sexual,
ideología política o creencias religiosas, a obtener una respuesta satisfactoria a sus necesidades jurídicas
por medio de toda clase de mecanismo eficaz que permita solucionar un conflicto”. El ejercicio de este
derecho tiene una fuerte dependencia de las condiciones socio-económicas de la población, las realidades
físico-geográficas, las diferencias culturales (en particular, las idiomáticas y las prácticas ancestrales) y
las modalidades de provisión del servicio. A lo que cabría agregar, déficits estructurales de las sociedades
en desarrollo como, por ejemplo, la carencia de documento de identidad que afecta a muchos ciudadanos,
la permanencia de prácticas de discriminación y exclusión social y la escasa atención a grupos sociales en
condiciones de alta vulnerabilidad (mujeres, niños, pueblos indígenas, entre otros).
13
Si bien no se dispone de mediciones precisas de los niveles de acceso a los servicios de justicia en el
país, en el marco de las discusiones previas al Acuerdo Nacional, se estimó que más de la mitad de los
ciudadanos no tiene acceso real a los servicios de justicia. Estimaciones del Programa de Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD) señalan que, hacia el 2001, aproximadamente el 35% de los ciudadanos no
tenían acceso al conocimiento, ejercicio y defensa de sus derechos y obligaciones (Instituto de Defensa
Legal 2007).
14
En los últimos cinco años se han realizado cerca de quinientas mil atenciones efectivas. Esto ha incremen-
tado la demanda no solo de asesoría y patrocinio legal en temas penales, de familia y civiles, sino también
en otras materias como previsional; demanda de información jurídico-legal, especialmente en derechos
fundamentales, así como de solución de conflictos por medios alternativos distintos al judicial.
15
Por ejemplo, Tumbes, Huaura, Loreto, Cerro de Pasco, Puno, Huancavelica, entre otras.
16
Organizaciones como la ONG Flora Tristán están trabajando en esta área.

Gráfico 1
Población penitenciaria sin condena
Antes: Código Procesal Penal 1940 Ahora: Nuevo Código Procesal Penal
Departamento de Lima Siete distritos judiciales
13 800 0%
u.
c.
.
b.
b.
13 750
.
Lib
eq
ue
-10%
Ta
Pi
13742
m
Ar
oq
La
Tu
13 700 -21%
M
13 650 -20% -14% -25%
-19% -27%
13 600 -30%
13 550
13 500 -40%
13 450 13461 -50% -51%
13 400 -31%
13 350 +2% -60%
-59%
13 300 -70%
Año - 2008/Año - 2010
Solo en el departamento de Lima, entre el 2008 y el En siete distritos judiciales donde se aplica el
2010 la población carcelaria sin condena creció en 2%. Nuevo Código, la población carcelaria sin
condena se redujo en 31%, la que pasó a ser
población carcelaria con condena.
• Las barreras lingüísticas y culturales. El Perú cuenta con una población indígena de
más de cinco millones de personas,17 aproximadamente un 18% de la población según
el censo más reciente18. Los indígenas se encuentran entre la población más pobre del
país. Diversos estudios indican que en aproximadamente un 25% de hogares peruanos
el cabeza de familia o su cónyuge utilizan un idioma indígena con mayor frecuencia
que el español, y en casi el 48% de hogares el cabeza de familia o su cónyuge tienen
padres o abuelos cuya lengua materna es indígena (Hall y Patrinos 2006). Las barreras
lingüísticas y culturales, así como las complejidades del sistema judicial, desalientan
a los potenciales usuarios indígenas. El desafío de inclusión incluye acciones de
diferente tipo. Al respecto, es de destacar el desarrollo jurisprudencial del Tribunal
Constitucional sobre los derechos de los pueblos indígenas y los derechos culturales
en general.19 Asimismo, resalta la organización del “Primer Congreso Internacional
sobre Justicia Intercultural en Pueblos Indígenas”20 que tuvo lugar a fines de septiem-
bre del 2010, actividad orientada a sensibilizar a los magistrados sobre la particular
problemática que afecta a este sector de peruanos.
La Justicia de Paz,21 al estar más cerca del ciudadano, resuelve los conflictos de acuerdo
a los criterios de la comunidad y, al utilizar el idioma de los usuarios, contribuye de manera
17
Incluyendo quechuas, aimaras y las etnias de la Amazonía.
18
Censo del 2007
19
Balance preliminar de jurisprudencia del TC en materia de derechos culturales.
20
Celebrado en la ciudad de La Merced, el congreso brindó un espacio de acercamiento a alrededor de
doscientos magistrados y representantes de diversas comunidades, etnias y nacionalidades (asháninkas,
yaneshas, nomatchiguengas, quechuas, entre otras). El segundo congreso, en plena preparación, se reali-
zará en la ciudad de Cajamarca e incluirá la participación de rondas campesinas del país (Diario Oficial
El Peruano, 30 de septiembre de 2010).
21
En el marco de las actividades destinadas a fortalecer los Juzgados de Paz (letrados y no letrados) para
posibilitar un mejor acceso a la justicia, se les ha provisto de 5400 kits de normatividad y 5200 kits de
accesorios. También se ha adquirido 5400 módulos de mobiliario, 539 computadoras personales y 260
impresoras. En el caso de los Juzgados de Paz Letrados, se han distribuido 461 módulos de mobiliario y
adquirido equipamiento de cómputo (143 computadoras y 170 impresoras).

Recuadro 1
Percepciones de la Justicia de Paz
Según un estudio efectuado por el Instituto de Gobierno de la Universidad San

Martín de Porres (2009), el 35% de los usuarios refieren estar satisfechos con la
atención recibida en los juzgados del Poder Judicial y 28% se encuentran satisfechos
con los Juzgados de Paz. Entre aquellas personas que utilizaron la justicia comunal
(4%), el 60% muestran niveles de aceptación. Para el caso del Poder judicial, los
motivos más importantes de satisfacción son: la resolución de los casos, el trato
por parte del personal jurisdiccional; y las razones de insatisfacción: la lentitud del
sistema de justicia, la calidad de la atención, el costo económico para el usuario y
la corrupción. En el caso de los Juzgados de Paz, las razones de satisfacción son:
la oportunidad y la rapidez para resolver el caso, el resultado favorable del juicio
y la probidad de los jueces; mientras las razones de insatisfacción son: los niveles
de incumplimiento de sentencias por la contraparte, la lentitud del proceso y la
incompetencia de los jueces.
efectiva a superar algunas de las barreras de acceso a la justicia. Los jueces de paz gozan
de una importante aprobación ciudadana y gracias a ello se percibe mayor paz social en los
lugares donde se desempeñan. Según cálculos del propio Poder Judicial, alrededor del 40%
de la carga judicial jurisdiccional es recibida por la Justicia de Paz, a lo que debe agregarse
que los usuarios promedio de este sector son básicamente pobladores rural o de zonas urbano
marginales, que por lo general conforman el sector más pobre del país.
La corrupción y la falta de transparencia22 en el sector justicia continúan siendo pro-
blemas que afectan la confianza en el sistema. Los bajos niveles de confianza en el sector
judicial afectan la competitividad y el potencial del país para ser receptor de inversiones
tanto nacionales como extranjeras. La Oficina Nacional Anticorrupción fue disuelta en
el 2008 y sustituida por una Comisión Anticorrupción con sede en la oficina del Primer
Ministro. La Comisión está compuesta por autoridades de alto nivel, destacando los
presidentes de la Corte Suprema, del Tribunal Constitucional, del Consejo Nacional de
la Judicatura, el Fiscal General, el Alcalde de Lima, el Ministro de Justicia y el Coordi-
nador de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales. La Comisión ha adoptado una
serie de recomendaciones de políticas públicas que podrían ser o no ser adoptadas por el
gobierno. Estas normas anticorrupción incluyen las siguientes actividades: (i) proveer
información sobre ética a servidores públicos, compañías y a la ciudadanía en general;
(ii) asegurar que las regulaciones relacionadas con la transparencia y el buen gobierno se
cumplan; (iii) desarrollar mecanismos para la participación ciudadana en la vigilancia del
manejo de fondos públicos; (iv) promover la eficiencia en las instituciones encargadas de
22
La corrupción y la transparencia están vinculadas, por un lado, a la disponibilidad de información sobre
los procesos judiciales que permita que la sociedad y los medios de comunicación monitoreen la actividad
de la administración de justicia y pongan al descubierto malas prácticas o actos de corrupción. Y por otro
lado, a la independencia judicial o capacidad para actuar con autonomía y sin injerencias de ninguna
índole en la administración de justicia.

lidiar con la corrupción, y (v) controlar las zonas de alto riesgo en el manejo de fondos
públicos. Sin embargo, estas normas no constituyen una solución integral a los desafíos
de la rendición de cuentas. A esto se añade que la Oficina del Fiscal y el Presidente de
la Corte Suprema se encuentran en desacuerdo debido a la expansión de las funciones
del Contralor General en la persecución de casos de corrupción, hecho que muestra la
falta de coordinación institucional y representa un reto para el combate de la corrupción
en el Perú.
La Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública permite que los ciuda-
danos obtengan documentos del gobierno libres de cargo o a un costo nominal. Pero la
implementación de esta ley es monitoreada por la oficina del Defensor del Pueblo, entidad
que no posee la capacidad de desarrollar una supervisión efectiva. Más aún, la población
peruana no parece estar informada de la existencia de la ley y de las oportunidades para
comentar y participar en las tomas de decisiones como se había previsto.
De acuerdo con estudios sobre el tema, la percepción del inversor sobre la situación
de la justicia del país influye en aproximadamente un 20% en la decisión de invertir. Asi-
mismo, los problemas en los mecanismos de resolución de conflictos tienen un impacto
negativo en el funcionamiento de las micro, pequeñas y medianas empresas por la pér-
dida de oportunidades de negocios y los mayores costos de transacción y producción que
enfrentan (Lynch y otros 199923). Uno de los principales hallazgos de la reciente encuesta
realizada por Proética (2010), capítulo peruano de Transparency International, señala que
la pobreza, el desempleo y la inflación han dejado de ser los problemas principales del país,
ocupando su lugar la corrupción (51%), seguido de la delincuencia (41%). Las instituciones
consideradas más corruptas son el Congreso y los partidos políticos, seguidas por el Poder
Judicial y la Policía Nacional. Independientemente del puesto ocupado, todos los puntajes
son altos.24 A pesar de que el sistema judicial y la Oficina de la Defensoría del Pueblo han
operado de manera independiente, estas instituciones carecen de los recursos necesarios
para enfrentar los abusos de las autoridades.
Los sondeos de opinión pública que analizan la percepción general de la población
sobre el nivel de confianza25 en el Poder Judicial arrojan resultados similares (véase el
gráfico 2). Según las mediciones mensuales efectuadas por el Instituto de Opinión Pública
de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), un 73% de los encuestados considera
que el Poder Judicial es muy corrupto.
La percepción de corrupción del ciudadano respecto del sistema de justicia genera
una imagen negativa y de desprestigio de las autoridades y los servicios judiciales. Como
reacción, la población tiende a hacer justicia por su propia mano y a incumplir los fallos
judiciales.
La celeridad procesal o capacidad del sistema de justicia para producir una decisión
en un tiempo razonable, garantizando un adecuado equilibrio entre la eficacia del proceso
judicial, la protección de los derechos de las partes y el respeto al debido proceso, es otro
desafío que enfrenta la administración de justicia en el Perú.
23
Citado por Herrero y Henderson 2003.
24
La encuesta estuvo a cargo de Ipsos Apoyo.
25
Esta metodología es correcta cuando se quiere conocer la apreciación de la ciudadanía en general, pero
cuando lo que se intenta es medir la calidad de la experiencia de un servicio público —como la prestación
de los servicios de justicia—, se pueden tomar encuestas que midan la satisfacción de los usuarios.

Gráfico 2
Percepción de la corrupción en entidades del Estado, mayo 2010
Congreso 79
Poder Judicial 73
Gobierno 71
Partidos políticos 68
Ministerios Público 65
Policia Nacional 63
Gobiernos regionales 53
Fuerzas Armadas 51
Municipalidad distrital 47
Municipalidad de Lima 46
Empresas privadas 40
Sociedad peruana 40
Medios de comunicación 38
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Fuente: Instituto de Opinión Pública 2010.
Entre los factores que inciden en esta problemática tenemos:
• Los factores de naturaleza institucional: la inexistencia de un sistema integrado

de administración de justicia y la debilidad de los mecanismos e instrumentos de
planificación y coordinación inter e intrainstitucional. Al respecto, el proceso de
implementación del nuevo Código Procesal Penal ha hecho evidente la necesidad de
fortalecer tales mecanismos e instancias de modo que la organización y programa-
ción de recursos, así como las propias estrategias institucionales, logren un mínimo
de consistencia y se evite una innecesaria pérdida de recursos. Estas deficiencias
se reflejan en la pérdida de celeridad en aquellos procesos que requieren una fuerte
articulación del rol de las entidades judiciales.
Cuadro 6
Principales indicadores de desempeño en el Portal de Transparencia del Poder
Judicial
(Años 2005, 2006, 2007, 2008 y 2009)
Variación entre
Indicadores 2005 2006 2007 2008 2009 el último y el
primer año)
Indicador de resolución 0,95 0,75 0,85 0,95 1,02 7%
Indicador de congestión 1,23 1,98 1,81 1,55 1,59 29%
Indicador de productividad en las dependencias 647 657 644 622 -4%
Indicador de productividad de los magistrados 504 510 496 489 -3%
Indicador de eficiencia económica 539 568 599 698 29%
Indicador de calidad 0,70 0,69 0,70 0,71 0,71 1%
Fuente: www.pj.gob.pe

• Los de capacitación: las habilidades y destrezas jurídicas de magistrados y del personal
jurisdiccional son deficientes. En esta área se han identificado carencias de conocimien-
tos básicos, doctrinarios y científicos, así como sobre argumentación y lógica jurídica.
IV. Propuestas de políticas para el sector justicia

En el acceso a la justicia y la lucha contra la corrupción se contienen y enmarcan los
desafíos del sector justicia en el Perú.
El concepto de acceso a la justicia abarca mucho más que la posibilidad de interponer
una demanda o ir a un juzgado; implica el derecho a un juicio justo en el que participen
jueces independientes, se garanticen los principios del debido proceso y las sentencias
sean ejecutadas en un período de tiempo razonable.
Hemos mencionado antes las barreras de índole económica, de género, lingüísticas y
culturales que restringen el acceso a la justicia. En la mayoría de los casos, estas se inte-
rrelacionan. Es decir, cuando una persona se encuentra en una situación desfavorable para
acceder a la justicia no se enfrenta a una única barrera, sino a varias. En otras palabras, es
muy probable que quien acuda a un defensor de oficio o consultor gratuito, además de la
barrera económica, se enfrente con la barrera de conocimiento, y si es mujer o indígena, que
concurran los estereotipos culturales y la desventaja de no poder expresarse en su lengua.
Por ello, es necesario continuar incidiendo en las barreras económica y cultural con
la implementación de oficinas ALEGRA,26 que amplían la cobertura a la población más
vulnerable. Esta iniciativa debe ser apoyada y complementada con campañas de capaci-
tación e información sobre los derechos fundamentales, como las que el Ministerio de
Justicia ejecuta a través del Programa Nacional de Educación Legal para la Inclusión
Social (PRONELIS).
El fortalecimiento de la Justicia de Paz es otro de los vértices de un enfoque integral
del acceso a la justicia. En el Perú, el Juez de Paz tiene una larga y consolidada tradición.
Su carácter no formal, su naturaleza esencialmente conciliadora al resolver de acuerdo
a los criterios de la comunidad y el hecho de que hable el mismo idioma de los usuarios
contribuye a acercar al ciudadano y la justicia. Asimismo, se plantea continuar con el apoyo
a los Módulos Básicos de Justicia.27
También se ha fortalecido el principio de predictibilidad28 de la justicia mediante la
publicación de decisiones judiciales, las que pueden ser usadas como jurisprudencia. Esta
medida requiere también trabajar en el área de educación y acceso.
Lucha contra la corrupción. Como ya ha sido señalado, la corrupción es un serio
problema y es percibida como una barrera por los usuarios del sistema. La corrupción
dificulta o impide el acceso, puesto que a los costos oficiales —pagos a abogados, tasas
judiciales, etc.— se añaden los indirectos o informales, destinados básicamente a acelerar
26
Brindan servicios de defensa de oficio, consultorio jurídico popular y conciliaciones extrajudiciales con
buena calidad.
27
Los Módulos Básicos de Justicia son órganos integrados y descentralizados que se constituyen como
organizaciones administrativas de apoyo tecnificado y sistematizado a los diferentes componentes del
sistema de judicial concentrados en un mismo local.
28
Este principio implica que frente a situaciones similares las decisiones han de ser similares.

los procesos. Ambos constituyen una pesada carga financiera para la población de bajos
recursos. En esta área es crítico establecer y mantener mecanismos de vigilancia al interior
del sistema de justicia, fortalecer la capacidad de investigación de la Oficina de Control de
la Magistratura (OCMA),29 así como las Oficinas Distritales de Control de la Magistratura
(ODICMA) y mejorar la capacidad de respuesta a las quejas y denuncias de los usuarios.
Por su parte, la sociedad civil debe contar con canales de monitoreo externo.
La lentitud procesal incide en las dos dimensiones señaladas previamente: un sistema
de justicia capaz de funcionar con celeridad es menos costoso para los usuarios y disminuye
los incentivos para la corrupción. En este marco, mejorar la capacidad de gestión de los
presidentes de Corte y de los jueces de manera que puedan conducir eficientemente sus
despachos judiciales, implementar un sistema de desempeño por resultados en los juzga-
dos, las fiscalías y la defensoría pública, mejorar la atención a los usuarios en cada uno de
los servicios establecidos y utilizar apoyo informático para brindar adecuada y oportuna
información a estos, son medidas que tienen un impacto positivo en la reducción del tiempo
de los procedimientos. Asimismo, la implementación del nuevo Código Procesal Penal es
una de las más importantes vías de mejora del sistema de justicia del Perú. Ha tenido éxito
en la reducción del tiempo y los costos y se ha traducido en mayor transparencia en los
procedimientos judiciales. El uso del modelo de juicio oral en reemplazo del inquisitorial
implica mayor transparencia y respeto a las garantías del debido proceso. El nuevo proce-
dimiento plantea responsabilidades sustancialmente distintas a las del anterior esquema a
jueces y fiscales, lo que exige mayores niveles de coordinación entre las agencias, uno de
los grandes desafíos que enfrentaba el sector.
La duración de los procedimientos, incluyendo el tiempo promedio del proceso (desde
la interposición de la demanda hasta la ejecución), estaba entre 2,5 y 3,5 años (IRIS Center
2005), y luego de la implementación del nuevo Código Procesal Penal ha pasado a ser de
4,6 a 6 meses.
En el cuadro 7 se puede observar el tiempo promedio de duración según el tipo de
procedimiento en el Distrito Judicial de Huaura.30
Cuadro 7
Tiempo promedio bajo el nuevo Código Procesal Penal
(Basado en el tipo de procedimiento involucrado. Enero-julio 2007)
Tipo de procedimiento Promedio de Máxima Mínima

duración duración duración
(en días) (en días) (en días)
Acuerdo de indemnización o reparación 187 205 175

Discrecionalidad judicial 175 260 35
Procedimiento ordinario 181 224 118
Archivo (cierre temporal o permanente) 92 118 66
Juicio abreviado 89 245 0
Fuente: Ministerio de Justicia - Secretaría Técnica de la Comisión Especial de Implementación del Código Procesal
Penal 2008.
29
Por parte del Proyecto de Mejoramiento de los Servicios de Justicia y del actualmente en ejecución
Programa UMBRAL - Anticorrupción del Gobierno de los Estados Unidos de América.
30
Primer Distrito Judicial en el Perú en aplicar el nuevo Código Procesal Penal.

Esta fase inicial de ejecución tiene carácter piloto, lo que permite aprender de la
experiencia y evitar que los errores detectados en un distrito judicial se repitan en los
siguientes.
V. Conclusiones
La profundización del sistema democrático requiere de un sistema de justicia que funcione
correctamente y que sea percibido como inclusivo, justo, transparente y previsible por
los ciudadanos y los agentes económicos. Un sistema de justicia con reglas claras para el
funcionamiento del mercado favorece el crecimiento económico.
El Perú ha hecho grandes avances en áreas clave del sistema judicial, con resultados
tangibles para el ciudadano. Los beneficios que aporta el nuevo Código Procesal Penal
son un punto de referencia para otras áreas como la justicia civil, familiar, contencioso-
administrativa y laboral. Sus resultados brindan información sobre las acciones que se
deben consolidar, en qué dirección se pueden ampliar, las dificultades que emergen, los
tiempos y los recursos que se requieren. Sin duda, el mayor conocimiento del sector y de
los desafíos que concurren es ya un paso significativo.
El nuevo Código Procesal Penal implica un cambio paradigmático en los roles insti-
tucionales, en el enfoque de derechos y en los procesos jurisdiccionales y administrativos.
Desde que se inició su aplicación, se han alcanzado significativas mejoras en materia de
celeridad judicial en varios distritos judiciales.
Otro avance de la reforma del sistema de justicia lo constituye la instalación de oficinas
ALEGRA, que ofrecen servicios de justicia a sectores previamente marginados del acceso
al sistema. En ese sentido, su funcionamiento permite la ampliación de la cobertura del
sistema de justicia.
Queda por desarrollar una mayor coordinación interinstitucional, en especial entre
el Ministerio Público y la Policía (Ministerio del Interior), y mejorar la capacidad de
investigación y persecución del delito. Se requiere capacitar a los actores y operadores
del servicio, sobre todo a los abogados particulares, para lograr un mejor funcionamiento
del nuevo Código Procesal Penal. Es necesario trabajar en el cambio cultural de las insti-
tuciones y de la sociedad, en particular de aquellos sectores de más bajos recursos, sobre
el funcionamiento y los beneficios de dicho Código.
Si bien la percepción negativa de la ciudadanía respecto de la corrupción en el
Poder Judicial registrada en la VI Encuesta Nacional sobre Corrupción del año 2010
ha disminuido, todavía un 38% de ciudadanos consideran este Poder como una de las
instituciones más corruptas, por debajo del Congreso de la República (46%) y la Policía
Nacional (45%). En el año 2008, el 61% de los encuestados tenía una imagen negativa
del Poder Judicial.
Finalmente, cabe señalar que las experiencias de reforma emprendidas en el sector
justicia por países como Chile son una fuente de información de gran utilidad. Igualmente,
organizaciones internacionales especializadas en justicia como el Centro de Estudios de
Justicia de las Américas (CEJA) y la Comisión Europea para la Eficacia de la Justicia
(CEPEJ) han reunido un importante acervo de conocimientos, enseñanzas de éxito y fracaso
y lecciones que están a disposición de los gobiernos y actores involucrados en el cambio
del sector justicia en la región.

VI. Bibliografía
Hall, Gillete y Harry A. Patrinos (2006). Indigenous Peoples, Poverty and Human Deve-
lopment in Latin America. Nueva York: Palgrave McMillan Ltd.
Herrero, Álvaro y Keith Henderson (2003). The Cost of Resolving Small-Business Conflicts.
The Case of Peru. Washington, D. C.: Banco Interamericano de Desarrollo.
Instituto de Defensa Legal (2007). “Diagnóstico sobre el acceso a la justicia en el Perú”.

Problemática del acceso a la justicia. Lima: IDL.
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de los efectos del Proyecto de Mejoramiento de los Servicios de Justicia sobre los
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ción”. En: Estado de la opinión pública, año V: 4-11. Lima: Pontificia Universidad
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IRIS Center (2005). “Determinación de la Línea de Base del Tiempo de Procesamiento de

Casos en el Distrito Judicial de Huaura”. Lima: USAID Perú.
Lynch, Horacio M. y otros (1999). Justicia y desarrollo Económico. Buenos Aires: Consejo
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Ministerio de Justicia - Comisión Especial de Implementación del Código Procesal Penal

- Secretaría Técnica (2010). Informe general sobre los resultados de la aplicación
del Código Procesal Penal. Lima: Ministerio de Justicia.
Ministerio de Justicia - Secretaría Técnica de la Comisión Especial de Implementación

del Código Procesal Penal (2008). Informe anual de la implementación del nuevo
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Justicia.
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bilidad democrática. Informe final del Proyecto “Lineamientos y buenas prácticas
para un adecuado acceso a la justicia en las Américas”. Elaboración: David Lobatón
Palacios. Washington, D. C.: OEA.
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Proética (2010). VI Encuesta Nacional sobre Corrupción. Lima: Proética, Ipsos Apoyo
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Realidades S. A. (2008). Informe final de la Campaña “Sin temor y con derechos”: alimen-
tos y reconocimiento. Lima: Proyecto de Mejoramiento de los Servicios de Justicia.
Transparency International (2009). Barómetro Global de la Corrupción 2009. En: www.

transparency.org/policy_research/surveys_indices/gcb.

Anexo 1
Valoración del servicio y grado de satisfacción por parte de los usuarios expertos
(Abogados litigantes)
Evaluación - Abril 2009
Mesa de Lectura de
Juez Secretario Notificaciones Infraestructura
Valoración del servicio partes expedientes
Valoración del servicio

Distrito
judicial
Satisfacción
Satisfacción
Satisfacción
Satisfacción
Satisfacción
Satisfacción
Amazonas 4,0 80,0 3,4 68,9 3,5 73,6 3,4 69,9 3,1 61,0 3,2 67,4
Áncash 3,4 67,5 3,5 70,6 3,4 70,1 3,2 64,4 3,5 71,3 3,1 64,4
Apurímac 3,5 69,3 3,1 64,3 3,2 68,1 3,2 66,1 2,9 56,3 2,8 59,0
Arequipa 3,1 66,0 3,2 70,4 3,2 68,5 3,0 63,9 3,1 66,3 3,2 72,3
Ayacucho 3,5 75,7 3,4 78,2 3,6 84,4 3,5 78,3 3,4 76,6 3,4 83,3
Cajamarca 3,1 56,7 2,9 54,5 2,9 53,3 3,3 61,8 2,3 42,8 2,8 51,8
Callao 3,2 61,0 3,2 62,0 3,3 64,3 3,3 62,6 3,1 62,5 3,1 63,4
Cañete 3,7 82,9 3,5 79,1 3,6 80,0 3,2 71,0 3,4 72,9 3,6 80,7
Cusco 3,4 67,2 3,1 60,5 3,2 66,1 2,9 58,9 3,2 64,8 3,0 59,0
Huancavelica 3,2 60,2 3,1 60,0 3,2 63,0 3,0 59,2 3,3 65,4 3,2 63,2
Huánuco 3,4 66,9 3,3 66,7 3,3 64,8 3,1 60,9 2,9 59,1 2,8 59,4
Huaura 3,8 74,3 3,7 71,7 3,7 72,1 3,3 62,4 3,4 66,7 3,3 65,0
Ica 3,4 74,0 3,2 68,8 3,1 67,2 2,8 60,0 3,1 67,3 3,0 65,7
Junín 3,1 62,7 2,9 60,1 3,1 64,8 3,3 70,0 2,8 58,6 2,9 60,1
La Libertad 3,2 62,4 3,1 61,5 3,2 62,6 2,8 55,1 2,7 54,9 2,8 57,3
Lambayeque 3,0 63,4 2,9 62,9 3,2 71,0 3,1 69,9 2,6 55,9 1,7 34,2
Lima 3,0 61,0 2,9 59,1 3,0 61,1 2,9 57,9 3,0 60,3 2,7 57,3
Lima Norte 3,2 62,4 3,0 59,4 3,2 65,1 3,0 58,4 3,0 59,6 3,0 63,0
Loreto 3,6 65,2 3,5 63,8 3,5 67,4 3,4 64,7 3,3 63,2 3,7 66,8
Madre de Dios 3,5 69,2 3,4 64,0 3,6 70,2 3,3 63,5 3,5 66,3 3,3 63,6
Moquegua 3,2 69,5 3,2 74,8 3,4 77,6 3,3 74,7 2,4 55,3 2,5 62,4
Pasco 3,7 81,5 3,5 73,6 3,8 81,6 3,2 69,1 3,3 72,7 3,3 74,8
Piura 3,6 69,3 3,5 68,8 3,3 63,7 3,4 66,1 3,2 63,2 3,1 61,6
Puno 3,1 61,9 3,0 59,5 2,8 57,9 3,0 60,4 2,4 49,5 2,4 49,9
San Martín 3,9 76,0 3,7 75,3 3,7 74,1 3,4 69,1 3,7 73,0 3,4 69,4
Santa 3,6 70,6 3,2 62,4 3,5 67,9 3,2 63,5 3,2 63,1 3,4 66,9
Tacna 3,2 61,8 3,1 61,6 3,1 59,9 3,2 63,2 3,1 61,5 3,4 69,1
Tumbes 3,0 65,4 3,1 65,8 3,4 72,6 3,0 62,8 2,8 62,3 3,2 71,8
Ucayali 3,7 78,7 3,6 75,5 3,7 77,5 3,5 76,6 3,9 84,5 4,0 88,0
Promedio
3,2 64,3 3,1 62,8 3,2 64,8 3,0 61,1 3,0 61,3 2,9 59,9
nacional
Fuente: Imasen S.A.C., abril del 2009.

Anexo 2
Valoración del servicio y grado de satisfacción por parte de los usuarios no expertos
(Litigantes comunes)
Evaluación - Abril 2009

Mesa de Lectura de
Juez Secretario Notificaciones Infraestructura
partes expedientes
Valoración del Servicio


Distrito judicial Satisfacción
Satisfacción
Satisfacción
Satisfacción
Satisfacción
Satisfacción
Amazonas 3,7 75,6 3,6 75,1 3,7 83,4 3,3 75,7 3,2 69,1 3,3 70,3
Áncash 3,5 73,8 3,4 73,2 3,5 84,9 3,2 71,9 3,5 72,7 3,3 72,7
Apurímac 3,5 65,2 3,4 66,1 3,3 65,0 3,4 63,8 3,4 65,2 3,1 62,8
Arequipa 3,3 70,9 3,2 68,9 3,3 73,1 3,2 69,4 3,4 73,9 3,5 76,3
Ayacucho 3,4 78,8 3,4 80,2 3,5 81,9 3,2 77,0 3,4 79,1 3,5 85,0
Cajamarca 2,8 52,7 2,9 56,2 3,2 67,6 3,0 60,8 3,0 59,1 3,2 63,5
Callao 3,5 67,2 3,4 67,3 3,6 73,1 3,0 60,0 3,5 69,4 3,3 69,4
Cañete 3,6 74,4 3,5 71,6 3,3 69,1 3,4 71,5 3,6 75,7 3,4 76,4
Cusco 3,5 70,5 3,3 66,1 3,4 72,3 2,9 60,0 3,3 67,3 3,1 65,6
Huancavelica 3,3 65,9 3,3 67,4 3,3 69,3 3,5 77,6 3,3 68,6 3,3 66,3
Huánuco 3,3 70,0 3,4 73,0 3,4 77,6 3,1 69,4 3,3 71,7 3,2 70,7
Huaura 3,7 73,3 3,8 75,0 3,8 77,5 3,4 68,1 3,6 72,5 3,7 76,7
Ica 3,6 78,2 3,5 76,7 3,3 73,8 3,0 66,6 3,4 75,7 3,1 69,8
Junín 3,3 63,0 3,1 62,7 3,2 66,9 3,0 61,1 3,1 61,0 3,1 61,0
La Libertad 3,5 69,9 3,4 68,1 3,5 71,4 3,1 62,5 3,4 67,7 3,1 64,3
Lambayeque 3,8 71,9 3,7 72,2 3,7 77,5 3,1 65,0 3,5 75,2 3,0 61,7
Lima 3,4 66,5 3,3 65,3 3,3 68,7 3,0 60,3 3,3 67,5 3,1 64,8
Lima Norte 3,5 66,7 3,4 66,7 3,5 71,6 3,0 61,7 3,5 70,0 3,4 69,9
Loreto 4,1 76,7 4,0 80,1 3,6 74,7 3,7 77,0 3,8 78,0 4,0 78,5
Madre de Dios 3,6 67,0 3,6 65,0 3,7 69,5 3,4 64,3 3,6 67,2 3,5 66,0
Moquegua 3,1 76,8 3,1 77,3 3,3 94,5 3,3 77,6 2,9 69,2 2,5 60,6
Pasco 3,3 65,6 3,2 62,9 3,6 72,9 3,3 74,7 3,3 70,5 3,5 77,1
Piura 3,8 72,0 3,7 70,4 3,3 69,4 3,2 61,9 3,3 62,9 3,3 64,2
Puno 3,2 63,2 3,2 65,2 3,1 66,4 2,8 60,5 3,0 63,3 2,9 62,0
San Martín 3,7 75,4 3,7 75,5 3,8 80,9 3,5 71,9 3,7 73,6 3,3 66,5
Santa 3,4 65,8 3,1 63,3 3,4 75,3 3,0 61,1 3,2 67,3 3,3 69,3
Tacna 3,5 69,6 3,4 69,0 3,5 73,1 3,1 65,7 3,4 71,3 3,9 76,9
Tumbes 3,6 67,0 3,5 67,0 3,6 71,6 3,2 60,1 3,4 65,5 3,7 71,6
Ucayali 3,7 77,4 3,7 77,9 3,6 79,5 3,5 79,2 3,5 79,6 3,9 86,2
Promedio nacional 3,5 68,6 3,4 67,8 3,4 71,4 3,1 63,4 3,4 68,9 3,2 67,4
Fuente: Imasen S.A.C., abril del 2009.

13. Más allá de la formalización:
del catastro registral a la
gestión territorial
David Varela
Resumen
El Perú ha realizado grandes avances en la consolidación de los derechos de propiedad

sobre tierras rurales y urbanas. Gracias al trabajo del programa de formalización apo-
yado por el Banco Mundial, millones de familias peruanas han accedido a derechos cuyo
reconocimiento no podían obtener antes de las reformas iniciadas en 1996. El Registro de
Predios también ha mejorado significativamente la calidad de los servicios que presta a
los ciudadanos. Los programas de formalización en ciudades grandes e intermedias han
cumplido su misión y el objetivo de un “país de propietarios” se ha logrado. Sin embargo,
el proceso de reformas se ha detenido e incluso ha retrocedido en algunos casos, con lo
que reaparecen incentivos perversos para las invasiones y la reversión a la informalidad.
El principal desafío hoy es continuar las reformas al sistema catastral para establecer
un sistema de información territorial que no solo asegure el reconocimiento y protección
de los derechos de propiedad (catastro registral) sino que fortalezca la tributación de
la propiedad inmueble a nivel local (catastro fiscal), hasta llegar a agregar capas de
información útiles para el desarrollo urbano y la protección ambiental (catastro multipro-
pósito), y culminar con la integración de todos los elementos anteriores y su utilización
para el diseño e implementación de políticas de desarrollo (catastro socio-económico).
El sistema propuesto puede basarse en la experiencia del Sistema Nacional Integrado
de Información Catastral Predial, pero debe superarla en términos de liderazgo único
a nivel central y mecanismos efectivos de coordinación institucional a nivel regional y
local. Este nuevo sistema demandará reformas al marco legal e institucional dirigidas a
simplificarlo y clarificarlo, de modo de superar la fragmentación y dispersión actuales.
El sistema de información territorial servirá de etapa previa para el establecimiento de
un sistema de gestión territorial moderno que incorpore el ordenamiento territorial de
carácter ambiental que existe en la actualidad en un ámbito más amplio para el diseño de
políticas públicas en zonas y temas que no son competencia del Ministerio del Ambiente.
I. Introducción
El Perú ha sido un país líder en el mundo en políticas de formalización de la propiedad. La
formalización, concepto desarrollado por el economista peruano Hernando de Soto y su

Instituto Libertad y Democracia (ILD), es el conjunto de medidas legales e institucionales
que permiten agregarle al activo físico la dimensión económica a fin de que sus propie-
tarios puedan utilizar “la representación del activo” no solo para proteger sus derechos
sobre el mismo, sino también para generar múltiples funciones jurídicas y económicas que
vinculen los activos con el mundo financiero y del capital cuando y como sus titulares lo
deseen (De Soto 2001). La seguridad jurídica de la posesión a través de un título válido y
comerciable, el registro amigable y de bajo costo y la georreferenciación catastral son las
herramientas esenciales de la formalización.
La informalidad en el Perú fue diagnosticada por el ILD a principios de la década de
1980 como un problema masivo y de gran impacto económico y social. En esa época se
iniciaron las reformas para formalizar la propiedad urbana como parte de una política de
lucha contra la pobreza, de democratización del acceso al crédito y de pacificación del país.
Estas reformas comprendieron la creación de la Comisión de Formalización de la Propie-
dad Informal - COFOPRI (para tierras urbanas) y el Programa Especial de Titulación de
Tierras - PETT (para tierras rurales) con sendos registros de la propiedad predial (Registro
Predial Urbano - RPU y Sección Especial de Predios Rurales – SEPR), el establecimiento
de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (SUNARP) y la modernización
de los registros públicos tradicionales, leyes agrarias y de comunidades de la costa, ley
de regularización de edificaciones y declaratorias de fábrica, y de unidades de propiedad
exclusiva o común.1
La COFOPRI fue la encargada de la formalización de la propiedad en el Perú durante
quince años. Entre sus logros más destacados se citan: (i) permitir el acceso a la propiedad
legal de los activos prediales urbanos a casi dos millones de familias peruanas de bajos
ingresos; (ii) contar con un sistema de formalización simplificado y de bajo costo; (iii)
permitir que la propiedad predial urbana de los sectores informales de menores recursos
se convierta en activos líquidos que pueden movilizarse a precios de mercado; (iv) crear
un sistema único nacional de formalización de la propiedad urbana por encima de juris-
dicciones regionales o municipales; (v) mejorar la calidad y el valor de los títulos de pro-
piedad; (vi) reducir la invasión de la propiedad urbana privada y pública, y (vii) facilitar
la utilización económica de los activos formalizados (véase el anexo 1). A partir de 2006
se han expedido las leyes de Regularización de Habilitaciones Urbanas y Edificaciones,
de Garantías Mobiliarias y de Arbitraje (acompañada de la creación de centros de arbitraje
popular), las cuales representan avances adicionales en la dirección correcta hacia un sis-
tema moderno de tenencia de la tierra y solución de conflictos relacionados con la tierra.
Algunas de las reformas impulsadas por el programa de formalización fueron reverti-
das por cambios legales o institucionales posteriores. A pesar de sus logros, la COFOPRI
ha sido objeto de frecuentes intentos de desactivación. Aunque tales intentos fracasaron,
algunas de las reformas impulsadas por la COFOPRI sí fueron revertidas mediante deci-
siones legislativas o judiciales que ocasionaron: (i) la transferencia de las funciones de la
COFOPRI primero a las Comisiones Provinciales de Formalización de la Propiedad y luego,
con exclusividad, a las regiones o a las municipalidades provinciales;2 (ii) limitaciones
1
En 1996, la Ley 26557 reguló la adjudicación, saneamiento, titulación y habilitación urbana, y el Decreto
Legislativo 803, de promocion del acceso a la propiedad formal, buscó facilitar la formalización y protec-
ción de los derechos de propiedad de los más pobres del país y su mantenimiento dentro de la formalidad.
2
El Decreto Supremo 005-2001-JUS traspasó las funciones de la COFOPRI a las Comisiones Provinciales
Nota 13. Más allá de la formalización: del catastro registral a la gestión territorial 231
a la utilización de formularios registrales que deben ahora ser legalizados por notarios y
no solo por fedatarios privados; (iii) la derogación de las facultades de la COFOPRI para
declarar prescripción adquisitiva administrativa de manera masiva; (iv) el restablecimiento
de requisitos ajenos a la prueba de la propiedad para inscribir transacciones (por ejemplo,
constancias de pagos de impuestos) (véase el anexo 2).
El catastro registral desarrollado por el RPU se caracterizó por su alta calidad y bajo
costo. La formación de su base geográfica no requirió del levantamiento de una nueva
cartografía de alta precisión sino solo de la información relevante para el saneamiento físico
y legal de los predios, y la definición de los derechos de propiedad sobre estos. El sistema
COFOPRI-RPU utilizó información preexistente, esencialmente cartografía desarrollada
por otros proyectos como el PETT con información de vuelos aerofotográficos realizados
en 1997-98 en los principales valles del país. Esta cartografía fue adecuada para su utili-
zación en áreas urbanas a través de procesos de restitución fotogramétrica y actividades
de control terrestre. Ello permitió un ahorro sustancial en los costos de formalización y
dotó a COFOPRI-RPU de un sistema seguro y económico de identificación de inmuebles
basado en el sistema planimétrico oficial del Instituto Geográfico Nacional (IGN).
La COFOPRI genera información catastral a tres niveles: (i) catastro predial: inven-
tario físico que determina las propiedades informales existentes en el Perú; (ii) catastro
registral: delimita los derechos de poseedores y propietarios; y (iii) catastro territorial:
incluye áreas de protección ambiental, sitios arqueológicos, zonas de riesgo, uso de suelo,
derechos concesionarios, etc. (véase los anexos 3 y 4).
A pesar de los avances mencionados, los comparadores internacionales en materia de
protección de los derechos de propiedad en el Perú no han avanzado como se esperaba.
Aunque el registro público es considerado el mejor de Sudamérica según la clasificación
Doing Business, las percepciones sobre la eficacia de la protección de tales derechos
recogidas por el Latinobarómetro y el Global Economic Forum siguen siendo inferiores al
promedio latinoamericano, lo que determina que las decisiones de ciudadanos y operadores
económicos puedan ser influidas en forma negativa.
II. Contexto: proliferación de iniciativas sobre catastro e

información territorial
Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento: continuando con la
formalización
Las políticas aplicadas durante los últimos cinco años continuaron apoyando la formaliza-
ción de la propiedad. Los dos aspectos clave de las políticas de tenencia de la tierra impul-
sadas por la administración García fueron: (i) la concentración en el sector vivienda de los
dos organismos vinculados a la formalización de la propiedad predial; así, la COFOPRI,
bajo la nueva denominación de Organismo de Formalización de la Propiedad Informal (pero
de Formalización de la Propiedad, y las Leyes 28391 y 28687 restituyeron estas competencias a las mu-
nicipalidades provinciales. A partir de entonces, la COFOPRI solo podía actuar como órgano técnico de
asesoramiento, previo convenio con las municipalidades.

manteniendo sus siglas), se incorporó al sector vivienda como entidad técnica de apoyo a
la formalización predial urbana. Luego siguió el proceso de fusión de dicha entidad con
el PETT, antes vinculado al Ministerio de Agricultura (MINAG).3 Y (ii) la continuación
de la política de promoción de la construcción de viviendas mediante el otorgamiento de
subsidios, desarrollada e implementada originalmente por el gobierno anterior.
La COFOPRI recibió competencias para impulsar la formalización de la propiedad
urbana que por algunos años habían sido ejercidas por las municipalidades. En el ámbito
de la formalización de la propiedad predial urbana, la administración García inicial-
mente devolvió sus competencias a la COFOPRI como órgano ejecutor y rector de dicha
formalización.4 Por consiguiente, el modelo de formalización de la propiedad urbana
aplicado con éxito por la COFOPRI desde 1996 se mantuvo, en esencia, idéntico. Así,
se emitieron aproximadamente 785 542 títulos de propiedad (287 956 en áreas rurales
y 497 586 en áreas urbanas) siguiendo los mismos procedimientos de formalización
(titulación, catastro y registro).
Las políticas de tenencia de tierra urbana estuvieron estrechamente ligadas a las polí-
ticas de vivienda. Bajo la administración García, la prioridad del sector vivienda ha sido
promover la construcción de vivienda nueva, mientras que la promoción de la construcción
en sitio propio (o autoconstrucción) pasó a un segundo plano. El Programa “Mi Lote”,
creado por Decreto Supremo 003-2009-VIVIENDA, tiene por objeto adjudicar a título
oneroso lotes urbanizados de tierra pública. Sin embargo, este programa debe cumplir con
el procedimiento de habilitación urbana ante la municipalidad distrital, lo que limita su
efectividad pues los sectores de bajos ingresos primero ocupan el suelo y luego regularizan
el acceso a los servicios públicos.
La crisis institucional debido a acusaciones de corrupción de la COFOPRI en el
2010 motivó importantes cambios legales y propuestas de cambios. adicionales, La
administración García dispuso transferir las competencias de formalización en el ámbito
rural, es decir aquellas recibidas por la COFOPRI del PETT, a los gobiernos regionales. 5
3
Por Decreto Supremo 005-2007-VIVIENDA del 2007, la COFOPRI absorbió al PETT y asumió sus
funciones como órgano ejecutor de los programas masivos de titulación de predios rurales y de tierras
eriazas habilitadas hasta el 2004, de rectificación de áreas y de catastro rural, pero con el mandato de ir
transfiriendo algunas de esas facultades en forma paulatina a los gobiernos regionales (adjudicación de
terrenos eriazos, libre disponibilidad de terrenos eriazos, evaluación de contratos sobre terrenos eriazos,
titulación de comunidades nativas y campesinas) (Ley 27867 del 2002, art. 51). Mediante Decreto Legis-
lativo 1089 del 2008, el régimen temporal extraordinario de formalización de predios rurales a cargo de
la COFOPRI se extendió hasta diciembre del 2012 para la formalización de predios rústicos sobre áreas
del Estado y sobre áreas privadas (prescripción), la adjudicación de tierras eriazas habilitadas antes del
2004 y la reversión de terrenos adjudicados a título oneroso ocupados por asentamientos humanos antes
del 2004; también el levantamiento y mantenimiento catastral, la expedición de planos, la asignación de
Códigos Únicos Catastrales (CUC) y la rectificación de áreas.
4
La Ley 28923 del 2006 estableció un régimen temporal y extraordinario de formalización y titulación de
predios urbanos que permitió a la COFOPRI reasumir por tres años todas las competencias para la titula-
ción de posesiones urbanas informales que antes tenían las municipalidades provinciales por mandato de
la Ley Orgánica de Municipalidades (Ley 27972). Posteriormente, mediante Ley 29320, dicho régimen se
prorrogó por tres años más, hasta finales del año 2011. Las facultades de la COFOPRI comprenden la for-
malización de terrenos ocupados por posesiones informales, centros urbanos informales, urbanizaciones
populares y toda forma de posesión, ocupación o titularidad informal de predios que estén constituidos
sobre inmuebles de propiedad estatal, con fines de vivienda (Ley 28687).
5
El Decreto Supremo 056-2010 estableció el traslado de las funciones asumidas por la COFOPRI del
PETT a los gobiernos regionales en un plazo de noventa días.
En el ámbito de la formalización urbana, el Consejo de Ministros presentó al Congreso
de la República un proyecto de ley para dejar sin efecto el régimen extraordinario de
la COFOPRI en materia de formalización urbana, devolviendo esas competencias a las
municipalidades provinciales. Sin embargo, el proyecto no avanzó en el debate parla-
mentario. La investigación reveló la debilidad de los controles internos en la gestión y
la falta de directivas adecuadas sobre procesos internos. Para superar tales debilidades,
la COFOPRI viene ejecutando el Plan Operativo Anticorrupción 2011. Este establece
mecanismos de control a nivel descentralizado, por ejemplo realizando visitas inopinadas
a las oficinas del interior del país para determinar cómo es la atención, cómo se realizan
los trámites, y sobre todo, verificar en el sitio las quejas y denuncias de la población.
Como parte del plan, existe un programa de seguimiento y monitoreo para la detección
de vicios en el sistema de contratación pública. Desde el punto de vista administrativo,
existen normas que determinan el despido y que pasan por la resolución del contrato,
según sea la modalidad de este. Desde la perspectiva penal, la procuraduría pública de
la COFOPRI ha iniciado las acciones respectivas.
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos – Superintendencia Nacional de

Registros Públicos (SUNARP): impulsando un sistema integrado de catastro
La SUNARP lidera un sistema integrado de catastro que cuenta con su propio marco legal
e institucional. El Sistema Nacional Integrado de Información Catastral Predial (SNCP)
se gestó como parte de la Octava Política de Estado del Acuerdo Nacional del año 2002,
que buscaba integrar y unificar todos los sistemas de información catastral y articularlos
en un sistema de estadística georreferenciado. La meta para el año 2011 era que el Perú
contara con un sistema único nacional de información catastral integrado y en operación.
El SNCP está vinculado con el Registro de Predios (RP)6 y tiene por finalidad: (i) integrar
y unificar los estándares, nomenclatura y procesos técnicos de las entidades generadoras de
catastro; (ii) inscribir inmuebles en el RP con el respaldo de un catastro, y (iii) uniformar la
administración, mantenimiento y generación de la información catastral.7 El SNCP cuenta
con un Consejo Nacional, Consejos Consultivos y una Secretaría Técnica. El Consejo
Nacional comprende a la SUNARP (entidad que lo preside), la COFOPRI, el IGN, la
Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (SBN), el Instituto Geológico Minero y
Metalúrgico (INGEMMET), el Instituto Catastral de Lima, el Gobierno Regional de Junín
y la Municipalidad Provincial de Trujillo, órganos a través de los cuales ha aprobado una
serie de directivas y resoluciones entre los años 2006 y 2010 que constituyen el marco
básico de la función catastral en el Perú (véase el anexo 5).
A pesar de los esfuerzos realizados por la SUNARP, los avances hacia la integración
del sistema catastral han sido limitados. El SNCP viene impulsando varios proyectos
en paralelo: (i) concertación entre los niveles de gobierno; (ii) culminar la preparación
de normas de producción del catastro; (c) plan de adquisiciones de datos catastrales;
(iii) inventario del catastro físico, y (iv) herramientas para la gestión del sistema catastral.
6
Establecido por Ley 28294.
7
El Decreto Supremo 005-2006-JUS reglamentó la Ley 28294.

Continúan en preparación instrumentos claves como la determinación de la estructura de
la base gráfica catastral, el manual de levantamiento catastral urbano y rural, la estructura
de la base gráfica rural y el reglamento de verificador catastral, lo que significa que el Perú
está aún muy lejos de la meta señalada por el Acuerdo Nacional.
Presidencia del Consejo de Ministros: construyendo la Infraestructura de

Datos Espaciales
La Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), a través de la Oficina Nacional de

Gobierno Electrónico e Informática (ONGEI),8 viene impulsando la política de gobierno
electrónico e informática como parte de un Sistema Informático Nacional, del cual es ente
rector en coordinación con diversos actores gubernamentales. Como parte de ese sistema,
se está desarrollando la Infraestructura de Datos Espaciales del Perú (IDEP) bajo la res-
ponsabilidad de un Comité Coordinador (CCIDEP).9 Dicha infraestructura promoverá y
coordinará el desarrollo, intercambio y el uso de datos y servicios de información espacial
entre todos los niveles de gobierno, el sector privado, las organizaciones sin fines de lucro,
las instituciones académicas y las de investigación.
Además de su dimensión tecnológica, la IDEP aspira a transformar las prácticas de
gestión pública. Ha sido concebida como un proceso de ordenamiento de información que
contribuirá a difundir la información territorial que posee el Estado peruano mediante un
salto tecnológico que proporcione una mirada global a las herramientas que faciliten el
acceso igualitario, oportuno y expedito a los datos geográficos. La IDEP tiene potenciales
aplicaciones en áreas como: (i) la transparencia, pues permitiría que la ciudadanía se sensi-
bilice acerca de la relevancia de la información espacial y la utilice como una herramienta
para mejorar su calidad de vida; (ii) la coordinación interinstitucional; (iii) la descentrali-
zación; (iv) la incorporación de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC)
en los servicios del Estado, y (v) la introducción de nuevos procesos de mejoramiento de
la gestión pública.
Sin embargo, los progresos en la formación de la IDEP han sido limitados proba-
blemente porque si se desarrollara a plenitud podría duplicar los de otras instituciones.
La ONGEI ha estructurado una propuesta de arquitectura tecnológica basada en un nodo
principal en el portal IDEP y nodos secundarios que comparten un modelo de datos común
para las capas básicas de información geográfica. Asimismo, ha preparado otra propuesta
de unificación de una sola Base de Datos Geográficas de Uso Compartido (Código de
Ubigeo) en el marco del Sistema de Información para el Programa de Intervención de los
Programas Sociales. También ha realizado un taller a nivel de gobierno central en Lima y
por videoconferencia con quince gobiernos regionales para la homogeneización de nomen-
clatura a nivel urbano (véase el anexo 6). No es claro que estas actividades encajen con
las del SNCP y más bien pueden existir casos de duplicación y competencia por espacios
y recursos.
8
Creada mediante Decreto Supremo 067-2003-PCM.
9
Resolución Ministerial 325-2007-PCM.
Ministerio del Ambiente: promoviendo una política de ordenamiento
territorial desde la perspectiva ambiental
En el marco de la política nacional del medio ambiente, se ha comenzado a trabajar el

tema del ordenamiento territorial. Dentro de la Política Nacional del Ambiente,10 el Eje de
Política 1 referido a la conservación y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales
y de la diversidad biológica, señala como objetivo 5: “Alcanzar el ordenamiento del uso
y ocupación del territorio nacional, mediante la Zonificación Ecológica Económica en un
marco de seguridad jurídica y prevención de conflictos”. Respecto del ordenamiento terri-
torial, se establecen como principales lineamientos: (i) impulsar el ordenamiento territorial
nacional y la Zonificación Ecológica Económica (ZEE) como soporte para la conservación,
uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y de la diversidad biológica, así
como la ocupación ordenada del territorio; (ii) incorporar en los procesos de ordenamiento
territorial el análisis del riesgo natural y antrópico, así como las medidas de adaptación al
cambio climático; (iii) impulsar mecanismos para prevenir el asentamiento de poblaciones
y el desarrollo de actividades socio-económicas en zonas con alto potencial de riesgos ante
peligros naturales y antrópicos; (iv) impulsar el ordenamiento territorial como base de
los planes de desarrollo concertados y de desarrollo de fronteras en la gestión de cuencas
hidrográficas y las zonas marino costeras.
El marco institucional del ordenamiento territorial desde el punto de vista ambiental
involucra a los tres niveles de gobierno y un gran número de instrumentos de gestión.
A nivel nacional, incluye al Ministerio del Ambiente (MINAM) con su Comité Técnico
Consultivo Nacional, y una Dirección General de Ordenamiento Territorial dentro del Vice-
ministerio de Desarrollo Estratégico de Recursos Naturales. A nivel regional, los gobiernos
regionales11 pueden formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar
planes de ordenamiento territorial en concordancia con los planes de los gobiernos locales.
A nivel local, las autoridades municipales12 pueden normar la zonificación, urbanismo,
acondicionamiento territorial y ejecutar sus propios planes. Para tales fines pueden utilizar
como instrumentos de gestión: (i) planes de acondicionamiento territorial; (ii) planes de
desarrollo urbano; (iii) planes de desarrollo rural; (iv) esquemas de zonificación de áreas
urbanas; (v) planes de desarrollo de asentamientos humanos, y (vi) planes específicos.
El ordenamiento territorial desde la perspectiva ambiental ha estado limitado a zonas y
temas de alta prioridad para el MINAM. El MINAM retiene el liderazgo de la ZEE,13 herra-
mienta clave del ordenamiento territorial desde el punto de vista ambiental, definida como un
proceso dinámico y flexible para la identificación de diferentes alternativas de uso sostenible
de un territorio determinado basado en la evaluación de sus potencialidades y limitaciones con
criterios físicos, biológicos, sociales, económicos y culturales. Sus objetivos son: (i) orientar
la formulación y aplicación de políticas sobre el uso sostenible de los recursos naturales y del
10
Aprobada por Decreto Supremo 012-2009-MINAM con fundamento en la Ley Orgánica de Aprovecha-
miento Sostenible de los Recursos Naturales, Ley 26821 (art. 11), y la Ley de Creación, Organización y
Funciones del Ministerio del Ambiente, Decreto Legislativo 1013 (art. 7, inc. C).
11
Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (Ley 27867).
12
Ley Orgánica de Municipalidades (Ley 27972), Ley de Bases de la Descentralización (Ley 27783) y Regla-
mento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano (Decreto Supremo 027-2003-VIVIENDA).
13
Decreto Supremo 087-2004/PCM.

territorio; (ii) proveer sustento técnico a planes de desarrollo y de ordenamiento territorial/
nacional, regional y local; (iii) apoyar el fortalecimiento de capacidades de las autoridades
locales; (iv) proveer información técnica y marco referencial para promover y orientar la
inversión pública y privada, y (v) contribuir a procesos de concertación.
El avance de los procesos de ZEE conforme al Plan Operativo Bienal 2008-2010 del
MINAM es muy limitado: de los proyectos propuestos solo tres han concluido, diez se
encuentran en la etapa de proyecto de inversión pública en ejecución, y nueve en la fase
de perfil de proyecto aprobado o en elaboración. Como es natural, estos proyectos se han
focalizado en zonas prioritarias para la gestión del MINAM como son áreas naturales pro-
tegidas, comunidades nativas, concesiones forestales y concesiones mineras, y a los temas
propios del Ministerio como: (i) diversidad biológica; (ii) ecosistemas marino costeros;
(iii) manejo de cuencas, agua y suelos; (iv) mitigación y adaptación al cambio climático;
(v) desarrollo sostenible de la Amazonía (véase el anexo 7).14
Ministerio de Economía y Finanzas: desarrollando un sistema de información

de Proyectos de Inversión
En paralelo, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) está construyendo un sistema de

información para localizar proyectos de inversión y generar información asociada a nivel
de preinversión y ejecución. Este sistema permitirá realizar acciones como: (i) localización
referencial del servicio a intervenir; (ii) ubicación referencial de los servicios alrededor
del proyecto; (iii) visualización de la infraestructura vial existente; (iv) visualización de
elementos geográficos que permitan determinar la accesibilidad al proyecto, y (v) registros
administrativos de salud, educación y población cuya información proviene directamente
de sus servidores institucionales.
III. Desafíos: integración de las diversas iniciativas sobre

catastro e información territorial en un sistema coherente
Desafíos generales: marco institucional
El desafío más inmediato para el Perú es fortalecer el sistema catastral de modo que pueda
servir de base a un moderno sistema de información territorial. Si bien se han registrado
avances en el sistema catastral, todavía queda un largo trecho por recorrer en lo que respecta a
la prestación de servicios a los ciudadanos y otras instituciones públicas. Este desafío no será
fácil de enfrentar. Exigirá modificaciones al marco legal existente y puede generar resistencias
de algunas instituciones, aun así no se trate de privar a ninguna de ellas de sus competencias
actuales sino de fortalecer el sistema existente con un sólido ente rector de carácter técnico
que dé soporte a otras instituciones públicas interesadas en el catastro territorial.
A pesar de las reformas realizadas, los catastros del Perú no han mejorado sustancial-
mente. Las principales causas de los escasos avances de un sistema integrado de catastro en
14
Resolución Ministerial 026-2010-MINAM.
el Perú son: (i) la baja capacidad de las municipalidades para administrar sus catastros; la
mayoría de ellas no cuentan con los recursos técnicos o profesionales ni con la infraestruc-
tura mínima para asumir exitosamente funciones catastrales; (ii) la falta de uniformidad de
las bases de datos catastrales del país; y (iii) la falta de reconocimiento de las comunidades
nativas amazónicas, lo que a veces ocasiona la coexistencia de dos regímenes de propiedad.
Las bases de datos continúan a cargo de diferentes entidades. Hace falta una sola entidad
especializada que uniforme y centralice esas bases de datos catastrales, estandarice las
normas técnicas y los procesos internos de todas las entidades generadoras de catastro.
Los avances del SNCP en este son muy limitados en la parte normativa y no es seguro que
las pocas normas aprobadas estén siendo aplicadas de manera general y efectiva.
El modelo institucional existente no permite superar las debilidades del sistema
catastral. El sistema actual de generación de información catastral se caracteriza por:
(i) ser complejo y costoso debido a la excesiva especialización institucional y al uso de
metodologías diferentes; (ii) carecer de coordinación efectiva entre las numerosas insti-
tuciones generadoras del catastro. Por el contrario, un sistema catastral moderno requiere
de mecanismos sencillos y bajos costos para el usuario que permitan: (i) la actualización
constante; (ii) la supervisión y retroalimentación permanentes; (iii) la planificación de alto
nivel profesional, organizada a corto, mediano y largo plazo. Esto significa un liderazgo
institucional fuerte centralizado a nivel nacional que pueda ayudar a los actores regionales
y locales a generar y procesar información catastral de acuerdo con los mismos estándares.
La experiencia internacional en materia de integración de registros y catastros puede
servir de referencia para el Perú. En Europa, dieciséis de los veintisiete países que con-
forman la Unión manejan en forma conjunta catastro y registro; veintiuno de esos países
comparten la misma base gráfica. En Sudamérica la situación es diferente: (i) en Colombia,
catastro y registro también son entidades autónomas (Superintendencia de Notariado y
Registro, e Instituto Geográfico Agustín Codazzi - IGAC); sin embargo, la interconexión
de la información geográfica y registral se encuentra en proceso y se espera que continúe la
interconexión de diez ciudades capitales y más de setecientos municipios; y (ii) en Uruguay,
registro y catastro son administrados por dos entidades distintas (Dirección Nacional de
Catastro y Dirección Nacional de Registro), pero se encuentra en proceso la aprobación de
una ley que propiciará la interoperabilidad de los servicios. En Centroamérica, se destaca
el caso de El Salvador, donde registro y catastro son administrados por la misma entidad
desde 1995, el Centro Nacional de Registros (CNR), el cual también tiene a su cargo el
Instituto Geográfico Nacional. Esta institución ha asignado prioridad al levantamiento
catastral por encima de la regularización de los derechos de propiedad.
Paradójicamente, la crisis de la COFOPRI puede generar oportunidades inesperadas
para adelantar una revisión más profunda de los marcos legales e institucionales. El dete-
rioro de su imagen y el traslado efectivo o propuesto de parte de sus funciones en materia de
formalización obliga a repensar su futuro institucional. La entidad necesita adoptar nuevos
objetivos estratégicos más allá de la formalización masiva tradicional que ha ejecutado con
éxito pero que está próxima a concluir, pues la demanda remanente en zonas urbanas es
relativamente menor frente a la que ya se ha atendido y servirla requeriría incurrir en altos
costos que no tendrían justificación económica o financiera. Sin embargo, la COFOPRI
debería retener la experiencia y tecnología desarrolladas a lo largo de más de quince años
especialmente en el área de catastro y puede convertirse en una pieza clave de un sistema
catastral fortalecido.

Desafíos específicos: la situación de comunidades campesinas y nativas
La inseguridad en los derechos de propiedad de las comunidades campesinas y nativas

demanda una atención especial del Estado peruano. Un estudio reciente del ILD ha com-
probado que los beneficios de la formalización impulsada por el Estado peruano no han
llegado a las comunidades campesinas y nativas. Esta investigación comprueba la persis-
tencia de: (i) comunidades pendientes de reconocimiento y reconocidas, con o sin terri-
torios; (ii) títulos sin referenciación geográfica; (iii) litigios frecuentes por límites entre
comunidades; (iv) duplicidad de derechos sobre los mismos territorios; (v) invasión de
tierras por colonos, y (vi) conflictos por yuxtaposición de derechos con áreas protegidas,
concesiones forestales, mineras o de hidrocarburos.
En parte, este fenómeno se explica por la inestabilidad y debilidad de las instancias
encargadas del reconocimiento y titulación de esas comunidades. Tal responsabilidad ha
pasado de la Dirección de Asuntos Indígenas del Ministerio de Fomento al Ministerio de
Trabajo, al Ministerio de Justicia, a la Dirección de Reforma Agraria y SINAMOS en el
Ministerio de Agricultura, hasta desconcentrarse en 1992 en sus direcciones regionales.
Ese mismo año, el PETT se encargó del levantamiento catastral y de entregar el título de
propiedad por delegación de las direcciones regionales. La responsabilidad pasó brevemente
a la COFOPRI y en el 2010 regresó a las regiones. En la práctica, el proceso de recono-
cimiento de comunidades nativas y titulación de sus tierras se encuentra casi paralizado
desde el 2006 (con excepción de la zona del VRAE y en Cerro de Pasco).
Como resultado de la ausencia del Estado y las presiones del mercado coexisten dos
regímenes de propiedad en estas comunidades: uno comunal y otro familiar o individual.
Dentro de las comunidades existen chacras, plantaciones, áreas de vivienda e incluso
zonas de caza o árboles con “propietarios” individuales pero informales. En las asambleas
comunales se asignan parcelas a sus miembros, lo que se documenta a través de actas,
mapas, la entrega de certificados de posesión, etc. Las chacras, viviendas y demás derechos
individuales se compran y venden entre particulares, transacciones que se comunican a
la asamblea para su aceptación y registro. La venta y aprovechamiento de la producción
se realiza en forma individual o familiar. Las chacras y otros terrenos familiares se here-
dan a los hijos. El alquiler de locales para almacenamiento de bienes o la prestación de
servicios a terceros (alojamiento, comida, traslados, etc.) se hace de manera individual (a
veces una cuota a la comunidad). La comunidad o los comuneros negocian la explotación
de los recursos madereros, pero mediante contratos con vicios de nulidad. Esta situación
anómala requiere reorientar los esfuerzos de formalización hacia estos grupos, y no hacia
las zonas urbanas o rurales que fueron el objetivo tradicional de la COFOPRI o del PETT.
IV. Opciones de política: transformación gradual del sistema

catastral en un sistema de gestión territorial
Objetivos generales y específicos
El programa de formalización masivo debe ser reemplazado por uno de formalización
esporádica sustentado en un sistema catastral moderno. En vista de que la era de la for-
malización masiva de la propiedad en el Perú ha terminado, las políticas en derechos
de propiedad de la nueva administración deberán orientarse hacia nuevos objetivos. En
general, deben tratar de dotar de seguridad la tenencia de la tierra en el Perú y enfrentar
creativamente los temas pendientes en materia de propiedad urbana y rural que no pudo
ni puede solucionar la formalización masiva. En especial, esas políticas tendrían que: (i)
enfrentar cuestiones de derecho de propiedad para diversos tipos de tenencia de la tierra
(áreas tradicionales y recién formalizadas) con herramientas modernas de información
y gestión; (ii) llegar a niveles de pobreza urbana y rural más allá de los asentamientos
abordados por los programas y proyectos previos, incluidas las comunidades campesinas
y nativas, y (iii) dotar de la flexibilidad necesaria a las herramientas de política a fin de
realizar ajustes potenciales en la marcha a medida que se adelanta el diseño de detalle o
la implementación.
Instrumentos
Transformación del sistema catastral en un sistema de gestión territorial
La meta final de un sistema moderno de derechos de propiedad y uno de los elementos

iniciales de un sistema de gestión territorial es contar con un catastro registral. El obje-
tivo final de los procesos de formalización de la propiedad es que las partidas registrales
incluyan información jurídica y gráfica de modo que sea factible elaborar un inventario
físico codificado de todos los predios registrados, estableciendo un catastro registral que
pueda ser permanentemente actualizado (algo que la COFOPRI efectivamente realizó en
las áreas donde trabajó). La gestión territorial representa un estadio superior en el desarrollo
de políticas públicas: es el conjunto de mecanismos e instrumentos para lograr una mejor
organización del espacio físico, la ocupación y utilización del suelo urbano y rural, rela-
cionando la demanda de los habitantes de un determinado territorio con la oferta pública
de productos, bienes y servicios. El catastro registral es uno de los primeros elementos
de un sistema de gestión territorial a modo de inventario físico inmobiliario que describe
geográficamente los predios ubicados en una zona determinada que pueden ser utilizados
para diversos fines.
Como parte de un sistema de gestión territorial, el catastro debe continuar evolucio-
nando de la protección de la propiedad hacia la formulación de políticas económicas y
sociales. La información catastral puede ser organizada en capas superpuestas que pro-
porcionan información adicional cada vez más completa y precisa sobre predios urbanos
o rurales. La evolución del catastro puede alcanzar objetivos y generar beneficios distintos
en cada una de sus etapas: (i) proteger los derechos de propiedad al delimitar físicamente
los predios, evitar las superposiciones e identificar al propietario legal (catastro registral
como el desarrollado por COFOPRI-RPU); (ii) facilitar la recaudación de impuestos al
identificar físicamente los predios, sus características, materiales de construcción y su valor,
así como al deudor tributario (catastro fiscal como el que cuentan unas pocas municipali-
dades en el Perú, principalmente en el área metropolitana de Lima); (iii) facilitar la gestión
territorial al proporcionar y organizar la mayor cantidad de información posible sobre las
propiedades (infraestructura —vial, sanitaria, hospitalaria, educativa, etc.—; zonas de
concentración de actividad económica —comercial, industrial, urbana, rural, agrícola—;
tipos de terrenos —zonas de riesgo, de protección) (catastro multipropósito como el que

quisiera desarrollar el MINAM mediante la ZEE); (iv) facilitar la toma de decisiones de
políticas económicas y sociales a todos los niveles de gobierno al añadir datos sobre la
situación socioeconómica de los pobladores como densidad, crecimiento demográfico,
niveles de pobreza, cuestiones de género, etc. (catastro socio-económico).
El concepto de gestión territorial abarca actividades encaminadas al mejor aprovecha-
miento de la tierra rural y urbana. Entre estas actividades se destacan: (i) el levantamiento,
la estandarización y el mantenimiento de información catastral; (ii) la regularización de la
tenencia de la tierra, y (iii) el ordenamiento territorial. El concepto es relativamente nuevo
en el Perú y no ha sido bien entendido o regulado con claridad. No debe confundirse con
el “ordenamiento territorial”, que es apenas una de sus partes y que en el Perú tiene una
connotación claramente ambiental como resultado de la regulación expedida.
La dispersión normativa continúa representando un obstáculo para la adecuada regula-
ción de la gestión territorial. Un primer reto para las políticas públicas será la consolidación
de estas leyes fraccionadas en un solo cuerpo que dilucide la diferencia entre políticas sobre
el uso adecuado de la tierra (objetivo general del sistema de gestión territorial y producto
específico del subsistema de ordenamiento territorial) y las de catastro o información
territorial (herramienta de gestión territorial que puede contar con su propio subsistema,
paralelo al del ordenamiento, como se propone en esta nota), y organice más efectivamente
los distintos niveles del gobierno a los que se encomendarán estas funciones.
Un sistema de información territorial moderno va mucho más allá del sistema catas-
tral predial tradicional. Como ocurre en Europa y en diversas provincias de Canadá, un
sistema de información territorial moderno debe estar en condiciones de: (i) integrar toda
la información disponible acerca de derechos de propiedad sobre la tierra; (ii) demarcar
y georreferenciar cualquier lote de tierra existente en el país; (iii) generar bases de datos
y procesos para el almacenamiento y recuperación de información actualizada sobre el
territorio; (iv) establecer mecanismos de sustentabilidad financiera, y (v) difundir entre el
público información sobre el funcionamiento del sistema. Solo cuando estas funciones estén
totalmente organizadas y operando, el debate sobre políticas públicas podrá trasladarse del
sistema de catastro o información territorial a un sistema de gestión territorial que también
integre decisiones de política sobre el uso de la tierra.
El catastro multipropósito será el principal producto de un sistema de información
territorial efectivo que esté listo para convertirse en uno de gestión territorial. El catastro
multipropósito generado por el sistema de información territorial tiene usos diversos,
algunos relacionados con el ordenamiento territorial como: (i) desarrollar y supervisar
los mercados de tierras; (ii) proteger los terrenos del Estado; (iii) reducir los conflictos
surgidos sobre la tierra; (iv) facilitar una distribución más eficaz del territorio; (v) mejorar
el planeamiento y zonificación urbanos y el desarrollo de infraestructura, y (vi) apoyar el
manejo ambiental. Sin embargo, conserva los usos de las capas inferiores de información
para atender necesidades o prioridades de ciudadanos o de autoridades locales en materia
de propiedad o tributación como: (i) garantizar la seguridad jurídica de la posesión y la
tenencia de la tierra y brindar seguridad al crédito, y (ii) apoyar la liquidación y cobro de
impuestos municipales sobre la propiedad y producir información estadística.
El MINAM puede retener el liderazgo del sistema de ordenamiento territorial con
perspectiva ambiental. Basado en la preeminencia de las cuestiones ambientales para su
propio sistema de ordenamiento territorial, el MINAM puede continuar liderando su ges-
tación, pero ello no obsta para que paralelamente se configure un sistema de información
territorial sobre la base del actual sistema de catastro. Aunque relacionados, ambos sistemas
son independientes en su desarrollo y funcionamiento. El sistema de información territorial
que se cree se dedicaría a generar el catastro multipropósito que serviría de base para el
sistema de gestión territorial que en una etapa posterior podría regular la totalidad del uso
de tierra en el Perú (no solo las salvaguardas ambientales), pero tendría usos y aplicaciones
disponibles para el ejercicio de las funciones del MINAM.
• Primera etapa. Actualización de las políticas e instrumentos vinculados con el

catastro registral para preparar el paso a un catastro fiscal y a uno multipropósito
El sistema catastral existente puede servir de base al sistema de información territorial pro-
puesto. El SNCP ha coordinado el trabajo de diversas instituciones generadoras de informa-
ción catastral de carácter predial bajo estándares comunes. Sin embargo, el SNCP necesita
un nuevo impulso para lograr sus objetivos iniciales en torno al catastro registral y avanzar
hacia la formación del sistema propuesto de información territorial que debe concluir con
un catastro multipropósito (o sea, no solo con información básica del derecho de propiedad
sino con capas adicionales de información que precisen el potencial de uso de la tierra).
El proceso de transformación de un sistema en otro puede ser gradual, pero debe
emprenderse cuanto antes. Los principales hitos de ese proceso serían: (i) culminar el
procedimiento de vinculación del catastro con el RP para generar mayor seguridad jurí-
dica en las transacciones inmobiliarias y eliminar las superposiciones que todavía existen
en el sistema registral mediante el saneamiento catastral; (iii) desarrollar gradualmente
catastros fiscales y multipropósito en alianza con gobiernos regionales y municipalidades
a fin de incorporar, además de la georreferenciación de todos los predios a nivel nacional,
información sobre uso del suelo, recursos naturales, derechos mineros, zonas protegidas,
zonas de patrimonio cultural; (iv) completar la formulación de políticas y normas técni-
cas de catastro que resulten necesarias para los catastros fiscales y multipropósito, y (v)
continuar apoyando a los municipios distritales en la implementación y/o actualización de
sus catastros, entre otras cosas mediante la simplificación del procedimiento de regulari-
zación de los derechos de propiedad sobre la edificación, de particular significación para
la tributación urbana.
La creación de un sistema de información territorial culminaría con el establecimiento
de un Consejo de Información Territorial. En reemplazo de la Comisión del Sistema Nacio-
nal Integrado de Catastro, que ha probado ser poco operativa debido a sus limitados poderes,
podría establecerse un Directorio Multisectorial del Sistema de Información Territorial con
representantes de los mismos ministerios, agencias y usuarios para examinar las necesi-
dades de información y coordinar más efectivamente las actividades relacionadas con su
manejo, incorporando además a la PCM, el MEF y el MINAM para evitar que iniciativas
valiosas como la IDEP, el Sistema de Información de Proyectos de Inversión o las ZEE
queden fuera del sistema.
• Segunda etapa. Establecimiento de un sistema de información territorial

La introducción de un nuevo sistema de información territorial implica un proceso de
mediano a largo plazo y requiere de una planificación cuidadosa. La mayoría de los paí-
ses que cuentan con sistemas formales de información territorial en operación ya los han
computarizado, o están en proceso de hacerlo. Los sistemas manuales prevalecientes en
el Perú (sobre todo a nivel de gobiernos regionales y locales) limitan las oportunidades

para la implementación de soluciones óptimas. La conversión de los sistemas existentes
y la transferencia de la información topográfica a un órgano centralizado responsable de
administrar el catastro multipropósito demandarán recursos significativos que el sistema
de registro/catastro actual no puede generar.
Las estructuras organizativas, los mecanismos financieros y las cuestiones técnicas
están fuertemente entrelazados en el desarrollo del sistema de información territorial. La
experiencia internacional indica que las cuestiones relacionadas con la organización y el
financiamiento son usualmente más complejas que aquellas puramente técnicas o tecnoló-
gicas. Como ocurre en la Unión Europea, en la mayoría de los países de la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) existe normalmente una sola
autoridad gubernamental que tiene la responsabilidad principal de la gestión territorial;
y como se observó en los casos de Colombia y Uruguay, en los países en desarrollo por
lo regular existen dos. El Perú no puede mantener indefinidamente su sistema actual —el
cual ni siquiera es dual sino que fragmenta innecesariamente las responsabilidades sobre
generación de información—, herencia de un modelo institucional tradicional que está
siendo superado por la necesidad tecnológica de contar con operadores centralizados con
poderes suficientes para su administración.
La experiencia peruana sugiere que la implementación de un sistema de información
territorial debería ser confiada a un solo ente gubernamental. La designación de una única
agencia que sea responsable de la formulación de políticas y del control total del sistema
puede ser un tema controversial, pues el dominio de la información podría dotar de poderes
adicionales a la agencia líder. Esa agencia podría tener sus propias prioridades y darle menos
peso a otras agencias interesadas. Sin embargo, con el nuevo modelo registral desarrollado
por el Proyecto de Consolidación de Derechos de Propiedad Inmueble (PCDPI), el Perú ya
está en condiciones de implementar un sistema de información territorial donde la infor-
mación acumulada en el RP sea integrada en su totalidad con los catastros desarrollados
por las municipalidades distritales. Este sistema de información debe ser controlado y
operado por una sola entidad, aunque puede recibir insumos y prestar servicios a varias.
No obstante, el sistema puede ser incluyente y permitir el desarrollo de información catas-
tral por autoridades locales o regionales. La estandarización de procesos catastrales debe
preservarse en el catastro registral, pero se debe extender a los nuevos catastros fiscales y
multipropósito que se formen.
Para impedir la dispersión de funciones claves de estandarización y administra-
ción del sistema, se requiere fortalecer a su ente rector. En principio, la organización
seleccionada para liderar el sistema de información territorial debería: (i) satisfacer las
necesidades de los usuarios, tanto del sector público como del privado; (ii) desarrollar
políticas de manejo de información territorial coherentes para los distintos niveles de
gobierno; (iii) establecer y supervisar estándares técnicos, en especial para la captura
de datos, incluyendo el trabajo de campo y el procesamiento e intercambio de datos
adaptados a las peculiaridades de los diferentes niveles de gobierno (nacional, regional
o local); (iv) capacitar y certificar especialistas en información territorial; (v) proveer
“dirección metodológica” para asegurar que todos los procedimientos sean debidamente
comprendidos e identificadas las nuevas oportunidades para mejoras; (vi) formular reco-
mendaciones para mejorar la eficiencia de los procesos de información territorial de
acuerdo con las circunstancias cambiantes de las distintas áreas del país; (vii) recomendar
cambios legales o regulatorios cuando estos pueden mejorar los servicios prestados; (viii)
preservar la intangibilidad de la información de acuerdo con una visión de largo plazo;
(xi) desarrollar programas especiales de interés nacional, por ejemplo cuando surjan
temas de justicia y seguridad; (x) establecer estándares adecuados de privacidad personal
y de confidencialidad de los datos a fin de proteger los intereses de los gobiernos y de
los ciudadanos particulares, y (xi) definir la responsabilidad legal de los proveedores de
información, públicos y privados, y asegurar que la titulación de la tierra esté garantizada.
Para reflejar ese mandato, el nuevo ente rector podría llamarse “Instituto de Información
Territorial” o “Instituto de Gestión Territorial”.
En el nuevo sistema, el organismo líder asumiría la responsabilidad principal por los
procesos de generación, mantenimiento y actualización de información desde un primer
nivel de gobierno.15 Entre sus funciones figurarían: (i) administrar catastros multipro-
pósito sin dejar de mantener el catastro registral que protege los derechos de propiedad
formalizados y por formalizar o el fiscal que requieren las municipalidades, y permitir
que otras instituciones lo utilicen como instrumento de gestión territorial; (ii) unificar,
elaborar y mantener actualizadas las bases de datos catastrales de las diferentes entidades
generadoras de catastro con mecanismos que no generen mayores retardos o costos para
el usuario; (iii) promover que la formalización no masiva de la propiedad (por ejemplo,
con comunidades campesinas o nativas) se realice junto con el levantamiento catastral,
para asegurar la actualización jurídica del registro y del catastro (de manera de evitar
problemas sucesorios, de tracto sucesivo y subdivisiones informales); (iv) privilegiar la
especialización y experiencia profesional y técnica, y (v) formar y retener a profesionales
experimentados en la generación de catastros en zonas urbanas y rurales.
• Tercera etapa. Gestación de un sistema de gestión territorial

Debido a su complejidad, el sistema de gestión territorial requiere de un tiempo de gestación
y adaptación mucho mayor. Algunas tareas preparatorias claves serían: (i) determinación
de las necesidades de los usuarios; (ii) establecimiento de nuevos arreglos administrativos,
y (iii) redacción de un nuevo marco regulatorio. Una vez concluidos esos trabajos, sería
posible contar con un Sistema de Gestión Territorial plenamente operante que estaría en
condiciones de: (i) completar las ZEE para todos los gobiernos locales y regionales; (ii)
elaborar planes de ordenamiento territorial para todas las regiones, distritos y provincias;
(iv) elaborar planes de desarrollo urbano y rural y sus correspondientes planes directores
como: planes viales, planes de uso del suelo y planes de mitigación de desastres, y (v)
demarcar los territorios de las jurisdicciones distritales, provinciales y regionales. Este
sistema cubriría aspectos ambientales regulados por el actual sistema de ordenamiento
territorial, pero iría mucho más allá hacia asuntos de desarrollo económico y social a nivel
regional y local.
I. Reestructuración de la COFOPRI
La COFOPRI puede reorientar sus funciones desde la formalización masiva hacia el sis-
tema catastral fortalecido, y posteriormente hacia el sistema de información territorial. El
15
Por las funciones multisectoriales que le estarían asignadas, sería ideal su vinculación a la PCM.

nuevo papel de la COFOPRI, a ser determinado por el Congreso, será un elemento clave
en el marco de la política que se adopte, pues las actividades masivas de titulación en áreas
urbanas y rurales ya han sido completadas y la titulación restante deberá transferirse a
gobiernos locales y regionales. Por consiguiente, el mandato de la COFOPRI podría orien-
tarse a fortalecer el sistema catastral y gestar al mismo tiempo el de información territorial,
partiendo de la base catastral desarrollada por la entidad durante más de quince años. Ello
probablemente resulte en un nuevo organismo que la suceda o en la misma institución
reestructurada a fondo (posiblemente con otro nombre que supere las dificultades de la
marca actual), y un nuevo marco legal y regulatorio que apoye estas nuevas funciones.
Este enfoque de política permitiría aprovechar las habilidades y capacidades del personal
de la COFOPRI en materia de catastro, que ha podido generar un inventario actualizado
de más de cinco millones de archivos catastrales con información muy valiosa sobre pro-
piedades urbanas y periurbanas.
El rediseño o reemplazo de la COFOPRI debería estar acompañado de un profundo
fortalecimiento institucional. Su restructuración o reemplazo preservaría la experiencia y
tecnología desarrolladas por la COFOPRI con el apoyo del Banco Mundial y del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), y permitiría revertir el deterioro causado por los
sucesos recientes a la imagen del ente responsable de la política de formalización de la
propiedad predial aplicada con éxito por los cuatro últimos gobiernos del Perú. Sin embargo,
como parte esencial de cualquiera de los dos procesos sería importante institucionalizar
la selección del personal ejecutivo a través de la Autoridad Nacional de Servicio Civil,
como primer paso de un cambio de rumbo en la gestión pública en las instituciones del
sector. Si la COFOPRI permanece, tendría que reestructurar sus jefaturas zonales, que en
la práctica vienen actuando como órganos desconcentrados y no permiten a las oficinas
centrales ejercer el debido control. El fortalecimiento de una COFOPRI reestructurada
requeriría también que se capacite al personal en: (i) nuevos procedimientos (para forma-
lización esporádica, sobre todo de comunidades campesinas o nativas), y (ii) nueva imagen
institucional.
La COFOPRI o su sucesora podría brindar soporte técnico a otras entidades públicas
que hagan parte del sistema catastral o del de información territorial. Este nuevo papel
para la COFOPRI o la entidad que lo suceda conllevaría inicialmente una función más
activa en el Consejo Nacional de Catastro (CNC),16 de modo que pueda participar en la
transformación del Consejo Directivo del Sistema de Información Territorial propuesto
como primera pieza del aparato institucional del sistema de gestión territorial del Perú. La
COFOPRI o su sucesora podría retener también algunas responsabilidades tradicionales
de carácter complementario como: (i) realizar los procedimientos de saneamiento catastral
establecidos en la ley que creó el SNCP, y (ii) continuar con la operación de la Central de
Riesgos apoyada por el Proyecto de Derechos de Propiedad Urbana (PDPU) y el PCDPI.
Una COFOPRI reestructurada o el organismo que la reemplace podría racionalizar su
estructura orgánica funcional para adaptarla a sus nuevas responsabilidades. Como ya no
tendría la atribución de ejecutar programas masivos de formalización en las áreas rural y
urbana, se limitaría a realizar actividades de formalización esporádica, como: (i) prestar
16
El CNC, creado por Ley 28294, es el órgano encargado de aprobar la política nacional del SNCP y ejecu-
tar la integración de los distintos catastros existentes en el país.
asistencia técnica a los gobiernos regionales y a las municipalidades provinciales en sus
acciones de formalización de la propiedad rural y urbana, respectivamente, en especial
para comunidades campesinas o nativas; (ii) validar los procesos de formalización de los
gobiernos locales y regionales, y (iii) capacitar y acreditar al personal que trabajará para
los gobiernos regionales y las municipalidades provinciales en los procesos de catastro
y titulación como verificadores de catastro o funcionarios locales responsables de esos
procesos. Este nuevo papel podría propiciar el aumento del número de municipalidades
incluidas en el programa de modernización de catastros, lo que apoyaría los esfuerzos del
MEF por mejorar la posición del Perú en el Doing Business del puesto 56 al puesto 25.
Los catastros actualizados también podrían traer mejoras a la administración tributaria
municipal.
En el marco de un sistema de información territorial, la COFOPRI o su sucesora
podría impulsar mejor la generación de nuevos enfoques en materia de acceso a la tierra
para fines de vivienda. La COFOPRI, en coordinación con la SBN, podría llevar a cabo un
inventario de tierras del dominio privado del Estado que puedan ser materia de adjudicación
para programas de vivienda. Se trata de un proceso largamente retardado de identificación
y registro de las tierras del Estado dirigido a constituir un “Banco de Tierras” para atender
la demanda poblacional de vivienda, mecanismo que podría evitar las ocupaciones ilegales
de tierras que han continuado aunque en menor escala.
Aun cuando se encuentra previsto en su marco legal, el tema del acceso al suelo
con fines de vivienda no ha sido atendido por la COFOPRI. Por ello, es necesario esta-
blecer el “Banco de Tierras” mediante la generación de políticas públicas adecuadas
y la expedición de la normatividad consiguiente. Este marco institucional permitiría
la actuación conjunta de instituciones públicas del orden nacional, regional y local,
superando la dispersión actual en lo que respecta a la adjudicación de terrenos para
satisfacer la demanda de suelo para vivienda de los sectores de menores recursos. Las
competencias de una COFOPRI reestructurada podrían incluir la adjudicación de terrenos
del Estado sin el requisito previo de la habilitación urbana. También se podría generar
un marco legal simplificado para la regularización de derechos de propiedad individual
en posesiones informales y habilitaciones urbanas, en el que se limite la intervención
de juntas directivas de asociaciones vecinales que con sus prácticas puedan impedir el
derecho de regularización de los propietarios.
En cualquier caso, la COFOPRI o el organismo que lo reemplace debería continuar con
la ejecución de campañas masivas de comunicación. Esta ha sido una de las dimensiones
más encomiables de las tareas llevadas adelante por la COFOPRI. Su experiencia en el
trabajo con los ciudadanos le permite difundir información sobre las distintas modalidades
de acceso a la propiedad formal que promueve el Estado peruano, por ejemplo para evitar la
participación de los ciudadanos en grupos organizados para ocupaciones ilegales y difundir
el conocimiento de las sanciones penales vigentes para tales conductas. La COFOPRI
podría continuar difundiendo los beneficios de la formalización mediante la introducción
de cambios coordinados con el Ministerio de Educación en el currículo nacional para los
cursos de educación cívica de todas las escuelas secundarias. También deberían continuarse
las campañas educativas masivas de cultura registral dirigidas a grupos de bajos ingresos,
en particular aquellos que han recibido un título de la COFOPRI, pues constituyen el grupo
objetivo que no registra los segundos actos de propiedad, hecho que conlleva el regreso a
la informalidad.

II. Alianzas estratégicas y reformas legales
Para generar el nuevo marco de políticas públicas es indispensable mantener las alianzas
estratégicas existentes y crear otras nuevas. La SUNARP, el IGN y la COFOPRI han venido
trabajando en el marco de la ejecución del PCDPI y en actividades vinculadas al SNCP. La
SUNARP ha delegado a la COFOPRI, por un plazo de tres años, la administración de la
Base de Datos Catastrales – BDC y del Sistema de Información Catastral – SIG,17 lo que
ha permitido a la COFOPRI elaborar normas, manuales y directivas, pero principalmente
generar y consolidar información gráfica, lo que significa contar a la fecha con una base
catastral vinculante para todas las entidades que conforman el SNCP compuesta de cinco
millones de gráficos con su respectiva ficha técnica. Por consiguiente, la transferencia
permanente de algunas funciones a la COFOPRI reestructurada no debería enfrentar mayo-
res dificultades técnicas. Con respecto al IGN, no sería necesaria ninguna transferencia
de funciones; se trataría simplemente de mantener las coordinaciones necesarias para el
fortalecimiento del sistema.
Además de la reforma institucional, deberán realizarse reformas complementarias que
afiancen la relación registro-catastro y faciliten el acceso de los usuarios. Esas reformas
ayudarían a prevenir: (i) costos adicionales o que el costo del levantamiento del catastro
y de la asignación de CUC conforme a la Ley 28294 se traslade al usuario, pues podría
generar informalidad; (ii) reversión a la informalidad por inscripción deficiente de las
transferencias y otros actos por falta de CUC inscrito (el art. 21 de la ley 28294 sobre ano-
taciones preventivas puede generar informalidad), y (iii) duplicación de las competencias
del RP (p. ej. la publicidad sobre derechos de propiedad y otros derechos, art. 14, inciso
4 de la Ley 28294, que le corresponden con exclusividad al RP). Para evitar el retorno a
la informalidad se podría evaluar la adopción del registro constitutivo, medida que solo
podría adoptarse si se reducen los costos de acceso del registro y se simplifican sus pro-
cedimientos.
III. Comunidades campesinas y nativas
La consolidación de los derechos de propiedad de las comunidades campesinas y nativas

requiere del desarrollo de herramientas de formalización apropiadas. La formalización
en estas áreas tiene que cubrir varios frentes y exigirá una coordinación muy efectiva de
diversas instituciones del Estado peruano, pero siempre bajo el liderazgo de un organismo
fuerte del orden nacional. Se necesita formalizar: (i) las comunidades con un adecuado
reconocimiento e inscripción; (ii) la representación y poderes de los directivos de las comu-
nidades, y actualizar la inscripción de sus actas para facilitarles la suscripción de contratos
que sean ejecutables más allá de los límites de la propia comunidad; (iii) la propiedad,
comunal o individual, tal como ellas decidan libremente, para lo cual es indispensable: (a)
determinar los bienes inmuebles de propiedad de cada familia o individuo al interior de
la comunidad; (b) asegurar que puedan utilizar sus predios si los han independizado o sus
17
Mediante Resolución 002-2008-SNCP/CNC emitida por la SUNARP como Presidente del Consejo Na-
cional de Catastro.
activos mobiliarios como garantías para créditos, y (c) las empresas de las comunidades,
pues casi todas las que existen son informales, y brindarles información sobre posibilidades
de negocios y programas de financiamiento públicos o privados.
IV. Terminación de la modernización del RP
Sobre la base de los grandes avances realizados en los últimos años, el próximo gobierno
debería colocar el sistema registral del Perú al nivel de los países de la OCDE. Si el Perú
cuenta ya con el mejor registro de América del Sur según los indicadores de Doing Business,
puede convertirse en el mejor de toda América Latina y situarse entre los diez mejores del
mundo. Para tal efecto, el programa de la SUNARP para la Inscripción Registral con Com-
petencia Nacional (IRCN) debe ser reimpulsado.18 Es indispensable finalizar la migración
de todos los archivos del registro de propiedad al nuevo sistema digital desarrollado con
apoyo del PCDPI. La SUNARP debería liderar la fase final de la modernización del RP
y comenzar la de los otros registros que forman parte del Sistema Nacional de Registros
Públicos.
V. Conclusiones
Los programas de formalización masivos deben ser reemplazados por programas efec-
tivos de integración de catastros. Los programas de titulación como los de la COFOPRI
o el PETT ya han alcanzado sus objetivos y deben ser desmontados. En su lugar, la
COFOPRI o el organismo que la suceda deberá reorientar sus tareas hacia la formali-
zación esporádica por convenio con gobiernos regionales o municipales, y a trabajar
con comunidades campesinas o nativas que permanecieron al margen de los programas
anteriores. La prioridad inmediata es completar los catastros registrales y fiscales de
por lo menos las principales áreas urbanas y centros de actividad productiva del Perú.
Solo cuando estos catastros puedan actualizarse directamente a través de transacciones
registrales, se podrá hablar de un sistema integrado de catastro que sea sustentable sin
inversiones adicionales del Estado peruano.
Los temas relacionados con derechos de propiedad inmueble son políticamente sensi-
bles, por ello resulta crítico el compromiso del gobierno al más alto nivel. Tal compromiso
debe traducirse en acciones específicas, tanto en las decisiones sobre políticas sectoriales
como en el apoyo a las reformas legales e institucionales, y en el establecimiento de
convenios interinstitucionales. Un factor importante para la implementación exitosa de la
formalización en el Perú fue contar con un sólido apoyo político al más alto nivel. Esto
implica dar a conocer una estrategia clara a todos los niveles de gobierno, mostrar benefi-
cios evidentes a corto y mediano plazo de la formalización, y buscar activamente el apoyo
de grupos claves de la sociedad civil y de sus líderes. Buena parte del éxito de programas
18
El acceso al sistema deberá ser entendido en términos de costos de transacción para la titulación y el re-
gistro; por ejemplo, servicios baratos y rápidos, más eficientes y cerca a los clientes, ya sea físicamente o
por internet, que produzcan mejor calidad de documentación por la integración adecuada de información
legal y catastral.

como el PDPU/PCDPI se puede atribuir al consistente apoyo de cuatro administraciones
sucesivas. Para la siguiente etapa se necesita un renovado apoyo desde las más altas ins-
tancias del gobierno, para lo cual el liderazgo de una entidad coordinadora a nivel de la
Presidencia de la República o de la PCM sería ideal.
La continuidad y coordinación en la gestación y aplicación de políticas públicas
constituye un requisito esencial para avanzar hacia un sistema de gestión territorial. La
experiencia internacional ha mostrado que es indispensable construir un marco de políti-
cas coordinadas para obtener los mayores beneficios de un sistema de gestión territorial.
Cuatro áreas claves deberán desarrollarse, distinguirse y coordinarse en carriles paralelos,
sin interferencia o superposición: (i) políticas de desarrollo socio-económico en áreas
urbanas y rurales afectadas por altos niveles de pobreza; (ii) políticas de administración
de tierras (incluyendo su uso y asignación); (iii) políticas de información territorial, y
(iv) políticas de propiedad predial y vivienda. Ningún programa debe tratar de cubrir
todas las áreas, pero si puede considerar su impacto sobre las otras. Así, los temas de
titulación interactúan con los de descentralización, reforma de la justicia, planificación y
desarrollo urbano; los de titulación rural se relacionan con los de productividad agrícola
y ganadera, y protección ambiental. Los limitados avances de los programas de infor-
mación territorial en marcha sugieren que algunos son tan ambiciosos que desbordan
las capacidades y recursos institucionales, mientras que otros no han tomado en cuenta
sus conexiones (y posibles sinergias) con los demás. Solo una política pública coherente
y un liderazgo institucional único e inequívoco al más alto nivel podrán superar esta
debilidad.
Un sistema de gestión territorial requiere de un amplio consenso sobre las reformas de
política necesarias para alcanzar sus esperados beneficios económicos y sociales. Resulta
indispensable establecer alianzas con los interesados, dándoles voz en el proceso de vali-
dación de las propuestas de reforma. Tales propuestas no se pueden generar solo al interior
de las instituciones (como ha sucedido con la mayoría de las iniciativas en curso), sino
que deben validarse con los usuarios/beneficiarios potenciales. El Perú ha sido un líder
internacional en materia de campañas de información y participación ciudadana para llevar
adelante reformas sobre tenencia de la tierra, y debe continuar siéndolo en los próximos
años mientras camina hacia su propio sistema de gestión territorial. Instituciones como el
ILD han asumido un liderazgo internacional sobre el tema que podría capitalizarse también
en beneficio de su país sede.
A fin de alcanzar la sostenibilidad de largo plazo, el sistema de gestión territorial
necesitará un marco legal y regulatorio que fomente capacidades institucionales para
aplicar sus políticas y disponga de un financiamiento de largo plazo con recursos pro-
pios. No basta señalar metas numéricas de propiedades a catastrar o de municipios que
ampliarán su base tributaria; sobre todo es indispensable promover una serie de reformas
que aseguren instituciones modernas capaces de liderar los programas, bajos costos de
operación y fácil acceso al usuario. En Centroamérica, la regularización de la tenencia
de la tierra ha necesitado de programas de largo plazo y de constantes actualizaciones
de los marcos legales y regulatorios, hasta resultar, en el caso de El Salvador, en uno de
los sistemas más modernos de registro-catastro de la región. En el Perú, la agenda legis-
lativa y regulatoria podría retomar algunos de los temas trabajados durante la ejecución
del PDPU y del PCDPI (registro constitutivo, formularios registrales, tarifas registrales
reducidas).
VI. Bibliografía
Aliaga, Luis (2010). “Perspectivas institucionales en gestión territorial y catastro”. Pre-
sentación en el Foro Nacional “Perú: Políticas Públicas y Desafíos Gubernamentales
en Materia de Gestión Territorial y Catastro”. Lima.
SUNARP- 2010. “Sistema nacional integrado de Información Catastral Predial (SNCP)”.

Presentación en el Foro Nacional “Perú: Políticas Públicas y Desafíos Gubernamen-
tales en Materia de Gestión Territorial y Catastro”. Lima.
Apoyo Consultoría (2010). “Encuesta sobre la situación actual de predios titulados por
COFOPRI”. Lima: Apoyo Consultoría.
Camaiora I., Ana Lucía (2010). “Evaluación y perspectivas de las políticas gubernamen-
tales para consolidar los derechos de propiedad en el Perú”. Presentación en el Foro
Nacional “Perú: Políticas Públicas y Desafíos Gubernamentales en Materia de Gestión
Territorial y Catastro”. Lima.
De Soto, Hernando (2001). The Mistery of Capital. Londres: Black Swan.
COFOPRI- 2010. “Perspectivas, nuevos roles y competencias institucionales para conso-

lidar el sistema de derechos de propiedad y catastro en el Perú”. Presentación en el
Foro Nacional “Perú: Políticas Públicas y Desafíos Gubernamentales en Materia de
Gestión Territorial y Catastro”. Lima.
García-Montúfar, Guillermo (2010). “Estudio sobre una posible extensión de los beneficios
del Proyecto de Consolidación de Derechos de Propiedad Inmueble”. Lima.
Instituto Cuánto S. A. (2010). Estudio de Línea de Base del Proyecto de Consolidación

de Derechos de Propiedad. Lima: Instituto Cuánto S. A.
Instituto Libertad y Democracia (2010). Procedimiento para la adjudicación de terrenos

de libre disponibilidad del Estado. Lima: ILD.
Instituto Libertad y Democracia (2010). Procedimiento simplificado para regularización

de declaratorias de fábrica. Lima: ILD
ONGEI-PCM (2010). “Infraestructura de datos espaciales del Perú”. Presentación en el

Foro Nacional “Perú: Políticas Públicas y Desafíos Gubernamentales en Materia de
Gestión Territorial y Catastro”. Lima.
Morris, Felipe (2010). Assessment of Real Property Rights Consolidation Project and
Proposals for Possible Supplemental Activities. Lima.
MVI Consultores (2010). Estudio de línea de base del componente de difusión de beneficios
de formalización. Lima: MVI Consultores.
MINAM- 2010. “Procesos de ordenamiento territorial en el país”. Presentación en el Foro

Nacional “Perú: Políticas Públicas y Desafíos Gubernamentales en Materia de Gestión
Territorial y Catastro”. Lima.

Anexos
Anexo 1
Beneficios de la formalización en el Perú
• Once millones de peruanos situados debajo de la línea de la pobreza son propietarios

legales de sus predios urbanos y rurales.
• Un millón ochocientos mil predios rurales fueron formalizados entre 1991 y el 2010.
• Un millón novecientos mil predios urbanos fueron formalizados entre 1991 y el 2010.
• El valor neto de los predios urbanos formalizados aumentó en US$2900 millones.
• Hasta el 2007, los propietarios de predios urbanos formalizados obtuvieron US$852
millones en préstamos. Entre el 2000 y el 2006, el monto de los créditos otorgados se
incremento en 280%.
• Los propietarios de predios urbanos formalizados ahorraron alrededor de US$200
millones en costos burocráticos.
• La probabilidad de que los menores de edad tengan que trabajar fue reducida en 28%
entre las familias con propiedades urbanas formalizadas.
• Los conflictos en torno a la propiedad predial se redujeron sustancialmente.
Fuente: ILD 2010, Procedimiento para la adjudicación de terrenos de libre disponibilidad del Estado
Anexo 2
Efectos de las contrarreformas
Aumentos de costo y tiempo de la formalización de la propiedad individual
Tiempo Costo
Antes de COFOPRI-RPU 20 años US$230
Con COFOPRI-RPU 2 meses US$35
Reducción A menos de 1/100 parte del A menos de 1/7 parte del

tiempo anterior costo anterior
Con las contrarreformas 4,8 meses US$70
Incremento 2,2 veces el tiempo anterior 2 veces el costo anterior
Impacto de las Los interesados deberán

contrarreformas pagar US$ 590,6 millones
más para formalizar sus
predios.
Fuente: ILD 2010, Procedimiento simplificado para regularización de declaratorias de fábrica
Aumentos del costo de transacción sobre predios
COSTO COSTO
Predios con valor menor Predios con valor mayor
a 20 UIT a 20 UIT
(hasta US$17 000) (más de US$17 000)
Antes de COFOPRI-RPU US$217 US$217
Con COFOPRI-RPU US$40 US$96
Reducción A menos de la quinta parte A menos de la mitad
Con las contrarreformas US$140 US$802

Escritura pública, aumento
del impuesto de alcabala,
fiscalización ex ante de
requisitos (impuesto sobre
la renta)
Incremento 3,5 veces A más de 8 veces
Fuente: ILD 2010, Procedimiento para la adjudicación de terrenos de libre disponibilidad del Estado
Anexo 3
Origen y evolución del catastro de COFOPRI
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 …2011
1: Planos convencionales
2: Planos digitales Base gráfica digital
3: Base de datos catastral Vinculación alfanumérica y gráfica
4: Diseño y desarrollo del SIGCAT Nivel local

(Sistema de Gestión Catastral)
Publicidad
5: Implementación del SIGCAT en
internet
Internet
6: Integración del catastro urbano y
rural de COFOPRI 5,5 millones
predios
Fuente: COFOPRI, 2010

Anexo 4
Base catastral de COFOPRI en cifras
Ámbito urbano
Predios
CATASTRADOS 2 602 020

50% 50%
Total (INEI) 5 200 000
CON BASE GRÁFICA
SIN BASE GRÁFICA
Ámbito urbano - Catastro PCDPI

CATASTRADOS 315 000 40%
POR EJECUTAR 220 000 60%
META TOTAL 535 000 EJECUTADO
PCDPI POR EJECUTAR
Ámbito rural Comunidades

Hasta el año 2009 5055 83%
campesinas
Predios 26% Comunidades

Hasta el año 2009 1260 83%
nativas
Catastrados 1
CATASTRADOS 2 829 238 2
Expedientes
eriazos con
NO CATASTRADOS 980 000 74% contrato, Hasta el año 2009 5600 52%
denuncias y
Total: 3 809 238 eriazos
habilitados
Fuente: COFOPRI 2010.
Anexo 5
Directivas y resoluciones aprobadas por el SNCP
• Directiva 001-2006-SNCP/CNC: Ocho primeros dígitos del Código Único Catastral –

CUC, publicada el 17 de abril de 2006.
• Directiva 002-2006-SNCP/CNC: Series de escalas cartográficas catastrales,
nomenclaturas, contenido mínimo y formato de impresión, publicada el 23 de febrero
de 2007.
• Resolución 01-2007-SNCP/CNC que aprueba la Directiva 001-2007-SNCP/CNC:
Formatos e instructivo de las fichas catastrales, publicada el 16 de junio de 2007.
• Resolución 01-2008-SNCP/CNC: Políticas y principios catastrales del SNCP, publicada
el 13 de junio.
• Resolución 02-2008-SNCP/CNC: Se delega la administración de la Base de Datos
Catastrales – BDC y el Sistema de Información Catastral – SIC a COFOPRI, publicada
el 13 de junio.
• Resolución 03-2008-SNCP/CNC y Directiva 01-2008-SNCP/CNC: Tolerancias catastrales
y registrales, publicada el 29 de agosto.
• Directiva 01-2009-SNCP/ST: Estructura de datos alfanuméricos de la Base de Datos
Catastral Urbana del SNCP, publicada el 18 de octubre.
• Directiva 02-2009-SNCP/ST: Declaración de zona catastrada, publicada el 18 de octubre
de 2009.
• Directiva 03-2009-SNCP/ST: Formato de la Hoja Informativa Catastral Urbana y el
Formato de la Hoja Informativa Catastral Rural, publicada el 18 de octubre de 2009.
• Resolución 01-2010-SNCP/CNC: Guía del Código Único Catastral – CUC, como norma
complementaria de la Directiva 001-2006-SNCP/CNC, publicada el 1 de abril de 2010.
• Resolución 02-2010-SNCP/CNC: Tolerancias catastrales - registrales, como norma
complementaria de la Directiva 01-2008-SNCP/CNC, publicada el 1 de abril de 2010.
Fuente: SUNARP 2010
Anexo 6
Grupos de trabajo de IDEP
Grupo de trabajo Coordinador
GT-01: Datos fundamentales IGN
GT-01-A: Centros poblados Instituto Nacional de Estadística e Informática

(INEI)
GT-01-B: Límites referenciales Dirección Nacional Técnica de Demarcación

Territorial
GT-02: Metadatos INGEMMET
GT-03: Estándares IGN
GT-04: Registros administrativos y estadísticos INEI
GT-05: Teledetección Comisión Nacional de Investigación y

Desarrollo Aeroespacial (CONIDA)
GT-06: Servicios de red e interoperabilidad ONGEI
GT-07: Políticas y acuerdos interinstitucionales Ministerio de Vivienda y Construcción
GT-08: Catastro SUNARP
Fuente: ONGEI-PCM 2010
Anexo 7
Metodología de Zonificación Ecológica y Económica
Zonificación ecológica y económica:
Decreto Supremo 087-2004/PCM
Metodología para la formulación de la ZEE
FÍSICAS BIOLÓGICAS ECONÓMICAS SOCIALES CULTURALES
Unidades ecológicas económicas
Criterios de evaluación:
Valor productivo
POTENCIALIDADES:
Natural Valor biológico-ecológico
Humano Valor histórico-cultural
Físico financiero Vulnerabilidad y riesgo
Social Conflictos de uso
ZEE Aptitud urbano industrial
Fuente: MINAM 2010

14. El proceso de descentralización
Oscar Calvo-González
Resumen
En el Perú, la descentralización es un proceso que se encuentra en sus etapas iniciales.

Esta nota de política repasa brevemente el proceso de descentralización desde el año
2002 e identifica tres principales desafíos a los que tendrá que hacer frente a medio plazo.
En primer lugar, el diseño institucional está aún por consolidarse pues el inicialmente
previsto se vio sobrepasado por una realidad compleja. Por ejemplo, la formación de macro-
rregiones no resultó exitosa y la consiguiente descentralización fiscal relacionada a ella se vio
perjudicada. De igual manera, los organismos de coordinación intergubernamental, como el
Consejo Nacional de Descentralización, no tuvieron continuidad. Asimismo, la acreditación
de los gobiernos regionales no subsanó las limitaciones de su capacidad institucional.
Un segundo desafío al proceso de descentralización surge de la necesidad de revisar
las transferencias intergubernamentales, las que se han visto afectadas por la creciente
importancia del canon como fuente de recursos para muchos gobiernos regionales y,
especialmente, locales. Aunque estrictamente hablando el canon no es parte del proceso
de descentralización, el considerable aumento de recursos canalizados por su intermedio
ha cambiado sustancialmente las relaciones fiscales intergubernamentales en el Perú. El
canon ha generado tres consecuencias negativas para el proceso de descentralización:
(i) ha exacerbado las disparidades entre las regiones, que el proceso de descentralización
procuraba reducir; (ii) ha generado asimetrías verticales entre los niveles de gobierno, y
(iii) no ha contribuido a mejorar la eficiencia del gasto público, que era otro objetivo del
proceso de descentralización.
El tercer desafío es la mejora de la eficiencia y efectividad del gasto público. Si bien
se trata de un reto para todos los niveles de gobierno en el Perú, la creciente importancia
del gasto público descentralizado lo hace prioritario para el proceso de descentralización.
Este desafío es especialmente relevante para la inversión pública, ya que actualmente el
60% de la inversión pública total es realizada por los gobiernos subnacionales.
I. Introducción
¿Qué es la descentralización? El término descentralización es ambiguo, dado que se refiere
tanto a un sistema como a un proceso (Prud’homme 2003). Como sistema, se refiere a
Nota 14. El proceso de descentralización 255

una situación en la que se concede una cuota sustancial de poder a los gobiernos locales o
regionales. Pero también puede significar un proceso por el cual se transita de un sistema
de gobierno centralizado a uno descentralizado. En el caso del Perú, la ambigüedad entre
la descentralización como sistema y proceso se encuentra consagrada en la enmienda
constitucional del año 2002, que establece que la descentralización es una forma de orga-
nización democrática que constituye una “política de Estado permanente”, mientras al
mismo tiempo habla del “proceso de descentralización”.1
A menudo, la descentralización es definida en términos de sus objetivos, lo que puede
ser especialmente confuso ya que la descentralización puede tener múltiples objetivos
(Smoke 2003): (i) mejorar la gobernabilidad empoderando a las poblaciones locales; (ii)
mejorar la eficiencia, en la creencia de que las entidades subnacionales prestadoras de
servicios conocen mejor las realidades sobre el terreno; (iii) mejorar la equidad, dado
que los gobiernos subnacionales pueden estar mejor preparados para combatir la pobreza
dentro de sus jurisdicciones, y (iv) mejorar el desarrollo, nuevamente sobre la base de un
mejor conocimiento de los gobiernos subnacionales de las realidades locales. Así, pues,
un primer paso para aproximarse al proceso de descentralización en el Perú, o en cualquier
otro país, es entender los objetivos en los que se enmarca, lo que pasamos a revisar antes
de dar cuenta de su desarrollo normativo.
II. Contexto
En el Perú, la legislación señala como finalidad fundamental de la descentralización “el
desarrollo integral, armónico y sostenible del país”, y establece que la división de poder
entre los distintos niveles de gobierno es un medio para alcanzar el fin de beneficiar a la
población.2 Al mismo tiempo, la propia Ley de Bases de la Descentralización establece
un rango mucho más amplio de objetivos —diecinueve en total—, clasificados en torno a
cinco grandes rubros: político, económico, administrativo, social y ambiental. Los objetivos
inciden en una amplia gama de aspectos, desde incrementar la participación y la equidad
en la distribución de los recursos del Estado hasta modernizar los procesos administrati-
vos. Entre sus numerosos objetivos, la descentralización en el Perú apuntaba a mejorar las
condiciones de vida y los servicios públicos y reducir las desigualdades en todo el territorio
nacional (Casas 2009). Por ejemplo, un influyente análisis preliminar del proceso de des-
centralización hizo hincapié en que el fin último del proceso de transferencia de funciones
era “mejorar los servicios que los ciudadanos reciben” (PRODES 2005: 35). Un conocido
análisis del proceso de descentralización en el Perú realizado en el 2006, refleja esta visión
de la descentralización como el motor de un crecimiento compartido e incluyente: “El
objetivo de la descentralización es generar un modelo de desarrollo territorial que satisfaga
las legítimas expectativas de inclusión, prosperidad y acceso a mejores oportunidades para
el ejercicio de derechos [de la población]” (Azpur y otros 2006: 7).
1
Artículo 188 de la Constitución Política del Perú y modificatoria según la Ley 27680, Ley de Reforma
Constitucional, Capítulo XIV, Título IV sobre Descentralización, promulgada el 7 de marzo del 2002.
2 Artículo 3, Capítulo I de la Ley de Bases de la Descentralización, Ley 27783, promulgada el 20 de julio
del 2002.

El actual proceso de descentralización arranca en el año 2002, fuertemente anclado
en los principios centrales de neutralidad fiscal y gradualismo como guías. De acuerdo
con la Ley de Bases del año 2002, la descentralización debía empezar en la esfera política
con la creación de gobiernos regionales en los veinticinco departamentos administrativos
que existen en el Perú. La ley estipulaba que las primeras elecciones para presidentes
regionales deberían llevarse a cabo antes de fin de año (2002), y que los funcionarios
regionales asumirían sus funciones en enero del 2003. En una segunda etapa, los gobier-
nos regionales recientemente constituidos serían reemplazados por “macrorregiones”,
nacidas de la fusión de dos o más gobiernos regionales. A diferencia de la demarcación
unilateral de las macrorregiones que se llevó a cabo en la década de 1980, las propias
regiones formularían “expedientes técnicos” para unirse, y los electores decidirían en un
referéndum especial si aprobaban o no estas nuevas macrorregiones. Pese a la aproba-
ción en el 2004 de una disposición complementaria denominada Ley de Incentivos para
la Integración de Regiones, cuando la conformación de las macrorregiones se sometió
a referéndum en el 2005, los electores rechazaron las cinco propuestas (que afectaban a
dieciséis departamentos). En la tercera etapa de la descentralización, el gobierno nacional
transferiría funciones a los gobiernos locales y regionales. Las transferencias de funciones
se regirían por una ley aprobada en el 2004, que creaba un sistema de acreditación según
el cual las funciones solamente podrían ser transferidas a los gobiernos subnacionales
después de que el gobierno nacional verificara que contaban con la capacidad suficiente.
Las transferencias de funciones se realizarían para todos los sectores excepto educación
y salud, las que se llevarían a cabo en la cuarta y última etapa de la descentralización
(Conterno 2007).
El trayecto previsto para la descentralización fiscal también reflejaba los principios
de neutralidad fiscal y gradualismo. La Ley de Descentralización Fiscal del 2004 adoptó
un enfoque de dos etapas para las transferencias fiscales. En la primera etapa, los ingresos
fiscales serían transferidos a los gobiernos subnacionales como una función de las res-
ponsabilidades administrativas específicas asumidas por dichos gobiernos. En la segunda
etapa se introduciría el mecanismo de coparticipación (distribución del ingreso), luego de
la creación de las macrorregiones por la vía del referéndum. En particular, los gobiernos
regionales de las macrorregiones recibirían el 50% de los impuestos nacionales recauda-
dos dentro de su territorio, incluyendo el impuesto a las ventas, el impuesto selectivo al
consumo que grava la gasolina y otros bienes y el impuesto sobre la renta empresarial y
personal (artículo 18 de la Ley de Descentralización Fiscal). Además, con la finalidad de
alentar la formación de las macrorregiones se establecieron otros incentivos fiscales. Las
restricciones al endeudamiento de las macrorregiones se relajarían en cierta medida, per-
mitiendo a los gobiernos regionales endeudarse dentro del país sin la autorización previa
del gobierno central, y se daría prioridad a sus solicitudes de préstamos internacionales.
Asimismo, las macrorregiones se beneficiarían de un fondo de inversión descentralizada
a ser constituido por el gobierno central.
En la práctica, desde el año 2002 el proceso de descentralización estuvo marcado por
los siguientes hitos:
• En noviembre del 2002 se celebraron por primera vez elecciones para gobiernos
regionales , y posteriormente en noviembre del 2006 y noviembre del 2010.
• En octubre del 2005 se llevó a cabo un referéndum para la conformación de las regio-
nes. Dos terceras partes de los electores rechazaron las macrorregiones propuestas.

Cuadro 1
Marco normativo de la descentralización desde el 2002
Ley Año Principales características
Ley 27680 - Ley de 2002 Estableció el proceso de descentralización en el Perú, mediante el cual
Reforma Constitucional se incidió especialmente en la participación de la ciudadanía en el diseño
de los planes y presupuestos regionales y locales y los mecanismos de
rendición de cuentas. La reforma introdujo tres aspectos fundamentales:
(i) el ámbito de nivel regional de gobierno son los departamentos; (ii) las
regiones pueden crearse sobre la base de uno o más departamentos con-
tiguos, luego del resultado positivo de un referéndum; (iii) los ciudadanos
participarán en la elaboración de los presupuestos y planes regionales y
locales y los gobiernos descentralizados tendrán la obligación de rendir
cuentas al respecto.
Ley 27783 - Ley 2002 Instauró las bases para la implementación gradual de la descentralización
de Bases de la en el Perú. Identificó las principales medidas y legislaciones complementa-
Descentralización rias necesarias para impulsar el proceso, como la creación de regiones, el
diseño de planes de desarrollo de capacidades para los gobiernos regiona-
les y locales y la transferencia de los programas sociales y otras funciones
sectoriales del gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales.
Ley 27795 - Ley 2002 Fijó la importancia de la delimitación geográfica y prohibió la creación
de Demarcación y de nuevos distritos y provincias hasta el 2006 (posteriormente ampliado
Organización Territorial hasta el 2011).
Ley 27867 - Ley Orgánica 2002 Definió las responsabilidades de los gobiernos regionales para fomentar
de Gobiernos Regionales el desarrollo económico de sus jurisdicciones. Creó los Consejos de Coor-
dinación Regional (CCR), con participación de los alcaldes y representan-
tes de la sociedad civil, y señaló la necesidad de controles y evaluaciones
dos veces al año.
Ley 27972 - Ley Orgánica 2003 Decretó las responsabilidades de los gobiernos locales para el fomento
de Municipalidades del desarrollo económico de sus jurisdicciones. Asimismo, estableció la
creación de los CCR.
Ley 28056 - Ley Marco 2003 Estableció el marco jurídico del proceso del presupuesto participativo de
del Presupuesto los gobiernos subnacionales.
Participativo
Ley 28273 - Ley del 2004 Señaló las bases de la transferencia de funciones sectoriales del gobierno
Sistema de Acreditación nacional a los gobiernos regionales.
de los Gobiernos
Regionales y Locales
Decreto Legislativo 955 - 2004 Dispuso que la transferencia de recursos y competencias fiscales debía
Ley de Descentralización realizarse de manera gradual y paralelamente, en el caso de los recursos,
Fiscal a la transferencia de responsabilidades a los gobiernos subnacionales.
Los gobiernos regionales podrán participar en la recaudación de determi-
nados impuestos nacionales.
Ley 28274 - Ley 2004 Promovió la conformación de gobiernos territoriales más extensos (ma-
de Incentivos para crorregiones).
la Integración y
Conformación de
Regiones
Ley 29029 - Ley de la 2007 Permitió a las municipalidades asociarse con terceros para proveer servi-
Mancomunidad Municipal cios y ejecutar inversiones públicas de manera conjunta.
Ley 29158 - Ley Orgánica 2007 Señaló la necesidad de una nueva legislación que estableciera las nor-
del Poder Ejecutivo mas básicas de organización y las funciones del Poder Ejecutivo en virtud
del proceso de descentralización en curso (por ejemplo, el ejercicio de
competencias compartidas entre los ministerios a nivel nacional y los go-
biernos regionales y locales).
Fuente: Congreso de la República del Perú / Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos locales y Moder-
nización de la Gestión del Estado 2008.

No se ha realizado ningún otro referéndum en torno al tema. Todos los departamentos
siguen funcionando como gobiernos regionales individuales.
• En el 2002 se creó el Consejo Nacional de Descentralización pero fue eliminado en el
2007 y convertido en la Secretaría de Descentralización, subordinada a la Presidencia
del Consejo de Ministros, sin representación de las autoridades subnacionales.
• Se creó el sistema de acreditación en el 2004 y se elaboró un plan nacional de desarrollo
de capacidades, pero este no ha garantizado la capacidad efectiva de los gobiernos
subnacionales para ejercer las funciones transferidas.
• En el 2006 el nuevo gobierno anunció un “shock descentralista”, que apuntaba princi-
palmente a asegurar la transferencia expeditiva de funciones a los gobiernos regionales.
• En vista de que no se conformaron las macrorregiones, no ha habido ninguna dis-
tribución del ingreso (coparticipación). Las fuentes de ingresos de los gobiernos
subnacionales siguen siendo las transferencias del gobierno central, que en el 2010
representaron el 97% de los ingresos de los gobiernos regionales y el 77% de los
ingresos de los gobiernos locales.
• Los recursos transferidos a los gobiernos subnacionales han sufrido un notable incre-
mento, lo que ha sido una consecuencia no intencional del auge de los recursos naturales,
y no el resultado de una equiparación de los recursos con las funciones transferidas.
• Los presidentes de los gobiernos regionales han creado su propia asamblea, que ha
propuesto la transferencia de mayores recursos y ha logrado establecer un diálogo
regular con el Presidente de la República.
Los gobiernos subnacionales han incrementado su participación en el gasto total

sobre todo debido al mayor gasto de los gobiernos locales, mientras que la participación
de los gobiernos regionales se ha mantenido estable. Como se aprecia en el cuadro 2, que
ofrece un resumen de los patrones de gasto real de los tres niveles de gobierno sobre la
Cuadro 2
Gasto público por nivel de gobierno, 2004-2010
(En millones de nuevos soles)
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Central 34 421 36 070 39 938 39 650 45 537 48 984 54 324
Regional 7 849 8 987 9 963 11 571 12 879 14 765 16 220
Local 5732 6055 7858 6858 13 162 15 841 17 782
Total 48 002 51 113 57 758 58 079 71 578 79 590 88 326
Como porcentaje del PBI 20,2 19,5 19,1 17,3 19,0 20,8 20,4
Porcentaje del gasto público total
Central 72 71 69 68 64 62 62
Regional 16 18 17 20 18 19 18
Local 12 12 14 12 18 20 20
Total 100 100 100 100 100 100 100
Nota: el cuadro refleja los montos efectivamente devengados. Las cifras están en términos actuales ya que, dada
la baja inflación del período, se considera que el análisis basado en cifras nominales es más transparente y aún así
ilustrativo de las tendencias en términos reales.
Fuente: Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) y Dirección Nacional de Contabilidad Pública, Minis-
terio de Economía y Finanzas (MEF).

base de los montos devengados, la participación del gobierno central disminuyó de un
72 a un 62% desde el 2004 hasta el 2010. El aumento correspondiente del porcentaje del
gasto subnacional se explica en gran medida por el mayor protagonismo de los gobiernos
locales, que han subido del 12 al 20% del gasto total, y no de los gobiernos regionales, que
han subido del 16 al 18% del gasto total. El limitado aumento de la participación de los
gobiernos regionales que revelan estas cifras contrasta con una percepción relativamente
difundida en sentido contrario, una percepción que se basa en el hecho de que los gobier-
nos regionales tienen un mayor protagonismo en lo que se refiere a la inversión pública,
un asunto que concita la atención constante de los medios. En cuanto a las razones por las
cuales la participación de los gobiernos locales se ha incrementado sustancialmente, más
adelante veremos que el sistema por el cual se destinan ingresos a los gobiernos locales
ayuda a explicar la mayor parte de la diferencia. De hecho, muy poco del aumento del
gasto de los gobiernos —sea locales o regionales— responde a la transferencia de recursos
paralelamente a las funciones delegadas.
III. Desafíos
Primer desafío: un diseño institucional aún por consolidarse
En el 2005 se realizó un referéndum para la creación de macrorregiones, pero los votantes

rechazaron las fusiones propuestas. Este fracaso alteró el proceso de descentralización. La
secuencia cronológica es un elemento clave para explicar estos resultados: como a fines del
2002 ya se había elegido a las autoridades regionales de cada departamento, estas tenían
poco que ganar y mucho que perder con la fusión, puesto que con ella corrían el riesgo
de perder sus puestos. En ese sentido, no es de extrañar que las autoridades regionales
hicieran campaña contra la creación de macrorregiones.
La Ley de Bases de la Descentralización disponía que se realizaran referéndums sobre
la formación de regiones en los años 2005, 2009 y 2013. Sin embargo, luego del fracaso del
2005, las autoridades decidieron no convocar a ninguna consulta en el 2009. El calendario
se ha pospuesto sine die. En cambio, se estableció una serie de comités de coordinación
interregional y se analizó la posibilidad de establecer una “región piloto”, pero eso no ha
conducido a la reducción del número de gobiernos regionales, y se corre el riesgo de crear
un nuevo nivel institucional intermedio entre los actuales gobiernos regionales y el central.
El cronograma estipulado en la ley se alteró y algunas de las etapas previstas en el
enfoque gradual quedaron en el limbo, la más significativa de las cuales es la descentraliza-
ción fiscal. Los resultados del referéndum representaron un inconveniente para el proceso,
pues que el marco legal establecido no preveía una situación en la que no se crearan las
macrorregiones. Tanto la descentralización fiscal (en la forma de distribución de ingresos)
como la transferencia de funciones fueron diseñadas como etapas que se iniciarían una
vez conformadas las regiones. Tras el fracaso del referéndum, la descentralización fiscal
quedó en suspenso. No obstante, la transferencia de funciones sí se realizó, por lo que se
invirtió el orden previsto inicialmente para las etapas.
La acreditación de los gobiernos regionales no subsanó las limitaciones de su capacidad
institucional. El Consejo Nacional de Descentralización trazó un mapa de las deficiencias en la
capacidad institucional de los gobiernos regionales y elaboró un plan para su fortalecimiento

en el 2004. Las funciones debían transferirse luego de que dichos gobiernos acreditaran
su capacidad para desempeñarlas, lo que constituía un paso políticamente importante para
consolidar el apoyo al enfoque gradual adoptado. No obstante, este plan y los subsiguientes
han producido escasos cambios, en parte porque las limitaciones son grandes y difíciles
de abordar, pero también debido a que muchas de las actividades de fortalecimiento de la
capacidad no se han llevado a cabo. Asimismo, el 39% de las acreditaciones otorgadas a los
gobiernos regionales para desempeñar funciones se fundaron en acuerdos en los cuales las
partes reconocen que la capacidad es insuficiente pero se comprometen a realizar esfuerzos
por mejorar: esta es la denominada modalidad de acreditación “por potenciar” introducida
en el 2007 luego del “shock de descentralización” anunciado por el gobierno central. Un
último punto importante respecto a las limitaciones en materia de capacidad es que en el
debate público es usual evaluar la capacidad institucional de los gobiernos subnacionales en
función de su habilidad para gastar su presupuesto de inversiones, un indicador sumamente
inadecuado ya que ignora tanto la eficiencia del gasto como las distorsiones introducidas
por el marcado aumento de la renta derivada de los recursos naturales que, en algunos casos,
colmó las arcas de los gobiernos subnacionales de las zonas ricas en recursos.
La reducción de las disparidades regionales sigue constituyendo un desafío clave.
Uno de los objetivos declarados de la descentralización en el Perú era mejorar las condi-
ciones de vida y los servicios públicos y reducir las desigualdades en todo el territorio.
No obstante, no se diseñó ningún instrumento para ayudar a paliar las desigualdades en el
país. La descentralización fiscal prevista en la ley de bases no habría contribuido a reducir
las desigualdades en el nivel de los servicios públicos que reciben los ciudadanos en todo
el territorio, ya que simplemente habría transferido la mitad de los impuestos nacionales
recaudados en una región al gobierno regional respectivo (una medida que, en todo caso,
planteaba dificultades metodológicas significativas). El gobierno central ha modificado la
asignación del Fondo de Compensación Regional (FONCOR) para beneficiar a los depar-
tamentos más pobres, pero el sesgo en favor de los sectores más postergados es tenue. El
gobierno también ha establecido el Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional
y Local (FONIPREL) para promover las inversiones en las regiones, pero es relativamente
pequeño en comparación con los recursos que reciben los gobiernos regionales a través de
otras fuentes. En el ámbito local, el Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN)
tampoco fue diseñado como un mecanismo verdaderamente compensatorio, sino que más
bien depende de la recaudación del impuesto a las ventas en un área determinada.
Tampoco hay un foro institucionalizado para la búsqueda de consenso entre los distin-
tos niveles del gobierno luego de la eliminación del Consejo Nacional de Descentralización.
Al igual que en muchos países unitarios que atraviesan un proceso de descentralización, los
mecanismos institucionales intergubernamentales del Perú han estado en cambio continuo.
La desaparición del Consejo Nacional de Descentralización canceló el único espacio oficial
que, a pesar de todas sus deficiencias, permitía la expresión colectiva de los gobiernos
subnacionales. Tras ello, la relación entre las autoridades centrales y las subnacionales
ha sido mayormente bilateral y se ha limitado a situaciones específicas. No obstante, los
presidentes regionales han respondido creando un nuevo cuerpo colectivo: la Asociación
Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR). Esta entidad, cuya conducción es rotativa,
ha surgido como una voz de peso a la hora de expresar las demandas de mayores recursos.
A pesar de los diversos cambios incorporados en el marco legislativo, aún resta
abordar algunas cuestiones clave. Resulta cuánto menos paradójico que, en un país con

numerosas leyes sobre descentralización, la ANGR —el espacio surgido para el diálogo
entre los gobiernos nacionales y el central y que se ha establecido como la contraparte
del Presidente de la República, con quien se reúne cada seis meses— no tenga personería
jurídica ni esté contemplada en ninguna ley. Esto no significa que el país deba aprobar
rápidamente una ley que formalice la mencionada asociación. Es improbable que el intento
por ajustar el marco legislativo de la descentralización resuelva los problemas cuando no
hay un consenso subyacente. Sin embargo, la tendencia a introducir enmiendas impro-
visadas está muy arraigada: nótese el caso de las recientes modificaciones menores a las
normas fiscales para los gobiernos subnacionales y la incorporación más importante de
donaciones a esos mismos gobiernos basadas en el desempeño.
El marco institucional general tiene ya suficientes parches. Para expresarlo con clari-
dad, la presente nota no aboga por nuevas iniciativas legislativas apresuradas para abordar
las deficiencias detectadas en el diseño institucional. Sí convoca a crear espacios para el
diálogo incluyente entre instituciones con el fin de contribuir a generar consenso sobre
ciertos principios básicos. Solo entonces sería apropiado introducir cambios en el marco
institucional actual.
Segundo desafío: la necesidad de revisar el sistema de transferencias

intergubernamentales en vista de las consecuencias no deseadas del canon
El canon y otros mecanismos por los cuales los ingresos derivados de los recursos naturales
se dividen entre los distintos niveles de gobierno han generado tres consecuencias nega-
tivas al proceso de descentralización: (i) han exacerbado las disparidades entre regiones,
que el proceso descentralizador procuraba reducir; (ii) han generado asimetrías verticales
entre los niveles de gobierno, y (iii) no han contribuido a mejorar la eficiencia del gasto
público, otro objetivo declarado del proceso. Sin duda, estas dificultades no son exclusivas
del Perú sino son comunes en numerosos países. Al igual que en muchas naciones ricas
en recursos naturales, los mecanismos para distribuir la renta generada por esos recursos
revisten importancia crítica.
Las desigualdades horizontales se han incrementado, hecho que ha puesto en duda
que el proceso de descentralización contribuya a reducir las disparidades regionales. Como
muestra el gráfico 1, hay un gran número de departamentos que presentan altas tasas de
pobreza en los que el gasto público total expresado en términos per cápita es menor que
en otros departamentos en los que la pobreza no es tan alta (es el caso de todos los depar-
tamentos en el cuadrante inferior derecho del gráfico, que tienen pobreza por encima de
la media del país pero gasto público per cápita por debajo de la media del país).
El gasto público per cápita es más elevado precisamente en las zonas más ricas del país.
Por ejemplo, los ciudadanos de Moquegua, que disfrutan de un ingreso per cápita superior
al doble del promedio del país en su conjunto, se benefician con un gasto público que
equivale al doble del promedio de todo el país. En la zona de Puno, vecina de Moquegua,
donde el ingreso per cápita es la mitad del promedio del país en general, sus ciudadanos
reciben solo la mitad del promedio de gasto público per cápita de todo el país. La distri-
bución desigual de los ingresos derivados de los recursos naturales explica parte de ese
resultado. Todo esto es bien sabido y, en cierta medida, se vincula solo tangencialmente
con el proceso de descentralización. Lo que no es tan conocido es que hoy el ciudadano de

Gráfico 1
Gasto público per cápita y pobreza en todos los departamentos
6000
Media del país
Gasto público total per cápita en
Moquegua
2008 (incluye los tres niveles de
5000
gobierno) en nuevos soles, por
Lima departamento
4000
Tacna
3000 Madre de Dios

Pasco Media del país
Tumbes
Arequipa Ayacucho
2000
Ica Apurímac
1000 Cajamarca Huancavelica
Huánuco
0
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Tasa de pobreza en 2008 (dos veces) por departamento, por ciento
Fuente: cálculos del Banco Mundial basados en datos del MEF (SIAF) y el Instituto Nacional de Estadística
e Informática (INEI).
Moquegua sigue beneficiándose con un gasto público más elevado que su vecino de Puno,
incluso después de deducir los gastos que se financian con el canon. Las desigualdades
surgidas de la distribución dispar de los ingresos generados por los recursos naturales se
superponen al proceso de descentralización que, a pesar de haber sido puesto en marcha
con la intención de reducir las inequidades regionales, cuenta con pocos mecanismos
valiosos para lograr tal objetivo. La abundancia del canon opaca este hecho y complica
las posibilidades de lograr un consenso político sobre cuestiones básicas como el alcance
de la igualdad horizontal que se debe procurar, un tema que no se abordó al momento de
iniciar el proceso de descentralización.
Las asimetrías verticales se han incrementado porque el canon ha beneficiado des-
proporcionadamente a un nivel de gobierno: el local. Se ha hablado mucho sobre cómo las
normas que rigen la distribución del canon en el territorio benefician a algunos más que a
otros, y muy poco del modo en que el canon favorece el nivel local de gobierno frente al
regional en una proporción aproximada de tres a uno. Junto con el FONCOMUN, basado
en el impuesto al valor agregado, las transferencias a los gobiernos locales vinculadas con
los recursos naturales han sido el factor que más ha afectado el panorama de las relaciones
fiscales intergubernamentales en el Perú desde el 2004. En efecto, como se vio en el cuadro
2, la proporción de los gobiernos locales en el total del gasto público se ha incrementado del
12 al 20% entre el 2004 y el 2010, un aumento que no estuvo asociado con ninguna reasig-
nación de competencias que haya provocado un incremento en las funciones de los gobiernos
locales. En cambio, a pesar de la repetida mención del traspaso de funciones a los gobiernos
regionales, este nivel de gobierno ha incrementado su participación en el gasto público total
del 16 al 18% (una cifra que, según sugieren ciertas estimaciones, estaría más cerca de una
tercera parte de ese valor, esto es, 6%, si se excluyera el gasto desconcentrado que se cana-
liza a través de las oficinas desconcentradas de los ministerios sectoriales y sobre el cual los
gobiernos regionales no tienen control, aun cuando se contabiliza formalmente como gasto

de los gobiernos regionales). De este modo, el canon perturba el proceso de descentralización
puesto que favorece el nivel local de gobierno —cuando el objetivo había sido desarrollar un
nivel intermedio más sólido conformado por unos pocos gobiernos regionales— y de hecho
elimina el vínculo entre la transferencia de funciones y la de recursos.
El mecanismo para repartir los ingresos derivados de los recursos naturales también
está afectando el uso eficiente de los fondos públicos. En primer lugar, el canon impone
la restricción de que los montos deben destinarse a gastos de capital. Si bien se trata de un
control que ha ayudado a contener los gastos ordinarios, ha provocado un rápido incremento
en las inversiones en el nivel subnacional: en el 2010, el gobierno central llevó adelante
menos del 40% del total de la inversión pública. En el plano local, la situación es aún más
extrema, ya que más de la mitad del presupuesto de los gobiernos de ese nivel se destinó a
inversiones. La gran afluencia de recursos del canon ha creado en la práctica una división del
trabajo: el gobierno central incurre en los gastos ordinarios y los subnacionales se encargan
de la inversión. Es poco probable que este esquema propicie la eficiencia, aunque no sea
debido a que la prestación de la mayoría de los servicios públicos requiere la interrelación
entre gastos de capital y ordinarios. Asimismo, el hecho de que los ingresos derivados
de los recursos naturales se incorporen en su totalidad en el presupuesto anual y no deba
ahorrarse una parte para el futuro crea una serie de incentivos electorales e institucionales
para intentar gastar el dinero lo más rápido posible. En efecto, existe un grupo de organi-
zaciones de la sociedad civil listo para denunciar públicamente a los políticos locales que
muestren bajas tasas de desembolso, que se interpretan como una medida del desempeño,
ignorando consideraciones como la conveniencia de ahorrar parte de los recursos dada la
volatilidad de los precios de los productos básicos y el carácter no renovable de la mayor
parte de los recursos naturales explotados. En consecuencia, el canon altera el proceso
de descentralización, promoviendo una división del trabajo entre los distintos niveles de
gobierno que puede resultar ineficiente y una visión de corto plazo en los horizontes de
inversión.
Tercer desafío: incrementar la eficiencia del gasto público
Uno de los objetivos del proceso de descentralización es mejorar los servicios públicos. La
meta de mejorar el desempeño del sector público a través de la descentralización no solo está
explicitada en el marco legal peruano, sino que a menudo hacen hincapié en ella numerosas
organizaciones de la sociedad civil creadas para efectuar el seguimiento del proceso de
descentralización y opinar al respecto. Hasta el momento, dicho proceso no ha logrado los
resultados esperados. El 70% de los participantes en las encuestas nacionales de hogares de
los años 2004 y 2005 creían que la descentralización no había logrado mejorar en nada los
servicios públicos, o los había mejorado muy poco. Un análisis del grado en que el gasto
público contribuye a lograr un desempeño más satisfactorio en los distintos departamentos
del Perú (realizado a partir de datos sobre indicadores de resultados recogidos como parte
del Presupuesto por Resultados del Ministerio de Economía y Finanzas - MEF) ayuda a
echar luz sobre esas cuestiones (Banco Mundial 2010). Antes de detallar las conclusiones
de dicho análisis, conviene destacar la importancia de incrementar la eficiencia del gasto
público subnacional debido al importante porcentaje que este representa, sobre todo en lo
que respecta a inversión pública.

Como se muestra en el gráfico 2, el aumento de la inversión pública subnacional ha sido
notable. El porcentaje de la inversión pública realizada por los gobiernos locales ha pasado del
33% del total en el 2005 al 42% en el 2010. Los gobiernos regionales también han ampliado
su participación, pasando del 16% del total al 20% en el 2010. Estos incrementos, como se
muestra en el gráfico, son aún más significativos en vista del fuerte aumento en la inversión
pública que ha tenido lugar en los últimos años, cuadruplicándose entre el 2005 y el 2010.
En los cinco años hasta diciembre del 2010, el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP)
declaró la viabilidad de 103 139 proyectos de inversión pública valorizados en S/.117 390
millones. De este monto, el 73% corresponde a los gobiernos subnacionales.
Gráfico 2
Inversión pública de los tres niveles de gobierno
30 100
25 80
20
60
15
40
10
5 20
0 0
2005 2010 2005 2010
Gobiernos locales Gobiernos regionales Gobierno central
Nota: el gráfico refleja el gasto en inversión efectivamente ejecutado (devengado).

Fuente: MEF, Portal de Transferencias y Dirección Nacional de Contabilidad Pública.
El Banco Mundial ha realizado un análisis de eficiencia del gasto público total (inclu-
yendo gasto de los tres niveles de gobierno) en diferentes departamentos, que señala la
importancia de los factores económicos y geográficos subyacentes —como los niveles de
ingreso y la densidad de población— para explicar el desempeño del sector público (Banco
Mundial 2010). Como se esperaba, los niveles más elevados de ingreso per cápita tienden a
estar asociados con montos de gasto público mayores y mejores resultados de gobierno (si
bien es importante señalar que no necesariamente con una mayor eficiencia). La densidad
de población se relaciona de manera positiva con la eficiencia en el gobierno. Este resultado
coincide con las conclusiones del Informe sobre el Desarrollo Mundial 2006 (Banco Mundial
2005), que pone de relieve cómo la densidad y la aglomeración ayudan a reducir los costos
de producción y aumentar la productividad. Desde luego, las políticas solo pueden influir
con suma lentitud, si acaso, en factores como la densidad de población, lo que implica una
advertencia acerca de las dificultades que supondrá mejorar el desempeño.
Los estudios iniciales sugieren que la descentralización de responsabilidades en materia
de gasto aún no muestra relación con una mayor calidad ni con una prestación de servicios
más eficiente. La proporción del gasto local y regional en el total no se relaciona con los
valores del desempeño ni de la eficiencia del gasto público. La única excepción a este
resultado se observa en los servicios de transporte, donde una mayor proporción de gasto
subnacional en el total de gastos se asocia débilmente con mejores resultados en la gestión.
La falta de una correlación positiva entre mayor gasto subnacional y mejores resultados
se corresponde con la percepción popular sobre los efectos iniciales del programa.

Al mismo tiempo, hay algunos indicios que sugieren que la descentralización de
la recaudación de ingresos parece influir en la mejora del desempeño y la eficiencia del
sector público. Lo más saliente en este sentido es que la proporción de ingresos públicos
recaudados en el nivel subnacional se vincula directamente con la eficiencia y el desempeño
en los sectores de salud y educación. La correlación es aún más fuerte cuando se estudian
programas específicos, como los de nutrición y escuela primaria, que la población puede
controlar de cerca. Estos resultados indican que el actual proceso de descentralización ha
logrado solo un éxito parcial en la mejora de la prestación de servicios, pero se recomienda
realizar nuevos análisis antes de emitir un veredicto definitivo.
La eficiencia guarda una correlación negativa con los niveles de gasto público, y los
valores son significativamente más bajos en las regiones ricas en recursos naturales. La
relación observada entre eficiencia del sector público y el gasto público es negativa en
todos los sectores (y subsectores) analizados. Este resultado está en parte determinado
por las regiones ricas en recursos naturales. En ellas se combina un buen desempeño con
niveles muy bajos de eficiencia, a expensas de grandes cantidades de recursos públicos.
Tanto si las causas son factores tecnológicos o mecanismos de incentivos, esta situación
sugiere una merma en la rentabilidad de la producción de bienes y servicios públicos. En
este caso, podrían lograrse mejoras significativas si se redistribuyeran los recursos públicos
traspasándolos desde zonas donde el gasto es cuantioso hacia regiones más eficientes.
IV. Opciones de política y conclusiones

Este repaso al proceso de descentralización permite identificar una serie de opciones de
política, partiendo de un reconocimiento de la importancia de los factores de economía
política para explicar sus avances y desafíos. Tanto para entender el rumbo que el proceso
de descentralización ha tomado hasta ahora como las opciones a futuro, no se pueden
dejar de lado los incentivos electorales, institucionales y burocráticos. Un claro ejemplo
de la importancia de esos incentivos fue el fallido referéndum sobre la creación de las
macrorregiones en el 2005 (el último de numerosos intentos previos de crear un nivel de
gobierno intermedio en el Perú). La secuencia aprobada por los legisladores, es decir, la
realización del referéndum para la creación de las macrorregiones después de la creación de
los gobiernos regionales en todos los departamentos, generó un fuerte incentivo en contra de
la consolidación de dichas instancias en un menor número de gobiernos regionales. Todas
las propuestas de integración regional fueron rechazadas a pesar de que estaba previsto el
otorgamiento de incentivos fiscales para las regiones fusionadas, que habrían recibido el
50% de todos los ingresos fiscales recaudados en la macrorregión, en vez del sistema actual
de transferencias. Este episodio es aleccionador de cómo los incentivos institucionales
pueden pesar incluso más que los incentivos fiscales relativamente cuantiosos.
La falta de claridad en las asignaciones de competencias mencionada en el primer desafío
analizado en esta nota pone de relieve la importancia de establecer mecanismos de coordinación
y cooperación entre los diferentes niveles de gobierno. Una aclaración de responsabilidades
sería positiva pero, teniendo en cuenta las restricciones de economía política, cabe plantearse
la profundización de la coordinación entre distintos niveles de gobierno como un objetivo
menos ambicioso y más pragmático. El desafío de mejorar la eficiencia del gasto público, y en
particular de la inversión pública, en un contexto en el que los gobiernos locales y regionales
realizan alrededor del 60% del total de la inversión pública, también pasa por una mayor

coordinación entre los diferentes niveles de gobierno para asegurar, por ejemplo, que el gasto
corriente necesario para mantener las inversiones se presupueste y ejecute consecuentemente.
Con respecto al desafío centrado en las inequidades horizontales y verticales que vie-
nen siendo agravadas por el canon y otros mecanismos de reparto de los ingresos derivados
de los recursos naturales, cabe resaltar la importancia de una discusión de fondo sobre los
objetivos de la descentralización en términos de equidad. Esta es una discusión que no se
planteó al comenzar el proceso de descentralización y que, sin embargo resulta necesaria.
De igual manera, si bien hasta el momento no ha sido políticamente viable modificar la
estructura del canon, se difunde cada vez más la idea de que la situación actual es inade-
cuada. En este sentido, cabe destacar la propuesta más reciente sobre descentralización
fiscal presentada por un grupo de trabajo del Congreso de la República, en la que se insta a
desvincular el cálculo del canon como proporción del impuesto a la renta de las empresas.
Si bien el análisis de lo que podría ser viable o no desde el punto de vista político excede el
alcance de esta nota, es importante reconocer que para abordar las deficiencias detectadas
hasta ahora en el proceso de descentralización —incluidas las asimetrías horizontales y
verticales— probablemente se requiera alguna reforma del canon y de otros mecanismos
existentes de distribución de ingresos derivados de los recursos naturales.
V. Bibliografía
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Smoke, Paul (2003). “Decentralization in Africa: Goals, Dimensions, Myths and

Challenges”. Public Administration and Development 23: 7-16.

Parte II
Gobernabilidad, transparencia
y rendición de cuentas
268 Perú en el umbral de una nueva era / Parte II: Gobernabilidad, transparencia y rendición de cuentas
15. Inversión pública
Jonas Frank
Resumen
El Perú, como otros países de la región, está evaluando la eficiencia de su sistema de

inversión pública y privada. Los crecientes ingresos actuales y el aumento asociado del
gasto en inversión pública han evidenciado los límites de los sistemas vigentes. No basta
con tener un sistema de control; se requiere un sistema de resultados susceptibles de ser
controlados y evaluados, conocidos por la población y sostenibles en su mantenimiento
y operación. El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) tiene en general un buen
diseño, pero el sistema centralizado de control de la inversión es solo una segunda mejor
opción temporal: fue concebido para países/gobiernos con baja capacidad de gestión
de la inversión y con escasos o marginales recursos públicos para la inversión. No es el
sistema de los países más desarrollados, ni guarda armonía con la calidad y capacidad
de inversión privada que tiene hoy el Perú. Poniendo en perspectiva las propias aspira-
ciones del Perú de crecer como país de ingreso mediano, probablemente es el momento
oportuno de considerar una reconceptualización completa del SNIP y su enfoque, tomando
en cuenta cinco elementos: (i) mejorar la eficiencia —en cuanto que es necesario alcanzar
un balance de estándares de calidad en controles ex ante— en la implementación y ejecu-
ción de proyectos, y en la evaluación ex post; (ii) fortalecer los vínculos de la inversión
público-privada; (iii) integración de sistemas; (iv) tratamiento diferenciado de capacidades
desiguales, y (v) rendición de cuentas, coordinación y gestión por resultados.
I. Introducción
El Perú, como otros países de la región, está evaluando la eficiencia de su sistema de
inversión pública y privada. Si bien el país mantiene altas tasas de crecimiento y su presu-
puesto público ha crecido considerablemente dentro de un marco de sostenibilidad fiscal,
las demandas de inversionistas y ciudadanos llevan a revisar la capacidad de absorción del
nuevo gasto por el aparato público, el ritmo de ejecución del presupuesto y los resultados
en términos de volúmenes y calidad de la inversión.
Los servicios de infraestructura son un factor crítico para la producción de bienes y
servicios y afectan de manera muy significativa la competitividad de las economías. La
calidad de las carreteras, los puertos y los sistemas de telecomunicaciones es un determinante
Nota 15. Inversión pública 269

clave de los costos logísticos. En América Latina, estos oscilan entre 15% en Chile y 30%
en el Perú, mientras que el promedio se sitúa en aproximadamente 9% en los países de
la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Por otro lado,
comparado con otros países de ingreso similar, el Perú tiene bajos niveles de cobertura
en sectores importantes de infraestructura: por ejemplo, la cobertura en electricidad es de
80%, lo que quiere decir que seis millones de personas no tienen acceso a este servicio. De
hecho, diversos estudios publicados en el país documentan la existencia de significativas
brechas de inversión que podrían requerir considerables gastos adicionales en los próximos
años.1 Mejorar los procesos de inversión es crucial para mejorar los servicios, y de esta
manera contribuir a mantener y expandir los ritmos de crecimiento que ha experimentado
el Perú en años pasados.
El Perú cuenta con un sistema de inversión pública (SNIP) que está formalmente sepa-
rado de uno de inversión público-privada (gestionado principalmente por ProInversión). En
una primera fase —durante la década de 1990 para la pública y a inicios de la década de los
2000 para la público-privada—, se establecieron un marco regulatorio, diferentes sistemas
de gestión y procesos asociados. Hoy se discute en el país la validez y el rendimiento de
tales sistemas. No es exagerado manifestar que el Perú está entrando en una segunda fase
en la gestión de la inversión. El sistema centralizado de control previo de la calidad de
la inversión ha sido útil para reducir proyectos infundados o riesgosos y para formar una
cultura de “proyecto” y responsabilidad en épocas en que los recursos de inversión eran
prácticamente residuales y eran casi los únicos, cuando las políticas de gobierno prevalecían
sobre la inercia presupuestaria. Las circunstancias actuales, sumadas al avance del Perú
hacia una gestión focalizada en productos e impactos, hacen de la eficiencia (mejor uso de
los recursos) y la eficacia (resultados) los desafíos primordiales a enfrentar. Los crecientes
ingresos actuales y el asociado aumento del gasto en inversión pública han evidenciado
los límites de los sistemas vigentes. No basta con tener un sistema de control; se requiere
un sistema de resultados susceptibles de ser controlados y evaluados, conocidos por la
población y sostenibles en su mantenimiento y operación.
De hecho, el SNIP tiene en general un buen diseño; sin embargo, como sistema cen-
tralizado de control de la inversión es solo una segunda mejor opción temporal, al haber
sido concebido para países/gobiernos con baja capacidad de gestión de la inversión y con
escasos o marginales recursos públicos para la inversión. No es el sistema de los países
más desarrollados, ni guarda relación con la calidad y capacidad de inversión privada que
tiene hoy el Perú. Por otro lado, aunque los sistemas público-privados son clasificados
de alta calidad en rankings publicados recientemente (EIU 2010), el país aún parece no
aprovechar del todo sus capacidades, sobre todo en lo que respecta a la interacción y
complementariedad de los dos sistemas.
La nueva administración debe necesariamente enfrentar estos desafíos. En el año
2008, las inversiones privadas y públicas alcanzaron el 25,6% del producto bruto interno
(PBI) e incluso en el 2009, durante la crisis económica, fueron el 22,9% del PBI. Estas
cifras están por encima de las que muestran otros países latinoamericanos, que en el 2008
1
Estos estudios han sido publicados, entre otros, por ProInversión (2007). Si bien los resultados varían
dependiendo de los supuestos de la demanda, el IPE (2009) estima que la brecha total de infraestructura
al 2008 asciende a US$37 760 millones, lo que representa aproximadamente 30% del PBI.
invirtieron en promedio 20,9% del PBI.2 Como se discute más adelante, son notables los
recientes aumentos de la inversión pública en particular, y por tanto, el país tiene un interés
natural en que estas sean manejadas de manera ágil, transparente y eficiente. Constituyen
una herramienta esencial para aplicar las prioridades de gobierno y para evaluar la gestión
de los responsables de la inversión.
Esta nota describe primero el contexto de las tendencias y arreglos institucionales
relativos a las inversiones públicas y privadas. Luego discute los desafíos, propone opciones
de política y presenta una conclusión final. Aunque la nota se centra en las inversiones
públicas, también hace referencia a la inversión privada.
II. Contexto
Como reflejo del crecimiento económico, la inversión privada ha aumentado significati-
vamente desde el año 2005 (véase el gráfico 1). Asimismo, es notable el aumento de la
inversión pública en particular: mientras que en los años 2003-05 se mantuvo en alrededor
de 2,7% del PBI, para el 2009 esta proporción se había duplicado y alcanzaba 5,3% del PBI.
Gráfico 1
Inversión bruta fija pública y privada, 2000-2009
(En porcentaje del PBI)
30
25
3,8
3,1
20 5,3
4,8 2,8
4,1 2,9
3,2 2,8 2,9 2,8
15
10 19,9 21,8
16,8 16 15,7 17,8 17,7
15,1 14,5 15 15,2
5
0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Inversión Privada Inversión Pública
Fuente: Data del Banco Central de Reserva del Perú (BCRP).
En porcentajes crecientes, esta inversión pública es ejecutada por los gobiernos subna-
cionales (véase el gráfico 2). De manera similar a países vecinos de tipo unitario —Bolivia,
Ecuador, Colombia—, son importantes los aumentos de ejecución descentralizada en años
recientes.
2
Según datos del Banco Mundial (World Development Indicators - WDI), en el 2008 los países europeos
y de Asia central invirtieron en promedio 23% del PBI. Ese mismo año, Brasil invirtió 18,3% y México
22,1% del PBI.

Gráfico 2.
Distribución del presupuesto público de inversión entre los tres niveles
de gobierno, 2005-2009
25000
20000
15000 9224
10000 7122
4038
4127
3727
5000 2156 2741
994 1424 2093 6736
3141 2883 3079 3396
0
2005 2006 2007 2008 2009
Gobierno Nacional Gobiernos Regionales Gobiernos Locales
Fuente: SIAF.
En el Perú, en el período 2005-09 el presupuesto modificado de inversión se ha incre-

mentado en 502% para los gobiernos regionales3 y en 438% para los gobiernos locales.
Estos aumentos de los recursos de los gobiernos subnacionales están asociados principal-
mente al crecimiento de los recursos provenientes del canon (50% del impuesto a la renta
pagado por las industrias extractivas) generado por la explotación de recursos naturales
(en especial minerales, petróleo y gasíferos). Por tanto, los aumentos no necesariamente
reflejan una decisión deliberada sobre las prioridades nacionales o sobre la capacidad de
ejecución de los gobiernos subnacionales.
En cuanto a la distribución sectorial del gasto entre los tres niveles de gobierno,
durante el período 2001-08 las funciones salud y saneamiento (34,4%), transporte (27,4%)
y energía y recursos minerales (18,1%) son las de mayor relevancia; le siguen las funciones
agraria (5,2%), educación (4,8%) e industria, comercio y servicios (4,8%). Con respecto a
las inversiones en asociaciones público-privadas (APP) cofinanciadas o autosostenibles,
entre los años 2007-08 se han dado mayormente en proyectos de agua y saneamiento, así
como carreteras y puertos; en el caso de las sostenibles, se han dado sobre todo en teleco-
municaciones e hidrocarburos (ProInversión 2007).
El SNIP, creado en el año 2000, es un sistema encabezado por el Ministerio de Eco-
nomía y Finanzas (MEF). Funciona en forma descentralizada en alrededor de setecientas
Oficinas de Inversión Pública (OPI) que forman parte de la estructura de los gobiernos
locales. Los municipios y las regiones seleccionan, aprueban, gestionan e implementan los
proyectos de inversión bajo reglas nacionales. También forman parte del SNIP empresas
públicas (con pocas excepciones como Petroperú) y universidades.
3
Información del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF). Se compara Presupuesto De-
vengado versus Presupuesto Inicial Modificado (PIM).
En lo que respecta al marco institucional de las inversiones público-privadas, desde
1996 se ha venido promoviendo las concesiones, pero es desde el año 2007 que se afina
y expande el marco legal. Primero con el Decreto Supremo 104 de julio de 2007, que
estableció un marco regulatorio para concesiones cofinanciadas, y luego con el Decreto
Legislativo 1012 en el 2008, que reguló la participación privada en infraestructura pública
y servicios mediante APP, estableciendo principios de riesgo compartido. Las APP también
se promueven a nivel regional y local, aunque, a diferencia de países federales como por
ejemplo el Brasil, el marco regulatorio es uniforme para todos los niveles de gobierno (Ley
29230 que Impulsa la Inversión Pública Regional y Local con Participación del Sector
Privado). En una evaluación reciente a nivel de América Latina liderada por el Economist
Intelligence Unit (EIU 2010), el Perú ocupa el tercer puesto en la calidad de las inversiones
público-privadas; sin embargo, como se discute más adelante, quedan importantes desafíos
por resolver.
III. Desafíos
A pesar de su desarrollo a lo largo de varias décadas, la inversión pública y privada enfrenta
una serie de desafíos: (i) elevar los bajos niveles de eficiencia; (ii) conjugar inversiones con
el fin de solucionar problemas concretos; (iii) mejorar los sistemas de gestión actuales para
que no provoquen decisiones fragmentadas, carentes de visión estratégica, sea sectorial,
intersectorial o territorial; (iv) mejorar las desiguales capacidades de los diferentes entes
y abordar el problema del tratamiento homogéneo y uniforme, y (v) elevar la rendición
de cuentas.
Niveles de eficiencia
Aun cuando el Perú invierte en proporciones crecientes, se evidencian diferentes problemas

de eficiencia. Estos se manifiestan en demoras y costos excesivos; incentivos a la renego-
ciación y ajuste ex post durante el período de ejecución de los contratos; pocos incentivos
para una preinversión con calidad; y fragmentación y bajos niveles de escala de muchos
proyectos de inversión pública.
• Demoras y costos excesivos. El SNIP reporta que el tiempo promedio para la ejecu-
ción de los proyectos de inversión en la fase de preinversión se estima en dos años
y medio. Sin embargo, el tiempo promedio que finalmente toma el proyecto para ser
completado en la fase de ejecución es de cuatro años y medio. Esto es resultado de
varios factores combinados que se analizan más abajo.
• Incrementos de costos e incentivos a la negociación ex post. El fenómeno de las
demoras viene asociado con el de los costos incrementados. De hecho, uno de los
problemas más significativos son los drásticos cambios en la estimación del valor
de inversión a lo largo del ciclo del proyecto. En una muestra realizada para proyec-
tos en ejecución en los gobiernos regionales de Cajamarca y Junín, el promedio de
variación entre los estudios de preinversión y los estudios definitivos está entre 30 y
40%, dependiendo del sector. Cuando se contrata, generalmente los postores ofertan
al 90% del precio referencial pero posteriormente, en el transcurso de la ejecución

de las obras, surgen demandas de aprobación de adicionales y ampliaciones de plazo
que incrementan el costo del proyecto hasta más allá del 40% en promedio. Esto es
resultado de varias causas, entre ellas, costos estándar en las metodologías sectoriales
que no se ajustan a la realidad local; el proceso de compras que no crea incentivos a
un costeo más realista; y pocos incentivos a la preinversión con calidad.
• Pocos incentivos para una preinversión con calidad. Si bien en el nivel nacional
la calidad de los estudios de preinversión es considerada adecuada en el 50% de los
casos, de acuerdo con los “estudios de evaluación de delegación de la facultad de
viabilidades”4 este indicador se reduce a 30% en el nivel regional y se estima que
debe ser inferior en el nivel local. Diversos estudios han demostrado que, a pesar de
la eliminación de las restricciones presupuestarias para la preinversión, en el nivel
subnacional se gasta menos del 0,5% de la inversión en este análisis previo. Una
explicación del bajo nivel de la calidad de los proyectos está relacionada con que se
gasta un tercio de lo que se debiera en preinversión. Quienes formulan proyectos en el
Perú cumplen las formalidades exigidas por el SNIP, pero no están en capacidad —ni
tienen los incentivos— de realizar adecuadamente el análisis de las alternativas. En
este contexto, es útil analizar si los arreglos de APP podrían —en ciertos sectores y
servicios— ser un instrumento más útil ya que esta modalidad internaliza, por parte
de la empresa privada, el incentivo a mejores estudios de factibilidad y análisis de
alternativas.
• Fragmentación y bajos niveles de escala. Entre el 2004 y el 2008, el número de
proyectos viables creció sustantivmente en todos los niveles de gobierno (véase el
gráfico 3). En el 2004, cuatro años después del inicio del funcionamiento del SNIP,
se registraron solo 3789 proyectos. En el 2009, cinco años después, se registraron 24
883 proyectos. Estos crecimientos se registran sobre todo en niveles subnacionales,
lo que, en algunos casos y sectores, resulta siendo ineficiente dado que se pueden
perder economías de escala (hospitales, proyectos de agua).
Estas manifestaciones de ineficiencia tienen varias causas. Más allá de las señaladas,
las secciones siguientes discuten otros factores explicativos con mayor detalle.
Sinergias entre la inversión pública y privada
Los criterios para la diferenciación entre proyectos públicos y privados se apoyan, princi-
palmente, en su autosustentabilidad financiera. Los proyectos bancables financieramente
autosustentables no requieren pasar por el SNIP. No obstante, las obras parcialmente
cofinanciadas o con garantías del Estado sí deben ser revisadas por el SNIP. Para decidir
si la inversión se deja enteramente al sector privado, o si será financiada, cofinanciada o
garantizada por el sector público (y, en este último caso, sujetarla al SNIP), el MEF adoptó
la metodología del comparador del sector público.5 La instancia de decisión para incor-
porar un proyecto concesionable en los planes de promoción es la agencia especializada
4
Véase http://www.congreso.gob.pe/historico/cip/temas/descentralizacion/pdf/06A05.pdf
5
El Comparador del Sector Público (CSP) tiene cuatro componentes: (i) comparador del sector público
básico; (ii) neutralidad competitiva; (iii) riesgo transferible, y (iv) riesgo retenido.
Gráfico 3
Proyectos declarados viables por sector, 2004-2010
19 798 18 891
13 299
7186 11 026
1332
2816 3190 2837 3072
1022 2035
1505 1328
1183 2142 1885 2319 2321 2409
918
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Gobierno Nacional
Gobiernos Regionales
Gobiernos Locales
Elaboración propia con base en información del MEF. Datos al 24/8/2010.
(ProInversión), que tiene un directorio con los principales ministros de los sectores que
pueden tener proyectos concesionables, incluyendo al MEF.
Estos arreglos, si bien están fundamentados en criterios económicos sólidos, generan
una triple problemática y varios dilemas:
• En primer lugar, a pesar de que el Perú cuenta con un reglamento aprobado en el 2009
que regula la relación del SNIP con la toma de decisiones en la agenda de promoción
de la inversión privada, los procesos reales son en la práctica muy independientes.
Proyectos clasificados como autosostenibles podrían resultar no serlo durante la eje-
cución cuando los supuestos no se cumplen. Por otra parte, si una APP es prioritaria
en el nivel político más alto, es muy probable que sea exonerada del SNIP aunque
requiera cofinanciamiento público y garantías importantes. De hecho, dos decretos de
urgencia han eximido del Decreto Legislativo 1012 una lista de proyectos que debe-
rían ser clasificados como APP. Por otro lado, hay inversiones público-privadas que
durante su ejecución terminan siendo financiadas totalmente con recursos públicos;
por tanto, la clasificacion no es exacta y no se ajusta a las realidades. Es cuestionable
la unión forzada que se estableció para que estos proyectos tengan necesariamente
que pasar por el SNIP; a largo plazo, ello socava la credibilidad de ambos procesos
y sistemas.
• Segundo, no se aprovecha la suma de capacidades existente en el país ni las posibles
sinergias para fortalecer la aptitud del sector público con base en la capacidad privada
de inversión. Se mantiene una administración pública considerablemente inferior a
la privada, conviviendo una al lado de la otra, con bajísima interacción.
• Tercero, al estar principalmente apoyada en criterios económicos en su mayoría de
tipo sectorial, la clasificacion no permite encontrar siempre soluciones a problemá-
ticas específicas de servicios o de otra índole. Por ejemplo, se cierran oportunidades

para tener, como en Chile, un Fondo de Innovación (que no pasa por su SNIP) que
responde a desafíos particulares y que compromete al sector privado en la producción
de bienes y servicios mixtos.
Sistema de gestión de recursos
El SNIP fue constituido como un sistema aislado de otros sistemas o formas de gestión
de recursos, como son la gestión financiera y la gestión por resultados. Por otra parte, la
ausencia de un sistema de planeamiento limita la efectividad de la inversión pública.
Baja integración del SNIP con la gestión financiera. El SNIP fue creado en una época,
contemporánea a muchos países de la región, en la que se establecieron diferentes sistemas
de gestión para las diversas áreas de la gestión de recursos. Ello permitió formalizar muchos
procesos, pero estos fueron tratados en forma aislada de otros sistemas clave, sobre todo
los de gestión financiera y programación presupuestaria integradas. Otros países, como
Colombia y Chile, captaron lo limitado de tal procedimiento y ahora gradualmente desa-
rrollan sistemas integrados que reportan el gasto público independientemente de cómo y
en qué forma ha sido realizado.
El SNIP aún tiene que mejorar esta situación. Si bien a partir del 2007 se inició
un proceso de mayor integración entre los sistemas de presupuesto y de inversión, con
registros uniformes en el Sistema de Administración Financiera (SIAF), este está lejos
de haber terminado. Comenzaron los esfuerzos para articular los códigos SNIP con los
códigos presupuestales, pero aún la coincidencia entre ambos es baja, lo que genera la
existencia de proyectos con varias denominaciones y no permite identificar correctamente
los proyectos incluidos en el Banco de Proyectos con los que figuran en el presupuesto
público. Habría correspondencia solo en aproximadamente el 35% de los proyectos. En el
resto, los proyectos tienen denominaciones diferentes en cada sistema, hecho que impide
a la Dirección General de Programación Multianual del Sector Público (DGPM) conocer
su ejecución presupuestaria.
Asimismo, está pendiente la integración de los sistemas de información del Banco
de Proyectos con el Sistema Operativo de Seguimiento y Monitoreo (SOSEM) y el Plan
Multianual de Inversión Pública (PMIP) y de bloque con los sistemas de tesoro público,
endeudamiento público, contrataciones públicas (Sistema Electrónico de Contrataciones
del Estado - SEACE) y el sistema nacional de control.
Poca integración con sistemas de gestión por resultados. El MEF ha desarrollado una
serie de nuevas herramientas de gestión con visión multianual y que apoyan una gestión
por resultados. Se destacan el denominado Presupuesto por Resultados (PpR) y el Marco
Multianual para la Inversión. Sin embargo, la toma de decisiones a nivel de las OPI u
otras agencias sectoriales no funciona todavía en forma integrada. En consecuencia,
la programacion de la inversión se realiza en su mayor parte sin considerar las metas
o resultados de mediano plazo. Por otro lado, el marco multianual es, en esencia, una
sumatoria de diferentes planes individuales; no tiene función orientadora para la gestion
de los diferentes entes. Este dilema viene asociado con otro que resulta ser crítico y se
plantea a continuación.
Orientación exclusiva de tipo “de abajo hacia arriba” sin criterios “de arriba hacia
abajo”. La ausencia de un sistema de planeamiento efectivo que impulse la formulación
de políticas estratégicas y planes es una limitación sustantiva para el SNIP. En la práctica,
el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) no es un ente rector con
capacidad de emitir directivas vinculantes o con facultades para orientar las decisiones
de inversión. Asimismo, otros instrumentos aplicados a nivel local, como el Presupuesto
Participativo, revelan que la planificación es sobre todo de tipo “de abajo hacia arriba”, sin
que esté complementada con criterios nacionales de tipo “de arriba hacia abajo”.
Por ello, en realidad el planeamiento ocurre mediante la inversión pública, es decir,
en el nivel de proyectos. En muchas entidades e instancias los procesos de presupuesto
—en particular el gasto en inversión— predominan sobre los enfoques de planeamiento.
Sin embargo, el presupuestal no es un planeamiento completo e integrado que cubra todo
el gasto público, y que esté basado en una visión compartida de desarrollo entre sectores
público y privado en las distintas localidades (departamental, local). A largo plazo, esto
limitar la eficiencia en la asignación de recursos públicos.
Capacidades y tratamiento homogéneo de los proyectos
Capacidades institucionales desiguales. Se reconoce la existencia de una brecha entre

las demandas (requisitos técnicos) del SNIP y las capacidades que tienen los ministerios,
los gobiernos regionales y los gobiernos locales. Estas brechas son desiguales: en el nivel
nacional, las OPI de los sectores en donde se concentra la inversión están mucho mejor
acondicionadas que aquellas de sectores con bajos niveles de inversión, lo que se refleja
en las capacidades de las unidades formuladoras (UF) y las unidades ejecutoras (UE). En
las regiones y municipios, la debilidad de las OPI está directamente relacionada con el
escaso personal técnico disponible, la alta rotación del personal, los limitados recursos
corrientes de los gobiernos subnacionales y las relativamente bajas escalas remunerativas.
Para enfrentar esta brecha, la DGPM ha llevado adelante actividades de formación
y asistencia mediante los Equipos de Asistencia Técnica (EAT), que han realizado nume-
rosas tareas de identificación, formulación y evaluación de proyectos. Actualmente, la
DGPM ha establecido Coordinaciones de Asistencia Técnica (CAT) en todos los depar-
tamentos. El objetivo de las CAT es identificar talentos en los gobiernos subnacionales
que puedan continuar difundiendo la cultura de la evaluación mediante actividades de
capacitación.
Cabe señalar la existencia de fuertes incentivos que pueden contrarrestar estos esfuer-
zos de capacitación. La importante brecha entre los salarios del sector público y del sector
privado explica parcialmente el déficit de recursos humanos en las tareas de revisión y
formulación de proyectos. Los casos más graves se concentran en los gobiernos subnacio-
nales. Las bajas escalas remunerativas y los muy escasos recursos corrientes dan lugar a un
exceso de tercerización y dificultan el control de la calidad de los estudios. La combinación
de alta rotación de funcionarios con la debilidad en la supervisión y la alta recurrencia a
consultores externos para los estudios técnicos hace que muchos gobiernos regionales y
locales enfrenten riesgos fiscales importantes por errores en decisiones de asignación. Esta
situación constituye una restricción considerable para poder avanzar en la preparación de
los profesionales mediante capacitaciones y actividades de entrenamiento.

Capacidades financieras e inequidades. En promedio, los ingresos municipales por recur-
sos naturales constituyen algo más de la tercera parte de sus ingresos totales. Para un poco
más de 330 gobiernos locales, los ingresos por recursos naturales constituyen alrededor
del 70% de sus ingresos totales. Esta concentración implica que los gastos totales —y
también los gastos de inversión— sean desiguales en términos per cápita y no tengan
ninguna relación con los niveles de pobreza (véase el gráfico 4).
Gráfico 4
Inequidades en el gasto subnacional en inversión (per cápita), 2009
Municipio Lima
Callao
Lima
Ucayali
Tumbes
Tacna
San Martín
Puno
Piura
Pasco
Moquegua
Madre de Dios
Loreto
Lambayeque
La Libertad
Junín
Ica
Huánuco
Huancavelica
Cusco
Cajamarca
Ayacucho
Arequipa
Apurímac
Áncash
Amazonas
0 200 400 600 800 1000 1200
Nota: Basado en SIAF ( gasto girado para la genérica de adquisición de activos no financieros).
Fuente: SIAF.
Por otro lado, la abundancia de recursos en años recientes, en parte por transferencias
del canon, ha implicado un problema para su gestión. Al respecto, el gráfico 5 muestra
que entre los años 2005 a 2009 existen crecientes saldos de recursos no ejecutados en los
gobiernos locales y regionales, lo que también ocurre en el gobierno nacional. Al respecto,
el presupuesto del gobierno nacional aumentó en menor proporción que en el nivel des-
centralizado, sin embargo ejecutó solo el 76% de su presupuesto (53% en el 2008). Esto
evidencia que aunque los tres niveles de gobierno han aumentado su grado de ejecución,
dada la magnitud de los recursos existentes, no todos los recursos han podido ser utilizados.
El recuadro 1 presenta casos de diferentes niveles de recursos y, por otra parte, diferentes
niveles de capacidad en el uso.
Procesos uniformes. A pesar de la desigual capacidad financiera e institucional de muchas

entidades, los sistemas de gestión, sobre todo del SNIP, se aplican en forma uniforme: por
ejemplo, no se diferencian metodologías de evaluación de proyectos por tipo de capacidad;
o las reglas del sistema de compras, que resulta ser muy rígido para muchos gobiernos
locales con capacidades desiguales.
Gráfico 5
Evolución del presupuesto y la ejecución de inversiones, 2005-2010
Gobiernos Regionales Gobiernos Locales

8000 15 000 13 982
6963 12 900
6000 5626
10 000 8932
4192
7145
4000
2818 5324 4738
2591 2093 2217 4127
5000 2676 3593 3727
2000 1046 1442994 1424 2456
759 1793
0 0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2004 2005 2006 2007 2008 2009
PIM Ejec. PIM Ejec.
Fuente: SIAF.
Recuadro 1
Recursos no ejecutados en los gobiernos subnacionales
El Gobierno Regional del departamento de Áncash, que cuenta con el mayor presupues-
to para inversiones (S/.870 millones), sustentado principalmente con las transferencias de
recursos del canon, tuvo la ejecución más baja de todos (16%) en el 2008. Asimismo, los
gobiernos regionales de Tacna y Moquegua, a pesar de contar con elevados presupuestos
de inversión, solo han logrado ejecutar 25% y 29% de sus presupuestos, respectivamente.
En cambio, el Gobierno Regional de Lambayeque, pese a no contar con recursos de canon y
con un presupuesto de S/.200 millones, sustentados básicamente con recursos de endeuda-
miento externo, transferencias de recursos ordinarios y recursos propios, ha logrado ejecutar
el 92% de su presupuesto en el mismo año. También está el caso del Gobierno Regional de
San Martín, que, sin contar con recursos del canon y solo con sus fideicomisos, ha logrado
un presupuesto de S/.280 millones y una ejecución del 88%. Por otro lado, los gobiernos re-
gionales de La Libertad y Arequipa tienen ejecuciones que alcanzan el 74% y el 70% de sus
presupuestos, respectivamente. Lo mismo ocurre en los gobiernos locales, donde se puede
encontrar municipalidades distritales y provinciales de departamentos que en conjunto no
superan el 55% de avance de la ejecución. Ni siquiera los gobiernos locales de departamen-
tos con menos recursos alcanzan a ejecutar el 100% de sus recursos.
Fuente: Banco Mundial (Reporte para MEF sobre transferencias por resultados a municipios).
Rendición de cuentas
Se han hecho importantes esfuerzos para tener un marco de evaluación y de controles ex

ante. Entre otras iniciativas, desde el inicio de la implementación del SNIP se prepararon
dieciséis manuales metodológicos, los que se han ido perfeccionando y ampliando. Si
bien son perfectibles, la existencia de las guías y manuales ha permitido una importante
convergencia en los procesos de identificación, formulación y evaluación de proyectos.
Pero este énfasis ex ante no está complementado por procesos sistemáticos y creíbles de
evaluación ex post, lo que ha llevado a bajos niveles de rendición de cuentas. Tampoco

se realizan, en las fases de evaluación, revisiones independientes como las que aplican en
diferentes países de la OCDE (Corea).
Una limitante para la rendición de cuentas son las aprobaciones de proyectos con
insuficiente control de calidad. Aunque no existe un indicador para medir óptimos niveles de
aprobación, en el Perú parecen muy desiguales entre niveles de gobierno. Esto refleja, por un
lado, las diferentes capacidades institucionales ya descritas antes y, por otro lado, también es
un indicador del arreglo institucional en los diferentes municipios donde existen pocos incen-
tivos para rechazar proyectos aunque sean de baja calidad. Al respecto, el gráfico 6 muestra
que el porcentaje de las aprobaciones en el ámbito municipal es sustancialmente superior a
los ámbitos regionales y nacional. Una futura agenda de investigación debería ser el desci-
frar las consecuencias de los diferentes arreglos específicos de las OPI en los municipios.
Gráfico 6
Proyectos aprobados, rechazados y observados, 2001-2008
(En porcentajes del monto total)
100%
80%
60%
40%
20%
0%
Gobierno Gobierno Gobiernos Total
local Nacional regionales
Observ. Viables Rech.
Nota: Incluye empresas públicas.

Fuente: Base en datos del Banco de Proyectos del SNIP.

Los problemas discutidos en esta nota socavan, en su conjunto, la eficiencia requerida de
la inversión pública y privada. Los diferentes incentivos se refuerzan mutuamente y llevan
a un equilibrio subóptimo. Es tarea de la nueva administración analizar cómo y en qué
forma romperlo para obtener los beneficios esperados.
Cada desafío mencionado podría ser resuelto con acciones particulares. Pero también
es momento de reflexionar en qué medida el SNIP y sus procesos actuales pueden servir a
estos propósitos. De hecho, es una oportunidad para considerar una reconceptualización
completa del SNIP y su enfoque. Esta pasaría necesariamente por las cinco áreas tratadas
a continuación.
(i) Mejorar la eficiencia. Para elevar los niveles de eficiencia, la inversión pública requiere
de un balance de estándares de calidad en tres grandes áreas: (i) control ex ante: evitar
que proyectos que no están bien justificados formen parte de la inversión pública y, a su
vez, garantizar que proyectos efectivos sean realizados; (ii) implementación y ejecución
de proyectos; (iii) y evaluación ex post (véase el gráfico 7). Sería recomendable poner el
acento sobre todo en los procesos de implementación, para entender mejor los diferentes
ajustes que se producen durante la ejecución, y tener puntos decisorios formales. La gran
cantidad de recursos que el Perú invierte mediante el SNIP —por lo menos 90% de la
inversión total— está relacionada con esta fase. Un mejor monitoreo de las ejecuciones
debería también permitir diseñar e implementar mejores procesos de evaluación ex post
que resultarían útiles para la rendición de cuentas.
Gráfico 7
Estrategias para el fortalecimiento de la inversión pública
Preparación de Implementación de Evaluación ex post

proyecto proyecto
Mejor capacidad La mayoría del gasto es

puede frenar Exigir rendición de
muchas veces en
proyectos no bien cuentas a políticos
proyectos en cursos
justificados
Financiamiento más Utilizar lecciones de la

Ganancias rápidas en la
fácil con proyectos evaluación al ciclo de
implementación
preevaluados proyecto
Fuente: Banco Mundial.
(ii) Fortalecer los vínculos de la inversión público-privada. No es eficiente para el Perú

continuar asumiendo que los aumentos considerables e inesperados en los últimos años se
pueden manejar bajo reglas rígidas de separación público-privada que sirvieron para otras
épocas de escasez y de bajo desarrollo del sector privado.6
Una acción importante es constituir fondos o bolsones especiales, separados y suple-
mentarios al SNIP, que puedan ser manejados con nuevas reglas de inversión, y que atacan
una problemática particular. Es lo que han hecho Irlanda, Corea, India, etc. y lo que buscan
hacer hoy Chile con su fondo de innovación (cuyo manejo no pasa por su buen sistema
SNIP) o Colombia con la reforma constitucional en curso. Es también la forma como se
manejan los fondos estructurales de la Unión Europea. En realidad, son mecanismos que
someten la inversión pública a criterios más severos de beneficio e impacto que los del
SNIP y que de una manera u otra comprometen al sector privado en la producción de bienes
y servicios mixtos.7 Esto debe ser realizado con un análisis profundo de las lecciones de
esfuerzos previos del Perú en proceder por esta vía.
6
Esto es justamente lo que ha hecho Chile y lo que busca hacer ahora Colombia con su regla fiscal. Otros
países de acelerado crecimiento económico, incluidos los leones y los tigres asiáticos, lo hicieron en su
momento.
7
El Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local (FONIPREL) ya es un ejemplo de
solución de problemas específicos en el Perú —en este caso de capacidades institucionales bajas—, sin
embargo, tiene que necesariamente funcionar dentro de los procesos actuales que resultan ser limitantes.

A largo plazo, y cuando exista un mayor nivel de confianza en la acción de gobierno,
cuando menos una parte del SNIP debería cambiar su perfil, liberando reglas de presenta-
ción de propuestas, adoptando visiones estratégicas del desarrollo sectorial, regional, local
e incorporando actores del sector privado en la toma de decisiones.
(iii) Integración de sistemas. El SNIP tiene que avanzar hacia una mayor integración
por lo menos con el sistema de presupuesto; además, debe integrarse con la gestión por
resultados y las diferentes herramientas que se diseñen con este objetivo. Lo mismo
para los controles de calidad ex ante, a fin de asegurar la coherencia y la calidad de las
políticas públicas.
(iv) Tratamiento diferenciado de capacidades desiguales. Es importante tener un trata-

miento diferenciado para las diferentes capacidades subnacionales. Como muestra gráfico
8, la discusión que se debería tener en el Perú es sobre las alternativas de (i) invertir más
recursos en gobiernos locales ya eficientes para tener aun mayores niveles de retorno
económico y social (Región B en el gráfico); (ii) o más bien invertir mayores recursos (y
asistencia técnica) en los de bajos niveles de eficiencia y calidad de servicio (Región C).
También es importante aclarar el tratamiento para las regiones de tipo A y D que muestran
avances o en calidad de servicio o en su nivel de eficiencia. De todas maneras, una política
de inversión no debería tratar a todos los gobiernos locales en forma uniforme cuando las
capacidades son heterogéneas.
Gráfico 8
Capacidades desiguales en un contexto descentralizado
Niveles en Región A Región B

calidad de
servicio
Región C Región D
Niveles de eficiencia
Adicionalmente a lo planteado, se podría adaptar una gestión del riesgo. El Perú ya

tiene un marco regulatorio para la inversión privada que aboga por compartir el riesgo (de
demanda o de otro tipo) con el Estado. Partiendo de este principio, sería recomendable
ampliar el concepto e incluir formas de gestión del riesgo institucional. Así, para los pro-
yectos que están en riesgo de no cumplir su cronograma, se diseñarían arreglos especiales
dirigidos a suplir las bajas capacidades. Esto se desarrollaría siempre bajo modalidades
de asociación o en competencia con el sector privado. Países como Corea aplican estos
mecanismos, que permiten una gestión proactiva frente a las deficiencias institucionales.
(v) Rendición de cuentas, coordinación y gestión por resultados. La rendición de cuentas
tiene que ser fortalecida mediante la coordinación entre los niveles de gobierno. Partiendo
del hecho de que los gobiernos regionales son, en cuanto a su estructura de financiamiento,
en gran medida agentes del gobierno central mientras que los municipios son más autó-
nomos, sería conveniente establecer un marco de financiación que cree incentivos a la
coordinación de la inversión pública con diferentes grados de autonomía. Respetando la
autonomía constitucional, los esquemas de cofinanciación podrían resultar ser útiles para
movilizar recursos nacionales hacia metas nacionales, lo que fortalece la coordinación y
la rendición de cuentas sobre la base de resultados deseados.
V. Conclusiones
El Perú ha mejorado considerablemente sus procesos de inversión. Sin embargo, lo avan-
zado resulta insuficiente en la medida en que espera mantener y expandir su crecimiento
económico en los próximos años. Una mejor inversión en infraestructura y en servicios
en general contribuye a cumplir este objetivo.
Las tareas urgentes para elevar la calidad de la inversión pública se centran en: (i)
mejorar la eficiencia, en cuanto es necesario alcanzar un balance de estándares de calidad
en controles ex ante, implementación y ejecución de proyectos; y evaluación ex post; (ii)
fortalecer los vínculos de la inversión público-privada; (iii) integración de sistemas; (iv)
tratamiento diferenciado de capacidades desiguales, y (v) rendición de cuentas, coordina-
ción y gestión por resultados.
Es discutible que todos estos cambios puedan ser realizados dentro de la actual estruc-
tura del SNIP. Los principios orientadores planteados en esta nota exigen un cambio sus-
tancial en la forma tradicional de operar la inversión. A luz de experiencias de países de
la OCDE, los procesos y estructuras actuales del SNIP así como su línea divisoria rígida
entre lo público-privado, parecen ser obsoletos. Sin duda, es una tarea exigente que requiere
de un esfuerzo sostenido de mediano a largo plazo. Sin embargo, seguir operando bajo
sistemas limitados que han cumplido su ciclo tampoco resulta ser efectivo.
VI. Bibliografía
Apoyo Consultoría (2009). Modernización institucional del Gobierno Regional de
Cajamarca. Estudio de preinversión a nivel de factibilidad del Programa de Inversión
del Gobierno Regional de Cajamarca. Lima: Apoyo Consultoría.
EIU (2010). Evaluating the Environment for Public-Private Partnerships in Latin America
and the Caribbean. The 2010 Infrascope. Londres: EIU.
Guerra García, Gustavo y Alcides Velazco (2010). “Diagnóstico y propuesta de políticas

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Transportes, Energía, Agua y Saneamiento: análisis sectorial y regional”. Documento
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Instituto Peruano de Economía - IPE (2009). El reto de la infraestructura al 2018. Lima:
IPE.
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del Sector Público (2010). Encuesta a 897 operadores del SNIP, realizada del 10 de
setiembre al 10 de noviembre de 2010.
Ministerio de Economía y Finanzas - MEF (2010). Balance de la Inversión Pública:

Avances y desafíos para consolidar la competitividad y el bienestar de la población.
Lima: Universidad del Pacífico (consultora).
Prialé, Miguel, Ángela Gutiérrez y Silvana García (2010). SNIP para todos: Manual de
Inversión Pública regional y local. Lima: Ediciones Caballero Bustamante S.A.C.
ProInversión (2007). Asociaciones público-privadas. Situación actual. Lima: ProInversión.
16. Gestión por resultados
Jonas Frank
Resumen
El Perú ha avanzado en la instalación parcial de herramientas de gestión pública infor-

mada por resultados, siguiendo el camino de los países de la Organización para la Coo-
peración y el Desarrollo Económico (OCDE) y otros países latinoamericanos. Pero estos
desarrollos han sido aplicados en forma fragmentada, abarcando apenas una parte del
conjunto de instrumentos y de regulaciones que es necesario conjugar para alcanzar las
fases más básicas de la gestión por resultados. De seguir así, los costos de instalación
de una gestión pública moderna serán innecesariamente elevados, los tiempos resultarán
excesivamente prolongados y la fatiga y frustración podrían desacreditar la gestión por
resultados entre ciudadanos, legisladores y funcionarios peruanos. Es hora de revisar el
camino recorrido, de aplicar los correctivos y complementos indispensables y de poner en
marcha una estrategia coherente, suficiente y eficiente. Las prioridades deberían ser: (i)
aclarar el objetivo de la gestión por resultados así como consolidar el marco institucional;
(ii) fortalecer componentes de la descentralización; (iii) propiciar una mayor autonomía
en la gestión interna de programas; (iv) evitar una aplicación rígida del instrumento
presupuestario y diseñar instrumentos de apoyo al desarrollo institucional; (v) explicitar
sanciones al no cumplimiento. El próximo gobierno puede obtener beneficios de la ges-
tión por resultados si logra rápidamente consenso sobre la orientación y estrategia para
alcanzar los objetivos principales. Bien aplicada, es una herramienta poderosa que puede
cambiar la relación ciudadano-Estado así como al interior del aparato público. De lo
contrario, puede exacerbar problemas de gobernabilidad que se han puesto de manifiesto.
I. Introducción
El proceso de los países hacia una mejor gestión por resultados parece ser irreversible. Los
primeros ensayos tuvieron lugar durante finales de la década de 1990 en países anglosajones
como Gran Bretaña y Nueva Zelanda. Apenas una década más tarde, casi todos los países
de la OCDE contrajeron la “fiebre” por adoptar mecanismos similares, y en años recientes
los países latinoamericanos también se han sumado a este proceso. Se trata de un enfoque
que fortalece la relación ciudadano-Estado y que centra la mirada de la gestión pública
en una visión estratégica coherente, compuesta por un paquete explícito de prioridades de
Nota 16. Gestión por resultados 285

gobierno sujetas a un continuo análisis de costos (insumos) y beneficios (resultados). Si
bien existen diferentes modalidades y mecanismos para aplicar la gestión por resultados, y
sin que haya concluido el proceso de innovaciones, la experiencia demuestra que cualquier
gobierno que quiera un mejor desempeño del sector público debe tener una sólida rendición
de cuentas, información confiable y consecuencias ex post creíbles.
El Perú también ha avanzado en la instalación parcial de herramientas de gestión
pública informada por resultados. Destacan, entre otros, el Presupuesto por Resultados
(PpR) como mecanismo principal; herramientas de tipo multianual (Marco Macroeconó-
mico Multianual y la programación de la inversión multianual); instrumentos financieros
como las transferencias a los gobiernos locales, el Programa de Incentivos (PI) y el Pro-
grama de Modernización Municipal (PMM); mecanismos de monitoreo y participación
ciudadana como el Presupuesto Participativo aplicado en los gobiernos locales; y nuevas
formas de gestión que abogan por la gestión del desempeño como el Programa de Gerentes
Públicos manejado por SERVIR.
Pero estos desarrollos han sido aplicados en forma fragmentaria, y abarcan apenas una
parte de la serie de instrumentos y de regulaciones que es necesario conjugar para alcanzar
las fases más básicas de la gestión por resultados. De seguir así, los costos de instalación
de una gestión pública moderna serán innecesariamente elevados, los tiempos resultarán
excesivamente prolongados y la fatiga y frustración podrían desacreditar la gestión por
resultados entre ciudadanos, legisladores y funcionarios peruanos. Es momento de revisar
el camino recorrido, de aplicar los correctivos y complementos indispensables y de poner
en marcha una estrategia coherente, suficiente y eficiente. Este es el desafío del nuevo
gobierno en lo que respecta a la modernización de la gestión.
Esta nota intenta leer los avances del Perú a la luz de la experiencia internacional, sobre
todo de los países más avanzados de la OCDE, para poder alertar sobre posibles riesgos en la
aplicación de las herramientas, y lo hace sin prescribir o recomendar un modelo en particular.
En primer lugar, describe el contexto en lo que respecta a los arreglos institucionales y
las reformas en curso. Luego discute los desafíos, propone opciones de política y presenta
una conclusión final.
II. Contexto
El Perú realizó sus primeros ensayos de gestión por resultados con los Convenios de Admi-
nistración de Resultados (CAR) iniciados en el 2003, cuya aplicación ha tenido efectos
mixtos. Pero no es sino hasta después del 2005, en un contexto de abundancia de recursos y
una holgada situación macroeconómica y fiscal, que el país adopta la gestión por resultados
a mayor escala. Sin embargo, los mayores gastos de aquellos años no han sido eficaces
en la solución de las problemáticas y no han contribuido aún lograr mejores servicios, lo
que constituye hoy una preocupación de fondo. Ante esta importante motivación, es una
consecuencia lógica que la orientación de las herramientas utilizadas sea sobre todo de tipo
presupuestal liderados por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Hasta la fecha
son cinco los avances alcanzados.
(i) Se ha iniciado el desarrollo de un marco institucional con base en la lógica pre-

supuestal. El Presupuesto por Resultados es la herramienta principal. Se cuenta con tres
instrumentos básicos: (i) la programación presupuestaria estratégica; (ii) el seguimiento
(monitoreo), y (iii) los estímulos a la gestión. El cuadro 1 da cuenta de los avances de los
diferentes instrumentos.
Cuadro 1
Principales instrumentos del Presupuesto por Resultados
Instrumentos PpR 2008-09 2009-10 2010-11
i) Programación Presupuestal Estratégica

Programas estratégicos 9 15 36
% presupuestado NFP 10% 30% 60%
ii) Seguimiento (monitoreo)
Indicadores RF con base datos publicados 5 10 30
Indicadores RF 15 20 40
iii) Evaluaciones independientes
Número EDEP 4 10 15
Número de evaluaciones de impacto – 1 2
% presupuesto NFP 5% 15% 30%
Sistemas en PpRm uso de TICs (SIGA, SIGA-PpR, Data Ware House, módulos logísticos)
Incentivos a la gestión
Monitoreo participativo
Generación de capacidades
NFP: Presupuesto Público No-Financiero; RF: Indicador de Resultado Final; EDEP: Evaluaciones Independientes
de Diseño y Ejecución de Presupuestos Públicos.
Fuente: MEF.
El enfoque en los resultados se expresa en diferentes programas que pretenden salirse

de una lógica netamente institucional y sectorial de presupuesto y gestión. Se cuenta con
dos niveles de programas: los “programas estratégicos”, que definen los grandes objetivos
de política nacional (véase el cuadro 2); y los “programas institucionales”,1 que tienen su
ancla más cercanamente en los prestadores de servicios. Ambos cuentan con marcos lógicos
que tratan de establecer los vínculos de los objetivos estratégicos (como, por ejemplo, la
reducción de la mortalidad infantil y materna, o la mejora de resultados de aprendizaje de
los niños) con los diferentes productos de los programas.
El MEF es el ente rector del PpR en la aplicación de metodologías presupuestarias;
los contenidos temáticos, en cambio, son dominio de los sectores. En el año 2010 se llevó
a cabo la reestructuración de la Dirección General de Planeación y Programación (DGPP)
del MEF, creándose las Direcciones de Presupuesto Temático y la Territorial, las cuales
coordinan la formulación presupuestal para responder a una lógica nacional y territorial
en las asignaciones.
1
Dependiendo de la lógica entre insumo-producto que se encuentre, pueden ser de tipo multisectorial,
sectorial o institucional.

Cuadro 2
Plan gradual de implementación de programas estratégicos
2008 2009 2010 2011
1. Programa 6. Acceso a 10. Segurida 16. Enfermedades no

articulado agua potable ciudadana transmisibles
nutricional y disposición
sanitaria de 11. Accidentes de 17. Tuberculosis y VIH/SIDA
2. Salud materno excretas para tránsito
neonatal poblaciones rurales 18. Enfermedades Metaxénicas
12. Vigencia de y Zoonosis
3. Logros de 7. Acceso y uso de los derechos
aprendizaje servicios públicos humanos y 19. Logros de aprendizaje en
al finalizar el esenciales de fundamentales Educación primaria
III ciclo de la telecomunicaciones
Educación 13. Mejora de la 20. Educación Básica
en poblaciones
Básica Regular sanidad agraria Alternativa
rurales
4. Acceso de la 14. Incremento de 21. Trabajo infantil

8. Acceso a energía
población a la en localidades la productividad
rural de los 22. Violencia familiar y sexual
identidad rurales
pequeños
23. Seguridad alimentaria
5. Acceso a 9 Gestión ambiental productores
servicios prioritaria agrarios 24. Sostenibilidad del medio
sociales ambiente
básicos y a 15. Incremento de
oportunidades la productivada 25. Ampliación de la base
de mercado de las MYPES tributaria
26.Mejora en el clima de
negocios-competividad
Fuente: MEF.
El MEF no es la única institución que promueve la gestión por resultados. La Presi-

dencia del Consejo de Ministros (PCM), debido a asuntos de modernización del Estado
y una preocupación particular por una mejor coordinación de la inversión pública; y la
Contraloría General de la República, motivada por evaluar el uso de los recursos públicos,
han iniciado o están en proceso de reflexión de las herramientas de rendición de cuentas
que utilizaría cada institución.
(ii) Se han establecido vínculos con el presupuesto mediante la programación en

función de metas. La aplicación del PpR ha avanzado progresivamente mediante la dele-
gación de la programación a los prestadores de servicios; esta tradicionalmente se realizaba
a partir de las unidades ejecutoras a un nivel jerárquico superior. Así, ahora las agencias
de prestación de servicio más cercanas a la población —por ejemplo los propios estable-
cimientos de salud— asumen un rol protagónico. La tarea de programación se centra en:
(i) la determinación de poblaciones beneficiarias, y (ii) metas deseables en un horizonte
multianual, las que se asocian con las líneas presupuestarias y con resultados de jerarquía
mayor (a nivel de programas institucionales o estratégicos).
Esta programación luego se ajusta a las disponibilidades presupuestarias. Las deci-
siones relativas a las asignaciones también se realizan en función de resultados y produc-
tos, así como de las brechas nacionales y regionales, propiciando la equidad. El gráfico
1 muestra un ejemplo del Programa de Nutrición. Este vínculo presupuestario aún no es
Gráfico 1
Redistribución presupuestaria en el Programa de Nutrición
23 Tacna
Prevalencia Presupuesto
07 Callao
24 Tumbes Desnutrición por niño menor
18 Moquegua Crónica (%) de 36 meses
04 Arequipa
07 Madre de Dios
15 Lima
11 Ica
14 Lambayeque
22 San Martín
25 Ucayali
20 Piura Hay un incremento
16 Loreto focalizado del
13 La Libertad presupuesto
12 Junín
01 Amazonas
21 Puno
19 Pasco
02 Áncash
08 Cusco
03 Apurimac
05 Ayacucho
06 Cajamarca
10 Huánuco
09 Huancavelica
PIA 2009: 1052 M PIA 2010: 1535 M incremento 50%
Fuente: MEF.
plenamente sistemático (no todos los sectores lo realizan con los nuevos procesos) ni causal
(el monto de las asignaciones no es uniformemente mayor o menor por problemática que
se encuentre).
Por otro lado, se cuenta con un Sistema de Gestión de Insumos y Productos (SIP-
PpR) que permite registrar los insumos requeridos definidos en funciones de producción,
y asociarlos con los servicios (productos) a ser provistos a la población. Facilitaría la
planificación operativa de los servicios en los puntos de atención.
(iii) Se ha extendido la gestión por resultados a los gobiernos subnacionales. Para

ello se han desarrollado diversos instrumentos. Las transferencias a los gobiernos locales
introducidas en el 2010 —el Programa de Incentivos (PI) y el Programa de Moderniza-
ción Municipal (PMM)— tienen el objetivo de atar los desembolsos al logro de metas en
las siguientes áreas: recaudación predial; gestión financiera; salud y nutrición; seguridad
y limpieza; infraestructura básica, y desarrollo empresarial. Si bien estas transferencias
no implican sumas importantes de recursos,2 su aceptación es creciente en los gobiernos
locales. Por otro lado, se ha promovido el Presupuesto Participativo como herramienta para
orientar las inversiones hacia prioridades de la población, con monitoreo ciudadano. Sin
embargo, como se discute más adelante, estas herramientas no son plenamente comple-
mentarias en la medida en que no propician decisiones unificadas sobre el uso de recursos.
2
Estas transferencias fueron creadas para compensar una caída de ingresos del Fondo de Compensación
Municipal (FONCOMUN) asociada al cambio en el cálculo del impuesto general a las ventas (IGV) de
bruto a neto.

(iv) Se ha iniciado un proceso de evaluaciones independientes con estímulos a una
mejor gestión. Inspirados en las evaluaciones de diferentes países —Estados Unidos
(Program Assessment Rating Tool - PART3), Gran Bretaña, o Chile4—, como parte del
PpR se inició un proceso de evaluaciones de diferentes programas.5 A finales del 2010
se había evaluado diez programas. Hay dos tipos de evaluaciones independientes: (i) las
Evaluaciones de Diseño y Ejecución de Intervenciones Públicas (EDEP), cuyo objetivo es
evaluar el proceso de producción (eficacia, eficiencia, calidad); y (ii) las Evaluaciones de
Impacto (EI), que ponen el énfasis en la responsabilidad de los logros alcanzados (costo-
efectividad). Como parte de este proceso, se obtiene una “matriz de compromiso” que
detalla las acciones de seguimiento y mejoramiento de los diferentes programas, como un
acuerdo entre el MEF y la entidad, dentro de un cronograma anual.
(v) Se ha fortalecido un proceso de discusión de prioridades de política. Quizá el

avance de mayor trascendencia es que las diferentes herramientas aplicadas han permitido
estimular un debate sostenido sobre las prioridades en la acción del sector público. Esta
discusión va más allá de un solo nivel de gobierno y el período de una administración. Es
un logro que muchos países de la región aún no han alcanzado.
III. Desafíos
El Perú ya ha trazado un camino en la gestión por resultados. Se trata de un proceso gradual
y que aún no ha concluido. Asimismo, está pendiente que este tipo de gestión se formule
como modelo. Por otro lado, la gestión por resultados trae consigo riesgos, particularmente
en el arranque, y que en conjunto con el entorno institucional de cada país podrían debilitar
esfuerzos importantes que se vienen haciendo. Esta sección toma en cuenta ambas condi-
ciones e intenta alertar sobre algunos riesgos que pueden socavar los esfuerzos en marcha.
Primero, el objetivo de la gestión por resultados tiene que ser aclarado, en particular
la herramienta presupuestaria. Genera dudas la validez de fijar primero metas agregadas
para luego proceder a separarlas y atribuirlas a los diferentes ministerios o programas y
prestadores de servicios, donde se convierten en metas asociadas al presupuesto. Este
método de “arriba abajo” termina siendo un ejercicio de los planificadores que buscan
resultados para todo aquello en lo que un gobierno gaste recursos. Esto, justamente, revierte
la causalidad intencionada entre resultados y presupuestos, llevando a confusiones con-
ceptuales y prácticas.
En gran parte, el camino seguido en el Perú muestra estos problemas. Los ejercicios
de marcos lógicos han sido realizados consultando con los diferentes sectores, que expre-
samente han sido declarados “dueños del contenido” de las metas. Por otra parte, no todos
los sectores han iniciado el debate identificando los resultados o servicios a ser producidos,
para luego reflexionar si estos servicios pueden ser prestados en forma menos costosa y
más efectiva o preguntarse si estos son los que el país necesita para lograr determinados
3
Véase http://www.whitehouse.gov/omb/expectmore/partquestions.html
4
Véase http://www.dipres.cl/572/propertyvalue-15697.html
5
Véase http://www.mef.gob.pe/DNPP/PpR/evaluacion.php
objetivos de política. En otras palabras, la tarea que no se ha realizado en todos los casos
es preguntarse por el sentido del presupuesto existente, antes de imaginarse uno nuevo y
más perfecto.
La reflexión en los países de la OCDE sobre la conveniencia de los instrumentos de
gestión por resultados, en particular del presupuesto, converge en que sean principalmente
herramientas que estimulan y profundizan el debate sobre políticas públicas, pero partiendo
de la utilidad de prestar determinado servicio para alcanzar determinado objetivo de polí-
tica. Este no es, por cierto, un consenso único, pero los objetivos de mayor eficiencia en
el uso de recursos, si bien siguen siendo válidos e importantes, tienden a ser relevantes en
la perspectiva y en función de la preocupación antes mencionada.
Segundo, los diferentes instrumentos de gestión están fragmentados y no permiten

integrar las decisiones sobre el uso de recursos. Una gestión que es primordialmente de
“arriba abajo” necesita ser compatible con las herramientas de “abajo arriba”. Sin embargo,
las herramientas aplicadas aún requieren ser refinadas y se debe introducir elementos
complementarios que faciliten la toma de decisiones integrada sobre el uso de recursos.
• Los instrumentos “de arriba abajo”. El PpR trata de incorporar las necesidades de
las entidades prestadoras de servicios, pero en la práctica lo determinante es el límite
sectorial presupuestario.6 La asignación línea por línea en la operación del presupuesto
aún no ha sido modificada, si bien se ha iniciado la reagrupación en función de pro-
gramas. Por otro lado, el marco plurianual de inversión pretende ser un instrumento de
arriba abajo, pero en la práctica es una sumatoria de diferentes planes de las entidades
que no son modificados en función de criterios nacionales. También existen diversos
convenios de gestión entre ministerios sectoriales y gobiernos regionales para nuevas
funciones transferidas y que fijan metas de calidad de servicio.7
• Los instrumentos “de abajo arriba”. Las transferencias de los PI y PMM, si bien
por naturaleza son instrumentos del gobierno central, tienen la virtud de apalancar
recursos locales en función de las metas que son, en teoría, de responsabilidad muni-
cipal. Sin embargo, no todas las metas son de plena responsabilidad de los gobiernos
locales (Banco Mundial 2010). Por otra parte, el presupuesto participativo aplicado a
nivel local establece otros criterios de priorización de recursos, reflejando prioridades
de los ciudadanos, pero no sobre servicios públicos en general.
Resulta claro que las decisiones sobre el uso de recursos no se rigen por incentivos
que orienten a los gestores de una forma integrada. Esto plantea una pregunta importante y
legítima: Si el sistema de planificación ha sido desmantelado, ¿quién planifica en el Perú y
cómo? Por los incentivos financieros y presupuestarios, la planificación, en los hechos, ocurre
en gran parte mediante el sistema de inversión pública. Esta ha crecido en importancia en
6
El MEF ha aplicado firmemente los techos presupuestarios sectoriales, lo que en la práctica no ha dejado
espacio para acomodar gastos adicionales estratégicos. Si bien la programación demostró la necesidad de
recursos adicionales, el presupuesto no los pudo asumir.
7
Estos son: ministerios de la Mujer y Desarrollo Social; Agricultura; Educación; Trabajo y Promoción del
Empleo; Salud; Energía y Minas. Están en proceso los de los ministerios de Comercio Exterior y Turismo;
Producción; Transportes y Comunicaciones; Vivienda, Construcción y Saneamiento, y la Presidencia del
Consejo de Ministros.

años recientes, sin embargo, se trata de una planificación que no abarca en forma sistemática
los gastos corrientes. Por otro lado, el PpR crea otra capa de planificación de recursos que
no está vinculada con las demás herramientas y formas de planificación.
Tercero, el sector público no cumple todas las condiciones para llevar adelante una
gestión por resultados. Estas condiciones están particularmente relacionadas con contar
con una mayor autonomía en la gestión, para que las entidades puedan luego utilizar y
combinar insumos en forma flexible, bajo un esquema transparente y que permita contratar
resultados.
• La gestión presupuestaria es rígida. En la mayoría de los casos, el presupuesto
reproduce el del año anterior y se ajusta por inflación. Esto no es compatible con
la asunción de una metodología de costos combinada con resultados. Tampoco se
permite fácilmente la readecuación de recursos entre líneas presupuestarias o entre
sectores para estimular la eficiencia en la asignación; o, como lo hacen ciertos países
de la OCDE (Suecia, por ejemplo) la aplicación de saldos de balance de recursos no
utilizados a años siguientes.
• Una parte de los recursos son preasignados o no pueden ser utilizados en forma
flexible. Esto es particularmente relevante para los gobiernos departamentales y loca-
les, en los que una parte de sus recursos o son determinados por el gobierno central
(por ejemplo, el pago a los maestros) sin que puedan alterarlos, o han sido previamente
asignados a objetivos específicos bajo criterios de prioridades nacionales.
• La gestión de recursos humanos no permite encontrar un equilibrio entre rigidez
y flexibilidad. El régimen de contrataciones del Decreto Legislativo 276 es rígido
y deja poco margen a los agentes para realizar contrataciones adecuadas, mientras
que el régimen del Decreto Legislativo 1057 (CAS) es extremadamente flexible y su
finalidad —los contratos de corto plazo— no ha sido respetada, ya que muchas per-
sonas son contratadas en forma permanente con este instrumento. En muchos casos,
esto no permite establecer el perfil de capacidades adecuadas para la prestación de
servicios.
• Las regulaciones de la contratación pública son rígidas en materia de requisitos,
plazos y son un impedimento para el mejor uso de los recursos.
Cuarto, existe el riesgo de reportes paralelos y de información que no está vinculada a

los niveles de decisión. Todos los países, incluso los más avanzados de la OCDE, han tenido
que lidiar con el fenómeno del enorme crecimiento de indicadores de gestión. en el caso de
Gran Bretaña un gran número de indicadores tuvieron que ser reducidos y reformulados.
El sistema de monitoreo SINERGIA, en Colombia, tuvo en su fase de inicio cerca de mil
indicadores. En Chile, uno de los países más avanzados en materia de gestión por resulta-
dos en la región, también existe una dinámica de crecientes recursos humanos dedicados
a reportar rendimientos, corriendo el riesgo de crear una segunda capa de administración.
Esto acarrea otro problema: la información puede no estar asociada a los niveles
decisorios. Por tanto, las diferentes instancias de gobierno que impulsan la gestión por
resultados en el Perú deberían analizar si sus instrumentos están lo suficientemente inte-
grados. El cuadro 3 muestra el desarrollo de más que cuatrocientos indicadores de gestión
para los programas estratégicos, los cuales tienen que ser monitoreados, actualizados y
mantenidos. A estos se suman los de los programas institucionales, además de los otros
instrumentos que se vienen aplicando. Existe el riesgo de que esta información termine
siendo paralela a la información y los flujos de reportes de los que disponen los diferentes
sectores.
Cuadro 3
Número de indicadores del Presupuesto por Resultados (programas estratégicos)
Indicadores
Programa estratégico Resultado Resultado Resultado
Producto
inmediato intermedio final
Articulado nutricional 34 8 5 1
Salud materno neonatal 24 12 6 2
Identidad 11 0 2 1
Acceso a servicios sociales y

22 0 5 3
oportunidad de mercado
Logros de aprendizaje 29 9 3 3
Acceso a agua y dispo. excretas 12 2 2 2
Acceso telecomunicación rural 6 3 3 2
Acceso energía rural 6 1 1 1
Gestión ambiental prioritaria 11 0 0 0
Seguridad ciudadana* 6 6 4 1
Accidentes de tránsito* 7 2 2 1
Productividad MYPEs* 21 18 9 1
Productividad agriaria rural* 23 30 15 1
Sanidad agraria* 32 8 8 12
* Disponible en el I Semestre 2010 (encuesta a PyME, comisarías y hogares con propósitos múltiples – ENDEPROM-
INEI).
Fuente: MEF.
Quinto, no se ha definido la forma de la rendición de cuentas. Esto se debe, en parte,

a que el modelo de gestión intergubernamental del Perú no separa claramente las respon-
sabilidades. No es fácil atribuir un resultado a un determinado nivel de gobierno, sea este
nacional, regional, provincial o distrital. La descentralización no ha podido determinar los
roles y competencias de cada nivel.
La gestión por resultados no se adecua a este modelo de organización. En gran parte,
el monitoreo de las metas, y por tanto la rendición de cuentas, se dirige hacia el MEF. Si
bien se empieza a separar más claramente las metas sectoriales y de los programas, aquellas
aún no están alineadas con los niveles decisorios en todas las instancias, y tampoco está
definido cómo se diseñan las diferentes metas de gestión en los programas estratégicos e
institucionales ni por cuál nivel de gobierno, de manera que los logros puedan ser legí-
timamente asumidos, por un lado, por los líderes electos y, por otro lado, por el aparato
gubernamental del nivel central.

Además, aún no existe una idea clara de cómo debe participar el Poder Legislativo,
con herramientas compartidas pero diferenciadas, en la gestión por resultados. Los legis-
ladores requieren de información principalmente de evaluación de resultados y no sobre
detalles organizativos de los programas.
Por otro lado, las diferentes evaluaciones independientes ponen de relieve el desafío
del cumplimiento de las metas. Su motivación principal es comprobar las contribuciones
de los entes a un determinado objetivo, dentro de los marcos lógicos que se han diseñado.
Sin embargo, en una primera fase, sería más importante tener evaluaciones explícitas de
capacidades institucionales y organizativas, sin forzosamente buscar una causalidad entre
capacidades y metas.

Para salvar la aceptación y credibilidad de la gestión por resultados, es esencial que las
nuevas autoridades fortalezcan los arreglos institucionales. Es importante hacer una lectura
fina de las acciones que ya están en marcha, comprender sus exigencias y condiciones de
éxito, y emprender otras que logren, en el nuevo período de gobierno, avances y beneficios
tangibles.
Primero, es fundamental aclarar el objetivo de la gestión por resultados así como

consolidar el marco institucional. Es importante que la gestión por resultados, y en
particular el PpR, sea una herramienta de cuestionamiento del presupuesto existente, en
vez de imaginar uno nuevo y más perfecto. Los sectores deberían primero identificar más
explícitamente los resultados o servicios a ser producidos, para luego preguntarse si estos
son los que el país requiere para lograr determinados objetivos de política.
Luego, es primordial definir qué tipo de compromiso formal es posible y recomen-
dable entre el MEF y los sectores y programas, como al interior de estos. En el entorno
internacional, la gestión por resultados ha sido promovida por ministerios de Planifica-
ción, Presidencias, oficinas de primeros ministros, ministerios de Economía, oficinas
centrales de la administración pública, entre otros. Obsérvese que los países líderes en
la gestión por resultados —Gran Bretaña, Nueva Zelanda, Australia, Chile— han tenido
poderosos ministros de Finanzas liderando ministerios efectivos. Los que no contaron
con estos, diseñaron otras iniciativas para lograr sus objetivos, como compromisos de
gestión, transparencia y acceso a la información, y modernización de la administración.
Por tanto, el modelo peruano, asentado sobre el rol protagonista del MEF, está plenamente
respaldado por la experiencia internacional, pero requiere un marco institucional sólido
y efectivo.
Es esencial que los flujos de información y la información disponible sean adecuados
para cada nivel decisorio dentro del Poder Ejecutivo, para que, por ejemplo, las decisiones
sobre la asignación intersectorial de recursos sean de responsabilidad de gabinete ministerial
cuando se discute el presupuesto. También es importante suministrar al Congreso de la
República esta información y proveerle datos selectivos útiles para evaluar presupuestos,
fiscalizar la gestión gubernamental y aprobar futuras asignaciones.
El fortalecimiento del marco institucional tiene que ir de la mano con la consolidación
de la información de resultados en el Sistema Integrado de Administración Financiera
(SIAF), evitando el diseño de modelos paralelos. La información debe ser confiable, opor-
tuna en el tiempo e integrada al ciclo presupuestal.
Segundo, es necesario fortalecer elementos de descentralización. El país ha optado por

la descentralización y, de hecho, una parte creciente del gasto ya está siendo ejecutada en
los niveles subnacionales. Esto requiere que, cada vez más, los alcaldes y gobernadores
respondan frente a sus electores. Una condición importante para fortalecer la rendición
de cuentas es poder separar los aportes de cada nivel de gobierno a las metas globales, y
diferenciarlos para cada región o gobierno local.
A corto y mediano plazo, los modelos de coordinación, planificación y contratación
entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales aplicados en países de Europa
pueden dar luces sobre cómo fortalecer la gestión por resultados entre niveles de gobierno
(OCDE 2007). Es el caso, en España, de los llamados Convenios de Colaboración; en Fran-
cia, de los Contrats de Plan Etat-Région (CPER); en Italia, de los Accordo di Programma
Quadro (APQ); en Alemania, de las denominadas Tareas Conjuntas; y en Canadá, de los
diferentes acuerdos intergubernamentales. Cada uno tiene modalidades y fines diferentes,
pero muestran cómo estimular la rendición de cuentas entre niveles de gobierno justamente
cuando no todos los factores están controlados por uno solo de ellos. Su implementación en
el Perú tendría que llevarse a cabo en un marco institucional dinámico, ya que el proceso
de transferencias de competencias no ha concluido.8
Si bien se requiere fortalecer la coordinación a largo plazo, es importante no perder
de vista la necesidad de separar los insumos de la función de producción —recursos
financieros, humanos, etc.— para lograr más autonomía en cada nivel de gobierno, así
como adecuar los diferentes condicionamientos de unas (PI, PMM) y otras transferencias
(FONCOMUN, etc.) para que sean compatibles.
Tercero, fortalecer la gestión interna de los programas con una mayor autonomía.
Más autonomía en la gestión no significa eliminar las reglas de uso de los recursos, sino
delegar su aplicación a los gestores directos y responsables de prestar determinado servicio;
a su vez, es también monitorear su cumplimiento. La delegación de la programación a los
prestadores de servicios, como ya ocurrió en el caso de los sectores sociales, es justamente
un avance en esta dirección.
Es importante también profundizar la reforma del Estado en las áreas clave de la
administración:
• En la gestión de recursos humanos se requiere unificar las escalas remunerativas,
separando más claramente las funciones del régimen del 276 (para funcionarios de
carrera) del régimen del 1057 (el actual CAS; originalmente para contrataciones
temporales)).
• El propio presupuesto necesita ser más flexible. A mediano plazo, el presupuesto por
insumos requiere ser modificado por tener metodologías de costo implementado, que
demandan flexibilidad en la asignación. Por otra parte, la flexibilización permitiría
trasladar y reasignar recursos entre sectores y, entre años, siempre y cuando los están-
dares de monitoreo y transparencia estén dados.
8
Véase http://www.pcm.gob.pe/Transparencia/Resol_ministeriales/2010/DS-090-2010-PCM.pdf

Cuarto, evitar una aplicación rígida del instrumento presupuestario y diseña run
instrumento de apoyo al desarrollo institucional. Como muestra el gráfico 2, existen
varias posibilidades para la gestión por resultados en lo que respecta a su grado de insti-
tucionalización y a su relación con la toma de decisiones. Es recomendable tener como
visión un “presupuesto basado en la información de desempeño” como un sistema insti-
tucionalizado y con una relación flexible en cuanto a la toma decisiones. El riesgo está en
utilizarlo en forma rígida ya que no todos los sectores están en capacidad de ser sometidos
a tal forma de gestión.
Gráfico 2
Plan gradual de implementación de programas estratégicos
Relación con la toma de decisiones
Rígido Flexible
Presupuesto basado
Método en la información de
Grado de Institucionalizado desempeño (PID)
directo/fórmula
institucionalización
Ad hoc Uso
----
presentacional
Fuente: MEF.
Por otra parte, es importante no perder de vista que la gestión por resultados es una
herramienta que permite descubrir a las agencias que tienen dificultades en la gestión, y
diseñar acciones de apoyo al fortalecimiento institucional. Los países que aplican en forma
más rigurosa los elementos presupuestarios —como por ejemplo Chile— subrayan que la
información de desempeño es una fuente de información extremadamente útil para estos
fines. Es necesario fortalecer estos elementos en el Perú, tratando de llevar a las institu-
ciones más débiles a un nivel de rendimiento superior.
Quinto, explicitar sanciones al no cumplimiento. A luz de las experiencias de los paí-

ses más avanzados de la OCDE, es importante adoptar consecuencias ex post creíbles: el
vínculo presupuestario no será aplicable en muchos casos, por tanto, requieren atención
explicita también los incentivos no monetarios. Las evaluaciones independientes, aun en
una forma mejorada en lo que respecta a sus objetivos individuales, no deben ser la única
herramienta a ser aplicada.
V. Conclusiones
El Perú ha iniciado el largo camino de la gestión por resultados, pero la ha aplicado en forma
fragmentaria. Los riesgos principales son: (i) crear una segunda capa de administración que
no cambia realmente los incentivos del sector público; (ii) que los flujos de información no
se dirijan hacia las instancias de decisión; (iii) que las metas creen incentivos perversos;
(iv) falta de claridad en las responsabilidades, provocando una situación de bajos niveles
de rendición de cuentas. De seguir así, los costos de instalación de una gestión pública
moderna serán innecesariamente elevados, y la fatiga y frustración podrían desacreditar la
gestión por resultados entre ciudadanos, legisladores y funcionarios peruanos.
El próximo gobierno puede obtener beneficios de la gestión por resultados si logra
rápidamente consenso sobre la orientación y estrategia para alcanzar los objetivos principa-
les. Bien aplicada, es una herramienta poderosa que puede cambiar la relación ciudadano-
Estado, así como al interior del aparato público. De lo contrario, puede exacerbar los
problemas de gobernabilidad que ya se han puesto de manifiesto.
VI. Bibliografía
Banco Mundial (2010). Transferencias por resultados en el Perú (PI y PMM). Informe
para el Ministerio de Economía y Finanzas, Washington, D. C.: Banco Mundial.
OCDE (2007). Linking Regions and Central Governments: Contracts for Regional Deve-
lopment. París: OCDE.
OCDE (2008). “Promoting Performance: Using Indicators to Enhance the Effectiveness

of Subcentral Spending”. COM/CTPA/ECO/GOV/WP, Working Paper n.º 5. París:
OCDE.
Ministerio de Economía y Finanzas – MEF (2010). “Presupuesto por resultados y su aplica-

ción a la gestión del riesgo”. Lima: MEF- Dirección General del Presupuesto Público.
Presidencia del Consejo de Ministros - PCM (2010). La Descentralización en el Perú.

Una revolución en democracia. Lineamientos para un modelo de articulación de sus
dimensiones generales. Lima: PCM - Secretaría de Descentralización.
Presidencia del Consejo de Ministros - PCM (2010). Decreto Supremo 090-2010-PCM.

Consolidado de los Avances en Reforma del Estado y la Estrategia de Modernización
de la Gestión del Estado.

17. Políticas salariales y de gestión
de recursos humanos
Jonas Frank
Resumen
Desde principios de la década de 1990, el sistema de gestión de recursos humanos del

Perú ha experimentado una serie de cambios que han incrementado progresivamente su
complejidad. Tal complejidad no parece haber mejorado el desempeño del sector público,
pues la brecha entre la capacidad de los sectores privado y público se está ahondando y el
desempeño en algunos sectores gubernamentales claves no responde a los requerimientos
de una economía en rápida expansión. Sobre todo, resulta problemático el conjunto frag-
mentado y sumamente complejo de sistemas salariales que genera desigualdad, socava
la eficiencia y la transparencia, y tiene un impacto negativo en la motivación y la moral
del personal. También existen preocupaciones respecto de los inadecuados planes de
pensiones. En vista de que ninguno de los sistemas salariales existentes satisface todas
las necesidades actuales, la próxima administración debería analizar la posibilidad de
reemplazarlos por uno simplificado y que guarde relación con los niveles de responsabi-
lidad de los servidores públicos. Un sector recomendable para iniciar esta reforma es el
Poder Ejecutivo. En todas las etapas, se deberá asegurar que las acciones a emprender
guarden la responsabilidad y sostenibilidad fiscal.
I. Introducción
Los problemas relacionados con la gestión de los recursos humanos en el sector público
peruano se han ido acumulando a lo largo de muchos años. Desde principios de la década
de 1990 se realizaron una serie de cambios progresivos que resultaron en un sistema de
gestión de recursos humanos más complejo, complejidad que no parece haber mejorado
el desempeño del sector público. Hay una percepción generalizada de que la brecha entre
la capacidad de los sectores privado y público se está ahondando y que el desempeño en
algunos sectores gubernamentales claves no está de acuerdo con los requerimientos de
una economía peruana en rápida expansión. Por ende, la magnitud de los cambios que hoy
requiere el Perú es este campo es considerable y representa un desafío enorme para el país.
En el Perú, los encargados de elaborar políticas han prestando atención a la problemá�
tica de los recursos humanos. El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y la autoridad
rectora en recursos humanos, SERVIR, de reciente creación, son las principales entidades
en la gestión de recursos humanos. Ambas han realizado esfuerzos para recopilar datos y
sistematizar información sobre el empleo público. Se ha adoptado un Programa de Gerentes
Públicos con el fin de introducir elementos de la gestión del desempeño en un área crítica de
dirección y toma de decisiones. Más recientemente, varios grupos de empleados, como los
militares y la policía, han presionado pidiendo la unificación de los diferentes componentes
del salario y los beneficios, un proceso que se conoce como homologación. El MEF ha
insistido en que estos ajustes se hagan en el marco del principio de responsabilidad fiscal,
pero, como se discutirá más adelante, esta tarea se torna cada vez más difícil y no se está
considerando todos los costos .
La gestión de recursos humanos es un asunto crítico para la nueva administración. A
corto plazo, su importancia está relacionada con una posible presión fiscal como uno de los
aspectos más destacados. A mediano plazo, una mejor gestión de los recursos humanos es
clave para mejorar la rendición de cuentas de la administración, sostener y mejorar la capa�
cidad institucional, fortalecer la capacidad y elevar la motivación y la productividad de los
empleados públicos y, en consecuencia, para mejorar los servicios públicos. Y no es menos
importante, es un factor crucial para implementar las políticas prioritarias del nuevo gobierno.
En primer lugar, esta nota describe los elementos básicos de la gestión de recursos
humanos en el Perú, para luego discutir los problemas y los desafíos que resultan de los
regímenes de recursos humanos vigentes. En la sección final incluye una visión realista
de los regímenes alternativos, con acciones posibles de lograr por la nueva administración
gubernamental.
II. Contexto
Existen tres regímenes de contratación en la administración pública central (excluyendo
a los militares, la policía, el Poder Judicial, el servicio diplomático, etc.): (i) el Decreto
Legislativo 276 (la Ley 24029 es una variante de aplicación solo para el magisterio); (ii) el
Decreto Legislativo 1057, y (iii) el Decreto Legislativo 728. Cada uno de estos regímenes,
en combinación con las disposiciones sobre recursos humanos generales para el sector
público, contiene los elementos básicos de la gestión de recursos humanos en el Perú.
• Decreto Legislativo 276. Este régimen fue aplicado en la administración pública

hasta 1995, pero desde ese año ya no se usó para la contratación de empleados. Define
salarios y beneficios sobre la base del sistema de carrera, en el que el personal es
remunerado de acuerdo con sus antecedentes académicos y su antigüedad. O sea, solo
los empleados públicos mayores se rigen por lo dispuesto en este decreto. En general,
su salario es más bajo y los términos de su empleo son mucho menos flexibles en
comparación con los empleados contratados bajo otras leyes, lo que ha originado un
sistema de empleo en dos niveles. El Decreto Legislativo 276 se aplica universal�
mente a grupos ocupacionales muy diferentes: en particular, parece que el personal
administrativo/profesional es contratado en términos similares que los empleados no
calificados. Estos grupos tienen requisitos de carrera distintos y, por lo tanto, deberían
estar sujetos a sistemas de pago y de gestión diferentes. El Decreto Legislativo 24029,
a su vez, solo se aplica a los profesores y es una variante del Decreto Legislativo 276.
• Decreto Legislativo 1057. Este régimen se conoce como CAS (Contrato Adminis�
trativo de Servicios) y permite a los ministerios contratar empleados a plazo fijo.
Nota 17. Políticas salariales y de gestión de recursos humanos 299

Este sistema se usa ampliamente desde que fue introducido en el 2008. Reemplaza
al régimen de los Servicios No Personales (SNP), vigente en la década de 1990, que
no cubría ningún beneficio. Los empleados contratados bajo este decreto no son
permanentes, incluso a pesar de haber trabajando para el gobierno por muchos años.
No existen procesos de reclutamiento abiertos y transparentes, y por lo tanto las
designaciones no siempre se han basado en el mérito.
• Decreto Legislativo 728. Esta ley general funciona bajo los principios del sector
privado y ha sido usada para contratar algunos empleados públicos desde el 2001,
sobre todo en organismos no ministeriales como el Banco Central de Reserva del
Perú. Es un decreto sumamente flexible que permite a cada institución contratante
elaborar sus propios programas de remuneración y de clasificación.
Existen variantes para algunos de estos regímenes de contratación; las principales

características de cada decreto legislativo se resumen en el anexo 1. A su vez, el gráfico
del anexo 2 muestra la distribución de los empleados por ocupación. Cabe señalar que en
este momento se aplican las mismas leyes para emplear personal a los niveles de gobierno
nacional, regional y local.
Entre los años 1999 y 2008 el gasto total en planillas ha fluctuado. Empezó con el
8% del producto bruto interno (PBI) en 1999, luego creció al 11% del PBI en el 2001 y el
2002, para luego bajar gradualmente otra vez al 8% en el 2008.1 Esto muestra que cualquier
reforma que implique un ajuste hacia arriba en las remuneraciones en el sector público
generará mucha presión en el resultado fiscal. Por ello, es importante que tales reformas
se realicen en el marco de responsabilidad fiscal, evitando presiones indebidas por gastos
adicionales. Cualquier gasto adicional se debe traducir en mejoras en los servicios y la
rendición de cuentas.
III. Desafíos
Sin duda, la gestión de recursos humanos será uno de los principales obstáculos que habrán
de enfrentar los gobernantes peruanos de los niveles nacional y subnacionales para una
implementación más efectiva de los programas. Los desafíos más importantes para la
aplicación efectiva de políticas públicas son: (i) baja productividad y eficiencia; (ii) bajas
capacidades institucionales, y (iii) baja rendición de cuentas. Estos problemas se refuerzan
uno al otro. Por ello, es adecuado denominar la situación de la gestión de recursos humanos
como un equilibrio ineficiente.
Baja productividad y eficiencia
Las grandes disparidades salariales generan inequidad. Por lo general, no se recompensa a

los empleados de acuerdo con su responsabilidad, además de que se infringe el principio
1
Estos datos incluyen gastos registrados bajo los rubros “gasto corriente” y “bienes y servicios” (donde se
registran los contratos CAS). Fuente: Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF).
de “a trabajo igual, salario igual”.2 El hecho de que los funcionarios públicos sean contra�
tados bajo diferentes leyes, cada una con su propio sistema de pago y de gestión, significa
que hay importantes diferencias en los salarios y los demás beneficios de empleados con
iguales responsabilidades.
Por ejemplo, desde el 2008 se contrata a los empleados bajo el Decreto 1057 (conocido
como CAS), con contratos con un plazo fijo máximo de un año y con salarios negociados
individualmente —por lo general más altos que los salarios que establece el Decreto
Legislativo 276—, en los cuales los beneficios complementarios constituyen una gran
proporción del pago. Esto contradice prácticas básicas razonables. De hecho, en muchos
países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) el
pago básico representa la mayor parte del salario (cuadro 1).3 Las inequidades en el pago
también tienen un impacto adverso en la moral y la motivación del personal, que a su vez
socava la productividad y genera un desempeño bajo.
Cuadro 1
Pago básico como porcentaje del pago total en la administración pública de una
selección de países de la OCDE
País Salario base como porcentaje del pago total

Australia 100% en la mayoría de los casos
Austria 80-90%
Canadá 100%
Dinamarca Más del 99%
Finlandia 65-90%
Francia 75-95%
Alemania 70-90%
Grecia 20%
Islandia 100%
Irlanda 100% en la mayoría de los casos
Italia 35-65%
Luxemburgo 80-100%
Países Bajos 93-100%
Portugal 100%, excepto un grupo
España 30-100%
Suecia 100%
Suiza 100%
Reino Unido 100%, excepto la policía
Estados Unidos de Norteamérica 100%
Fuente: adaptado de Ketelaar, Manning y Turkisch 2007.
2
El Ministerio del Interior, por ejemplo, tiene 36 niveles salariales; y el Ministerio de Salud, 39. Además, pa�
rece que el Ministerio de Salud efectúa dos pagos fijos de 1118 y 150 soles por mes a todos los empleados.
3
En muchos casos, la jubilación es inadecuada o no existe. Esto incentiva la permanencia en el sector pú�
blico hasta bastante después de haber alcanzado la edad de jubilación.

La fragmentación de regímenes tiene otro efecto no deseado. Se contrata personal
nuevo con contratos de duración fija que trabaja junto con el personal de mayor antigüedad
que ha sido contratado bajo el rígido sistema del Decreto Legislativo 276. Esto impide a
los gerentes de unidad asignar recursos de manera óptima para la prestación de servicios,
debido a la existencia, juntos, de un sistema muy rígido (D. L. 276) y otro muy abierto
(D. L. 1076). En un sistema hay inestabilidad, mientras que el otro es rígido; en uno hay
inestabilidad y paga mejor, en el otro todo lo contrario.
Esto también socava la eficiencia en la asignación, sobre todo en el ámbito subnacional.
Y es justo en este nivel donde, en teoría, se podría producir una mezcla de recursos ideal
para la producción de servicios.
Mientras tanto, los esfuerzos por nivelar y unificar salarios en diferentes grupos de
empleados han contribuido a mayores gastos fiscales. Los niveles salariales de la policía
y los militares se han ajustado y unificado. El costo adicional en salarios se distribuirá a lo
largo de un período de cinco años. Los nuevos arreglos contribuirán al creciente déficit en
el sistema de pensiones de los militares y de la policía. Esto crea un precedente delicado,
ya que otros grupos de funcionarios públicos también podrían ejercer presión para obtener
salarios más altos, creando así una espiral de salarios crecientes y que podría llegar a ser
insostenible en términos fiscales.4
Bajas capacidades institucionales
La inestabilidad de los empleados socava la capacidad institucional debido a la alta rota�

ción. Este es un problema tanto a nivel nacional como subnacional, donde los esfuerzos
de fortalecimiento municipal muchas veces son insostenibles.
Los dos rubros de empleo más grandes en los municipios son el Régimen 276 y el
Régimen CAS. Este último permite mucha flexibilidad y es una fuente de alta rotación de
personal, lo que torna vanos los intentos de fortalecimiento institucional. En un contexto de
alta politización de la administración local, estos regímenes tan flexibles permiten la con�
tratación de un alto porcentaje de personal nuevo. Si bien podría ser una herramienta para
seleccionar personal capacitado para determinadas áreas de servicios, el CAS es en la práctica
un régimen demasiado flexible que se presta al clientelismo y las políticas clientelistas.
Débil rendición de cuentas
Quizá el ejemplo más emblemático de la débil rendición de cuentas se da en los gobiernos

regionales. Como ya se mencionó, los dos mayores rubros de empleo de los gobiernos
regionales son el Régimen 276 y el régimen basado en el Decreto 24029 (que es un régimen
especial del D.L 276) para profesores. Los gobiernos departamentales únicamente reciben
4
Al mismo tiempo, como parte del plan de estímulo fiscal diseñado para enfrentar el impacto económico
negativo de la crisis financiera internacional, todos los funcionarios públicos recibieron dos asignaciones
extraordinarias, una en el mes de julio (Fiestas Patrias) y otra en el mes de diciembre (Navidad). Ambas
asignaciones se pagaron por una sola vez y no tenían impacto en el sueldo básico, por lo tanto no generarán
compromisos futuros.
los fondos del gobierno central y actúan como ventanilla de pago para los maestros. Este
arreglo no contribuye a establecer responsabilidades, ya que la gestión de la educación
está fragmentada entre los diferentes niveles de gobierno. En el arreglo actual, no solo se
presenta un problema de falta de claridad en materia de responsabilidades, sino el sistema
tampoco aprovecha las capacidades del nivel regional para una gestión descentralizada,
sobre todo su capacidad de planeamiento estratégico.5
Otro factor que socava la rendición de cuentas son los débiles controles fiscales de
los gastos en planillas. Los cálculos de pagos son preparados localmente y luego enviados
al MEF para su aprobación. Sin embargo, el MEF no tiene medios ni criterios claros para
determinar la validez de tales cálculos. Asimismo, no cuenta con un sistema debidamente
automatizado6 que facilite la aprobación de todos los cálculos salariales.7 No hay ninguna
estructura que fije cierta cantidad de puestos (o posiciones) aprobados a cada ministerio,
que sería una forma de asegurar que el presupuesto para personal y el salario máximo
estén en proporción con las responsabilidades ministeriales. Por ello, la principal forma
de control financiero es el techo salarial individual, que hace casi imposible establecer
controles presupuestarios coherentes, y mucho menos aún vincular la compensación con
perfiles o con el desempeño.8
Por otro lado, a pesar de que el MEF forma parte de la directiva de SERVIR, las res�
ponsabilidades de las dos entidades no establecen, en todos los campos, un sistema efectivo
de sinergias y complementariedad de los principales mandatos de cada institución.9 Para
comenzar, la información que ambas manejan no es compatible y no puede ser conciliada.
No existe un conjunto único de datos confiables sobre los funcionarios públicos.
Además, los roles de estas dos entidades no son plenamente complementarios. El MEF
entiende que su mandato es velar por la responsabilidad fiscal. Pero debería desempeñar este
papel en la asignación agregada de recursos, que implica decisiones a nivel del presupuesto
y que típicamente se centraría en el nivel del gabinete, a fin de administrar concesiones entre
5
En Colombia, por ejemplo, los departamentos son responsables de distribuir profesores dentro del ter�
ritorio, guardando estándares entre profesores y alumnos que son monitoreados por el Ministerio de Edu�
cación. En parte, esto tiene el objetivo de mantener la calidad del servicio, y por otra parte, garantizar la
responsabilidad fiscal.
6
Después de la aprobación, los ministerios efectúan los pagos al personal usando un proceso semiautoma�
tizado para emitir cheques (en la mayoría de los casos), que también debe ser mejorado con la adopción
de transferencias directas a las cuentas bancarias de los empleados.
7
El MEF ha desarrollado una base de datos de sus empleados y está archivando detalles sobre los pagos real�
mente efectuados. Así contará con un registro histórico y, mientras sigan relativamente congeladas las tasas
de pago, tendrá un indicador razonable del probable gasto futuro en salarios. No obstante, no queda claro si
se ha previsto un sistema para asegurar que los datos se actualicen y se verifiquen en forma rutinaria.
8
Además, en vista del método sumamente complicado para calcular el pago, no queda claro si el MEF
podrá pronosticar razonablemente cuál será el gasto en salarios en caso de un cambio en las tasas de pago.
Esta no es una situación deseable ni para la gestión de los regímenes de empleo actuales ni para los ajustes
futuros que vienen considerando.
9
El objetivo de SERVIR es: “contribuir a la mejora de la administración del Estado mediante el fortaleci�
miento del servicio civil. También establece, desarrolla y ejecuta la política nacional del servicio civil, así
como tiene la misión de resolver las controversias al interior del sistema” (SERVIR 2010: 19). La Direc�
ción Nacional de Presupuesto Público, dependiente del Viceministerio de Hacienda, de acuerdo con la Ley
General del Sistema Nacional de Presupuesto (Ley 28411), “tiene competencia sobre temas relacionados a
remuneraciones, bonificaciones y demás beneficios del Sector Público. Tiene a su cargo la aprobación de
las escalas remunerativas y beneficios de toda índole, los reajustes de las remuneraciones y bonificaciones
que sean otorgadas a las entidades del sector público, así como la clasificación de niveles remunerativos y
el presupuesto analítico de personal de las instituciones del Estado” (SERVIR 2010: 20).

diferentes sectores. Sin embargo, el MEF ejerce este rol frente a agencias implementadoras o
sectoriales individuales y, por lo tanto, a menudo se ve confrontado con estas entidades que per�
ciben que tales decisiones limitan su autonomía. Esto no contribuye a establecer una clara línea
divisoria cuando se trata de tomar decisiones en asuntos relacionados con recursos humanos.

La nueva administración solo tendrá una pequeña ventana de oportunidad para hacer
cambios en el que ha sido reconocido como un sistema disfuncional. Idealmente, ese tipo
de cambios complejos se abordan en un proceso de negociación con el Congreso. Este
proceso debería comenzar lo más pronto para que la actual gestión gubernamental pueda
lograr la mayor cantidad posible de avances. Las prioridades futuras son cuatro.
Compaginar niveles de responsabilidad con niveles salariales

Para elevar la productividad del personal, es importante establecer un correlato entre niveles
de pago y niveles de responsabilidad. Todos los puestos se clasificarían de acuerdo con el
contenido del trabajo, y la clasificación misma respondería a los requisitos organizativos,
usando técnicas de evaluación del empleo estándares. Los empleados del sector público se
contratarían bajo un sistema salarial unificado. Y se establecería una escala salarial única.10
En la medida de lo posible, el salario base sería igual al 100% de la remuneración. La
jubilación sería reformada para asegurar que sea asequible. Es importante que cualquier
reforma salarial se realice dentro de un marco de responsabilidad fiscal, o sea, evitando
presiones indebidas por gastos adicionales.
El personal se reclasificaría según los siguientes principios:

• El personal administrativo/profesional probablemente sería empleado bajo el régimen
del sector privado.
• El personal temporal sería contratado bajo CAS (siempre que sea personal realmente
temporal), pero reformando sustancialmente el régimen en lo que respecta al proceso
de designación a fin de promover la transparencia y la rendición de cuentas, y para
evitar recontrataciones en serie de la misma persona.
• El personal de las agencias públicas sería contratado según lo dispuesto en la ley
para el sector privado, para asegurar la flexibilidad necesaria en las prestaciones de
servicios. Los marcos de políticas/financieros que rigen a esas organizaciones deben
especificar los principios que se deben seguir en la definición del salario.
Según el arreglo actual, todos los salarios son definidos por el MEF, en coordina�
ción con SERVIR. Asimismo, en los niveles subnacionales se debe evitar el desarrollo
de diferentes escalas salariales para trabajos similares. Al mismo tiempo de asegurar la
10
Usada correctamente, esta escala salarial única es un buen dispositivo para facilitar la implementación
de nuevos arreglos de recursos humanos que pueden equilibrar los objetivos a menudo conflictivos de
mejorar la equidad interna, ubicar los niveles de pago en relación con los del sector privado, y colocar las
negociaciones salariales del sector público dentro de un marco de viabilidad fiscal.
movilidad horizontal, se tiene que asegurar también la movilidad vertical. A fin de permitir
cierta flexibilidad habría que considerar una banda salarial, pero los ajustes deberían ser
muy pequeños y controlados e impuestos por el gobierno central. Sería necesario diseñar
reglas adicionales de responsabilidad fiscal a nivel subnacional para asegurar que los
pagos salariales rígidos no excedan ciertos niveles de ingresos actuales; en este cálculo se
tendrían que excluir los recursos provenientes de cánones, que son volátiles.
Incentivos para un mejor desempeño laboral y para avanzar en la carrera:

el papel crítico de los incentivos no monetarios
El Perú tiene mucho interés en adoptar elementos de desempeño en la gestión del sector
público. Al respecto, recientemente se han presentado propuestas sobre salarios vincu�
lados al desempeño. No obstante, en este momento eso no es aconsejable. Hay poca o
ninguna evidencia en el mundo de que los salarios relacionados con el desempeño en el
sector público han resultado en un mejor desempeño (Governance and Social Development
Resource Centre � GSDRC 2010). La experiencia reciente de Chile es un ejemplo de que
los incentivos monetarios tienen poco impacto a más largo plazo.
Además, la administración pública peruana no cuenta con los sistemas que se requieren
para introducir salarios basados en el desempeño (un sistema de gestión del desempeño fuerte
y bien establecido, registros de buena calidad sobre los empleados, etc.). Más bien, en el
contexto peruano es importante desarrollar incentivos no monetarios para el desempeño y el
avance en la carrera, combinados con esfuerzos por una mayor transparencia. Por lo tanto,
lo que se necesita en primer lugar es abordar los arreglos de recursos humanos básicos.
Ajustes para fortalecer la rendición de cuentas

El MEF debería tratar de establecer una planilla automatizada única que abarque a todos los
empleados. Mientras que la base de datos sobre los empleados se mantendría centralmente,
los derechos de acceso se distribuirían para que cada ministerio tenga acceso a los datos
que necesita, incluida la actualización de registros de empleados para fines salariales. Esto
mejoraría considerablemente las posibilidades del MEF de planificar y controlar los gastos
en salarios, modelar las posibles implicaciones en costos de políticas de pago alternativas,
y asegurar que el salario se calcule y se pague correctamente, con auditorías apropiadas.
Otro cambio que habría que considerar es la introducción de “registros de puestos” (tam�
bién conocidos como “registros de establecimientos”), es decir, un directorio de todos los pues�
tos aprobados, con detalles sobre la clasificación de cada uno. Solo se podría contratar personal
para puestos vacantes en el registro aprobado. Estos registros sirven como base para controlar
el número y el nivel de todo el personal designado, y de ahí, el costo de todos los empleados.
Una medida adicional que probablemente será necesaria es asegurar que cualquier
legislación nueva incluya la prohibición de que los ministros cambien los montos de pago
del personal de sus ministerios. Las propuestas de pago solo deben proceder del MEF
en conjunto con SERVIR, sobre la base de una división clara de las responsabilidades
de ambas instituciones. Sería útil tomar en cuenta algunos aspectos de la experiencia
internacional en materia de arreglos institucionales para la gestión de recursos humanos
que se describen en el recuadro 1. A la luz de estas experiencias, se debería considerar un

Recuadro 1
Diferentes modelos institucionales para la gestión de recursos humanos
En los casos de estudio seleccionados —Chile, Colombia, Brasil, España, Uruguay— son
visibles dos modelos de diseño institucional. En el primero, la agencia adopta la forma de un
departamento de gobierno sin independencia legal del ministro sectorial o la autoridad jerár-
quica superior (p. ej. Presidencia). Es el caso de la Dirección Nacional del Servicio Civil de
Chile (DNCS), la Dirección General de la Función Pública de España (DGFP), la Secretaría
de Recursos Humanos de Brasil (SCRH) y la Oficina Nacional del Servicio Civil de Uruguay
(ONSC). En el segundo modelo, la agencia adopta la forma de un ente separado legalmente
de la autoridad superior. Es el caso de Colombia, donde las funciones de diseño e implemen-
tación de las políticas de recursos humanos están encabezadas por el Departamento Adminis-
trativo de la Función Pública, mientras que la regulación y fiscalización de dicha política está
a cargo de una agencia independiente: la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC). Esta
última actúa como una especie de “reguladora” del régimen del empleo público. También es
factible distinguir entre las agencias ubicadas dentro de un ministerio sectorial (Secretaría de
Recursos Humanos de Brasil, Dirección General de la Función Pública de España y Dirección
General del Servicio Civil de Chile) y aquellas que fueron creadas en el ámbito de la Presi-
dencia (Oficina Nacional del Servicio Civil de Uruguay). Pese a que se podría suponer que las
agencias cercanas a la Presidencia tienen mayores competencias y alcances que aquellas
vinculadas a un ministerio, la lectura de los distintos textos legales y las entrevistas sostenidas
con diversos actores no permite ver grandes diferencias en la extensión de sus competencias.
Donde sí es más notoria la distribución de competencias, en términos de la autonomía de
la política de recursos humanos, es en el caso colombiano, donde el control del principio de
mérito se encuentra liderado por una agencia independiente. La creación de la CNSC en Co-
lombia se relaciona con el sistema utilizado en los países de la Commonwealth con las Public
Service Commissions, y sigue la tendencia de crear agencias de regulación separadas de la
autoridad que formula las políticas. La conformación de las agencias de recursos humanos del
sector público ha seguido distintos criterios. En algunas se privilegió la especialidad técnica de
sus miembros. Asimismo, muchas de ellas se encuentran compuestas no solo por el órgano
de dirección sino también por distintos cuerpos colegiados de asesoramiento y gestión. Así,
la Dirección Nacional del Servicio Civil de Chile se encuentra a cargo de un director desig-
nado por el Presidente de la República. Dentro de esta, el control de la calidad técnica y la
coherencia intersectorial de las políticas de la DNSC se encuentran a cargo de un Consejo
Triministerial (ministros de Hacienda, Trabajo y el Secretario General de la Presidencia) y un
Comité Consultivo integrado por expertos en gestión de recursos humanos del sector público,
representantes de la administración y de las asociaciones de funcionarios de la administración
del Estado. Una instancia crítica de la gestión de recursos humanos en Chile es el Consejo
de la Alta Dirección Pública, cuya principal función es conducir y regular los procesos de
selección de candidatos a cargos de jefes superiores de servicio de dicho sistema. Tiene
también competencia en la fijación del porcentaje de la asignación de Alta Dirección Pública y
en la formulación de políticas destinadas a su mejoramiento. Está conformada por el Director
Nacional del Servicio Civil y cuatro consejeros designados por el Presidente de la República,
ratificados por el Senado.
La CNSC de Colombia está integrada por tres miembros, los cuales deben tener título uni-
versitario en áreas afines a las funciones de la Comisión, posgrado y experiencia profesional
acreditada en el campo de la función pública o recursos humanos y relaciones laborales de
más de siete años. Sus miembros son designados por un período de cuatro años, con dedica-
ción exclusiva, no pudiendo ser removidos o retirados sin causa. La designación es efectuada
mediante concurso público y abierto convocado por el gobierno nacional y realizado en forma
alterna por la Universidad Nacional y la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP).
Sus miembros tienen estatus, para efectos salariales, de ministros sectoriales. La ONSC de
Uruguay es presidida por un funcionario de confianza del Presidente de la República. Su acti-
vidad de órgano rector es complementada por la Comisión Nacional del Servicio Civil, la cual
está integrada por cuatro miembros titulares, y sus suplentes, de reconocida competencia en
la gestión de recursos humanos del sector público. Esta tiene como principal función dictami-
nar y asesorar a la ONSC en las materias de su competencia. También se le asignó la tarea
de redactar el nuevo Estatuto del Funcionario de Uruguay.
Fuente: Banco Mundial 2010a.
modelo de coordinación al estilo de los muchos “subgabinetes laborales” que reúnen a
varios ministerios para una política conjunta.
Para mejorar la rendición de cuentas, es crítico considerar el tema de los empleados
subnacionales y preparar arreglos que alineen mejor las responsabilidades de provisión
de servicios de los gobiernos subnacionales con el personal que realmente se administra
a nivel local. Esto sobre todo es relevante para el magisterio que es pagado por el nivel
central, pero que es empleado por el nivel departamental. Mientras se define el modelo
de provisión de servicios en el sector educación, tendría sentido actuar con coherencia y
transferir estas responsabilidades otra vez al gobierno central. Así habría una separación
más clara de los niveles de responsabilidades.
Por último, el gobierno debería establecer procesos de monitoreo y evaluación bajo
la dirección de SERVIR, para saber si las capacidades necesarias se están reclutando y
reteniendo.
Esquema de transición para la implementación gradual
La complejidad de los sistemas de recursos humanos del Perú es tan grande que se deberá
poner especial cuidado en la preparación de arreglos de transición para avanzar hacia un
sistema nuevo. La experiencia internacional muestra claramente la importancia de proceder
gradualmente (recuadro 2). Las tres condiciones de éxito claves son:
• El sistema nuevo es creíble, fiscalmente sostenible y ofrece mejoras claras a las per�
sonas en comparación con el sistema vigente. Las mejoras no se pueden plasmar al
mismo tiempo para todos los empleados públicos, pero el escenario futuro y objetivo
es mejor para todos.
• Todos los grupos de funcionarios públicos tienen que cambiar su forma de empleo.
Como se explica en el gráfico 1, se distinguiría entre empleados que por su caracterís�
ticas deberían ser contratados o bajo el futuro Régimen 276 o bajo el futuro Régimen
CAS. Cada uno ofrece opciones (limitadas) a los individuos para seleccionar su régi�
men de pago preferido o un arreglo alternativo (opciones de salida, como jubilación
temprana y voluntaria).
• Es vital asegurar que los controles laborales impidan una ‘puerta giratoria’, o sea que
haya empleados que salen y son recontratados en una rápida sucesión.
De no satisfacer estas condiciones, es poco probable que la transición sea efectiva y

que se obtengan los beneficios esperados. Si no se logra la transición, el sistema de recursos
humanos y el presupuesto nacional podrían empeorar.
No es necesario que todo el personal pase de golpe a un nuevo régimen de pago.
De hecho, esto no es ni factible ni deseable. Lo aconsejable sería aplicar un enfoque de
fases. Un régimen de pago para la administración pública nacional podría cubrir a todos
los empleados administrativos/profesionales del Poder Ejecutivo, pero excluyendo a la
policía, los militares y los jueces.11
11 En general, esto cubre al personal administrativo, a los trabajadores del sector salud y el magisterio. En to�
tal, se trataría de alrededor de 275 000 empleados de un universo de más o menos un millón (excluyendo

Gráfico 1
Transición hacia un nuevo arreglo de recursos humanos
Continuar en el Régimen 276 con

nivel de pagos y beneficios
congelados
Empleados
con
Régimen Jubilación temprana y voluntaria
276
pueden
Ministerios preparan elegir
una revisión de los Proceso abierto Nombramiento en nuevas
requerimientos y transparente posiciones con nuevo sistema de
organizativos y definen de contratación contratos
los tipos de perfiles que para llenar los
se requieren para la puestos
futura prestación de vacantes Nombramiento en nuevas
servicios posiciones con nuevo sistema de
contratos
Empleados
CAS
No se renueva contrato CAS
Recuadro 2
Experiencia internacional en reformas de recursos humanos y lecciones para el Perú
La magnitud de los cambios que el Perú requiere es considerable, y pocos países han estado
en esta situación. Es inevitable, por ello, que la implementación plena tome tiempo. Quizá uno
de los ejemplos más importantes de gobiernos que han llegado a la conclusión de que necesitan
cambios a gran escala han sido los antiguos sistemas soviéticos en los países de Europa del
Este, donde en algunos casos se han hecho cambios dramáticos y completos en sus sistemas
de remuneraciones. En Rumania, el gobierno está comprometido con el reemplazo total de su
sistema salarial por una estructura nueva de clasificación basada en el trabajo, que necesitará
varios años para ser implementada. En Polonia, se adoptó un enfoque de transición en el que
se ofreció un contrato laboral nuevo paralelamente al sistema antiguo, que se fue cerrando
paulatinamente.
En este sentido, es importante enfocarse en intervenciones para el fortalecimiento de la
gestión de manera de ir incorporando los incrementos de costos a lo largo de un período de
tiempo suficientemente largo para que el gobierno pueda asumir los costos fiscales más altos.
Parte importante de una estrategia de este tipo será un plan de acción para aumentar los
recursos de fuente propia en forma coherente con el programa fiscal general, para asegurar la
estabilidad macroeconómica. Sin duda, esto requerirá que las agencias públicas —sobre todo
las seleccionadas en el Poder Ejecutivo— sean incorporadas en un programa de modernización
por un período sostenido, a fin de asegurar que las intervenciones en cualquier agencia dada
sean lo suficientemente significativas como para lograr mejoras notables en el desempeño,
mientras al mismo tiempo se asegura la sostenibilidad fiscal.
pensionistas). Se debería elaborar un nuevo régimen de pago y un contrato laboral más exigente para este
grupo; y cualquier tipo de trabajo técnico adicional también debería centrarse en este grupo de empleados.
V. Conclusión
En el Perú, la complejidad en la gestión de los recursos humanos dificulta y muchas veces
impide el buen desempeño del sector público. Se ha generalizado la percepción de que la
brecha entre la capacidad de los sectores privado y público se está ahondando y el des�
empeño en algunos sectores gubernamentales claves no responde a los requerimientos de
una economía peruana en rápida expansión.
De hecho, hay una gran preocupación por el impacto de los sistemas vigentes en la
motivación, eficiencia, productividad y la moral del personal. También por la falta de trans�
parencia, los débiles arreglos para la rendición de cuentas y los inadecuados sistemas de
pensiones. Por ende, la magnitud de los cambios requeridos hoy en el Perú es considerable.
En vista de que ninguno de los regímenes de pago actuales satisface todas las nece�
sidades, el gobierno enfrenta el reto de reemplazar el sistema salarial para un número
significativo de sus empleados. Esto implica un desafío enorme para cualquier país o ins�
titución. La alternativa de reemplazar los sistemas en forma fragmentaria no solucionaría
los problemas antes tratados. Por lo tanto, el gobierno debería considerar el reemplazo
completo basado en principios únicos así como un procedimiento gradual. El Poder Eje�
cutivo podría ser un punto de partida adecuado. En todas las etapas, el gobierno deberá
asegurar que sus acciones sigan guardando la responsabilidad y la sostenibilidad fiscal.
VI. Bibliografía
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ment and Practice. Londres y Sterling, VA: Kogan Page.
Banco Mundial (2010a). Estudio comparado de los servicios civiles de Latinoamérica y

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Reid, Gary (1998). Performance-oriented Public Sector Modernization in Developing

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Washington, D. C.: Banco Mundial.
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constitucionalmente autónomos. Lima: SERVIR.
World Bank Global Expert Team on Public Sector Performance (2009). Policy Note Series:
Public Sector Pay Policy for Sustainability and Performance. Washington, D. C.:
Banco Mundial.
VII. Anexos
Anexo 1
Principales características de los cuatro regímenes de pago más importantes usados
en el Poder Ejecutivo (excluyendo los militares y la policía)
Ley 276 728 1057 24029
Fecha de 1984 2001 2008 1984

introducción
Se conoce como Carrera Régimen CAS (Contratos El magisterio
Administrativa – Privado Administrativos de está bajo
Régimen Público Servicios) un Régimen
de Carrera
Especial
Se aplica a Solo funcionarios Un grupo de Funcionarios públicos Magisterio
públicos funcionarios con contratos
públicos; temporales (duración
sector privado de hasta un año, con
posibles extensiones
indefinidas)
Número de
empleados:
- Administradores 22 028 40 911 38 500
Gob. central
- Sector 21 791 71 7797

educación (no el
magisterio)
- Magisterio 0 0 0 75 806
- Gob. 200 000 (?) 30 000 (?) 50 000 (?) 200 000 (?)
subregional
Estado Cerrado desde Usado por Generalmente Fue
1995; en general, instancias usado para todos los reemplazado
ya no se usa para públicas reclutamientos en la por la Ley
los nuevos reclutas. fuera de los administración pública 29062
ministerios desde 1995
Plazo Permanente Específico A veces contratos de Permanente
para cada doce meses, pero
institución generalmente de tres
meses, renovables.
Nunca más de un año
fiscal
Ley 276 728 1057 24029
Sistema de Régimen de carrera Específico Ninguno Régimen de

clasificación para cada carrera
institución
Pago Vinculado a Determinado Determinación Vinculado a

grupos/niveles por cada individual grupos/niveles
ocupacionales institución, o ocupacionales
su ministerio
matriz
Jubilación Antes de 1995, 10% de Elección individual Antes de 1995,

en el sistema no deducción del entre el sistema en el sistema
público. Después pago bruto público y privado no público.
de 1995, 13% que se paga Después de
(+2-3% comisión a un plan de 1995, deducción
administrativa) pensiones del 10% pagado
como deducción privado en un plan
para pago en el privado. En
sistema privado. ambos casos,
En ambos casos, el el salario de
salario de jubilación jubilación es
es insignificante insignificante
Pago básico Muy bajo 100% básico 100% básico Muy bajo. Se
(generalmente complementa
solo unos cuantos con
centavos al mes). prestaciones
Se complementa similares a
con prestaciones, CAFAE, libre de
sobre todo CAFAE, impuestos
libre de impuestos
Promoción Promoción Varía por No hay promoción El nivel puede

dentro del grupo institución cambiar con la
ocupacional. antigüedad sin
El nivel puede que se cambie
cambiar con la de trabajo
antigüedad sin
que se cambie de
trabajo
Derechos 30 días de 30 días de 15 días de vacaciones 30 días de

vacaciones vacaciones pagados vacaciones
pagados. Las pagados. pagados. Las
vacaciones se Opción de vacaciones
pueden acumular vender los días se pueden
a lo largo de dos de vacaciones. acumular a
años. La prestación Las lo largo de
CAFAE no se vacaciones dos años. La
paga durante las se pueden prestación libre
vacaciones acumular a lo de impuestos no
largo de cuatro se paga durante
años las vacaciones
Pagos Salario pagado Salario Por contrato. Salario pagado

en doce cuotas pagado en en doce cuotas
mensuales catorce cuotas mensuales
mensuales
Pagos S/.150 para Ninguno Ninguno S/.150 para

adicionales Navidad y Fiestas Navidad y
Patrias Fiestas Patrias

Ley 276 728 1057 24029
CAFAE Principal Data no Data no disponible Suplemento

(prestación libre suplemento para disponible similar a CAFAE
de impuestos) salarios básicos en caso de un
muy bajos. No salario básico
sujeto a jubilación muy bajo.
y libre de impuestos No sujeto a
jubilación y libre
de impuestos
Otras Familiar (variable); Familiar Ninguna Familiar
prestaciones escolarización; (variable); (variable);
bono quinquenal; escolarización escolarización;
bono por tiempo de bono
servicio quinquenal;
bono por tiempo
de servicio
Estabilidad Garantizada Previo aviso Ninguna Garantizada
laboral de 30 días
Compensación 50% del Un salario Data no disponible 50% del salario
por terminación salario básico anual por básico (en
de contrato (prácticamente cada año de realidad no es
nada, en la medida servicios nada)
de que el salario
base es tan bajo)
por cada año
de servicios si
el empleado ha
trabajado menos
de veinte años
para el gobierno.
En caso de haber
trabajado más de
veinte años, la
compensación es
del 100% por cada
año de servicios
Despido Data no disponible Pago de seis Data no disponible Data no
obligatorio semanas por disponible
cada año de
servicios
Reclutamiento La designación es Específico No es un proceso
al primer nivel del para cada transparente; todas
grupo ocupacional, institución las designaciones
sobre la base de un mediante contratos
perfil negociados
individualmente
Aumentos Sobre la base de la En caso de Solo en caso de
salariales antigüedad. No hay promoción renegociación del
promociones desde contrato
1995
Otros Los pagos no
financiados del
salario del 15º
mes a cuentas
de pensiones
privadas ahora
son iguales a
400 millones
de dólares por
año x 17 años
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas
Anexo 2
Distribución de grupos profesionales y tipos de contratos
Obreros
Funcionarios
Magistrados
Auxiliares
Profesionales
Técnicos
Empleados bajo CAS
0 5000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000 35 000 40 000 45 000
Carreras Especiales Régimen Privado (D.L. 728)

CAS (D.L. 1057) Régimen Público (D.L. 276)
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.

18. Gestión de las finanzas públicas
Lourdes C. Linares
Resumen
Reconociendo la importancia de un sistema adecuado de gestión de las finanzas públicas

para apoyar políticas y lograr objetivos de desarrollo que guarden la disciplina fiscal, la
asignación estratégica de recursos y la eficiente prestación de servicios, durante los últimos
años el Perú ha llevado adelante una serie de reformas orientadas al fortalecimiento de la
gestión de las finanzas públicas en el marco de la modernización del sector público. Los
logros al respecto incluyen la aprobación de las leyes de presupuesto y de tesorería, que
permitieron a la vez la adopción de clasificadores presupuestarios acordes con estándares
internacionales y la implementación de la Cuenta Única del Tesoro, entre otros. Estos
avances han posibilitado el funcionamiento adecuado de aspectos básicos del sistema de
gestión de las finanzas públicas, facilitando y fortaleciendo el control fiduciario y la ren-
dición de cuentas, pero en particular han favorecido la disciplina fiscal por medio de un
proceso presupuestario confiable y disciplinado. Sin embargo, los esfuerzos emprendidos
para mejorar la calidad y el impacto del gasto público, dándole al presupuesto un enfoque
basado en resultados, exige e impone retos y desafíos importantes para los sistemas de
gestión de las finanzas públicas, que sin dejar de lado el objetivo de la disciplina fiscal,
requieren una mirada más estratégica que ponga el acento en la calidad de las asigna-
ciones y la eficiencia operativa.
I. Introducción
La reforma del sector público en el Perú fue dispuesta por la Ley Marco de Modernización
de la Gestión del Estado (Ley 27658 de 29 de enero del 2002), cuyo objetivo general es “la
construcción de un Estado democrático, descentralizado y al servicio del ciudadano”. Para
tal efecto, propone priorizar, entre otras acciones, la institucionalización de la evaluación
de la gestión por resultados, la rendición pública y periódica de cuentas y la transparencia
en las acciones del Estado. En ese contexto, la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM)
y el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) han llevado adelante diversas reformas en
el sistema de gestión de las finanzas públicas.
El informe Perú: Country Financial Accountability Assessment (CFAA) del Banco
Mundial (2001) identificó un conjunto de debilidades y la necesidad de realizar mejoras en
áreas significativas de las finanzas públicas del país. Entre las debilidades más importantes
se señalaron: (i) la aplicación no uniforme de instrumentos, procesos y sistemas existentes
y (ii) la falta de financiamiento adecuado de la Contraloría General de la República (CGR).
Y entre las necesidades: (i) la de fortalecer el rol de fiscalización y vigilancia del Congreso,
y (ii) la de contar con reportes financieros más eficientes. A partir de ello, se avanzó en el
fortalecimiento de la función de supervisión del Congreso sobre los recursos públicos, se
dio mayor independencia a la CGR a la par de fortalecer el marco legal y regulatorio para
el ejercicio de su función, y se expandió la cobertura del Sistema Integrado de Adminis-
tración Financiera (SIAF).
Los resultados de esos avances se vieron reflejados en el Informe de la gestión de las
finanzas públicas basado en la metodología PEFA (Public Expenditure and Financial Accoun-
tability), que concluye que desde la perspectiva de las seis dimensiones presupuestarias
evaluadas: (i) credibilidad del presupuesto, (ii) universalidad y transparencia del presupuesto;
(iii) proceso presupuestario basado en políticas; (iv) certeza y control de la ejecución del
presupuesto; (v) contabilidad, registro e información; y (vi) escrutinio y auditoría externa, los
sistemas de administración financiera del Perú, en general, funcionan de manera adecuada.
Sin embargo, es preciso considerar que esa mirada no toma en cuenta aspectos relevantes
para un enfoque más estratégico orientado al desempeño, hacia donde avanza el país.
II. Contexto
De acuerdo con la evaluación basada en los indicadores PEFA, la gestión de las finanzas
públicas en el Perú se caracteriza por lo siguiente:
Credibilidad del presupuesto
El presupuesto del gobierno central es confiable y constituye un instrumento finan-

ciero creíble; sin embargo, persisten las discrepancias entre el presupuesto inicial y
el ejecutado. La formulación del presupuesto adopta prácticas internacionales y sigue un
proceso ordenado e institucionalizado que permite el acceso público a información clave,
asegurando a la vez la provisión oportuna de recursos. La ejecución del presupuesto se
realiza a través del Sistema Integrado de Administración Financiera del Sector Público
(SIAF-SP), que requiere que el presupuesto aprobado se distribuya en forma trimestral y
luego se reparta mensualmente en función de la programación mensual de ingresos dispo-
nibles, no permitiendo comprometer gastos que previamente no cuenten con asignaciones
presupuestarias autorizadas o para los cuales no existe disponibilidad de recursos.
Universalidad y transparencia del presupuesto
El proceso presupuestario en el Perú es, en general, ordenado y transparente, y el

presupuesto tiene una cobertura amplia. El público tiene acceso oportuno a información
clave que brinda un cuadro completo de las previsiones fiscales, las proyecciones de presu-
puesto y las desviaciones de ejercicios anteriores, lo que permite y facilita la fiscalización.
Nota 18. Gestión de las finanzas públicas 315

Un paso importante durante los últimos años ha sido la implementación de un nuevo
clasificador presupuestario armonizado con el Manual de Estadísticas de Finanzas Públi-
cas 2001del Fondo Monetario Internacional, que a partir del 2009 se ha incorporado en el
SIAF-SP.
Proceso presupuestario basado en políticas
La formulación del presupuesto es un proceso ordenado e institucionalizado, con

límites presupuestarios (techos) aprobados por el Consejo de Ministros y un proyecto
de ley de presupuesto que es presentado y aprobado por las instancias competentes
en los plazos establecidos por la Constitución. Respecto de la perspectiva plurianual,
el gobierno central analiza regularmente la sostenibilidad de la deuda, existe un marco
macroeconómico multianual que incluye previsiones fiscales a tres años, y en el año 2010
se ha comenzado a trabajar en un marco multianual de inversión pública.
Un aspecto crítico es la aplicación gradual de una programación basada en resulta-
dos y la introducción de las evaluaciones y monitoreos correspondientes. Esto comienza
formalmente en el año fiscal 2007 con la intención de cambiar el proceso de formulación
presupuestaria de una simple asignación incremental para financiar el gasto en bienes y
servicios y personal, a un ejercicio que permita enfocar el presupuesto en resultados. Hasta
el presupuesto del año 2010 se han incorporado más de veinte programas estratégicos y
llevado adelante cuatro evaluaciones independientes sobre el diseño y evaluación de tales
programas, lo que requirió también el desarrollo de lineamientos y metodologías para una
programación presupuestaria estratégica.
Sin embargo, el paso hacia la implantación y funcionamiento efectivo de un presu-
puesto basado en resultados (Presupuesto por Resultados - PpR) requiere aún de una serie
de definiciones —conceptuales y de política— a partir de las cuales se puedan precisar
también los ajustes requeridos en diversos componentes de los sistemas de finanzas públi-
cas, incluyendo, entre otros, la existencia de un sistema robusto de información.
Certeza y control de la ejecución del presupuesto
En general el presupuesto, como es formulado en la actualidad, se aplica en forma

ordenada y previsible, y los mecanismos de control y custodia de la utilización de los
fondos públicos funcionan adecuadamente. Existe una buena previsión del flujo de caja
para el ejercicio corriente que es actualizada regularmente, lo que permite a las instituciones
programar sus gastos con al menos un trimestre de anticipación. Sin embargo, los ajustes
presupuestarios dentro del ejercicio son frecuentes, y aunque estos se realizan con relativa
transparencia, revelan ciertas debilidades en el proceso de programación.
Una de las reformas más críticas de los últimos años para mejorar la gestión y efi-
ciencia de las finanzas públicas ha sido la implementación progresiva de la Cuenta Única
del Tesoro (CUT), medida que buscaba una mayor seguridad de los fondos públicos, la
concentración del efectivo para un uso más eficiente durante la ejecución presupuestaria y la
posibilidad de contar con información financiera sobre la posición de caja de manera íntegra
y actualizada, además de la consecuente reducción en el número de cuentas bancarias. Si
bien hoy la CUT recibe diariamente los ingresos ordinarios, todavía queda pendiente la
incorporación de los recursos directamente recaudados por los ministerios, los departa-
mentos y otras agencias y fuentes de financiamiento. Más aún, el funcionamiento efectivo
de la CUT depende significativamente de la puesta en marcha de un sistema robusto de
información, que aún no está disponible.
Contabilidad, registro e información
La ejecución presupuestaria está bien documentada y es posible hacer un seguimiento

cercano por medio de los informes trimestrales elaborados por el MEF, los que se
envían al Congreso y la CGR, así como de la información difundida en el portal de
transparencia económica. Un avance importante del ejercicio 2009 fue la adopción de
un nuevo plan contable gubernamental armonizado con las normas internacionales y con
los nuevos clasificadores presupuestarios, lo que ha permitido mejorar la automaticidad
de la tabla de operaciones del SIAF-SP y ampliar a mayores niveles de desagregación la
información que proporciona.
Escrutinio y auditoría externa
La revisión de la propuesta de presupuesto por parte del Congreso se realiza siguiendo

procedimientos bien establecidos, los que también se aplican en el examen de la
Cuenta General de la República. Esta revisión por parte del Poder Legislativo, además
de la auditoría externa, posibilita que el gobierno sea llamado a rendir cuentas por el
contenido y la aplicación de la política fiscal y la política de gasto público. Sin embargo,
todavía existen limitaciones para el ejercicio pleno de ese rol, peor aún cuando se pretende
cambiar al presupuesto basado en resultados, que requiere un involucramiento distinto por
parte del Poder Legislativo, hasta ahora más enfocado en el control del gasto público por
líneas presupuestarias.
En general, la gestión de las finanzas públicas en el Perú se caracteriza por un alto
grado de regulación y control que favorece la disciplina fiscal. Los sistemas fortalecen
el control y un proceso presupuestario confiable y disciplinado, componentes básicos y
críticos de la gestión financiera, aunque solo se han dado pasos iniciales para atender
aspectos como la calidad y eficiencia del gasto. Existe un énfasis en los controles ex ante,
con reglas detalladas desde el comienzo del proceso presupuestario, y un alto nivel de
cumplimiento por parte de los gerentes públicos. Bajo estas características, el funciona-
miento de los sistemas de gestión de las finanzas públicas es adecuado para cumplir con
los objetivos básicos, pero no es suficiente para responder a las necesidades del nuevo
enfoque en resultados, que no solo se concentra en estos últimos sino que permite ver en
qué y cuán eficientemente se han gastado los recursos.
III. Desafíos
El cambio hacia un enfoque centrado en la eficiencia, el desempeño y los resultados que
persigue el Perú requiere de una mirada más estratégica del funcionamiento de los sistemas

de gestión de las finanzas públicas, no solo en lo que respecta a los elementos que lo
conforman, sino la calidad de estos, pero más importante, la relación entre esos elementos
y la interacción de los múltiples actores. Teniendo en cuenta estas consideraciones, los
principales desafíos identificados son:
Sistema robusto de información
La aplicación informática del SIAF-SP muestra un alto grado de obsolescencia funcio-

nal y tecnológica. Esto no solo frena el avance de otras reformas, sino que en el corto o
mediano plazo podría afectar la eficiencia de la gestión de las finanzas públicas. El marco
conceptual para el diseño e implantación del SIAF II fue aprobado en marzo del 2010 y
el módulo de programación presupuestaria será utilizado como piloto para la preparación
del presupuesto 2012. Sin embargo, la implantación efectiva de todas las funciones del
sistema para acompañar el resto de las reformas está atrasada y, mientras tanto, se necesita
asegurar el funcionamiento del sistema actual.
La transición al SIAF II conlleva una serie de retos logísticos que es preciso tomar
en cuenta para facilitar un proceso ordenado, lo que puede requerir una depuración y
saneamiento contable de información, además de una homologación que permita contar
con saldos iniciales acordes con los requerimientos de la nueva aplicación.
No existe interconexión entre el SIAF-SP y otros sistemas de información auxiliares
que utilizan las entidades como, por ejemplo, el SIGA (gestión administrativa) y el SEACE
(compras y contrataciones), lo que permitiría mejorar el registro oportuno de la ejecución
del gasto, así como de la etapa de compromiso y devengado.
Funcionamiento efectivo de la Cuenta Única del Tesoro
Está pendiente la incorporación de los recursos directamente recaudados y la inclusión

progresiva de las otras fuentes de financiamiento y rubros, lo que permitiría universalizar
el uso de la CUT.
La efectiva implementación de la CUT, incluyendo la universalización del pago elec-
trónico de las obligaciones, depende en gran medida de la puesta en marcha de un sistema
robusto de información (SIAF II) que sea capaz de incorporar todos los controles que se
requieran para consolidar la confianza en su utilización y operación.
Control interno, auditoría interna y mecanismos de monitoreo
Los sistemas de control interno y auditoría interna están diseñados para un presupuesto
enfocado en los insumos y que pone el acento en el control ex ante: cuánto dinero se ha
gastado por línea presupuestaria y cómo se ha gastado (documentación y proceso), más
que en qué se ha gastado o si se ha gastado eficientemente. Aunque este enfoque sirve
muy bien a los propósitos de la disciplina fiscal, se constituye en un impedimento para
promover una planificación y administración pública efectiva y eficiente, así como para
impulsar una rendición de cuentas en torno a resultados.
Auditoría y escrutinio externo
De manera similar, la función de auditoría externa —fortalecida en los últimos años— está
muy concentrada en el cumplimiento, en promover altos niveles de disciplina, en la aplica-
ción de las reglas y los procesos detallados, pero pone poca atención en la calidad del gasto.
IV. Alternativas de política y conclusiones

El desempeño de los sistemas de gestión de las finanzas públicas puede favorecer o
dificultar el logro de los resultados presupuestarios globales, y que estos guarden la dis-
ciplina fiscal agregada, la asignación estratégica de recursos y la prestación de servicios
eficiente y efectiva. Por lo tanto, el diseño y el nivel de desarrollo de tales sistemas y
procesos de finanzas públicas dependerá del objetivo que se quiera alcanzar en los dis-
tintos niveles y en diferentes circunstancias, de acuerdo con los desafíos que se plantee
un determinado gobierno.
En un primer momento, al aplicar un enfoque basado en la regulación y el control,
los sistemas de gestión de las finanzas públicas en el Perú han favorecido y fortalecido
la disciplina fiscal. Sin embargo, la introducción de información de desempeño del gasto
público en el proceso presupuestario (midiendo resultados e introduciendo evaluaciones
de desempeño en la prestación de servicios) a través de los presupuestos por resulta-
dos impone la necesidad de revisar, fortalecer y ajustar los diferentes elementos de los
sistemas de las finanzas públicas, para adoptar gradualmente un modelo enfocado en
resultados y orientado al desempeño que permita ciertos niveles de flexibilidad a los
gerentes públicos, pero que a la vez incorpore altos niveles de responsabilidad por la
obtención de resultados.
Algunas de las características que se sugieren para este sistema son:
• Definir el propósito de la gestión por resultados: si esta se refiere a un proceso presu-

puestario que si bien considera el desempeño de los programas, utiliza esa información
solo como un factor secundario en la toma de decisiones; o si se pretende, más bien,
que la información sobre el desempeño juegue un rol importante en la asignación de
recursos, junto con otros factores, aunque no determina necesariamente el monto de
los recursos asignados.
• Permitir mayor flexibilidad en el uso de los recursos públicos, cambiando de un
enfoque de insumos a uno de resultados, y otorgar a los gerentes públicos la posibi-
lidad de ejercer su juicio, evaluar opciones y tomar decisiones, pero manteniendo su
responsabilidad por los resultados que alcancen en la prestación de los servicios.
• Elaborar presupuestos multianuales que reflejen predominantemente los planes estra-
tégicos —clasificados como programas— con sus respectivos indicadores de desem-
peño, pero fortaleciendo el rol de los ejecutores del presupuesto, mientras el MEF
asiste y analiza, y el Congreso evalúa el contenido estratégico del presupuesto.
• Establecer mecanismos de control interno y auditoría altamente descentralizados
hacia las entidades ejecutoras, que sirvan a los gerentes públicos y ejecutores del
presupuesto. Esto implica básicamente cambiar de un enfoque de control ex ante a
uno de control ex post.

• Fortalecer la función de auditoría externa, para que además de las auditorías
financieras y de cumplimiento puedan también realizarse auditorías de desem-
peño, proporcionando reportes anuales al Congreso, con un enfoque en controles
y reportes ex post, haciendo a los encargados del presupuesto responsables por su
desempeño.
• Cambiar el enfoque tradicional de la rendición de cuentas, basado en el cumplimiento
de reglas y procedimientos, por otro basado en resultados, haciendo que los gerentes
públicos sean responsables por los resultados y no únicamente por cómo los alcanzan
en términos de procesos y documentos.
• Discutir y definir el rol del Congreso en un sistema de finanzas públicas que pretende
enfocarse en la calidad y eficiencia del gasto público, involucrándolo, por ejemplo,
en el establecimiento de los objetivos e indicadores de desempeño, en el monitoreo
del proceso de desempeño y en la evaluación de los resultados.
• Un aspecto fundamental relacionado con los anteriores es la implantación efectiva
de un sistema robusto de información que, como herramienta administrativa, permita
gestionar en todas las entidades públicas tres aspectos básicos: la programación del
uso de los recursos, la ejecución de esa programación y la rendición de cuentas, todo
ello basado en un enfoque de resultados.
• Lo planteado requerirá no solo el diseño de marcos conceptuales y regulatorios, sino
la creación de capacidades institucionales, así como la capacitación y formación de
funcionarios públicos tanto al interior de las entidades ejecutoras —niveles central y
subnacional— como en las instancias encargadas de ejercer el escrutinio externo.
V. Conclusiones
Durante los últimos años, el Perú ha dado pasos importantes en el fortalecimiento de los
sistemas de gestión de las finanzas públicas en aspectos básicos de control fiduciario y
rendición de cuenta, lo que ha favorecido predominantemente la disciplina fiscal. El fun-
cionamiento adecuado de estos aspectos básicos le ha permitido a la vez avanzar hacia una
mirada más estratégica en la calidad de las asignaciones y la eficiencia operativa, a través
de la introducción gradual del presupuesto por resultados. Esto impone al país nuevos retos
en lo que se refiere al diseño y funcionamiento de los sistemas de gestión de las finanzas
públicas, y requiere cambios que van más allá de procesos y sistemas e incluye también
cambios de orden cultural y conceptual sobre la administración de los recursos públicos,
sin dejar de lado el proceso político de asignación de recursos en un contexto complejo
de múltiples demandas.
VI. Bibliografía
Banco Mundial (2001). Perú: Country Financial Accountability Assessment. Reporte n.º
25729. Washington, D. C.: Banco Mundial.
Banco Mundial (2007). Public Sector Governance and Accountability Series: Budgeting
and Budgetary Institutions. Washington, D. C.: Banco Mundial.
Banco Mundial (2009). Accountability in Public Expenditures in Latin America and the
Caribbean – Revitalizing Reforms in Financial Management and Procurement. Wash-
ington, D. C.: Banco Mundial.
Banco Mundial (2010). Program Document for a Proposed Fourth Programmatic Fiscal
Management and Competitiveness Development Policy Loan. Washington, D. C.:
Banco Mundial.
Unión Europea, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo (2009). Perú: Informe
de la gestión de las finanzas públicas. Basado en el marco de referencia para la
medición del desempeño PEFA. Lima: Banco Mundial.

19. Adquisiciones
Jean-Jacques Verdeaux
Resumen
El sistema nacional de adquisiciones del Perú ha logrado significativos avances en los

últimos años, particularmente en el acceso a la información y la adopción de documentos de
licitación estándar. Sin embargo, aún adolece de serios problemas que afectan la eficiencia
y transparencia de las compras gubernamentales. Entre ellos: la evidencia de prácticas no
competitivas generadas por el uso del valor referencial y la permanente preocupación por
el cumplimiento literal de los requisitos establecidos en la normativa nacional, así como
la falta de capacidad de contratación en algunos sectores, especialmente en el nivel local.
I. Introducción
Esta nota describe la situación de las adquisiciones en el Perú desde las elecciones nacionales
del 2006, reconociendo los logros positivos que el país ha alcanzado en este campo durante
los últimos años. Al mismo tiempo, identifica los grandes retos y políticas necesarias para
lograr un sistema nacional de adquisiciones moderno, sólido, eficiente y transparente, parti-
cularmente en el contexto de la inmensa necesidad de ampliar la infraestructura en el país.
La nota se ocupa de las adquisiciones regidas por la Ley de Contrataciones del Estado
(LCE) aprobada por Decreto Legislativo 1017 y el Reglamento de la Ley de Contrataciones
del Estado (RLCE) adoptado por Decreto Supremo 184-2008-EF. No cubre las compras
menores1 ni la selección de concesionarios para obras civiles o recursos naturales,2 las que
están expresamente excluidas de la aplicación de la Ley.
El análisis se basa en los resultados de diversos estudios realizados por las autorida-
des nacionales y por el Banco Mundial.3 Las secciones sobre retos y recomendaciones de
políticas se apoyan en estos estudios y también en la experiencia del Banco en la conduc-
ción de reformas en la materia a nivel mundial, así como en estándares internacionales de
adquisiciones.
1
Contratos por un valor igual o menor a 3 UIT (Unidad Impositiva Tributaria), según el art. 3.3 h) de la
LCE. Año 2010: 1 UIT = S/. 3600.
2
Según el art. 3.3 ñ) de la LCE.
3
Véase la bibliografía.
II. Contexto
En el año 2009 en el Perú se realizaron alrededor de 110 000 procesos de adquisiciones.
El valor total de estas adjudicaciones fue de 25 697 millones de nuevos soles4 y representó
aproximadamente el 6,7% del producto bruto interno (PBI)5 del país. Esta proporción de
contratos gubernamentales es relativamente baja en comparación con otros países,6 lo que
reflejaría el déficit de inversión pública, particularmente en infraestructura.
La poca cantidad de contratos gubernamentales en el Perú también puede indicar la
limitada actividad de adquisiciones a nivel local. En los países de la Organización para
la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), las adquisiciones efectuadas por los
gobiernos y entidades descentralizadas son, a menudo, mayores que las adquisiciones del
gobierno central (OCDE 2000) y pueden representar cerca del 65% del total de las adqui-
siciones gubernamentales. En el Perú, esta proporción es de alrededor del 40% y sugiere
que el bajo nivel de contrataciones gubernamentales proviene fundamentalmente de los
gobiernos subnacionales y sus respectivas entidades.
A partir del 2006, año en el que se realizaron las últimas elecciones nacionales, las
adquisiciones en el Perú han mostrado grandes avances, particularmente en el uso de la tec-
nología de la información con un efecto directo en la transparencia. El Sistema Electrónico
de Contrataciones del Estado (SEACE), portal de adquisiciones, en funcionamiento desde
finales del 2004, es en la actualidad un instrumento completo de información que incluye
datos actualizados sobre oportunidades de negocios, planes de adquisiciones, estadísticas,
legislación aplicable e información sobre regulación. Se le ha introducido recientemente
la posibilidad de la subasta inversa electrónica y su nueva versión permitirá el uso del
manejo electrónico de procesos y contratos de adquisiciones.
El Perú dispone de un marco institucional que define claramente las responsabilida-
des de las diversas instituciones que participan en las adquisiciones. En primer lugar, el
Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) es la autoridad reguladora
de las adquisiciones y tiene a su cargo,7 entre otras funciones, promover la modernización
del sistema de adquisiciones en su conjunto, operar y mantener el portal electrónico de
adquisiciones (SEACE), y, por último, manejar el Registro Nacional de Proveedores (RNP).
Como parte de la estructura administrativa del OSCE, el Tribunal de Contrataciones del
4
Incluyendo los procesos que se conducen de conformidad con los acuerdos financieros internacionales
(1381 procesos por S/.1490,8 millones) y también aquellos conducidos en el contexto de los decretos de
urgencia 020-2009, 041-2009 y 078-2009 (2734 procesos por S/.1681,4 millones).
5
Esta cifra representa el valor de los contratos adjudicados con respecto al PBI. Si nos basamos en los
procesos de adquisiciones planificados y/o iniciados, el valor de adquisiciones con respecto al PBI será
mucho mayor, pero no relevante al final, ya que existe una importante proporción de contratos planifica-
dos y convocados en el Perú que no se adjudican.
6
De acuerdo con la OCDE, se estima que la ratio total de adquisiciones para todos los niveles de gobierno
en los países de la Organización es de 19,96%; para países que no forman parte de la OCDE es de 14,48%.
Aunque estas cifras están ligeramente infladas porque incluyen la compensación de los empleados y la
transferencia de dinero para programas del fondo de salud, estas no incluyen las adquisiciones realizadas
por entidades públicas dependientes de los gobiernos. Otra fuente de información proviene de la Unión
Europea (UE); se calcula que el promedio total de gasto en obras, bienes y servicios para el 2008 en la UE
(27 países miembros) fue del 17% del PBI, oscilando entre el 8,95% del PBI para Grecia al 25,51% para
los Países Bajos.
7
Art. 58 de la LCE (D. L. 1017).
Nota 19. Adquisiciones 323

Gráfico 1
Estándares de duración de los procesos
(Número promedio de días)
70
60
50
40
30
20
10
0
LP CP ADP ADS AMC
LP: Licitación Pública ADP: Adjudicación Directa Pública
CP: Concurso Público ADS: Adjudicación Directa Selectiva AMC: Adjudicación de Menor Cuantía
Fuente: OSCE.
Estado es responsable de la revisión de las protestas para los contratos más grandes y
decide las sanciones de exclusión de postores, contratistas y proveedores. En el 2008, se
estableció el OSCE en reemplazo del Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones
del Estado (CONSUCODE), entidad que tenía un rol de control más tradicional. Este fue
un paso importante hacia la modernización del sistema de adquisiciones en el Perú, imple-
mentando un marco institucional que responde mejor a la necesidad de independencia,
profesionalismo y equidad del sistema de adquisiciones.
Por otro lado, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)8 tiene un rol determinante en
las adquisiciones, pues es la institución encargada de diseñar la política de las contrataciones
del Estado. Aunque el MEF comparte con el OSCE la posibilidad de proponer modificaciones
al marco legal de las adquisiciones, el MEF es, en última instancia, la entidad encargada de
remitir la legislación y regulación para la aprobación del Ejecutivo y Legislativo.
Por último, la Contraloría General de la República asume la función del control externo.
Este control se centra fundamentalmente en el cumplimiento formal del marco legal de las
entidades del gobierno antes que en la ejecución efectiva de los contratos, responsabilidad
que pertenece a las entidades gubernamentales que realizan las contrataciones.
Durante los últimos años, estas instituciones han demostrado que se encuentran listas
para impulsar la reforma del sistema nacional de adquisiciones y para mejorarlo. Hay
algunos signos alentadores, como la reducción del promedio de tiempo en todos los tipos
de adquisiciones (véase el gráfico 1) desde el momento de la convocatoria hasta el otorga-
miento de la buena pro. Estas instituciones también han ejercido un rol crucial en adaptar la
legislación de adquisiciones a los diversos acuerdos comerciales bilaterales recientemente
adoptados, reconociendo, por ejemplo, la validez de los documentos oficiales remitidos por
8
A través de su Dirección General de Asuntos de Economía Internacional, Competencia e Inversión Privada.
Gráfico 2
Relación entre los planes anuales de contrataciones y los contratos
adjudicados durante 2006-2008
70% 66%
60% 63% 63%
60% 58% 57%
54% 52% 53% 52%
50%
50% 47% 44% 49% 46% 46%
41% 41% 38%40%
40% 37%
30%
20%
10%
0%
Arrendamiento
bienes
bienes
Consultoría
obras
obras
Consultoría
Servicios
Total
2006 2007 2008
* No incluye: Perupetro, Petróleos del Perú S.A., Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas,
Ejercito Peruano, Fuerza Aérea del Perú, Marina de Guerra del Perú, Ministerio de Defensa.
Fuente: datos del 2008 obtenidos del SEACE.
postores extranjeros toda vez que se estima su equivalencia con los documentos requeridos
por los operadores nacionales.9
El relativamente bien estructurado marco institucional de las adquisiciones en el Perú
no debe dejar pasar por alto la débil capacidad de las entidades gubernamentales, especial-
mente a nivel local. Tampoco se debe olvidar que aún no está operativa, como lo establece la
legislación,10 la agencia central de adquisiciones (Perú Compras), institución que brindaría
un importante apoyo a las entidades encargadas de las adquisiciones no solo en la función
de compras sino también en el planeamiento, provisión, logística y calidad de estas.
Retos
El sistema de adquisiciones en el Perú afronta serios problemas que actualmente impiden

el desarrollo en infraestructura y equipamiento, tan necesarios para sostener el crecimiento
del país. Esto es resultado de un sistema de adquisiciones enfocado en ejercer la función
de compras gubernamentales a través de procesos normativos excesivamente estrictos, sin
mayor consideración de los resultados, la competencia abierta, la eficiencia y, sobre todo,
el principio básico de las contrataciones gubernamentales: “maximizar el valor del dinero”.
El actual sistema de adquisiciones, lejos de proteger la función de adquisiciones de los
riesgos inherentes a las contrataciones gubernamentales, incrementa la ineficiencia y ali-
menta la percepción negativa del público en general sobre los procesos de adquisiciones
(Proética 2010).
9
Decreto Supremo 140-2009-EF que modifica los artículos 255, 259 y 259 del RLCE.
10
Siguiendo al art. 82 del RLCE

Deficiencias en el planeamiento de las adquisiciones. El sistema de adquisiciones en el Perú
muestra una sorprendente diferencia entre el número de adquisiciones planificadas y las
que efectivamente llegan a la adjudicación de la buena pro. Por ejemplo, de los S/.58 709
millones de compras gubernamentales planificadas para el 2009, solo S/.25 697 millones
fueron adjudicados, lo que representa apenas un 43,5% de las contrataciones adjudicadas
en comparación con las originalmente planificadas. Esta situación se ha dado en el Perú
a lo largo del tiempo e indica un serio problema en la función de planificación conducida
por las entidades responsables de las adquisiciones.
Esta deficiencia en la planificación de las adquisiciones se agudiza particularmente
en sectores con una vasta proporción de proyectos de infraestructura con componentes
importantes en construcción y renovación. Por ejemplo, en el 2008 el sector Salud alcanzó
una tasa de ejecución de apenas 33% de las adquisiciones planificadas y el sector Vivienda y
Saneamiento una tasa de 35%.. Al otro extremo encontramos sectores que tienen en común
una proporción más baja en proyectos de obras civiles como Agricultura (en el 2008 se
adjudicó el 75% de los contratos planificados), Economía y Finanzas (69%) o Justicia y
Gobernabilidad (58%).
Las razones más importantes que pueden explicar esta situación son: (i) el enfoque
equivocado durante la etapa de planificación, (ii) la falta de consideraciones técnicas en
esta etapa, (iii) y la desconexión que algunas veces existe entre planificación y ejecución
del presupuesto. La planificación es vista normalmente como un requisito legal y no como
una herramienta útil para el logro de las metas de la inversión pública. Las continuas
actualizaciones de los planes anuales de contrataciones (PAC) en el Perú11 muestran que
las primeras versiones a menudo se establecen artificialmente, para luego actualizarlas
una vez que los procesos de adquisiciones han efectivamente concluido. Además, el
Gráfico 3
Número de versiones de los planes anuales de contrataciones (PAC), 2009
250
Media: 11 versiones
200
N° de entidades
150
100
754 entidades tuvieron versiones de PAC por encima de la media
50
0
1 5 9 13 17 21 25 29 33 37 41 45 49 53 57 61 66 71 77 90 117 139 757
Versiones de PAC
Fuente: SEACE
Elaboración: OSCE, Subdirección de Estudios Económicos y de Mercado.
11
En el 2009, la mitad de las entidades que utilizaban el SEACE generaban más de once versiones de sus
PAC y algunas tenían más PAC que el número de semanas en un año.
Gráfico 4
Evolución de las exoneraciones
(2006-2009)
600
500
400
300
200
100
0
Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre
Año 2006 Año 2007 Año 2008 Año 2009
Fuente: SEACE
Elaboracion: OSCE, Subdirección de Estudios Económicos y de Mercado.
planeamiento adolece de falta de técnicos que elaboren planes de adquisiciones realistas

basados en consideraciones técnicas. Al mismo tiempo, la asignación del presupuesto se
basa, en gran medida, en precios “ideales” que no reflejan el verdadero precio del mercado
de las contrataciones, afectando la conclusión efectiva de los contratos. Finalmente, a
pesar de que el marco legislativo estipula que los procesos de adquisiciones no se pueden
iniciar sin la correspondiente autorización presupuestaria, el sistema carece de una interfaz
apropiada entre el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) y el SEACE.12
Marco regulador innecesariamente complejo y rígido. El Perú cuenta con un marco legal
de adquisiciones bastante complejo y rígido para mantener el control sobre las adquisicio-
nes. La sobrecarga de reglas13 y la estricta búsqueda de conformidad con la norma afectan
seriamente la eficiencia del sistema de adquisiciones, reduciendo de manera dramática
cualquier posible expresión de juicio. Estas circunstancias han justificado la creación de
regímenes específicos14 para sectores completos del gobierno y el amplio uso de métodos
excepcionales, como el de emergencia, con el propósito de evadir el rigor de los métodos
de adquisiciones estándares dispuestos por la ley. Esto es particularmente evidente al final
12
A menudo, las cuestiones políticas también pueden jugar un rol importante en la planificación de las ad-
quisiciones. Algunas entidades encargadas de las adquisiciones, particularmente en el ámbito local, son
bastante propensas a seguir direcciones de las comunidades locales y de políticos para producir planes de
compras según las expectativas de la gente y quienes toman decisiones, pero que en realidad son difíciles de
implementar. Al respecto, véase las conclusiones del estudio conducido por Proyecta Corporation (2009.).
13
El Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) del OSCE identifica 99 procesos diferentes
con sus respectivos requerimientos cada uno.
14
La Ley 28840 de Fortalecimiento y Modernización de Petroperú de julio del 2006 y la Resolución
456-2006-CONSUCODE/PRE de octubre del mismo año establecieron los procesos de selección espe-
ciales para Petroperú.

Gráfico 5
Baja participación de postores en las licitaciones
Bienes Servicios
2 2
postores postores
25,5% 1 postor 13,3% 3
1 postor postores
76,7%
54,3% 5,0%
3
Más de Más de
postores
3 postores 3 postores
7,6%
12,6% 5,0%
Obras
2
postores
8,9%
3
Año 2009
postores
2,9%
1 Postor
81,3% Más de
3 postores
6,9%
Fuente: OSCE, Dirección de Supervisión, Fiscalización y Estudios, Subdirección de Estudios Económicos

y de Mercado.
del año fiscal, cuando la necesidad de ejecutar más de lo presupuestado no permite la

aplicación de procedimientos como lo establece la ley (véase el gráfico 4).
Baja participación de postores. Este ambiente complejo y rígido es ciertamente una de las
muchas razones que explican por qué el Perú sufre de una increíble baja participación de
postores para todos los tipos de contratos. Mientras que un proceso de licitación estándar
debería atraer de tres a cinco postores, en el Perú la mayoría atrae menos de tres postores.
En realidad, la mayoría de los procesos de licitación atraen solo a un postor; en el 2009 se
presentó solamente un postor para el 81,3% de los contratos de obra civil. Sin embargo,
no está claro si esta cifra representa al número de postores que respondieron al llamado de
licitación o a los postores que fueron considerados para la evaluación final. En cualquiera
de los casos, esto constituye un problema importante que mina todo el sistema de adqui-
siciones y revela lo cerrado que está el mercado gubernamental en el Perú.
Alta incidencia de licitaciones desiertas. Existe una gran proporción de procesos de lici-
tación desiertos, especialmente en los casos que se requiere un mínimo de dos postores
para considerar la licitación como “exitosa”. En el gráfico 6 se aprecia el incremento del
número de licitaciones desiertas en el 2009. Esto es efecto directo del requerimiento de
contar con un mínimo de dos postores en procesos de subasta inversa,15 sean realizados de
15
Subasta inversa (art. 15 de la LCE y art. 90 del RLCE) es la modalidad de selección por la cual una
entidad realiza la contratación de bienes y servicios comunes a través de una convocatoria pública, y en la
cual el postor ganador será aquel que oferte el menor precio por los bienes o servicios objeto de la convo-
catoria. Esta modalidad de selección puede realizarse de manera presencial o electrónica.
Gráfico 6
Evolución de procesos de licitación desiertos por modalidad*
(2006-2009)
45
40,8% 39,8%
40
35 32,3%
31,6%
30
Porcentajes
25 23,2%
19,7% 18,7% 18,9%
20 18,3% 17,2% 17,8%
15
10
5
0
Procedimiento Clásico Subasta Inversa Electrónica Subasta Inversa Presencial
Año 2006 Año 2007 Año 2008 Año 2009
* Tipo de proceso (AMC, ADS, ADP, concurso público, licitación pública); valor referencial del
proceso mayor a 3 UIT, según valor de cada año.
manera electrónica o no. Por otro lado, el gráfico muestra que tal requerimiento origina un
efecto similar si se aplica a otros métodos de adquisiciones, como los de licitación pública,
concurso público,16 adjudicación directa,17 con un porcentaje de licitaciones desiertas de
cerca de 40% cuando el rango normal es de cerca del 10%.
Definitivamente, el sector de contrataciones del gobierno no constituye un mercado
atractivo para los negocios privados. Se han identificado tres factores que podrían explicar
esta situación: (i) las rigurosas condiciones de participación, particularmente con relación
al registro preliminar en el Registro Nacional de Proveedores (RNP); (ii) el uso de un valor
referencial para la evaluación, y (iii) la carga financiera ligada a los contratos guberna-
mentales. Todos estos factores constituyen un costo disuasivo para los postores.
Acceso limitado a adquisiciones. En el Perú, toda compañía o individuo interesado

en licitar en contratos gubernamentales debe primero registrarse en el RNP. Si bien la
preocupación por identificar a las firmas antes del proceso de licitación es comprensible,
los requisitos para el registro son particularmente engorrosos y a menudo redundantes,
pues se solicita información disponible en otras dependencias públicas. Adicionalmente,
esto tiene un costo para los postores,18 quienes deben realizar un pago para la mayoría
de los procedimientos exigidos por la regulación. Por ejemplo, los postores deben pagar
16
La licitación pública y el concurso público (art.16 de la LCE) son procedimientos de adquisiciones simi-
lares. En ambas figuras, cualquier proveedor de bienes y servicios interesado puede remitir su propuesta.
17
Adjudicación directa (art. 17 de la LCE) es un procedimiento de adquisición similar a la licitación pública
y el concurso público, pero con plazos recortados.
18
De acuerdo con el Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) publicado por el OSCE, el
pago por registrarse por primera vez en el 2009 fue de S/.781.

una cuota para la renovación anual y actualización de su registro en el caso de existir
modificaciones importantes.19
Valor referencial. La LCE dispone que las entidades que conducen los procesos de adqui-
siciones deben fijar un valor referencial para cada contrato (art. 27) que ayude a determinar
el método de adquisiciones aplicable al caso, la que es una práctica estándar. Sin embargo,
en el Perú el valor referencial sirve también para establecer un techo y un piso en las lici-
taciones. Para los contratos de obras civiles y servicios de consultorías relacionadas con
obras civiles, cualquier propuesta que esté por encima del 110% o debajo del 90% del valor
referencial es automáticamente rechazada (art. 39 del RLCE). Lo mismo ocurre en todos
los otros tipos de contratos, donde las ofertas por encima del valor referencial son rechaza-
das. Este uso del valor referencial limita drásticamente los beneficios de una competencia
abierta al someter a los postores a un precio fijo, el cual, además, raras veces refleja una
verdadera evaluación técnica y más bien es el resultado de cuestiones presupuestarias.
Este sistema crea varios efectos adversos: fomenta que los postores presenten un
precio al 90% del valor referencial para obras civiles o, en el caso de los demás tipos de
contratos, al mismo precio del valor referencial sin considerar el valor real en el mercado
de los bienes, obras y servicios en cuestión y sin promover la competencia real entre los
postores. Si el valor referencial está sobrevaluado, las licitaciones presentarán un precio
mucho más elevado que el valor real del mercado; y si el valor referencial está subvaluado,
la mayoría de los postores elegibles decidirán no participar. Como resultado, el concurso se
reduce a unos pocos postores, con frecuencia a uno solo. El único postor tratará de recuperar
sus costos, sea solicitando un incremento del valor del contrato durante su ejecución, o
cumpliéndolo hasta llegar al valor referencial, dejando algunas veces el contrato parcial o
insatisfactoriamente ejecutado.
Una verdadera competencia, sin un valor referencial como rango de precios obligatorio
para los postores, trae consigo recortes significativos en los precios de licitación, como
resultado de una competencia más amplia sin un valor fijo. En el cuadro 1 se presenta una
comparación entre el régimen común, donde el precio referencial es un punto de referencia
obligatorio, y el régimen aplicable a Petroperú, donde el valor referencial se usa solamente
como un estimado. Esta comparación demuestra que el precio fijo referencial induce a los
postores a presentar precios de licitación más altos que en el régimen sin este factor.
Riesgos de fraude y corrupción. El excesivo número de pasos administrativos que enfren-

tan los postores crea las condiciones para que algún empleado público oportunista solicite
sobornos, y también estimula la producción de documentos fraudulentos para evadir los
innumerables requisitos formales. Además, el uso del valor referencial que limita e incluso
suprime la competencia, alienta la colusión, que consiste en arreglos preestablecidos para
fijar precios a niveles artificiales y no competitivos.20 Con relación al fraude y la corrup-
ción, se debe tener cuidado para que el remedio no sea peor que la enfermedad. Una forma
efectiva de reducir los riesgos consiste en suprimir las condiciones que favorecen estas
incidencias, como los obstáculos en la participación o el valor referencial.
19
Los pagos se realizan en el OSCE, encargado del RNP.
20
Sección 3.6, “Mayor Competencia y Precios Referenciales”, del Plan Estratégico de Contrataciones Pú-
blicas del Estado Peruano (abril 2009).
Cuadro 1
Comparación de las propuestas económicas de postores que participaron en
procesos que se rigen por ambos regímenes, 2007-08
(Porcentaje de diferencia respecto del valor referencial)
Petroperú Procedimiento clásico
Postor RUC Nº items Nº items

% respecto al % respecto al
en que en que
valor referencial valor referencial
participó participó
Postor 1… …………… S.R.L. 2041 … (0,0% • 49,2%) 3 (0,0% • 2,1%) 3
Postor 2… …………… E.I.R.L. 2052 … (23,6% • 50,8%) 2 10,0% 1
Postor 3… …………… S.A.C. 2052 … (21,5% • 31,7%) 2 0,0% 1
Postor 4… …………… S.R.L. 2044 … (5,3% • 25,0%) 4 -8,5% 1
Postor 5… …………… S.A.C. 2011 … (9,0% • 18,7%) 3 -8,0% 1
Postor 6… …………… S.A. 2042 … (11,2% • 29,9%) 2 (-10,0% • 1,8%) 3
Postor 7… …………… S.R.L. 2035 … (5,3% • 31,4%) 10 10,0% 2
Postor 8… …………… S.A.C. 2050 … (8,2% • 18,6%) 7 (5,6% • 10,0%) 3
Postor 9… …………… S.R.L. 2039 … (10,0% • 38,2%) 7 10,0% 2
Postor 10… ………….. E.I.R.L. 2052 … (32,0% • 33,3%) 3 10,0% 1
Postor 11… ………….. E.I.R.L. 2048 … (13,1% • 15,7%) 4 10,0% 1
Nota: Los porcentajes entre paréntesis corresponden a la diferencia por debajo del valor referencial.
Fuente: SEACE, Subdirección de Estudios Económicos y de Mercado.
Costos financieros de las licitaciones para los contratos gubernamentales. Realizar nego-
cios con el Estado genera costos muy elevados para los postores y contratistas, incluso
en los contratos de bajo valor. Como se mencionó antes, la carga reguladora tiene costos
y genera obstáculos para la mayoría de compañías privadas, particularmente para las
micro y pequeñas empresas (MyPE). Una vez que los contratos son adjudicados, el costo
financiero no se acaba para los contratistas y proveedores que obtuvieron la buena pro.
En primer lugar, afrontan la demora de la firma final y fecha de inicio de ejecución del
contrato. También se encuentran con una serie de inesperados y largos procesos internos
administrativos y financieros que generan no solo incertidumbre al ganador sino también
costos adicionales para empezar a movilizar, ordenar o iniciar su trabajo, teniendo que
esperar semanas o, a veces, meses. A esto se suma que en el momento de la ejecución, los
pagos para los contratistas sufren demoras, con un promedio de 54 días calendarios entre
la entrega del servicio o bienes y el pago.21
Capacidad de las entidades responsables de las adquisiciones. En muchos de los problemas

que afronta el sistema de adquisiciones surge la pregunta sobre la capacidad y profesiona-
lización de la función de adquisiciones. Cada vez que se le vincula con la preparación de
las operaciones, la rigidez del marco legal y los procedimientos, las demoras innecesarias
en el momento de la firma o durante la ejecución, se trata a menudo de un problema de
capacidad de las entidades para conducir la licitación. Esta situación es particularmente
21
Existe una demora promedio de 13 días calendarios entre la entrega de bienes y servicios y la emisión de
la conformidad, y luego 41 días entre la conformidad y el pago (CONSUCODE 2008).

preocupante en las entidades descentralizadas, las cuales, de acuerdo con la política de
descentralización del Perú, han tenido y seguirán teniendo a su cargo cada vez más procesos
de adquisiciones. Se han iniciado algunas acciones importantes para tratar este asunto, en
particular con universidades locales, pero tal vez el enfoque no debería ser el de capacitar
a los oficiales de adquisiciones como simples agentes para el cumplimiento de la norma.
III. Opciones de política

El eje de toda política que busque reformar las adquisiciones en el Perú debería consistir
en la simplificación, con el objetivo de implementar un sistema de adquisiciones moderno
que reduzca drásticamente la burocracia y sea capaz de maximizar el valor del dinero en
los contratos del Estado.
Simplificación de la norma. El marco legal y regulador establecido por la Ley de Adqui-

siciones del 2008, la regulación del 2009 y diversas normas específicas necesita ser sim-
plificado. Se requiere crear un marco legal único que comprenda y sea aplicado por todos,
pero esencialmente que se base en los principios y procedimientos básicos de un sistema
de adquisiciones sólido, moderno y transparente. La actual regulación contiene diversas
disposiciones que podrían trasladarse a los documentos de licitación estándar y ser ajusta-
dos según el tipo de contrato (grandes obras civiles, construcciones, compra de medicinas,
servicios de consultoría, etc.). Las autoridades podrían remitirse a los documentos inter-
nacionales tanto para el caso de la legislación de adquisiciones como para los documentos
de licitación estándar. 22
Simplificación de procedimientos. En el contexto de simplificación de la norma, los proce-

dimientos también tienen que simplificarse, particularmente aquellos que constituyen un
cuello de botella burocrático cuyo efecto principal es limitar la participación de postores.
Se debe revisar la larga lista de documentos requeridos antes de participar y limitarla
estrictamente a la identidad legal de la firma o el individuo. Los demás documentos nece-
sarios para establecer la calidad y elegibilidad de las compañías deberían ser solicitados
en el momento de la adjudicación al postor que finalmente resulte seleccionado luego de
la evaluación de la licitación. De esta manera, la evaluación de la calificación podría ser
mucho más efectiva ya que se centraría en un único postor.
Reforma del rol del RNP. El RNP debería ser la base de datos donde las entidades de
adquisiciones encuentren la información relacionada con la habilitación de la firma (para
firmas sancionadas por el OSCE), pero no debe ser un sustituto para la calificación de los
22
Uno de estos modelos es el adoptado por la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil
Internacional (CNUDMI) en 1994, así como el modelo de ley de adquisiciones aplicable a países de de-
recho administrativo, preparada por el Banco Mundial (Françoise Bentchikou, LEGPR, en 2002). ¿es una
referencia?
Los documentos de licitación estándar han sido desarrollados por diversas organizaciones internaciona-
les como FIDIC (Fédération Internationale Des Ingénieurs-Conseils), ENAA (Engineering Advancement
Association of Japan), CCI (Cámera de Comercio Internacional) o bancos de desarrollo internacionales,
como el Banco Mundial.
postores. En realidad, la calificación no debería ser una determinación general realizada
anual o trimestralmente sino para cada contrato individual, considerando la naturaleza, el
valor y los requerimientos de cada operación específica de adquisiciones. La calificación
debe realizarse para el postor que ganó la buena pro. De esta manera se evita generar una
carga para los otros postores y para las propias entidades de adquisiciones.
Cambio por una cultura basada en resultados. Los oficiales de adquisiciones están capa-
citados para ejercer un control sobre el cumplimiento estricto de la norma, La simplifica-
ción de la norma ayudaría a cambiar esta cultura, pero no será suficiente. También será
necesario fortalecer una cultura de control basada en los principios de procesos de adqui-
siciones sólidos, modernos, transparentes y justos, la competencia abierta y la búsqueda
de maximización del valor del dinero. Esta cultura también debe ser compartida por las
instituciones, las que deben ser fortalecidas en materia de recursos y capacidad a fin de
que realicen una supervisión más eficiente de las adquisiciones. En el mismo sentido,
la administración del contrato debería someterse menos a la norma (arts. 137 al 234 del
RLCE) y más a disposiciones contractuales desarrolladas en los documentos de licitación
estándar, y adaptarse a la naturaleza y características propias de los contratos. La super-
visión de los contratos debe ser una prioridad con auditorías de adquisiciones basadas no
solo en la conformidad de la norma, sino sobre todo en la ejecución efectiva del contrato
de acuerdo con las especificaciones.
Eliminación del valor referencial. Se debe eliminar el uso del valor referencial para evitar
la distorsión del precio y de la competencia generada por este mecanismo. Este debe ser
reemplazado por un precio estimado que pueda ser público, pero no debe ser la base para
rechazar o aceptar ofertas, sino, más bien, un factor que permita determinar el método
correcto de adquisición. El precio estimado será el resultado de consideraciones técnicas
y debe servir como base para ajustar el presupuesto.
Fortalecimiento de las capacidades técnicas de los equipos de adquisiciones. La capacidad

técnica de las entidades de adquisiciones debería ampliarse significativamente con el fin de
reforzar a sus equipos humanos en los pasos críticos del proceso: planificación, presupuesto
(precio estimado), evaluación y administración del contrato. En estos dos últimos pasos, el
actual sistema promueve la estricta conformidad con la norma; sin embargo, las conside-
raciones técnicas deberían ser la principal preocupación de los oficiales de adquisiciones.
En este mismo sentido, las decisiones sobre el desarrollo del contrato no deberían basarse
en el estricto cumplimiento de los detalles de las disposiciones legales sino, más bien,
en aspectos técnicos, con el fin de asegurar que el contrato se ejecute de acuerdo con sus
especificaciones técnicas. Este enfoque evitaría que los contratos se sometan a arbitrajes
innecesarios cuyas decisiones finales son muchas veces desfavorables para el Estado y los
contratos ni siquiera llegan a completarse.
Un ambicioso programa de capacitación en adquisiciones. La solución común de muchos

gobiernos para fortalecer la capacidad de adquisiciones consiste en organizar sesiones de
capacitación que duran algunas horas o días. Actualmente, el OSCE está realizando este
tipo de sesiones en respuesta a un reciente requisito legal que dispone 80 horas de capaci-
tación obligatorias para todo empleado público involucrado en adquisiciones. Sin embargo,

esta medida no es suficiente en países como el Perú, donde existe una gran necesidad de
infraestructura. Este esfuerzo debería complementarse con un programa orientado a preparar
oficiales de adquisiciones con capacidad para planificar, adquirir y administrar los contratos
más complejos y desafiantes que puedan existir. Se requiere del apoyo de universidades e
instituciones profesionales para obtener especialistas de carrera en el campo de las adqui-
siciones. En el Perú ya existen varias iniciativas apoyadas por el OSCE. Tales iniciativas
deben ser apoyadas y desarrolladas por el gobierno y enfocarse no solo en la legislación de
adquisiciones sino también en todos los campos relacionados con las adquisiciones, como la
negociación, la búsqueda de mercados, el análisis de costo o la administración del contrato.
Además, para lograr un sistema de adquisiciones sólido y moderno, corregir la falsa
percepción que a veces se tiene sobre las adquisiciones, y despertar conciencia sobre
los temas de adquisiciones, es también de suma importancia “educar” a la gente (del
sector privado o sociedad civil) en la materia. Esto podría realizarse con la inclusión de
representantes del sector privado y la sociedad civil en los programas de capacitación de
adquisiciones para profesionales y, más específicamente, a través de la organización de
seminarios y conferencias, de manera particular a nivel local y regional.
IV. Conclusión
El Perú ha demostrado en los últimos años voluntad para modernizar su sistema de adquisi-
ciones. Prueba de ello es el uso y la continua mejora del SEACE, así como la modificación
de la legislación para simplificar el acceso a postores extranjeros y el vasto uso del arbitraje
en los contratos gubernamentales. El Perú se encuentra en buen camino para lograr un
sistema de adquisiciones moderno y sólido.
Sin embargo, el sistema nacional de adquisiciones aún mantiene una excesiva buro-
cracia que, lejos de modernizar la función de compras del gobierno, incrementa la falta de
competencia y, subsecuentemente, el riesgo de colusión, ineficiencia y justificación para
agregar más control.
Esta nota ha identificado las acciones de política necesarias, que en realidad son
bastantes simples, para el sistema de adquisiciones en el Perú. Sin embargo, sugiere un
acercamiento diferente, basado en la convicción de que un sistema de adquisiciones efi-
ciente, transparente y justo no solo consiste en controlar procesos sino, más bien, en obtener
lo máximo al mejor precio para el bien público, reduciendo los riesgos que a menudo se
asocian a la función de compras gubernamentales.
V. Bibliografía
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Lima: OSCE.

20. Voz y participación en el
proceso de descentralización
William Reuben y Melissa Zumaeta-Aurazo
Resumen
Esta nota analiza el estado actual y los desafíos en el funcionamiento de los principales
canales de voz y sistemas de información pública en el Perú. Asimismo, examina los mar-
cos legales y el contexto político que permitieron, desde el año 2002, el establecimiento
de mecanismos de participación ciudadana en el ámbito descentralizado. Estas mejoras
en la institucionalización de la voz y la participación en el país resultan evidentes en las
clasificaciones internacionales, en las que el país se sitúa entre los más avanzados en la
apertura de información presupuestaria y entre aquellos que muestran mejoras significa-
tivas en el índice de percepción sobre la gobernabilidad. A pesar de estos progresos, en
comparación con sus pares de América Latina, aún su posición es débil en la percepción
sobre la eficacia del gobierno y la rendición de cuentas.
Esta percepción pesimista puede explicarse por factores como fallas en el diseño
de los mecanismos de participación, sistemas de información poco amigables y poco
oportunos, voz no asociada a resultados y, como consecuencia, fatiga en la participación.
Ello no obstante, de la evaluación de impacto del Presupuesto Participativo, una de las
herramientas más importantes que institucionaliza la voz y la participación, se despren-
den resultados prometedores. Sobre la base de este análisis, la nota presenta tres líneas
de recomendaciones de política: (i) reforzar y realinear los principales canales de voz;
(ii) fortalecer los sistemas de información para mejorar la calidad de los procesos parti-
cipativos, y (iii) aprovechar las oportunidades de nuevas iniciativas de política pública,
como el Presupuesto por Resultados y el Plan de Incentivos, para conferir a los canales
de voz y participación una orientación más enfocada en resultados.
I. Introducción
La presente nota de política describe el desarrollo de los canales de voz y participación
en el proceso de descentralización en el Perú en los últimos años, y analiza su efectividad
en el establecimiento de un sistema de rendición de cuentas que contribuya a mejorar la
gobernabilidad, la calidad del gasto público y la reducción de la pobreza.
La existencia de canales efectivos e incluyentes de voz y participación de la ciudadanía
en el diseño y seguimiento de la política pública es un factor importante para que el gasto y
los servicios públicos respondan a las necesidades del conjunto de la población, y específi-
camente de los grupos y sectores más vulnerables. Por eso, el Perú ha apostado fuertemente
a la creación de este tipo de canales en el marco de su estrategia de descentralización, en el
entendido de que la participación funciona mejor cuando hay mayor cercanía entre gober-
nantes y ciudadanos, entre tomadores de decisiones y usuarios de los servicios públicos.
No obstante, los resultados que se pueden esperar del funcionamiento de los canales
de voz están ligados al papel efectivo que se les confiera dentro del sistema de goberna-
bilidad y rendición de cuentas, y la capacidad que estos tengan para canalizar la voz del
conjunto de la ciudadanía y particularmente de aquellos que suelen quedar excluidos del
sistema dominante de representación e influencia de intereses. En esa perspectiva, la nota
da una mirada al funcionamiento de los principales canales de voz creados en el marco
de la descentralización, con el fin de identificar su potencial para influir en la toma de
decisiones en favor de quienes menos tienen. Asimismo, analiza qué desafíos enfrentan y
cuáles son las oportunidades que se abren para participar efectivamente en el sistema de
rendición de cuentas. Los canales estudiados son los Comités de Desarrollo Regional y
los Comités de Desarrollo Local (CCR y CCL), las Mesas de Concertación para la Lucha
Contra la Pobreza (MCLCP), los Planes de Desarrollo Concertado (PDC) y el Presu-
puesto Participativo (PP). Igualmente, se discute el sistema de información pública que
es determinante para una participación informada, y las oportunidades y desafíos que abre
para la participación ciudadana la introducción de dos mecanismos de especial importan-
cia en la descentralización de la política pública en el Perú: el Presupuesto por Resultados
(PpR) y el Monitoreo Participativo (MP). El análisis se apoya en estudios realizados por
entidades y especialistas peruanos, en entrevistas sostenidas con actores claves y en una
investigación llevada a cabo recientemente por el Banco Mundial.
II. Contexto
Breve reseña de la evolución de los modelos de participación en el Perú
En la década pasada, el Perú introdujo un conjunto importante de novedosos mecanismos

de participación sustancialmente diferentes del esquema que predominó en el decenio
de 1990, caracterizado por el apoyo del gobierno a espacios de participación en la pro-
ducción y entrega de servicios, como las Asociaciones de Padres de Familia (APAFA),
los clubes de madres, los comités de comedores escolares y las unidades ejecutoras del
Fondo Nacional de Cooperación para el Desarrollo (FONCODES). Los mecanismos
creados por el gobierno de transición en el 2002 se caracterizan por ser canales institucio-
nalizados de participación ciudadana, para canalizar la voz de la ciudadanía en las deci-
siones de política pública en el contexto de la descentralización. Dentro de un sistema de
rendición de cuentas, el esquema vigente en la década de 1990 se ubica dentro de lo que
se conoce como mecanismos de empoderamiento del usuario, porque este tiene partici-
pación directa en la entrega del servicio. Los actuales mecanismos corresponden a lo que
se conoce como canales de voz. Estos últimos, junto a la participación de la ciudadanía
en los procesos electorales propios de la democracia representativa, son espacios perma-
nentes y regulados de diálogo que permiten a los ciudadanos incidir en las decisiones de
política pública y darles seguimiento.
Nota 20. Voz y participación en el proceso de descentralización 337

La creación de los principales canales subnacionales de voz
Durante ese período, a la par de la creación de espacios nacionales de diálogo como el

Acuerdo Nacional y el fortalecimiento de foros sectoriales como el Foro Salud y el Foro
Educativo, se institucionalizaron los principales canales de voz en el ámbito subnacional.
Entre estos últimos cabe destacar las MCLCP, los CCR y CCL y el PP.
En todos estos canales de voz en el nivel subnacional se institucionalizan espacios de
diálogo entre actores de la sociedad civil y actores gubernamentales, y se definen reglas
del juego sobre quiénes participan y los objetivos específicos de la participación.
El cuadro 1 muestra estos canales según el año y ley de su creación, y describe bre-
vemente su estructura y funciones.
Cuadro 1
Principales canales subnacionales de voz
Nombre de la
institución / Año /
Funciones Estructura/ Composición
Proceso Ley de creación
participativo
Mesa de 2001 / Llegar a consensos en torno Estructura: mesas formadas

Concertación Decreto Supremo a la política social, con eje en y vinculadas en los ámbitos
para la Lucha 001-2001- las perspectivas de género y la nacional, regional y municipal.
Contra la PROMUDEH equidad; incrementar la eficiencia Composición (nacional): 8
Pobreza en la ejecución de los programas representantes del gobierno,
de reducción de la pobreza e 3 representantes municipales,
institucionalizar la participación 12 representantes de la
ciudadana en el diseño, la toma sociedad civil.
de decisiones y la rendición de
cuentas de las entidades públicas.
Consejo de 2003 / Opinar sobre el Plan Anual, el Composición: 60%
Coordinación Ley de Bases Presupuesto Participativo y el Plan alcaldes provinciales y
Regional de la de Desarrollo Regional (incluso los 40% representantes de la
Descentralización objetivos y programas estratégicos). sociedad civil (del cual
y Ley 28013 30% está constituido por
organizaciones empresariales
y de productores).
Consejo de 2003 / Coordinar e implementar Igual composición que
Coordina Ley Orgánica de los planes de desarrollo y los CCR.
ción Local Municipalidades el Presupuesto Participativo
(Ley 27972) municipales, identificar las
prioridades en las inversiones
de infraestructura y servicios
públicos, proponer proyectos
de infraestructura y de servicios
del sector público para su
cofinanciamiento, promover la
inversión privada local.
Presupuesto 2003 / Fortalecer la relación entre el Ciclo de seis fases
Participativo Ley Marco del Estado y la sociedad, mejorar especificado en el
Presupuesto la asignación y la ejecución del Reglamento de la Ley 28056
Participativo gasto público, comprometer a (D.S. 171-2003-EF). Los
(Ley 28056) la sociedad civil con acciones talleres del PP incluyen a
necesarias para un gasto efectivo, representantes de la sociedad
fortalecer el monitoreo y control del civil y el gobierno, asistidos
manejo del presupuesto. por un comité técnico.
Elaboración propia a partir de MCLCP/ProDescentralización 2009.
Sistemas de información y transparencia para la participación
Junto a la institucionalización de los canales de voz en los ámbitos regional y local,

se establecieron y desarrollaron importantes sistemas de información pública y marcos
legales para favorecer el acceso a la información, los cuales han contribuido a crear un
ambiente propicio para el fortalecimiento de la transparencia y la rendición de cuentas.
Al respecto, cabe destacar la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública y el
Portal de Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), conocido como Consulta Amigable.
La Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública,1 publicada en agosto
del 2002 y modificada en el 2003 por el Congreso de la República,2 fue resultado del
trabajo conjunto de instituciones como la Defensoría del Pueblo, el Consejo de la Prensa
Peruana y el Instituto Prensa y Sociedad. Esta ley, a su vez, creó el marco legal para que
la Defensoría cumpla con su mandato de velar y promover el derecho de acceso a la infor-
mación pública de los ciudadanos. En cumplimiento de este mandato, esta institución
reporta anualmente las actividades realizadas y los problemas identificados en la imple-
mentación de la ley, y publica trimestralmente informes de supervisión de los portales de
transparencia de los gobiernos regionales y provinciales.
En el 2009, la Defensoría identificó, basada en quejas ciudadanas y acciones de ofi-
cio, cuatro principales problemas que limitan el acceso de la ciudadanía a la información
pública: (i) cobros excesivos para acceder a la información; (ii) incumplimiento del plazo
legal para la entrega de información pública; (iii) exigencia de requisitos no previstos en la
norma, e (iv) interpretación inadecuada de las excepciones o invocación de excepciones no
previstas en la normatividad (Defensoría del Pueblo 2010a: 288-290). Asimismo, haciendo
seguimiento a la norma que dispone que todas las entidades públicas cuenten con portales
de transparencia en internet, esta institución reportó, en el segundo trimestre del 2010, que
los portales de los gobiernos regionales cumplieron el 62% de los requisitos exigidos por
la ley, y los provinciales el 34%. Los rubros3 más difundidos por los gobiernos regionales
fueron los referidos a los documentos normativos y de gestión y las actividades oficiales,
alcanzando un 74% de cumplimiento; y entre los provinciales, el de documentos normati-
vos y de gestión, alcanzando 56% de cumplimiento (véase el gráfico 1).
En el marco de esta ley, el MEF también publicó en su portal un enlace de Consulta
Amigable con información fiscal de todos los niveles de gobierno (nacional, regional y
local).4 Esta información incluye datos actualizados diariamente del PIA y la ejecución
1
Ley 27806.
2
Por Ley 27927.
3
Los rubros supervisados son: (i) documentos normativos y de gestión (que incluye organigrama, Regla-
mento de Organización y Funciones, Texto Único de Procedimientos Administrativos, Plan de Desarrollo
Concertado, entre otros); (ii) información presupuestal actualizada (incluyendo Presupuesto Institucional
de Apertura - PIA), Presupuesto Institucional Modificado (PIM), presupuesto ejecutado, proyectos de
inversión ejecutados, remuneraciones, beneficios de autoridades, etc.); (iii) adquisiciones y contratacio-
nes (incluyendo plan anual de contrataciones, convocatorias y resultados de procesos de adquisiciones
y contrataciones); (iv) actividades oficiales, funcionario a cargo del portal y enlace de comunicación
(incluyendo información de eventos pasados y plan de actividades de la autoridad electa, nombre del
funcionario a cargo del portal y enlace que permita comunicación con usuarios); y, (v) prácticas de buen
gobierno (incluyendo información relevante del proceso presupuestario, reporte de audiencias de rendi-
ción de cuentas y actas de sesiones del CCR o CCL).
4
Véase http://transparencia-economica.mef.gob.pe/amigable/default.php.

Gráfico 1
Nivel de cumplimiento, información de portales de gobiernos regionales
y gobiernos provinciales, 2º semestre 2010
80%
70% 74% 74%
56%
60% 51%
50% 45% 45%
39%
40%
30% 24%
20% 13%
7%
10%
0%
Documentos Información Adquisiciones y Actividades oficiales, Prácticas
normativos y presupuestal contrataciones funcionario a cargo de buen
de gestión actualizada del portal y enlace gobierno
de comunicación
Gob. regionales Gob. provinciales
Fuente: Defensoría del Pueblo, Decimotercer Informe Anual de la Defensoría del Pueblo, Enero – Diciembre
2009, Lima, Mayo 2010. Elaboración propia.
del gasto desde 1999, del PIM desde el 2004, y de ingresos e información financiera de
los programas estratégicos del PpR desde el 2009. Este portal constituye una de las expe-
riencias más desarrolladas de su género en América Latina.
Recientemente, para el ejercicio fiscal del 2011, el MEF revisó el instructivo del
Presupuesto Participativo para que este mecanismo priorice proyectos cuya viabilidad
haya sido evaluada, en vez de que los agentes participantes propongan y prioricen ideas
de proyecto. Si bien esta medida, en opinión de diversas organizaciones de la sociedad
civil, procura reducir el número de propuestas priorizadas que no llegan a ser financiadas,
limita la discrecionalidad de los agentes participantes para priorizar (para su financia-
miento) aquellas propuestas orientadas a atender las necesidades consideradas como más
apremiantes. Las organizaciones de la sociedad civil perciben esta y otras medidas, dentro
de las cuales cabe mencionar la reducción del presupuesto de operación de instancias
claves de participación como las MCLCP, como una disminución del apoyo que adminis-
traciones anteriores han prestado a la participación ciudadana en la toma de decisiones y
en la demanda de cuentas.
Avances en la gobernabilidad y la transparencia
El actual ambiente propicio para la rendición de cuentas ha hecho que el Perú, después
de calificar como un país asociado a índices de transparencia y gobernabilidad bajos, se
coloque hoy entre los países de América Latina que gozan de índices más favorables en
lo que se refiere a la transparencia en los procesos presupuestarios e información sobre el
gasto público. Específicamente, el Perú muestra una posición muy favorable en el Open
Budget Index,5 donde se ubica entre los quince países en el mundo con mayor nivel de
transparencia presupuestaria y en tercer lugar en América Latina después de Chile y Bra-
sil. Igualmente, la trayectoria del indicador de voz y transparencia, que forma parte del
índice compuesto de gobernabilidad del Instituto del Banco Mundial, muestra una sen-
sible mejoría en el Perú en relación con el conjunto de países de América Latina a partir
del año 2002, cuando se introducen e institucionalizan los principales canales de voz en
el sistema de rendición de cuentas del país (véase el gráfico ).
Gráfico 2
Voz y transparencia, 1996-2009
0,20
0,10
0,00
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2007
2008
2009
2003
2005
-0,10
-0,20
-0,30
-0,40
-0,50
-0,60
-0,70
América Latina Perú
Fuente: Instituto del Banco Mundial.

Elaboración propia
En general, es posible afirmar que todo proceso de fortalecimiento de la participación

de la ciudadanía en el diseño y seguimiento de las políticas públicas conduce a estándares
más elevados de rendición de cuentas y de legitimidad en la gestión pública. Sin embargo,
no se puede decir lo mismo sobre la capacidad de entrega y la calidad de los servicios. No
siempre la ampliación de medidas de control y rendición de cuentas y el incremento de cana-
les de voz conducen a una eficaz acción del gobierno. Es más, dependiendo del diseño de
la rendición de cuentas públicas, es posible que el efecto sea el contrario, ya que se pueden
introducir nuevos pasos en la cadena de toma de decisiones y en la entrega del servicio que
podrían elevar los costos de transacción. Si se observan los indicadores de percepción sobre
la gobernabilidad, el Perú podría estar transitando de un sistema de bajo nivel de rendición
de cuentas y de alta eficacia del gobierno en la segunda mitad de la década de 1990, a uno
de un más alto nivel de rendición de cuentas y de baja eficacia del gobierno a partir del año
2000. No obstante, esta tendencia empieza a cambiar a partir del 2005, período en el que
se mantiene el curso positivo de la voz y la rendición de cuentas, y empieza a experimen-
tarse una recuperación en la percepción sobre la eficacia del gobierno (véase el gráfico 3).
5
Este índice es elaborado por una red de ONG agrupadas en el International Budget Project Partnership
que se dedican a monitorear la transparencia y la participación ciudadana en los procesos de presupuesto
público. Véase http://www.internationalbudget.org/.

Gráfico 3
Voz y eficacia de la acción pública
0,20
0,10
0,00
1996 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
-0,10
-0,20
-0,30
-0,40
-0,50
-0,60
-0,70
Voz y rendición de cuentas Eficacia de Gobierno

A pesar de esa mejora, si se observa el gráfico 4, que compara la ubicación de un

conjunto de países de América Latina respecto de las variables percepción sobre la ren-
dición de cuentas y percepción sobre la eficacia de la acción del gobierno, el Perú aún se
mantiene en una posición baja, tanto en lo que respecta a la rendición de cuentas como
a la efectividad: solo supera a Colombia en la percepción favorable sobre la voz y rendi-
ción de cuentas, y únicamente a la Argentina en la percepción favorable sobre la eficacia
Gráfico 4
Comparación entre las variables eficacia del gobierno y voz y rendición
de cuentas
0,80
0,60 Uruguay
0,40
Eficacia de gobierno
Costa Rica
0,20 México
Colombia Brasil
0,00
-0,40 -0,20 0,00 0,20 0,40 0,60 0,80 1,00 1,20
-0,20
Perú
-0,40 Argentina
-0,60
Voz y rendición de cuentas
de la acción del gobierno. El Perú pasó de ubicarse en el cuadrante izquierdo inferior
en el 2000, a situarse actualmente en el derecho inferior. La situación más cercana a la
óptima es la de Uruguay, que se coloca en el extremo del cuadrante superior derecho. De
esta manera, el perfeccionamiento de los canales de voz para que respondan mejor a las
necesidades de la participación ciudadana, sin que se conviertan en obstáculos en la toma
de decisiones y en la acción efectiva del gobierno, sigue siendo uno de los principales
desafíos que enfrenta el proceso de descentralización del país.
III. Principales desafíos que enfrentan los canales

de voz en el Perú
Una estructura institucional sobrepuesta, desarticulada y focalizada
en la planificación
Un factor importante en la creación de un ambiente propicio para la participación ciuda-

dana en la rendición de cuentas públicas es la existencia de marcos institucionales que
definan las reglas de juego y los alcances de los ámbitos de participación y los canales
de voz. El Perú ha optado por la institucionalización de estos canales a partir de un con-
junto amplio de marcos legales. Esta institucionalización define con bastante detalle los
derechos de los entes participantes y el carácter vinculante o no de los acuerdos que en
estos se adopten.
A pesar del avance indiscutible logrado por el Perú en la creación de canales de voz
para influir en la toma de decisiones locales y regionales, estos tienen una serie de carac-
terísticas que afectan la calidad de la voz para influir sobre la toma de decisiones y vigilar
la efectividad de la acción pública. En la nota de política que preparó el Banco Mundial
sobre este tema en el 2006 (Giugale y otros 2006), se identifica los desafíos que enfrenta
el diseño institucional de los canales de voz en el marco de la descentralización. En lo
fundamental, tales desafíos se mantienen vigentes:
• Hay una relación débil —o no la hay— entre los organismos verticales de rendi-
ción de cuentas y los organismos horizontales.6 Los mecanismos participativos no
están relacionados directamente con instituciones democráticas como el Congreso de
la República, la Contraloría General de la República y la Defensoría del Pueblo. Su
vinculación con los concejos municipales es también débil y más bien ambigua.
• Tienen objetivos sobrepuestos. La ausencia de un diseño integrado entre los
mecanismos participativos y la institucionalidad creada por la descentralización ha
llevado a la definición de objetivos y funciones superpuestos: todos los espacios
recién instaurados están relacionados con la planificación del desarrollo, pero el
6
Los organismos “horizontales” de rendición de cuentas son aquellos que forman parte de la estructura
formal del Estado y que tienen la responsabilidad y la competencia de controlar las acciones del Poder
Ejecutivo. Se consideran, en cambio, instancias “verticales” de rendición de cuentas a aquellas que per-
miten a los ciudadanos exigir cuentas sobre el uso del poder que la ciudadanía delega en el Estado, como
los procesos electorales o los espacios a partir de los cuales los ciudadanos, ya sea directamente, como en
el caso de los cabildos, o por medio de organizaciones de la sociedad civil, ejercitan su voz y monitorean
la labor pública (O’Donnell 1998).

papel asignado a cada uno no está especificado con claridad, con la excepción del
Presupuesto Participativo (PP). Una evaluación elaborada conjuntamente por la
MCLCP y ProDescentralización (2009) da cuenta de este problema, y concluye que
existe una comprensión y visión no compartidas sobre los roles y alcances de los
canales de voz existentes entre las autoridades regionales y locales y los actores de
la sociedad civil. Esta discrepancia lleva a permanentes roces entre funcionarios y
dirigentes de la sociedad civil que en muchos casos generan frustración o conflictos.
• El eje de la participación es la planificación del desarrollo, mientras el monitoreo
es débil o no existe. Ninguno de los nuevos mecanismos participativos (excepto los
comités de vigilancia del PP) cuenta con objetivos y procedimientos claramente deli-
neados para monitorear la ejecución y la calidad del gasto público. Las MCLCP han
jugado un rol importante en el desarrollo del Plan de Desarrollo Concertado (PDC) y
los CCR y CCL también intervienen en el PDC y en el PP. Los comités del PP obvia-
mente se enfocan sobre la priorización del gasto de inversión local.
• Tienen una débil integración vertical y territorial. Fuera de las MCLCP, los
mecanismos no cuentan con conexiones institucionales firmes que les permitan esta-
blecer perspectivas agregadas y compartidas en los diversos niveles de gobierno.
Por esa ausencia de articulación, la voz de la ciudadanía no se enriquece conforme
pasa del nivel local al regional. Una reciente evaluación sobre el PP (Banco Mundial
2010) identificó este problema en el proceso participativo de priorización del gasto
de inversión, el cual se realiza en forma separada para cada uno de los niveles sin que
se dé la adecuada integración y articulación entre las prioridades de gasto regional,
provincial y distrital.
• La vinculación entre descentralización y participación es débil. La participación
de la sociedad civil en los mecanismos participativos se rige por cuotas orientadas a
preservar equilibrios entre representantes del Estado y de las organizaciones socia-
les. Fuera de la elaboración del PP, los nuevos mecanismos de participación fijan
una participación minoritaria a los representantes de la sociedad civil. Estas cuotas
contribuyen a reducir la representación de la sociedad civil en los nuevos organis-
mos regionales y locales de voz. Las autoridades regionales y locales tienden a cum-
plir formalmente con los mínimos exigido por la ley, pues dentro de su percepción
no hay una relación clara entre la descentralización y la participación, y entre esta
última y la efectividad del gobierno. Las autoridades regionales y locales perciben la
descentralización como un proceso de transferencia de funciones y competencias, y
no como un proceso orientado a acercar la toma de decisiones locales con la voz de
la ciudadanía (MCLCP y ProDescentalización 2009).
Información aún poco amigable y confiable
El acceso oportuno a información confiable sobre la gestión pública es un factor clave

en la consolidación de procesos participativos de calidad en la rendición de cuentas.
Como se mencionó anteriormente, por mandato de la Ley de Transparencia y Acceso a
la Información Pública, todas las entidades públicas de los niveles nacional, regional y
local están obligadas a contar con portales de transparencia en línea en los cuales difun-
dan información sobre su organización, presupuesto, compras y contratos. La Consulta
Amigable del MEF es uno de los pocos portales de transparencia fiscal en la región que
permite un seguimiento de la asignación y ejecución presupuestaria con actualización
permanente y desagregada hasta el nivel de unidad ejecutora. Si bien el país ha avanzado
enormemente en el desarrollo de un ambiente informativo e institucional propicio para la
participación de la ciudadanía, diversas evaluaciones y estudios realizados en los últimos
años señalan algunas deficiencias importantes que es conveniente resaltar.
En primer lugar, existen dificultades para el acceso y compresión de la información
disponible. En el caso de los portales de los gobiernos regionales y provinciales, la Defen-
soría del Pueblo reporta que la mayoría pone a disposición la información exigida por la
ley en distintos espacios del portal, lo que dificulta su acceso. Asimismo, en el 2007 la
ONG Ciudadanos al Día (CAD) concluyó que los usuarios nuevos del portal de Consulta
Amigable, con pocas habilidades para la investigación económica y desconocimiento
del presupuesto público, encuentran muchas dificultades en la navegación, comprensión
e interpretación de la información. Sobre la base de estos hallazgos, CAD recomendó
incluir más información que atienda la demanda de los usuarios, nuevos prototipos de
pantalla, un manual de uso y un glosario de términos con lenguaje cercano al ciudadano,
una mejor estrategia de mercadeo del portal y un sistema eficaz de atención de consultas.
En respuesta a esta evaluación, el MEF puso a disposición más información, entre la que
se encuentra la desagregada por niveles de gobierno y PIM, pero aún faltan modificacio-
nes adicionales que faciliten la compresión de los contenidos.
En segundo lugar, existen tareas pendientes de sistematización de información para
poder informar oportunamente a los espacios de participación. En particular, con el fin de
apoyar los presupuestos participativos locales, el MEF ha identificado como tareas prio-
ritarias la sistematización de información socio-económica relevante en el nivel local, la
creación de una base de datos de perfiles de “proyectos tipo” y la generación de indicado-
res de seguimiento de resultados (Kilimani y otros 2009: 71-76). En el mediano plazo, el
MEF planea adecuar las cadenas de resultados preparadas en el marco del PpR para que
sean relevantes en el nivel local y, en el largo plazo, generar modelos lógicos para nuevas
prioridades identificadas localmente.
Voz no asociada a resultados
Pero quizá la principal limitación en el diseño del sistema participativo de rendición de

cuentas en el Perú es su desvinculación de los resultados de las políticas y la acción
públicas. Como se señaló anteriormente, todos los canales de voz creados en el marco de
la descentralización se encuentran asociados de una u otra forma a objetivos de planifica-
ción y asignación del gasto. Aun en el caso de los comités de vigilancia del PP, su labor de
seguimiento es sobre la ejecución de los proyectos priorizados participativamente, pero
dentro de sus objetivos no se encuentra el monitoreo de los resultados de la ejecución de
estos proyectos. Lo mismo sucede con los sistemas de información, pues la información
publicada en los portales de los gobiernos subnacionales y en Consulta Amigable se cen-
tra en los servicios ofrecidos y el gasto programado y ejecutado. En el mejor de los casos,
la información del gasto se ofrece asociada a metas físicas, pero no así a resultados.
Una participación que busca exclusivamente reivindicar la posición de la ciuda-
danía (o de sectores de esta) en la priorización y asignación del gasto distorsiona el

objetivo último de la participación ciudadana dentro del sistema de rendición de cuen-
tas, que consiste en velar por que la acción del Estado tenga impactos positivos en el
bienestar de la población, y especialmente de los grupos más pobres de la población,
que son los que más dependen de la calidad de los servicios públicos para mejorar sus
condiciones de vida.
Fatiga de la participación, exclusión y conflictividad social
Un importante desafío de los canales de voz reportado en diversos diagnósticos cuali-

tativos es la aparente fatiga que experimentan los actores ante la ausencia de resultados
tangibles asociados a un esfuerzo sostenido que les demanda recursos. Por su naturaleza,
la participación ciudadana implica costos, principalmente en términos de tiempo y trans-
porte, que deben ser asumidos por los ciudadanos participantes (véase el recuadro 1). En
consecuencia, la decisión de participar se sustenta, en buena medida, en la percepción del
costo/beneficio. Solo continuarán participando aquellos que perciban que el haber hecho
oír su voz influyó positivamente en las decisiones que les afectan.
Recuadro 1
Costos de la participación en el Presupuesto Participativo
Participar en el ciclo completo del PP le demanda a un actor rural lo siguiente:
• Tiempo: 4 días de talleres y 4 días mínimo de capacitaciones. A esto se debe agregar,

debido a las distancias, la necesidad de viajar el día antes de cada evento y regresar a
sus localidades un día después. Es decir, un mínimo de 16 días sin trabajar y sin percibir
ingresos. Actualmente, el salario mínimo en el Perú es de S/.600, lo que significa que los
ingresos no percibidos serían aproximadamente la mitad, es decir, S/.300.
• Transporte: el desplazamiento de ida y vuelta de sus localidades para cada evento
requiere en muchos casos utilizar más de un medio de transporte y/o hacer cambios,
trasbordos, etc. Una estimación gruesa del costo es de S/.15 por pasaje, dando un total
de S/.30 para el viaje completo.
• Viáticos: sobre la base de lo reportado por agentes participantes rurales en un estudio
de caso realizado para evaluar el PP, el gasto diario en alimentación y hospedaje es de
aproximadamente S/.15, y de S/.240 para el proceso completo.
En total, el costo promedio para un agente sería de S/.570 (aprox. US$190), es decir, el 95%
de un salario mínimo mensual.
En palabras de algunos participantes:
“…hay que utilizar muchos días útiles de trabajo. Para personas que trabajan en el sector
público o que tienen sus actividades privadas, les resulta difícil concentrar en un mes tantos
días de ausencia de su trabajo para participar”. (Representante de la sociedad civil en el
Comité Técnico Regional).
“… para una señora humilde significa sacrificar sus hijos, su casa. El trabajo es importante,
pero no hay ni para el pasaje y venir de allá, ni para el almuerzo. En ese sentido, no encuen-
tran facilidades como, por ejemplo, un carro municipal que les recoja o que les den un viá-
tico.” (Participante de distrito rural)
El incumplimiento de las expectativas conduce fácilmente a la fatiga de los ciuda-
danos y, por lo tanto, a una disminución de su participación. Esta situación se evidencia
en la reducción de mesas de concertación locales activas en el período que va del 2007 al
2009, como lo muestra el gráfico 5, según el cual estas pasaron de 718 en el 2007 a 587
en octubre de 2010.
Gráfico 5
Número de mesas de concertación locales activas, 2007-2010
718 722
579 587
2007 2008 2009 2010
Fuente: Base de datos MCLCP 2010.

Pero las dificultades para la participación asociadas a elevados costos de oportunidad

tienen también repercusiones en términos de quiénes participan. Diversos estudios
cualitativos dan cuenta de las complicaciones que enfrentan los grupos más pobres,
las mujeres y las comunidades rurales para participar en las actividades organizadas
por los mecanismos de participación. La mayoría de estas actividades se realizan
en las capitales distritales y provinciales, lo que obliga a los participantes a recorrer
grandes distancias cuando estos viven en zonas rurales lejanas. Tales desplazamientos
involucran tiempo y gastos de transporte que muchas veces no están al alcance de estas
personas. La persistencia de esta situación conduce a problemas de exclusión de los
más pobres de la participación en los canales de voz, y en consecuencia, a reducir su
representación.
Algunos observadores de la realidad social peruana sostienen que la creación de
canales de voz ha contribuido a aumentar la conflictividad social en el Perú. No obstante,
no existe evidencia de que la implementación de los mecanismos de voz y participación
diseñados en el 2002 haya incrementado la conflictividad social. Como se observa en
el gráfico 6, el número de conflictos sociales7 locales relacionados con el manejo de los
recursos públicos en el país ha disminuido de 58 en el 2004, año en el que un importante
7
“En general, los conflictos se manifiestan como disputas entre actores y grupos sociales. Solo cuando es-
tos actores tienen un grado de organicidad y se preparan para la confrontación es que se habla de conflicto
social.” (Caballero 2010: 32)

Gráfico 6
Número de conflictos sociales por el manejo de recursos en los gobiernos
locales por regiones, 2004 y 2008
12
10
10
8
8
6
6
5 5 5 5
44 44
4
2 2 2 2 2 22 2 2 2
2 1 1 1 1 1 1 1 1
0 0 0 0 0 0 0
0
Amazonas
Áncash
Arequipa
Ayacucho
Cajamarca
Cusco
Huancavelica
Huánuco
Ica
La Libertad
Lambayeque
Lima
Loreto
Pasco
Puno
San Martín
Tacna
Ucayali
2004 2008
Fuente: Caballero 2010: 37.
número de mecanismos comenzaron a implementarse, a 30 en el 2008. Esta disminución

ha sido evidente en todas las regiones excepto en Cajamarca, donde aumentó, y en Huá-
nuco y San Martín, donde se mantuvo. Más bien, es de esperar que una creciente fatiga y
frustración por la falta de resultados perceptibles asociados a la participación en los cana-
les institucionalizados de voz pueda llevar a que se tomen acciones, al margen de estos
canales, que eventualmente lleven a conflictos sociales. En estos casos, la conflictividad
social estaría entonces asociada a la erosión de la credibilidad de tales canales y no a su
constitución.
En suma, las limitaciones que aún enfrentan los principales canales de voz y parti-
cipación en el Perú han contribuido a que se instale en importantes círculos de creadores
de opinión la percepción de que estos tienen un impacto muy limitado y hasta negativo
en la promoción del desarrollo y la reducción de pobreza en el país. Los resultados de la
“Evaluación del Presupuesto Participativo y su relación con el Presupuesto por Resulta-
dos” preparada por el Banco Mundial en 2010 que se presentan a continuación, ofrecen
evidencia de que esa percepción no es del todo cierta y brindan elementos para repensar y
ajustar el diseño de los canales de voz para que estos contribuyan de manera más efectiva
al desarrollo equitativo del país.
¿Contribuye la voz a la eficacia y equidad del gasto? El caso del PP
En el año 2008, el MEF solicitó el apoyo del Banco Mundial para evaluar los resultados
del proceso del PP en el marco de la nueva perspectiva del presupuesto por resultados
adoptada en el 2007. Tomando en cuenta este pedido y los antecedentes del proceso
en el país, la evaluación respondió a dos grupos de preguntas principales: (i) ¿Está
produciendo el PP los impactos esperados? y (ii) ¿Cuáles son los factores que limitan o
impulsan los impactos del PP? El estudio utilizó información cuantitativa y cualitativa.
La información cualitativa se recolectó en un trabajo de campo en los tres niveles de
gobierno subnacional.8 La cuantitativa incluye información documental,9 presupuestal
y estadísticas socio-económicas. Para la realización de esta evaluación se integró, por
primera vez, las bases del Aplicativo del Presupuesto Participativo y el Sistema Inte-
grado de Administración Pública (SIAF).10 Tal integración permitió realizar un análisis
contrafactual de impacto haciendo uso de correlaciones y regresiones econométricas,11
así como estimar por vez primera que el gasto asignado a través del PP representa el
36% del presupuesto total de inversión en el nivel distrital, es decir, cerca o US$391
millones.12
En relación con la eficiencia del gasto asignado participativamente, el estudio
muestra que la priorización mantiene una clara consistencia necesidad-asignación. Los
agentes participantes en el PP dan prioridad a proyectos de inversión en infraestructura
social y a aquellos orientados a atender las necesidades de la población más pobre.
Como muestra el gráfico 7, existe una estrecha correlación entre las necesidades obser-
vadas en agua y saneamiento y la prioridad definida por el PP para la inversión en este
tipo de proyectos.
No obstante, el estudio determinó que la ejecución de los proyectos priorizados es
baja y la orientación del gasto asignado se modifica sustancialmente en la ejecución.
Como se observa en el gráfico 8, el gasto del PP en agua y electricidad se reduce significa-
tivamente en los municipios del primer quintil, y en el caso del saneamiento la tendencia
llega incluso a invertirse.
Asimismo, la evidencia contrafactual muestra que existe un porcentaje de ejecución
de inversión en infraestructura básica significativamente superior en el grupo que tiene un
nivel alto de ejecución del PP respecto del grupo de comparación (véase el gráfico 9).
8 El caso fue seleccionado sobre la base de un criterio de “representatividad promedio”, definida consi-
derando el número de proyectos priorizados, la mediana del número de agentes participantes entre los
años 2007 y 2009 y el Índice de Desarrollo Humano (IDH). El estudio de caso se realizó en la región La
Libertad, provincia de Trujillo, distritos de Salaverry (urbano) y Simbal (rural).
9 La información documental sistematiza los datos contenidos en documentos del PP 2009 enviados a la
Dirección General de Presupuesto Público (DGPP) por ochenta municipalidades distritales elegidas alea-
toriamente.
10 La integración se realizó para todos los municipios que contaban con información registrada en el apli-
cativo del PP en el 2007 y/o el 2008. Esto significó la inclusión de información de 16 960 proyectos de
inversión.
11 Para la estimación del impacto se definieron dos grupos: el grupo de tratamiento y el grupo de compa-
ración. Para la definición de estos dos grupos, se utilizaron diferentes grados de implementación del PP
(medidos como el porcentaje del total del gasto de inversión asignado a través del PP). Para comparar
ambos grupos, se aplicó la técnica econométrica estándar de pareo, que permite la definición de un grupo
de comparación que no difiera significativamente del grupo de tratamiento en términos de variables de-
mográficas, socio-económicas y políticas.
12 Estimaciones para 2007. Existe, sin embargo, una variación muy grande entre municipalidades. El 20%
de las municipalidades ejecutan una proporción significativa de sus gastos de capital (99,6%) a partir
de proyectos priorizados por el PP. En el otro extremo, hay más de un 20% de municipalidades que no
ejecutaron ningún proyecto priorizado por el PP.

Gráfico 7
Relación entre priorización del PP y necesidades de acceso a infraestructura
básica (agua, electricidad y saneamiento), 2007
90% 0,06 70% 0,03
Importancia proyectos electricidad

Importancia proyectos agua
Población sin electricidad

80% 60%
0,05 0,03
70%
Población sin agua
50%
60% 0,04 0,02
50% 40%
0,03 0,02
40% 30%
30% 0,02 0,01
20%
20%
0,01 10% 0,01
10%
0% 0,00 0% 0,00
Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Q1 Q2 Q3 Q4 Q5
Quintil de carencia Quintil de carencia
Nec agua Prior agua Nec elect Prior elect
Importancia proyectos saneamiento

70% 0,08
Población sin saneamiento
60% 0,07
50% 0,06
0,05
40%
0,04
30%
0,03
20% 0,02
10% 0,01
0% 0,00
Q1 Q2 Q3 Q4 Q5
Quintil de carencia
Nec saneam Prior saneam
Fuentes: Aplicativo del PP 2007 y base de datos FONCODES 2007.

Gráfico 8
Relación entre ejecución de proyectos del PP y necesidades en el acceso a
infraestructura básica (agua, electricidad y saneamiento), 2007
90% 0,08 70% 0,09

Población sin electricidad
80% 0,07 60% 0,08

Porcentaje ejecutado
proyectos electricidad
Población sin agua
70% 0,06 0,07

proyectos agua
50%
60% 0,06
0,05
50% 40% 0,05
0,04
40% 30% 0,04
0,03 0,03
30% 20%
20% 0,02 0,02
10% 0,01 10% 0,01
0% 0,00 0% 0,00
Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Q1 Q2 Q3 Q4 Q5
Quintil de carencia Quintil de carencia
Nec agua Ejec agua Nec elect Ejec elect
70% 0,18
Población sin saneamiento
proyectos saneamiento
60% 0,16
0,14
50%
0,12
40% 0,10
30% 0,08
20% 0,06
0,04
10%
0,02
0% 0,00
Q1 Q2 Q3 Q4 Q5
Quintil de carencia
Nec saneam Ejec saneam
Fuentes: Aplicativo del PP y base de datos FONCODES 2007.

Gráfico 9
Estructura de gasto ejecutado, grupo de tratamiento y grupo de comparación
Grupo de comparación Grupo de tratamiento
Acceso a Acceso a
servicios servicios
básicos básicos
27% 60%
Otros Otros
73% 40%
Fuentes: SIAF y Aplicativo del PP 2007.

IV. Principales conclusiones

Si bien desde el año 2002 se han registrado sustanciales avances en la institucionalización
de mecanismos de voz y participación, aún persisten importantes desafíos para su imple-
mentación. Entre los principales desafíos destacan:
• Prevalece la falta de claridad y superposición de objetivos entre los distintos y múlti-

ples canales de voz. Estos adolecen de una limitada integración vertical y territorial,
y no tienen un vínculo directo y explícito con las oportunidades que abre el proceso
de descentralización.
• La complejidad de los diseños de los procesos participativos contribuye a incremen-
tar los costos de participación y, por lo tanto, la exclusión de los grupos vulnerables
y más pobres.
• La información clave para generar procesos de participación más efectivos, basados
en la evidencia, es aún poco confiable, inoportuna y poco accesible.
• Los canales de voz carecen de relación con los resultados y persiste la debilidad en
su integración a procesos de seguimiento.
En conjunto, estas limitaciones alimentan la percepción de que la institucionaliza-

ción de los mecanismos de democracia participativa no contribuye a alcanzar el desarro-
llo. Percepción que puede llevar a las autoridades a reducir su apoyo al mantenimiento
y profundización de los canales de voz y los procesos participativos. No obstante, los
resultados de la evaluación de impacto del PP confirman el potencial del mecanismo
de voz para promover un gasto público con una orientación pro pobre, pero igualmente
indican que un ambiente no propicio para la ejecución de los proyectos priorizados parti-
cipativamente distorsiona esa orientación. Ese ambiente favorable o desfavorable para la

ejecución de proyectos priorizados por el PP está definido por condiciones instituciona-
les, técnicas y políticas.
Entre las condiciones institucionales destaca la falta de coincidencia entre el ciclo
del PP y el del presupuesto institucional. Entre las condiciones técnicas, el estudio de
caso muestra que muchos de los proyectos priorizados en el PP no cumplen con los
requisitos para convertirse en proyectos de inversión ejecutables. Entre las condicio-
nes de economía política destacan los intereses político-electorales del alcalde y la
debilidad de los mecanismos de rendición de cuentas. Finalmente, el estudio no halló
evidencias estadísticamente significativas que muestren que el PP fragmente el gasto de
inversión subnacional ni tampoco que tenga efectos sobre la recaudación de impuestos
en el ámbito local.
V. Opciones de política
Desde el año 2002, el curso que ha tomado la promoción de canales de voz y procesos
participativos en el ámbito de la descentralización en el Perú es, sin duda, positivo. No
obstante, como se indica arriba, persisten importantes desafíos cuya superación requiere
de decisiones y acciones de política, y hacer de la participación un proceso efectivo que
coadyuve al desarrollo equitativo del país.
Del análisis realizado se desprende un conjunto de opciones de política para hacer
frente a los desafíos identificados y aprovechar las oportunidades que abren las nuevas
iniciativas en el proceso de descentralización. Estas opciones se dividen en tres grupos:
• Reforzamiento y alineamiento de los principales canales de voz en el marco de la

descentralización
• Fortalecimiento de los sistemas de información para mejorar la calidad de los proce-
sos participativos
• Aprovechamiento de oportunidades de las nuevas iniciativas de política pública para
conferir a los canales de voz y participación una orientación más enfocada en resul-
tados
Reforzamiento y alineamiento de los principales canales de voz

en el marco de la descentralización
Aclarar los objetivos y funciones de los canales creados y definir formas

de articulación de los distintos niveles de participación
Definir con mayor precisión los objetivos y roles de cada uno de los canales creados
a partir de un diálogo con los distintos actores involucrados en estos. Una vez esta-
blecidas sus respectivas funciones, sería conveniente realizar una labor de difusión y
desarrollar guías prácticas de trabajo para cada uno de ellos. Es importante que esa
definición sea amplia, de manera que permita la discrecionalidad necesaria para que
su funcionamiento responda a las especificidades regionales y locales. Recoger las
mejores prácticas de articulación entre niveles con el fin de favorecer su integración
dentro de un sistema descentralizado de rendición de cuentas. Es importante recono-
cer las especificidades de cada nivel en materia de objetivos, actores participantes,
funciones y procesos. Así, por ejemplo, es conveniente asumir esa diferenciación por
niveles en el instructivo del PP. Finalmente, es recomendable abrir un diálogo con las
instituciones del sistema horizontal de rendición de cuentas (Congreso, Contraloría,
Defensoría del Pueblo, concejos municipales) para identificar mecanismos prácticos
que vinculen su función contralora con el quehacer de los canales de voz, para dotar-
los de mayor fuerza, y evitar que en el país opere una suerte de sistema paralelo de
rendición de cuentas.
Simplificar procesos, abaratar los costos de la participación y nivelar el campo de

juego para una participación más incluyente
Es conveniente reducir el número de reuniones y promover procesos que incluyan

—cuando la tecnología lo permita— formas de participación a distancia, mediante el uso
de teléfonos celulares, cabinas públicas de internet y programas participativos de opinión
de radioemisoras comunitarias. Los procesos también se pueden simplificar alargando
los períodos de los ciclos participativos, haciéndolos menos intensivos. Por ejemplo, el
PP podría adoptar un sistema de programación plurianual. Al mismo tiempo, será nece-
sario generar incentivos y condiciones para mejorar la capacidad de los grupos pobres y
socialmente excluidos. Las campañas de comunicación y de capacitación sistemáticas
en lenguas nativas usando los medios escritos locales y las radios comunitarias, pueden
incrementar la participación de las comunidades indígenas. El costo de la participación
puede ser alto para el Estado, pero es inmenso para los pobres. Recientes experiencias en
el Perú muestran que organizar las consultas por zonas en vez de restringirlas a las capi-
tales puede acercar la participación a las comunidades, ahorrándoles así tiempo y costos
de transporte a los participantes. Sin duda, el principal incentivo para la participación es
hacer evidente que esta genera resultados tangibles para la gente.
Fortalecimiento de los sistemas de información para mejorar la calidad

de los procesos participativos
Es recomendable mejorar la calidad de la información que alimenta los procesos de parti-

cipación. Una participación efectiva es necesariamente una participación bien informada.
Los gobiernos locales tienen serias limitaciones para generar y hacer accesible informa-
ción relevante y oportuna. Superar estas limitaciones requiere de asistencia técnica y un
sistema de incentivos que los lleve a incorporar prácticas transparentes en sus sistemas
de información. El Plan de Incentivos y el Programa de Modernización Municipal recién
lanzados en el Perú podrían incluir dentro de sus metas indicadores de la calidad de la
información producida y entregada por los gobiernos locales sobre sus presupuestos, la
ejecución de gastos, la oferta de servicios y los resultados en materia de desarrollo. Esto
incentivaría la transparencia de los sistemas de información a la ciudadanía y también
permitiría comparar los avances logrados por cada uno de los municipios, lo cual no es
factible actualmente.

Aprovechamiento de oportunidades de las nuevas iniciativas de política
pública para conferir a los canales de voz y participación una orienta-
ción más enfocada en resultados
El desafío de conferir a los canales de voz una orientación más enfocada en resultados
es sin duda relevante para el fortalecimiento del desarrollo local. Pero es también una
condición para dar a la participación ciudadana sentido de responsabilidad y sosteni-
bilidad. Dos orientaciones complementarias pueden contribuir significativamente a que
los canales de voz tengan un enfoque en resultados: (i) realizar planes participativos de
desarrollo local a partir de un diagnóstico de brechas y la utilización de herramientas de
programación con marcos lógicos y el desarrollo de cadenas de gasto-producto-resultado
que permitan al PP la programación multianual del gasto de inversión y la elaboración
del PpR, y (ii) poner en marcha procesos de monitoreo concertado —entre los gobiernos
locales y la sociedad civil— de las metas de desarrollo local y de los resultados de la
acción pública —tanto local como regional y nacional— en la circunscripción distrital y
provincial.
El reciente impulso a la gestión local por resultados en el marco de PpR y para
conferir al PP un enfoque en resultados, pueden apoyar ambas orientaciones. Al
mismo tiempo, el recién lanzado Plan de Incentivos genera condiciones para interesar
a los gobiernos locales y a la sociedad civil en el monitoreo del cumplimiento de las
metas de desarrollo en su circunscripción territorial asociado al acceso a incentivos
fiscales.
VI. Bibliografía
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Parte III
Desarrollo humano
356 Perú en el umbral de una nueva era / Parte III: Desarrollo humano
21. Estándares y rendición
de cuentas para resultados
en los sectores sociales
Ian Walker1
Resumen
En esta nota, se describen los desafíos que enfrenta el Perú para seguir fortaleciendo
la rendición de cuentas en los sectores de la educación, la salud y la protección social,
a fin de mejorar los resultados en temas de desarrollo, como las tasas de mortalidad, la
nutrición y los logros en aprendizaje de los niños. Cada vez hay más estudios en el Perú
y en el mundo que evidencian que cuando los ciudadanos y los clientes de los servicios
públicos tienen más información sobre los resultados que deberían esperar para sus
familias, estos empiezan a mejorar.
La promoción de estándares más claros y de relaciones de rendición de cuentas más
fuertes es una dimensión transversal de la agenda de reformas de las políticas para los
sectores sociales en el Perú, que involucra una amplia gama de actores como: el Minis-
terio de Finanzas (MEF) y el Ministerio de la Presidencia (MP), que son los encargados
de supervisar la agenda de resultados; actores subnacionales como los gobiernos regio-
nales y los municipios, que vienen asumiendo un papel cada vez mayor en la provisión
de servicios y en el financiamiento y la regulación de los mismos, en cuestiones de salud,
educación, nutrición e identidad; y las agencias de línea en los sectores sociales (Minis-
terio de Salud - MINSA, Ministerio de Educación - MINEDU y Ministerio de la Mujer y
Desarrollo Social - MIMDES), que también retienen funciones claves.
En esta nota se analizan los avances logrados en el Perú desde el 2005, de acuerdo
con tres dimensiones críticas de la rendición de cuentas: el poder del cliente; la voz del
ciudadano; y la eficacia del pacto entre las autoridades y los proveedores de servicios.
Es complementaria a las Notas de Política sectoriales de esta sección. Los gobiernos
recientes han puesto cada vez más énfasis en la agenda de los resultados y de la rendi-
ción de cuentas, con muchos efectos positivos, que incluyen la definición y promoción de
normas y estándares para los resultados relacionados con el desarrollo en temas como:
la mortalidad materna y perinatal; los ratios de estatura por edad en los niños menores
de 5 años; y los puntajes logrados en comprensión de lectura y matemáticas al terminar
el segundo grado. El marco regulatorio de la educación ha sido fortalecido mediante la
1
Esta nota ha sido preparada por Ian Walker (LCSHS), con insumos de William Reuben y Melissa Zumaeta
(consultores). Los autores están agradecidos por los comentarios y sugerencias resultantes de la revisión
de Daniel Cotlear (HDNHE) y Dena Ringold (HDNCE).
Nota 21. Estándares y rendición de cuentas para resultados en los sectores sociales 357
creación del Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad
Educativa (SINEACE). El Perú ha desarrollado sistemas de monitoreo y evaluación más
sólidos, incluyendo la prueba estándar universal (PEU) para los niños de segundo de
primaria y el fortalecimiento del sistema de monitoreo y asesoría de nutrición (Programa
de Crecimiento y Desarrollo - CRED), bajo la tutela de la estrategia CRECER.
En ciertos casos, los proveedores de servicios han recibido más financiamiento del
gobierno central, combinado con requisitos de rendición de cuentas más exigentes. Algu-
nos ejemplos son: un mayor financiamiento para acompañantes pedagógicos; un nuevo
estatuto de carrera que impone evaluaciones regulares de los profesores; una expansión
considerable en la cobertura del sistema del seguro de salud (Sistema Integral de Salud,
SIS), que ha mejorado el acceso a partos institucionalizados y servicios perinatales; y un
fuerte aumento del financiamiento para consultas nutricionales (CRED) en regiones de alto
riesgo. El proceso de descentralización política y el compromiso continuo del gobierno con
enfoques participativos para la elaboración de políticas y el monitoreo de presupuestos (como
el sistema de la Consulta Amigable para datos presupuestarios) también han contribuido al
proceso, al fortalecer la voz de los ciudadanos en la elaboración de las políticas.
Hay señales de que estos esfuerzos ya están empezando a modificar los resultados.
Algunos ejemplos positivos incluyen la mejora de los puntajes de los estudiantes en la
prueba estándar universal en segundo de primaria, una mayor cobertura de los partos ins-
titucionales en el área rural, un aumento de las consultas nutricionales y una disminución
significativa de la proporción de los niños menores de 5 años que sufren de desnutrición
crónica. En esta nota, se describen estos avances y se identifican los desafíos futuros para
avanzar con esta agenda de transformación.
El primer desafío consiste en fortalecer los sistemas de datos para el registro y la
identificación de los ciudadanos. Los gobiernos municipales y el Registro Nacional de
Identificación y Estado Civil (RENIEC) tienen que mejorar la cobertura de la certificación
de nacimientos y el oportuno procesamiento de datos en una base de datos central con
detalles sobre niños, incorporando el código único de identificación (CUI) en los certi-
ficados de nacimiento. Esto es necesario para asegurar que los servicios y programas
sociales tengan rápidamente a su disposición datos sobre la cohorte emergente, lo que, a
su vez, ayudará a reducir la exclusión de los hogares pobres. El nuevo Plan de Incentivos
Municipales (PIM) puede jugar un papel importante en la estimulación de este proceso.
Los datos administrativos de los principales programas deberían luego vincularse con
los datos de registro de los ciudadanos, usando el CUI.
El segundo desafío consiste en reforzar el monitoreo de los resultados en temas de
salud, nutrición y educación. Los sistemas de salud y educación deberían suministrar datos
actualizados a los padres sobre sus hijos, de una forma comprensible y con un asesoramiento
relevante. Estos datos deberían incluir: puntajes en la prueba estandarizada universal
para niños de segundo de primaria y datos nutricionales en el sistema de datos (Sistema de
Información de Estado Nutricional, SIEN), del Centro Nacional de Alimentación y Nutri-
ción (CENAN). Las autoridades del sector salud (CENAN y MINSA) y del sector educación
(MINEDU, SINEACE) deberían fortalecer la oportunidad, la calidad y la disponibilidad
de sus datos. El desarrollo inminente del sistema SIEN en la Web es un paso importante en
esta dirección. La modernización del sistema de datos del SIS es otro paso crítico pendiente.
En el tema de educación, la expansión de las evaluaciones de aprendizajes hasta sexto de
primaria será un avance importante. Un desafío significativo en este contexto es la necesidad
de desarrollar un sistema de gestión de información para la educación, que pueda ser efectivo
al descentralizar el sector. Esta línea de trabajo le permitirá al Perú seguir avanzando en
su sorprendente historial en temas de gobierno electrónico (e-gobierno) y transparencia,
como se ha visto, por ejemplo, en el sistema Consulta Amigable para datos presupuestarios
y en la promoción de la elaboración participativa de presupuestos.
El tercer desafío consiste en reforzar los regímenes de rendición de cuentas en temas
de salud, nutrición y educación. Esto tiene varias dimensiones. Debería promoverse una
cultura de derechos, en que se aliente a los padres a esperar y exigir servicios sociales bási-
cos de mayor calidad y mejores resultados para sus hijos. El fortalecimiento del SIS en el
contexto del Aseguramiento Universal de Salud (AUS) es una medida crítica para fortalecer
los derechos. De manera similar, el programa de transferencias condicionadas de efectivo
(TCE) y Programa Nacional de Apoyo Directo a los más Pobres (Juntos), deberían reforzar
la demanda de mejores servicios de salud y nutrición básicos en los hogares más pobres.
Se debe intensificar la participación de los padres de familia en la gestión de las
escuelas y los sistemas de salud. En el Perú y en otros países, hay evidencias convincentes
de que probablemente les va mejor a los niños cuyos padres se involucran con los provee-
dores de servicios. Por esto, los sistemas de gestión local que involucran a los usuarios
(como los consejos educativos institucionales - CONEI o las asociaciones de padres de
familiares - APAFA) y las asociaciones de comités locales de administración de salud -
CLAS) deben ser fortalecidos.
El sistema de la elaboración de presupuestos por resultados del Perú tiene que desa-
rrollar regímenes de rendición de cuentas más sólidos entre las instancias financiadoras
(autoridades nacionales y subnacionales), grupos de proveedores (Dirección Regional de
Salud - DIRESA y unidades de gestión educativa - UGEL) y los proveedores de servicios de
primera línea (escuelas, hospitales y postas de salud). De ser posible, los acuerdos sobre el
desempeño deben usar datos administrativos sobre los resultados en el desarrollo y la calidad
de los servicios como referencias para los proveedores. También deben usarse como base para
decisiones sobre asignaciones presupuestarias incrementales. El sistema de la elaboración de
presupuestos por resultados podría elaborar planes de negocios para cada subsector (salud,
nutrición, educación), donde las metas sean claras y los recursos adecuados, los incentivos
para los proveedores y los usuarios estén alineados y se especifiquen claramente los arreglos
de rendición de cuentas de los agentes. En los sectores de salud y educación se tendrán que
solucionar los retos respecto a la dotación adecuada del personal y a su gestión. El sistema
de presupuestos por resultados también se podría fortalecer al reducir su dependencia de
los datos de encuestas (como la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar - ENDES en
salud y el Programa de Evaluación Internacional de Estudiantes - PISA en educación) y
recurrir más a datos administrativos. Eventualmente, se deberían usar los datos de encuestas
sobre todo para hacer el seguimiento de los resultados de desarrollo de alto nivel y para la
triangulación y control de calidad de los datos administrativos que contienen información
actualizada para toda la población meta.
Un tema central de esta nota de política es la necesidad de cristalizar roles y respon-
sabilidades claros para las agencias nacionales, sectoriales y subnacionales. Al avanzar la
descentralización, un desafío transversal para la nueva administración en todas las áreas
de la política social consistirá en definir las responsabilidades de rendición de cuentas
entre el MEF, la Presidencia, los ministerios de línea del sector social como el MINEDU, el
MIMDES y el MINSA, las agencias desconcentradas como el SIS, los gobiernos regionales
y municipales y las comunidades locales. Estos regímenes tendrán que referirse tanto a la
calidad esperada de los servicios y resultados como a la suficiencia del financiamiento.
I. Introducción
En esta nota, se describen los desafíos que enfrenta el Perú para seguir fortaleciendo la
rendición de cuentas en educación, salud y protección social, a fin de mejorar los resultados
en temas de desarrollo, como las tasas de mortalidad, la nutrición y los logros de apren-
dizaje de los niños. Estudios realizados en el Perú y a nivel internacional evidencian que
cuando los clientes de los servicios públicos tienen más información sobre los resultados
que deberían esperar para sus familias, estos empiezan a mejorar. En años recientes, el
Perú ha puesto mucho énfasis en esta agenda, con muchos efectos positivos.
En la sección Antecedentes de este artículo se destaca la lenta mejoría de los resultados
en la década de 1990 y primeros años del 2000. Luego, se resume el marco del triángulo de
la rendición de cuentas, descrito en el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2004 del Banco
Mundial, que ha tenido mucha influencia como guía de políticas para mejorar los resultados
en todo el mundo en vías de desarrollo. Al compartir con los proveedores de servicios una
noción clara de lo que necesitan lograr, este marco pone de relieve el papel de estándares
transparentes a fin de alcanzar los resultados esperados y movilizar a los encargados de
elaborar políticas y a los usuarios de los servicios para que exijan mejores resultados. En
ausencia de dicho marco, hay una tendencia hacia un equilibrio de baja calidad en el que los
resultados se estancan porque nadie se concentra en mejorarlos. En la siguiente sección se
identifican los principales desafíos futuros para que el Perú refuerce la rendición de cuentas
por medio de políticas relacionadas con la identificación de los ciudadanos, la educación, la
salud y la nutrición, tomando en cuenta los avances importantes logrados desde el 2005.
En la sección final se resumen las opciones de política que el gobierno entrante
podría querer considerar. Se centra en dos amplios conjuntos de desafíos transversales. El
primero está relacionado con opciones para fortalecer la identificación de ciudadanos; y,
el segundo, con el fortalecimiento de sistemas de datos administrativos, elementos críticos
de cualquier sistema que funcione adecuadamente para monitorear el desempeño. El tercer
conjunto de opciones está relacionado con oportunidades para fortalecer los regímenes de
rendición de cuentas. Apunta a los mecanismos para reforzar los derechos de los usuarios
y promover su poder frente a los proveedores de servicios, y a opciones para fortalecer
arreglos de gestión en la administración pública peruana cada vez más descentralizada.
II. Antecedentes
Mala calidad: el desafío clave para los servicios y programas sociales
de Perú
Desde el año 1990, el Perú ha venido ampliando la cobertura de los programas sociales
básicos, pero la calidad de muchos servicios ha seguido siendo mala. El indicador más
revelador de los problemas de calidad ha sido el resultado insatisfactorio en el desarrollo de
muchos niños, a pesar de estar cubiertos por los servicios de educación y salud. Por ejemplo,
aunque el Perú había logrado una cobertura casi universal de la educación primaria, en el
2005 solo el 15% de los alumnos de segundo de primaria lograron una competencia plena
en lectura y escritura, y casi la mitad no sabía leer. En salud, el 25% de los nacimientos
a nivel nacional todavía no recibía apoyo institucional —y este porcentaje alcanzaba un
45% en los diez departamentos más pobres— lo cual obstaculizaba los esfuerzos por
reducir la mortalidad materna y perinatal. El 30% de los niños de 5 años en el Perú sufría
de desnutrición crónica (retrasos en el crecimiento). En cada caso, los resultados eran
especialmente preocupantes en las áreas rurales y comunidades indígenas. La formación
inadecuada de capital humano resultante —reflejada en la situación de salud, nutrición
y educación de los niños— se ha convertido en un obstáculo para la competitividad, que
socava los esfuerzos de diversificación hacia actividades con más valor agregado local y
que requieren una mano de obra más calificada.
El papel de la rendición de cuentas para abordar problemas de calidad
Aunque eran muchas las causas de la mala calidad, el gobierno identificó la ausencia de
estándares y marcos de resultados claramente definidos como un factor crítico que impedía
los cambios. La estrategia adoptada fue influenciada por un marco conceptual elaborado
en el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2004 (WDR 2004), en lo que concierne a las
formas para mejorar los resultados. Este enfoque se centra en las reglas, incentivos y arre-
glos de rendición de cuentas y en las diferentes formas de exigirles a los proveedores la
rendición de cuentas respecto de la provisión de servicios con calidad y eficiencia (gráfico
1). Destaca las relaciones de rendición de cuentas entre tres grupos de actores: políticos
y los encargados de elaborar políticas; proveedores de servicios; y ciudadanos y usuarios
de servicios. Lo hace de la siguiente manera:
• La interacción entre los ciudadanos y los encargados de elaborar políticas tiene lugar
mediante los canales para expresar su voz, que incluyen la votación, la representación
política, los mecanismos consultivos en el proceso de elaboración de políticas y las
normas relacionadas con el acceso a información (por ejemplo, transparencia fiscal).
• La eficacia del pacto entre los encargados de elaborar políticas y los proveedores de
servicios depende de varios elementos: las instituciones, las reglas, los reglamentos y
los regímenes de incentivos integrados en las relaciones intergubernamentales (entre
las autoridades nacionales, regionales y distritales); las reglas sobre la administración
pública y las políticas de gestión de los recursos humanos; la planificación y ejecución
de presupuestos; la gestión de las finanzas públicas; los mecanismos de transparencia
e información; los sistemas regulatorios; el monitoreo y la evaluación; y los controles
formales como, por ejemplo, las auditorías externas.
• El poder del cliente se refiere a la influencia directa de los usuarios de los servicios
y los ciudadanos sobre los proveedores, por medio de la creación de derechos a
servicios de cierto tipo y calidad, al ofrecer la posibilidad de elegir entre diferentes
proveedores de servicios. También se refiere a la participación directa de los usuarios
en la operación y la supervisión de los servicios, incluidos los mecanismos sociales
de rendición de cuentas como las tarjetas de puntajes, las encuestas de satisfacción
entre usuarios, y el monitoreo y la evaluación participativos (M&E).
Gráfico 1
El triángulo de rendición de cuentas
Políticos
y gestores de
políticas
Po ob
as a
lít iern
C y a pr
ic an
ic
O
as o y
lít ad
M cu ove
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la
fl
en
In
re
e
Ciudadanos / Proveedores
DERECHOS:
Clientes de servicios
Potestad de los clientes
ante proveedores
Fuente: Banco Mundial (2004).
Por lo tanto, este triángulo de la rendición de cuentas destaca la importancia com-

plementaria de dos “rutas” hacia la rendición de cuentas en el marco de gestión general
para la provisión de servicios. La ruta larga se refiere a la manera en que las agencias
públicas tienen que rendir cuentas a la población por medio de sistemas electorales y
consultivos, incluyendo que entidades de la sociedad civil realicen seguimiento de los
gastos y el monitoreo social de los procesos presupuestarios. También alude a la forma en
que los proveedores tienen que rendir cuentas a las agencias públicas que los financian, a
través de normas contractuales y regulatorias. La ruta corta del poder del cliente destaca
el nexo directo entre los usuarios y los proveedores por medio de la creación de derechos,
al involucrar directamente a los usuarios en la supervisión y operación de los servicios.
III. Desafíos
Desde el año 2005, la calidad, los resultados y la rendición de cuentas en lo que se refiere
a los servicios han ocupado un lugar central en la estrategia peruana de desarrollo econó-
mico y reducción de la pobreza. El gobierno ha desarrollado una agenda de políticas en
educación primaria, salud y nutrición para definir estándares y fijar objetivos con respecto
a los resultados que las familias deberían esperar para sus hijos.2 Ha subrayado metas a
2
El Banco Mundial ha apoyado este proceso por medio de la serie de Préstamos para Políticas de Desarro-
llo REACT (tres préstamos para apoyo presupuestario procesados en 2007-2010 por un importe total de
US$530 millones), el segundo préstamo al proyecto PAR Salud, el programa Recurso para trabajo analíti-
co y de asesoría (cinco fases en 2005-11) y por medio de asistencia técnica no reembolsable en educación,
fin de mejorar los resultados en la lectura/escritura en segundo de primaria (sobre todo en
escuelas rurales), el acceso al parto institucional y la cobertura de servicios individuali-
zados de monitoreo del crecimiento y asesoramiento para niños menores de 24 meses en
áreas con alta incidencia de desnutrición crónica (retrasos en el crecimiento). Esto ha ido
de la mano de un esfuerzo por fortalecer sistemas de monitoreo capaces de suministrar
información actualizada sobre el desempeño de las postas de salud y las escuelas, ade-
más de datos individualizados para los padres sobre la situación de la salud, nutrición y
aprendizaje de sus hijos. Se han implementado acciones complementarias para reducir la
exclusión, racionalizar los programas y mejorar la focalización.
Los avances en la participación de las comunidades pobres en los procesos presupues-
tarios y el monitoreo de los programas han sido menores. En parte, esto se debe al cambio
de énfasis hacia la estrategia de presupuestos por resultados, que inicialmente adoptó un
enfoque relativamente centralizado. Sin embargo, ahora se está prestando creciente aten-
ción a la agenda de monitoreo participativo. En esta sección, se documentan los avances
logrados a la fecha en la identificación ciudadana, la educación, la salud y la nutrición.
Además, se identifican los próximos desafíos para seguir reforzando la rendición de cuentas
y mejorar la calidad de los servicios y los resultados para los ciudadanos.
Identidad ciudadana
El punto de partida para una cultura más fuerte de derechos a programas sociales de buena
calidad es la reducción de los errores de exclusión que afectan a los hogares pobres, lo que
requiere un registro integral de los ciudadanos. En el 2005, casi el 10% de la población
adulta carecía de documentos de identidad. Se estima que 1,5 millones de adultos, sobre
todo residentes de las áreas rurales y urbanas marginales, no tenían un Documento Nacio-
nal de Identidad (DNI). Por esto, el gobierno ha dado gran prioridad a los documentos
de identidad para los ciudadanos. La identidad fue incluida como uno de los programas
estratégicos monitoreados bajo los presupuestos por resultados de los años 2008 y 2009
y, por primera vez, se han asignado fondos al RENIEC para financiar la documentación
de los ciudadanos. Se vienen monitoreando algunas metas relacionadas con la identidad:
el número de certificados de nacimiento emitidos a los niveles nacional y regional; y el
número de DNI emitidos para adultos y niños en los ámbitos nacional y regional.
Desde el 2006, todos los certificados de nacimiento emitidos por el RENIEC o por
las Oficinas de Registro del Estado Civil (OREC) municipales han incluido un CUI que
seguirá siendo el mismo para las personas por el resto de su vida y que se incorporará
en su DNI. El RENIEC ha modificado los libros de registro para que todos los nuevos
certificados de nacimiento incluyan un CUI y el código de barras asociado, y ha estable-
cido un registro electrónico nacional de todos los certificados de nacimiento emitidos,
incluyendo el CUI.3 Así se abre la posibilidad de que la base de datos suministre infor-
salud y nutrición. Suministrará mayor apoyo por medio de un nuevo préstamo de inversión SWAP que se
está procesando en nutrición en el 2011.
3
RENIEC también ha avanzado en la emisión de DNI para niños. Sin embargo, será muy difícil ampliar la
emisión de DNI a niños jóvenes como para lograr una cobertura universal, ya que solo el 8% de los niños
menores de 2 años tiene un DNI (según datos del censo del 2007 y datos administrativos de RENIEC de
mación detallada a las agencias del sector social sobre la cohorte emergente de niños
que necesitan servicios, incluyendo sus nombres, lugar de nacimiento y un código único
de identificación. Ahora, el desafío consiste en asegurar que los datos sean procesados
rápidamente. Para el año 2011, el PIM prevé incentivos para la provisión oportuna de
información de los registros municipales al RENIEC.4 El siguiente paso será asegurar
que todos los programas sociales tengan acceso a la base de datos electrónica para fines
de planificación y focalización. El Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH),
operado por el MEF, podría convertirse en la interfaz entre el registro electrónico en el
RENIEC y los programas sociales.
Transparencia en el proceso presupuestario
La transparencia es crítica en los presupuestos en cada uno de los tres ejes del triángulo de
rendición de cuentas. Facilita la efectiva participación ciudadana en la elaboración de polí-
ticas mediante el voto informado y consultas significativas (voz). Es fundamental pedir que
los proveedores rindan cuentas mediante arreglos de presupuestos por resultados (pacto).
Y también lo es permitir que los usuarios se involucren en el monitoreo participativo de
la provisión de servicios (poder del cliente).
El gobierno del Perú ha fortalecido progresivamente los marcos legislativo e institu-
cional para que el gasto social sea más transparente. Bajo la Ley de Transparencia y Acceso
a la Información Pública del 2002, el MEF ha establecido el portal de transparencia que
provee un vínculo a la ventana de la Consulta Amigable del Sistema Integrado de Admi-
nistración Financiera (SIAF), uno de los más avanzados en la región de América Latina
y el Caribe (http://ofi.mef.gob.pe/transparencia/default.aspx). Desde el 2008, Consulta
Amigable ha publicado el Presupuesto Inicial Modificado (PIM) que se usa durante la
ejecución presupuestaria. Esto les permite a las agencias de la sociedad civil comparar
el gasto ejecutado con las asignaciones presupuestarias finales. El portal de transparen-
cia también suministra información sobre los indicadores económicos, las proyecciones
macroeconómicas, los planes estratégicos de los sectores, los presupuestos y gastos de
los gobiernos a niveles central, regional y local, las adquisiciones, los estados financieros
de las agencias públicas y la deuda pública. Incluye un enlace directo al subsistema de
presupuestos por resultados (véase siguiente sección). Los temas pendientes incluyen la
necesidad de publicar oportunamente la información de monitoreo sobre las metas del
sistema de presupuestos por resultados y de crear un manual amigable para el usuario
sobre cómo acceder a la información en Consulta Amigable y cómo usarla.
2007-09). Al contrario, la cobertura de los certificados de nacimiento en los niños de 5 años es alta (un
98% según el censo del 2007). En vista de que los certificados de nacimiento (a diferencia de los DNI)
son gratuitos, no hay un factor de exclusión económica.
4
Bajo el PIM, a partir del 2011, parte de las transferencias del MEF a los gobiernos municipales estarán
condicionadas al cumplimiento de las metas predefinidas para los resultados en políticas. Otras políticas
apoyadas por esta iniciativa incluyen un mayor registro en el SIS y las consultas CRED para los niños
menores de 5 años. El MEF espera que estos incentivos ayuden a involucrar a las autoridades municipales
en una mayor insistencia en las mejoras locales. Véanse mayores detalles en la nota 8.
Presupuestos por resultados
Los vínculos entre el proceso presupuestario y las evaluaciones del desempeño pueden
fortalecer la calidad del pacto entre el gobierno y las agencias productoras de servicios.
El MEF ha negociado con las agencias de línea y los gobiernos regionales para definir
los resultados esperados y las asignaciones presupuestarias para programas estratégicos,
incluyendo, en algunos casos, los recursos incrementales considerados necesarios para
alcanzar las metas acordadas. En AF2011, la elaboración de presupuestos por resultados
cubrirá el 21% del presupuesto total y 44 titulares de presupuestos (cuadro 1). Los pro-
gramas estratégicos relacionados con los sectores sociales son: nutrición, salud materna y
neonatal, logro educativo e identidad.
Cuadro 1
Programas estratégicos de presupuestos por resultados
2009 2010 2011

No. de programas estratégicos (PE) 9 15 24
No. de titulares de presupuestos bajo los PE 33 40 44
% del presupuesto total en EP* 8,3% 13,2% 21,0%
* No incluye gobiernos locales, pensiones ni gastos financieros.
Fuente: Ley de Presupuesto 2010, p. 81.
El gobierno ha intensificado el monitoreo del avance para estos programas estratégicos.

Se ha establecido una línea base para los resultados de alto nivel de cada programa y se han
fijado metas de productos a los niveles nacional, regional y local. Los avances en el gasto y
los productos físicos intermedios se monitorean trimestralmente para cada agencia ejecutora.5
Un desafío para el sistema de presupuestos por resultados es la creciente comple-
jidad de los flujos de financiamiento para los programas sociales, debido al proceso de
descentralización y otras reformas institucionales, como la creación del SIS (véase más
abajo). El presupuesto ha sido analizado para determinar las fuentes de financiamiento y
los proveedores de servicios para cada programa estratégico, incluyendo el MINSA, el
SIS, el MINEDU, la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), el MIMDES, el Instituto
Nacional de Salud (INS), el RENIEC, MVCS, el MTC y los gobiernos regionales.
El sistema de presupuestos por resultados ha promovido el uso de la herramienta de
planificación SIGA para analizar la cadena de provisión entre las unidades ejecutoras del
presupuesto y las redes de salud. En el año 2010, hubo grandes incrementos presupuesta-
rios para el Programa de Alimentación y Nutrición (PAN), para las consultas en nutrición
CRED y para vacunas (hasta un 331% y un 150%, respectivamente) con incrementos más
significativos para las regiones con tasas más altas de desnutrición crónica.
En educación, un análisis de costos detallado dio lugar a un incremento del presupuesto
para el programa de los acompañantes pedagógicos Programa Especial de Logros de
Aprendizaje (PELA). En el 2010, los gobiernos regionales recibieron casi S/.111 millones
5
Véase http://www.mef.gob.pe/DNPP/PpR/seguimiento.php y
http://www.mef.gob.pe/DNPP/PpR/ seguimiento.php
para financiar este programa, cinco veces más que en el 2009. Esto se justificó al evidenciarse
la eficacia de los acompañantes pedagógicos para mejorar el desempeño de los estudiantes
(como consta en proyectos apoyados por agencias internacionales e implementados por
medio de ONG, como Aprendes en San Martín). La intención de la ampliación de este
presupuesto era financiar a acompañantes pedagógicos para aproximadamente 26 700
profesores en 6327 instituciones educativas (más o menos la mitad en el nivel preescolar
y la mitad en escuelas primarias), además de los suministros y el presupuesto necesarios
para que sean efectivos.
La Dirección General de Presupuesto Público (DGPP) está planificando la incorpora-
ción de los gobiernos locales en el sistema de los presupuestos por resultados en el 2011.
Esto se ha reflejado en la preparación del Programa de Incentivos Municipales (PIM) y
en el Plan de Modernización Municipal (PMM). También está trabajando en mejorar el
SIGA, para informar las asignaciones presupuestarias al fortalecer las metas de produc-
tos físicos para nacimientos institucionales y servicios de salud neonatal, y al tomar en
cuenta los requisitos sobre tiempos del personal en los cálculos de costos y asignaciones
presupuestarias.
Las áreas prioritarias para el desarrollo futuro y la mejora de la elaboración de presu-
puestos por resultados en los sectores sociales del Perú incluyen: (i) fortalecer el proceso de
planificación estratégica de alto nivel y reforzar los vínculos del mismo con las decisiones
sobre asignaciones presupuestarias para financiar las metas estratégicas, asegurando que el
Gabinete de Ministros esté plenamente involucrado en una discusión informada sobre las
principales ventajas y desventajas, incluido el papel potencial de la mejora del desempeño
en el logro de los resultados deseados; (ii) promover el diálogo con los sectores y las regio-
nes para mejorar la alineación de los actores con las prioridades nacionales y sectoriales,
mediante un ciclo más largo de planificación presupuestaria entre el MEF, las agencias
de línea y las autoridades regionales; y fomentar el desarrollo de acuerdos de desempeño
para documentar los acuerdos alcanzados y hacer el seguimiento de los resultados; (iii)
avanzar progresivamente hacia un sistema de gestión del desempeño más descentralizado
que genere “espacio presupuestario” más allá de las partidas pre-comprometidas, para
permitirles una mayor discreción a los titulares de presupuestos (ministerios de línea y
gobiernos regionales) en la asignación de los recursos, con el fin de alcanzar los resultados
proyectados sobre la base de la información sobre el desempeño. Esto implicaría la asig-
nación de fondos para lograr metas estratégicas que no estén necesariamente vinculadas a
partidas de gasto en el presupuesto, y trasladar la rendición de cuentas por esos fondos a
la auditoría ex post en vez del control ex ante; también implicaría una menor dependencia
de arreglos que vincularía fuentes de financiamiento a partidas específicas de gasto; (iv)
mejorar la calidad y la relevancia del análisis de costos al seguir reduciendo el énfasis
en una fijación de los costos excesivamente detallada que no puede reflejar la realidad de
las variaciones locales; y (v) alinear mejor los incentivos de las unidades productoras de
servicios como las escuelas y los centros de salud (debajo del nivel de las unidades ejecu-
toras de presupuestos) con las metas de alto nivel del sistema, al acordar claras metas de
desempeño y permitir flexibilidad local en el uso de los recursos para alcanzarlas.6
6
Para un análisis detenido de los presupuestos por resultados en el sector salud, véase Walker, Alvarado,
Mark, Muñoz y Seguín 2011. Este informe fue elaborado por el programa AA RECURSO del Banco
Mundial.
Monitoreo participativo del presupuesto (MPB)
En el contexto de la descentralización de las regiones y los municipios, el gobierno ha

promovido la elaboración de presupuestos y el monitoreo participativo a los niveles dis-
trital y regional. El objetivo es lograr una mayor rendición de cuentas con relación a los
servicios a los ciudadanos y usuarios, por medio de la publicación de información presu-
puestaria oportuna y confiable. Los foros del gobierno-sociedad civil, así como la mesa de
concertación para la lucha contra la pobreza al lado de ONG, centros de investigación y
organizaciones de la iglesia y sociales han participado en este proceso. Se espera que los
presupuestos y el monitoreo participativos den lugar a una asignación más equitativa de
los recursos, generen una mayor conciencia pública sobre el uso de los fondos y ayuden a
limitar la corrupción al mejorar la transparencia en todo el proceso presupuestario.
La elaboración participativa de presupuestos fue iniciada en el Perú en el año 2002. La
Ley de Presupuesto del 2003 ordenó que fuera aplicada por todos los gobiernos regionales
y por los municipios provinciales y distritales.7 Después de cinco años de implementación,
la elaboración participativa de presupuestos en el Perú ha implicado la participación de
aproximadamente 180 000 representantes acreditados de la sociedad civil y las bases de
los gobiernos locales y regionales.
En respuesta a una solicitud del MEF, el Banco Mundial hizo una evaluación de
la elaboración participativa de presupuestos en el año 2009. El estudio encontró que la
elaboración participativa de presupuestos se ha convertido en un espacio importante para
armonizar las demandas locales. En el 2007, el 36% del gasto de capital de los distritos
municipales (aproximadamente S/. 1174 millones o US$ 391 millones) se priorizó por
medio de la elaboración participativa de presupuestos. El estudio ofrece evidencia que la
elaboración participativa de presupuestos incrementa la inversión en infraestructura social
a favor de los más pobres y empodera a grupos de base en la toma de decisiones sobre
presupuestos. No obstante, es necesario fortalecer la participación de los sectores más
pobres; además, la priorización de inversiones por los ciudadanos tiene que estar mejor
informada por una visión más estratégica y a largo plazo.
La agenda del gobierno se ha ido centrando cada vez más en promover el monitoreo par-
ticipativo de la implementación y de los resultados. La intención del monitoreo participativo
es asegurar que los fondos se usen cuándo y cómo supuestamente deben utilizarse y que las
asignaciones generen los resultados esperados. Este es un desafío crítico para la dimensión
de transparencia y de rendición de cuentas de la estrategia de gestión por resultados.
El MEF ha ampliado el alcance de la estrategia de monitoreo participativo local de
los presupuestos más allá de los programas municipales y la ha convertido en una parte
intrínseca del sistema de presupuestos por resultados. En el 2009, se emitió un formato
nuevo de las pautas para presupuestos participativos, llamado “presupuestos participativos
por resultados”. Las directrices nuevas se centran en los resultados definidos en los planes
estratégicos con presupuestos por resultados. Promueven un papel más importante para
los municipios y la sociedad civil en el seguimiento de la ejecución presupuestaria de los
programas de gobiernos nacionales y regionales en su jurisdicción. Se han planificado pilotos
de monitoreo participativo (MP) para el programa de nutrición en Amazonas, Apurímac,
7
Véase Reuben y Belsky 2006.
Ayacucho, Cajamarca, Huancavelica y Huánuco. Los grupos de actores pertinentes
llamados monitores sociales —dirigidos por los gobiernos locales con la participación de
organizaciones de la sociedad civil, los medios, los usuarios y los proveedores de servicios—
supervisarán los resultados en nutrición y la calidad de los servicios de salud primaria y a
nivel distrital. Los resultados del monitoreo serán vinculados a incentivos no monetarios
como el reconocimiento público o la asignación de una “marca” al Municipio.8
Fortalecer la rendición de cuentas y los resultados en educación
El Perú tiene una cobertura casi universal de la educación primaria, muy por encima de
los promedios regionales de América Latina y el Caribe (ALC) en lo que se refiere a la
cobertura de la educación secundaria y terciaria. La calidad de la educación, sin embargo,
es menor que en países comparables en la región y el mundo, sobre la base del PISA 2009
(programa de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico - OCDE,
para la evaluación internacional de la calidad educativa basado en la medición del logro
entre estudiantes de 15 años de edad inscritos en la escuela) y otras evaluaciones simila-
res. A pesar que el Perú ha mejorado su desempeño en la prueba PISA desde el año 2000
(última vez que participó en PISA), los puntajes del Perú en el 2009 —370 en lectura,
365 en matemáticas y 369 en ciencias— son decepcionantes frente a los promedios para
la OCDE de 493, 496 y 501, respectivamente. Solo hubo dos países con peores resultados
que el Perú entre los 64 países del mundo entero que participaron. Al Perú solo le fue mejor
que a Azerbaiyán y Kirguistán en lectura y ciencias, y solo le fue mejor que a Panamá y
Kirguistán en matemáticas. El Perú se encuentra en el último lugar entre los nueve países
participantes de América Latina y el Caribe en lectura y ciencias, y en el penúltimo lugar
en matemáticas (solo le va mejor que a Panamá).
En el 2005, un video impactante producido con el apoyo del proyecto Recurso del
Banco Mundial sugirió que el desempeño bajo de los estudiantes podría estar relacionado
con deficiencias en los primeros cursos. La hipótesis era que el sistema educativo del Perú
había caído en un “equilibro de baja calidad”, en el que el aprendizaje logrado no era parte
del pacto entre el gobierno y los sistemas escolares, y en el que los padres (como clientes)
no tenían ninguna base para evaluar los logros de sus hijos o de las escuelas. El vídeo se
centró en una prueba sencilla de fluidez de lectura para los niños de segundo de primaria,
de quienes se espera que lean unas 60 palabras por minuto. Mostró que muchos de ellos
no podían leer frases sencillas o ni siquiera palabras, mientras que en otras escuelas cer-
canas los niños de la misma edad y de un mismo entorno estaban leyendo fluidamente, en
o por encima del nivel estándar esperado. El vídeo buscaba motivar a los encargados de
la elaboración de políticas y a los padres a que exijan mejores resultados del aprendizaje
de los niños en las escuelas y mostrar que los cambios grandes son factibles. El desafío
8
Además, el gobierno está creando incentivos monetarios en el Plan de Incentivos Municipales (PIM).
En el 2011, el Presupuesto Nacional asignará un monto adicional de S/.1300 millones (más o menos
US$ 400 millones) que será transferido a los municipios más vulnerables contra resultados verificables
relacionados con nutrición y mejoras en el cobro de impuestos. Esta iniciativa es un incentivo adicional
para que los gobiernos locales exijan que los proveedores locales de salud primaria rindan cuentas sobre
su desempeño.
consistía en dinamizar el sistema educativo para mejorar el logro al fijarse metas claras
y proveer información transparente sobre el desempeño. Esto tendría que hacerse en el
contexto de un proceso rápido de descentralización en que los gobiernos regionales llegaran
a ser actores importantes en el sistema educativo peruano.
Desde el año 2005, el gobierno tiene un compromiso sólido con el fortalecimiento de
la rendición de cuentas para resultados de aprendizaje en el sistema escolar peruano. Las
políticas implementadas en los últimos cinco años han incluido: la creación de un marco
regulatorio nacional para todos los niveles de la educación (SINEACE y sus entidades, el
Instituto Peruano de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad de la Educa-
ción Básica - IPEBA, para la educación básica; el Consejo de Evaluación, Acreditación
y Certificación de la Calidad de la Educación Superior Universitaria – CONEAU, para
la educación universitaria, y el Consejo de Evaluación, Acreditación y Certificación de
la Calidad de la Educación Superior no Universitaria – CONEACES, para la educación
terciaria no universitaria). Estos constituyen esfuerzos por definir los estándares de logro en
la comprensión de lectura y en matemáticas para la educación básica (a través de IPEBA),
el monitoreo del logro a través de una prueba estandarizada universal en segundo de pri-
maria llevada a cabo por la Unidad de Medición de Calidad (UMC), la definición de metas
agresivas por el MINEDU para mejorar los resultados, la divulgación de los resultados
a nivel de niños y escuelas individuales para involucrar a los padres y las comunidades
escolares en el proceso de mejora de los resultados, y la implementación de un nuevo
estatuto de carrera que imponga evaluaciones regulares de los profesores. Estas iniciativas
han sido complementadas con estrategias de apoyo para mejorar la calidad de los servicios
educativos como la asignación de fondos de mantenimiento directamente controlados por
las escuelas, el desarrollo de mejores materiales pedagógicos para fomentar la lectura en
los primeros cursos y el fortalecimiento del sistema de acompañantes pedagógicos. Estas
iniciativas se resumen brevemente en los siguientes párrafos.9
Monitoreo de la calidad educativa con una prueba estándar universal. En el 2006, el

gobierno fijó un sistema de pruebas estándares universales (PEU) para estudiantes de
segundo de primaria.10 Esto generó una serie de datos administrativos con indicadores sobre
el aprendizaje logrado por todos los niños y escuelas en el Perú, potencialmente relevante
para las tres dimensiones del triángulo de rendición de cuentas. Empodera a los usuarios al
informarlos sobre los resultados que deberían esperar para sus hijos y sobre el desempeño
de niños y escuelas individuales (poder del cliente); ofrece una base para discusiones mejor
informadas entre los ciudadanos y los encargados de elaborar políticas sobre el desempeño
del sistema en su conjunto (voz); y es una base para incorporar criterios de desempeño
en los acuerdos regulatorios entre el gobierno y los proveedores de servicios (compacto).
La primera evaluación se llevó a cabo en diciembre del 2006, y en ella se llegó a un
55% de las escuelas y a un 44% de los estudiantes. En el 2007, la evaluación llegó al 91%
9
En la Nota de Política 22 “Avanzando hacia la educación que queremos para todos las niñas y los niños
del Perú” se encuentra mayores detalles sobre los desafíos en este sector.
10
Desde el año 1996, la UMC del MINEDU viene llevando a cabo evaluaciones basadas en encuestas en
varias asignaturas y cursos de las escuelas primarias y secundarias. Estas evaluaciones han suministrado
datos valiosos sobre las asignaturas más débiles y los tipos de poblaciones estudiantiles en mayor riesgo,
pero no había datos a nivel de escuela. Por esto, fue difícil para las escuelas y los profesores saber cómo
les estaba yendo y cómo focalizar las mejoras.
de las escuelas y al 80% de los niños. Fue ampliada para cubrir escuelas bilingües y, ade-
más, se añadió una prueba de matemáticas. En los años 2008 y 2009, se mantuvo el mismo
alto nivel de cobertura. Se perfeccionó el diseño de las preguntas (“ítems”) para mejorar
la continuidad en el nivel de dificultad y la UMC incluyó una submuestra rigurosamente
controlada para facilitar el control de calidad y una estimación precisa de los resultados a
los niveles nacional y regional.11
La prueba clasifica a los estudiantes de segundo de primaria en tres grupos sobre la
base de dos niveles de logro. Un niño en el Nivel 2 está en el nivel de segundo de primaria.
Un niño en el Nivel 1 tiene algunas habilidades básicas, pero se está quedando atrás. Un
niño debajo del Nivel 1 no ha desarrollado habilidades básicas y está en serio riesgo. En
el 2007, se encontró que en comprensión de lectura, el 30% de los estudiantes de segundo
de primaria, en el país entero, estaban debajo del Nivel 1; el 54% en el Nivel 1 y solo el
17% había llegado al estándar esperado del Nivel 2. En matemáticas, los resultados eran
todavía peores: solo el 9,4% había llegado al Nivel 2, y el 55% estaba debajo del Nivel 1.
Esos resultados tienen implicaciones serias para los resultados de aprendizaje en el resto
del ciclo primario. Como respuesta a estos hallazgos alarmantes, emergió un consenso
nacional sobre la necesidad de transformar los resultados educativos en los primeros cursos.
El gobierno fijó metas agresivas para mejorar la proporción de estudiantes de segundo de
primaria que llegan al Nivel 2 en comprensión de lectura al 35% hasta el 2011, y para mejorar
el rendimiento de los estudiantes en el Nivel 2 en matemáticas a un 30%. Los resultados a
la fecha sugieren que el Perú está en camino de alcanzar estas metas ambiciosas. Entre los
años 2007 y 2009, la proporción de estudiantes de segundo de primaria que llega al Nivel 2
en comprensión de lectura aumentó de un 17% a un 23%, y en matemáticas aumentó de un
9,4 a un 13,5%. En el mismo intervalo, la proporción de estudiantes debajo del Nivel 1 en
comprensión de lectura bajó del 30% al 23% y en matemáticas del 55% al 49%.
Hasta ahora, las pruebas se han concentrado en los estudiantes de segundo de primaria
para subrayar la importancia de empezar bien. Pero hay un consenso en que el desarrollo
futuro del sistema de pruebas universales debería ampliarse hasta sexto básico y también
hasta la educación secundaria. La UMC ha elaborado planes para esta expansión; la imple-
mentación de las pruebas debería ser una prioridad para la administración entrante.
Divulgación de los resultados a nivel de la escuela. Las pruebas estándares universales

no se llevan a cabo simplemente para hacer un seguimiento de los resultados. La idea
fundamental es establecer un sistema de rendición de cuentas a nivel escolar, que apoyará
una transformación de los resultados al promover el poder del cliente. Los resultados de
las pruebas se publican para cada región, cada escuela y cada niño. Los resultados del
2007 fueron enviados a las unidades de gestión educativa local (UGEL), pero debido a
dificultades logísticas no fueron trasmitidos a las escuelas y los padres. En 2009 y 2010,
los resultados fueron distribuidos directamente a las escuelas, pero la entrega oportuna de
los resultados a nivel de la escuela sigue siendo un desafío. Se organizó una campaña en
11
Cuando las pruebas estándares universales no logran una cobertura del 100% y la exclusión es sistemá-
tica (por ejemplo, cuando los profesores insisten en que los alumnos más débiles se queden en casa en el
día de la prueba) o si hay errores no aleatorios debido a la aplicación incorrecta o fraude, los resultados
pueden no representar a las poblaciones nacionales o regionales. La submuestra controlada permite a la
UMC medir esos efectos y diseñar estrategias para enfrentarlos.
los medios para aconsejar a los padres que soliciten los puntajes de sus hijos y alentar a las
comunidades escolares a discutir sus resultados y focalizar las mejoras futuras. El diseño de
los informes fue mejorado y el MINEDU produjo un vídeo de mercadeo social con apoyo
del Banco Mundial. El MINEDU encargó una campaña nacional en la televisión y la radio.
Además, contrató a un consultor para que estudie formas de promover discusiones a nivel
escolar con profesores, padres y comunidades sobre cómo mejorar los resultados futuros.
SINEACE. El gobierno también está trabajando para establecer un marco de rendición de

cuentas nacional más fuerte para la educación, a fin de reforzar la dimensión pacto del
triángulo de rendición de cuentas. En el 2006, se promulgó la Ley del Sistema Nacional
para la Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa (SINEACE).
El SINEACE es una entidad independiente que evaluará y acreditará las instituciones
educativas a todos los niveles por medio de agencias especialistas en educación básica,
universidades y educación superior no universitaria.12 La ley requiere que SINEACE fije
normas mínimas, criterios y pautas de evaluación y suministre información pública sobre
la calidad del aprendizaje. El énfasis inicial del SINEACE está puesto en la certificación de
instituciones terciarias, lo que es estratégicamente importante para transformar la calidad
en todo el sistema. Uno de los principales objetivos es mejorar la formación de los profe-
sores, una de las dos áreas terciarias que tendrán una acreditación obligatoria (además de
las escuelas médicas). A la vez, esta será una contribución importante para la calidad de
la educación en los primeros cursos. Durante los años 2009-10, CONEAU y CONEACES
(instancias que son parte del sistema SINEACE) publicaron documentos sobre normas,
criterios de evaluación y pautas de acreditación para empresas de evaluación externa.
Cincuenta y ocho escuelas han comenzado con procesos de autoevaluación y doce han
solicitado una evaluación externa para concluir la acreditación. El SINEACE también ha
iniciado un proceso de certificación en línea para evaluaciones entre pares, y el CONEAU
ha empezado a capacitarlos. En este momento, el gobierno está preparando un proyecto
(programado para apoyo del Banco Mundial) para fortalecer las agencias del SINEACE
en la implementación de sus mandatos.
Descentralización: un nuevo impulso para la rendición de cuentas en educación. El sistema

educativo del Perú ha avanzado recientemente hacia una estructura más descentralizada. La
emergencia de un papel importante para los gobiernos regionales en la administración de los
servicios de educación ha cambiado el mapa del triángulo de la rendición de cuentas al acortar
la distancia entre los ciudadanos y las autoridades políticas relevantes (voz de facilitación)
y, al mismo tiempo, al acercar las autoridades a los proveedores de servicios (compacto).
Como parte del proceso de descentralización, se han creado las UGEL a nivel provin-
cial bajo los auspicios de los gobiernos locales. El papel de las UGEL consiste en actuar
como unidades de ejecución presupuestaria, canalizar recursos hasta el nivel escolar, super-
visar el desempeño de los profesores y dar apoyo a las escuelas y profesores en prácticas
pedagógicas. No obstante, faltan recursos, están lejos de la mayoría de las escuelas y no
12
El Instituto Peruano de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad de la Educación Básica
(IPEBA), el Consejo de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad de la Educación Superior
no Universitaria (CONEACES) y el Consejo de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad
de la Educación Superior Universitaria (CONEAU).
han distribuido los recursos equitativamente. El desafío consiste en institucionalizar la
entrega de más recursos al nivel escolar y en fortalecer considerablemente el sistema de
acompañantes pedagógicos para ayudar a los profesores a mejorar su eficacia en el aula. Al
mismo tiempo, se debe abordar otras debilidades del sistema educativo, como la necesidad
de identificar y racionalizar funciones que se traslapan y se encuentran fragmentadas, y
la de aclarar las políticas sobre la descentralización, que se han confundido con esfuerzos
paralelos hacia la regionalización y la municipalización.13
Tal como se ha mencionado arriba (véase la sección sobre los presupuestos por resul-
tados), el MINEDU, los gobiernos regionales y el equipo de presupuestos por resultados
del MEF han acordado una estrategia para mejorar los resultados de aprendizaje enfoca-
dos en mejorar el sistema de los acompañantes pedagógicos. En el 2010, el MEF asignó
recursos adicionales (US$30 millones) a los gobiernos regionales para implementar este
programa estratégico, lo que le otorga un gran potencial a los gobiernos regionales para
tomar acciones destinadas a mejorar la calidad de la educación. En el 2010, más de 6000
escuelas primarias o escuelas del nivel preescolar fueron seleccionadas para recibir apoyo,
por medio de visitas de los acompañantes, actividades de aprendizaje entre pares y talleres
de capacitación a los profesores.
Además, el MEF ha apoyado el empoderamiento de las escuelas con transferencias
presupuestarias directas. En el 2008, se transfirió un monto de S/.270 millones directamente
a las escuelas para mantenimiento, con lo que se llegó al 84% de todas las escuelas (35 434
escuelas) con un promedio de S/.8000 por escuela. Se trató de una experiencia piloto para
explorar la viabilidad de asignar recursos a un nivel por debajo de las unidades ejecutoras
que normalmente administran los fondos públicos en el Perú. Las transferencias a nivel de
las escuelas ahora se han institucionalizado, con S/.290 millones en el 2009 y S/.250 millones
transferidos en el 2010, específicamente para costos relacionados con saneamiento y seguridad.
Resultados a la fecha. La evidencia sugiere que esta estrategia ya está produciendo
mejoras significativas en los resultados en la educación. Como ya se ha señalado, entre
los años 2007 y 2009, la proporción de estudiantes de segundo de primaria que llega al
Nivel 2 en comprensión de lectura ha mejorado de un 17% a un 23% y, en matemáticas,
de un 9,4 a un 13,5%. En el mismo intervalo de tiempo, la proporción de estudiantes que
permanece debajo del Nivel 1 bajó del 30 al 23% en lectura, y del 55 al 49% en matemá-
ticas. La evidencia internacional sugiere que parte de estas mejoras en los resultados de
las pruebas probablemente esté relacionada con la introducción de las pruebas mismas y
que no es el resultado de “enseñar para pasar la prueba”; más bien, se debería al efecto de
motivar a los profesores y a los administradores para que se concentren más en el apren-
dizaje y cambien sus prácticas de enseñanza a fin de ayudar a los niños a obtener mejores
notas.14 Actualmente, el MINEDU planea desarrollar el sistema para monitorear el logro
de los estudiantes en cursos más altos.
13
En la Nota de Política 22 sobre educación se pueden encontrar mayores detalles sobre estos desafíos.
14
La evidencia internacional sugiere que las pruebas centralizadas pueden tener un efecto en el logro es-
tudiantil debido al incentivo a los profesores y estudiantes (Effinger Mattias y Polborn, 1999). Esta pre-
dicción es respaldada ampliamente por la literatura empírica, a pesar de que los efectos estimados varían
dependiendo de los datos y la estrategia de identificación . Un estudio de la muestra alemana del PISA
2003 encontró que los exámenes de salud centrales solo mejoran el conocimiento basado en el currículo
pero que no afectan el conocimiento de matemáticas. Además, los profesores en los Estados alemanes con
exámenes de salida centrales son más activos y tienden a tener un mayor enfoque en el desempeño. Véase
Jürges, H., J. Schneider, M. Senkbeil y C.H. Carstensen (2009).
Fortalecer la rendición de cuentas y los resultados en salud y nutrición
El fortalecimiento de la rendición de cuentas es un aspecto importante de la estrategia

del gobierno para promover mejores resultados en salud y nutrición, ya que en estos
sectores la ausencia de metas de desarrollo claramente definidas para los niños y la falta
de criterios de desempeño para las agencias de provisión de servicios han generado
resultados decepcionantes. Al igual que en la educación, el enfoque básico ha impli-
cado la definición de los resultados esperados en la salud y nutrición para las mujeres y
los niños, la definición de metas ambiciosas y cambios en políticas en los tres ejes del
triángulo de la rendición de cuentas para promover el poder del cliente, fortalecer la voz
de los ciudadanos y mejorar la eficacia del pacto entre el gobierno y los proveedores.
Estos esfuerzos reciben apoyo del proyecto PARSALUD del Banco Mundial y de un
préstamo nuevo del Banco Mundial aprobado en el 2011, que apoya la implementación
de un enfoque sectorial (Swap) en nutrición.
Definir resultados y fijar metas. La estrategia de rendición de cuentas del gobierno se ha

concentrado en mejorar la cobertura de partos institucionales de buena calidad y en reducir
la incidencia de la desnutrición crónica. La cobertura de los partos institucionales alcanzó el
72% en el 2005, pero la tasa de crecimiento estaba bajando y había una creciente preocupa-
ción por la calidad de los servicios. La cobertura rural alcanzaba solo el 42%, exponiendo
a miles de mujeres y niños a un alto riesgo de mortalidad en el periodo perinatal. En el
2006, el MINSA fijó una meta para incrementar la calidad de los servicios de nacimien-
tos institucionales y lograr una cobertura de al menos un 70% hasta el 2011 en las áreas
rurales. La tasa de desnutrición crónica (retrasos en el crecimiento) se estancó en los años
noventa y a principios de la década del 2000. En el 2005, alcanzó un 28%, bastante por
encima del nivel esperado para un país de ingreso medio. En el 2007, el gobierno lanzó la
estrategia de nutrición infantil CRECER bajo el liderazgo de la Comisión Interministerial
de Asuntos Sociales (CIAS). Con CRECER, se quiere beneficiar a un millón de niños en
los 880 distritos más pobres del Perú, con un énfasis en la participación de los gobiernos
subnacionales. El gobierno se fijó la meta de reducir la tasa de crecimiento retrasado en
cinco puntos porcentuales, a un 23%, en 5 años (2007-11). En un taller nacional en Lima
en el 2007, los presidentes regionales se comprometieron a reducir las tasas de desnutrición
de acuerdo con la meta nacional.
Promover el poder del cliente. Se han seguido tres líneas de acción para promover el
poder del cliente y fortalecer la demanda efectiva de servicios de nacimiento y nutrición
de buena calidad. En primer lugar, se han desarrollado herramientas de comunicación para
popularizar las normas nutricionales, mejorar la comprensión de los padres acerca de la
índole y de las consecuencias de las enfermedades nutricionales y estimular la demanda
de servicios nutricionales. No obstante, incluso si hay conciencia sobre la importancia de
los servicios, es posible que los obstáculos económicos impidan una demanda efectiva.
Este problema se ha abordado a través de una segunda política: la expansión del SIS para
reforzar los derechos de acceso gratuito a estos servicios. En tercer lugar, el programa de
transferencias condicionadas en efectivo, Juntos ha suministrado incentivos económicos
para que lleven a sus hijos a las postas de salud para fines de monitoreo nutricional y
sesiones de asesoramiento.
Herramientas de comunicación para popularizar los estándares nutricionales. El gobierno
ha identificado la necesidad de cambiar las expectativas de los padres con relación al
crecimiento de sus hijos como una acción clave para mejorar los resultados en nutrición.
Esto es coherente con los hallazgos del trabajo analítico del Banco Mundial en la región
andina, que ha mostrado un vínculo entre los conocimientos limitados sobre nutrición y
el crecimiento normal y los resultados deficientes en los niños.15 Solo se observan retrasos
en el crecimiento con mediciones cuidadosas de la estatura para la edad. Los niños con
un crecimiento retrasado en los Andes no son esqueléticos ni tienen barrigas hinchadas
grotescamente; simplemente son demasiado pequeños para su edad. En el marco de esta
epidemia invisible, la falta de conciencia de muchas madres sobre el déficit nutricional
de sus hijos, debido a la falta de estándares de crecimiento que se entiendan fácilmente,
es un obstáculo importante para cambiar los resultados. Probablemente, un padre que no
entiende que su hijo no está creciendo como debería no hará nada al respecto. Como parte
de la estrategia para ayudar a los padres a visualizar cómo deberían crecer sus hijos, el
MINSA introdujo nuevas normas técnicas sobre la situación nutricional del niño, basadas
en el aumento medio esperado de la estatura del niño de acuerdo con las curvas de la
Organización Mundial de la Salud (OMS): 24 cm y 12 cm, el primer año y el segundo
año de vida, respectivamente.16 La idea es concientizar a los padres sobre el desempeño
nutricional de sus hijos como un proceso dinámico que puede ser mejorado. El programa
CRECER ha empezado a promover herramientas de comunicación para ser usadas en
las postas de salud, a través de la divulgación del vídeo Mi futuro en mis primeros cen-
tímetros, desarrollado en colaboración con el Banco Mundial. Avisos en la televisión y
la radio han reforzado el mismo mensaje. El MEF ha usado mil copias del vídeo en un
programa de capacitación sobre presupuestos por resultados para profesionales del sector
salud en mayo del 2010.
Fortalecer el seguro de salud. La estrategia central del gobierno peruano en el aspecto de

la demanda de servicios de salud consiste en desarrollar el seguro universal de salud, por
medio de la ampliación del SIS17 y la promulgación de la Ley de Aseguramiento Universal
en Salud (AUS) en el 2009. La cobertura del seguro de salud crea derechos que promue-
ven el poder del cliente, al dar a los usuarios el derecho de exigir servicios adecuados a
los centros de salud y a los hospitales. Los principales aseguradores son el SIS (37% de
la población) y el asegurador en salud por ley del sector formal, EsSalud (20%). En el
2009, la cobertura del seguro de salud en el Perú alcanzó un 61%, mientras que el 39%
de la población no tenía seguro (público ni privado), de acuerdo con datos de la encuesta
ENAHO. En los últimos 5 años, se ha visto una reducción importante en la proporción de
hogares pobres sin cobertura de seguro de salud.
15
Véase Marini y Walker 2006.
16
Ministerio de Salud, 2008, Norma Técnica de Salud para la Implementación del Listado Priorizado de
Intervenciones Sanitarias Garantizadas para la Reducción de la Desnutrición Crónica Infantil y Salud
Materno Neonatal, Lima, Perú.
17
El SIS fue creado en el 2001 por medio de la Ley 27657 como una agencia pública descentralizada del
MINSA, para proteger a los peruanos que no tienen otro seguro de salud. En el 2006, su mandato fue
ampliado para incluir en el seguro de salud a todas las personas que viven en pobreza y extrema pobreza
y a otros ciudadanos, incluyendo sus padres e hijos, sin límites de edad. Se encuentra informes anuales
disponibles en español en www.sis.gob.pe
Hoy, la cobertura del SIS llega a más de 10 millones de personas, y el financiamiento
del SIS para las consultas CRED en los 10 departamentos más pobres aumentó en un 4,9%
en el 2008 y en un 23,4% en el 2009, llegando a un total de 1,39 millones de consultas. En
el 2010, el incremento del presupuesto proyectado es del 16,9%. No obstante, la rápida
expansión ha amenazado con socavar la focalización del SIS, sobre todo en áreas urbanas,
y el gobierno está promoviendo el uso del instrumento de focalización SISFOH para corre-
gir esto. En un esfuerzo por limitar la cobertura del beneficio completamente subvencio-
nado, se ha lanzado una ventana SIS semi subvencionada en el 2007. Cubre alrededor de
62 000 personas con un ingreso menor a S/. 700.18 Un problema apremiante para el SIS es
que el reembolso a las redes de salud sobre la base de la producción de servicios genera
un enorme volumen de transacciones, que va más allá de la capacidad de sus sistemas de
computación desactualizados.
El papel de Juntos en estimular la demanda de servicios de salud y nutrición. El programa

de transferencias condicionadas de efectivo, Juntos, es un pilar central de la estrategia de
CRECER. Está basado en una filosofía de responsabilidad compartida, con el fin de mejorar
la asimilación de la educación, y de los servicios de salud y nutrición. En la actualidad
el programa está focalizando los 638 distritos más pobres de Perú y ha llegado a 450 110
hogares beneficiarios a diciembre del 2009. Una evaluación cuasi experimental ha encon-
trado un impacto general positivo en la asimilación de los servicios de salud. Entre los
participantes en el programa, la participación en los controles de salud en los niños menores
de cinco años ha aumentado en 37 puntos porcentuales; la probabilidad de que busquen
atención médica profesional cuando están enfermos mejoró en 22 puntos porcentuales; y
la cobertura de las vacunas aumentó en siete puntos porcentuales.
No obstante, no se encontró ningún impacto de programa en los resultados en nutri-
ción. Las evaluaciones de proceso correspondientes concluyeron que una provisión de los
servicios de salud y nutrición y las deficiencias en el diseño del programa (relacionadas
con el sistema de las transferencias, la verificación del cumplimiento con corresponsabi-
lidades y el proceso de afiliación) eran factores limitantes para los efectos de demanda del
programa para que genere mejores resultados. Otro desafío importante para Juntos es la
persistencia de los errores de exclusión. Una evaluación social de Juntos realizada como
parte de la preparación del SWAP para el sector nutrición apoyado por el Banco Mundial
concluyó que (sobre la base de los datos de la Encuesta Nacional de Hogares - ENAHO) el
33% de los hogares indígenas elegibles y el 42% de los hogares rurales no indígenas fueron
excluidos de Juntos en el 2008. Este desafío ha sido eclipsado por la tasa relativamente
baja de errores de inclusión de Juntos, comparado con otros programas focalizados en el
Perú, como el Vaso de Leche.
En respuesta a estas preocupaciones, el programa está pasando por un proceso de
reestructuración. El Consejo Directivo ha aprobado un nuevo manual operativo en febrero
del 2010. Hay un piloto con un programa Juntos de transición (de Juntos 1 a Juntos 2) en
las primeras cuatro regiones donde comenzó el programa (Ayacucho, Huancavelica, Huá-
nuco y Apurímac). Algunos de los temas abordados por el programa reestructurado son:
18
La Remuneración Mínima Vital según el Decreto Supremo Nº 011-2010-TR era S/.600 para junio de
2011.
la reforma del cálculo de beneficios para crear incentivos para cada niño, más que para la
familia en su conjunto; el fortalecimiento de la coordinación institucional de Juntos con
los sectores sociales (incluyendo la verificación de la cobertura de servicios antes de la
expansión hacia áreas nuevas); y el fortalecimiento del sistema de monitoreo y evaluación.
Se espera que las mejoras en Juntos y su coordinación con el SIS y el MINSA aumentarán
la intensidad del monitoreo del crecimiento y los resultados en nutrición.
Fortalecer la gestión basada en un Pacto para la provisión de servicios de salud y nutrición.

El sistema de presupuestos por resultados del MEF ha creado el Programa Articulado Nutri-
cional o PAN, con apoyo del Centro Nacional de Alimentación y Nutrición, CENAN, para la
salud materno-infantil. Se ha desarrollado una estrategia nueva de promoción nutricional. Se
han fijado metas para aumentar las consultas CRED. En un inicio, el monitoreo ha dependido
sobre todo de una encuesta nacional de hogares mejorada ENDES (en la que se incrementó
el tamaño de la muestra para que tenga validez regional) pero ahora el gobierno está traba-
jando para fortalecer el monitoreo de los resultados a nivel local, usando sistemas de datos
administrativos como ser el sistema SIEN del centro de nutrición CENAN y el SIG del SIS.
Mejorar la calidad y la intensidad de las consultas CRED. El monitoreo del crecimiento

y las consultas nutricionales bajo el programa CRED han sido identificados como una
intervención clave en vista de que aseguran contactos regulares entre las madres y los
profesionales en salud y así se ayuda a las madres a entender el crecimiento de sus hijos y
a identificar prácticas para mejorarlo. El gobierno ha fijado metas regionales para mejorar
la intensidad de las consultas CRED, para así mejorar el promedio nacional de cuatro
consultas en el primer año de vida y dos en el segundo año de vida.
Estrategia de promoción nutricional. El MINSA está desarrollando una estrategia nueva

de promoción de la salud, enfocada a conductas posibles de cambiar y de las que se sabe
que tienen un impacto nutricional. En coordinación con ST-CIAS y el programa Juntos, la
unidad de promoción de la salud en el MINSA ha elaborado un manual nuevo para capaci-
tar a agentes comunitarios en nutrición. Ya se ha capacitado a más de 36 000 agentes. Ha
comenzado la segunda fase de capacitación detenida sobre el uso del nuevo manual para
promoción nutricional. Algunos desafíos futuros para que la estrategia sea efectiva con-
sisten en asegurar coordinación entre los agentes comunitarios, el personal de los centros
de salud y otros programas sociales.
Mejorar los sistemas de información administrativa. La intención del sistema de presu-

puestos por resultados es maximizar el uso de los datos administrativos para que cada
proveedor de servicios rinda cuentas. Pero todavía se tiene que hacer mucho trabajo para
establecer un sistema de datos administrativos unificado para el monitoreo nutricional que
permitiría al personal del MINSA monitorear la situación nutricional de los individuos
a lo largo del tiempo y asegurar una retroalimentación inmediata sobre los niños que no
están creciendo bien. Hay dos sistemas en el sector salud que procesan datos relevantes.
El sistema de monitoreo nutricional SIEN, operado por el CENAN, tradicionalmente ha
sido el sistema principal de datos administrativos para hacer seguimiento a los resultados
nutricionales, pero enfrenta desafíos respecto de la calidad de los datos de identificación
(a veces se registra a los niños como dos personas diferentes en dos visitas diferentes) y
respecto de la oportunidad del procesamiento de los datos. El sistema de información del
SIS – que es transaccional y que por tanto procesa los datos relativamente rápido19 – ahora
puede hacer seguimiento a los datos sobre peso y estatura además de otros datos sobre
salud (p.ej., sobre vacunas y morbilidad). No obstante, el sistema de información del SIS
ha pasado por dificultades tecnológicas y financieras. El resultado es que el gobierno sigue
teniendo poca capacidad para monitorear el trayecto de crecimiento de los niños en las
áreas más pobres del país usando datos administrativos, y que depende grandemente en
hacer seguimiento a resultados en nutrición por medio de encuestas como ser la ENDES
y MONIN. Una iniciativa para mejorar la integración de un sistema de información de
salud, que en la actualidad es sujeto a un piloto bajo el proyecto PAR Salud en las regiones
de Ayacucho, Apurímac y Ucayali, propone el uso de un sistema único de información
para el historial clínico de las mujeres embarazadas y los niños menores de cinco años.20
Voz: mejorar el involucramiento ciudadano en la elaboración de políticas para el sector

salud. La descentralización ha trasladado parte de las responsabilidades gubernamentales
en salud y nutrición hacia los presidentes regionales, creando un papel importante para las
direcciones regionales de salud (DIRESA). Esto posiblemente acorte la distancia entre los
ciudadanos y las autoridades y fomente el papel de la Voz de los ciudadanos en el proceso
de las políticas. El creciente papel de los municipios distritales en el monitoreo y la pro-
moción de mejores resultados en nutrición (fomentados por la estrategia CRECER y por el
Nuevo Plan de Incentivos Municipales) seguirá promoviendo la calidad del diálogo político
sobre problemas relativos a la política de salud. Sin embargo, estas reformas también han
incrementado la complejidad del sistema y han generado una mayor complejidad del Pacto
entre las autoridades y los proveedores.
Resultados a la fecha. Hay una evidencia creciente que esta estrategia está empezando
a funcionar. La cobertura de los nacimientos institucionales rurales ha incrementado de
un 49,4% en el 2007 a un 55% en el 2009. El objetivo es llegar a un 70% en el 2011. La
frecuencia promedia del monitoreo nutricional de los niños era de 4,2 controles CRED por
año en el primer año de vida en el 2009, comparado con 3,3 en el 2005, o sea por encima
de la meta de 4,0 para el 2009 que fue fijada al empezar el programa REACT. Por último,
y lo que es más importante, las tasas de retrasos en el desarrollo en los niños menores de
5 años han bajado de la línea base del 28,5% en el 2007 a un 24,2% en el 2009, y están en
buen camino para alcanzar la meta del 23% hasta el 2011.

En esta sección se resumen algunas de las opciones de políticas que el gobierno entrante
pudiera querer considerar para seguir avanzando con la agenda de rendición de cuentas
19
Muchos de los datos en el sistema SIS generan transacciones presupuestarias vinculadas con el pago
por la producción de servicios, para que así las postas de salud tengan un interés en mantener el sistema
actualizado. Pero el inconveniente es que la vinculación de datos a pagos puede distorsionar los registros,
por el efecto de manipulación.
20
La iniciativa es parte del MAIS (Modelo de atención integral en salud).
en Perú. Se enfoca a tres conjuntos amplios de desafíos transversales. El primero está
relacionado con opciones para fortalecer una efectiva identificación ciudadana para los
niños y vincular eso con la eliminación de errores de exclusión en los principales programas
y servicios sociales. El segundo enfatiza el alcance para un mayor fortalecimiento de
los sistemas de datos administrativos, que son elementos críticos de cualquier sistema
que funciona bien para el monitoreo del desempeño. El tercero está relacionado con una
variedad de posibles formas para seguir fortaleciendo los sistemas de rendición de cuentas
en las tres dimensiones de poder del cliente, la voz del ciudadano y el pacto entre el gobierno
y los proveedores de servicios. Se incluyen formas para reforzar los derechos de los usuarios
y mejorar su poder frente a los proveedores de servicios y opciones para fortalecer arreglos
de gestión en la administración pública peruana cada vez más descentralizada.
El registro ciudadano para niños: dar prioridad a la documentación de códigos únicos

de identificación en los certificados de nacimiento. El registro es crítico para crear dere-
chos efectivos y eliminar la exclusión de los servicios para la primera niñez. Los datos
administrativos deben anclarse con datos sobre el registro ciudadano usando un identifi-
cador personal único. Perú ha trabajado en políticas paralelas con traslapos en esta área.
Una política ha dado pasos importantes hacia adelante con la incorporación de un código
único de identificación en los certificados de nacimiento y la creación de una base de
datos nacional con información de los CUI, que los programas sociales pueden usar para
identificar a posibles beneficiarios. La segunda política es la emisión de DNI para los
niños, financiados con subsidios del MEF al RENIEC; esta política ha sido reforzada con
recursos adicionales en el 2010. Se podría argumentar que la primera estrategia ofrecer
mejores posibilidades de lograr la meta de cobertura universal, en vista de que el 98% de
los niños ya reciben certificados de nacimiento.
Los principales desafíos consisten en evitar el registro tardío del nacimiento (el 8%
de los niños no son registrados hasta inscribirse en la escuela primaria) y asegurar que
las oficinas de registro municipales remitan los datos oportunamente al RENIEC para ser
procesados. Los obstáculos por los que los padres no pueden registrar a tiempo a sus hijos
incluyen: el acceso dificultoso a las oficinas de registro; obstáculos burocráticos como
ser cargos por el registro tardío que generan un desincentivo para el registro una vez que
la ventana estipulada haya pasado, y barreras del idioma y culturales. Algunas medidas
posibles para mejorar el registro oportuno son: la apertura de ventanillas de registro en los
días en que hay ferias, la simplificación de los requisitos de registro tardío y la reducción
de los costos.
El Plan de Incentivos Municipales puede jugar un papel importante en el proceso para
mejorar las tasas de registro y asegurar la transmisión oportuna de los datos de registro a la
base de datos central en el RENIEC. También es importante asegurar que los datos luego
se suministren a las agencias de salud, nutrición y protección social para asegurar que los
niños sean incorporados a tiempo en sus programas. La oficina del Sistema de Focalización
de Hogares (SISFOH) en el MEF está en una posición adecuada para cumplir este papel.
Parece difícil lograr el desafío de emitir DNI para todos los niños a corto plazo, en vista
de que el punto de partida es la cobertura de solo el 8%, y el costo unitario de los docu-
mentos es relativamente alto. También se puede debatir si es necesaria la identificación
fotográfica para niños pequeños para evitar su exclusión de los servicios. Por ello, se debe
dar prioridad a operativizar el registro nacional de datos CUI en certificados de nacimiento
(que se guardan en el RENIEC) y asegurar que los datos sean suministrados a tiempo a las
agencias del sector social
Fortalecer sistemas de datos administrativos y de monitoreo. Una condición previa fun-

damental para el empoderamiento de los clientes es proporcionar a los padres datos actua-
lizados sobre sus hijos de una forma comprensible, con asesoramiento relevante. El Perú
ha dado pasos importantes hacia adelante en esta agenda. El sistema educativo tiene ahora
los puntajes de las pruebas estandarizadas universales para todos los niños de segundo de
primaria. El sistema de salud posee datos nutricionales para niños individuales, recopilados
en el sistema de datos SIEN operado por CENAN, y el sistema de datos SIS también reco-
pila datos antropométricos individualizados. Esta línea de trabajo permitirá a Perú seguir
avanzado en sus resultados impresionantes en cuanto a e-gobierno y transparencia (como
se ha visto, por ejemplo, en el sistema de la Consulta Amigable para datos presupuestarios
y en la promoción de la elaboración participativa de los presupuestos).
No obstante, las autoridades en salud (Centro Nacional de Alimentación y Nutri-
ción - CENAN y MINSA) y en educación (MINEDU) aún tienen mucho por hacer para
fortalecer la oportunidad, la calidad y la disponibilidad de sus datos. En educación, hay
una necesidad de desarrollar y establecer un sistema de datos que funcione efectivamente
en la nueva estructura descentralizada que está emergiendo en el sector21. La expansión
prevista del sistema de las pruebas universales hasta el sexto curso de primaria será un
avance importante, pero es necesario seguir fortaleciendo la UMC del MINEDU para que
pueda hacer frente a la rápida expansión de su papel. En salud y nutrición, el desarrollo
inminente del sistema Web-SIEN es un paso importante hacia delante. La modernización
del sistema de datos del SIS es otro paso pendiente crítico, que requerirá un compromiso
presupuestario. Asimismo, es necesario aclarar la división de roles en el monitoreo nutri-
cional entre los sistemas SIEN y SIS.
Reforzar los sistemas de rendición de cuentas para servicios de salud básica, nutrición
y educación. Ya se ha logrado mucho, pero todavía se puede hacer más en cada área del
marco de rendición de cuentas para los servicios de salud, nutrición y educación del Perú.
En primer lugar, el nuevo gobierno debería considerar maneras de seguir promoviendo el
poder del cliente en los programas sociales por medio de una cultura de derechos, en la
que se aliente a los padres a esperar y exigir mejores resultados para sus hijos, y en la que
se promueva la participación de los usuarios en los servicios a nivel local. El fortaleci-
miento del SIS en el contexto del AUS es una medida crítica para fortalecer los derechos.
De manera similar, el programa Juntos debería reforzar la demanda de mejores servicios
de salud y nutrición básicos entre los hogares más pobres. Ello comprende la necesidad
de tomar decisiones firmes sobre los límites del seguro gratuito y la búsqueda de maneras
para desarrollar la venta semicontributiva del SIS. Si esto no se hace, el Perú está en peligro
de crear un conjunto de derechos en salud que va más allá de su capacidad presupuestaria,
que no va a poder financiarse y que va a generar una pérdida de credibilidad y eficacia.
De manera similar, el programa Juntos debería seguir fortaleciéndose para reforzar la
demanda de mejores servicios de salud y nutrición básicos entre los hogares más pobres.
21
Esta idea se desarrolla más detenidamente en la Nota de Política 22 sobre educación.
El programa también tiene que avanzar con la agenda de reforma definida en los últimos
dos años. La participación directa de los padres y los usuarios en la gestión de las escuelas
y los sistemas de salud tiene que intensificarse. Hay evidencias convincentes en el Perú y
otros países22 que muestran que probablemente les va mejor a los niños cuyos padres se
involucran con los proveedores de servicios. Por esto, los sistemas de gestión local que
involucran a los usuarios (como los CONEI en educación y las asociaciones de CLAS en
salud) deben ser fortalecidos.
En segundo lugar, queda mucho por hacer para mejorar la eficacia del pacto entre
las autoridades y los proveedores de servicios. El sistema de presupuestos por resultados
del Perú debe ser reforzado con sistemas de rendición de cuentas más fuertes entre las
instancias financiadoras (autoridades nacionales y subnacionales), grupos de proveedo-
res (DIRESA, UGEL) y proveedores de servicios de primera línea (escuelas, hospitales
y postas de salud). De ser posible, los acuerdos sobre el desempeño deben usar datos
administrativos sobre los resultados en el desarrollo y la calidad de los servicios como
referencias para los proveedores, y estos datos deben usarse como base para decisiones
sobre asignaciones presupuestarias incrementales. La idea debería ser la elaboración de
un conjunto creíble de planes de negocios para cada subsector (salud, nutrición, educa-
ción) en el que las metas sean claras y los recursos adecuados, en el que los incentivos
para los proveedores y usuarios estén alineados, y en el que se especifiquen claramente
los arreglos de rendición de cuentas de los agentes. Como parte de este desafío en los
sectores de salud y educación, se tendrán que superar los desafíos relacionados con la
dotación adecuada de personal y con su gestión. En lo que concierne a la administración
presupuestaria, debe haber un avance progresivo hacia el uso de sistemas de capitación
transparentes, con el peso suficiente como para corregir los niveles de pobreza y las
densidades de población, a fin de asegurar una distribución equitativa de los recursos
entre las agencias descentralizadas encargadas de la provisión de servicios. El sistema de
presupuestos por resultados también debería reducir progresivamente su dependencia de
datos de encuestas de hogares y en muestras como ENDES en salud y el ejercicio PISA
en educación. Eventualmente, deberían usarse datos de encuestas, sobre todo para hacer
el seguimiento de los resultados de desarrollo de alto nivel y para la triangulación y el
control de calidad de los datos administrativos.
Finalmente, la dimensión de la voz de los ciudadanos en la elaboración y el monitoreo
de políticas públicas también se debe seguir reforzando, por medio de reformas presupues-
tarias participativas, avances en la transparencia fiscal y la participación de la sociedad
civil y las agencias de los gobiernos subnacionales en el monitoreo del desempeño de los
sistemas de educación y salud.
V. Conclusión
El Perú ha obtenido muchos logros en la última década en los ámbitos de la transparencia
fiscal, la participación y la rendición de cuentas en los sectores sociales. En muchas áreas,
22
Un resumen útil de la evidencia mundial para educación al vincular los conocimientos de los padres a los
resultados se puede encontrar en Bruns, Barbara, D. Filmer y H. Patrinos (2011). Para el Perú, se presenta
evidencia similar en Alcázar, Marini, Osorio y Walker (2011).
ha sido un pionero en reformas de políticas en la región de ALC. Las recientes tendencias
de mejora en los resultados en educación, salud y nutrición —después de un largo periodo
de desempeño decepcionante— sugieren que este esfuerzo está empezando a dar frutos.
Sin embargo, como se observa en los puntajes decepcionantes del PISA 2009 para el logro
en la educación secundaria, todavía queda mucho por hacer. En vista de que el Perú se está
convirtiendo rápidamente en un país de ingreso medio alto, tendrá que seguir fortaleciendo
la calidad y la gestión de sus programas sociales de acuerdo a normas de la OCDE. Esto
también es necesario teniendo en cuenta el incremento de su capacidad fiscal. Para man-
tener el impresionante ímpetu de desarrollo reciente del Perú, el país requerirá una fuerza
laboral cada vez más productiva y una sociedad cada vez más equitativa. Por estas razones,
la interacción de la agenda de la rendición de cuentas con el proceso de descentralización
será probablemente un tema central de la política pública en los siguientes 5 años.
VI. Bibliografía
Alcázar, Lorena, Alessandra Marini, Carmen Osorio, Elisa Seguin e Ian Walker (2011). How
better parental knowledge can improve children’s development outcomes in education
and nutrition: empirical evidence from Peru. Washington, D.C.: Banco Mundial.
Bruns, Barbara, Deon P. Filmer y Harry A. Patrinos (2011). Making Schools Work: New
Evidence on Accountability Reforms. Washington, D.C.: Banco Mundial.
Effinger, Matthias y Mattias Polborn (1999).

“A model of vertically differentiated education”. Journal of Economics 69(1): 53-69.
Springer (febrero).
Jürges, H., J. Schneider, M. Senkbeil y C.H. Carstensen (2009). “Assessment Drives

Learning: The Effect of Central Exit Exams on Curricular Knowledge and Mathe-
matical Literacy”. Documento de Trabajo CESIFO 2666/Categoría 5: Economics of
Education (junio).
Marini, Alessandra y Ian Walker (2006). Nutritional Failure in Ecuador. Washington,

Reuben, William y Leah Belsky (2006). “Voice in the Accountability of Social Policy”.
En: A New Social Contract for Peru. Washington, D.C.: Banco Mundial.
Walker, Ian con Betty Alvarado, Katie Mark, Ana María Muñoz y Elisa Seguin (2011).
Peru: Improving health outcomes by strengthening users’ entitlements and reinforcing
public sector management. Washington, D.C.: Banco Mundial.
22. Avanzando hacia la educación
que queremos para todos los
niños y niñas del Perú
Inés Kudó y David Vera Tudela
Resumen
El objetivo de esta nota es realizar un balance de los avances logrados en la dirección

trazada por el Proyecto Educativo Nacional (PEN) y ofrecer recomendaciones de polí-
tica al gobierno entrante para lograr la educación que el Perú quiere tener, tomando en
cuenta el escenario que hoy plantea la descentralización. Sobre la base de un diagnóstico
de la situación de la educación básica en el Perú y en el marco de la visión de mediano
y largo plazo que plantea el PEN, esta nota presenta cinco recomendaciones de política
para el próximo quinquenio. Primero, impulsar programas estratégicos nacionales que,
en el corto plazo, tengan un impacto medible en los logros de aprendizaje y desarrollo
integral de los estudiantes desde la primera infancia hasta el fin de la secundaria. Se-
gundo, consolidar políticas nacionales de desarrollo profesional docente con incentivos
al desempeño en el marco de la Carrera Pública Magisterial (CPM). Tercero, profesio-
nalizar y modernizar la gestión educativa con un enfoque de resultados, fortaleciendo
el rol de los gobiernos regionales en educación y limitando la municipalización a los
casos en que esta tenga altas posibilidades de tener un impacto en la calidad educativa.
Cuarto, asociar el gasto educativo con los estudiantes y los resultados para una mayor
eficiencia y equidad, mediante fórmulas transparentes que reflejen los costos y condicio-
nes de provisión de servicios por estudiante y la expansión del modelo de presupuesto
por resultados. Y, por último, poner en marcha un sistema integrado de información que,
haciendo uso de las mejores herramientas tecnológicas, vincule de manera oportuna y
precisa los logros de aprendizaje con la calidad de los servicios educativos, el desempeño
docente, las decisiones de gestión en cada nivel de la administración educativa pública
y la asignación presupuestal.
I. Introducción
En noviembre del 2006 se publicó el Proyecto Educativo Nacional al 2021: La educa-
ción que queremos para el Perú. El documento, producto de un importante esfuerzo de
consulta nacional, plantea cuatro cambios necesarios para lograr una educación básica
de calidad en el Perú. Primero, sustituir una educación que reproduce desigualdades por
otra que brinde resultados y oportunidades educativas de igual calidad para todos, ajena a
cualquier forma de discriminación. Segundo, convertir cada centro educativo en un espa-
cio de aprendizaje auténtico y pertinente, de creatividad, innovación e integración social.
Tercero, pasar de un ejercicio docente poco profesional a una docencia con aspiraciones
de excelencia y conducida mediante un reconocimiento objetivo de méritos y resultados.
Y cuarto, organizar una gestión ética y descentralizada, participativa y con más recursos
ejecutados eficientemente. Para producir estos cambios, el PEN plantea objetivos estraté-
gicos, políticas y medidas específicas a tomar.
El propósito de esta nota es ofrecer recomendaciones de política para avanzar en el
logro de los objetivos de mejora de la educación básica en los próximos cinco años. Las
recomendaciones de política que aquí se plantean se sustentan en un balance de los avances
en el logro de los objetivos trazados y en la implementación de las políticas recomendadas
en el PEN, tomando en cuenta también los avances respecto a las recomendaciones
ofrecidas por el Banco Mundial cinco años atrás en una nota similar a esta. El documento
se divide en cuatro secciones: introducción, diagnóstico, recomendaciones y conclusiones.
II. Avances y desafíos para el logro de los objetivos

educativos
Esta sección presenta un diagnóstico de la situación actual de la educación básica pe-
ruana, así como los avances y desafíos para el logro de los objetivos trazados. El PEN
plantea un conjunto de objetivos estratégicos para la mejora de la educación básica que
se pueden conceptualizar como si se tratara de los pisos de una pirámide (gráfico 1).
Así, la cúspide corresponde al fin principal de la educación básica: estudiantes que lo-
gran aprendizajes pertinentes y de calidad. Esto solo se alcanza si se logra el objetivo de
brindar oportunidades educativas de igual calidad para todos, lo que supone mejorar los
resultados de acceso y progreso educativo para los grupos más vulnerables y mejorar las
condiciones esenciales para el aprendizaje en las escuelas. No es posible ofrecer a los
estudiantes oportunidades educativas de calidad sin contar con maestros bien preparados
que ejerzan profesionalmente la docencia; y todo lo anterior se sostiene sobre una gestión
descentralizada, eficaz y participativa, que opera con un financiamiento equitativo, sufi-
ciente y eficiente de la educación. Transversales a todos estos objetivos, se encuentran la
definición de estándares y metas, la evaluación de resultados y la rendición de cuentas a
la población, que fueron los ejes de la nota de política preparada por el Banco Mundial
para el período 2006-11.
Estudiantes logran aprendizajes pertinentes y de calidad
Las habilidades cognitivas de la población en edad escolar son un determinante crucial

del crecimiento económico a largo plazo, incluso más importante que los niveles de es-
colaridad. El progreso educativo de los países en vías de desarrollo, evidenciado por ma-
yores niveles de cobertura escolar y por el nivel educativo alcanzado por la población, no
se ha traducido en un crecimiento económico acelerado. Estudios recientes muestran que
esto es porque la calidad (mejores aprendizajes), más que la cantidad (número de años en
la escuela), de la educación es lo que importa para el crecimiento económico (Hanushek y
Nota 22. Avanzando hacia la educación que queremos para todos los niños y niñas del Perú 383
Gráfico 1
Pirámide de objetivos estratégicos
Estudiantes logran
aprendizajes
pertinentes y de calidad
s
nta
e
cu Oportunidades educativas
de
de igual calidad para todos

ión
dic
en
yr
Maestros bien preparados que ejercen

ión
profesionalmente la docencia
ac
alu
ev
Una gestión descentralizada, eficaz y participativa

s,
re
da
Un financiamiento equitativo, suficiente y eficiente

tán
Es
de la educación
Fuente: Elaboración propia, sobre la base del PEN (CNE, 2006).
Woessmann, 2009). Las habilidades cognitivas de los estudiantes se miden, más común-
mente, a través de pruebas estandarizadas.
Los resultados obtenidos por los estudiantes peruanos en las pruebas nacionales e
internacionales han mejorado significativamente en la última década. A nivel nacional, la
ECE del 2009 muestra que el porcentaje de estudiantes que alcanzó el nivel de aprendi-
zaje esperado en segundo grado se incrementó, en solo un año, del 17% al 23% en com-
prensión de lectura, y del 9% al 13,5% en matemáticas. En el ámbito internacional, los
resultados de la última evaluación PISA,1 que se aplica a estudiantes de 15 años de edad,
revelan que, entre los años 2000 y 2009, el Perú fue el país que logró el mayor incremen-
to promedio en el desempeño en comprensión de lectura entre los países participantes a
nivel mundial (OECD, 2010). En ese mismo período, Perú también ha logrado reducir
significativamente el porcentaje de estudiantes que se mantiene en los niveles más bajos
de comprensión de lectura (de 80% al 65%).
A pesar de estas mejoras, los estudiantes peruanos aún no logran los aprendizajes que
requieren y están entre los que obtienen peor desempeño. El Perú obtiene los resultados
más bajos del grupo regional en las pruebas internacionales de evaluación de aprendizajes
para primaria, y la brecha es aún mayor en secundaria.2 Esta evolución implica que la dife-
1
Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes, llevado a cabo por la OECD cada 3 años.
2
En las pruebas del Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE), desarrollado por la
UNESCO, y PISA, organizado por la OCDE, el Perú se ubica 0,3 desviaciones estándar por debajo del
promedio regional en los primeros grados de primaria y 0,6 desviaciones estándar cuando los alumnos
están cercanos a abandonar la educación secundaria.
Gráfico 2
Logros de aprendizaje: indicadores de avance y porcentaje pendiente
2do prim.
Comunicación 77
Matemáticas 87
6to prim.
Comunicación 88
Matemáticas 90
3ro sec.
Comunicación 85
Matemáticas 94
5to sec.
Comunicación 90
Matemáticas 97
Punto de partida (2006) Avance (2009) Pendiente
Fuente: Datos de segundo de primaria provienen de la ECE 2007 y 2009. Datos de sexto de primaria,
tercero y quinto de secundaria provienen de la Encuesta Nacional 2004. Elaboración propia.
rencia con los países del grupo se incrementa a lo largo de la educación básica. En la última
evaluación PISA, el Perú se ubica entre los últimos puestos del ranking internacional en las
tres materias evaluadas (puesto 63, de 65, en matemáticas y lectura, y puesto 64 en ciencias).
Todavía dos tercios de estos jóvenes leen con mucha dificultad y comprenden muy poco.
Además, los promedios nacionales esconden profundas desigualdades entre es-
tudiantes de diferentes condiciones socioeconómicas. Según los últimos resultados de
PISA, el Perú es el país donde las características socioeconómicas de los estudiantes
tienen el mayor efecto en las brechas de aprendizajes entre los estudiantes, aun cuando
asisten a las mismas escuelas.3 El Perú también tiene una de las brechas más altas en el lo-
gro de los aprendizajes entre los estudiantes de zonas urbanas y rurales, la cual equivale a
más de un año de educación en un país de la OECD. Las evaluaciones nacionales también
demuestran que los estudiantes que viven en zonas rurales, los que son de origen indíge-
na o los que asisten a escuelas públicas son los que enfrentan las mayores desventajas.
Menos del 5% de estudiantes indígenas que asiste a escuelas con enseñanza intercultural
bilingüe sabe leer en su lengua materna en cuarto grado, según la Evaluación Censal de
Estudiantes en Lenguas Originarias (ECELO) 2008. Asimismo, por cada 10 estudiantes
de lengua materna hispana que aprenden a leer, solo 3 estudiantes indígenas lo hacen; por
cada 10 estudiantes de escuelas privadas que aprenden a leer, solo 5 de escuelas públicas
3
En el Perú, el 27% de la dispersión de los puntajes en la prueba de comprensión lectora está asociado a los
factores socioeconómicos, mientras que en Chile es del 18,7%, en Brasil del 13% y en México del 14,5%
(OECD, 2010).
lo hacen; y por cada 10 estudiantes de zonas urbanas, solo 5 de zonas rurales pueden leer.
Las brechas en matemática son aún más drásticas, y se han profundizado en el último
año. En contraste, las brechas de género se han cerrado: las niñas logran un desempeño
ligeramente mejor que los niños en comprensión lectora, mientras que lo opuesto ocurre
en matemáticas.
Oportunidades educativas de igual calidad para todos
El acceso a la educación primaria es universal y la cobertura de educación inicial se ha

triplicado, pero aún persisten brechas en este nivel, así como en secundaria. En solo dos
años (2007-09), se ha triplicado la tasa de cobertura neta de educación inicial formal (jar-
dines) para niños y niñas de 4 y 5 años (del 21% al 67%), así como para los de 3 años (del
12% al 39%). Los avances han sido más notables en las zonas rurales, lo que ha impli-
cado una ligera reducción de la brecha urbano-rural (Banco Mundial, 2010a). A pesar de
estos avances, el Ministerio de Educación (MINEDU) estima que hay un déficit de 2232
centros educativos de inicial y 318 de secundaria en zonas rurales (MINEDU, 2009b). De
otro lado, los programas y servicios públicos para niños y niñas de 0 a 2 años tienen una
cobertura todavía muy baja (5.9%), aun cuando no se busca su universalización. Estos
programas, que deberían focalizar la atención en los grupos más vulnerables, tienen una
cobertura casi inexistente (0.56%) en los distritos y familias más pobres (focalizados por
el programa Juntos). En el nivel de educación secundaria se ha avanzado poco en los
últimos años, y todavía 1 de cada 4 jóvenes está fuera de la escuela. La tasa de acceso a
la secundaria es más limitada en zonas rurales (66%) y entre los pobres extremos (57%)
(véase gráfico 3).
El abandono y el atraso escolar son más serios entre los estudiantes pobres, indí-
genas o con discapacidad. El 30% de los estudiantes en pobreza extrema se atrasa en
la escuela primaria y el 13% se retira antes de concluir la secundaria, comparado con
el 7% y el 5% de los estudiantes no pobres, respectivamente (MINEDU, 2009a). Solo
un tercio de los niños y niñas indígenas accede a educación inicial, más de la mitad se
atrasa en sus estudios y apenas el 42% concluye la secundaria antes de los 20 años. Solo
1 de cada 3 estudiantes indígenas asiste a una institución de Educación Intercultural
Bilingüe (EIB), pero la mitad de los docentes de escuelas EIB no domina la lengua de
la comunidad y apenas el 2,3% tiene título de especialidad en EIB (Benavides, Mena
y Ponce, 2010). El 16% de los niños y jóvenes con discapacidad está fuera del sistema
educativo, y las escuelas que reciben estudiantes con discapacidad por lo general care-
cen de la preparación, infraestructura y recursos para atenderlos adecuadamente (véase
el anexo 1).
Las condiciones esenciales para el aprendizaje en las escuelas han mejorado, en
especial con respecto a la gestión escolar de recursos para el mantenimiento y reparación
de la infraestructura. Desde el 2008, el Programa de Mantenimiento Preventivo (PMP)
transfiere recursos directamente a las instituciones educativas para realizar obras de man-
tenimiento preventivo y correctivo. El PMP tiene un alto nivel de ejecución y ha sido eva-
luado positivamente (Ugarte, Ricardo y Piazza, 2010), pero todavía no existe información
relativa al impacto del programa sobre la infraestructura escolar. Actualmente, dos tercios
de los locales escolares públicos tienen su infraestructura en mal estado, y menos de la
Gráfico 3
Oportunidades educativas según lengua materna y discapacidad:
indicadores de avance y porcentaje pendiente
Cobertura neta de cunas y programas para

niños de 0 a 2 años 94
Cobertura neta de cunas y programas para
niños de 0 a 2 años en zonas focalizadas1/ 99
Cobertura neta de jardines para
niños y niñas de 3 años 61
Cobertura neta de jardines para
niños y niñas de 4 y 5 años 33
Cobertura bruta de inicial (jardines y PRONOEI) 2/
para población indígena 68
Cobertura neta de la educación secundaria 24
Cobertura de secundaria para población indígena 19
Punto de partida (2006) Avance (2009) Pendiente
Fuente: Censo de Población, Censo Escolar (ESCALE-MED). Elaboración propia.

1/
Se considera como población objetivo en las edades de 0 a 2 años a la focalizada por el programa
Juntos, que son 333 960 a nivel nacional.
2/
Programa no Escolarizado de Educación Inicial.
mitad tiene servicio de agua o desagüe. El 27% no cuenta con suficientes carpetas y el
35% no tiene suficientes pizarras (MINEDU, 2009a).
También se ha promovido el uso de las Tecnologías de la Información y Comuni-
cación (TIC), aunque su impacto en los procesos pedagógicos es todavía limitado. En el
2007, se lanzó la iniciativa Una Laptop por Niño (OLPC, por sus siglas en inglés), que a
la fecha ha entregado 253 704 laptops en 8479 escuelas primarias (MINEDU, 2010a). Los
primeros resultados de la evaluación de impacto del programa OLPC en el Perú (Cristia
et al., 2010) encontraron, por un lado, mejores actitudes y expectativas de maestros y
padres de familias, alumnos más críticos del trabajo escolar y de su propio desempeño,
y un mayor desarrollo de habilidades tecnológicas en niñas y niños. Por otro, también se
observó una baja en la intensidad de uso de las computadoras en las aulas con el paso del
tiempo y dificultades en la implementación del proyecto. Considerando el bajo tiempo de
exposición del programa, la revisión de los resultados en las pruebas nacionales no en-
contró impacto en los resultados de aprendizaje. Entre las principales lecciones que deben
considerarse en la implementación, el estudio señala la demanda de mayor preparación
de los docentes; el bajo porcentaje de alumnos que puede llevar la laptop al hogar; la baja
conectividad a Internet y a la red local; y la falta de soporte técnico y pedagógico en las
escuelas y localidades. Otras evaluaciones también plantean la necesidad de una mayor
capacitación de los docentes en el uso de las TIC para fines pedagógicos (Laura y Bolívar,
2009).
Con respecto a las políticas de apoyo pedagógico a las escuelas, el avance más des-
tacado está asociado al desarrollo de modelos de acompañamiento en aula. Programas
pioneros como el proyecto AprenDes y el Proyecto de Mejoramiento de la Educación Bá-
sica (PROMEB) buscan, por un lado, lograr aprendizajes de calidad en los niños y niñas
de la primaria rural y, por otro, fortalecer la descentralización desde una gestión educativa
autónoma, democrática y centrada en los aprendizajes.4 Incluso algunos gobiernos regio-
nales han buscado dar continuidad a estas experiencias a través de proyectos de inversión
pública (PIP).5 Desde el 2008, la experiencia de acompañamiento pedagógico para el
mejoramiento de los aprendizajes ha escalado a nivel nacional en el marco del Programa
Estratégico de Logros de Aprendizaje (PELA). La estrategia integra actividades de ac-
tualización docente (talleres regionales o provinciales), grupos de interaprendizaje entre
docentes de una red o distrito, visitas de asesoría por parte de profesores acompañantes
seleccionados competitivamente e implementación de centros de recursos para uso de
docentes y estudiantes, entre otras. Todo esto ha supuesto, por primera vez, la asigna-
ción a los gobiernos regionales de recursos corrientes adicionales para gastos de bienes
y servicios sobre la base de un costeo detallado de actividades, pero aún la cobertura del
programa es limitada.
Sin embargo, las estrategias e intervenciones para la mejora de las prácticas pe-
dagógicas aún no están adecuadamente articuladas entre sí. El mismo PELA tiene dos
componentes de capacitación docente, que incluyen visitas de asesoría en aula: uno es
el de acompañamiento pedagógico y el otro es el Programa Nacional de Formación y
Capacitación Permanente (PRONAFCAP). Estos programas son implementados por ins-
tancias diferentes, en ocasiones compiten entre sí y, no hay una estrategia definida para
potenciar su sinergia. Por otro lado, el programa de OLPC tampoco ha sido articulado con
el PELA. Lo mismo ocurre con el Programa de Mantenimiento Preventivo (PMP) y todo
esto acontece al margen de iniciativas descentralizadoras como la municipalización de la
educación.
Maestros bien preparados que ejercen profesionalmente la docencia
En enero del 2007, el MINEDU implementó una evaluación nacional obligatoria de

docentes, a partir de la cual se diseñó un programa nacional de formación docente. Los
resultados de esta evaluación evidenciaron graves problemas de calidad, pues un alto
porcentaje de docentes (Orihuela y Díaz, 2008)6 no podían leer textos sencillos o realizar
operaciones matemáticas básicas. A partir de los resultados obtenidos, el MINEDU
creó el PRONAFCAP con el objetivo de mejorar las competencias profesionales en los
docentes de educación básica con relación al dominio de conocimientos en las áreas de
comprensión lectora y matemáticas, así como en el dominio de estrategias pedagógicas y
conocimiento curricular. Hasta el 2010, 160 000 docentes completaron la primera etapa
de la capacitación y cerca de 20 000 han iniciado la segunda, que consiste en cursos de
4
El proyecto AprenDes, originalmente implementado en San Martín con el apoyo de Agencia de los Es-
tados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), y el PROMEB, originalmente implementado en
Piura con apoyo de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI).
5
San Martín, Amazonas, Cajamarca, Apurímac, Ucayali y Madre de Dios han formulado PIP de de mejo-
ramiento de calidad educativa, que entre los años 2007 y 2009 sumaron S/.71,3 millones.
6
Más de la mitad de docentes se ubica en el nivel 0 en los departamentos de Loreto, Puno, Apurímac, Aya-
cucho, Pasco, Áncash, Huánuco, Madre de Dios, Ucayali, Tumbes y Cusco. El departamento con mejores
resultados, Arequipa, tiene un tercio de sus docentes en el nivel 0.
especialización (EDUCARED, 2010). Un estudio cualitativo señaló que la calidad de la
oferta de capacitación del PRONAFCAP es muy heterogénea (Orihuela y Díaz, 2008),
pero no existen evaluaciones del impacto del programa en el desempeño docente o en los
aprendizajes de los estudiantes.
Además, en julio del 2007 se aprueba la Ley de Carrera Pública Magisterial (CPM),
que constituye un avance crucial para el ejercicio profesional de la docencia. La CPM
tiene entre sus principales novedades la asociación de incrementos salariales y estímulos
profesionales al desempeño de los docentes, superando criterios que privilegiaban la an-
tigüedad en el cargo. Asimismo, establece la evaluación de los docentes para el ingreso y
permanencia en la CPM en dos etapas, aunque han surgido algunos problemas debido a
la ausencia de capacitación, apoyo y supervisión a las instituciones educativas durante la
segunda fase de la evaluación. En este sentido, la CPM permite identificar a los docentes
de bajo desempeño y tomar medidas correctivas, incluyendo cursos de capacitación, un
año sabático para capacitación y el retiro de la carrera si es que aun así no hay mejora.
En el 2010, alrededor de 36 000 docentes estaban inscritos en la CPM, pero la meta es
incorporar a 95 000 hacia julio del 2011 (MINEDU, 2010b). La nueva CPM permite que
los docentes puedan alcanzar sueldos más altos que en el régimen anterior.
Por otro lado, también se han tomado medidas importantes para asegurar la ca-
lidad de la formación inicial de docentes. En el año 2007, el MINEDU estableció
(D.S. 006-2007-ED) requisitos más estrictos (nota aprobatoria mínima de 14) para el
ingreso a institutos superiores pedagógicos. La medida permite seleccionar con mayor
nivel de exigencia a los potenciales docentes y atacar el grave problema de la sobre-oferta
(y los consecuentes subempleo o desempleo) docente. No obstante, algunos especialis-
tas han señalado efectos negativos, principalmente en el cierre de los ISP públicos y la
discriminación contra postulantes indígenas. La oferta de formación de docentes EIB es
muy limitada,7 y con el requisito de la nota 14 se ha restringido casi totalmente.8 A fines
del 2008, el SINEACE publicó los estándares y criterios de evaluación y acreditación de
las carreras de educación en ISP y facultades de educación, dando un año de plazo para
la acreditación. A la fecha, 58 facultades de educación han iniciado la fase de autoeva-
luación, y 12 han requerido evaluación externa para la acreditación. Sin embargo, queda
pendiente completar el proceso de acreditación, lo que requiere suficientes entidades ca-
lificadas para realizar la acreditación externa.
Una gestión descentralizada, eficaz y participativa
En el año 2002 el Perú inició un ambicioso proceso de descentralización política,

administrativa y del gasto público, que incluyó la descentralización de los servicios
educativos a nivel regional. La transferencia de competencias financieras y administrativas
de gestión educativa a los gobiernos regionales no ha generado reformas sustantivas en esta
materia. Diferentes estudios han evidenciado que las direcciones regionales de educación
(DRE) y Unidad de Gestión Educativa Local tienen poco espacio para la iniciativa y la
7
En el año 2006, de acuerdo a Trapnell y Neira (2006), solo 9 de los 116 ISP ofrecían la formación en EIB.
8
El número de ingresantes a la especialidad EIB en ISP a nivel nacional fue de 4 en el 2007, 8 en el 2008
y 4 en 2009.
eficiencia en la gestión (Banco Mundial, 2008; Guerra-García, Bazán e Iguiñiz, 2009;
Díaz y Valdivia, 2008), pero a pesar de estas restricciones, hay evidencias que sugieren
que la regionalización no ha ampliado las brechas ni repercutido negativamente en la
calidad de los servicios educativos. Durante el período de regionalización se ha reducido
la desigualdad de los logros de aprendizaje, y una menor proporción de dicha desigualdad
se debe a diferencias entre regiones (Banco Mundial, 2010a). Además, la desigualdad
entre regiones en las tasas de cobertura de educación inicial, primaria y secundaria se
redujo en el período posterior (2003-08). Por otro lado, las tasas de conclusión oportuna
de la primaria y la secundaria han mejorado en casi todas las regiones, aunque las brechas
interregionales no se han reducido significativamente (Banco Mundial, 2010a).
En este contexto, no se ha prestado suficiente atención a la redefinición del rol del
gobierno central. El MINEDU ha asumido el liderazgo en la implementación de políticas
nacionales e iniciado la evaluación de resultados de aprendizaje y esfuerzos importantes
de rendición de cuentas a las familias y la sociedad en general. Sin embargo, debido al
retraso en la formulación y aprobación de la LOF del sector, siguen existiendo graves
duplicidades y vacíos en la distribución de funciones, en especial en lo que respecta a las
competencias transferidas a los gobiernos regionales.
Paralelamente al proceso de “regionalización” de la educación, el gobierno nacional
inicia el Plan Piloto de Municipalización (PPM) de la gestión educativa. Este plan se
estableció como una alternativa para mejorar la calidad de la educación y fortalecer la
capacidad de decisión y autonomía de las instituciones educativas (IIEE), pero no fue
una iniciativa del sector (DS- 078-2006-PCM). Se inició en 46 distritos en el 2006, pero
los recursos recién se empezaron a transferirse hacia finales del 2009 y, a la fecha, solo
35 municipios han logrado acreditarse (de los 500 originalmente planificados). Valdivia
y Arregui (2009) sugieren que las diferencias encontradas hasta el momento entre las
municipalidades (por ejemplo, para lograr la acreditación) se relacionan tanto con sus
capacidades, recursos y experiencia institucional en educación, como con las necesida-
des sociales y educativas existentes en cada jurisdicción. En este sentido, preocupan los
posibles efectos negativos en la calidad, equidad o eficiencia de los servicios educativos
(Defensoría del Pueblo, 2009).
Por último, los avances hacia el fortalecimiento de la autonomía escolar son relati-
vamente recientes y circunscritos. El Programa de Mantenimiento Preventivo (PMP) de
la infraestructura escolar y el Programa de Fondos Concursables del Fondo Nacional de
Desarrollo de la Educación Peruana (FONDEP) plantean alternativas para fortalecer la
gestión escolar participativa. Ambos programas transfieren recursos para ser adminis-
trados directamente por la escuela, con mecanismos de participación de la comunidad
y rendición de cuentas. Lo destacable de estos programas es que ha logrado responder a
necesidades prioritarias de las IIEE que el sistema no había logrado atender por otros me-
dios. Sin embargo, los mecanismos que el PMP y el FONDEP han encontrado para trans-
ferir los fondos a las escuelas (por ejemplo, cheques o depósitos a nombre de su director
o de un representante) no son sostenibles ni están adecuadamente institucionalizados. El
sistema público de administración financiera no cuenta con mecanismos de transferencia
directa de recursos a las escuelas y, por tanto, estas no pueden administrar sus presupues-
tos. Tampoco tienen, de facto, poder para decidir sobre la administración del personal
docente y directivo, la selección y adquisición de libros de texto o la implementación de
proyectos de innovación, que según la ley son funciones de las IIEE. En el ámbito rural,
se tienen reportes de avances en la constitución de redes escolares,9 pero estas no tienen
una institucionalidad clara y, por lo tanto, no existe información precisa de cuántas redes
existen y a cuántas IIEE incluyen.
Un financiamiento equitativo y eficiente de la educación
En la última década, el gasto educativo en el Perú se ha incrementado en un 85%, pero

sigue estando entre los más bajos de la región. Entre los años 2000 y 2009, el presupuesto
de educación creció de S/.5157 millones a S/.9525 millones (en precios del 2000). El in-
cremento se concentró en salarios durante la primera mitad de la década y en inversiones
durante la segunda. El 83% del incremento en el gasto educativo fue destinado a sueldos
y salarios principalmente durante la primera mitad de la década, pero el aumento salarial
no estuvo asociado a incentivos al desempeño. En los años siguientes, el presupuesto en
inversión educativa se triplicó, mientras se aplicaba una política decidida de austeridad
fiscal para restringir el gasto corriente en bienes y servicios. Aun así, el Perú es uno de
los países con menor gasto educativo por alumno en toda la región. Ajustando por poder
adquisitivo equivalente (PPP)10, el Perú gasta al año US$476 por alumno en primaria,
en comparación con US$1293 en Colombia, US$1414 en Chile y US$1321 en Brasil
(UNESCO, 2008).
Por otro lado, persisten desafíos con respecto a la calidad de la asignación del gasto.
Actualmente, existe una grave fragmentación del gasto educativo, pues mientras el go-
bierno nacional es responsable del 82% del presupuesto de bienes y servicios, los gobier-
nos regionales tienen a su cargo el 70% del presupuesto salarial y los gobiernos locales
manejan el 46% del gasto en inversión educativa. Además, las DRE y UGEL solo cuentan
con el 3,5% de su presupuesto para bienes y servicios, lo cual no restringe sustancialmen-
te su capacidad de incidir en la mejora de los servicios y escuelas que administran (Banco
Mundial, 2010a).
Finalmente, existen evidencias de que el gasto público en educación no es admi-
nistrado de manera eficaz. Si bien ha habido importantes avances en indicadores de
cobertura, atraso escolar y, recientemente, en el logro de aprendizajes, estos no son
equivalentes a lo que se esperaría para el nivel de incremento del gasto. Por un lado,
la asignación actual del gasto no toma en cuenta los costos diferenciados de provisión
de servicios educativos en contextos socioeconómicos y geográficos más o menos fa-
vorables (véase el gráfico 4), lo cual limita la provisión adecuada en zonas donde los
costos son más altos. Por otro lado, cuanto más desfavorable es el contexto, pareciera
necesario un gasto mayor para obtener resultados educativos positivos, mientras que en
contextos más favorables, la mayor asignación del gasto puede resultar más ineficiente.
El gráfico 5 presenta la relación entre el contexto educativo y los logros de aprendi-
zaje, evidenciando que cuanto más favorable el contexto (más urbano, menos pobre,
9
Véanse entrevistas de campo en Junín, Huánuco y Apurímac (Banco Mundial, 2008; Pain, Diez-Canseco,
Pancorbo, Rosales y Vigil, 2009).
10
US$ PPP (Purchasing Power Parity) hace referencia a dólares americanos ajustados según su
poder adquisitivo en cada contexto nacional de manera que sean equivalentes para la comparación
internacional.
Gráfico 4
Gasto público por alumno y contexto educativo, por provincia
4000
3000
Gasto por alumno
2000
1000
0
0 .2 .4 .6 .8 1
Índice contexto favorable (ICF)11
Gasto por alumno Tendencia
Fuente: elaboración propia.
Gráfico 5
Desempeño del sector público en educación y contexto educativo
por provincia según nivel de gasto por alumno12
Medida de desempeño (puntaje z)
2
1
0
-1
-2
0 .2 .4 .6 .8 1
Índice contexto favorable (ICF)
Percentil 25 gasto Percentil 75 gasto

11
El índice de contexto favorable representa una medida del entorno socioeconómico de cada provincia
que considera: tasa de pobreza, tasa de desnutrición crónica, altitud, densidad poblacional, porcentaje
de población con lengua materna indígena, tasa de analfabetismo adulto, cobertura de servicios básicos,
ruralidad y oferta de recursos profesionales de la salud. Está acotado entre 0 (contexto menos favorable
para el desarrollo educativo) y 1 (contexto más favorable).
12
Indicador que mide los resultados educativos en escuelas públicas, compuesto por: tasa de estudiantes
que logran los aprendizajes, tasa de ingreso con edad oficial a primaria y secundaria y tasa de repitencia
en ambos niveles (complemento).
menos disperso, niños mejor nutridos, etc.), los resultados educativos son mejores; pero
también se evidencian problemas de eficiencia del gasto, pues existen provincias de
contextos y niveles de gasto similares que obtienen resultados diferentes.
Estándares, evaluación y rendición de cuentas
Los estándares, la evaluación y la rendición de cuentas son los elementos que sientan
las bases para salir del “equilibrio de baja calidad” y son transversales a los objetivos
del PEN. Hace unos años, el Banco Mundial (2006b) planteaba que el sistema educativo
debía proponerse estándares y metas cuantificables de logro educacional, que permitie-
ran ver si se estaba avanzando en el ámbito cognoscitivo, sobre todo entre la población
escolar más pobre. Además, había que establecer sistemas de rendición de cuentas, para
que el logro (o el no logro) de las metas tuvieran consecuencias (Crouch, 2006). Estas
recomendaciones coincidieron con las políticas propuestas en el PEN.
Ya se ha iniciado el proceso de definición de estándares nacionales de aprendizaje y
se han planteado las primeras metas de aprendizaje. La instancia responsable de liderar
este proceso es el Instituto Peruano de Evaluación, Acreditación y Certificación de la
Educación Básica (IPEBA).13 Sin embargo, para poder cumplir con esta y otras funciones
de prioridad nacional, el IPEBA requiere el fortalecimiento de sus equipos técnicos, el
financiamiento adecuado de sus actividades y el apoyo político del gobierno nacional.
Además, el gobierno del Perú se planteó metas de aprendizaje en el marco del PELA:
para el año 2011, se espera que el 35% de los estudiantes de segundo grado obtenga los
logros de aprendizaje correspondientes a su grado en comprensión lectora y que el 30%
lo haga en matemáticas. El punto de partida, cuando se trazaron las metas, era de 16% y
9%, respectivamente.
Uno de los logros más significativos de la década es la implementación de la ECE para
medir el avance hacia la consecución de estas metas. La ECE se aplica todos los años y ha
ido mejorando visiblemente en su diseño y nivel de cobertura. Actualmente, se aplica
anualmente en segundo grado de primaria para las áreas de comunicación y matemáticas,
y cada dos años en cuarto grado en escuelas EIB, para la comprensión de textos escritos
en lengua materna originaria y en castellano como segunda lengua. Queda pendiente
evaluar otros grados y niveles educativos, así como otras áreas relevantes.
También se han producido avances sin precedentes en cuanto a la rendición de cuentas
con la difusión de los resultados de las evaluaciones y la entrega de reportes a padres de fami-
lia y profesores. Los reportes de resultados de la ECE 2009 fueron entregados directamente
a todas las escuelas para que se repartieran a los padres de familia. Estos reportes se acompa-
ñaron de un vídeo explicativo en español, quechua y aimara, así como de campañas radiales y
televisivas a nivel nacional. A pesar de esto, dado que la ECE solamente se realiza en segundo
grado, los padres de familia reciben información sobre el rendimiento de sus hijos solo una
vez en toda su vida escolar. Mientras que en el Perú apenas el 18% de los estudiantes recibe
reportes dirigidos a los padres de familia sobre el aprendizaje de sus hijos, en México dicho
13
El IPEBA es el órgano responsable de asegurar la calidad de la educación básica, y forma parte del
SINEACE.
porcentaje es 57%, en Chile 79% y en Suecia 88% (OECD, 2010). Asimismo, la rendición
de cuentas sobre el uso de recursos, la gestión educativa, el desempeño docente o los logros
en la mejora de las oportunidades educativas es todavía muy limitada y no llega directamente
a las familias.
El mayor nivel de información y de exigencia por parte de los padres posiblemente
ha roto el “equilibrio de baja calidad” que caracterizaba al sistema educativo peruano hace
solo unos años. Según los reportes de PISA (OECD, 2010), el Perú es uno de los países
en el que los padres presionan más a las escuelas para exigir estándares más altos de ense-
ñanza. En el 36% de las escuelas peruanas, los directores reportaron que muchos padres de
familia presionan a la escuela para alcanzar altos estándares académicos. Esta es la quinta
tasa más alta del mundo, lo que puede explicarse por la baja calidad de la educación, pues
en países con mejores resultados educativos, la presión de los padres es menor. Asimis-
mo, existe evidencia estadística de un reciente estudio del Banco Mundial en el Perú que
demuestra que el rendimiento escolar de los niños está estrechamente relacionado con el
conocimiento que tienen sus padres al respecto (Alcázar, 2010). Ante mejor información, el
padre o la madre del estudiante utilizan mejor los canales existentes de rendición de cuentas
y comunicación con la escuela para tratar de mejorar el rendimiento de su niño o niña.
III. Recomendaciones de política educativa nacional

Se proponen cinco estrategias de política nacional para el logro de los objetivos trazados en
el PEN. Primero, impulsar programas estratégicos nacionales que, en el corto plazo, tengan
un impacto medible en los logros de aprendizaje y desarrollo integral de los estudiantes desde
la primera infancia hasta el fin de la secundaria. Segundo, consolidar políticas nacionales de
desarrollo profesional docente con incentivos al desempeño en el marco de la CPM. Tercero,
profesionalizar y modernizar la gestión educativa con un enfoque de resultados, fortalecien-
do el rol de los gobiernos regionales en educación y limitando la municipalización solo a
los casos en que esta tenga altas posibilidades de tener un impacto en la calidad educativa.
Cuarto, asociar el gasto educativo con los estudiantes y los resultados para mayor eficiencia
y equidad, mediante fórmulas transparentes que reflejen los costos y condiciones de provi-
sión de servicios por estudiante y la expansión del modelo de presupuesto por resultados.
Y quinto, poner en marcha un sistema integrado de información que, haciendo uso de
las mejores herramientas tecnológicas, vincule de manera oportuna y precisa los logros
de aprendizaje con la calidad de los servicios educativos, el desempeño docente, las de-
cisiones de gestión en cada nivel de la administración educativa pública y la asignación
presupuestal.
En este esfuerzo, no se puede perder de vista el desarrollo integral de los niños,
las niñas y jóvenes. Es indispensable, como parte de estas reformas, asegurar que los
currículos, los estándares de aprendizaje educativo, la formación docente y las prácticas
pedagógicas en la educación básica presten adecuada atención al desarrollo de las habi-
lidades, tanto cognitivas como socioemocionales, de una forma culturalmente sensible.
Esto debe hacerse asimilando lecciones de enfoques que han demostrado ser efectivos
mediante intervenciones focalizadas y universales, (véase el capítulo 3: “Desarrollo de
las habilidades humanas para un Perú más próspero y más equitativo”, en el volumen I de
Perú en el umbral de una nueva era, pp. 74-115).
Impulsar programas estratégicos para mejorar los aprendizajes
Ampliar las oportunidades educativas para todos implica mejorar el acceso a la calidad
de los servicios educativos. Esto supone, en primer lugar, incorporar a los grupos de
población hoy desatendidos; y, en segundo término, generar condiciones adecuadas
para el logro de aprendizajes a lo largo de la vida escolar. Actualmente, el único Pro-
grama Estratégico para mejorar los logros de aprendizaje (el PELA), solo abarca los
ciclos II (3-5 años de inicial) y III (primer y segundo grado) de la educación básica. Si
bien esto ha permitido focalizar esfuerzos en los estudiantes desde los primeros grados,
en la práctica está generando problemas de gestión a nivel de la escuela y puede crear
incentivos perversos para desatender a los estudiantes de grados superiores. Por ello,
se propone: (a) mejorar y expandir el PELA; (b) implementar cuatro nuevos programas
estratégicos bajo el modelo de PpR; (c) definir arreglos institucionales adecuados a los
niveles nacional y regional; y (d) establecer estándares de aprendizaje y evaluar los
aprendizajes en diferentes grados y niveles.
Mejorar y expandir el PELA

Primero, es necesario evaluar el diseño y la implementación del PELA y, en coordinación con
los gobiernos regionales, realizar un ajuste del diseño para articular mejor las actividades y
delimitar con mayor claridad las responsabilidades de cada nivel de gobierno. Esto requiere
desarrollar modelos diversificados de intervención según las características de las escuelas.
Por ejemplo, en el ámbito rural, dada la alta dispersión poblacional, es crucial articular
la intervención con el desarrollo de redes educativas y la implementación de centros de
recursos. El PELA debería articularse también con estrategias de introducción de las TIC
en educación, incluyendo OLPC, para que exista una estrategia pedagógica coordinada.
Una vez ajustado el diseño, se sugiere expandir el programa a toda la primaria, con una
evaluación adicional de aprendizajes en sexto grado.
Implementar cuatro nuevos programas estratégicos en educación bajo el modelo de PpR

Los nuevos programas estratégicos estarían focalizados en cuatro poblaciones objetivo es-
pecíficas: primera infancia (0-2 años), jóvenes y adolescentes (12-17 años), comunidades
indígenas y menores de edad con necesidades educativas especiales. Cada programa deberá
contar con un diagnóstico y una sólida cadena causal a partir de la cual se definirá la estruc-
tura programática y el costeo de las actividades.
Algunos elementos o ejes comunes a estos programas son: (1) sistema de apoyo
pedagógico a docentes de aula a través de actividades como visitas de aula, reuniones de
interaprendizaje, pasantías, talleres de capacitación, etc.; (2) sistema de fortalecimiento
de la gestión escolar participativa mediante la conformación y capacitación del CONEI,
programas de apoyo y capacitación para directores, etc.; (3) mejoramiento de la infraes-
tructura, equipamiento y dotación de insumos pedagógicos esenciales para favorecer el
aprendizaje; y (4) mecanismos de comunicación, sensibilización y rendición de cuentas a
la comunidad y a los padres de familia. Si bien el diseño de los programas específicos de-
penderá de un análisis más exhaustivo, a continuación se presenta una descripción tentativa
de los alcances de cada programa.
• El Programa Estratégico de Educación la Primera Infancia buscaría ampliar la cobertura
de atención educativa integral a la población de 0 a 2 años en situación de riesgo. Esto
se lograría mediante el fortalecimiento y articulación de los programas de atención no
escolarizada y programas de crianza, y la promoción de prácticas de crianza cultural-
mente pertinentes para promover el desarrollo socioemocional, cognitivo y psicomotriz
desde temprana edad. El programa debería estar vinculado con los programas del sector
salud para la primera infancia, los Wawa Wasi y el programa Juntos.
• El Programa Estratégico de Educación Secundaria estaría orientado a incrementar el
acceso y permanencia de los jóvenes a la educación secundaria, así como a mejorar la
calidad de los servicios para el logro de mejores aprendizajes y el desarrollo de habili-
dades que permitan a los jóvenes continuar sus estudios y acceder a mejores oportuni-
dades laborales. Estaría articulado con el programa Juntos, que ahora establece como
condición la permanencia de los jóvenes en la escuela para que acaben la secundaria
hasta los 19 años. En el ámbito rural, debería explorarse la implementación de moda-
lidades alternativas, como la secundaria de alternancia e internados. En zonas urbanas,
es necesario establecer medidas de prevención del abuso de drogas, la delincuencia,
el embarazo adolescente y otras conductas de riesgo que afectan negativamente el
desarrollo de los jóvenes y su educación.
• El Programa Estratégico de Educación Bilingüe Intercultural estaría dirigido a for-
talecer y ampliar los servicios educativos para las poblaciones indígenas, principal-
mente en áreas rurales, pero también en zonas urbanas con alta migración. El pro-
grama debería estar diseñado para generar sinergias con el PELA, de manera que se
cuente con modelos de intervención, materiales y oferta formativa EIB, sin generar
duplicidades ni propuestas inconsistentes.
• El Programa Estratégico de Inclusión Educativa buscaría generar las condiciones ade-
cuadas para la atención de los niños, niñas y jóvenes con discapacidad en las institucio-
nes educativas públicas, como por ejemplo: el acondicionamiento de la infraestructura
y el equipamiento escolar para asegurar ambientes educativos inclusivos; la formación
y asesoría de docentes en escuelas que reciban alumnos con discapacidad; la asignación
de docentes auxiliares especializados para el apoyo a estudiantes con discapacidad en el
aula; el uso de las TIC con fines pedagógicos; la elaboración de materiales educativos
especiales; y el desarrollo de campañas de sensibilización social.
Definir arreglos institucionales adecuados a los niveles nacional y regional

El éxito conjunto de estos programas estratégicos dependerá de una adecuada definición de
los arreglos institucionales a los niveles nacional y regional. Para ello, se recomienda en el
nivel central: (1) identificar y fortalecer a las instancias rectoras de los nuevos programas
estratégicos (por ejemplo, la Dirección General de Educación Básica Regular (DIGEBR),
la Dirección General de Educación Rural e Intercultural Bilingüe (DIGERIB) y la Di-
rección General de Educación Especial (DIGEE); (2) fortalecer el Comité Ejecutivo del
PELA para que coordine y monitoree todos estos programas; y (3) conformar un Comité
Directivo para el desarrollo de cada programa. Estos comités directivos, en coordinación
con los gobiernos regionales, serán los encargados de definir las metas nacionales y los
lineamientos de cada programa. Por su parte, el Comité Ejecutivo será la instancia res-
ponsable de articular todos los esfuerzos y asegurar que no existan vacíos ni duplicidades.
Gráfico 6
Organización de programas estratégicos prioritarios por nivel educativo
Primera
Inicial Primaria Secundaria
Infancia
(3-5) (6-11) (12-17)
(0-2)
Desarrollo Desarrollo
Aprendizajes Aprendizajes
infantil cognitivo y
básicos para el futuro
temprano socio-emocional
PE
PE Primera Programa Estratégico Logros
Secundaria
Infancia de Aprendizaje
de Calidad
PE de Educación Bilingüe Intercultural
Programa Estratégico de Inclusión Educativa
A nivel regional, se sugiere: (1) fortalecer los comités ejecutivos regionales (CER) para
que asuman un rol de supervisión y liderazgo del conjunto de programas estratégicos;
(2) conformar equipos técnicos regionales (ETR) con personal especializado dedicado a
tiempo completo; y (3) promover la firma de convenios de gestión por resultados como
requisito para la asignación de recursos adicionales. Por otro lado, desde el ámbito local
y en la escuela se deberá impulsar la participación de los padres de familia en las acti-
vidades que se desarrollarán en cada programa, para asegurar el cumplimiento de los
objetivos planteados y generar mecanismos de rendición de cuentas en cada uno de ellos.
Establecer estándares de aprendizaje y evaluar los aprendizajes en diferentes grados y

niveles
El PEN plantea el desarrollo prioritario de estándares de aprendizaje en las áreas de comu-
nicación, matemáticas, ciudadanía y desarrollo personal y, en el caso de los niños de 4 y 5
años, priorizar habilidades cognitivas, socioemocionales y psicomotrices. Dada la urgencia
e importancia de esta tarea, se recomienda reforzar los equipos técnicos del IPEBA con el
personal y los recursos necesarios para liderar este proceso en un plazo no mayor de dos
años. Una segunda etapa es la elaboración de estándares de calidad de los servicios edu-
cativos, para lo cual se requiere contar con un sistema integrado y preciso de información
(que se discutirá más adelante).
Además, al ampliar el alcance de los programas estratégicos, resulta necesario
medir el avance de los logros de aprendizajes también en secundaria y en el área de
ciencias. Esto supone reforzar el equipo técnico de la Unidad de Medición de la Calidad
Educativa (UMC) con el personal y los recursos adicionales necesarios para cumplir
con esta tarea. Finalmente, se requiere simplificar los reportes de las evaluaciones en-
tregados a los padres de familia, y mejorar los mecanismos de comunicación y rendi-
ción de cuentas para asegurar que la información entregada sea comprendida y utilizada
a favor de los estudiantes.
Consolidar políticas nacionales para mejorar el desempeño docente
La mejora de la calidad de la enseñanza depende del liderazgo del MINEDU en asegurar

la calidad de la formación docente y generar un marco adecuado para el desarrollo profe-
sional de los maestros. Si bien la contratación, retención, promoción y remuneración de
docentes se administra a nivel regional, el gobierno nacional tiene un rol fundamental en
asegurar la calidad docente. Para mejorarla y sostenerla a nivel de todo el sistema edu-
cativo, son necesarias al menos tres condiciones: (a) evaluar, ajustar e impulsar la CPM;
(b) mejorar los mecanismos para seleccionar y atraer jóvenes talentosos a la enseñanza;
y (c) asegurar la calidad y diversidad de la formación docente mediante la acreditación
de programas.
Evaluar, ajustar e impulsar la CPM

La Carrera Pública Magisterial (CPM) requiere algunos ajustes para asegurar su impacto
efectivo en el desempeño docente y el logro de aprendizajes de los estudiantes. Primero, ele-
var la jornada laboral completa (40 horas semanales) que reconozca y remunere, además
de las horas pedagógicas, el trabajo preparatorio y organizativo que realiza el docente
fuera del aula. Segundo, fortalecer el proceso de evaluación para el ingreso y perma-
nencia de la CPM, mediante el reforzamiento de las capacidades evaluadoras en todos
los niveles, empezando por la escuela. Además, se debería sistematizar la información
sobre las evaluaciones de los docentes, como mecanismo de rendición de cuentas y como
insumo para el diseño de los contenidos de formación docente en servicio. Tercero, esta-
blecer el período de inserción como fase previa al nombramiento de profesores, como lo
recomienda el CNE (CNE, 2010).
Mejorar los mecanismos para seleccionar y atraer a jóvenes talentosos a la enseñanza

Los mejores sistemas educativos del mundo (como los de Corea, Singapur y Finlandia)
reclutan a sus nuevos maestros entre el tercio superior de los graduados universitarios. En
el Perú, los aumentos en la escala remunerativa en la CPM es un primer paso para lograr
este objetivo. Además, es necesario evaluar el impacto de la nota mínima de 14 para el
ingreso a ISP y complementarla con otros mecanismos de selección. Crear espacios para
docentes jóvenes y talentosos que se incorporen a la CPM requiere un programa de retiro
voluntario para los docentes con bajo desempeño y que no han pasado a la CPM. Esto
supone un paquete de incentivos económicos razonables y atractivos, que incluya una
compensación monetaria y la opción de un programa de reconversión laboral como el
que plantean Yamada y Castro (2010). Otro mecanismo, además de la CPM, para atraer
jóvenes talentosos a la docencia es la experiencia de Enseña Perú que, siguiendo el mo-
delo de Teach For America, selecciona competitivamente a graduados universitarios de
alto rendimiento, los capacita en un enfoque pedagógico probado y validado por varias
décadas, y los destaca a escuelas públicas por un período mínimo de dos años, en el cual
les ofrece apoyo y capacitación continuos. En otros países donde se ha aplicado este mo-
delo, un porcentaje alto de participantes decide continuar en la docencia. Sin embargo,
esto último puede estar condicionado con niveles salariales adecuados.
Asegurar la calidad y diversidad de la formación docente mediante la acreditación de

programas
La gran heterogeneidad de los centros de formación docente ha sido resultado, en parte, de
la ausencia de una política nacional de aseguramiento de la calidad. Si bien se ha iniciado
la evaluación y acreditación de las carreras de educación e institutos pedagógicos, el pro-
ceso se encuentra detenido por la insuficiente oferta de Entidades Evaluadoras con Fines
de Acreditación (EEFA). Por ello, se hace necesario generar mecanismos que incentiven
y faciliten la inscripción de las EEFA para completar el proceso de acreditación de ISP y
Facultades de Educación.
Además, se sugiere transferir progresivamente la función de formación docente en
servicio a los gobiernos regionales y concentrar los esfuerzos nacionales en el asegura-
miento de la calidad. La formación docente en servicio debe ser ejecutada en el marco
de los programas estratégicos, para asegurar su articulación con los resultados priorita-
rios (específicamente la mejora de los aprendizajes). Para ello, los gobiernos regionales
deben formular planes que contribuyan a los objetivos de los programas estratégicos
e integren estrategias de formación presencial, a distancia y de acompañamiento en
aula, de acuerdo a su realidad regional. En este contexto, se recomienda concentrar los
esfuerzos del MINEDU en el aseguramiento de la calidad de la formación en servicio:
establecer lineamientos nacionales, acreditar programas públicos y privados, y moni-
torear y evaluar resultados. Además, sería responsabilidad del MINEDU asegurar que
exista una oferta adecuada de formación en servicio en todas las regiones, para lo cual
será importante su colaboración a través de equipos técnicos de apoyo para las regiones
que más lo requieran.
Para atender el grave déficit de formación de docentes con especialidad EIB, se
recomienda brindar apoyo técnico y financiero a los ISP. Esto se haría mediante fondos
concursables e incentivos financieros para ISP que ofrecen la especialidad EIB en len-
guas pertinentes a su región. Los fondos serían utilizados para incentivar el desarrollo e
implementación de planes de mejora de los programas de especialización EIB. Se sugiere
también aplicar una política especial para el ingreso a los institutos de formación docente
EIB, que asegure un período de nivelación y reforzamiento de candidatos que no alcancen
la nota 14.
Profesionalizar y modernizar la gestión educativa con un enfoque

de resultados
Se sugiere fortalecer el rol de los gobiernos regionales en educación, aplicando la opción

de la municipalización solo en los casos en que esta tenga posibilidades de tener un im-
pacto en la calidad educativa. La regionalización es consistente con el marco legal actual
y el modelo de gestión planteado en el PEN y, además, facilita la coordinación intergu-
bernamental en comparación con lo que sería la interlocución con más de 1800 instancias
distritales. Sin un adecuado desarrollo de las capacidades en los distritos más pobres, la mu-
nicipalización puede incluso generar mayores desigualdades sociales y educativas, como
sucedió en Argentina, Chile y Brasil. En algunos casos, sin embargo, la municipalización
puede contribuir a la mejora de la gestión y la calidad: cuando el municipio tiene recursos
y capacidades, la municipalización libera de carga a la UGEL para que esta se concentre en
los distritos más pobres, canalice recursos municipales y establezca una relación más cercana
con las escuelas. La experiencia del programa piloto de municipalización indica que existen
algunos municipios distritales con capacidades para asumir la gestión educativa y generar
mejoras. Por tanto, se propone mantener el modelo de la municipalización en esos casos
y evaluar su aplicación en otros distritos con similares condiciones. Además, la decisión
de dónde y cuándo descentralizar el municipio debe ser tomada por el gobierno regional
correspondiente, en coordinación con el gobierno municipal “receptor”. En este contexto,
la formulación y aprobación de la Ley de Organización y Funciones (LOF) del sector y
su matriz de responsabilidades puede contribuir a definir con mayor claridad el rol de cada
nivel de gobierno.
La tarea clave del gobierno nacional es profesionalizar y modernizar la gestión educa-
tiva pública en todos sus niveles. La evidencia internacional ha mostrado que lo que tiene
impacto en la calidad de los servicios es el ejercicio eficaz de nuevas responsabilidades y que
esto depende de la formación, capacidad e incentivos de los proveedores de servicios, así
como de los recursos disponibles para implementar su mandato (Winkler, 2006). Para ello,
se proponen tres líneas de acción: (a) facilitar y apoyar los procesos de reforma institucional
a nivel de las regiones para fortalecer la gestión descentralizada; (b) desarrollar una carrera
de administración educativa asociada al desempeño; y (c) fortalecer la autonomía escolar y
apoyar la conformación y el registro de redes educativas.
Facilitar y apoyar los procesos de reforma institucional a nivel de las regiones

Para que la regionalización tenga impactos visibles en la calidad educativa y se mejore
la eficiencia del gasto, es necesario resolver los problemas que hoy enfrentan las DRE y
las UGEL. Sus actuales limitaciones no pueden ser ignoradas. Es necesario implemen-
tar una política sistemática de fortalecimiento institucional y técnico de las DRE y las
UGEL, empezando por revisar las estructuras organizativas y operativas de estas ins-
tancias, y completar sus cuadros de asignación de personal para que puedan finalmente
cumplir con todas sus responsabilidades a cabalidad. Además, es necesario modernizar
los sistemas de gestión y agilizar los procesos administrativos para reducir la carga bu-
rocrática de las UGEL. Esto pasa por una reingeniería de los procesos administrativos,
que incluya un mayor uso de tecnologías más eficientes y una menor acumulación de
acervo documentario.
Sin embargo, ajustes institucionales parciales y únicamente focalizados en las DRE y
en las UGEL no serán necesariamente sostenibles. En este sentido, es fundamental reforzar
la institucionalidad regional que da soporte a las instancias sectoriales, principalmente las
gerencias regionales de desarrollo social, infraestructura, y planificación y presupuesto.
La redefinición de competencias entre la Gerencia de Desarrollo Social y la DRE, la revi-
sión de las escalas remunerativas del personal clave y la definición de los procedimientos
de las instancias regionales serán los elementos indispensables para sostener una adecua-
da gestión educativa en el largo plazo.
Desarrollar una carrera de administración educativa asociada al desempeño

Es importante que los funcionarios educativos sean seleccionados competitivamente, eva-
luados en su desempeño y promovidos a través de una línea de carrera especializada. Ac-
tualmente, los funcionarios de las DRE y las UGEL son docentes asignados a cargos de
confianza, contratados sin concurso ni perfil, y que luego de dejar el aula carecen de alter-
nativas formales para su desarrollo profesional. En este sentido, hace falta revisar el marco
legal, crear una línea de carrera administrativa en educación, ya sea como parte de la CPM
(dado que la mayoría de los funcionarios del sector son docentes) o dentro de una carrera de
administración pública.
Fortalecer la autonomía escolar y apoyar la conformación y el registro de redes

educativas
Cualquier esquema de gestión descentralizada debe prestar atención al rol y capacidad
de decisión de la escuela. Varios estudios internacionales encuentran impactos positi-
vos de la descentralización de funciones a nivel de la escuela (Gershberg y Winkler,
2003; Vegas y Petrow, 2008). En línea con las mejores prácticas internacionales, la
Ley General de Educación (LGE) y el PEN plantean las instituciones educativas deben
cumplir un rol más activo en los procesos de planificación, financiamiento y gestión
de los servicios educativos, pero estas funciones no son ejercidas regularmente por las
IIEE debido a la ausencia de un marco institucional adecuado. En este sentido, se sugie-
re, primero, el reconocimiento legal de las instituciones educativas mediante personería
jurídica, de manera que puedan recibir y administrar recursos. Segundo, se recomienda
la formalización de redes educativas equivalentes a las actuales Unidades de Costeo
(UC), que tienen un alcance por lo general subdistrital. Estas redes podrían constituirse
como Comités Locales de Administración de la Educación (CLADE), equivalentes a
los CLAS del sector salud, que aseguren una participación directa de la comunidad y
los padres de familia, y puedan acreditarse para que más adelante asuman la formu-
lación y ejecución presupuestal sobre gastos operativos de la provisión de servicios
educativos. Las IIEE polidocentes completas urbanas que incluyan los tres niveles edu-
cativos podrían acreditarse de manera independiente de una red.
Asociar el gasto educativo con los estudiantes y los resultados para mayor
eficiencia y equidad
Para que las estrategias señaladas anteriormente produzcan resultados, se torna necesario
revisar y mejorar los mecanismos de financiamiento. La experiencia internacional pro-
porciona evidencia de las ventajas de avanzar hacia un sistema de financiamiento basado
en una fórmula con criterios objetivos y explícitos, para asignar el gasto de educación en-
tre regiones e instituciones educativas. Esto permite mejorar la transparencia, evitar focos
de corrupción y pérdidas de recursos, e incrementar el nivel de rendición de cuentas del
sistema educativo (Ross y Levačić, 1999; Levitas y Paunovic, 2009; Kataoka, 2008). En
Perú, el presupuesto de educación se asigna fundamentalmente bajo criterios históricos,
con limitada flexibilidad y sin vínculo con el costo real de la provisión de servicios educa-
tivos. La asignación presupuestal por resultados es incipiente y todavía muy restringida.
En este contexto, las líneas de acción propuestas son: (a) incrementar el gasto educativo
de manera que refleje los costos reales de la provisión de servicios; (b) establecer fórmu-
las transparentes para la asignación de recursos por estudiante; y (c) fortalecer, expandir
y descentralizar el proceso PpR.
Incrementar el gasto educativo de manera que refleje los costos reales de los servicios
Los recursos asignados deberían llegar a cubrir los costos básicos de la provisión del servicio
educativo. Actualmente, no se cuenta con un costeo preciso de tales servicios, que varíe
según nivel educativo, tipo de servicio y área de intervención. Estimar el costo de ofrecer
educación de calidad implica una predicción respecto a qué sucedería con el desempeño
de un estudiante si se entregara una determinada cantidad de recursos al establecimiento
(o región) en cuestión. Por tanto, el costeo de la provisión de servicios debe armonizarse
con los estándares de calidad establecidos. Sin embargo, la investigación internacional
sugiere que, por sí solo, el mayor gasto de una institución educativa no necesariamente
redunda en un mejor resultado (Hanushek, 2003; 2005).14 Es necesario asegurar la efi-
ciencia, la equidad y la calidad del gasto.
Establecer fórmulas transparentes para la asignación de recursos por estudiante

Para asegurar una mayor eficiencia y equidad del gasto, se recomienda adoptar mecanismos
de financiamiento de la educación sobre la base de fórmulas por estudiante. Desde hace va-
rios años, gran parte de los países de Europa y Asia han avanzado hacia el diseño de “fór-
mulas de financiamiento” que definen criterios objetivos para la asignación de recursos en
función de las necesidades. El sistema de fórmulas per cápita (FPC) entrega a las escuelas
o instancias intermedias un monto de recursos basado en el número de alumnos atendi-
dos, y cada vez más países introducen en las fórmulas algunos factores de compensación
para asegurar mayor equidad. El uso de FPC incrementa los niveles de rendición de cuen-
tas, pues facilita auditorías y permite que los fondos sean rastreados desde el nivel central
hasta la propia escuela. Al mismo tiempo, ofrece mayores márgenes de discrecionalidad a
los gobiernos subnacionales y sus unidades ejecutoras, pues al ser el estudiante la unidad
de costo, se eliminan (o limitan) las categorías fijas de gasto, con lo cual se incentiva el
ahorro de recursos y la eficiencia (Kataoka, 2008).
Para el caso del Perú, se propone que la fórmula considere todos los rubros aso-
ciados a la provisión de servicios educativos y combine un monto base con factores de
ajuste por categorías.15 La fórmula por alumno incluiría todos los gastos que realizan
las instituciones educativas anualmente, con excepción de inversiones significativas
14
Eric A. Hanushek ha sido uno de los autores más influyentes en este tópico. Además de sus trabajos, se
sugiere revisar los de Pritchett y Filmer (1997), Ludwig y Bassi (1999) y Krueger (2002).
15
Propuesta elaborada sobre el análisis realizado por Lorena Alcázar y Pilar Romaguera, por encargo del
Banco Mundial para la preparación de esta nota (Romaguera y Alcázar, 2010).
en obras de infraestructura (por encima de un cierto monto por definir) y los gastos
de administración y planificación de las UGEL y DRE. Asimismo, se propone que los
gastos más relacionados con la diversidad de la población sean manejados a nivel re-
gional (a pesar de que presentan fuertes economías de escala y actualmente se proveen
desde el gobierno central), de forma que no se estandarice la educación cuando existen
diferencias importantes (especialmente en el caso de algunos libros de texto, materiales
educativos y programas de capacitación). Los factores que habría que considerar serían
la ubicación geográfica (urbana, rural), el tamaño de la escuela, el nivel y modalidad de
educación, la lengua materna de los estudiantes y las necesidades educativas especiales
(inclusión de niños con discapacidades). También se pueden contemplar factores adi-
cionales de ajustes, como la baja matrícula en escuelas rurales y el nivel de pobreza o
vulnerabilidad de los alumnos.
Este proceso de revisión de los mecanismos de financiamiento de la educación debe
ser progresivo. En el corto plazo, debido a las dificultades para la reasignación del perso-
nal y a la ausencia de información precisa, la alternativa más viable es que la fórmula para
el gasto de personal sea aplicada únicamente sobre el crecimiento anual del presupuesto
en este rubro (con el ingreso a la CPM). En el largo plazo, los docentes, que representan
un elemento central del proceso educativo, deberían ser también reasignados de acuerdo
a alguna fórmula que permita superar las inequidades en su distribución actual entre las
regiones. Una vez se cuente con información precisa sobre el número y distribución real
de los alumnos (véase siguiente subsección), se podrá calcular las plazas que requieren
cada región y escuela. Con plazos e incentivos para la reasignación de personal, se puede
ir ajustando la asignación de recursos en función del número de alumnos y de las necesi-
dades reales.
Fortalecer, expandir y descentralizar el proceso de presupuesto por resultados

El financiamiento por resultados es un buen complemento para las FPC. Estas pueden
incorporar un sistema de incentivos y sanciones para que los gobiernos o escuelas
(según sea el caso) logren resultados o cumplan con las políticas establecidas (Abu-
Ghaida, 2010). El PpR en Perú ya comprende un componente de diseño y aplicación
de instrumentos de incentivos a la gestión con el objetivo de alinear los intereses de los
funcionarios públicos con el logro de los objetivos priorizados, pero aún no está siendo
utilizado de manera generalizada.
A pesar de ser un enfoque nuevo de programación presupuestal, el PpR opera den-
tro de las estructuras institucionales existentes. La ventaja principal es que, al no crear
instancias paralelas, tiene el potencial de generar cambios al interior de los aparatos de
administración pública de la educación. La principal desventaja es que las estructuras
existentes imponen limitaciones para generar estos cambios, lo que reduce el impacto
de los programas estratégicos. Por eso, es fundamental expandir el enfoque de PpR, de
manera que tenga mayor peso en el financiamiento educativo. La ampliación del PELA a
todo primaria y la creación de nuevos programas estratégicos como los sugeridos supo-
nen la asignación presupuestal por resultados para la provisión de servicios educativos en
todos los ciclos de la EBR. La asignación de recursos corrientes adicionales para financiar
estos programas estratégicos podría reforzarse con la firma de convenios de gestión por
resultados. El diseño y la aplicación de incentivos a la gestión para las instituciones que
ejecutan los programas estratégicos permitirían alinear los intereses de los funcionarios
públicos con el logro de los objetivos priorizados por el sector.
Implementar un sistema integrado de información para una gestión más

eficiente y con mejores resultados
Un factor importante de éxito de la gestión educativa, en especial en un contexto descen-

tralizado, es el desarrollo de un sólido sistema integrado de información. El MINEDU
cuenta con sistemas esenciales para calcular los pagos de remuneraciones, administrar
la información de plazas, personal y estudiantes, así como para controlar e identificar
las características de la infraestructura y su mantenimiento. Sin embargo, varios de estos
sistemas tienen más de 10 años de antigüedad y no están preparados para enfrentar los
requerimientos informativos actuales ni enlazarlos eficazmente con tecnologías vigentes.
Tampoco existe una conexión fluida entre los datos de los diferentes sistemas, e incluso
hay inconsistencias entre ellos. Tampoco se han desarrollado interfaces adecuadas con
los sistemas del Banco de la Nación para el pago de planillas, con la administración
financiera para la asignación presupuestal, con el Registro Nacional de Identificación y
Estado Civil (RENIEC) para la identificación de personal, ni con el Instituto Nacional de
Estadística e Informática (INEI) para la identificación de la demanda educativa.
Aunque ha habido avances importantes en materia de manejo de información, aún
hace falta desarrollar un sistema integrado para la gestión educativa. El objetivo es me-
jorar el soporte para la toma de decisiones y la provisión de los servicios a través de la
automatización de las operaciones, esencialmente las actividades pedagógicas fundamen-
tales (asistencia, matrícula y administración de las evaluaciones), la administración de la
infraestructura, así como los mecanismos de control y pago de docentes. Este sistema, es
respetando la normativa vigente, debería articular las diferentes bases de datos existentes
y sistematizar los registros manuales, identificando estudiantes, docentes y funcionarios
de manera individualizada y asociándolos automáticamente a los procesos administrati-
vos y pedagógicos que les competen. Además, el uso de las mejores herramientas tecno-
lógicas para el registro, archivo y procesamiento de información no solo permitirá ahorrar
tiempo y recursos, sino también brindar información oportuna para el diseño y aplicación
de las políticas educativas.
Un sistema integrado produciría oportunamente información sobre las instituciones
educativas, información académica, datos de personal, análisis de oferta pública y pun-
tos de comparación con otros países. La información de la institución educativa permi-
tiría conocer el número y tamaño de la oferta, pero fundamentalmente la calidad de tal
oferta (ubicación, modalidad, nivel, secciones, infraestructura, directores y docentes). La
información académica serviría para organizar y sistematizar los registros de asistencia,
actas de notas, contenidos y aprendizajes esperados, secciones, uso de materiales, entre
otros. La información de personal organizaría los datos de los docentes de manera que
se faciliten los procesos de evaluación, nombramiento, beneficios, méritos y deméritos,
ascensos, promociones y distinciones, seguimiento, historial remunerativo y programas
de incorporación. La información sobre la oferta pública permite el conocimiento cabal de
los servicios educativos que el Estado brinda, identificando y asociando dicha oferta con
las necesidades y demandas de la población y las necesidades y requerimientos del mundo
laboral. La oferta y demanda deberían estar asociadas a una identificación espacial. Final-
mente, la información comparativa permite conocer experiencias y tendencias de otros
países y hacer comparaciones y evoluciones. Además, es conveniente que dicho sistema
de benchmarking permita comparaciones entre jurisdicciones locales y regionales.
Con un sistema de este tipo, el MINEDU tendría la posibilidad de mejorar notable-
mente su capacidad de respuesta y afinar el diseño de su oferta educativa. Un sistema in-
tegrado de información permitiría una organización más eficaz y articulada de la gestión
educativa y un mejor control en línea de las operaciones, lo que facilitaría el seguimiento
de variables clave del sector, con tiempos más cortos para la toma de decisiones. Así, el
MINEDU y, evidentemente, el Poder Ejecutivo, podrán mantener la adecuada supervi-
sión del servicio educativo en el marco de la descentralización y contrastar la oferta edu-
cativa pública con la demanda para dar respuestas oportunas. Ya existen avances hacia el
diseño de este sistema, y se estima que su costo de desarrollo e implementación a nivel
nacional será cubierto rápidamente por los ahorros que generará al reducir las ineficien-
cias y filtraciones (Shiguiyama, 2010).
IV. Conclusiones
Hay avances importantes en materia educativa, pero los desafíos pendientes requieren
una política educativa orientada a producir resultados en el marco de la visión de media-
no y largo plazo que plantea el PEN. En particular, se han planteado cinco estrategias de
política nacional.
Para producir mejoras visibles en el corto plazo, se sugiere impulsar programas estra-
tégicos nacionales que tengan un impacto medible en los logros de aprendizaje y desarrollo
integral de los estudiantes desde la primera infancia hasta el fin de la secundaria. Estos pro-
gramas buscarán lograr metas concretas, lo que supone establecer estándares de desarrollo
infantil y aprendizaje, realizar evaluaciones nacionales periódicas en todos los niveles
educativos y rendir cuentas todos los años sobre los logros obtenidos.
Para sostener y potenciar estos impactos en el mediano y largo plazo, se recomienda
consolidar políticas nacionales de desarrollo profesional docente, lo que incluye el asegura-
miento de la calidad de las instituciones de formación docente, la revisión y mejora de la Ca-
rrera Pública Magisterial, y la implementación de un sistema de evaluación del desempeño.
Para que los funcionarios cumplan sus funciones a cabalidad, se plantea profesio-
nalizar y modernizar la gestión educativa con un enfoque de resultados, que simplifique
los procesos administrativos, seleccione competitivamente a los funcionarios e introduzca
incentivos al desempeño. Para ello, se sugiere fortalecer el rol de los gobiernos regionales
en la educación y limitar la municipalización a los casos en los que esta tenga altas posi-
bilidades de tener un impacto en la calidad educativa.
Para asegurar un financiamiento equitativo, suficiente y eficiente que permita generar
impactos en la calidad educativa y sostenerlos, se propone asociar el gasto educativo con
los estudiantes y los resultados mediante la aplicación de fórmulas transparentes que re-
flejen los costos y condiciones de provisión de servicios por estudiante, y la expansión del
modelo de presupuesto por resultados.
Para que todas las estrategias señaladas sean posibles, se sugiere poner en marcha un
sistema integrado de información que, haciendo uso de las mejores herramientas tecnoló-
gicas, vincule de manera oportuna y precisa los logros de aprendizaje con la calidad de los
servicios educativos, el desempeño docente, las decisiones de gestión en cada nivel de la
administración educativa pública y la asignación presupuestal.
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ANEXOS
Anexo 1. Indicadores de avance del PEN
Cuadro 1
Indicadores para el logro del objetivo estratégico 1 (%)
Punto de Hoy en Distancia

Políticas y medidas partida día hacia la
(2006) (2009) meta
1. Asegurar el desarrollo óptimo de la infancia

Cobertura neta de cunas para niños de 0 a 2 años ND 1,1 98,9
Cobertura neta de cunas y programas para niños de 0 a 2 años ND 5,9 94,1
Cobertura neta de jardines para niños y niñas de 3 años* 11,9 c 39,2 60,8
Cobertura neta de jardines y PRONOEI para niños y niñas de 3 años* 16,3 c 42,2 57,8
2. Ampliar el acceso a la educación básica

Cobertura neta de jardines para niños y niñas de 4 y 5 años* 21,1 c 67,4 32,6
Cobertura neta de la educación secundaria 72,6 76,5 23,5
Alfabetización de personas mayores de 15 años 9,4 8,9 8,9
3. Asegurar condiciones esenciales para el aprendizaje

Insumos y servicios básicos
Locales escolares públicos con suficientes carpetas 64,8 73,4 26,6
Locales escolares públicos con suficientes pizarras 75,9 64,7 35,3
Locales escolares públicos con conexión a internet 8,1 7,4 92,6
Aulas que cuentan con material fungible para la enseñanza ND ND ND
Distritos que cuentan con centro de recursos 0 9,4 90,6
IIEE públicas donde los textos escolares llegaron a tiempo
ND 49,8 d 50,2
(sexto de primaria)
IIEE públicas donde los textos escolares llegaron a tiempo
ND 68,8 d 31,2
(quinto de secundaria)
Infraestructura, servicios y condiciones de salubridad
Locales escolares públicos en buen estado 27,0 33,1 67,9
Locales escolares públicos conectados a red de agua potable 45,1 46,4 53,6
Locales escolares públicos conectados a red de desagüe 49,6 41,7 58,3
Locales escolares públicos con SSHH en buen estado ND 67,5 32,5
4. Prevenir el fracaso escolar

Logros de aprendizaje (de estudiantes que alcanza el nivel esperado)
Segundo grado de primaria (ECE 2007-2009)
Comunicación 15,9 c 23,1 76,9
Matemáticas 7,2 c 13,5 86,5
Sexto grado de primaria (Evaluación Nacional 2004)
Comunicación 12,1a ND 87,9
Matemáticas 9,6a ND 91,4
Tercer grado de secundaria (Evaluación Nacional 2004)
Comunicación 15,1 a ND 84,9
Matemáticas 6,0 a ND 94,0
Quinto grado de secundaria (Evaluación Nacional 2004)
Comunicación 9,8 a ND 90,2
Matemáticas 2,9a ND 97,1
Deserción y la repetición en primaria
Repetición entre pobres extremos 17,3 14,3 d 14,3
Estudiantes pobres extremos que se retiran durante el año 10,3 8,0 d 8
Estudiantes que abandona por un año o más sus estudios 2,6 b 2,4 d 2,4
Estudiantes con atraso escolar 32,5 30,1 d 30,1
(2006) (2009) meta
Oportunidades educativas para poblaciones indígenas

Cobertura de educación inicial 32 c ND 68
Estudiantes con atraso escolar (primaria) 51,9 c ND 51,9
Estudiantes con atraso escolar (secundaria) 59,1 c ND 59,1
Estudiantes que terminan oportunamente la primaria 72,2 c ND 27,8
Estudiantes que terminan oportunamente la secundaria 42,1 c ND 57,9
Logros de aprendizaje en comprensión de lectura (segundo grado) 4,5 d 7,8 92,2
Logros de aprendizaje en matemáticas (segundo grado) 4,9 d 5,5 94,5
5. Superar discriminaciones por género y discapacidad

Paridad de Género (PG) en cobertura educativa (3-16 años) 98,4 99,6 0,4
PG en logros de aprendizaje en comprensión de lectura 113,4 120,0 0,0
PG en logros de aprendizaje en matemáticas 92,0 86,2 14,8
Cobertura de educación inicial para estudiantes con discapacidad 55,5 c ND 44,5
Cobertura de educación secundaria para estudiantes con discapacidad 87,2 c ND 12,8
Cobertura del SAANEE en IIEE de primaria con estudiantes con
ND 7,6 d 100,0
discapacidad
a
Año 2004. Evaluación Nacional 2004 (Nivel Suficiente). Fuente: UMC (MINEDU).
b
Año 2005 c Año 2007 d Año 2008
* Cálculo propio a partir de datos poblacionales (INEI) y de matrícula (MINEDU). ND = Dato no disponible
Cuadro 2

(2006) (2009) meta
6. Establecer un marco curricular

Diseño curricular nacional que integre todos los ciclos de la EBR 100 100 0
Diseños curriculares regionales publicados 0 20 80
7. Definir estándares de aprendizajes y evaluarlos

Áreas curriculares con estándares de aprendizaje definidos 0 0 100
Estudiantes evaluados en segundo grado de primaria 55 91 9
Estudiantes evaluados en sexto grado de primaria 0 0 100
Estudiantes evaluados en quinto de secundaria 0 0 100
8. Transformar las prácticas pedagógicas

Estudiantes de II y III ciclo cuyos maestros reciben apoyo
0 25,7
pedagógico por el PELA Metas por
Estudiantes de EBR cuyos maestros reciben apoyo definir
0 8,2
pedagógico por el PELA
Estudiantes de primaria beneficiarios por programa OLPC 0 8,5 87,0
IIEE de primaria beneficiarias por programa OLPC 0 29,4 76,8
9. Impulsar procesos de cambio institucional

IIEE que pertenecen a una red escolar ND ND ND
IIEE con jornada escolar completa 0 0 100
10. Articular la educación básica con la educación superior

Estudiantes de quinto de secundaria evaluados nacionalmente
0 0 100
para el ingreso a la educación superior
IIEE beneficiadas por programa de orientación vocacional Meta por
0 0
con oferta de becas definir
Academias preuniversitarias acreditadas 0 0 100
Cuadro 3

(2006) (2009) meta
11. Mejorar y reestructurar los sistemas de formación docente

Estándares de formación docente 0 100 0
ISP acreditados 0 0 100
Docentes con competencias suficientes en comprensión de textos 24,3 c ND 75,7
Docentes con competencias suficientes en razonamiento lógico
1,5 c ND 98,5
matemático
Facultades de Educación acreditadas 0 0 100
12. Implementar una nueva Carrera Pública Magisterial

Docentes incorporados a la CPM (meta 2011: 95 000) 0 38,6 61,4
Docentes de la CPM promovidos por evaluación ND ND ND
Cuadro 4

(2006) (2009) meta
13. Cambiar el actual modelo de gestión

Redefinición del rol del MINEDU 0 0 100
Transferencia de competencias a las regiones educativas 100 100 0
Funcionarios certificados a partir de estándares nacionales
0 0 100
de gestión educativa pública
Funcionarios que ingresan a la carrera de gestión educativa pública 0 0 100
Funcionarios que progresan en la carrera sobre la base de procesos
0 0 100
rigurosos de evaluación
IIEE públicas de EBR que han conformado su CONEI* 44,5 ND 55,5
14. Financiar y administrar la educación con equidad y eficiencia

Participación del gasto en educación como proporción del PBI 2,6 2,6 3,4
Participación del gasto en educación como proporción del
17,1 15.0 ND
presupuesto público
Ejecución del presupuesto público de educación 91,2 84,8 15,2
Coeficiente de desigualdad interregional del gasto educativo por
ND 0,033 ND
estudiante (índice de Theil)
Coeficiente de desigualdad intrarregional del gasto educativo por
ND 0,053 ND
estudiante (índice de Theil)
* Fuente: el PEN (p. 97) indica que al 30 de junio del 2006, se registraron 21 119 CONEI y que existen 47 454
locales escolares de IIEE públicas de EBR. Hay que revisar esta cifra porque para IIEE unidocentes el CONEI se
forma en red, y algunas IIEE tienen más de un local pero deben tener un solo CONEI.
23. Hacia una educación superior
para la competitividad
Michael Crawford y Kristian Thorn
Resumen
En los últimos años, el Perú ha tenido un éxito relativo en la expansión de la cobertura

de la educación superior. Sin embargo, existe una necesidad imperiosa de mejorar la
calidad, relevancia, eficiencia y equidad del sistema. La búsqueda de nuevas formas
para mejorar la calidad y la pertinencia de la educación superior que promuevan una
mayor articulación con las demandas del mercado laboral es un desafío emblemático de
la exigencia actual de formar una masa crítica de profesionales capaces de adaptarse a
los requerimientos de una economía global en constante cambio. Asimismo, persiste la
necesidad de abordar y solucionar la alta heterogeneidad en las universidades y fortalecer
la rendición de cuentas en materia del uso de recursos. Un posible enfoque es la creación
de un vínculo más estrecho entre el financiamiento de la educación superior y el desempeño
institucional a través de un fondo competitivo. Para superar los problemas de baja calidad
y relevancia, resulta indispensable la consolidación del marco de acreditación y evalua-
ción de la calidad _—sustentado en la Ley que crea el Sistema Nacional de Evaluación,
Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa (SINEACE) y sus agencias— y su
implementación a través de un sistema robusto. Este sistema debería basarse, inter alia, en
procesos coherentes de autoevaluación y revisión externa por pares que puedan promover
la actualización de los planes de estudios y el cierre de las brechas de información sobre
resultados de aprendizaje, calidad del servicio educativo y desempeño de los egresados
en el mercado laboral.
I. Introducción
La educación superior peruana ha experimentado cambios significativos en los últimos años.
El sector público se ha expandido y diversificado, mientras que el número de proveedores
privados se ha incrementado radicalmente. Según los estándares regionales, el Perú ha
tenido un éxito relativo en la expansión de cobertura. La legislación promulgada en los
últimos años ha creado agencias para el aseguramiento de la calidad. Sin embargo, el pro-
greso concreto en materia de equidad, eficiencia, calidad y relevancia es todavía modesto.
A diferencia de otros países de América Latina que han implementado procesos de reforma,
las medidas adoptadas en el Perú no se traducen aún en resultados positivos similares.
Desafíos para el sistema de gobernanza E posible observar, a nivel global, una fuerte
tendencia en la gobernanza de instituciones de educación superior hacia mecanismos que
promueven la calidad, la relevancia, el mejoramiento continuo de la misión educativa y
la generación de conocimiento. La innovación como motor de crecimiento económico
ha impuesto desafíos a las instituciones de educación superior (IES): cambian o pierden.
Existe una creciente tendencia a la comparación internacional y, con ella, una mayor
competencia entre instituciones. La revisión casi constante de la misión de las IES, de
la calidad del cuerpo académico, de la investigación, de los vínculos con los mercados
laborales, de las fuentes de financiamiento y de la eficiencia del uso de los recursos,
entre otros aspectos, se ha vuelto una necesidad ineludible. Además, es cada vez más
notoria la preocupación de los gobiernos por producir, de una manera eficiente, a través
de sus IES nacionales, el capital humano y el conocimiento que requiere actualmente
economía global.
A pesar del dinamismo económico experimentado en los últimos años que está deman-
dando y seguirá demandando cada vez más capital humano de mejor calidad, el Perú se
encuentra un poco al margen de estas tendencias. Si bien es notorio el éxito en la expansión
de la cobertura, gracias a la aprobación del funcionamiento de nuevas IES privadas y al
interés en el desarrollo de iniciativas orientadas a mejorar la calidad, como lo demuestra
la promulgación de la ley para la creación del SINEACE y sus agencias, todavía no se ha
dado toda la atención necesaria al sector de educación superior.
La formulación de políticas universitarias no es lo suficientemente independiente de
las IES, representadas por la Asamblea Nacional de Rectores (ANR). Esta tiene una doble
función de representación y regulación, que plantea debilidades de gobernanza y es poco
compatible con una separación de funciones en el subsector de la educación superior.
Frecuentemente se observan en todo el mundo, en la región y en el Perú, casos de insti-
tuciones de calidad marginal que cuentan con una gran población de estudiantes, a pesar
de poseer una oferta académica deficiente. En este sentido, es importante llevar a cabo
reformas en el proceso de formulación de políticas y regulación del sector, especialmente
en lo relacionado con el aseguramiento de la calidad y/o autorización para las IES de existir
o expandirse, a fin de evitar conflictos de intereses que afecten la calidad del sistema.
El Ministerio de Educación (MINEDU) no posee una masa crítica de capacidad para
el análisis ni para la formulación de políticas que abarcan el subsector como un todo. La
creación de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU)
así como la del Consejo de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad de Edu-
cación Superior no Universitaria (CONEACES) son una excelente señal del compromiso
del gobierno para enfrentar los desafíos pendientes. Se observa ahora una fuerte necesidad
de consolidar la capacidad y efectividad de estas dos instituciones como primer paso hacia
una política de educación superior más compresiva y adecuada.
Expansión y diversificación
Rápido crecimiento de la cobertura. Como en el caso de la educación primaria y secun-

daria, el número de alumnos matriculados en la educación superior ha aumentado con-
siderablemente en el Perú en las últimas décadas. En la actualidad, el Perú se encuen-
tra clasificado, junto con Colombia y la República Dominicana, como un país con un
Nota 23. Hacia una educación superior para la competitividad 415

nivel de masificación “media baja” (entre el 26 y el 35%). En los últimos años, la tasa
anual de crecimiento de la matrícula ha sido del 4%. Esta cifra supera aquella lograda
por Ecuador, Brasil y México, pero es inferior a la de Uruguay, Bolivia, Costa Rica,
Chile, Venezuela, Panamá y Argentina. El promedio de jóvenes entre 25-34 años de edad
con educación superior es del 20%, cifra que está por encima del promedio regional.
En términos de cobertura, el Perú está a la par de países de la región como Colombia,
México y Brasil. No obstante, aparece muy rezagado con relación a las principales econo-
mías. Entre los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
(OCDE), la tasa promedio de matrícula en la educación superior hoy es del 56% (véase
el gráfico 1).
Gráfico 1
Acceso a educación terciaria (CINDA 2007)
60
50
Perú
40
América
30 Latina
Países de
20 ingresos
medio y alto
10
0
2004 2007
El Péru ha perdido la ventaja regional en el acceso a educación terciaria y aún se mantiene por debajo
de los niveles de países de ingreso medio y alto.
Un sistema de educación superior muy diversificado. El sistema peruano de educación

superior está compuesto por universidades públicas y privadas, institutos superiores tecno-
lógicos (IST) e institutos superiores pedagógicos (ISP). Las universidades ofrecen títulos de
pregrado y posgrado, y los IST e ISP, títulos profesionales luego de completar una carrera
que puede durar entre 2 y 5 años. La mayoría de instituciones creadas en los últimos años
son privadas. Especialmente la adopción en el 1996 de una ley que autorizaba la creación
de instituciones con fines de lucro ha estimulado el crecimiento de la provisión privada.
Entre los años 1996 y 2004 se crearon dieciocho nuevas universidades privadas, lo que
permitió el aumento de la proporción de matrículas universitarias del sector privado al
45% (véase el cuadro 1).
Gran demanda de educación superior. La expansión de la educación superior se ha visto

impulsada por una gran demanda de este tipo de educación entre los graduados de secun-
daria. Se ve una tendencia hacia una situación en la que las universidades públicas tienen
mucho más postulantes que plazas disponibles. Entre los años 1970 y 2005, la población
creció 2,2 veces, pero el número de postulantes por puesto en las universidades públicas
Cuadro 1
Datos institucionales sobre la educación superior en el Perú,
2003
Universidades
Universidades públicas 33
Universidades privadas 45
Matrículas universitarias 468.842
Admisión universitaria anual 117.312
Graduación universitaria anual 55.798
Profesores universiarios 39.461
Educación superior no universitarias
Institutos superiores tecnológicos (IST) 673
Institutos superiores pedagógicos (ISP) 354
Matrículas en IST 262.832
Matrículas en ISP 117.523
Fuentes: ANR 2005; Chirinos y Zegarra 2004.

Nota: corresponde a 2003 o el último disponible.
creció 6,4 veces. Por cada 6 estudiantes que se presentan al examen de admisión de una
universidad pública, solo se acepta finalmente a 1. En universidades públicas de prestigio
como San Marcos y la Universidad de Ingeniería, esta proporción es muy superior. La
admisión en una universidad privada promedio es menos exigente, al punto que llegan a
matricularse 7 de cada 10 postulantes (ANR 2005), aunque este no es el caso en las uni-
versidades privadas de mayor prestigio.
II. Diagnóstico
Financiamiento de la educación superior
Una inversión equilibrada en la educación superior. El Perú invierte alrededor de 1,3%

del producto bruto interno (PBI) en la educación superior, del cual el sector público
aporta 0,7% (OCDE 2002). Un análisis de regresión que compara al Perú con otros paí-
ses de la región muestra que el nivel de inversión pública y privada en educación supe-
rior al año 2007 está por debajo del previsto a partir del nivel de ingresos per cápita
del Perú y al nivel agregado. En el 2006, el gasto por alumno en educación superior
como porcentaje del PBI per cápita fue del 14,9%, mientras que las cifras correspon-
dientes para educación primaria y secundaria fueron 6,4% y 8,7%, respectivamente.
El financiamiento público promedio para la educación superior se encuentra al año 2002
cerca del 20% de los fondos anuales asignados a la educación (aproximadamente el pro-
medio de América Latina y el Caribe), lo que supone un descenso, pues en el año 1995
esta proporción era del 41% (véase el gráfico 2). Esta proporción público/privado se ha
mantenido en años subsecuentes.

Gráfico 2
Inversiones en educación superior
2,5%
2,0%
% del PIB
1,5%
1,0%
0,5%
0,0%
Chile Colombia Brasil Paraguay Perú* Argentina México
Subsidios públicos Fuentes privadas Total
Fuente: OCDE 2002.

* Excluye la educación superior no universitaria y subsidios públicos a hogares incluidos en el gasto
privado.
Una educación universitaria pública gratuita. Según la Ley de Educación de 1983, las
universidades públicas tienen derecho a financiamiento público. La Constitución de 1993
establece que la educación universitaria pública es gratuita para “[…] los alumnos que
mantengan un rendimiento satisfactorio y no cuenten con los recursos económicos nece-
sarios para cubrir los costos de educación”. En la práctica, esta disposición se ha interpre-
tado como un derecho a la educación gratuita para todos los estudiantes admitidos en una
universidad pública. Este derecho no se extiende a instituciones públicas de educación
superior no universitaria, donde se cobran cuotas anuales de matrícula para complementar
los reducidos subsidios públicos. Por su parte, las instituciones privadas de educación supe-
rior no reciben financiamiento público y obtienen sus ingresos del pago de las matrículas
y otros cobros y derechos.
Los gastos corrientes reducen los recursos disponibles para la inversión. El aumento del
número de alumnos matriculados en la educación superior no ha ido acompañado de un
incremento equivalente de los subsidios públicos. Entre los años 1995 y 2003, los subsidios
públicos por estudiante cayeron en casi 6% en términos reales. Las presiones presupuesta-
rias también están aumentando debido al incremento de los pagos de pensiones al personal
jubilado. En el 2003, el 19% de los subsidios públicos para la educación universitaria fue
a parar directamente a las pensiones, un incremento de 10 puntos frente al 9% en 1995.
Obligadas a priorizar, las universidades públicas han optado por mantener los presupuestos
corrientes. Como resultado, el gasto en inversión se ha reducido del 28% del presupuesto
en el año 1995 a 12% en el 2002. Medidos de una forma más comprehensiva, los gastos
corrientes (de personal y otros gastos) consumen el 96,6% del presupuesto, dejando sola-
mente un 3,4% para inversión. Este promedio —que incluye los gastos en investigación
y desarrollo realizados por las instituciones de educación superior— coloca al Perú en los
rangos más bajos de países en términos de presupuesto disponible para inversión en las
IES.1 La falta de inversión ha producido un deterioro gradual de la infraestructura univer-
sitaria y una escasez de material y equipos de enseñanza.
Mayor dependencia de los ingresos autogenerados. La reducción de los subsidios públicos,

unida a la gran demanda de educación superior, ha llevado a las universidades públicas a
generar sus propios recursos. En el año 1995, los ingresos autogenerados representaron
el 16% del presupuesto total. En el 2003, esta cifra se incrementó a 38%. Los ingresos
autogenerados provienen de fuentes tan diversas como tasas o cobros asociados a exámenes
de ingreso a la universidad, servicios de consultoría y pago de matrículas en la educación
de posgrado.
Débil rendición de cuentas en el proceso de asignación presupuestaria. El presupuesto

anual de las universidades se asigna mediante un proceso de prioridad histórica y de
negociación política. La ya citada ley de 1983 concede importantes poderes a la ANR
para influir en este proceso. El sistema de financiamiento, en su forma actual, no se basa
en la eficiencia, la calidad y la relevancia de los programas de educación superior ni en
otros factores que podrían inducir a las universidades a mejorar su desempeño (véase
el recuadro 1). La ausencia de rendición de cuentas sobre los resultados ha perpetuado
importantes diferencias en los subsidios recibidos por cada universidad pública. Por ejem-
plo, el financiamiento público por estudiante asciende a US$2600 en la Universidad de
Ingeniería, mientras que a la Universidad de Huancavelica, que se encuentra en una de
las zonas más pobres del país, se asignan apenas US$580 por año. La consolidación del
SINEACE y los mecanismos del sistema de aseguramiento de la calidad pueden proveer
las bases para abordar más comprensivamente la vinculación del financiamiento con la
rendición de cuentas, especialmente cuando estos se basen en metas articuladas por las
propias instituciones de educación superior.
Recuadro 1
El financiamiento basado en el desempeño en América Latina
Varios países de América Latina vienen ensayando mecanismos de financiamiento sobre la base de
los resultados de la educación superior. El objetivo es aumentar la rendición de cuentas de los resul-
tados dejando en manos de las instituciones la decisión de cómo lograr estos resultados. Como tal, el
financiamiento sustentado en el desempeño puede vincular la misión de la universidad a las prioridades
nacionales sin reducir la autonomía institucional.
Chile está trabajando acuerdos de desempeño negociados entre las universidades públicas y el
Ministerio de Educación. Los acuerdos estarán en vigor durante tres años e incluyen compromisos de
financiamiento, metas acordadas e indicadores para supervisar los avances. Colombia está desarro-
llando un sistema de múltiples criterios sobre la base de indicadores de enseñanza e investigación. Una
vez que esté implementado en su totalidad, se prevé que el sistema cubrirá el 12% del financiamiento
periódico público de la educación superior.
Fuente: elaboración del autor.
1
Ibíd.

Un acceso equitativo a la educación superior
Aumento de las desigualdades. La expansión de la educación superior en el Perú ha pre-

parado el terreno para proporcionar un mejor acceso a la formación avanzada a grupos
desfavorecidos, especialmente en las regiones más ricas del país. Sin embargo, a medida que
han ido aumentando las matrículas de estudiantes procedentes de familias de bajos ingresos,
también lo han hecho las matrículas de grupos ya representados mayoritariamente en el sis-
tema. Como se ve en muchos países, inicialmente el aumento de matrículas tenía su origen
desproporcionadamente en nuevos alumnos de familias de los quintiles de ingresos más
altos. El efecto neto es que entre los años 1997 y 2001 las desigualdades han empeorado. Las
personas del 20% más rico de la población constituyen en la actualidad alrededor del 44% de
los estudiantes matriculados, mientras que el 40% más pobre representa apenas al 11% del
cuerpo estudiantil (véase el gráfico 2). Sin embargo, las cifras más recientes muestran que
este fenómeno ha ido cambiado y, ahora, una mayor proporción —aunque aún demasiado
baja— proviene de familias de los quintiles más bajos. En el año 2009, el 24% de alumnos
proveniente del quintil más bajo y con educación secundaria completa se matriculó en edu-
cación superior, comparado con casi el 48% del grupo correspondiente del quintil más alto.
Escasa disponibilidad de asistencia financiera a estudiantes. El Instituto Nacional de Becas

y Crédito Educativo (INABEC) es responsable de la gestión de los fondos públicos para
la asistencia financiera a estudiantes, dirigida a estudiantes pobres y sobresalientes. Sin
embargo, solo se asigna una pequeña parte de dichos recursos a este fin, y la disponibilidad
de asistencia financiera queda lejos de satisfacer la demanda (véase el recuadro 2). En el
2003, el INABEC solamente disponía de US$4,6 millones para créditos y becas, esto es,
Gráfico 3
Distribución por ingresos de los matriculados en educación superior
%
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Brasil México Perú Colombia Perú Argentina Chile
2001 1997
Q1-2 (bajos ingresos) Q3 Q4 Q5 (altos ingresos)
Fuentes: De Wit et al. 2005; Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) y Encuesta Nacional
de Hogares (ENAHO) 1997 y 2001.
Recuadro 2
Asistencia financiera a estudiantes en Colombia, México y Chile
Para aumentar la disponibilidad de créditos educativos, se requieren recursos públicos y privados.

El apoyo público es necesario para subsanar la doble falla de mercado de asimetrías de información
entre el prestamista y el prestatario, y la incapacidad del prestamista para asegurar la educación con
un colateral. Sin embargo, la participación del sector público en los programas de créditos educativos
puede contribuir en gran medida a generar presiones fiscales, al menos por dos razones. La primera
es que las tasas de interés suelen subsidiarse; y, la segunda, que los reembolsos son con frecuencia
reducidos. Aunque la experiencia general con los programas de créditos educativos en América
Latina no ha sido un éxito, hay excepciones.
La Sociedad de Fomento a la Educación Superior (SOFES) de México constituye un caso pro-
metedor. Creado en 1998, el programa proporciona créditos a unos 25 000 estudiantes al año. En él,
las universidades privadas compran acciones de la compañía de créditos educativos, que es capita-
lizada por el gobierno. Las universidades participantes vuelven a prestar los fondos de SOFES a los
estudiantes en condiciones subsidiadas. Las universidades son responsables de toda la interacción
con los estudiantes. Hasta la fecha, las tasas de impago de SOFES no han subido un solo dígito.
Chile ha financiado una importante expansión de las matrículas en la educación superior en
los últimos años, cobrando matrícula a los estudiantes a través del Programa del Crédito con Aval
del Estado, animando a las instituciones de educación superior a diversificar sus fuentes de finan-
ciamiento y adoptando enfoques innovadores hacia la asignación de subsidios públicos. Aportes
estudiantiles significativos al financiamiento de la educación superior en ese país han proporcionado
el espacio fiscal para reorientar estratégicamente los subsidios estatales hacia responsabilidades
básicas del sector público. Una prioridad clave ha sido aumentar el acceso a créditos educativos en
función de los ingresos a estudiantes imposibilitados de financiar sus estudios y de su mérito acadé-
mico. El apoyo financiero se determina por el perfil socioeconómico del estudiante y una matrícula de
referencia establecida según la eficiencia en cuanto a enseñanza e investigación de la institución a
la que asiste. Así, el sistema ofrece a las instituciones un incentivo para mejorar su eficiencia interna,
aumentando al mismo tiempo el acceso de los grupos menos favorecidos.
menos del 2% del gasto público en educación superior. En comparación, Chile gasta cerca
del 31% del gasto público en educación superior con el mismo fin.
Calidad y relevancia
La calidad varía considerablemente. El aumento de los proveedores de educación superior

ha producido también una gran heterogeneidad en lo referente a la calidad de los servicios
educativos prestados. Como en la educación básica, una rápida expansión de la cobertura
generalmente provoca una caída de la calidad si no existen políticas sólidas que lo prevean.
Entre los problemas figuran el deterioro de las instalaciones físicas, la falta de equipos, un
material de enseñanza obsoleto y planes de estudios anticuados. Un asunto que preocupa
bastante es la calificación insuficiente del personal docente. Solo el 7% de los profesores uni-
versitarios tiene un doctorado, y apenas 4 de cada 10 docentes han seguido alguna maestría.
Garantía de la calidad en la primera fase de desarrollo. El Perú podría beneficiarse

de las lecciones de las iniciativas surgidas en otros lugares de América Latina para
establecer mecanismos de garantía de la calidad (véase el recuadro 3). Solo a las carreras
de educación y salud se les ha exigido someterse a un proceso de acreditación, como parte
de la implementación de la ley que creó el SINEACE y que promueve la creación de

Recuadro 3
Aseguramiento de la calidad en América Latina
En los últimos años, se han establecido organismos de garantía de calidad para programas de pre-
grado y posgrado en casi todos los países de la región. Los métodos empleados para la evaluación
de la calidad varían entre países, pero incluyen en general una combinación de autoevaluación, revi-
sión por pares externos, indicadores cuantitativos de desempeño y evaluaciones de los estudiantes.
Aunque el arreglo institucional más común es un solo organismo nacional, países como Colombia y
México han adoptado un enfoque más pluralista creando organismos independientes para las dife-
rentes regiones, objetivos y tipos de programas.
El fin último del aseguramiento de la calidad es crear la capacidad institucional para gestionar
y supervisar la calidad de forma continua. La primera generación de gestión de calidad tiende a
centrarse, sobre todo, en los insumos y los aspectos procesales de la educación. Con el tiempo, se
ha visto una evolución hacia un mayor hincapié en los resultados de aprendizaje y las competencias
adquiridas, formuladas en colaboración con los empleadores. Abajo, se presenta una muestra de
diferentes abordajes al tema, tomada por diferentes países de la región.
SISTEMA DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD
País Organismos Procedimientos

Argentina CONEAU Evaluación externa voluntaria de universidades
Acreditación obligatoria de carreras reguladas
Acreditación de programas de posgrado
Consejo Nacional de Evaluación y Pronunciamiento sobre proyectos
Acreditación institucionales de nuevas universidades
nacionales y provinciales
Acreditación de agencias evaluadoras privadas
Fija estándares para la acreditación de
Consejo de Universidades
programas
SINAES Evaluación externa de instituciones (aún no se
Sistema Nacional de Evaluación de la implementaría)
Educación Superior y su órgano rector Evaluación voluntaria de programas
Brasil - CONAES Evaluación del desempeño alumnos mediante
Comisión Nacional de Evaluación de la el Exame Nacional do Desempenho dos
Educación Superior Estudantes (ENADE)
CAPES Evaluación de programas de posgrado
SACES
Sistema de Aseguramiento de la Calidad Acreditación voluntaria de programas de alta
de la Educación Superior calidad
CNA Acreditación institucional voluntaria
Consejo Nacional de Acreditación
Colombia CONACES
Otorga el registro calificado luego de evaluar
Comisión Nacional Intersectorial para
el cumplimiento de las condiciones mínimas de
el Aseguramiento de la Calidad de la
instituciones y programas
Educación Superior
ICFES Administra el examen de Estado de la calidad
Instituto Colombiano de Fomento de la de la educación superior a los alumnos de los
Educación Superior últimos semestres de la formación de pregrado
SINAES
Sistema Nacional de Acreditación de la
Educación Superior Acreditación voluntaria de programas
CNA
Costa
Consejo Nacional de Acreditación
Rica
SUPRICORI
Sistema de Acreditación de la Acredita instituciones privadas, sin perjuicio de
Enseñanza Superior Universitaria que varias de estas participan en el SINAES
Privada de Costa Rica
Fuente: CINDA.
modelos de calidad en educación superior. La implementación de estos modelos, tanto como
la plena penetración de culturas de mejoramiento continuo en las IES, representa tal vez
el mayor desafío para la política de educación superior. Además del SINEACE, el ingreso
de nuevas instituciones privadas está siendo regulado desde el año 1995 por el Consejo
Nacional para la Autorización de Funcionamiento de Universidades (CONAFU). A pesar de
una creciente institucionalidad para el aseguramiento de la calidad, la falta de información
fiable sobre la calidad de programas e instituciones implica que el mercado todavía no
discrimine tanto como debiera entre instituciones de mediana o baja calidad. Solamente las
instituciones excelentes, públicas y privadas, suelen recibir tal reconocimiento. Se espera
que —como parte de la implementación de las reformas de acreditación y evaluación—
la creación de normas, estándares, planes de mejoramiento institucionales e información
sobre resultados resulte en una dinámica que ayude a identificar aquellas instituciones
cuyos certificados tengan valor para sus graduados.
Una respuesta inadecuada a las necesidades de los estudiantes y del mercado laboral. La
educación superior peruana no se basa en una estrategia clara para responder a las nece-
sidades de los estudiantes y satisfacer la demanda de capital humano muy capacitado del
sector industrial o de los servicios. Los procesos de aprendizaje son impulsados en gran
medida por los profesores, y los estudiantes cuentan con pocas oportunidades de practicar
o completar el trabajo de sus tesis en circunstancias reales. Como resultado, las institucio-
nes de educación superior no han tenido suficiente éxito en la provisión de graduados con
conocimientos que puedan satisfacer los requerimientos del mercado laboral. Por ejemplo,
solo dos tercios de los egresados de la educación superior (ES) se encuentran trabajando
un año después de titularse (véase el cuadro 2). Además, parece que los jóvenes no ponen
mucha atención en el futuro empleo para escoger una carrera de estudios. Solo el 13% de
un grupo de entrevistado nombró la probabilidad de buen empleo como primera razón para
sus elecciones de carrera académicas, mientras que el 77% indicó la vocación como el factor
clave.2 El cierre de las brechas de información sobre los resultados del mercado laboral
supondría una base sólida para la creación de un vínculo más fuerte entre las instituciones
de educación superior y los empleadores en el Perú (véase el recuadro 4).
Cuadro 2
Situación laboral un año después de haber terminado la educación superior3
Buscando Total
Trabajando Otros
trabajo Porcentajes
Pedagogía 61,2% 30,4% 8,3% 100%
Ingeniería y ciencias físicas 51,4% 35,3% 13,4% 100%
Economía y negocios 53,1% 32,9% 14,1% 100%
Otras carreras relacionadas con la salud 64,8% 18,9% 16,3% 100%
Humanidades y ciencias sociales 60,6% 23,6% 15,8% 100%
Derecho 59,6% 25,1% 15,4% 100%
Medicina 64,4% 33,4% 2,2% 100%
2
Véase Yamada, Castro, Arias, op. cit. p.10
3
Ibíd.

Recuadro 4
Recopilación de información sobre los resultados del mercado laboral de
graduados de educación superior
Varios países cuentan con observatorios del mercado laboral para fortalecer el vínculo entre las
instituciones de educación superior y el mercado laboral, y mejorar la información a estudiantes y
padres sobre la calidad y relevancia de los programas de educación superior. Abajo, se presenta una
muestra de algunos de los programas más destacados.
Chile Futuro Laboral

http://www.futurolaboral.cl/FuturoLaboral/index.html
Futuro Laboral entrega información sobre ingresos, actividad económica y campo ocupacional
para más de 100 diferentes carreras ofrecidas por las instituciones de educación superior, tanto
profesionales como técnicas. Permite comparar distintas carreras, ver sus campos ocupacionales y
conocer en qué sector de actividades trabajan preferentemente los titulados. Asimismo, presenta la
información sobre el número total de graduados en dichas carreras, su estructura de edades y flujo
de nuevos graduados que se incorporan al mercado laboral.
La información, que se renueva anualmente, es producida por un equipo conformado por investi-
gadores de la Escuela de Gobierno de la Universidad Adolfo Ibáñez, del Departamento de Ingeniería
Industrial de la Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas de la Universidad de Chile y de la Divi-
sión de Educación Superior del Ministerio de Educación.
Colombia: Graduados Colombia

Observatorio Laboral para la Educación
http://graduadoscolombia.edu.co/index.htm
Es un sistema de información de seguimiento a los graduados de la educación superior, que

entrega información acerca de su probabilidad de emplearse y sobre la demanda de estos profesio-
nales por el mercado laboral.
Su objetivo es dar información oportuna a los bachilleres, a los padres de familia, a las institucio-
nes de educación y al gobierno, para tomar las decisiones sobre qué carrera escoger, en el caso de
bachilleres y padres, o formular las políticas educativas en el caso del gobierno y las instituciones.
Esta información está relacionada con cómo les va a los graduados de cada carrera en el traba-
jo, dónde y cómo se puede estudiar, cuántos profesionales hay y cuántos se gradúan cada año.
En particular, entrega información sobre condiciones de trabajo de una amplia selección de
carreras profesionales y técnicas, la remuneración promedio por carrera, la movilidad social de los
graduados, su opinión respecto del trabajo que realizan y si está relacionado con su profesión, el
lugar del país donde se graduaron, cuántos cotizan al régimen general de seguridad social y qué
programas del sistema de educación superior ofrece la carrera.
El Observatorio es un esfuerzo conjunto de las instituciones de educación superior, el Ministerio
de Educación Nacional y los egresados.
México: Observatorio Laboral

Http://www.observatorio.gob.mx/inicio.asp
El Observatorio Laboral se constituye como un servicio público de información en línea sobre

el mercado laboral, que la Secretaría del Trabajo y Previsión Social pone a disposición de los ciu-
dadanos, de manera gratuita y permanente para brindar información del mundo del trabajo y las
ocupaciones en el país. Esta información se actualiza trimestralmente, conforme a los resultados de
la Encuesta Nacional de Ocupaciones y Empleo (ENE-ENOE) y, en forma anual, sobre la base de
los registros administrativos de la Bolsa de Trabajo del Servicio Nacional de Empleo (SNE).
Ofrece información estadística de las 53 principales carreras y de las casi 600 ocupaciones más
importantes, a nivel nacional y estatal. Respecto de cada una de ellas, busca responder las siguien-
tes preguntas:
¿Cuántos están ocupados?
¿Cuál es su ocupación?
¿Cuánto ganan?
¿Cuál ha sido su tendencia?
¿En qué actividad económica se ocupan?
¿Cuál es su jornada laboral?
¿Qué edad tienen?
¿Cuántas son mujeres?
¿En qué región trabajan?
¿Cuántos estudian esta carrera?
Número de egresados
España: Observatorio de Inserción Laboral de ANECA

http://www.ANECA.es/actividades/ilaboral_present.html
La Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación de España (ANECA) ha creado

este observatorio cuyos objetivos son:
• Proporcionar información sobre la inserción y situación laboral de los egresados.
• Obtener información de egresados y empleadores sobre la adecuación de los perfiles de egreso
a las demandas del sector productivo.
• Facilitar a las universidades instrumentos y datos de referencia que permitan el contraste nacio-
nal e internacional.
• Colaborar con las universidades en el diseño de dichos instrumentos.
Para ello, puso en marcha durante el año 2005 dos actividades específicas: la Encuesta de
Inserción Laboral (REFLEX) y un proyecto para analizar la inserción laboral de los titulados a partir
de las bases de datos de las unidades de empleo de las universidades españolas.
La primera actividad se enmarca dentro del proyecto financiado por la Unión Europea, The
Flexible Professional in the Knowledge Society. New Demands on Higher Education in Europe (RE-
FLEX), en el que participan 12 países europeos, y cuyo objetivo principal es conocer con detalle
las competencias demandadas por el mercado laboral y las adquiridas en el sistema educativo. El
objetivo final del proyecto es poder informar al sistema educativo de cuáles son los aspectos que
deben desarrollarse y aquellos que deben dejar de ser prioritarios.
La segunda actividad se canaliza a través de un proyecto que tiene como objetivos:
• Conocer los factores (con especial atención a la identificación y conceptualización de las com-
petencias que se demandan en la inserción laboral de los titulados universitarios) que facilitan la
incorporación de los titulados al mercado laboral, en el contexto de los servicios de empleo de
las universidades.
• Conocer la situación y utilización de las bases de datos de los servicios de empleo, sin que ello
implique la transferencia de datos personales entre instituciones.
• Establecer modelos de buenas prácticas en el diseño y gestión de bases de datos de los servi-
cios de empleo de las universidades.
• Establecer un marco estable de cooperación entre los servicios de empleo y el Observatorio de
Inserción Laboral de ANECA para el intercambio de información.
Además, se ha creado la página web del Observatorio Universitario de Inserción Laboral, en colabo-
ración con la Agencia para la Calidad del Sistema Universitario de Castilla y León, la Agència per la
Qualitat del Sistema Universitari de Catalunya, la Axencia para a Calidade do Sistema Universitario
de Galicia, el Centro Andaluz de Prospectiva y el Centro de Estudios en Gestión de la Educación
Superior.
Esta página web pretende ser una herramienta para profesionales o especialistas en el campo
de los estudios sobre la inserción laboral y el mercado de trabajo de los titulados universitarios.
Su objetivo es ofrecer información contrastada y fiable sobre la inserción laboral de los titulados
universitarios. Para ello, un equipo de técnicos de las entidades organizadoras evalúa la pertinencia
de cada elemento que se propone en la página, catalogándolo y preparando un resumen para facili-
tar el acceso de los usuarios.
Vínculo a observatorios fuera del espacio iberoamericano
Australia:
Graduate Opportunities
http://www.graduteopportunities.com/
Canada:
Job Futures
http://jobfutures.ca/en/home.shtml
Gran Bretaña:
Prospects.ak.uk
http://www.prospects.ac.uk/cms/ShowPage/Home_page/pleLaXi
The Higher Education Careers Service Unit (HECSU)
http://www.hecsu.ac.uk/cms/ShowPage/Home_page/pleeXLbLc

La eficiencia
Posibilidad de mejorar la eficiencia interna. Debido a las limitaciones fiscales y a la

necesidad de mejorar la calidad en la educación primaria y secundaria, no existe ninguna
razón para creer que el financiamiento para la educación superior aumentará de forma
significativa en el futuro inmediato. Así, pues, la principal tarea pendiente para mejorar la
equidad y la calidad de la educación superior es focalizar el gasto y aumentar la eficiencia
interna del sistema. La evidencia sugiere que se podría incrementar la eficiencia centrándose
en factores como la proporción entre estudiantes y personal, la proporción de personal no
docente, los períodos de finalización de estudios y las tasas de graduación. Por ejemplo,
existen grandes diferencias sin explicar en la proporción entre estudiantes y personal en
las distintas instituciones. Además, en las universidades públicas y en las privadas el
personal no docente constituye más de un tercio de los empleados. De esta manera, se
gastan importantes recursos en actividades que no están directamente relacionadas con la
enseñanza y la investigación (véase el gráfico 4).
Una tasa de graduación baja pero en aumento. Si se compara la admisión de estudiantes

en universidades con las cifras de graduación, suponiendo un período promedio de gradua-
ción de 5 años, se obtiene una tasa promedio de graduación de aproximadamente 62% en
el 2003. Aunque aún baja, esta tasa ha seguido una tendencia alcista en los últimos años
como consecuencia de las mejoras en la tasa de finalización de estudios en las universi-
dades públicas. La elevada tasa de deserción sigue siendo una grave preocupación para
las universidades privadas.
Gráfico 4
Tasa de graduación (1994-2003)
%
80
70
60
50
40
30
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Tasa pública Tasa privada Promedio ponderado

Fuente: ANR 2005.
Nota: en el gráfico, se supone un período promedio de graduación de 5 años. En cada año, la tasa pro-
medio de graduación se pondera sobre la base de las matrículas en universidades públicas y privadas.
Recuadro 5
El sistema de transferencia de créditos académicos de la Comunidad
Europea y el Proceso de Bolonia
El Sistema Europeo de Transferencia de Créditos (ECTS por sus siglas en inglés) se introdujo en
el marco del programa Erasmus de la Unión Europea en 1989. Se trata de un sistema enfocado en
los estudiantes, que se basa en los estudios necesarios para lograr los objetivos de un programa
determinado. El ECTS se fundamenta en el principio de que sesenta créditos miden los estudios
de un alumno a tiempo completo durante un año académico. Los créditos solamente se pueden
obtener y transferir tras completar con éxito el trabajo necesario y evaluar adecuadamente los
resultados de aprendizaje obtenidos. La implementación del ECTS ha recibido ayuda del denomi-
nado Proceso de Bolonia, iniciado en 1999. Este proceso facilita la movilidad y el reconocimiento
académico, promoviendo títulos con valores conocidos, y un sistema de tres ciclos principales en
la educación superior.
Fuente: elaboración de autor.
Vínculos y articulación
Como reflejo de esta insuficiente coordinación, el Perú aún debe desarrollar un sistema
para la transferencia de créditos académicos (véase el recuadro 5). Los estudiantes que
desean cambiar de institución no suelen recibir créditos por los estudios completados
anteriormente, y con frecuencia se ven obligados a realizar cursos complementarios aun-
que se cambien a un programa de la misma titulación. Dentro de la misma institución, las
transferencias de una escuela o departamento a otro también son por lo general bastante
complicadas. Esta inflexibilidad surge de una estructura de títulos que no responde a módu-
los, y de la falta de mecanismos para garantizar que todas las instituciones de educación
superior cumplan los estándares mínimos de calidad.
La investigación universitaria
Una débil base para la innovación científica. La base de innovación científica del Perú se
encuentra rezagada frente a otros países de comparación en la región. En el 2003, el Perú
invirtió 0,1% de su PBI en Investigación y Desarrollo (I&D), aproximadamente un tercio de
la cual fue ejecutado por las universidades. A pesar de su importante papel en la investiga-
ción, las universidades se ven muy limitadas por la escasa disponibilidad de facultades con
una educación avanzada y por la falta de equipos y laboratorios de investigación. Además,
la mitad de los profesores de las universidades públicas y privadas trabaja a tiempo parcial,
y muchos de ellos tienen más de un empleo. Esto perjudica los intentos de establecer una
masa crítica de investigadores y las iniciativas de crear un entorno de aprendizaje en el
que investigadores y estudiantes tengan tiempo de interactuar. La falta de financiamiento,
competencia e infraestructura de investigación conlleva una producción muy escasa de
conocimientos. En el 2002, el Perú solo publicó dieciséis artículos científicos internaciona-
les por millón de personas de la población económicamente activa, mientras que la misma
cifra en Venezuela y Chile fue de 49 y 197 artículos, respectivamente (véase el gráfico 5).
Una investigación universitaria dirigida inadecuadamente hacia el ciclo del negocio Las

Gráfico 5
Tasa de graduación (1994-2003)
4,5
4
3,5
2,5
2
1,5
1
Bolivia Perú Venezuela Argentina Colombia México Chile Brasil
Fuente: World Economic Forum, Global Competitiveness Report 2001-20002.

Nota: los datos reflejan hasta qué punto en la actividad de I&D es intensiva y constante la colaboración
empresarial con las universidades locales. Los datos se han normalizado en una escala del 1 al 10.
universidades peruanas no han tenido éxito en la transmisión de los hallazgos de inves-

tigación al sector privado ni en la comercialización de la investigación. En cuanto a la
colaboración entre universidad e industria, el Perú está por detrás de casi todos los países
de la región. El deficiente desempeño del Perú en esta área refleja inversiones insuficientes
y un gran enfoque en la investigación básica por parte de las universidades, pero también
una escasa capacidad del sector privado para absorber conocimientos. Además, los inves-
tigadores universitarios cuentan con pocos incentivos para enfrentar las necesidades del
sector privado. Las estructuras de recompensas no suelen reconocer el valor de la colabo-
ración no académica, y las rigideces burocráticas convierten la movilidad intersectorial y
la creación de alianzas público-privadas en complejas y costosas. Finalmente, los derechos
de propiedad intelectual ambiguos para los investigadores empleados por el sector público
reducen el beneficio y los incentivos para transferir las innovaciones a la industria.
III. Recomendaciones
El desafío de los responsables de la formulación de políticas en el Perú consiste en aumen-
tar la calidad y relevancia mientras se continúa trabajando en mejorar la cobertura de la
educación superior con equidad, y en aumentar la eficiencia. Al gobierno le corresponde
consolidar la capacidad de las instituciones de acreditación recientemente creadas y el
aseguramiento de la calidad, dentro de un marco que provea adecuados incentivos que
permitan que las instituciones puedan desarrollarse en la dirección que deseen de acuerdo
con su misión institucional. Las siguientes sugerencias pretenden ser un aporte al desa-
rrollo de políticas convenientes y de un marco de política coherente para lamentarios
aunque tambilasilas educación superior peruana. La creación de este marco resulta de
suma importancia, teniendo en cuenta el elevado grado de autonomía del que disfrutan
las universidades públicas.
Más atención sobre la formulación de políticas para la educación superior

y la reforma de gobernanza
El papel tradicional de la ANR dificulta en cierta medida la modernización, tanto de la

política del subsector, como cualquier reforma de la gobernanza. Hoy en día no es común
que una asociación de representantes de las IES juegue un papel principal en la formulación
y ejecución de políticas para la educación superior. Las tendencias más destacadas en este
campo son caracterizadas por un órgano del gobierno central que define los resultados
esperados del sector —teniendo en cuenta la gran diversidad de fines implícitos en los
mandatos de las IES— y promulga políticas que incentivan e impulsan las políticas hacia
estos fines. La rendición de cuentas del financiado al financiador así como el financiamiento
basado en resultados son considerados entre las mejores formas de organizar un sector. En
el Perú, son bienvenidos los pasos hacia el mejoramiento del sistema de aseguramiento de
la calidad, pero no constituyen en sí mismo un abordaje integral hacia el sector. Se requiere
el fortalecimiento de las áreas del MINEDU con responsabilidad para las IES. Un primer
paso hacia adelante será la recopilación de datos sobre el sector. Actualmente, la carencia
de datos perjudica la calidad de los diálogos sobre la dirección de la educación superior.
Como parte de un dialogo más robusto, se requiere llevar a cabo un debate sobre
sistemas de gobernanza de las IES. El Perú se encuentra fuera de una ola de reformas a
nivel mundial, en la que la gobernanza institucional se vuelve cada vez más profesional y
pragmática. Los sistemas que han dejando atrás la dependencia excesiva de procesos com-
plicados de consultas y uso exclusivo de mecanismos colectivos para la toma de decisiones
han tenido resultados muy satisfactorios. Vale la pena que se estudien opciones similares
en el Perú.
Consolidación del sistema de aseguramiento de la calidad. La consolidación de las agen-

cias del SINEACE y la implementación efectiva de los mecanismos de aseguramiento
de la calidad —tanto para los programas cuya acreditación es obligatoria (educación,
carreras de la salud) como para programas de acreditación voluntaria— resultarían esen-
ciales para enfrentar eficazmente las deficiencias de calidad en el sistema de la educación
superior. El Perú, en búsqueda de una implementación robusta de su sistema, podría
seguir aprovechando las lecciones aprendidas de otros países de América Latina, donde
se han empleado con éxito procesos de autoevaluación institucional para promover la
apropiación y enfoques innovadores hacia la mejora de la calidad. Será oportuno que la
CONEAU y el CONEACES continúen la formulación de estándares y metas de calidad
explícitas y transparentes, de una manera que equilibre adecuadamente la necesidad de
control con el reconocimiento del interés y de la autonomía de las IES, para crear pro-
gramas excelentes de acuerdo a su misión institucional. Además, se debería consolidar
los grupos de evaluadores externos capacitados para empezar la validación de procesos
de autoevaluación institucional. El fin será la aceptación de los roles de la CONEAU
y el CONEACES en el establecimiento de un paso consecuencial hacia una educación
terciaria de más alta calidad y relevancia.

Mejorar la equidad mediante el financiamiento de la demanda vinculado con los procesos
de acreditación institucional. Es preciso aumentar la disponibilidad de créditos educativos
para estudiantes sobresalientes pero con necesidades financieras, promoviendo al mismo
tiempo un mejor desempeño en materia de recuperación de costos y eficiencia adminis-
trativa. Esto último representa un paso importante para reducir la naturaleza regresiva de
la educación superior peruana. El Perú puede extraer importantes lecciones de las expe-
riencias de otros países de la región que han logrado usar con éxito programas de créditos
focalizados, con pruebas de ingresos para ayudar a las familias con poco dinero a superar
la falta de garantías y el miedo al no pago de la deuda de créditos educativos tradicionales
al estilo de las hipotecas. Sería prioritario aumentar la focalización del gasto existente en
créditos y becas, mejorando la determinación del perfil socioeconómico de los estudiantes
y su mérito académico. Además, se deberían poner en práctica iniciativas para aumentar
la capacidad del INABEC para supervisar su cartera y garantizar tasas de reembolso más
elevadas. En el mediano plazo, es preciso introducir iniciativas para asignar una mayor
proporción del gasto público a créditos y becas en la educación superior.
Creación de un vínculo más estrecho entre financiamiento y desempeño. La vinculación

de los subsidios públicos a metas subsectoriales y prioridades políticas para la educación
superior podría suponer un impulso eficaz para enfrentar cuestiones clave del sector. Como
primer paso, se podría ensayar el financiamiento basado en el desempeño (es decir, el
financiamiento según una fórmula de múltiples criterios o acuerdos de desempeño nego-
ciados) en un reducido número de instituciones de educación superior con estadísticas
fiables. Esto permitiría ir refinando y mejorando nuevos mecanismos de financiamiento. Las
lecciones aprendidas representan un importante aporte a la formulación de una estrategia
en el largo plazo para el desarrollo de un financiamiento basado en el desempeño de todas
las instituciones de educación superior que reciban financiamiento periódico del Estado.
Establecimiento de un fondo competitivo de inversión pública vinculado con la acredita-

ción. Una forma eficaz de centrarse en la mejora de la calidad y en el nuevo diseño de los
planes de estudios, así como de detener la reducción del gasto de inversión, sería asignar
una parte del financiamiento público mediante un fondo competitivo de inversión pública
para la educación superior. Esto sería más efectivo si sus inversiones estuvieran vinculadas
a los planes de mejora —tanto institucionales como a nivel de programa— que surgieran
de los procesos de autoevaluación dentro del marco del sistema de aseguramiento de la
calidad. Las mismas instituciones de educación superior podrían desarrollar los proyectos
en respuesta a las prioridades formuladas en el nivel central y seleccionadas por comités
de pares independientes, sobre la base de criterios de reevaluación transparentes. Como
primer paso, se podría realizar un requerimiento de propuestas centradas en unas cuantas
líneas de acción —por ejemplo, capacitación de profesores en el servicio y nuevo diseño
de planes de estudios— para poner a prueba el instrumento y establecer las estructuras
administrativas necesarias para gestionar el proceso de selección y supervisar la imple-
mentación, siempre que estos fines formen parte de los planes de mejoramiento.
Ensayar fuentes alternativas de financiamiento. Con el propósito de financiar las mejoras

necesarias en la educación superior, sería aconsejable considerar cómo fortalecer aún más
las iniciativas de las universidades públicas para generar sus propios ingresos. Un enfoque
consistiría en experimentar con las matrículas selectivas en proporción a los ingresos fami-
liares. Esto brindaría recursos adicionales para ayudar a estudiantes pobres sobresalientes
y para mejorar la infraestructura de enseñanza e investigación.
Fortalecer los vínculos entre las instituciones de aprendizaje. El desarrollo de un marco

para la transferencia de créditos académicos entre instituciones y dentro de instituciones
peruanas de educación superior, estableciendo al mismo tiempo disposiciones para mante-
ner estándares de la mejor calidad, tiene el potencial de mejorar la eficiencia interna, reducir
la fragmentación y aumentar la movilidad estudiantil. Además, facilitaría la readmisión de
estudiantes que hayan abandonado el sistema de educación superior y reduciría el riesgo
de callejones sin salida,4 especialmente para los estudiantes que completen una educación
superior no universitaria. Sería prioritario trabajar con institutos tecnológicos y pedagógi-
cos y con las universidades a fin de clarificar los ciclos principales de educación superior
y definir las calificaciones que se prevé que los estudiantes deberían lograr en cada nivel.
Los títulos más comparables sentarían las bases para el diseño posterior de un sistema de
transferencia de créditos académicos en la educación superior peruana.
Establecer mecanismos para la retroalimentación. La retroalimentación a los formu-

ladores de políticas sobre el desempeño institucional y la experiencia de los gradua-
dos al principio de su carrera profesional resulta indispensable para la supervisión del
sector y para adaptar los planes de estudios y los programas de forma que satisfagan
las necesidades de la sociedad peruana. Sería aconsejable, pues, establecer estructuras
institucionales que pudieran garantizar un flujo de datos institucionales e información
sobre los resultados del mercado laboral de forma coherente y oportuna. Una opción
sería crear y dotar de personal a un observatorio de la educación superior en el MINEDU
y conferirle la responsabilidad de compilar información, realizar encuestas y organizar
estudios sobre la educación superior.
Definir las políticas de las universidades para la transferencia de tecnología. El hecho

de hacer hincapié en una investigación de calidad y orientada hacia los resultados, las
oportunidades para los investigadores jóvenes y la I&D del sector privado constituiría un
primer paso importante para fortalecer el sistema de innovación nacional del Perú. Como
parte de esta iniciativa, las universidades tendrían que esclarecer sus políticas internas
para la gestión de la propiedad intelectual, la transferencia de tecnología, las cesiones y
la movilidad de los investigadores. Un financiamiento público podría proporcionar a las
instituciones los recursos para completar esta tarea. Además, se podría volver a diseñar el
financiamiento de la investigación ofreciendo un incentivo a los investigadores universi-
tarios para trabajar con socios externos.
4 Sin salida, al no poder avanzar de la educación superior no universitaria a la universitaria.

V. Conclusiones
El sistema peruano de educación superior viene mostrando una evolución favorable con
relación a la expansión de la cobertura y la implementación de un sistema de mejoramiento
de la calidad. No obstante, al mismo tiempo, muestra muchas carencias en diferentes áreas
relacionadas con la calidad, que, a la vez, limitan el cumplimiento de su rol potencial frente
a las necesidades de un país con una economía en período de crecimiento notable. Un paso
inicial importante hacia políticas y acciones más adecuadas para el sector será la recopila-
ción y diseminación de información confiable y comprensiva sobre las características del
sector y sus instituciones. Esto será útil tanto para la formulación de políticas como para
el mejoramiento de la toma de decisiones entre alumnos y alumnos prospectivos, y seña-
lará un compromiso aún más completo con la tarea de promover una educación superior
peruana de alta calidad y relevancia para todos los peruanos.
VI. Bibliografía
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Yamada, Gustavo, J. F. Castro y Omar Arias (2010). “Analysis of Skills, School

Trajectories, Career Choice, and Insertion in Peruvian Labor Market”. Manuscrito
en proceso de publicación.

24. Hacia un Perú más saludable:
desafíos y oportunidades
del sistema de salud
Fernando Lavadenz, Julie Ruel-Bergeron y Alejandra Leytón
Resumen
La presente nota tiene el propósito de analizar, desde nuestra perspectiva, los tres
desafíos principales del sector salud que el nuevo gobierno del Perú deberá enfrentar
para mejorar la calidad de vida de su población: (i) desde el ámbito institucional, pro-
fundizar las dos principales políticas de Estado que ha venido desarrollando durante la
década pasada, para producir mejores resultados en salud (el aseguramiento universal
y la descentralización del sistema); (ii) incluir una nueva dimensión como la promo-
ción de la salud, en respuesta a la carga de muerte y enfermedad por enfermedades
crónicas; y (iii) desde la perspectiva sanitaria, desarrollar una agenda estratégica y
regionalizada en tres dimensiones. La primera, que priorice la reducción de las inequi-
dades existentes en el acceso a los servicios de salud de la población pobre, del área
rural e indígena; la segunda, que fortalezca el sistema de salud para que responda
con eficiencia a las epidemias como el dengue, el cambio climático, la migración y la
desforestación, así como los desafíos generados por otras enfermedades trasmisibles
como la tuberculosis, con prioridad en el área urbana; y finalmente, la tercera agenda,
orientada a prevenir y controlar, en particular en Lima Metropolitana, la epidemia
silenciosa de las enfermedades crónicas que golpean al Perú de manera creciente
como resultado de los cambios colectivos en el estilo de vida de su población. Con este
propósito, la nota revisa los avances del sector y las mejoras y desafíos en la salud de
los peruanos durante la última década.
En relación con los éxitos, se discute la reducción de la mortalidad infantil y
materna, que ha permitido que el Perú se encuentre alrededor del promedio latinoame-
ricano en estos indicadores clave. Además, se revisan sus esfuerzos –quizá sin parangón
entre los países de la región– para lograr una acelerada reducción de la mortalidad de
los menores de 5 años en la última década.
En relación con los desafíos, la nota analiza cómo, a pesar de estas mejoras prome-
dio en los indicadores, todavía existen importantes inequidades en el acceso y calidad de
atención de salud para los pobladores pobres en general y del área rural e indígenas en
particular, que se traducen en resultados desiguales en todos los indicadores de salud,
incluso en aquellos con mejor desempeño. Asimismo, se revisa cómo las enfermedades
que atañen a la salud pública como la malaria, la tuberculosis (TB), el dengue y el Virus
de Inmunodeficiencia Humana/Síndrome de Inmuno Deficiencia Adquirido (VIH/SIDA)
no han seguido la misma tendencia optimista y presentan mayor incidencia y emergencia
ahora que en los años noventa.
Finalmente, la nota analiza cómo la transición epidemiológica del Perú, el enveje-
cimiento de su población y sus cambios en el estilo de vida incrementaron los factores de
riesgo, en particular de la población de las grandes ciudades, llevando al país a vivir uno
de sus más peligrosos desafíos: el de una epidemia silenciosa de enfermedades crónicas
y degenerativas, que constituyen una seria amenaza para la salud y la economía del país
por su alto costo en vidas, en calidad de vida y en el aspecto monetario.
Por otra parte, la nota analiza cómo los éxitos del Perú en ciertos indicadores
estuvieron guiados por las dos políticas de Estado que continuaron profundizándose y
potenciándose en forma conjunta: la descentralización de la salud y la ampliación del
aseguramiento mediante el SIS. También examina cómo, frente a los nuevos desafíos,
los instrumentos generados por estas políticas no serán suficientes y los retos a futuro
requieren su modernización, ampliación e innovación. Con el fin de encontrar opciones,
esta nota analiza en detalle ambas políticas.
En relación con el aseguramiento, se discuten la importancia del SIS y sus desafíos,
así como la estrategia lanzada por el gobierno para el Aseguramiento Universal en Salud
(AUS). Al respecto, se menciona el notable esfuerzo del gobierno por promulgar la Ley
de Aseguramiento Universal, pero lo poco que se avanzó en su implementación. La ley
del AUS prevé un complejo grupo de acciones y consensos en muchas áreas. El próximo
gobierno, incluyendo el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), tendrá la oportuni-
dad de convertir al AUS en política de Estado y de lograr, mediante su implementación,
una mejora efectiva de los indicadores de salud.
En relación con la descentralización de la salud, la nota discute el proceso seguido
en las regiones y como este todavía requiere un importante esfuerzo para consolidarse,
fortaleciendo tanto la rectoría nacional del Ministerio de Salud (MINSA), como la rec-
toría de las regiones al asumir sus nuevas funciones. Finalmente, de manera breve, se
discute cómo los principales financiadores de la atención en salud son los hogares, y
cómo, comparativamente, el Perú es el país de la región que destina la menor proporción
de su PBI a la salud.
La nota concluye que el nuevo gobierno debería mantener sus esfuerzos por gene-
rar consensos con la sociedad civil sobre el sistema de salud y su gobernabilidad, en un
contexto de mayores oportunidades de financiamiento del sector, que permita superar
la falta de inversión crónica para su sistema sanitario. Hay que recordar que, para este
momento de desarrollo del Perú, la salud de sus habitantes es vital y un objetivo en sí
misma, como lo confirmara en el año 2002 la Comisión de Macroeconomía y Salud de la
Organización Mundial de la Salud (OMS). Esta mencionaba, además, que los vínculos
entre el estado de salud de una población y su influencia en el crecimiento económico
están históricamente bien establecidos.
Luego del análisis de estos temas, se elaboran propuestas para afrontar los proble-
mas sanitarios del país, tomando en cuenta una agenda única nacional y tres agendas
diferenciadas, dependiendo de la población: una agenda para el Perú rural; otra para
el Perú urbano; y, finalmente, una para el Perú híper urbano de Lima y Callao, que en
la nota será considerada como otra categoría de análisis. La agenda de Lima Metropo-
litana mostrará cómo, al separar a Lima y Callao del promedio urbano, salen a la luz
problemas ocultos y de dimensiones diferentes al promedio, así como soluciones relacio-
Nota 24.Hacia un Perú más saludable: desafíos y oportunidades del sistema de salud 435
nadas con el buen uso de los recursos intra e intersectoriales, y con la articulación de
los subsistemas fragmentados de aseguramiento y provisión de servicios de salud, para
hacer frente al desafío de las enfermedades crónicas.
En los últimos años, la economía peruana ha presentado un crecimiento notable y
es seguro que, en el próximo período, el Perú podrá producir avances tan notables como
los económicos, en la mejora de la salud y la calidad de vida de su población.
I. Introducción
El crecimiento económico del Perú es notable y ha generado grandes oportunidades para
lograr un crecimiento similar en lo social que permitiría alcanzar mejoras importantes en
la calidad de vida de sus habitantes. La salud es un eje central de la calidad de vida, y el
sistema de salud es una herramienta fundamental para aumentar años de vida a sus ciu-
dadanos y mejorar su calidad de vida durante esos años. Por otra parte, tener una buena
salud es un objetivo en sí mismo y el sistema de salud es determinante para alcanzar este
objetivo, así como para lograr una fuerza laboral fuerte y saludable, que haga sostenible
el crecimiento del país.
Esta nota de política busca explorar los futuros desafíos y oportunidades del sis-
tema de salud peruano, respondiendo a tres preguntas centrales: (i) ¿mejoró la salud de
sus ciudadanos en los últimos años?; (ii) ¿cuáles fueron los principales esfuerzos que
realizó el país en sus políticas y programas de salud para alcanzar estos resultados?
¿Son suficientes?; y (iii) ¿cuál es la agenda que el Perú debería priorizar para continuar
mejorando la salud de sus habitantes? Con este fin, se analizará un grupo seleccionado
de indicadores clave y sus resultados, y se discutirán dos estrategias lanzadas por el
gobierno para aumentar el acceso, la calidad, la equidad, el desempeño y la protección
financiera del sistema de salud: las estrategias de descentralización y el aseguramiento
en salud.
Además de responder estas preguntas, esta nota propone avanzar en un análisis
epidemiológico del Perú en tres dimensiones y sugerir propuestas de política para cada
una de ellas. Se propone examinar oportunidades y desafíos de su sistema sanitario,
que permitan mejorar la organización del sistema, de sus servicios y sus indicadores de
salud desde las tres dimensiones geográfico-poblacionales: (i) la dimensión rural; (ii) la
del Perú urbano sin Lima y Callao; y (iii) la del Perú híper urbano (Lima Metropolitana)
que, por sus características, ya no encaja en las dos categorías previas. Esta nueva pers-
pectiva nos permitirá mostrar en cada dimensión agendas diferenciadas que, además
de incluir posibles acciones para los problemas prioritarios de salud, proponga mejoras
en la organización de los servicios e identifique esfuerzos comunes para proteger a sus
ciudadanos, en particular a los pobres, de riesgos de salud evitables y del impacto nega-
tivo de los gastos catastróficos producidos por enfermedades prevenibles. Finalmente,
la nota realiza una revisión de las barreras de acceso al sistema de salud con la finalidad
de buscar opciones para mejorar la equidad y el acceso en todas las dimensiones men-
cionadas.
II. Contexto: ¿mejoró en este período la salud
de los peruanos?
La salud de los peruanos ha mejorado en los últimos años, en particular la atención
materno-infantil. En efecto, la esperanza de vida de sus habitantes ha aumentado y la
mortalidad infantil ha descendido por debajo del promedio latinoamericano. Asimismo, la
reducción de la mortalidad de la niñez (menores de 5 años) se aceleró de manera extraor-
dinaria, y uno de los indicadores “bandera” de la atención materno-infantil, la atención de
partos institucionales, continúa progresando.
La esperanza de vida ha aumentado en 23 años, desde 1970 hasta el año 2008. Sin
embargo, las diferencias por regiones son importantes. La esperanza de vida proyectada
para Lima del 2010 al 2015 es de 77,9 años, mientras que para otras regiones, como
Huancavelica, es de solo 69,8 años.
La mortalidad infantil (MI) continúa en acelerada caída por debajo del promedio
latinoamericano (véase el gráfico 1), debido a la extensión del saneamiento básico, la
educación de las madres, el mayor acceso al agua potable y los éxitos en la atención de
la salud infantil, incluyendo el mejor control y manejo de las enfermedades diarreicas
agudas y la vacunación masiva de la niñez. Sin embargo, todavía se requieren esfuerzos
muy importantes para que el Perú ingrese al grupo selecto de países de América Latina
con un dígito de mortalidad infantil, como Cuba, Costa Rica, Chile y Uruguay.
La mortalidad materna ha descendido y los partos institucionales han crecido de
manera sostenida. La mortalidad materna ha descendido desde los 318 por cien mil naci-
dos vivos (N.V.) en 1980, a poco menos de 98 por cien mil N.V. en el año 2010 (véase
el gráfico 2). Este descenso ha venido acompañado de un crecimiento del porcentaje de
partos atendidos institucionalmente,1 que subieron del 45% en 1991 al 82% en el 2009.
Por otra parte, la disminución de la mortalidad de la niñez en el Perú se aceleró de
manera extraordinaria en los últimos años. Entre los años 2000 y 2008, el Perú
Gráfico 1
Evolución de la mortalidad infantil en América Latina y el Perú
Tasa por 1000 nacidos vivos
140
120
115
100
89
80
60 58
46
40
40 28
20 20
0
1970 1980 1990 1995 2000 2004 2010
América Latina y el Caribe Perú
Fuente: Banco Mundial y ENDES 1996-2010.
1
Partos atendidos en algún establecimiento de salud público o privado.
Gráfico 2
Evolución de la mortalidad materna en el Perú
Por cada cien mil nacidos vivos (1980-2010)
350 318
303
300
298
250 261 265
200
203
185
150
103
100
98
50
0
1980
1985
1990
1993
1996
2000
2004-2008
2009
2010
Fuente: UNFPA, ENDES 1996-2010.
tuvo un notable desempeño en este indicador de salud en comparación con 19 países de

Latinoamérica, solo superado por El Salvador (véase el cuadro 1). Sin embargo, debido
a sus retrasos históricos, el Perú ocupa el lugar 96 en mortalidad de los menores de 5
Cuadro 1
Ritmo de progreso en la tasa de mortalidad en menores de 5 años por períodos,
en países seleccionados (1960-2008)
Número anual
de muertes de
Ranking de países Mortalidad en menores de 5 años Tasa anual de reducción
menores de 5
Países por mortalidad de años (miles)
menores de 5 años
1960- 1990- 1999-
1960 1990 1999 2008 2008 1990 1999 2008
Argentina 116 72 29 22 16 11 3,1 2,7 3,4
Bolivia 58 255 122 83 54 14 2,5 4,3 4,4
Chile 147 138 22 12 9 2 6,4 5,7 3,1
Colombia 105 122 35 31 20 18 4,2 1,3 4,4
Costa Rica 140 112 22 14 11 1 6,5 1,5 2,7
Cuba 158 54 14 8 6 1 4,7 5,4 3,1
Ecuador 95 178 53 35 25 7 3,8 5,4 3,6
El Salvador 109 191 62 42 18 2 3,9 4 7,1
Guatemala 77 202 77 60 35 15 3 3,5 5,2
Haiti 48 253 151 129 72 19 1,7 1,7 5,5
Honduras 83 204 55 42 31 6 4 4,1 3,3
Mexico 112 134 45 33 17 36 3,6 3,7 6
Nicaragua 91 193 68 47 27 4 3,6 3,8 5,3
Panama 97 88 31 27 23 2 3,2 2,6 1,8
Paraguay 89 90 42 32 28 4 3 1,6 1,5
Perú 96 234 81 52 24 15 3,8 4,1 6,7
Republica
79 149 65 49 33 7 2,8 3,1 4
Dominicana
Uruguay 125 56 24 17 14 1 2,8 3,8 2,2
Venezuela 109 75 32 23 18 11 3,4 1,8 2,7
Latino America
52 23 247 3,2 3,2
y el Caribe
Fuentes: UNICEF estadística y vigilancia; INEI (Instituto Nacional de Estadística e Informática) y Encuesta Nacional
de Hogares (ENAHO), 1997 y 2001.
años (MM5) entre 188 países, con una tasa de 24 por mil N.V. para el 2008,2 debajo
del promedio latinoamericano de 23 por mil N.V. y solo mayor a 8 de los 19 países
de América Latina. Cabe destacar la mejora en el desempeño comparativo del Perú en
los tres períodos analizados, que, podría decirse, fue pobre entre los años 1960 y 1990,
regular en la década entre 1990 y el 2000, y extraordinario en la década del 2000 al 2010.
Sin embargo, a pesar de las mejoras en los indicadores materno-infantiles, todavía
existen diferencias entre quintiles de riqueza. El gráfico 3 permite observar cómo, a pesar
del importante descenso en la MI en todos los quintiles, debido a su atraso histórico, se
mantienen todavía diferencias muy marcadas entre el quintil inferior y el quintil superior
de riqueza. Del mismo modo, en el gráfico 4 se observa cómo el 70,2% de los partos del
quintil inferior fueron todavía en domicilio, en comparación al 2% de los partos atentidos
en domicilio del quintil superior.
Gráfico 3
Cambio en la mortalidad infantil en el Perú por quintil de riqueza (1996-2009)
Tasa por mil nacidos vivos
90
80 78
70
60 59
51
50
40
40 33 33
30 24 24
20
20
9
10
0
Q1 Q2 Q3 Q4 Q5
1996 2009
Fuente: ENDES 1996, 2009.
Gráfico 4
Partos en el Perú según establecimiento de salud y quintil de riqueza (2009)
Porcentajes
4,6 2
13,9 6,8
35,4 3,9 18,6
70,2 1,9
79,7 84,6 75,6

0,1 62
28,4
Q1 Q2 Q3 Q4 Q5
Establecimiento salud público Establecimiento salud privado Casa
Fuente: ENDES 2009.
2
Fondo Internacional de las Naciones Unidas por la Infancia (UNICEF), Estado Mundial de la Infancia
2010.
Las diferencias también persisten entre regiones y áreas geográficas. Las regiones
más pobres del Perú tienen en la actualidad la MI de Lima en los años ochenta (1985),
lo que muestra una diferencia de 20 a 25 años de atraso entre regiones del mismo país.
Respecto a la salud materna, en Lima Metropolitana cerca del 98% de los partos fueron
atendidos institucionalmente, en comparación con el 59% en áreas rurales. Por otra parte,
con la caída de la MI general, uno de sus componentes, la mortalidad neonatal temprana
(que depende fundamentalmente de la oportunidad y calidad de la atención), representa
ahora el 69% de la MI total, generando un nuevo desafío aún más difícil de solucionar.
Por otra parte, la barrera cultural es una limitante: el Perú es el tercer país con las
más altas concentraciones de población indígena en Latinoamérica, detrás de Bolivia y
Guatemala. Las inequidades raciales y étnicas tienen una larga historia en el continente
y, en particular, en el Perú. En salud (gráfico 5), el mayor porcentaje de población que
no cuenta con ningún seguro de salud es aquella que tiene como lengua materna algún
idioma originario como quechua o aimara (61% y 80%, respectivamente). De manera
similar, los porcentajes de partos no institucionales más altos se encuentran en estos gru-
Gráfico 5
Partos institucionales según el idioma con el que aprendió a hablar
Porcentajes
%
100
21,6
80 32,3
60,3
60
89,9
40 78,4
67,7
20 39,7
10,1
0
Español Quechua Aimara Otras lenguas
indígenas
Parto institucional Parto no institucional
Fuente: ENDES 2009a.
pos sociales (gráfico 6) y es notorio cómo la población de la selva (otras lenguas), se

encuentra en franca exclusión en relación con el parto. Será imposible avanzar en mejorar
la cobertura del parto institucional en el área rural sin serios esfuerzos de adecuación cul-
tural de los servicios. Experiencias del propio Perú (Cusco y Apurímac), pueden ser útiles
para extenderlas al resto del país.
La calidad de atención sigue siendo una barrera para el acceso a los servicios de
salud. La calidad de atención, un indicador “trazador” de servicios de salud, permite
observar el retraso del área rural: la atención prenatal que varía según el ingreso. Según
la ENDES 2009, 9 de cada 10 mujeres (92%) tuvieron al menos algún control prenatal
por personal de salud. Sin embargo, su calidad por quintiles de ingreso era muy diferente;
solo a la mitad de las mujeres del primer quintil que recibió atención prenatal (50,2%) se
Gráfico 6
Población que no cuenta con ningún seguro de salud, según el idioma
con el que aprendió a hablar
Porcentaje
90
80 80,2
70
61,7
60 58,3
50 45,6
40
30
20
10
0
Quechua Aimara Castellano Idioma
extranjero
Fuente: ENDES 2009a.
les tomó una muestra de sangre, comparando con el 93,1% de las mujeres embarazadas
del quintil superior a quienes se les realizó la prueba.
Para mejorar la calidad de atención en el área rural, se requiere mejorar la asignación
de recursos, incluidos los recursos humanos de salud y el aseguramiento en salud. El Pro-
grama de Apoyo a la Reforma del Sector Salud II (PARSALUD II) con financiamiento
nacional e internacional es una de las opciones para mejorar la infraestructura de salud en
el área rural, pero esta podría ser insuficiente dado el desafío existente y debería comple-
mentarse con: (i) el aumento de recursos humanos y la modernización de su gestión, como
se mencionó antes; (ii) la mejor organización de las redes de servicios de atención primaria,
con múltiples experiencias; (iii) innovaciones en la extensión de cobertura con casas mater-
nas (Nicaragua), el Programa de salud de la Familia (Brasil) que incluye agentes sanitarios
remunerados, o sistemas de aseguramiento en salud con adecuación cultural para población
indígena como el Seguro Básico Indígena de Bolivia, o modernos sistemas de comunica-
ción en salud para población dispersa como en el Acre y Amazonas, Brasil.
Además de las inequidades persistentes en salud, existen otras enfermedades que
siguen representando un problema para el país. Estas responden a problemas estructura-
les del sistema peruano y a una reciente emergencia en América Latina de enfermedades
epidémicas infecto-contagiosas a consecuencia del cambio climático, la migración, la
desforestación y la insuficiente vigilancia y control epidemiológicos. Entre estas enfer-
medades, tenemos las que se presentan a continuación.
Las enfermedades de la salud pública (SLP). A diferencia de los indicadores de salud
materno-infantil, no han mejorado, con excepción del indicador de TB, el cual, a pesar de
su mejora relativa, todavía requiere un extraordinario esfuerzo para que el Perú salga de
la lista de los países con más alta incidencia de la OMS. El Perú es el tercer país, después
de Haití y Bolivia, con mayor incidencia de TB de la región.3 En el 2007, 29 393 nuevos
casos fueron registrados en el Perú: el 60% de ellos se localizaron en Lima y fue repor-
3
PAHO, Plan Regional de Tuberculosis 2006-2015.
tado un total de 916 muertes por TB.4 Además, desde el 2004, la prevalencia de co-mor-
bilidad de TB-HIV ha crecido.
La principal falla de la política e implementación del programa de TB es que este
sigue siendo “vertical” y su descentralización requiere de un proceso de asimilación por
las regiones, que avanza lento y no ha concluido. La prevención de la TB requiere de
vacunación con la vacuna de Bacillus Calmette-Guérin (BCG) en porcentajes muy altos,
su control epidemiológico con un agresivo sistema de reporte y tamizaje diagnóstico y
su tratamiento exitoso con una aplicación rigurosa de protocolos de tratamiento super-
visados (DOT). Esto implica la participación de múltiples actores que, después de la
descentralización, ya no obedecen a un mando único. Recientemente, el Fondo Global ha
establecido un apoyo al programa de malaria, HIV/SIDA y TB. Sin embargo, el mayor
desafío se concentra en su gestión descentralizada y, al mismo tiempo, en su moderniza-
ción, incorporando incentivos para producir resultados medibles y trazables.
Lo mismo puede decirse de la malaria y otras enfermedades de salud pública. Por
ejemplo, el programa de enfermedades metaxénicas del MINSA ha pasado de ser un pro-
grama vertical a una estrategia dentro de un proceso de descentralización. Ahora, el rol
del MINSA es conductor, regulador de la estrategia y de la vigilancia del cumplimiento de
normas. Sin embargo, la actual distribución de funciones parceladas entre los diferentes
niveles de gobierno sobre la vigilancia, el diagnóstico, el control vectorial, la prevención
y promoción, y la regulación y supervisión evitan que se pueda ejercitar una propuesta
articulada de gestión de enfermedades de salud pública.
Recientemente, el dengue se ha constituido en un grave desafío para el Perú y Lati-
noamérica. Produce daños importantes que movilizan por completo al sistema en fase
epidémica, evita que este actúe adecuadamente en otras áreas de la vigilancia y distrae la
epidemiologia de largo plazo.
La desnutrición crónica es alarmantemente alta en el área rural, pero no lo es en el área
híper urbana. El Perú tiene mayor desnutrición crónica que países andinos con similar o
menor ingreso económico como Ecuador y Bolivia y, al interior del país, la diferencia por
quintiles de ingreso es muy importante, casi 8 o 9 veces mayor la desnutrición crónica en el
quintil 1 en comparación con el quintil 5 de riqueza. Esto pone en evidencia una vez más la
alta relación de los quintiles de mayor pobreza con el área rural.5
Las enfermedades crónicas son una epidemia silenciosa y un desafío creciente y
costoso. Estas enfermedades son la mayor carga de muerte y enfermedad del Perú, según
el estudio de la Carga de Muerte y Enfermedad (CME) del Perú, concluido hace algunos
años por Velásquez y colaboradores, utilizando un programa financiado por la Agencia
Internacional para el Desarrollo de los Estados Unidos (USAID). (PRAES).6
La CME ayudó a conocer el peso de las diferentes enfermedades en el Perú. Se
estimaron los años de vida saludable (AVISA) de 135 subcategorías de causas de enfermedad
y lesiones, ya sea por años de vida perdidos por muerte prematura (AVP) o años de vida
perdidos por discapacidad (AVD), que agrupan toda la patología que se produce en el país.
En el 2004, las enfermedades no trasmisibles representaron la mayor CME en el Perú
4
Véase MINSA (2006). Construyendo alianzas estratégicas para detener la tuberculosis: la experiencia
peruana. Dirección General de Salud de las Personas.
5
Banco Mundial, Resúmenes de nutrición, 2010.
6
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud (PRAES).
Gráfico 7
La carga de muerte y enfermedad (AVISA) en el Perú
Accidentes de tránsito
Neumonía
Abuso de alcohol y dependencia
Bajo peso/prematuridad
Depresión unipolar
Malnutrición proteíno-calórica
Artrosis (osteoartritis)
Anoxia, asfixia, trauma al nacimiento
Diabetes Mellitus
Enfermedad CVC cerebrovascular
Enfermedad CVC hipertensiva
Esquizofrenia
Caries
Caídas
Cirrosis
Glomerulonefritis e insuficiencia renal crónica
TBC
Epilepsia
Asma
Artritis reumatoide
AVP AVD
Violencia
0 50 000 100 000 150 000 200 000 250 000 300 000
Fuente: Velásquez, 2008.
(causando la pérdida de 107 AVD por 1000 personas), seguidas por las enfermedades
trasmisibles (49 AVD) y lesiones.7 El gráfico 7 detalla los hallazgos principales del estudio.
Por otra parte, la tendencia al crecimiento epidémico de las enfermedades no tras-
misibles (crónicas) es inminente. En base a estos datos y a las proyecciones demográficas
del Perú, se analizaron las tendencias futuras de la CME,8 mostrando que existe una muy
alta probabilidad de un cambio radical en el patrón de la demanda de servicios de salud
en el país. Esta tendencia tendrá un costo adicional para el sistema, que podría llegar a
producir gastos catastróficos.
En el Perú, así como en otros países, la prevalencia de enfermedades crónicas no
trasmisibles tiende a ser mucho más alta entre los adultos mayores. Entre los años 2004 y
2025, debido al envejecimiento de la población, se prevé que la contribución de las per-
sonas de edad avanzada (mayores de 60 años) a la CME en el Perú aumente en un 112%,
que la CME de las personas entre 45 a 59 años lo haga en un 83%, mientras que la CME
de las personas entre 15 a 44 años se habrá duplicado de 144 000 a 284 000. Mientras
tanto, se proyecta que la contribución de los niños menores de 4 años a la CME descen-
derá de 1,3 millones de AVD en 2004 a 1,2 millones en 2025.
Para el año 2015, las enfermedades de la vejez superarán a las enfermedades de
niños menores de cinco años9 y estas serán fundamentalmente enfermedades crónicas
que, a su vez, estarán influenciadas por los factores de riesgo que las provocan. En efecto,
7
Programa de Apoyo a la Reforma de Salud (PRAES).
8
Véase Banco Mundial (2010). Op. cit.
9
Charpentier (2010). Improving Health Outcomes in Peru, by strengthening users entitlements and rein-
forcing public sector management. Banco Mundial.
Gráfico 8
Prevalencia de consumo de alcohol y tabaco en el Perú
Porcentajes
60
47,2 49,4
50 43,7
40 33,5 34,9
31,8
30 26,0 28,3
20
10
0
2003 2005 2003 2005
Alcohol Tabaco
Perú Lima Meropolitana
Fuente: Castro de la Matta, R y Zavaleta, A. (2003); CEDRO (2005).
Gráfico 9
Forma en que la población desarrolla su trabajo u ocupación (2006)
Porcentajes
Usualmente sentado o de pie durante el día y 40

camina poco
Camina muchas veces al día pero no carga 38

objetos muy frecuentemente
Una parte del día realiza poca actividad físicas y 8

otra parte trabajos fuertes
Hace trabajos fuertes 7
Usualmente carga y coloca objetos ligeros o sube 7

escaleras frecuentemente
0 5 10 15 20 25 30 35 40
Fuente: DEVIDA, III Encuesta Nacional de Consumo de Drogas en Población General del Perú.
el crecimiento de los factores de riesgo es el principal contribuyente para el incremento de

los problemas crónicos y degenerativos de la CME. En base a las categorías de la CME,
se podría concluir que los principales factores de riesgo en el Perú son la obesidad, el
sedentarismo, el tabaquismo, el alcoholismo, la malnutrición, la violencia y los acciden-
tes de tránsito. Lima Metropolitana, por otra parte, será la región más perjudicada.
Sin embargo, no existe ninguna evaluación integral y detallada de factores de riesgo en
el Perú. El país no ha realizado encuestas de factores de riesgo recomendadas por la OMS
y solo es posible obtener información parcial sobre sedentarismo, obesidad y alcoholismo.
La obesidad, después de la desnutrición crónica, es el segundo mayor desafío del
Perú en materia de nutrición. La ENDES 2009 muestra que las mujeres en todos los quin-
tiles de ingreso tienen sobrepeso u obesidad, superando el 50% en todos los quintiles de
ingreso, con la única excepción del quintil 1, donde llegan al 40%.
Otros factores de riesgo clave son el consumo de alcohol y tabaco y el seden-
tarismo. En el Perú, y en especial en el área híper urbana, el consumo de alcohol ha
aumentado. En solo 2 años (gráfico 8), subió del 33% en el 2003, al 50% en el 2005.10
Por otra parte, el 40% de la población realiza sus actividades diarias sentado o de pie,
pero con poca actividad física (gráfico 9).
Desde el año 2000, el Perú ha asumido los Objetivos de Desarrollo del Milenio
(ODM) que, entre sus principales metas en salud, incluyen la reducción del hambre, la
mortalidad materna y la mortalidad infantil. Hasta ahora, tres ODM se han cumplido a
nivel nacional, pero la MI y materna, la desnutrición crónica y la incidencia de TB siguen
siendo grandes desafíos por las brechas históricas entre regiones y niveles de riqueza.
Otras metas de los ODM de enfermedades trasmisibles como la malaria, VIH/SIDA y
dengue también siguen representando una preocupación para el país, mayor aún que
los ODM materno-infantiles, porque la incidencia de todas ellas ha aumentado desde la
década de 1990 en lugar de disminuir.
III. Desafios
¿Cuáles fueron los principales esfuerzos que realizó el Perú en sus políticas de salud para
alcanzar estos resultados? ¿Son suficientes?
Además del evidente crecimiento económico del país, diferentes estudios11 señalan
que dos políticas clave han contribuido a lograr avances en la atención materno infantil.
La primera fue la ampliación del aseguramiento en salud a través del SIS, el cual se
expandió en la década pasada, permitiendo el acceso de la población pobre, sin costo,
a un conjunto básico de servicios de salud. La segunda fue el esfuerzo por superar las
barreras de calidad y eficiencia del sistema mediante la descentralización de los servicios
de salud a través de los comités locales de administración de salud (CLAS) que, a pesar
de algunas limitaciones, permitieron gestionar los servicios de salud con participación de
la población y alta flexibilidad en su gestión. Pero en apariencia, el agotamiento de ambas
políticas nos permite inferir que, para continuar produciendo impacto, estas requieren su
ampliación, modernización, innovación, expansión y fortalecimiento.
El SIS en el año 2010

En el año 2006, el SIS ampliaba su mandato para incluir a todas las personas en
pobreza y otros ciudadanos sin seguro de salud, incluyendo padres y niños, sin límite
de edad. La cobertura del SIS llegaba a superar los 10 millones de personas, mejorando
significativamente entre el 2003 y el 2008, subiendo en el quintil I del 29 al 37% y en
el quintil II del 36 al 55%. Sin embargo, su ampliación a diversos grupos de población,
un tanto desordenada, ha amenazado la efectividad de la focalización del programa. El
gobierno (MEF) está ahora promoviendo el uso del Sistema de Focalización de Hogares
(SISFOH), instrumento para fortalecer la focalización del SIS, pero su implementación
tiene tropiezos12. Por otra parte, llama la atención la existencia de un pequeño número de
asegurados del SIS que proviene del quintil más rico.
10
Cifras para Lima Metropolitana de población de mayores de 18 años.
11
Entre ellos: Banco Mundial (2006); UNICEF, International IDEA y Transparencia (2006); Valdivia y Díaz
(2007); y Francke (2007).
12
Véase Banco Mundial (2010). Op. cit.
El SIS, además de ampliar la población asegurada, ha reformulado su plan de pres-
taciones extendiendo su Listado Priorizado de Intervenciones en Salud (LPIS).13 Con la
finalidad de limitar la cobertura del beneficio plenamente subsidiado, el SIS creó una
categoría semisubsidiada en el 2007, abierta a cualquier persona sin seguro de salud
que tuviera un ingreso menor de S/.700 (con un mayor margen de salida, establecido en
S/.1000)14. Este cubre actualmente a cerca de 62 000 personas. Su lento crecimiento en
casi dos años parece irrelevante en la proporción del total de asegurados (0,62%) y es
posible que, para seguir adelante, deba evaluarse tanto la opción de hacerlo más atractivo
como el costo transaccional de tener esta categoría abierta.
Un problema apremiante para el SIS son sus mecanismos de pago. El modelo de reem-
bolso de servicios individuales genera un enorme volumen de transacciones, que supera
la capacidad de sus anticuados sistemas informáticos. Para mejorarlo, en el año 2008, el
SIS experimentó un método de financiamiento per cápita a través de un piloto en las redes
de Lima Este y tres departamentos de la sierra.15 Lamentablemente, este no fue implemen-
tado y, por tanto, el SIS no ha innovado en mecanismos de pago a prestadores de salud.16
Por otra parte, el SIS podría no comprenderse como un verdadero seguro de salud,
debido a que su financiamiento no recibe asignación capitada del MEF sino histórica y, en
consecuencia, no genera ahorros anuales para contingencias previsionales como cualquier
seguro. A su vez, las negociaciones anuales retrasan los pagos del SIS a proveedores de
manera crónica y el financiamiento parcial del costo de las prestaciones no permite ejer-
cer plenamente la función de “compra” de servicios, dejando a los proveedores en gran
libertad sobre los recursos y la producción, con incentivos muy pequeños para producir
resultados. Por otra parte, en un buen número de casos, el financiamiento del SIS no llega
a los proveedores y es administrado por unidades intermedias del sistema que podrían o
no reembolsar a los prestadores, generando incentivos perversos al dejar de pagar más a
quien más produce. En relación con sus desafíos, el SIS ha comenzado a recibir numero-
sas quejas del público, de gestores y prestadores de servicios, pero no todas ellas se origi-
nan o corresponden a desafíos generados por el SIS, como la intermediación en el pago de
prestaciones, que era una responsabilidad del MINSA y ahora lo es de todas las regiones.
Aseguramiento (Ley AUS)

Con el propósito de ampliar la protección en salud y la protección financiera de la pobla-
ción, el gobierno del Perú ha decidido desarrollar la estrategia de aseguramiento universal de
salud, mediante la ampliación del SIS y la implementación de la Ley AUS. Según datos de
la ENAHO, en el 2009, la cobertura de seguros de salud en el Perú alcanzó el 61%. El 37%
correspondía al SIS, el 20% al EsSalud (sector formal) y el resto a otros prestadores. Solo
la población asegurada en el Seguro Social del Perú (EsSalud) recibe cobertura integral (la
totalidad de prestaciones).
El objetivo del AUS es estandarizar los planes de aseguramiento entre proveedores
y asegurar una mayor igualdad financiera en el acceso a la salud. En el 2009, se aprobó
13
Véanse Decreto Supremo 004-2007-SA, marzo 17, 2007, y Resolución Ministerial 316-2007/MINSA que aprue-
ba los estándares técnicos para la implementación de LPIS, en el marco del aseguramiento universal de salud.
14
El salario mínimo en Perú es S/.550.
15
Financiado por el Fondo Belga de Cooperación en Ayacucho, Apurímac y Cajamarca.
16
Banco Mundial (2010). Op. cit.
la nueva ley del AUS, que podría tener impacto positivo. El AUS sostiene que toda la
población debe gozar del derecho a un mínimo conjunto garantizado de prestaciones de
salud, otorgado con calidad y oportunidad.17
Las características clave del AUS son: (i) se aplica a todos los aseguradores de salud
en el sector público y privado,18 e incluye explícitamente al SIS; (ii) establece un conjunto
garantizado de servicios de salud común para la población (Plan Esencial de Aseguramiento
en Salud - PEAS), que debe ser cubierto por todos los agentes de financiamiento y asegura-
miento en salud.19 En el caso del SIS, el PEAS sustituirá al LPIS; (iii) se dispone de un orga-
nismo regulador, la Superintendencia Nacional de Aseguramiento en Salud, que será forta-
lecida para garantizar que todos los aseguradores ofrezcan el PEAS; (iv) El SIS mantiene
su régimen subsidiado y semicontributivo; (v) el Estado debe aumentar progresivamente
el financiamiento del régimen subsidiado y semicontributivo; y (vi) crea un fondo espe-
cial para cubrir las enfermedades costosas para el régimen subsidiado y semicontributivo.
La reforma de aseguramiento propuesta por el AUS tendrá importantes consecuencias
presupuestarias. En efecto, las inquietudes del MEF acerca de las implicaciones presupues-
tarias retrasaron el despliegue del PEAS. Sin embargo, se hicieron adelantos importantes en
el 2010, a consecuencia de una clara decisión política sobre el AUS, incluyendo la ejecución
de un par de pilotos del PEAS en la zona de Lima Metropolitana. Mediante un Decreto
Supremo promulgado el 11 de julio del 2010, el presupuesto del SIS de ese año se incre-
mentó en S/.44 millones para cubrir el costo de este ejercicio, aunque existen retrasos en los
desembolsos.
Durante los años 2009 y 2010, la estrategia del gobierno se ha centrado en implemen-
tar la ley del AUS y este proceso ha generado desafíos. Uno de estos desafíos es la poca
coincidencia del PEAS del AUS con el LPIS del SIS. En este caso, para asumir el PEAS, el
SIS debería reducir sus prestaciones a los asegurados, quitándoles derechos adquiridos, o el
AUS debería hacer crecer su paquete de beneficios, para equipararse al del SIS.
A su vez, diferentes actores han señalado que el AUS enfrenta numerosos desafíos:
(i) la ausencia de financiamiento que permita la implantación del AUS de manera gradual
y sostenible; (ii) la necesidad de compatibilizar el PEAS y el LPIS del SIS; (iii) moder-
nizar el SIS para que pueda afrontar la implementación del AUS; (iv) adecuar y mejorar
la oferta de servicios de salud existente, para prestar adecuados servicios al AUS; (v)
aumentar el consenso sobre el AUS y establecer un mapa de navegación que permita defi-
nir con cierta certidumbre los pasos que deberían seguirse para su implementación en un
plazo razonable; (vi) aumentar la credibilidad del sistema en el seguro semi-subsidiado,
enfrentando sus dificultades operacionales o eliminarlo; (vii) establecer mecanismos de
pago confiables que permitan que el seguro se perciba como un incentivo a nivel de los
establecimientos; y (viii) el AUS tropieza con las incertidumbres y desafíos que plantea
el proceso de descentralización del sistema de salud.
Además, cinco desafíos estratégicos parecen ser muy relevantes:
La segmentación del aseguramiento. La segmentación socioeconómica del asegu-
ramiento concentra al SIS en los quintiles de bajos ingresos (I, y II), a EsSalud en los
17
Banco Mundial (2010). Op. cit.
18 SIS, EsSalud, las Fuerzas Armadas, la Fuerza de Policía Nacional, empresas prestadoras de servicios
de saneamiento (EPS), seguros privados, el seguro individual, el fondo de salud y otras modalidades de
aseguramiento.
19 ftp://ftp2.minsa.gob.pe/aus/archivos/PEAS.pdf
quintiles medios y superiores (III, IV y V) y al seguro privado en el quintil más alto (V).
Esta segmentación, de continuarse con el AUS, podría consagrar al SIS en los quintiles
de pobres, con un efecto importante a largo plazo para la calidad. En el pasado, ante la
ausencia de un sistema de protección de la salud para los pobres, un SIS concentrado
en pobres y “comprando” servicios en forma parcial, podría evaluarse como positivo,
pero no a largo plazo, en la perspectiva de un sistema universal de salud. La experiencia
de sistemas universales que evitan el descreme o comparten beneficios de calidad entre
pobres y clase media es necesaria (Brasil, Costa Rica, Uruguay), por la mayor capacidad
de influencia de esta sobre los proveedores con baja “respondabilidad” (accountability).
Por tanto, reducir la segmentación es clave y puede hacerse de manera gradual, como
por ejemplo, generando sistemas de compra cruzados (el SIS comprando servicios de alta
complejidad al EsSalud o este comprando atención primaria al SIS, regulados por la Super-
intendencia Nacional de Aseguramiento en Salud - SUNASA). Otra opción es avanzar de
manera gradual hacia un sistema mayor de “compra de servicios” por el SIS, que incluya
otras áreas, además de las actualmente contenidas en su LPIS. Por otra parte, el desafío del
Perú es enorme: parece ser complejo asegurar eficiencia en un contexto de alta demanda
de enfermedades crónicas, en un sistema fragmentado en oferta y desarticulado en asegura-
miento. Algunas Autonomías de España (País Vasco, Cataluña) o ciertos Estados en Brasil
(Bahía, Minas Gerais, Curitiba) tienen experiencias recientes de articulación de servicios en
contextos de aseguramiento universal, con perfiles de demanda de enfermedades crónicas.
Las enfermedades catastróficas. En su implementación gradual, el AUS debería con-
siderar daños de mayor complejidad (enfermedades catastróficas) como una prioridad en
el PEAS. Actualmente, estas son responsabilidad de un fondo casi inexistente, el Fondo
Intangible Solidario de Salud (FISSAL). Las enfermedades catastróficas son las que ver-
daderamente empobrecen, y su cobertura puede ayudar a reducir costos, mejorar eficiencia
y aumentar equidad de una manera importante. (La experiencia de países como Argentina,
que tiene en la actualidad un seguro público de enfermedades catastróficas denominado
PROFE, con un paquete de prestaciones de alto costo y baja incidencia - PACBI, puede ser
útil). Es importante recordar que un estudio del Banco Mundial realizado en Lima (Nar-
váez, Gordillo 2010) muestra que una sola enfermedad, la diabetes, produce un elevado
gasto de salud, superior al 10%, en la atención médica en esta capital. Al respecto, podría
ser muy eficiente contar con un componente del AUS como un “seguro catastrófico” que,
asegurando tres o cuatro enfermedades trazadoras en impacto epidemiológico, como la dia-
betes, la hipertensión y ciertos tipos de cáncer, inicien un aseguramiento universal gradual
y mejoren la articulación de la oferta y aseguramiento entre diferentes prestadores.
La insuficiente oferta de servicios de calidad para el AUS obliga a pensar que no nece-
sariamente un mayor aseguramiento supone un mayor acceso a los servicios de salud. La
oferta y calidad de estos servicios debe mejorarse simultáneamente con la expansión del
aseguramiento, así como la articulación de los sistemas de servicios, para aprovechar mejor
la infraestructura y los recursos humanos y económicos disponibles. Preocupan, por ejem-
plo, el reciente crecimiento de la oferta de EsSalud en el primer nivel de atención, que
duplicará la oferta existente del MINSA en pequeñas poblaciones, cuando por eficiencia
esta podría articularse, así como la necesidad de un cambio urgente en el modelo de aten-
ción de Lima Metropolitana para atender enfermedades crónicas de una manera articulada.
La necesidad de un fondo previsional. El AUS debería contar con un fondo previsional
que evite que situaciones coyunturales y contingencias fiscales determinen su funciona-
miento. Los desafíos planteados por restricciones financieras del MEF al SIS y sus negocia-
ciones anuales por presupuestos, basados en informes de demanda elaborados de acuerdo a
procesos y no a resultados, podrían evitarse generando un sistema previsional originado en
un sistema capitado basado en resultados, que permita garantizar la sostenibilidad financiera.
Descentralización:
El modelo de los CLAS y la regionalización
Recientemente, dos iniciativas separadas han buscado transferir poder y control a niveles
de gestión menores del sistema sanitario: el CLAS y el proceso de regionalización.
Los CLAS
En la década de 1990, se creó el modelo que buscaba la participación activa de los usuarios
en la gestión de los servicios de salud de atención primaria, dando poder a las comunidades
locales para gestionar los recursos y contratar y supervisar personal del establecimiento. El
CLAS jugó un rol clave en el desempeño de los servicios hasta el 2004, fecha en la que fue
afectado por la “institucionalización” de los contratos de su personal médico. Actualmente,
el CLAS comprende 2155 centros de salud, que corresponden al 35% de los servicios de
salud del Perú, administrados por 746 asociaciones del CLAS.20
El eclipse del CLAS se hizo muy notorio con el proceso de descentralización denomi-
nado regionalización, que transfirió en el 2004 el control de las direcciones regionales de
salud (DIRESA) y su personal (sin Lima y Callao) a los gobiernos regionales. Desde enton-
ces, ha existido una tensión entre los actores del sistema que intentan definir mejor sus roles
en el nuevo marco creado. Sin embargo, el CLAS, todavía constituye un elemento clave para
el funcionamiento eficiente de los servicios y amerita discutir su rol en el futuro próximo.
La regionalización
Como parte del proceso de descentralización del país,21 en el 2004 se comenzó con un
proceso de transferencia de una porción importante de recursos financieros en salud a las
regiones, incluyendo personal. La transferencia se completó en diciembre del 2008. La
mayor parte del sistema nacional de salud fue transferida (sin Lima y Callao) del MINSA
a las DIRESA.
La reforma establece el flujo de fondos directos del MEF a las regiones, proceso
que ha cambiado el rol del MINSA en la gestión del presupuesto de salud. Aunque el rol
de los gobiernos regionales fue inicialmente limitado a la administración de las planillas
de funcionarios (con poca discrecionalidad), la asignación formal de roles y funciones
descentralizados les dio un creciente rol en el liderazgo y rectoría sectorial. Ahora, las
regiones son el mayor actor presupuestario del sistema de salud del Perú, aunque no
hayan asumido completamente las funciones transferidas.
20 Banco Mundial (2010). Op. cit.

21 La Ley de Bases de Descentralización promulgada en julio del 2002 creó 25 regiones que reemplazaban
los 24 departamentos existentes y la provincia del Callao, transfiriéndoles funciones y atribuciones na-
cionales y fortaleciendo la autoridad subnacional intermedia, con el propósito de fortalecer el dialogo del
Estado con las más de 1800 municipalidades existentes.
Entre los años 2009 y 2010, se realizó una completa evaluación del proceso de descen-
tralización a nivel de las 25 regiones,22 con amplia participación del MINSA y las regiones,
elaborando una línea de base basada en “verificadores”, “estándares” y “trazadoras” para tres
tipos de funciones: (i) funciones esenciales de salud transferidas; (ii) funciones de conduc-
ción y gerencia, que sustentan el direccionamiento del sistema; y (iii) funciones de apoyo, que
constituyen el soporte administrativo, tanto del sistema público como de la autoridad sanitaria.
Las evaluaciones permiten observar desafíos en el proceso de descentralización, el
análisis global indica que existe un promedio muy bajo de las regiones en el ejercicio de
las funciones descentralizadas, con un porcentaje promedio de 35% (gráfico 10), hallazgo
que permite concluir que la Rectoría Sectorial está atrapada entre un nivel nacional que
Gráfico 10
Nivel de descentralización en regiones del Perú
Huancavélica Lima
Huánuco La Libertad
Piura Lambayeque
Puno Callao
Amazonas Ayacucho
Ucayali Tacna
Promedio Tumbes
Ica Loreto
Áncash Áncash
Tumbes Apurímac
Ayacucho Ica
Lambayeque Madre de Dios
Lima
0 10 20 30 40 50 60 70 %
Fuente: PARSALUD II Cosavalente Vidarte.
Gráfico 11
Nivel de ejercicio por área funcional, según el grado de desempeño
%
70
60
50
40
30
20
10
0
GI
PS
EP
GRS-ED
PES
R-MI
OI
S-MI
INF
GRF
GA
DGSS-SP
GRRFF
R-SAO
R-SP
RRHH
R-RRHH
INVEST
Fuente: PARSALUD II Cosavalente Vidarte.
22 Esta evaluación parte de un ejercicio realizado en el 2008, donde el MINSA probó en Lambayeque,
La Libertad, San Martín y Cajamarca un instrumento que analiza: (i) las competencias y capacidades
institucionales de los gobiernos regionales para ejercer las funciones y atribuciones transferidas; (ii) el
grado de ejercicio de las funciones descentralizadas; y (iii) los aspectos críticos que estarían limitando
el ejercicio de las funciones. La evaluación posterior fue dirigida por la Oficina de Descentralización del
MINSA, con apoyo de USAID-PRAES y de PARSALUD II.
ya ha transferido sus competencias y las regiones que no han terminado de asumirlas. A
su vez, la mayoría de las funciones descentralizadas muestran un frágil desempeño en su
ejercicio regional, llegando a extremos en algunas funciones, como la gestión de recursos
humanos y de investigación en salud (véase el gráfico 11).
La transferencia de funciones a las 1832 municipalidades se encuentra en proceso de
discusión. La Ley Orgánica de Municipalidades (Ley Nº 27972) del año 2003 define com-
petencias en materia de saneamiento ambiental, salubridad y salud, tanto para las municipa-
lidades provinciales como para las distritales. La municipalización podría beneficiarse de la
experiencia de países como Colombia, Chile, Bolivia y Brasil, donde la descentralización
municipal ha tomado caminos diversos en su ejercicio y práctica. En Brasil, se transfirieron
todas las funciones, incluidos la gestión de los servicios de salud y los programas a las
municipalidades; en Chile, solo la gestión de la atención primaria; en Colombia, la trans-
ferencia incluyó los programas; y, en Bolivia, se transfirió la gestión de la infraestructura,
pero no la gestión de los servicios de atención primaria. Los resultados fueron diversos, así
como las lecciones aprendidas, muchas de ellas positivas y otras muchas negativas.
A pesar de que el SIS, la ley AUS y los procesos de descentralización han sido esfuer-
zos centrales del Perú en los últimos años y siguen perfeccionándose, no serán suficientes
para afrontar los gastos en salud en circunstancias de elevada prevalencia de enfermedades
crónicas y en respuesta al acelerado cambio de demanda de los servicios de salud. Por esta
razón, para responder a nuevos esfuerzos de política y ampliar el acceso a la salud, una de
las primeras prioridades nacionales es incrementar el financiamiento al sistema de salud.
El gasto del PBI destinado a la salud en el Perú es el más bajo de la región. El grá-
fico 12 presenta la evolución del gasto como proporción del PBI durante los últimos 15
años, cifra que ha oscilado en un 4,5%. El porcentaje que se destina es insuficiente y, en
Latinoamérica, el Perú es el país con menor proporción de gasto en salud (gráfico 13).
Gráfico 12
Evolución del gasto en salud como proporción del PBI (1995-2008)
5
4,9
4,9 4,8
4,8
4,7
4,7 4,7
4,6 4,5
4,5 4,5 4,5
4,5 4,5
4,5
4,4
4,3 4,4
4,3 4,3
4,3
4,2
4,1
4
3,9
95
96
97
98
99
00
01
02
03
04
05
06
07
08
19
19
19
19
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Fuente: Base de datos del Banco Mundial, 2009.
Gráfico 13
Gasto en salud comparado con el promedio en Latinoamérica (2007)
11.00
10.50 Argentina
Gasto en Salud (% del PIB), 2007
10.50
9.50
9.00
Brasil Costa Nicaragua
8.50 Rica
8.00
7.50 Guatemala
7.00
6.50
6.00 Chile El Salvador
5.50 Colombia Ecuador Paraguay
5.00
República Haití
4.50 Bolivia Dominicana Perú
4.00
Gasto en Salud 2007 Promedio Gasto en Salud Regional 2007
Fuente: Base de datos del Banco Mundial, 2009.
Por otra parte, es importante que se discuta y defina la inversión estratégica. A la

fecha, la menor inversión se da en prevención y promoción de la salud, que ya es una
necesidad imperiosa en Lima y Callao. En estas provincias, es absolutamente recomenda-
ble realizar regularmente estudios quinquenales de factores de riesgo, que brinden infor-
mación adecuada para una correcta prevención de las enfermedades y estimación de las
implicaciones sobre la evolución del gasto público en salud.
IV. Conclusiones
¿Cuál es la agenda que el Perú debería priorizar para continuar mejorando la salud de sus
habitantes?
El Perú ha avanzado en salud y, particularmente, en salud materno-infantil, pero a
futuro, requiere una nueva agenda para responder mejor a los retos pendientes y a los
desafíos futuros. Por su complejidad, el Perú requiere de una mirada estratégica general
para distinguir procesos trazadores de la problemática nacional de salud y miradas especí-
ficas para observar las tres dimensiones de esta realidad: rural, urbana e híper urbana. En
este marco, se presentan la agenda nacional y las agendas de salud desde tres dimensiones
(3D), observadas en función del acceso a la salud y las barreras culturales, de calidad de
atención, económicas y geográficas.
La agenda nacional
La agenda nacional debería incluir al menos los grandes macro-procesos sobre los cuales
el Perú ha avanzado y podría seguir avanzando, que son:
Objetivos sanitarios, metas y estándares en salud: para medir la evaluación de des-
empeño de cualquier sistema de salud y monitorear sus avances, se requieren objetivos
sanitarios, metas, estándares, sistemas de información y/o herramientas específicas. El
Perú ha avanzado en todos estos aspectos, inspirado en su compromiso con los ODM
y cuenta con objetivos sanitarios. Por ejemplo, usa indicadores “bandera” en salud
materno-infantil (cobertura de parto institucional igual o superior al 85% o cobertura
de vacunación superior al 90%). Asimismo, ha avanzado en la definición de estándares
o condiciones mínimas para la atención de partos (Condiciones Obstétricas Esenciales -
COE) y en estándares de práctica clínica de ciertos programas, como el de crecimiento
y desarrollo (CRED). También avanzó en el desarrollo de sistemas de información y
evaluación que permiten revisiones en detalle. Sin embargo, se podría mejorar generando
estándares nacionales clave para los desafios del sistema, como la equidad, calidad, des-
empeño y eficiencia de los servicios, asi como estándares por grupos poblacionales en
3D. Asimismo, se podría contar con reportes específicos sobre temas vitales como, por
ejemplo, la salud de la población indígena o la mejora de la rendición de cuentas en todos
sus niveles (véase la sección dedicada a las recomendaciones).
Resultados en salud: como se mencionó antes, el Perú avanzó en temas de salud y,
especialmente, en salud materno-infantil. En el 2015, el país será evaluado en los compro-
misos asumidos en el 2000 de alcanzar los ODM, que tienen como principales metas inter-
nacionales de salud la reducción del hambre, la mortalidad materna y la mortalidad infantil,
entre otras. Hasta ahora, el Perú ha cumplido tres ODM, pero la MI y materna, la desnutri-
ción crónica y la incidencia de TB quedan como grandes desafíos debido a las brechas entre
regiones y niveles de riqueza. Otros ODM de enfermedades trasmisibles como la malaria, el
VIH/SIDA y el dengue representan una preocupación mayor para el país, pues la incidencia
de estas tres enfermedades aumenta desde la década de 1990 en lugar de disminuir.
Para lograr cumplir los ODM, el Perú debería: (a) mantener sus esfuerzos en salud
materno-infantil, especialmente en el área rural, focalizando la extensión de cobertura
del parto institucional en esta región y concentrándose en la reducción de la mortalidad
neonatal en el área urbana y de la mortalidad perinatal en la híper urbana; (b) priorizar y
redoblar esfuerzos en salud pública, en particular en las enfermedades de control vecto-
rial (malaria, dengue, fiebre amarilla) y VIH/SIDA, que son materias pendientes en todas
las regiones, y concentrar sus esfuerzos en la reducción de la TB en Lima Metropolitana.
Por otro lado, (c) el Perú debería iniciar un esfuerzo sostenido por reducir los factores de
riesgo (FR) y las enfermedades crónicas. Con tal objetivo, sería recomendable realizar
a la brevedad, un diagnóstico completo de FR, fortaleciendo el diálogo intersectorial
a los niveles nacional y municipal para abordar localmente el trabajo de prevención y
promoción, y reforzando la institucionalidad nacional y regional sobre la promoción de
la salud.
El aseguramiento en salud: el Perú ha avanzado en el aseguramiento en salud. El SIS
abrió una ruta clave al ejercer la separación del financiamiento y la producción de servi-
cios, y al financiar parcialmente al mismo tiempo la producción de un conjunto garanti-
zado de prestaciones. En resumen, el SIS ha sido el gran vehículo de cambio positivo en
la expansión del acceso a la salud en el Perú.
Sin embargo, ahora el Perú debería asumir tres estrategias para corregir sus desafíos:
(i) repensar su diseño, que ha llegado a un nivel que precisa pasar de un sistema de “sub-
sidio público” a uno más parecido al “aseguramiento público”; (ii) aumentar la eficiencia
del sistema de financiamiento del SIS y de sus mecanismos de pago que, para su moderni-
zación, requieren que tanto el MEF como el MINSA discutan y acuerden los beneficios de
un cambio; y (iii) reducir las continuas quejas de los usuarios, prestadores de servicios y
gestores sobre el SIS, que lo han llevado a un círculo de “baja credibilidad reputacional”.
Esto puede afectar también el “riesgo reputacional” de la gestión del MINSA. Para ello, la
mejor opción es mejorar sustancialmente su diseño y gestión a fin de afrontar los nuevos
desafíos del AUS.
En relación con el AUS, es muy importante que, antes de su implementación a nivel
nacional: consolide su diseño en base a la evaluación de los pilotos y a un análisis de las
observaciones que ha recibido y genere un diálogo de consenso para su implementación
con los diferentes actores del gobierno (incluyendo el MEF) y la sociedad civil, mediante
un mapa de navegación consensuado. Asimismo, es recomendable discutir si el aumento
del aseguramiento garantiza el acceso al sistema de salud y priorizar la discusión finan-
ciera sobre el aseguramiento con la sociedad civil y el gobierno.
Dro- El financiamiento de la salud. Como se mencionó anteriormente, el Perú es el país
con menor proporción de gasto del PBI en salud de la región. Al respecto, una muestra de
compromiso político real con la salud del país debería ser la mejora financiera del sector.
Podrían existir muchas opciones para incrementar el gasto en salud, sin aumentar la inefi-
ciencia (un elemento legítimamente discutido por el MEF). En la sección dedicada a las
recomendaciones, se tratarán cinco de ellas.
La provisión de servicios de salud, que incluye la eficiencia en la asignación de
recursos del sector, tiene varios desafíos:
La asignación de recursos humanos, en particular médicos, al área rural es un asunto
que podría mejorar. Un indicador trazador: la asignación de médicos por 10 mil habitan-
tes nos muestra la inequidad en la distribución al área rural (gráfico 12).
En Lima Metropolitana, existen aproximadamente 15 médicos por cada 10 000 habi-
tantes, en el resto urbano 8,4 y en el área rural solamente 2,4. Esta diferencia se hace aún
más notable en los datos presentados por el Observatorio de Recursos Humanos en Salud,
que analiza la brecha de recursos humanos (diferencia entre los médicos existentes en
cada región y los que se requieren). Estos resultados revelan que en Lima y Callao existe
un exceso de cerca de 5000 médicos y un déficit en la mayoría de los departamentos del
área rural (gráfico 14).
Gráfico 14
Médicos por 10 000 habitantes
Lima Metropolitana = 15,2
Resto urbano = 8,4
Rural = 2,4
Fuente: Elaboración propia en base a Partners for Health Reformplus, Estudio de oferta de los servicios
de salud en el Perú y el análisis de brechas 2003-2020, septiembre de 2003
Por otra parte, la eficiencia cuenta. En el área rural los médicos son más productivos
que en otras regiones. En el trabajo de PHRplus (2003), se midió la productividad parcial
simple de los recursos humanos en el Perú, usando como parámetro de eficiencia el
número de atenciones diarias que un médico debería brindar23. Los resultados indican
que, en Lima, la productividad de los médicos es del 19%, mientras que en el área rural
es del 58%. Esto significa que en el área rural la productividad de los médicos triplica la
de Lima Metropolitana. Las respuestas están en la organización de los servicios y en la
reducción de la duplicación.
El primer reto en recursos humanos es abordar la considerable brecha de dotación
de personal en comparación con lo que se requiere para asegurar servicios adecuados. Se
han logrado buenos avances, pero es necesario un compromiso presupuestal considera-
blemente mayor en esta área (gráfico 15).
Gráfico 15
Brecha de recursos humanos en el sector salud, 2009
6000
4950
4000
2000
-2000
-4000
-6000
Loreto
Moquegua
Pasco
Piura
Puno
San Martín
Tacna
Tumbes
Ucayali
Amazonas
Áncash
Apurímac
Arequipa
Ayacucho
Cajamarca
Cusco
Huancavelica
Huánuco
Ica
Junín
La Libertad
Lima y Callao
Madre De Dios
Lambayaque
Fuente: elaboración propia tomada de la Base de Datos Nacional de Recursos Humanos 2009 - ONRHUS -
DGGDRH - MINSA. Información Remitida por la Gerencia Central de Recursos Humanos ESSALUD - 2009
(no incluye CAS); por la División de Desarrollo Humanos DIREJASS. 2009 y por la FFAA 2009.Población
2009 según OGEI-MINSA según CPV 2007-INEI.
Recientes esfuerzos como el crecimiento del Servicio Rural y Urbano Marginal de

Salud (SERUMS) muestran un camino posible para el área rural, pero insuficiente para
garantizar recursos humanos adecuados en número, calidad y sostenibilidad. En la sec-
ción dedicada a las recomedaciones, se sugieren opciones posibles.
El desafío de asignación de recursos humanos al área rural deberia pasar, a su vez,
por una nueva modalidad de contratación y gestión. El Perú también requiere desa-
rrollar un sistema más uniforme de contratos e incentivos laborales para facilitar a los
23 El número óptimo de atenciones que un médico debe brindar al día es 32.
encargados de la gestión el control del desempeño del personal y su asignación a secto-
res prioritarios y, a la vez, para proveer derechos aceptables para la motivación de los
empleados. Como en muchos países, en respuesta a contratos laborales excesivamente
proteccionistas e inflexibles en el sector público, el Perú ha experimentado arreglos
de contratación (contratos de servicios no personales) que efectivamente eliminan los
derechos y la protección social de los empleados. Esto ha creado inequidad horizontal,
pérdida de motivación e inestabilidad. No está claro si este problema ha sido total-
mente resuelto por la nueva variante intermedia, el contrato administrativo de servicios
(CAS). Mientras tanto, muchos trabajadores de la salud en el sistema CLAS aún perci-
ben sueldos muy bajos.
Asimismo, el desafío del área híper urbana para enfrentar las enfermedades crónicas
requiere un serio esfuerzo de reorganización y articulación de los servicios. En el área
híper urbana se requieren esfuerzos de dos tipos: desarrollar acciones intersectoriales para
reducir los factores de riesgo y reorganizar los servicios de salud para enfrentar el desafío
de las enfermedades crónicas. Se han descrito cuatro modelos de atención de referencia
internacional con esta finalidad: (i) el “modelo de atención de crónicos” del Mac Coll Ins-
titute de Seatle; (ii) el modelo de atención innovadora a condiciones crónicas de la OMS
(ICCC); (iii) el modelo de la pirámide de Kaiser de USA; y, (iv) el modelo de la pirámide
del King’s Fund del Reino Unido. Todos ellos buscan reorganizar los servicios con base
poblacional e insisten en la eficiencia de la organización de los recursos (véase la sección
dediacada a las recomendaciones). El sistema de aseguramiento no podría avanzar sin un
profundo cambio del modelo de atención en Lima Metropolitana. Puede incluso discutirse
si esta no es la primera prioridad del area híper urbana.
En Lima Metropolitana, se viene desarrollando un modelo que podría mejorar el
acceso a los servicios y su eficiencia. Se trata de los hospitales de la solidaridad, que
forman parte del SISOL, un organismo público descentralizado de la Municipalidad de
Lima, que funciona generando una articulación público-privada de los servicios de aten-
ción a grupos médicos o empresas médicas que ponen sus propios equipos. El Sistema
Metropolitano de la Solidaridad (SISOL) se encarga de proveer la infraestructura (locales
fijos o móviles) y de la determinación de estándares de atención y tarifas. Estos hospitales
son autofinanciados a partir de los servicios que prestan y constituyen un modelo alter-
nativo en respuesta a las dificultades de acceso que caracterizan a las entidades prestado-
ras de salud y a la creciente demanda de servicios por los sectores más pobres de Lima
Metropolitana. Actualmente, existen 15 hospitales de la solidaridad y 13 centros médicos
en Lima, 8 hospitales en provincias y un hospital itinerante. En el 2010, se realizaron más
de 10 millones de atenciones médicas.
A pesar de la innovadora iniciativa, son varios los desafíos para consolidar el sistema
de hospitales de la solidaridad, entre los que se destacan: (i) la necesidad de articular su
oferta con la del sector público y Essalud; (ii) convertir la iniciativa público-privada de
un modelo de pago por servicio en un modelo de aseguramiento que permita reducir el
gasto de bolsillo de la poblacion pobre; (iii) mejorar la eficiencia, atendiendo a un mayor
número de personas y reduciendo colas de espera; (iv) incrementar su transparencia, los
procesos de gestion, licitación, sistematizacion y convenios con grupos de profesionales
e instituciones que deberían ser de conocimiento público; y (v) mejorar la calidad de la
atención, como la sistematización de las historias clínicas en red de estos establecimien-
tos o la estandarización de sus procedimientos.
La agenda rural
Está marcada por la atención materna e infantil con dos objetivos sanitarios princi-
pales: (i) aumentar el parto institucional, como se observa en el gráfico 16 en 3D; y (ii)
reducir la desnutrición crónica, como puede observarse en el gráfico 17 en 3D.
Gráfico 16
Indicadores institucionales en el Perú (en 3D)
Porcentaje
a. Lugar de parto: b. Lugar de parto:
establecimiento de salud su domicilio
Perú en 2
dimensiones
Urbano 92,72 5,88

41,55
Rural 56,54
Perú en 3
dimensiones
Lima metropolitana 97,57 1,13
Resto urbano 89,69 8,85

41,55
Rural 56,54
00 20 40 60 80 100 120 00 05 10 15 20 25 30 35 40 45
Fuente: ENDES 2009.
Gráfico 17
Indicadores nutricionales en el Perú (en 3D)
Porcentaje
a. Porcentaje de niños con b. Porcentaje de niños con

desnutrición crónica bajo peso al nacer (<2,5 kg)
Perú en 2
dimensiones
Urbano 14,18 6,34
Rural 6,52
41,00
Perú en 3
dimensiones
Lima Metropolitana 7,49 4,83
Resto urbano 17,99

41,00 7,28
Rural 6,52
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 0 1 2 3 4 5 6 7 8
Fuente: ENDES 2009.
La agenda urbana
Aunque no está concentrada en ninguna necesidad de mejora específica, tiene desafíos
menores que el área rural en la atención materno infantil y desnutrición crónica, y desa-
fíos menores que el área híper urbana en enfermedades crónicas, pero desafíos iguales o
mayores que ambas en el área de la salud pública y en el control de accidentes.
Posiblemente, la salud pública en el área urbana pueda tener mayores oportuni-
dades de organizarse en un ambiente descentralizado y de estructurarse mejor para el
beneficio de las tres dimensiones. Dos podrían ser sus objetivos principales: (i) reducir
el impacto de las enfermedades vectoriales, en particular aquellas vinculadas con mos-
quitos (dengue, fiebre amarilla); y (ii) fortalecer las funciones esenciales de salud, en
particular la vigilancia sanitaria y la promoción de la salud, aprovechando la presencia
en sus territorios de municipios de tamaño ideal para desarrollar en forma articulada,
los “municipios saludables”, “escuelas saludables”, “hospitales seguros” y “redes de
servicios articuladas”.24
Las experiencias de Argentina por su característica de federalización y trabajo
en salud pública (funciones esenciales de salud) así como las de Colombia y Chile en
descentralización, hacia la municipalización de la salud, podrían ser ejemplos útiles
para fortalecer las funciones esenciales de salud en las regiones del Perú (en la actua-
lidad el Banco Mundial apoya con dos programas a Argentina en esta materia). Asi-
mismo, las experiencias de los tres países pueden ser útiles para analizar el programa
de municipios y ciudades saludables. El énfasis debe ponerse, en este caso, en frenar
el crecimiento de los factores de riesgo ya existentes en Lima Metropolitana y evitar
la explosión de enfermedades crónicas en el área urbana del Perú.
La agenda híper urbana

La población híper urbana de Lima y Callao ya no puede asimilarse al denominador de
“área urbana”. En materia de salud, Lima es una mega-metrópoli con características y
problemas diferentes a las otras dos dimensiones. Está marcada por las enfermedades
crónicas no trasmisibles y factores de riesgo específicos, que requieren atención diferen-
ciada al diseñar o impulsar políticas sanitarias. La agenda de la dimensión híper urbana
está marcada por dos objetivos sanitarios: (i) la promoción de la salud para la reducción
de los factores de riesgos; y (ii) la adecuada prevención y el tratamiento oportuno de las
enfermedades crónicas.
Para reducir los factores de riesgo, Lima Metropolitana requiere un accionar inter-
sectorial, de gestión local y poblacional: esto implica un trabajo específico intersectorial y
con el Municipio de Lima para reducir y lograr un impacto en la reducción de los factores
de riesgo.
Lima Metropolitana requiere reducir la obesidad, el alcoholismo, el tabaquismo y
la violencia como los principales desafíos en sus factores de riesgo. Estos conducen a
un sinnúmero de enfermedades y conductas no saludables, que provocan enfermedades
crónicas y degenerativas (CME).
24 OMS, Banco Mundial.
Como consecuencia de no haber limitado los factores de riesgo, los ciudadanos de
Lima Metropolitana vienen incrementando significativamente desde el año 2006 su gasto
en el cuidado de la salud. Esto obedece al aumento de las enfermedades crónicas (grá-
fico 19), que tienen tratamientos largos y costosos. La población de Lima y Callao es el
conglomerado poblacional que demanda la mayor cantidad de servicios de salud (gráfico
18). Como se mostró antes, las enfermedades crónicas son el principal desafío del área
híper urbana, que genera la necesidad de organizar mejor la red de servicios y mejorar la
equidad horizontal (más atención a mayores necesidades de salud). La prevención y pro-
moción de la salud se han convertido en una verdadera urgencia para Lima Metropolitana.
Gráfico 18
Población que buscó atención en salud
70
60
50
40
30
20
10
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009
Lima Metropolitana Resto urbano Rural
Fuente: ENAHO 2004-2010.
Gráfico 19
Población que buscó atención en salud
40
35
30
25
20
15
10
5
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 I-2010 II-2010
Lima Metropolitana Resto urbano Rural
Fuente: ENAHO 2004-2010.
La barrera que Lima Metropolitana debe superar es la económica porque en el Perú,
y particularmente en Lima Metropolitana, los principales financiadores de la atención
en salud son los hogares, a pesar de que esta tendencia ha disminuido desde 1996, redu-
ciéndose desde un 40% a un 34% hasta el 2005. En comparación con otros países de
Latinoamérica, el sistema peruano es uno de los financiados en mayor proporción por el
bolsillo de los hogares. El Perú es uno de los países con la proporción “gasto de bolsillo/
gasto total en salud” más alta de Latinoamérica. El principal insumo para que aumente el
gasto de bolsillo son las enfermedades catastróficas.
V. Recomendaciones
El cuadro siguiente, resume las principales recomendaciones de esta nota de política.
Área principal Conclusiones Recomendaciones
1. Objetivos El Perú avanzó i. Introducir objetivo(s) sanitario(s) de resultados finales nacionales

sanitarios, metas en establecer como: disminuir a un dígito la mortalidad infantil del país.
y estándares en objetivos ii. Introducir objetivos sanitarios en cada una de las 3D del Perú, como
salud sanitarios, metas una meta del parto institucional en población indígena (rural).
y estándares, iii. Incluir metas de proceso sobre salud pública en los estándares na-
pero podría cionales para el área urbana y sobre enfermedades crónicas en Lima
avanzar más. Se Metropolitana.
sugiere: iv. Modificar usando evidencia, estándares de programas como el
CRED.
v. Igualmente, modificar evaluaciones de resultado para hacerlas de
proceso, como las condiciones obstétricas neonatales.
vi. Avanzar en la medición de áreas que no han sido medidas, como la
promoción de la salud, con el uso de las encuestas de factores de
riesgo.
vii. Publicar un reporte de salud anual sobre equidad, calidad, etc., para
diseminar problemática clave y generar diálogo y acciones de política
desde el gobierno o desde la sociedad civil, mejorando la rendición
de cuentas del sistema.
viii. Implementar un “pacto de infraestructura” entre el MINSA y EsSalud,
para reducir la duplicación de servicios de salud a nivel de atención
primaria y generar sistemas de articulación de compra de servicios o
de fortalecimiento de los existentes en atención básica.
ix. Definir y abordar la considerable brecha de dotación de personal del
sector público, a través de un compromiso presupuestal considera-
blemente mayor en esta área.
x. Desarrollar un sistema más uniforme de contratos e incentivos labo-
rales para facilitar el control del desempeño del personal y la asigna-
ción del mismo a sectores prioritarios y, a la vez, para proveer dere-
chos aceptables para la motivación de los empleados.
xi. Apoyar el sistema de contratación con la nueva variante intermedia,
el contrato CAS.
xii. Para mejorar la calidad de atención de los establecimientos, mejorar
la gestión de los mismos, con énfasis en la evaluación externa. Po-
drían utilizarse modelos de “certificación de establecimientos” o de
acreditación de redes de servicios, evaluados por un tercero.
xiii. Continuar evaluando la oferta obstétrica existente, mediante la en-
cuesta bi-anual de las condiciones obstétricas esenciales en la to-
talidad de los establecimientos de salud del área rural. Se sugiere
hacerlo con énfasis en la evaluación de procesos y su situación pros-
pectiva y no solo de resultados finales.
2. Resultados en 2a. Área rural: i. Concentrar los esfuerzos en el área rural, sobre el “paradigma de los
salud mejorar la primeros mil días de vida” de los nuevos nacimientos, asegurando
cobertura de igualdad de oportunidades a los nacidos en el área rural. Esto puede
parto institucional hacerse mediante la promoción de un embarazo saludable, un parto
y reducir la asistido y lactancia materna exclusiva seguida por alimentación com-
desnutrición plementaria adecuada para los niños hasta los 24 meses.
crónica. Se ii. Masificar las experiencias de adecuación cultural propias (Apurímac,
sugiere: Cusco) sobre parto institucional en poblaciones indígenas y reforzar la
adecuación cultural de los servicios a población indígena en los 1000 días.
iii. Continuar apoyando y reforzando el programa Juntos para disminuir
la desnutrición crónica en el área rural. Esto puede incluir la intro-
ducción masiva de complementación nutricional con micronutrientes,
como “chispitas”.
iv. En el área rural, cambiar el modelo de atención primaria. Puede se-
guirse modelos de salud familiar. El desafío de asignación de recur-
sos humanos al área rural y urbana debería pasar, a su vez, por una
nueva modalidad de contratación y gestión de los mismos.
2b. Área urbana: i. Profundizar el diálogo sobre la gestión de los “bienes públicos” entre
mejorar los el MINSA y las regiones, identificando los programas de salud que
programas de podrían ser asumidos y fortalecidos por ambos, utilizando el “para-
salud pública digma” de las funciones esenciales de salud.
y disminuir los ii. Poner en práctica un pacto “intergubernamental” operacional y presu-
factores de riesgo puestario (nacional y regional), para el control de las enfermedades
y accidentes. vectoriales.
Se sugiere: iii. Elaborar un plan estratégico común y acciones supervisadas conjun-
tas para el dengue y otras enfermedades vectoriales.
iv. Iniciar un proceso de diálogo intersectorial en las áreas urbanas, in-
volucrando a los principales municipios urbanos, sobre los factores
de riesgo, en particular sobre el alcoholismo y la obesidad.
v. Realizar estudios quinquenales sobre factores de riesgo en el área
urbana, siguiendo la metodología de la OMS para poder efectuar
comparaciones.
vi. Transicionar la gestión tradicional de la salud pública del Perú a la
gestión por resultados.
vii. Mejorar la calidad de atención de los hospitales y su modernización
en áreas urbanas.
2c. Área híper i. Concentrar los esfuerzos en el desarrollo del “paradigma” de la pro-
urbana: reducir moción de la salud, para la reducción de los factores de riesgo y en
las enfermedades la adecuada prevención y tratamiento oportuno de las enfermedades
crónicas, crónicas y colectivas.
enfermedades ii. Reducir los factores de riesgo en Lima Metropolitana en base a un
colectivas y accionar intersectorial, de gestión local y poblacional, y a un accionar
factores de intersectorial para la medición y vigilancia epidemiológica del alcoho-
riesgo. Se lismo, uno de los factores de riesgo centrales en Lima.
sugiere: iii. Utilizar evidencia de acciones efectivas en la reducción de los facto-
res de riesgo identificados en Lima Metropolitana.
iv. Desarrollar capacidad institucional, humana y financiera para la promo-
ción de la salud y para enfrentar problemas intersectoriales comunes.
v. Focalizar en Lima un sistema de gestión integral de la TB, en alianza
estratégica con sus municipios y con los prestadores.
vi. Cambiar el modelo de organización de los servicios en Lima Metropo-
litana para enfrentar enfermedades crónicas (modelo articulado).
vii. Desarrollar un modelo integrado de los hospitales de la solidaridad
con la red pública y de EsSalud, así como mejorar su gestión, eficien-
cia y calidad de atención.
viii. Fortalecer el modelo público-privado generado por los hospitales de
la solidaridad, en línea con el AUS, generando un sistema de asegu-
ramiento y/o creando un sistema de “compra de servicios” eficiente,
en línea con el desafío de unidades crónicas.
3. Rectoría y La i. Fortalecer el rol rector del MINSA utilizando el modelo de las funcio-
descentralización descentralización nes esenciales de salud pública.
a las regiones ii. Construcción de una nueva “inteligencia sanitaria” nacional para de-
requiere sarrollar las funciones de un Ministerio descentralizado fortaleciendo
simultáneamente la vigilancia sanitaria nacional.
un fortalecimiento iii. Fortalecer la regulación del sector incluyendo a la SUNASA, como
del MINSA en regulador financiero del sistema, o a quien se elija como regulador de
sus nuevas la calidad de atención o de la vigilancia de la articulación del sistema
funciones. Se de salud.
sugiere: iv. Las transferencias financieras directas del MEF a las regiones pue-
den preocupar si no pasan, en su gestión y/o asignación, por el MIN-
SA. Este elemento podría reducir la rectoría sectorial del MINSA y
dejar una función propia del sector como una función concurrente con
el MEF. Esta situación puede ser controversial.
v. Utilizar la línea de base realizada sobre descentralización como un
instrumento de monitoreo y fortalecimiento del proceso y reevaluar la
situación en forma bi-anual.
vi. Fortalecer la descentralización en las regiones, con capacitación ma-
siva en gestión.
vii. Aclarar el papel de las municipalidades en la salud: revisar las expe-
riencias internacionales, plagadas de contradicciones sobre su rol y
eficiencia, antes de avanzar en el proceso de descentralización hacia
este nivel.
4. Aseguramiento El SIS ha sido el i. Construir y generar consenso sobre el aseguramiento universal. Fo-
en salud gran vehículo de ros sociales son una opción.
cambio positivo ii. Es clave promover la reflexión sobre si aumentar el aseguramiento
en la expansión garantiza el aumento de acceso al sistema de salud. El aseguramien-
del acceso a la to solo supera la barrera económica.
salud en el Perú, iii. Priorizar la discusión financiera sobre aseguramiento (AUS) con la
y el AUS es la sociedad civil y el gobierno. Un mapa de navegación de consenso
garantía de su puede ayudar.
crecimiento. Se
sugiere:
i. El MINSA podría iniciar una re-ingeniería del SIS para convertirlo
4a. El SIS en un sistema de aseguramiento ‘público” en salud a través de las
acciones siguientes: (a) mejorar y/o cambiar la forma de recolectar
anualmente las transferencias del MEF al SIS para su funcionamien-
to; y (b) mejorar los mecanismos de pago de prestaciones existentes,
reduciendo el “costo transaccional” actual, a consecuencia del único
mecanismo existente de pago por prestación.
ii. El MINSA y el SIS deben cuidar su “riesgo reputacional”, debido a las
quejas de los usuarios, prestadores de servicios y gestores. Un siste-
ma de mejora continua del diseño y gestión del SIS podría reducir el
riesgo.
iii. Asumir el uso del instrumento SISFOH que el MEF está promoviendo
para fortalecer la focalización del SIS, mejorando su implementación.
iv. Evitar demoras de pagos en “cascada” MEF-SIS-proveedores a tra-
vés de mejores negociaciones de financiamiento entre el MEF y el
SIS.
v. El SIS debería avanzar en la negociación con las regiones y el MIN-
SA para asegurar que los recursos lleguen a los proveedores y sean
administrados por los servicios y no por las unidades intermedias del
sistema (unidades financieras).
vi. Aumentar la credibilidad del sistema en el seguro semi-subsidiado
enfrentando sus dificultades operacionales o eliminarlo.
4b. El AUS i. Ajustar el diseño del PEAS con las prestaciones del LPIS del SIS,
creando un PEAS-Plus.
ii. El MINSA debería: (a) aumentar el consenso sobre el AUS y estable-
cer un mapa de navegación que permita definir con cierta certidum-
bre los pasos que deben seguirse para su implementación por los
diferentes actores en un plazo razonable; (b) evaluar los resultados
de los pilotos del AUS para permitir ajustes al diseño original o al
proceso masivo de implementación; y (c) evaluar las incertidumbres
y desafíos que plantea el proceso de descentralización del sistema
de salud al AUS.
iii. El AUS debería establecer mecanismos de pago confiables que per-
mitan que el seguro se perciba como un incentivo con beneficios con-
cretos a nivel de los establecimientos.
iv. El establecimiento de un fondo previsional en el diseño del AUS de-
bería discutirse. Esto evitaría que situaciones coyunturales y contin-
gencias fiscales determinen su funcionamiento.
v. Reducir la segmentación del aseguramiento mediante la articulación
de aseguradores y la desfragmentación gradual de la oferta. La “com-
pra de servicios” es útil.
vi. En su implementación gradual, el AUS debería considerar daños de
mayor complejidad (enfermedades catastróficas) como una prioridad.
Al respecto, podría ser muy eficiente contar con un componente del
AUS como un “seguro catastrófico” que, asegurando dos o tres en-
fermedades trazadoras, produzca un impacto epidemiológico y un
menor gasto de bolsillo en pobres.
4c. Aumentar el i.El MINSA debería apoyar el crecimiento de la red de aseguramiento
aseguramiento del sistema privado de salud, reforzando la idea de un sistema de
de la población múltiples prestadores, incluyendo al sector público.
en el sector
privado.
5. El El Perú tiene el i. Aumentar gradualmente el gasto de salud y situarse al menos cerca
financiamiento gasto más bajo del promedio latinoamericano, pero focalizado en: (a) políticas públi-
de la salud en salud de la cas de probada evidencia en resultados; (b) expansión del sistema
región. Por otra de aseguramiento en salud optimizando su diseño; y (c) eliminación
parte, el nivel de restricciones para aumentar la eficiencia a través de “cadenas o
de gasto del líneas de cuidado productivas” en el marco de las redes descentrali-
bolsillo de la zadas de servicios.
población está ii. Aumentar el financiamiento a través de una de las opciones sugeri-
aumentando, en das: (a) la mejora de la oferta de servicios de salud en el área rural;
perjuicio de los (b) el aumento gradual del financiamiento para el AUS; (c) modificar
más pobres. Se el sistema de asignación financiera del SIS y aumentar el gasto indivi-
sugiere: dual per cápita de su población asegurada; (d) asignar financiamiento
específico para enfermedades catastróficas en el marco del AUS; y
(e) una reforma estructural del financiamiento del sistema, con una
asignación de aseguramiento universal capitada y un sustantivo au-
mento de financiamiento en función de escenarios de aseguramiento
posibles y de un claro proceso de implementación.
iii. Reducir el gasto de bolsillo de la población más pobre en el Perú,
aumentando la afiliación al SIS en áreas rurales y áreas pobres urba-
nas.
iv. En el marco del AUS, pensar en un modelo de financiamiento selec-
tivo de las enfermedades catastróficas.
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25. Hacia una red de protección
social más efectiva
y coherente en el Perú1
Alessandra Marini y Elisa Seguin
Resumen
En el Perú, como en la mayoría de países de América Latina, el sistema de protección social

está evolucionando. Por un lado, el sistema está pasando de un esquema de programas
de asistencia social fragmentados y no focalizados a uno con programas caracterizados
por objetivos claros, focalización rigurosa y evidencia de resultados, sobre la base de una
estrategia nacional más coherente. De otro lado, se está pasando de programas basados
en la transferencia de subsidios en especie a programas que complementan el ingreso de
los hogares a través de transferencias monetarias. El desarrollo reciente de la estrategia
nacional de nutrición CRECER, del Seguro Integral de Salud (SIS), de la estrategia Presu-
puesto por Resultados (PpR) y del programa Juntos –programa focalizado y anti pobreza– ha
contribuido a mejorar la coherencia interna de la red de protección social del Perú (RPS). El
programa Juntos ha contribuido a disminuir la exclusión de los hogares pobres y vulnerables
de la provisión de programas de protección social y ha promovido el acceso a los servicios
de salud y educación, propiciando la acumulación de capital humano. La ampliación de la
cobertura del SIS ha permitido extender la protección en temas de salud a la población más
pobre.2 Finalmente, la estrategia nacional CRECER y la estrategia PpR promovida desde
el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) están contribuyendo a una mejor articulación
de los programas sociales orientados a objetivos comunes, como la reducción de la pobreza
monetaria y no monetaria, y la reducción de la desnutrición infantil. No obstante, si bien
hay avances, aún existen retos muy importantes para que la RPS del país logre una mayor
coherencia y efectividad. En primer lugar, a pesar del incremento moderado, el nivel de
gasto en la RPS y la cobertura están aún por debajo de los niveles de otros países de la
región. Dado que actualmente el país cuenta con instrumentos eficientes, resulta estratégico
incrementar el nivel de gasto para lograr un mayor impacto: aumentando la cobertura
para minimizar la exclusión y, posiblemente, aumentando el monto de las transferencias
dirigidas a hogares pobres. El impacto de la RPS en los indicadores de pobreza monetaria
1
Los autores están agradecidos por los comentarios y sugerencias de la revisión de pares de Renos Vakis
y Concepción Steta y por los comentarios de Pablo Acosta, Omar Arias, Nelson Gutiérrez, Edmundo
Murrugarra e Ian Walker.
2
Para mayor detalle, véase la nota de política 24. Hacia un Perú más saludable: desafíos y oportunidades
del sistema de Salud
y no monetaria aún es limitado debido a la coexistencia de numerosos programas de bajos
beneficios y a la subcobertura de la población vulnerable: aún es necesario focalizar el gasto
en los programas sociales que logran mayores resultados y, por tanto, tienen mayor impacto
en la RPS. Finalmente, es estratégico reajustar la lógica de los programas de asistencia
alimentaria, entre otros, revisando los criterios de focalización y analizando el efecto real
en la reducción de la desnutrición infantil. En segundo lugar, la débil coordinación que
existe entre el programa de transferencias condicionadas –Juntos– y los sectores de salud
y educación limita el potencial que este tipo de programas tiene para incidir en indicadores
clave de generación de capital humano. Modificar esta situación requiere una estrecha
coordinación con la oferta de servicios y reajustes en los procesos operativos de Juntos,
algunos de los cuales ya están siendo modificados.3 Además, requiere una fuerte voluntad
política por parte del gobierno respecto del cierre de las brechas de servicios por medio
de la mayor asignación de recursos y la mejora de los sistemas de información. En tercer
lugar, es necesario fortalecer la articulación de los programas sociales en una red coherente
e integrada. El importante esfuerzo de articulación iniciado con CRECER y PpR todavía
necesita consolidarse en una red integrada que se base en la articulación de objetivos, la
información y la provisión de servicios. La iniciativa reciente de la estrategia Igualdad de
la Municipalidad de Lima, que busca la articulación territorial de los servicios sociales
para la población vulnerable, ofrece innovaciones interesantes en la dirección de una red
integrada y un ejemplo para el país. Finalmente, se requiere diseñar y desarrollar una RPS
que atienda las particularidades del área urbana, que alberga una gran proporción del
número de pobres y que, debido a las complejidades del funcionamiento de las ciudades,
configura un tipo de pobreza y una problemática distintos de la del área rural. Por un lado,
la dependencia directa del mercado de trabajo del ciclo económico requiere una estrategia
con un fuerte énfasis en programas de empleo temporal y capacitación para el trabajo,
que faciliten la inserción laboral dirigida a empleos de mejor calidad. Por otro lado, la
exclusión de la población más vulnerable de los programas sociales demanda el desarro-
llo de estrategias que fortalezcan la integración de dicha población a la red de servicios
públicos existentes. Un desafío importante será el fortalecimiento de las oficinas locales
de focalización, lo que permitiría una adecuada identificación de los hogares excluidos.
Otro será el desarrollo de estrategias de vinculación de la población vulnerable a servicios
sociales, fortalecidas por un estrecho acompañamiento familiar, al estilo de la estrategia
Igualdad que se está desarrollando en la Municipalidad de Lima.
I. Introducción
La RPS juega un papel importante en la lucha contra la pobreza y la inequidad. En la última
década, el gobierno del Perú inició importantes reformas en sus programas sociales. Estas
han permitido, entre otras cosas, desarrollar un modelo de la RPS más coherente, que cuenta
con programas nacionales de apoyo al ingreso de los hogares, focalizados en la población
más vulnerable. Dichos programas –como Juntos– se han convertido en el eje central de
3
En el año 2008, el programa Juntos emprendió un reajuste de sus reglas de operación con la finalidad
de mejorar sus procesos y su articulación con la oferta de servicios. Dichas reglas son hoy parte de las
directivas del programa.
Nota 25. Hacia una red de protección social más efectiva y coherente en el Perú 467
la RPS. Hay evidencia de que este programa está jugando un papel muy importante en la
reducción de la pobreza y las grandes inequidades del país.
En los últimos 5 años, la tasa de pobreza ha mostrado una sistemática reducción del
48,7% en el 2005 al 34,8% en el 2009 (véase el cuadro 1). No obstante, las mejoras en la
equidad de los niveles de ingreso de la población aún son marginales. Así, el coeficiente de
Gini muestra una reducción modesta a partir del 2008, mientras la proporción de ingreso
del quintil más pobre de la población se ha incrementado muy ligeramente hasta alcanzar
solo el 4,2% (véase el cuadro 2).4
Cuadro 1
Perú: Evolución de la pobreza (2004-2009)
Pobreza
2004 2005 2006 2007 2008 2009
Nacional 48,6 48,7 44,5 39,3 36,2 34,8

Urbano 37,1 36,8 31,2 25,7 23,5 21,1
Rural 69,8 70,9 69,3 64,6 59,8 60,3
Pobreza extrema
2004 2005 2006 2007 2008 2009
Nacional 17,1 17,4 16,1 13,7 12,6 11,5

Urbano 6,5 6,3 4,9 3,5 3,4 2,8
Rural 36,8 37,9 37,1 32,9 29,7 27,8
Fuente: INEI, 2004-2009.
Cuadro 2
Perú: Coeficiente de Gini del ingreso y proporción de ingreso del quintil
más pobre (1987-2009)
Indicador 1987-1993 1994-2000 2001-2005 2006 2007 2008 2009
Coeficiente de Gini 43,9 47,0 53,2 50,0 51,0 48,0 48,0

Proporción del ingreso
5,6 4,1 3,4 4,0 3,9 4,1 4,2
del primer quintil
Fuente: Banco Mundial, 2008, ENAHO 2006-2009.
La RPS también puede incidir de modo importante en los indicadores de pobreza no

monetaria (por ejemplo, desnutrición crónica infantil). La desnutrición crónica (esto es,
baja talla para la edad) continúa siendo un grave problema de salud pública en el Perú.
Esta afecta a la cuarta parte de niñas y niños peruanos menores de 5 años. El ritmo de la
reducción de la desnutrición crónica ha sido lento y desigual.
Los esfuerzos de reforma, realizados a partir del 2007 a favor de políticas concertadas
en materia de nutrición comienzan a dar frutos. Luego de un estancamiento de más de 10
años, la proporción de niños peruanos menores de 5 años que sufren de desnutrición crónica
4
Para mayor detalles, véase la nota de política 11 “Una década de reducción de pobreza y ampliación de
las oportunidades” .
ha iniciado su descenso en los últimos 2 años. Este esfuerzo se inició con el compromiso
de las altas autoridades del gobierno respecto de la nutrición. En sus inicios, el gobierno
expresó el objetivo de reducir la tasa de desnutrición crónica de “cinco puntos porcentuales
en cinco años” a fin de alcanzar el 23% en el año 2011. Si la tendencia actual se mantiene,
el país logrará superar esa meta (véase el cuadro 3).
Cuadro 3
Tendencias recientes en desnutrición crónica infantil en el Perú
2005 2007 2008 2009
% 28,0 28,5 27,5 23,8

Total
n 682 885 671 694 640 293
% 13,5 15,6 16,2 14,2
Urbano
n 168 051 200 555 209 178
% 47,1 45,7 44,3 40,3
Rural
n 514 833 471 139 431 115
Lima % 6,7 10,5 8,4 7,5
Costa % 17,1 14,5 21,3 13,0
Sierra % 41,7 42,4 39,8 37,5
Selva % 32,0 34,1 27,2 28,1
Q1 % 55,2 53,5 54,6 45,3
Q2 % 41,1 44,9 41,9 29,7
Q3 % 20,6 24,7 24,8 14,1
Q4 % 7,5 14,3 11,3 10,1
Q5 % 4,7 5,9 8,1 4,2
Fuente: ENDES usando estándares de la Organización Mundial de la Salud (OMS).
A pesar de los avances y teniendo en cuenta el ingreso per cápita del Perú, los niveles
de desnutrición infantil están aún por encima de lo esperado. La tasa de desnutrición crónica
del Perú es similar a la de Nicaragua, país que tiene un ingreso per cápita casi cuatro veces
inferior al del Perú. Este país debe considerar que, a pesar de los avances, será muy difícil
reducir la desigualdad económica de la población mientras que una cuarta parte de los niños
inicien su vida con una desventaja como esta. Las tasas de retraso en el crecimiento son
particularmente elevadas en las zonas rurales de la sierra y selva del país. En dichas zonas,
las tasas alcanzaron el 38% y el 28%, respectivamente, en el año 2009. Por esta razón, es
fundamental que se continúe vigilando el avance en el cumplimiento de las metas trazadas
y se promuevan acciones que han demostrado ser socialmente rentables.
II. Contexto
Principales componentes de la RPS peruana
Históricamente, la RPS peruana ha girado en torno a tres tipos de programas sociales

concentrados en zonas geográficas específicas. En esa línea, es posible identificar: (a) un
conjunto grande y dispar de programas alimentarios con beneficiarios diversos y objetivos
variables principalmente concentrados en zonas urbanas; (b) un fondo social –el Fondo de
Cooperación para el Desarrollo Social (FONCODES)– que financia infraestructura social
básica y proyectos generadores de ingreso en comunidades rurales pobres; y (c) programas
de empleo temporal que ofrecen empleo por períodos cortos y que han estado dirigidos,
fundamentalmente, a zonas urbanas.
En el año 2005, se lanzó por primera vez un programa de transferencias monetarias
condicionadas en el Perú. Así, el programa Juntos se dirigió a los distritos más pobres de
la sierra rural con el objetivo de ofrecer transferencias monetarias a los hogares pobres
con niños, a cambio del cumplimiento de una serie de condiciones de salud y educación.
Este esfuerzo fue parte de la apuesta del gobierno por modernizar y corregir la exclusión
de esta población de la RPS.
En los últimos años, el programa Juntos ha ganado considerable importancia dentro de
la RPS. Luego de la fusión de los programas sociales iniciada en el 2006, la red mantuvo
su estructura básica y continuó poniendo énfasis en los programas alimentarios. En este
contexto, el programa Juntos ha ido ganando importancia relativa a pesar de que en los
últimos dos años su expansión ha sido frenada por razones presupuestarias. Un indicador
de ello es que, en el año 2009, su presupuesto asignado se ubicó en el tercer lugar después
de los programas alimentarios y los fondos sociales.
En el año 2009, el gasto total en la RPS fue de S/.2427 millones, lo que representó
el 0,77% del producto bruto interno (PBI). Del gasto total, el 43,8% (0,34% del PBI) se
destinó a programas alimentarios; el 24,2% (0,19% del PBI) a fondos sociales; el 23,6%
(0,18% del PBI) al programa de transferencias monetarias condicionadas - Juntos y el
4,3% (0,03% del PBI) a empleo temporal. El cuadro 4 resume el gasto de los principa-
les programas en el 2009. Es importante notar que la razón principal por la cual Juntos
ha ganado importancia en la RPS no es solo presupuestaria. Como revisaremos en las
secciones siguientes, el establecimiento de un programa como Juntos, bien focalizado y
con evidencia de resultados, ha incrementado la presión política hacia la consolidación
de los programas sociales.
Descripción de los programas de la RPS peruana
Los programas sociales que existen en el Perú son altamente heterogéneos: entregan apoyo
en efectivo o en especie, sus objetivos de desarrollo son abundantes y diversos, y la
magnitud de sus beneficios varía. En general, los programas utilizan distintos criterios de
focalización y selección de beneficiarios y tienen distintos niveles de cobertura. Esta sección
presenta una revisión de los programas sociales que históricamente han conformado la
RPS y describe el surgimiento y evolución del programa de transferencias condicionadas
(Juntos), que se ha convertido en el eje central de la red debido a su potencial para reducir
la vulnerabilidad y la exclusión de los más pobres.
Entre los programas que históricamente han conformado la RPS, se distinguen tres:
programas alimentarios, fondos sociales y empleo temporal.
• Programas alimentarios. En el Perú, una gran proporción de la protección social ha
sido canalizada a través de programas de asistencia alimentaria. En el 2006, existían
27 programas alimentarios que representaban el 40% del gasto total de la asistencia
social (0,3% del PBI). En el 2009, como resultado de la fusión de los programas
Cuadro 4
Gasto de la RPS (2007-2009)
Total
% de PBI % de RPS
(millones)
2007 2008 2009 2007 2008 2009 2007 2008 2009
Total RPS 2178,23 2360,36 2427,51 0,69 0,75 0,77 100,00 100,00 100,00
Programas alimentarios 916,23 1018,84 1063,69 0,29 0,32 0,34 42,06 43,06 43,82
Vaso de Leche 363,00 363,00 363,00 0,12 0,12 0,12 16,66 15,38 14,95
Wawa Wasi1/ 54,62 43,38 54,72 0,02 0,01 0,02 2,51 1,84 2,25
PIN2/ 380,93 473,95 507,46 0,12 0,15 0,16 17,49 20,08 20,90
Comedores Populares 104,61 128,04 128,04 0,03 0,04 0,04 4,80 5,42 5,27
PANTBC3/ 13,08 10,48 10,48 0,00 0,00 0,00 0,60 0,44 0,43
Otros4/
Programas de empleo temporal 198,84 193,73 104,16 0,06 0,06 0,03 9,13 8,21 4,29
Construyendo Perú (ex-A Trabajar Urbano) 198,84 193,73 104,16 0,06 0,06 0,03 9,13 8,21 4,29
Fondos sociales 481,24 526,19 587,14 0,15 0,17 0,19 22,09 22,29 24,19
FONCODES 316,89 316,89 316,89 0,10 0,10 0,10 14,55 13,43 13,05
AGRORURAL 164,34 209,30 270,25 0,05 0,07 0,09 7,54 8,87 11,13
Otros 84,83 87,06 100,78 0,03 0,03 0,03 3,89 3,69 4,15
INABIF 74,75 75,74 83,76 0,02 0,02 0,03 3,43 3,21 3,45
PNCVFS5/ 10,08 11,32 17,02 0,00 0,00 0,01 0,46 0,48 0,70
Transferencias condicionadas 497,34 534,54 571,74 0,16 0,17 0,18 22,83 22,65 23,55
JUNTOS 497,34 534,54 571,74 0,16 0,17 0,18 22,83 22,65 23,55
Fuente: DGAES, MEF.
1
/ Programa Nacional Wawa Wasi.
2
/ Programa Integral de Nutrición (PIN).
3/
Programa de Alimentación y Nutrición para el Paciente Ambulatorio con Tuberculosis y Familiar.
4/
Programa Integral Nacional para el Bienestar Familiar.
5/
Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual.
Recuadro 1
¿Cuál es el impacto potencial de los programas alimentarios en la lucha
contra la pobreza y la desnutrición?
• Los programas alimentarios tienen un impacto modesto sobre la pobreza y la desigualdad.
En el 2006, se estimaba que –en ausencia de programas alimentarios– la incidencia de la pobreza
incrementaría de 54,7 % a 55,2 % y la extrema pobreza lo haría en un 4% (véase el gráfico A).
Asimismo, los programas alimentarios tienen impacto limitado en la reducción de la desigualdad
(es decir, reducen el coeficiente de Gini de consumo en apenas 0,5%)*. Una de las causas que
explicarían este resultado marginal es que los principales programas distribuyen escasos benefi-
cios, que tienen un efecto limitado sobre el déficit de consumo de los beneficiarios. Como ya se
indicó, el Vaso de Leche –el programa de mayor cobertura del país– transfiere menos de US$4 al
mes por beneficiario (lo que equivale al 7% del valor que determina la línea de extrema pobreza).
Gráfico A
Brecha de pobreza, con y sin programas de alimentos
Porcentajes
40
35
30,5
30 29,0
25
19,5 20,2
20
15 11,0 12,4
10 6,4 7,0
5
0
Toda la población Beneficiarios Toda la población Beneficiarios
Brecha de la pobreza Brecha de la pobreza extrema
Brecha de la pobreza en 2003 Brecha de la pobreza simulada sin programas alimentarios
Fuente: Banco Mundial, 2007.
• La evidencia de que los programas alimentarios estén logrando un alto impacto en la reduc-
ción de la pobreza no monetaria en el Perú aún no está disponible. Solo un número reducido
de estos programas está focalizado en la población de niños menores de 2 años (período que es la
“ventana de oportunidad” para combatir efectivamente la desnutrición). Los programas alimentarios
escolares intervienen demasiado tarde en el ciclo vital. Además, el Perú dedica un desproporciona-
do monto del presupuesto de estos programas a la compra y distribución, en vez de apoyar estrate-
gias focalizadas en la prevención y promoción de soluciones sostenibles para modificar los compor-
tamientos de la población. Hay evidencia que indica que es poco probable que las transferencias de
alimentos tengan un impacto significativo sobre la nutrición si no se presta suficiente atención a las
prácticas de alimentación y cuidado de la salud, a las deficiencias de micro-nutrientes y al monitoreo
del crecimiento de cada individuo. Un caso muy estudiado en este aspecto es el del PVL, sobre el
cual la evidencia señala que el programa no ha tenido impactos nutricionales en niños menores –la
población objetivo del programa–, a pesar de tener una focalización razonablemente buena: entre
el 60% y el 75% del presupuesto es destinado a los pobres. En consecuencia, la falta de impacto
no estaría causada por una inadecuada focalización y resulta improbable que la mejora en la foca-
lización por sí sola tenga algún impacto sobre resultados nutricionales (Stifel y Alderman, 2006).
• La efectividad sigue siendo un gran reto para los programas a gran escala como el PVL. En el
2009, este contó con un presupuesto de aproximadamente S/.363 millones (0,33% del gasto total en
programas alimentarios y 0,10% del PBI). En términos de cobertura, el PVL llega aproximadamente
a 3 millones de beneficiarios (11% de la población), a quienes otorga un beneficio de S/.10 por per-
sona al mes (menos del 2% del consumo promedio del hogar). Dado que los beneficios del PVL se
encuentran en niveles muy bajos, no se recomienda reducirlos más. Una alternativa sería redefinir
su población objetivo y focalizarlo en el grupo de edad de mayor riesgo: niños de 0-6 años (esto es,
el 69% de los beneficiarios del PVL)** y reduciendo la cobertura de los demás grupos: niños de 7-13
años, adultos mayores y enfermos de tuberculosis. Una focalización poco eficiente pone en riesgo el
cumplimiento del objetivo de reducción de la pobreza (Vásquez 2005; Alcázar 2003). Recientemen-
te, el gobierno y los comités del PVL han llegado a un acuerdo para asegurar que el PVL cumpla
sus metas a través del uso del SISFOH y la mejora del proceso de adquisiciones, ya que mejorar su
eficiencia es un factor clave para aumentar el costo-efectividad del PVL (Banco Mundial, 2010). En
la última licitación realizada en el 2010, ya es posible vislumbrar algunas mejoras en la operación del
programa, como la reducción de sus costos unitarios en alrededor del 35%.
* Banco Mundial (2007).

** En el año 2001, cuando el PVL se inició a nivel nacional, este grupo de edad representaba el 81% de la población beneficiaria.
sociales, la protección social se concentró en cinco programas principales, lo que
representó el 0,3% del PBI (véase el cuadro 4).5
Entre los programas más importantes en términos de presupuesto asignado y número

de beneficiarios, destacan: (i) programa municipal del Vaso de Leche - PVL (0,12% del
PBI); (ii) PIN (0,06 % del PBI); y (iii) los comedores populares para niños y adultos (0,04
% del PBI). La cobertura de estos tres programas es considerable: el más grande de ellos
llega a 3 millones de beneficiarios, lo que representa, aproximadamente, el 11% de la
población total del país..
Sin embargo, el subsidio promedio por beneficiario es de apenas US$4 mensuales.6
En cuanto a la focalización de estos programas, alrededor del 70% de los recursos de los
programas alimentarios llegan a la población pobre y el 40% a la población en extrema
pobreza. Si bien ha habido esfuerzos por mejorar la focalización de estos programas a nivel
municipal por medio de la promoción del Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH),
aún subsisten retos para garantizar que los beneficios alcancen única y efectivamente a la
población objetivo. Por otro lado, se cree que estos programas inciden en la reducción de la
desnutrición infantil (véase el recuadro 1). No obstante, estos suelen intervenir tarde en el
ciclo vital de los niños (0-2 años), por lo que su eficacia con respecto al objetivo no es clara.
• Fondo social. El FONCODES fue creado en 1991 para financiar pequeños proyectos
de inversión local. En general, sus objetivos son generar empleo, ayudar a aliviar la
pobreza y mejorar el acceso a los servicios sociales. Los proyectos financiados por
FONCODES están impulsados por la demanda e involucran a la comunidad en su
ejecución y supervisión.
Entre los rubros priorizados por los proyectos financiados por FONCODES, destacan
la construcción o rehabilitación de centros educativos, puestos de salud, sistemas de
agua y alcantarillado, caminos rurales, redes secundarias de electricidad y obras de
riego a pequeña escala. En general, este fondo social ha sido utilizado para benefi-
ciar a las comunidades rurales más pobres sobre la base de la información del mapa
de pobreza. Hasta hace unos años, FONCODES contaba con una mayor asignación
presupuestal, dado que canalizaba las transferencias directas a los hogares de algunos
programas (alimentos en el caso de los programas alimentarios y salarios en el caso
de los programas de empleo temporal).
• Programas de empleo temporal. Hace varios años opera en el país un programa de

empleo temporal llamado Construyendo Perú (antes A Trabajar Urbano). En general, los
programas de empleo temporal proveen un modelo alternativo para transferir recursos
a los pobres. De manera similar a lo que ocurre con otros programas análogos en la
región, Construyendo Perú brinda oportunidades de empleo temporal para trabajadores
no calificados, a quienes se contrata a cambio de un salario relativamente bajo. Los
beneficiarios de estos programas se “autoseleccionan”, debido a que son ellos quienes
5
DGAES, 2010.
6
Una excepción a esta tendencia es el Programa Nacional Wawa Wasi, cuyo beneficio promedio es mucho
más alto ($24 al mes), pero tiene una cobertura reducida (40 000 niños a nivel nacional) en comparación
al resto de programas (véase el cuadro 6).
deciden trabajar por el salario establecido. Ello supone que el monto recibido es mayor
o equivalente al costo de oportunidad de su acceso real al mercado de trabajo.
Construyendo Perú ofrece trabajo hasta por 6 meses en proyectos temporales de obras
públicas (por ejemplo, mantenimiento y/o rehabilitación de infraestructura social,
trabajo comunal). En el 2009, el programa tuvo un presupuesto de S/.104 millones, lo
que representa el 4,3% del gasto en la RPS y alrededor del 0,03% del PBI. Su cober-
tura es de 281 mil beneficiarios (alrededor del 1% de la población). Los participantes
de Construyendo Perú obtienen un pago mensual de aproximadamente S/.352.7 Este
monto se encuentra por debajo del salario mínimo (S/.600 mensuales),8 con el fin de
desalentar el abandono masivo de otros empleos. No obstante, a pesar de que el monto
de la transferencia fijada para este programa es bajo, es el paquete de beneficios más
alto que ofrece un programa de la RPS y es todavía más alto que el salario promedio
de los trabajadores informales (Acosta y Arias 2009).
A la fecha, el programa Juntos representa una innovación en la RPS peruana. Entre

los hechos que sustentan esta afirmación, se encuentran:
• El programa Juntos, que se inició en el 2005, brinda un beneficio bimensual de S/.200
a los hogares pobres con hijos menores de 19 años.9 La entrega de la transferencia se
realiza siempre y cuando el beneficiario cumpla con las corresponsabilidades estable-
cidas por el programa: realizar visitas de cuidado preventivo de la salud y asistencia
escolar. El programa se inició en los 110 distritos rurales más pobres de los depar-
tamentos de Huánuco, Huancavelica, Apurímac y Ayacucho. En ese momento, este
benefició alrededor de 70 000 hogares. En el 2009, la cobertura del programa fue
ampliada a los 638 distritos más pobres y se logró beneficiar a un total de 420 000
hogares. En el 2009, el presupuesto asignado al programa fue de S/.571 millones, lo
que representó el 23,6% del gasto en la RPS y el 0,2% del PBI. El gráfico 1 muestra
que Juntos es el programa mejor focalizado hacia los pobres en el país, y tiene un
nivel de focalización comparable con programas como Oportunidades en México,
pero el nivel de cobertura de Juntos sigue siendo muy bajo y su expansión en los
últimos años ha sido frenada por limitaciones presupuestarias.
• Actualmente, el modelo predominante de apoyo monetario en América Latina se
basa en programas similares a Juntos. A la fecha, se han establecido 33 programas
semejantes en la región. Estos benefician, aproximadamente, a más de 100 millones
de personas. Una de las principales fortalezas de estos programas es que incentivan
la demanda de servicios (a diferencia de innumerables experiencias previas de corte
asistencialista y/o centrados en la oferta). Asimismo, estos programas están focaliza-
dos en la población rural en situación de pobreza y extrema pobreza, y cuentan con
mecanismos de focalización objetivos y transparentes establecidos por instituciones
externas. Otra fortaleza de estos programas es haber desarrollado herramientas de
gestión, focalización y evaluación que constituyen la base de una RPS sólida. En el
caso de Juntos, este delega la focalización al SISFOH, que es parte del MEF. Como
7
El pago se realiza en base a un jornal diario de S/.16.
8
En el 2010, se aprobó el incremento del salario mínimo a S/.600. Esto entró en vigencia en enero del 2011.
9
Este criterio está vigente a partir de la aprobación de las nuevas directivas del programa, aprobadas en
mayo del 2011. Anteriormente, Juntos entregaba beneficios a hogares con hijos menores de 15 años.
Gráfico 1
Juntos es el programa mejor focalizado hacia los pobres en el Perú
Focalización de programas públicos y pobreza-nivel nacional (2006)
% PBI
0,43 Oportunidades-México
0,06 Juntos
0,02 PACFO / Papilla
0,01 Almuerzo escolar
0,06 Desayuno escolar
0,00 PANFAR / Canasta
0,13 Vaso de Leche
A Trabajar1/
0,07
Comedor Popular
0,04
n/a Microempresa 2/
n/a Programas laborales
-0,8 -0,7 -0,6 -0,5 -0,4 -0,3 -0,2 -0,1 0,0 0,1 0,2
Más focalizado Menos focalizado
Fuente: Perova, E. y R. Vakis, 2009.

1/
Programa de Alimentación Complementaria para Grupos en Mayor Riesgo.
2/
Programa de Alimentación y Nutrición de la Familia en Alto Riesgo.
resultado de la reforma del programa iniciada en el año 2009 (véase el recuadro 2),
se replanteó su proceso de focalización y recertificación, y se reajustó el resto de sus
procesos operativos: afiliación de hogares, corresponsabilidades en los servicios de
salud-nutrición y educación, evaluación de la oferta de servicios de salud-nutrición
y educación, y transferencia de incentivos monetarios.
Recuadro 2
Hitos del proceso de reforma del programa Juntos
Más allá de su impacto inmediato en la capacidad de proteger el consumo de los hogares, los progra-
mas de transferencias monetarias condicionadas (TMC) tienen el potencial de aumentar la capacidad
de generación de ingresos de los beneficiarios en el largo plazo. Esto es cierto en la medida en que
invierten en la acumulación de capital humano, especialmente en el de las nuevas generaciones, e
incrementan su capacidad para enfrentar riesgos.
El débil impacto del programa de TMC en resultados finales (esto es, desnutrición y logro edu-
cativo) han evidenciado la necesidad de mejorar la operación del programa, fortalecer la calidad de
los servicios y cerrar las brechas que aún existen. En este sentido, Juntos ha permitido identificar
las brechas existentes y ha cumplido un rol coordinador con los sectores. Una de las iniciativas que
favoreció el proceso de articulación intersectorial fue la creación del Grupo Apurímac en el 2008.
Este grupo estuvo integrado por funcionarios de las diversas instancias de la estrategia nacional
CRECER (el programa Juntos, la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales - CIAS, el SIS, el
Ministerio de Salud - MINSA) y PpR-MEF y contó con la asistencia técnica del Banco Mundial. La
creación de este Grupo Intersectorial de apoyo técnico al Programa Juntos tuvo como fin último
articular la entrega de transferencias de incentivos a la demanda de servicios de hogares pobres,
con la provisión de un paquete de intervenciones en salud y nutrición. El diagnóstico y recomenda-
ciones de esta experiencia han servido como insumo para el proceso de reforma que Juntos inició
en el 2009 (Vargas, 2011).
En el 2010, el programa aprobó un nuevo manual de operaciones con el objetivo de mejorar
aspectos relacionados con los procesos de afiliación, pago y verificación de corresponsabilidades. Se
espera que la implementación de la reforma contribuya a mejorar su impacto sobre los indicadores
finales y su capacidad de romper el círculo intergeneracional de la pobreza.
III. Retos
En esta sección, planteamos las cuatros líneas de acción que consideramos importantes
para lograr una mayor efectividad y coherencia de la RPS: (1) expandir el gasto y la
cobertura de la RPS; (2) consolidar la efectividad del programa Juntos en relación con la
reducción de la desnutrición; (3) fortalecer la articulación de los programas sociales en
una red coherente e integrada; y (4) desarrollar una estrategia que atienda las necesidades
del área urbana y mejorar la efectividad de sus programas.
Expandir el gasto público en la RPS: gastar más y mejor
El gasto en la RPS en el Perú es uno de los más bajos de América Latina y se encuentra
muy por debajo de otras regiones. A la fecha, el Perú apenas gasta la mitad del valor
promedio de la región (1,3% del PBI) y alrededor de un tercio del valor registrado por
la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD) o Europa y la
región del Asia Central (2,2% del PBI) (véase el gráfico 2). El relativo bajo nivel de gasto
en la RPS del Perú reflejaría, por un lado, el bajo nivel del gasto público global y, por
otro, la baja prioridad asignada a los programas de la RPS. El reducido gasto en el sector
social se debe, en parte, al bajo nivel tributario y al aún débil proceso de recaudación de
impuestos. En el 2009, la renta corriente del gobierno central peruano solo representó el
18,6% del PBI. Si bien existe un incremento paulatino con respecto al nivel observado
en el 2002 (14%), el esfuerzo tributario peruano se encuentra por debajo de países más
desarrollados e, incluso, de otros menos desarrollados. En consecuencia, el espacio fiscal es
limitado. La situación es aún más crítica cuando se observa que dentro del limitado espacio
disponible, la prioridad asignada a los programas de la RPS es también relativamente baja.
Adicionalmente, es probable que esta situación refleje el débil desempeño mostrado por
los programas sociales en la reducción de la pobreza en el pasado.
Gráfico 2
Perú: Gasto en protección social como % del PBI, con comparadores
regionales y globales, al año más reciente
2.5
2.0
% de PBI
1.5
1.0
0.5
-
OECD Europa y Asia Oriente Medio y América Latina Asia Meridional Perú (2006)
Central África del Norte y el Caribe
Aparte de que el nivel de gasto en la RPS en el Perú es bajo, este no ha mostrado
incrementos importantes en la última década (ha representado, en promedio, alrededor
del 0,7% del PBI). Mientras que, en la última década, la mayoría de los países de la
región ha aumentado su nivel de gasto en la RPS como proporción del PBI (Argentina,
Brasil, Costa Rica, República Dominicana y Paraguay), el Perú ha mantenido el gasto
a niveles mucho más bajos (véase el cuadro 5). Un mayor gasto en la RPS se justifica,
entre otras cosas, para cerrar las brechas de cobertura en salud y educación y mejorar
los beneficios de los programas existentes en términos de generación de capital humano.
Por ejemplo, en el 2009, el programa Juntos beneficia solo a 1 de cada 4 pobres extremos
(la población objetivo del programa) y el presupuesto del programa es muy inferior al
presupuesto de programas similares en la región (0,11% del PBI comparado con un
promedio regional de 0,25). Finalmente, la transferencia monetaria entregada por el
programa (S/.200 bimestrales) representa menos del 15% del consumo mensual del
hogar, muy por debajo de la transferencia entregada por otros programas en la región
(Perova y Vakis, 2009).
Cuadro 5
Tendencia temporal en gasto en protección social (% PBI)
1990 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Tendencia/1
AG 0,9 1,0 1,3 1,3 1,2 1,4 1,5 1,7 1,9 ++

BO/2 1,3 1,4 1,4 1,4 1,2 1,1 -
BR 1,0 1,0 1,2 1,2 1,4 1,5 ++
CH 1,4 1,6 1,7 1,8 1,7 1,7 1,5 1,6 1,5 NT
CR 0,9 0,7 1,7 1,6 1,6 1,5 1,5 2,8 ++
DR 0,4 1,1 1,0 0,3 0,5 1,7 1,3 ++
JM 0,8 0,8 0,8 0,6 0,8 0,8 0,7 NT
MX/3 0,1 0,4 0,2 0,2 0,2 0,3 0,3 0,3 0,4 +
NI 1,0 1,2 0,8 -
PAR 0,2 0,4 1,5 1,3 1,0 1,0 ++
PE 0,8 0,8 0,8 0,7 0,8 0,7 0,7 NT
VE 0,98 1,41 0,78 0,87 0,82 1,04 1,17 NT
Fuente: Ribe, Robalino y Walker (2010).
1/
“NT”=No hay tendencia; “++”: Tendencia positiva fuerte; “+”; Tendencia positiva”; “-”; Tendencia negativa.
2/
La data en la columna de 1995 para Bolivia es de 1997.
3/
La data para México es solo para Progresa / Oportunidades.
Beneficios diluidos. No obstante, si bien el Perú gasta menos, los programas sociales
“históricos” de la RPS tienen una cobertura poblacional mayor que la de otros países de
la región (véase el cuadro 6). Esto implica que los fondos asignados a estos programas
se diluyen entre un número mayor de beneficiarios, por lo que, en promedio, las trans-
ferencias únicamente cubren una mínima fracción del déficit de consumo de los hogares
pobres. Además del bajo presupuesto asignado, otro problema es que la mayoría de los
programas de la RPS no cuenta con un proceso de focalización eficiente ni cubren una
población amplia. En ese sentido, Juntos representa un cambio, ya que está cuidado-
samente focalizado en hogares de extrema pobreza, a quienes busca otorgar beneficios
sustanciales.
Cuadro 6
Beneficios entregados por los programas de protección social
Número de Beneficio Beneficio

% de
beneficiarios entregado/ entregado/
población
(miles) mes (S/.) mes (US$)
Total RPS
Programas alimentarios
Vaso de Leche1 3,215 10,9 9 3
Wawa Wasi2 53 0,2 69 24
PIN 3,959 13,4 10 4
Comedores populares - - -
PANTBC3 64 0,2 14 5
Programas de empleo temporal

Construyendo Perú (ex-A Trabajar Urbano)4 281 1,0 57 20
Fondos sociales
FONCODES - - -
AGRORURAL5 968 0,0 18 6
Transferencias condicionadas
JUNTOS6 500 - 100 35
1/
Informe macro del PVL 2008 - Contraloría General de la República.
2/
Beneficiarios atendidos en el 2008. La meta de beneficiarios al 2010 es 58 052. Fuente: PNWW.
3/
Dato del año 2008.
4/
Promedio mensual de población atendida en el 2010.
5/
Casos atendidos en los Centros de Emergencia Mujer de enero-noviembre del 2010. Fuente: PNCVFS.
6/
Número de hogares beneficiarios (aproximadamente 2,2 millones de personas).
Consolidar la efectividad del programa Juntos en torno a la reducción

de la desnutrición
En los últimos años, el gobierno del Perú ha realizado importantes esfuerzos para mejorar
la efectividad y coherencia de sus programas sociales como parte del compromiso asumido
de reducir la pobreza y la desnutrición infantil. En ese sentido, ha buscado establecer los
mecanismos de responsabilidad y rendición de cuentas de los principales programas socia-
les a fin de generar mejores resultados. Asimismo, las autoridades nacionales, regionales
y locales reconocen la importancia de racionalizar los recursos y acciones en torno a la
desnutrición, a fin de producir resultados medibles y fortalecer las capacidades operativas
e institucionales en todos los niveles. El establecimiento del programa Juntos ha incremen-
tado la presión política a fin de consolidar los programas sociales y, como resultado, una
proporción importante del gasto en asistencia social ha sido canalizado a través de este.
Al mismo tiempo, el país enfatiza el logro de resultados y la rendición de cuentas a través
de dos nuevas políticas: la estrategia nacional CRECER y el PpR.
La consolidación de Juntos ha permitido mejorar algunos indicadores de bienestar de
sus beneficiarios, lo cual lo ha posicionado como eje central de la RPS. Específicamente, ha
tenido un impacto moderado en la reducción de la pobreza y el incremento de los niveles
de ingreso y consumo. Juntos incluso ha tenido un mejor desempeño que otros países de
la región (véase el gráfico 3).
Gráfico 3
Impacto de programas de transferencias condicionadas sobre brechas
de pobreza (puntos porcentuales)
México Honduras Juntos Colombia Nicaragua

0
-2
-4
-6
-8
-10
Fuente: Vakis, R. y E. Perova, 2009.
Además, el programa ha incrementado la utilización de servicios de salud por parte de

niños y mujeres en edad fértil y la calidad de la dieta de los hogares del programa (véase el
gráfico 4). En relación con los indicadores de educación, el análisis muestra que el impacto
no ha sido tan fuerte. Adicionalmente, el análisis sugiere que el programa no está creando
comportamientos no deseados (por ejemplo, consumo de alcohol, embarazos no deseados,
violencia). Sin embargo, a pesar de los efectos positivos, no se ha encontrado impacto en
los indicadores finales de resultado (por ejemplo, desnutrición). Ello es consistente con la
experiencia internacional y sugiere que, para que un programa de transferencias condicionadas
sea exitoso, debe estar acompañado de una oferta de servicios que sea oportuna, pertinente
Gráfico 4
Participación en Juntos y mejor utilización de servicios de salud
(niños menores de 5 años)
100
90
80
70
60
50
40 83
30 65
20 43 43 46
36
10
0
Buscó atención médica Vacunas Controles de salud
(en caso de enfermedad) (últimos 3 meses) (últimos 3 meses)
Control Juntos
Fuente: E. Perova y Vakis, R., 2009.
y de calidad. En este sentido, el programa tiene la posibilidad de incrementar su impacto si
se realiza una mayor inversión en la oferta, focalizada en los beneficiarios de Juntos, apro-
vechando la demanda que se genera para el uso de los servicios. Queda también pendiente
una agenda de expansión del programa para que pueda atender a toda su población objetivo.
Fortalecer la articulación de los programas sociales en una red coherente

e integrada
Desde el 2007, el Perú cuenta con la estrategia nacional CRECER. Esta estrategia es una pla-
taforma de coordinación interinstitucional entre los principales programas sociales vinculados
–directa o indirectamente– con la reducción de la desnutrición infantil en el país. CRECER
es liderada desde la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), a través de la CIAS. Los
programas que coordina CRECER son: el programa Juntos, el Programa Nacional de Asis-
tencia Alimentaria (PRONAA), el Programa Nacional de Movilización para la Alfabetización
(PRONAMA), el Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas (PRONAMACHS),
el Proyecto Nacional de Agua y Saneamiento Rural (PRONASAR), el Registro Nacional de
Identificación y Estado Civil (RENIEC) y el SIS. Se espera que la estrategia permita mejorar
la efectividad de los programas que la integran, beneficiando a un millón de niños a nivel
nacional. La clave de CRECER es la combinación de dos tipos de articulación: horizontal
(esto es, intervención multisectorial) y vertical (esto es, gobiernos locales y regionales).
En paralelo a CRECER, el MEF viene impulsando el PpR. El PpR es una herramienta
de planificación y programación presupuestal orientada a aumentar la eficiencia y la mejora
de la calidad del gasto público. El objetivo final del PpR es que las intervenciones finan-
ciadas con recursos públicos se diseñen, ejecuten y evalúen en función de los cambios
logrados a favor de la población más vulnerable, evidenciados a través de indicadores
precisos y monitoreables. La nutrición es la prioridad de uno de los programas estratégicos
(Programa Articulado Nutricional - PAN), para el cual se han definido metas específicas
a fin de mejorar la intervención de los servicios de nutrición básica.
El Perú ha venido desarrollando esfuerzos para mejorar el sistema de focalización de
programas sociales. A la fecha, se han creado 237 unidades locales de focalización en los
distritos de todas las regiones del país. Estos esfuerzos están siendo complementados por
el desarrollo de instrumentos como el plan de incentivos municipales, que busca incenti-
var a las municipalidades en el uso del SISFOH para la focalización de los beneficiarios
de dos de los principales programas sociales –comedores populares y PVL–, así como el
empadronamiento de dichos beneficiarios en el Registro Único de Beneficiarios (RUB).
Es ese sentido, es necesario fortalecer aún más las unidades locales de focalización a fin
de acelerar la construcción de un adecuado sistema de información y registro que permita
mejorar la focalización y efectividad de los programas sociales.
El importante esfuerzo de articulación aún necesita consolidarse en una red coherente
e integrada. La red debería fundamentarse en la articulación de objetivos, información y
provisión de servicios. A este respecto, es importante destacar la experiencia de Ecuador
y Colombia, donde los programas de transferencias monetarias condicionadas –el Bono de
Desarrollo Humano y Familias en Acción– se han constituido en el eje central de una RPS
integrada y coherente, inspirada en el modelo de Chile Solidario. Los esfuerzos recientes
del programa Gratitud, que construye sobre el sistema de Juntos un bono para los adultos
mayores, o del programa Igualdad de la Municipalidad de Lima, que busca la articulación
territorial de los servicios sociales para la población vulnerable, ofrecen innovaciones
interesantes en la dirección de una red integrada.
Las pensiones no contributivas o pensiones sociales son otra pieza importante de un
sistema de protección social, en tanto provee protección al ingreso para adultos mayores
en condición de vulnerabilidad (pobreza/extrema pobreza). En el 2010, el Perú introdujo
el programa Gratitud en forma de piloto con el objetivo de transferir de manera directa
subvenciones económicas a los adultos en condición de extrema pobreza a partir de los 75
años de edad. Actualmente, el programa se encuentra aún en su fase piloto y solo funciona
en Lima, Callao, Huancavelica, Apurímac y Ayacucho. Sin embargo, el gobierno ya dispuso
su ampliación a 14 departamentos del país a partir de mayo del 2011.
En otros países existen programas de este tipo: más de ochenta países en el mundo
han puesto en marcha pensiones sociales (o no contributivas). En Brasil, por ejemplo,
el Benefício de Prestação Continuada y la pensión rural constituyen dos ejemplos de
estas intervenciones y cubren alrededor de 3 millones y 800 000 personas, respectiva-
mente. En México, la pensión social se inició del mismo modo que Gratitud, a través del
componente Adulto Mayor en el programa de transferencias Oportunidades, cubriendo
inicialmente a 800 000 personas, para luego transferir a la mayoría de estos beneficiarios
a un programa independiente llamado “70 y más”, que cubre a más de 2 millones de
personas (Palacios y Sluchynsky 2006; Rofman, Lucchetti y Ourens 2009; Murruga-
rra 2011). El diseño de estos programas puede variar: algunos entregan transferencias
universales y otras más focalizadas a población mayor en estado de pobreza o pobreza
extrema. En el Perú, la expansión de un programa como Gratitud a escala nacional podría
significar un aumento presupuestario de un mínimo de S/.344 millones (equivalente al
0,1% del PBI o al 32% del gasto anual en programas alimentarios) si la transferencia se
destinara a hogares con adultos mayores de 75 años en extrema pobreza en el área rural.
El aumento presupuestario podría llegar a un máximo de S/.5372 millones (o 1,4% del
PBI, equivalente a 5 veces el gasto anual en programas alimentarios) si se entregara una
transferencia individual a todos los adultos mayores de 65 años en situación de pobreza
extrema y no extrema a nivel nacional.
Cuadro 7
Simulaciones sobre expansión del programa Gratitud (miles de Nuevos Soles)
65 A MÁS 75 A MÁS
Nacional Nacional
Pobreza Pobreza
Pobreza Pobreza
extrema extrema
Hogares 971 086 2 669 834 Hogar 419 318 1 133 178
individuos 1 891 169 5 372 287 Individuos 1 189 774 3 406 771
Solo rural Solo rural
Pobreza Pobreza
Pobreza Pobreza
extrema extrema
Hogares 812 336 1 629 341 Hogar 343 942 692 641
individuos 1 626 519 3 375 034 Individuos 1 045 192 2 185 307
Fuente: Elaboraciones de los autores en base a ENAHO 2009.
A pesar de que los beneficios no sean muy altos, estos pueden hacer diferencias
enormes en el ingreso de familias pobres, sobre todo porque la presencia de personas
de edad erosiona los ingresos de familias pobres cuando el adulto mayor requiere apoyo
en salud y alimentación y no genera ingresos. Estos mayores ingresos familiares, sin
embargo, pueden traer desincentivos a la participación laboral de los trabajadores mayo-
res y otros miembros del hogar, como se ha encontrado en México, Brasil o Sudáfrica.
Esto sugiere que la implementación de pensiones sociales requiere un diseño cuidadoso
que pondere los objetivos de asistencia social (alivio de pobreza) con el espacio fiscal
y otras necesidades de inversión social, así como los posibles desincentivos laborales
si los beneficios son muy elevados (por ejemplo, con relación al salario mínimo o la
remuneración promedio en la economía).
Diseñar una estrategia diferenciada para el área urbana

Es necesario desarrollar una estrategia diferenciada que responda a la problemática del
área urbana. Si bien el nivel de pobreza del área urbana ha mostrado un claro descenso,
el crecimiento acelerado de la población urbana, su rápido envejecimiento, su bajo nivel
de aseguramiento en salud y su dependencia directa del ciclo económico configuran una
situación de alta vulnerabilidad, especialmente de aquellos excluidos del sistema de pro-
tección social en el área urbana.
El desarrollo de una estrategia que contribuya a la inclusión de la población vulnerable
a la RPS y a la red de servicios existentes puede contribuir a reducir la vulnerabilidad de la
población pobre en la zona urbana. Programas de este tipo en la región, como Chile Solidario,
han probado ser estrategias efectivas para enfrentar la problemática urbana. En este sentido,
resulta apremiante fortalecer los sistemas de información a nivel local y las unidades locales
de focalización, elementos necesarios para identificar a aquella población vulnerable aún
excluida, como se mencionó anteriormente. Esto es aún más factible en municipalidades
grandes que cuenten con capacidades técnicas y de gestión mayor. De esta forma, las muni-
cipalidades del área urbana podrían jugar un rol más importante dentro de la RPS, tanto en
la focalización como en el financiamiento y la provisión de programas, debido a su mayor
cercanía a la comunidad. Este nuevo rol demandará a las municipalidades una revisión de
su estructura y el reordenamiento de su oferta local de servicios y programas sociales en
torno a una estrategia más coherente y coordinada con la oferta de servicios fuera de su
competencia. Por esto, el nuevo rol deberá ser coordinado con el gobierno nacional y estar
alineado con estrategias nacionales. La estrategia Igualdad, planteada por la Municipalidad
de Lima, camina en esta dirección y ofrece una interesante innovación.10
El Perú cuenta con una experiencia considerable en programas de empleo temporal que
brindan asistencia de corto plazo y desarrollan activos físicos para los pobres. Los programas A
10
Igualdad es una nueva estrategia de la Municipalidad Metropolitana de Lima, que busca reducir la pobreza
y lograr la inclusión social de los más vulnerables a los servicios de la sociedad desde una perspectiva
integral, participativa y con equidad de género, fortaleciendo y facilitando el acceso a oportunidades de
desarrollo de las familias en zonas de pobreza. La estrategia facilita el acceso a los diversos programas
sociales del Municipio y del gobierno nacional, sumando a ello un acompañamiento a las familias más
vulnerables. En una primera etapa, la estrategia Igualdad se realizará dentro del Cercado de Lima en la
zona de Barrios Altos y Margen Izquierda, beneficiando a una población de 133 000 personas, es decir,
cerca del 50% de toda la población del Cercado de Lima, donde el 95% vive hoy en situación de pobreza.
Trabajar Urbano y A Trabajar Rural se iniciaron en los primeros días del gobierno de Alejandro
Toledo en respuesta a la recesión económica del período 1998-2001 que elevó la incidencia
de la pobreza del 48% al 55%. De estos programas, a la fecha, solo continúa Construyendo
Perú (antes A Trabajar Urbano), que ofrece empleo temporal a trabajadores no calificados
con un salario relativamente bajo. El presupuesto de estos programas ha disminuido con
el tiempo.11 Esto refleja que la economía peruana se ha recuperado de la crisis económica
anterior y de la subsecuente recesión.12 Sin embargo, sería recomendable que el programa
mantenga una mínima capacidad operativa a fin de facilitar una respuesta rápida en caso de
una futura crisis económica o desastre natural. La experiencia internacional sugiere que es
difícil iniciar el diseño de programas de este tipo en situaciones de crisis.
Construyendo Perú cuenta con un diseño adecuado que concuerda con las mejores
prácticas internacionales. Un buen programa de este tipo debe tener por principios ser
contra-cíclico, autofocalizado y evitar distorsionar el mercado laboral. Construyendo Perú
cumple con estas pruebas al estar caracterizado por: (i) una intensidad laboral razonable
(esto es, la participación del costo laboral en el costo total de los proyectos es de alrededor
del 60%); (ii) buenos mecanismos de focalización que combinen los mapas de pobreza
con la autoselección, debido a que se paga menos que el salario mínimo; (iii) selección
competitiva de los proyectos a nivel comunal; (iv) énfasis en proyectos que mejoren la
calidad de vida de la población extremadamente pobre, como caminos, centros educativos
y postas de salud; y (v) participación de la comunidad en la supervisión de los proyectos.
El nivel salarial de S/.352 mensuales utilizado por el programa Construyendo Perú
podría ser considerado ligeramente elevado. Aunque este nivel equivale aproximadamente
al 60% del salario mínimo, es el máximo beneficio que otorga un programa de la RPS
en el Perú y representa más de lo que ganan los trabajadores en el quintil más pobre de
Lima. Esto crea incentivos para intentar permanecer en el programa después de pasada la
crisis y hay evidencias de que muchos trabajadores del programa ya estaban empleados
con antelación en actividades del sector.
Para mejorar el programa de empleo temporal, se sugieren algunos ajustes: (a) fijar el
nivel de la tasa salarial por debajo del salario de mercado predominante para mano de obra
no calificada y, así, promover la autoselección; (b) alinear los programas de empleo temporal
en el marco de las inversiones descentralizadas en infraestructura social básica para asegurar
la calidad y el mantenimiento de los activos creados; y (c) financiar empleo en los servicios
sociales (auxiliares, promotores de salud) para incrementar la participación de las mujeres.
IV. Conclusiones
El proceso de reforma de la RPS requiere estar anclado en una estrategia nacional
coherente de protección social y reducción de la pobreza que ponga énfasis en los
programas que son más efectivos. Dicha reforma debería regirse por objetivos claros y
estándares de calidad, así como por metas claras, orientadas al logro de resultados y al
incremento del impacto. De otro lado, la rendición de cuentas de los programas requiere
11
Entre enero del 2002 y abril del 2004, A Trabajar Urbano creó 169 000 empleos de una duración de 4
meses.
12
A Trabajar Urbano cubrió el 0,5 % de la población urbana en el 2003.
ser fortalecida a través de sistemas nacionales robustos de monitoreo y evaluación.
Actualmente, esta línea de acción está siendo implementada a través del PpR del MEF
y del proceso de optimización de los programas sociales. En resumen, la evidencia que
respalda la efectividad de algunos programas sociales debería tomarse en cuenta al
momento de diseñar políticas y plantear su fusión.
El proceso de optimización de los programas sociales debe focalizarse en los gran-
des programas. Estos programas incluyen al Vaso de Leche, FONCODES y al programa
Juntos, que no solo son los que tienen mayor cobertura, sino que dan cuenta de la mitad
de los recursos utilizados en el sector de la RPS.
La RPS debe promover una estrategia de intervención diferenciada para las áreas
urbanas y rurales del Perú. Debido a las marcadas diferencias que existen en las capa-
cidades de los gobiernos municipales de las grandes ciudades y el resto del país, así
como a la problemática que afecta a la población más vulnerable, la implementación
de la estrategia de la RPS debe ser diferenciada para las áreas rurales y urbanas. Por
ejemplo, los programas de empleo temporal que enfrentan el desempleo cíclico solo
son pertinentes para la realidad de las áreas urbanas; un programa de infraestructura a
pequeña escala (como FONCODES) solamente tiene sentido en las áreas rurales. En el
área urbana, las municipalidades, cuyas capacidades de gestión y técnicas son mayores
que las del área rural, pueden jugar un rol más importante dentro de la RPS, tanto en
la focalización como en la provisión de los servicios y acompañamiento a las familias.
De este modo, se aseguran una mejor respuesta a las necesidades locales y una mayor
transparencia en el uso de los recursos y desempeño. En el resto del país se requieren,
en el corto plazo, instituciones nacionales fortalecidas y con capacidad de gestión para
asegurar que los programas de la RPS sean efectivos y eficaces. Para ello, deberán tra-
bajar con los gobiernos locales.
Un objetivo central de las intervenciones de la RPS debe ser erradicar la desnutrición
infantil. Este sigue siendo uno de los retos más importantes para la protección social en
el Perú. La desnutrición crónica afecta a una cuarta parte de la población menor de 5
años a nivel nacional (esto es, alrededor de 750 000 niños). Este es un valor bastante alto,
tomando en cuenta que el Perú es considerado un país de ingreso medio. Como se sabe,
la desnutrición conlleva efectos irreversibles a lo largo del ciclo de vida (discapacidad
física, déficit cognitivo) y en la acumulación de capital humano. Asimismo, genera un
peligroso círculo vicioso de reproducción intergeneracional de la pobreza, vulnerabilidad
y exclusión. La erradicación de la desnutrición crónica tendría enormes beneficios para
el país, incidiría en la reducción de la pobreza y vulnerabilidad y mejoraría la equidad
en la distribución. A largo plazo, el país se vería beneficiado con mano de obra más
calificada.
En las áreas rurales, la focalización estratégica de la RPS también debe priorizar a la
población menor de 5 años que padece desnutrición crónica. La estrategia rural requiere
contar con un fuerte liderazgo nacional que mantenga una estrecha coordinación con las
autoridades regionales.
• Programa Juntos. Este programa tiene un gran potencial para promover la reducción
de la desnutrición crónica, lo que lo convierte en el programa central de la RPS a
nivel rural. Por un lado, Juntos sensibiliza a los padres y mejora su comprensión de
la importancia de una nutrición adecuada a través de mejores prácticas alimenticias.
Por otro lado, ofrece beneficios monetarios importantes (S/.200 bimensuales) a los
hogares beneficiarios, lo que mejora sustancialmente su capacidad de consumo. A
cambio, el programa exige que los beneficiarios participen en sesiones de control
y asesoría nutricional. Adicionalmente, como se mencionó anteriormente, Juntos
está adecuadamente focalizado en comunidades con graves problemas de desnu-
trición (por ejemplo, en el 2009 atendía a 638 distritos que representaban al 10%
de la población nacional y casi el 40% de niños con desnutrición crónica). A pesar
de su rápida expansión, el programa deja afuera una proporción importante de los
hogares extremadamente pobres. Finalmente, podría articular a los jóvenes en
extrema pobreza que finalizan su educación con un programa de fomento al primer
empleo.
• FONCODES debe seguir apoyando el desarrollo municipal a través del financia-
miento para la construcción de infraestructura a pequeña escala. Dado que es pro-
bable que una alta proporción de municipalidades rurales continúe necesitando este
respaldo, la existencia de una institución de este tipo garantiza que la inversión del
gobierno no deje de lado las áreas con baja capacidad de implementación.
Descentralizar los programas alimentarios de la RPS que aún no han sido descen-
tralizados en las zonas donde la capacidad de gestión municipal es mayor (esto es, los
centros urbanos más grandes del país). El financiamiento de la descentralización de
estos programas debe ser promovido a través de transferencias fiscales según criterios
transparentes y equitativos. El gobierno debe fomentar la toma transparente de decisiones
por parte de las municipalidades. Algunos instrumentos que facilitarían este proceso son
la consulta presupuestaria, el monitoreo participativo de la ejecución del presupuesto y
la consolidación de los mapas locales de pobreza.
Paralelamente a la gestión descentralizada, un marco adecuado de rendición de
cuentas favorecerá la reforma de los programas sociales existentes (por ejemplo, el Vaso
de Leche). Una vez que los gobiernos locales más comprometidos focalicen mejor sus
programas y muestren resultados, el efecto demostrativo generará una presión creciente
sobre otros gobiernos municipales que harán lo mismo. A nivel local, la credibilidad
de los gobiernos municipales compensará la oposición que los grupos de poder tienen
respecto de la reforma.
Los programas alimentarios a nivel urbano deberían ser racionalizados. El Registro
Único de Beneficiarios (RUB) se puede utilizar para eliminar la duplicación y/o filtración
de beneficiarios y facilitar el camino para una efectiva fusión de programas. Estos deben
aplicar estrictamente las reglas de focalización para garantizar que sus beneficiarios
cumplan con los criterios de elegibilidad (por ejemplo, limitando el reparto de leche a
niños menores de 6 años según se especifica en la ley que rige al programa).
Desarrollar una RPS integrada que atienda las particularidades del área urbana
demanda fortalecer la integración de dicha población a la red de servicios públicos
existentes. Un desafío importante será fortalecer las oficinas locales de focalización
para permitir una adecuada identificación de los hogares excluidos. Otro desafío será
el desarrollo de estrategias de vinculación a servicios sociales junto con programas de
acompañamiento familiar, al estilo de la estrategia Igualdad de la Municipalidad de Lima.
Expandir las pensiones no contributivas o pensiones sociales es otra pieza importante
de un sistema de protección social para garantizar protección al ingreso para adultos
mayores en condición de vulnerabilidad, siempre y cuando se implementen cuidando el
diseño con el fin de ponderar los posibles desincentivos y el espacio fiscal.
Mantener Construyendo Perú como un programa de empleo temporal contra-cíclico
para proteger los hogares del desempleo durante las crisis cíclicas. En épocas favorables
para el empleo, este programa debería tener un nivel mínimo de operación. No obstante,
debe conservar su capacidad para ampliarse oportunamente durante las épocas de recesión
y/o frente a desastres naturales.
En suma, estas orientaciones estratégicas sirven de base para fortalecer los objetivos
de la RPS con énfasis en el establecimiento de estándares de calidad, en la definición de
metas para cada programa y en la rendición de cuentas a través de sistemas rigurosos de
monitoreo y evaluación.
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Parte IV
Infraestructura y
Recursos naturales
Nota 26. Banda ancha: plataforma para el crecimiento inclusivo 487
Infraestructura
488 Perú en el umbral de una nueva era / Parte IV. Infraestructura
26. Banda ancha: plataforma
para el crecimiento inclusivo
Arturo Muente-Kunigami
Resumen
El desarrollo del sector de telecomunicaciones en el Perú durante los últimos 15 años ha

sido, en su mayor parte, un éxito a nivel regional. La penetración ha aumentado expo-
nencialmente, brindando acceso a servicios de telecomunicaciones en zonas rurales y de
bajos ingresos. Sin embargo, la reacción del gobierno ante los cambios impuestos por
nuevas tecnologías ha sido conservadora, limitando las oportunidades que la convergen-
cia de redes y la banda ancha han creado a nivel mundial.
La experiencia de otros países sugiere que para aprovechar estos beneficios se
requiere de un programa integral que solucione los problemas que existen en la oferta y
en la demanda de banda ancha. El Perú aún no cuenta con un programa de estas carac-
terísticas.
El Gobierno, reconociendo esta limitación, elaboró el Plan Nacional para el Desa-
rrollo de la Banda Ancha en el Perú a mediados del 2010, cuya implementación permi-
tirá una mayor disponibilidad de los servicios de banda ancha en el país. No obstante,
creemos que se necesita un programa más ambicioso, que permita el desarrollo sosteni-
ble y equitativo del mercado de banda ancha a nivel nacional.
I. Introducción
El desarrollo del sector de las telecomunicaciones en el Perú durante los últimos 15 años
ha sido, en su mayor parte, un éxito a nivel regional. Desde la introducción de reformas
en el sector en 1994, la penetración de servicios de telefonía se ha incrementado exponen-
cialmente, los precios han disminuido, la calidad del servicio ha aumentado y el acceso a
servicios básicos en zonas rurales y de bajos ingresos ha mejorado sustancialmente. Un
mercado competitivo y un ente regulador adecuado han sido los motores de este impor-
tante desarrollo.
Por otro lado, durante los últimos años, la mayor penetración de conexiones de
banda ancha a nivel mundial, así como los avances tecnológicos hacia la convergencia
de redes y servicios, le han dado un rol transformador a las redes de telecomunicaciones
de alta velocidad, creando nuevas oportunidades de desarrollo económico y mejorando
la calidad de vida en zonas rurales y de bajos ingresos. Muchos países de la región y del

resto del mundo han adoptado programas de despliegue de banda ancha, con la intención
de aprovechar al máximo estas oportunidades y a fin de evitar el surgimiento de brechas
internas de despliegue y adopción que, a su vez, podrían agravar problemas de inequidad
existentes.
En el caso del Perú, sin embargo, la reacción del gobierno ante estas tendencias
ha sido un tanto conservadora. Si bien las medidas que se han tomado tanto a nivel del
Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) como a nivel del Organismo Super-
visor de la Inversión Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL) apuntan hacia una
mayor adopción del servicio de banda ancha a nivel nacional, es muy posible que una
porción importante de la población quede excluida en los próximos años, limitándose sus
oportunidades de crecimiento económico.
Esta breve nota tiene por objeto destacar la situación del mercado de banda ancha en
el país, plantear los principales retos que deberían ser abordados por el gobierno y reco-
mendar algunas iniciativas importantes que podrían acelerar el despliegue y la adopción
de servicios de banda ancha a nivel nacional.
La siguiente sección describe brevemente la situación actual en el Perú y las opor-
tunidades que el acceso a banda ancha podría brindar a la población. Luego, se explican
los principales retos existentes para el mayor despliegue y adopción de banda ancha en el
país. Finalmente, en base a la experiencia de otros países, se proponen cuatro iniciativas
que podrían ayudar al gobierno del Perú a impulsar un programa de inclusión digital más
ambicioso. Esta nota se ha basado en gran parte en los informes publicados por la Comi-
sión Multisectorial Temporal encargada de elaborar el Plan Nacional de Banda Ancha, así
como en un estudio de planeamiento estratégico para el Fondo de Inversión en Telecomu-
nicaciones (FITEL), realizado a través del Banco Mundial con financiamiento del Fondo
de Asesoría para Infraestructura Público-Privada (PPIAF).
II. Contexto: la oportunidad que brinda la banda ancha

y la situación en el Perú
Banda ancha como plataforma para el crecimiento
La evidencia del impacto de la banda ancha en el crecimiento económico es cada vez más
contundente. Qiang y Rossotto (2009) han estimado que por cada 10% de aumento en la
penetración de banda ancha, se genera un aumento de 1,4% en la tasa de crecimiento eco-
nómico de los países de ingresos bajos y medios. Más aún, según este estudio, el impacto
de la banda ancha es mayor al impacto de otras tecnologías (véase el gráfico 1). Roller y
Waverman (2001) también han demostrado que la inversión en tecnologías de la informa-
ción y comunicación (TIC) tiene un impacto en la tasa de crecimiento económico de largo
plazo, y otros estudios a nivel microeconómico han encontrado que el acceso a servicios
de telefonía móvil tiene un impacto directo en el ingreso y en la generación de empresas.
Es importante recalcar que, si bien estos análisis sugieren una relación de causali-
dad entre la mayor penetración de banda ancha y el crecimiento económico, el principal
beneficio de la banda ancha depende del uso y aprovechamiento que se le dé, más que
de la disponibilidad per se. Tal como ha sucedido en el pasado con otras tecnologías de
propósito general, el impacto de la banda ancha dependerá de las aplicaciones mediante

Gráfico 1
Impacto de las tecnologías de información y comunicación (TIC) en la tasa de
crecimiento económico
1,5 1,38
1,21
Puntos porcentuales
1,12
1,0
0,81 0,77
0,70
0,60
0,5 0,43
0
Fila Móvil Internet Banda ancha
Países de ingresos altos Países de ingresos bajos y medios
Fuente: Qiang y Rossotto (2009).
las cuales se use en otros sectores. Más aún, los beneficios serán visibles cuando se llegue
a una masa crítica de usuarios en la economía.1
Se requiere un entorno adecuado para aprovechar al máximo la banda ancha. En tér-
minos generales, la mayor parte de países que han iniciado una estrategia de banda ancha
ha tenido un enfoque integral de inclusión digital. Este considera intervenciones tanto
en la oferta, con inversiones estratégicas y catalíticas que se apoyen lo más posible en el
sector privado, como en la demanda, mediante programas de capacitación y creación de
contenidos que ayudan a aprovechar los beneficios de la tecnología. Para poder analizar
la situación del Perú, usaremos este enfoque integral.
Situación actual en el Perú
Con una penetración estimada a marzo del 2010, de 3,3 suscriptores por cada 100 habi-
tantes, el Perú tiene un nivel de penetración relativamente bajo. Tal como se puede ver en
el gráfico 2, la penetración de banda ancha en el Perú a diciembre del 2008 fue de 2,51
conexiones por cada 100 habitantes, mientras que el promedio latinoamericano fue de
4,92 conexiones por cada 100 habitantes. Es importante notar que entre los años 2005 y
2007 esta brecha se ha incrementando.
Se ha generado una brecha adicional entre las distintas regiones del país. El gráfico
3 muestra la tasa de penetración por región a marzo del 2010. Como se puede apreciar, la
diferencia entre las regiones con mayor y menor penetración (Lima y Amazonas, respecti-
vamente) es de casi 30 veces. Tomando en cuenta el impacto que el acceso a banda ancha
1
Para dar un ejemplo extremo: de nada sirve tener una cuenta de correo electrónico si ninguno de nuestros
amigos o contrapartes de negocio tiene una.

Gráfico 2
Brecha de acceso a la banda ancha: el Perú en comparación
con Latinoamérica
6
Suscriptores de banda ancha por cada
Promedio Latinoaméricano
4
100 habitantes
2
Perú
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fuente: MTC, 2010 (1).
Gráfico 3
Penetración de banda ancha por región
8
Suscriptores de banda ancha
por cada 100 habitantes
7
6
5
4
3
2
1
0
Lima y Callao
Arequipa
Tacna
La Libertad
Moquegua
Ica
Lambayeque
Áncash
Piura
Cusco
Tumbes
Junín
Madre de Dios
Ucayali
Cajamarca
Ayacucho
San Martín
Huánuco
Puno
Pasco
Apurímac
Loreto
Huancavelica
Amazonas
Fuente: Indicadores de Desarrollo, Banco Mundial. Elaboración propia.
puede tener sobre el desarrollo económico, el Gobierno debería considerar mecanismos

de intervención que le permitan corregir esta situación. Es de esperar que esta diferencia
se incremente en el tiempo si no se toman medidas de política adecuadas.
Para entender mejor el contexto actual, revisaremos la situación tanto de la oferta
como de la demanda en el mercado de banda ancha.

Oferta
Por el lado de la oferta, una manera de aproximarse el sector consiste en analizar la

cadena de producción de servicios de banda ancha (véase gráfico 4). Un primer nivel
es, por supuesto, el de conectividad internacional, tradicionalmente a través de cables
submarinos o de conexiones satelitales. El siguiente nivel es el de redes a nivel nacional,
que transportan el tráfico desde el punto de conexión internacional hasta los principales
puntos a nivel nacional. El tercer nivel es el de “inteligencia” de las redes. Luego encon-
tramos la red de acceso, que une la red con el consumidor final. Por último, hay una serie
de servicios que la red necesita para funcionar (venta de equipos terminales, servicio al
cliente, facturación, etc.).
Un análisis de cada uno de los eslabones de la cadena de producción permitirá identi-
ficar los cuellos de botella por el lado de oferta, que analizaremos en la siguiente sección.
Conectividad internacional
Los enlaces internacionales en el país se realizan principalmente mediante fibra óptica

submarina. Actualmente, existen tres empresas que brindan este servicio: Latin American
Nautilus, Global Crossing y Telefónica International Wholesale Services. Se estima que
la capacidad total de estas redes es de 84,64 Gbps. En principio, se cuenta con un entorno
de competencia en el segmento de conectividad internacional en el país.
Gráfico 4
Cadena de producción de servicios de banda ancha
Conectividad Conexión al resto del mundo, provista por satélite o

Internacional cables de fibra óptica (usualmente submarinos).
Redes de Tráfico llevado entre puntos establecidos en una red.

transporte Puede ser provisto por satélite, microondas o cables
domésticas de fibra óptica.
“Inteligencia” de la red que asegura que las

Switching/
comunicaciones dentro de la red son dirigidas
enrutamiento
correctamente.
Enlace entre el cliente y la red – usualmente por

Acceso xDSL redes de cable. En algunos países en
desarrollo, se usan el acceso inalámbrico.
Servicios al Los servicios requeridos tales como ventas, servicio

cliente al cliente, venta de equipos, facturación, etc.
Fuente: Williams (2010).

Redes de transmisión doméstica
Las fibras submarinas tienen su principal (en varios casos, único) punto de presencia
en Lima. Por lo tanto, se requieren redes de transmisión doméstica para transportar las
señales y datos a nivel nacional. En este segmento, existe un déficit de infraestructura en
el país, como lo muestra el gráfico 5. Si bien existen varios operadores, las redes de fibra
óptica terrestres existentes en el país se concentran en la costa. De hecho, doce regiones del
Perú carecen de un punto de acceso a una red de transmisión de fibra óptica y, en muchos
casos en que la fibra llega a una región, se trata únicamente de la capital de la misma.
Las redes de transmisión inalámbricas no poseen la misma capacidad que las redes
de fibra y, en muchos casos, están desactualizadas y proveen poca capacidad.
Redes de acceso
Las redes de acceso, también llamadas “de última milla”, unen las redes de transporte con
los usuarios finales. En algunos países, la demanda por conectividad entre las principa-
les ciudades ha generado la coexistencia de varias redes de transporte interurbanas. Sin
embargo, en la mayoría de países en desarrollo, la inversión requerida para llegar a los
consumidores es aún muy alta y, usualmente, es privilegio de la empresa incumbente. Por
eso, muchos países han regulado el acceso a las redes de última milla a fin de promover
la competencia a nivel de servicios finales. Este es el caso en el Perú, donde existe un
marco regulatorio para que empresas que no cuenten con redes de acceso propias puedan
proveer el servicio minorista a través de la red de acceso de la empresa incumbente. Cabe
mencionar que a pesar de este marco regulatorio y de la existencia de otras redes (por
ejemplo, las de TV por cable), el mercado es aún muy concentrado, con una empresa que
centraliza el 95% de los usuarios de banda ancha en el país.
Por otro lado, muchas poblaciones en el país no cuentan con ninguna red de acceso
física. De hecho, solo el 20% de centros poblados con más de 100 habitantes cuenta con
acceso a servicios de banda ancha (aunque concentran al 72% de la población). A fin
de aumentar la disponibilidad de redes y aprovechar al máximo la inversión pública, el
gobierno del Perú está en proceso de publicar normas importantes para impulsar la com-
partición de infraestructura y la co-inversión entre sectores.
Una alternativa complementaria que viene siendo explorada en otros países es la
de usar segmentos del espectro radioeléctrico para fomentar el surgimiento de redes de
acceso local inalámbricas, las cuales requieren una menor inversión y podrían aumentar
la competencia en algunas zonas.2
Finalmente, hay que mencionar que una limitante importante en el despliegue de
redes en el Perú es la falta de energía eléctrica. Se estima que el 45% de centros pobla-
dos con población mayor a 100 habitantes no cuenta con energía eléctrica, reuniendo a
aproximadamente 15% de la población del país. El cuadro 1 muestra la brecha de acceso
en banda ancha por centros poblados.
2
Aproximadamente el 13% de usuarios de banda ancha utiliza tecnología inalámbrica de tercera generación
(aún no existen ofertas comerciales en WiMax).

Gráfico 5
Tendido de fibra óptica a nivel nacional

q

&2/20%,$

(&8$'25

780%(6

/

,48,726

/

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1 $FFLGHQWHJHRJUiILFR 5tRV3ULQFLSDOHV

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(ODERUDGRSRU 2ILFLQDGH(VWDGtVWLFDPVFKO

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)HFKD0D\R

2ILFLQD*HQHUDOGH3ODQHDPLHQWR\3UHVXSXHVWR07&
)XHQWH&ODVLILFDGRUGH5XWDV'607&
.LORPHWURV

Fuente: MTC (2010).

Cuadro 1
Brecha de servicios de banda ancha por centro poblado a nivel nacional (2009)
Dispon. Rango Disponibilidad de banda ancha

Total
de población Sí No
energía Min. Max. Localidades Población Localidades Población Localidades Población
3000 + 384 17 630 347 134 988 597 518 18 618 944
1000 3000 397 627 030 393 658 111 790 1 285 141
500 1000 859 586 295 64 431 352 1 500 1 017 647
Sí 300 500 983 383 140 1 311 493 746 2 294 876 886
200 300 723 179 709 2 064 501 719 2 787 681 428
100 200 662 99 409 4 738 682 252 5 400 781 661
0 100 1 452 45 401 18 410 521 256 19 862 566 657
3000 + 3 20 437 7 27 022 10 47 459
1000 3000 13 18 294 60 85 522 73 103 816
500 1000 93 59 004 391 254 898 484 313 902
No 300 500 214 82 385 1 227 460 779 1 441 543 164
200 300 193 48 280 2 229 538 361 2 422 586 641
100 200 222 33 189 6 174 876 982 6 396 910 171
0 100 368 12 578 53 665 1 009 213 54 033 1 021 791
Total 6 566 19 825 498 91 444 7 529 810 98 010 27 355 308
Fuente: FITEL, MTC. Elaboración: Apoyo Consultoría (2010).
Equipos terminales de acceso
Si bien en el caso del Perú buena parte de las limitaciones de acceso a equipos termina-
les han sido superadas gracias el fenómeno de las cabinas públicas, se espera que, en la
medida en que las aplicaciones de banda ancha aumenten y el uso de estas aplicaciones se
intensifique, los usuarios requieran de un equipo propio.
Por otro lado, la tendencia global se dirige hacia la transición a equipos pequeños y
móviles. Se espera que para el año 2012 se vendan más de los llamados “smartphones”
que computadoras a nivel mundial, y se estima que buena parte de los usuarios de Internet
accedan a través de equipos distintos a una computadora.
En el Perú, la penetración de computadoras personales (PC) es relativamente baja
y su costo aún es alto. Sin embargo, se espera que, en la medida en que nuevos equipos
móviles salgan al mercado y los costos de los equipos existentes disminuyan, exista una
oferta atractiva de equipos (no necesariamente computadoras) que faciliten el acceso a los
servicios de banda ancha a nivel nacional.
Demanda
Una manera de aproximarse a la demanda por servicios de banda consiste en el análisis

del patrón de consumo de los usuarios finales. Visto así, hay tres etapas en el patrón de
consumo que deben tenerse en cuenta: (i) la etapa de conocimiento y acercamiento; (ii)

Gráfico 6
Patrón de consumo y opciones de política
Atendiendo todos los niveles del

Patrón de Consumo
• Educar (e. g. escuelas, sectores estratégicos de la

Sensibilizar sociedad)
• Diseminación (e. g. empresas)
• Precios razonables
Pruebas • Alfabetización digital, habilidades en computación
• Uso de Tecnologías de la información y comunicación
Mejorar la propuesta de valor

Suscripción Aplicaciones locales (e. g., cultura local, necesidades
locales)
Fuente: Mulas (2010).
la etapa de prueba; y (iii) la etapa de suscripción o compra del producto (véase el gráfico
6). Si se quiere fomentar un mayor consumo, se debe estimular cada una de estas etapas.
Conocimiento y acercamiento
En esta etapa, la principal manera de llegar a los potenciales usuarios finales es a través de
entrenamiento y educación (colegios, sectores específicos de la sociedad) y de programas
de diseminación generales sobre la banda ancha y sus ventajas (por ejemplo, a pequeñas
y medianas empresas).
En el caso del Perú, existen iniciativas aisladas de entrenamiento y diseminación.
Entre ellas, es importante mencionar las que el Ministerio de Educación (MINEDU) ha
llevado a cabo para hacer llegar equipos a las escuelas bajo el programa de una computa-
dora por niño, que ha sido complementado por un programa de capacitación de maestros
y creación de contenidos educativos. Este tipo de iniciativas, cuando son implementadas
de manera adecuada y ordenada, tiene un gran impacto no solo en los niños que reciben
el entrenamiento, sino también en los miembros de sus hogares.
Prueba del servicio
A los segmentos de la población que ya tienen una noción de lo que es la banda ancha
es necesario ofrecerles la oportunidad de una experiencia de prueba del servicio. En
esta etapa, es importante que el servicio tenga un precio y una calidad razonables (un
consumidor que no tenga mucha experiencia puede frustrarse fácilmente descargando

aplicaciones interactivas sobre conexiones de banda angosta a precios muy altos), que el
consumidor esté familiarizado con las tecnologías de información y comunicación, y que
ya cuente con habilidades para aprovechar al máximo el servicio (alfabetización digital).
En el Perú, las cabinas públicas de Internet representan el principal canal de prueba
de las conexiones a banda ancha. Es allí donde los usuarios pueden experimentar veloci-
dades superiores a las que podrían conseguir con conexiones de Dial-Up, lo que expone
al usuario a una serie de aplicaciones a las que de otra manera no podría acceder. Sin
embargo, la calidad del servicio y las velocidades en las cabinas son heterogéneas y no
necesariamente atraen a usuarios que buscan experimentar conexiones de alta velocidad.
Suscripción al servicio
Finalmente, para que los usuarios potenciales se suscriban al servicio, se debe mejorar la
propuesta de valor del mismo. Para hacer esto, es necesario crear aplicaciones relevantes,
en lenguajes locales, que le den valor al potencial consumidor. En este sentido, es impor-
tante que los gobiernos que desean impulsar la banda ancha en sus países entiendan las
necesidades de los ciudadanos, de manera que el servicio de banda ancha venga acompa-
ñado de aplicaciones y contenidos que sean valiosos para ellos.
Este ejercicio es relativamente fácil en el caso de usuarios en zonas urbanas, que son
el segmento objetivo de la mayoría de aplicaciones existentes, pero resulta más compli-
cado para el caso de zonas rurales. Entender las necesidades del usuario rural peruano es
probablemente el componente más importante dentro de un programa de promoción de
servicios de banda ancha en zonas rurales.
En esta sección se han revisado los distintos eslabones en la cadena de producción
así como el patrón de consumo, a fin de entender la situación tanto de la oferta como de
la demanda del servicio de banda ancha en el país. En conclusión, podría decirse que, a
pesar de los importantes avances en el sector, el Perú se encuentra rezagado en términos
del desarrollo del mercado de banda ancha. La siguiente sección intenta identificar los
principales retos que deben ser superados.
III. Retos para una mayor adopción de banda ancha

El Segundo Informe de la Comisión Multisectorial Temporal del MTC (en adelante,
Comisión de Banda Ancha) identifica hasta quince distintos “cuellos de botella” que
impiden el desarrollo de la banda ancha en el país. Si bien estos son muy relevantes para
el desarrollo del servicio, en esta sección hemos optado por agrupar algunos de ellos en
tres grandes retos que, creemos, debe superar el gobierno como parte de una estrategia
de inclusión digital:
• Mejorar la infraestructura de transporte a nivel nacional, con énfasis en la sierra y la

selva;
• Cubrir la brecha en redes de acceso; y
• Generar capacidades y aumentar la propuesta de valor de la banda ancha para el
usuario.

Creemos que superar estos retos generará una oferta más variada y competitiva
en todo el país, con una cobertura más amplia. Los consumidores tendrán un mejor
conocimiento de las oportunidades que conlleva el acceso a banda ancha y demandarán
mejores conexiones a mayores velocidades. A continuación, describimos brevemente
estos retos.
Es imprescindible contar con una red de transporte en la sierra
Hoy es virtualmente imposible contratar un servicio de banda ancha residencial por más
de 1Mbps en varias regiones del Perú a precios similares a los de Lima. De hecho, solo 12
regiones tienen acceso a infraestructura de fibra óptica. Esto constituye una gran limita-
ción para las empresas (principalmente las pequeñas y medianas) y, eventualmente, para
la población en general.
Creemos que la principal causa para que no exista una red de transporte a nivel
nacional es la incertidumbre que sobre la demanda potencial en las localidades no aten-
didas. Esta incertidumbre, junto a los altos costos que una red de este tipo implica en
la geografía peruana, hace poco rentable y/o muy riesgoso el proyecto de inversión en
infraestructura y, por lo tanto, ningún operador está dispuesto a emprenderlo.
También es importante mencionar que una red de este tipo debe ser de acceso
abierto, es decir, que otros operadores deben poder acceder a la red de transporte a fin de
poder ofrecer sus servicios sin tener que incurrir en duplicidad de la infraestructura de
transporte. Si bien de esta manera se evitan posteriores cuellos de botella en términos de
acceso a dicha red, también se reducen los incentivos para los operadores individuales
que podrían estar interesados.
Las sinergias que existen entre proyectos de telecomunicaciones y proyectos de
transporte y energía también deberían ser exploradas. De hecho, buena parte de las reco-
mendaciones de la Comisión Multisectorial Temporal giran en torno a la posibilidad de
incluir infraestructura de transporte de telecomunicaciones en proyectos de energía y
transporte (fibra aérea entre torres de transmisión y ductos subterráneos a lo largo de las
carreteras, respectivamente).
En todo caso, cualquier programa de inclusión digital no puede dejar de contemplar
algún mecanismo que genere incentivos suficientes para que uno o varios operadores, o
una nueva empresa, estén dispuestos a invertir con el Estado en infraestructura de trans-
porte en zonas que a priori no serían de interés comercial.
Redes de acceso
La alta concentración de usuarios de banda ancha en una empresa podría sugerir que el
esquema de acceso a la red de última milla no es el adecuado. Esto, de ser válido, debería
poder solucionarse en el fuero regulatorio o, como ha sucedido en otros países (véase el
recuadro 1), tomando medidas más radicales.
Igual o más preocupante es la estimación de que casi el 30% de la población en
centros con más de 100 habitantes no tiene acceso a servicios de banda ancha, incluyendo
a más de 1 millón de personas en localidades con más de 3000 habitantes. En estas

poblaciones, no existe red de acceso o, si existe, no es lo suficientemente moderna como
para soportar servicios de banda ancha.
En estos casos, en los que no se trata de problemas de acceso a la red sino de
inexistencia de red de acceso, lo más probable es que se requiera alguna alianza público-
privada para financiar la infraestructura necesaria, ya que la empresa privada no estaría
interesada en participar en este tipo de proyectos.3 En lo que se refiere a las tecnologías,
si bien el Banco Mundial recomienda tener un enfoque de neutralidad tecnológica, es
muy probable que soluciones de tipo inalámbrico sean las más apropiadas para este tipo
de situaciones. En este sentido, la disponibilidad de espectro y la flexibilidad de poder
concesionarlo a nivel local a pequeñas empresas locales podrían también ser factores
importantes.4
Hay que estimular la demanda con programas de inclusión y difusión
Es muy probable que, incluso si se vencieran los retos arriba descritos, la penetración
de banda ancha no llegue a niveles similares a los de otros países. Esto se debe a que, a
diferencia del servicio de telefonía (fija o móvil), el valor de la conexión de banda ancha
radica en el uso que se le dé y en las aplicaciones que se implementen y utilicen, y no
en la conexión per se.5 Es decir, solo aquellos usuarios que valoren el servicio de banda
ancha lo adquirirán.
La creación de aplicaciones complementarias y contenido relevante tiene un impacto
importante en la demanda de banda ancha. Son las aplicaciones y los contenidos los que
le dan valor a la banda ancha. Por ejemplo, las aplicaciones de voz IP, correo electrónico
y mensajería inmediata le dieron valor a las conexiones de banda angosta. Ahora, las
videoconferencias, las redes sociales, los intercambios de documentos de gran tamaño, las
plataformas de logística, las compras, el manejo de inventarios, los servicios de gobierno
electrónico, etc., le dan valor al servicio de banda ancha.
Adicionalmente, son importantes los programas de capacitación y entrenamiento
dirigidos a segmentos de la población que no han sido expuestos al servicio de banda
ancha. Por ejemplo, como parte de los proyectos de banda ancha rural que el FITEL está
implementando, se incluyen algunos módulos de capacitación. Estas actividades deberían
ser ampliadas y formar parte de los proyectos.
3
Es importante notar que la inexistencia de redes de acceso con capacidad para banda ancha puede deberse
a la falta de infraestructura de transporte. Entonces, al solucionarse el problema del transporte nacional,
algunas redes de acceso podrían aparecer sin necesidad de mayor intervención por parte del gobierno.
4
En Muente-Kunigami y Navas-Sabater (2010), se discuten varias opciones para redes de acceso, incluido
el uso flexible de espectro radioeléctrico.
5
Paradójicamente, una de las aplicaciones más usadas por usuarios de banda ancha es la de telefonía IP.

Recuadro 1
Experiencia internacional
Muchos países alrededor del mundo vienen apoyando estrategias ambiciosas de banda
ancha. En muchos casos, estas incluyen la creación de fondos o la financiación directa, por
parte del gobierno, de proyectos de conectividad e iniciativas para estimular la demanda.
En particular, vale la pena mencionar algunos que podrían ayudar a resolver los retos plan-
teados aquí:
Redes de transmisión doméstica. En Corea, para incentivar la expansión de la red
doméstica, el gobierno realizó un contrato de conectividad a largo plazo para todas las
oficinas gubernamentales a nivel nacional. Las características del contrato exigieron que la
empresa ganadora tendiera una red de transporte de fibra óptica a nivel nacional, y la exis-
tencia del contrato, a su vez, disminuyó la incertidumbre del flujo de caja de esta importante
inversión. Australia, por otro lado, está adoptando un modelo distinto. Un estudio que des-
cribe el proyecto de Red Nacional de Banda Ancha, publicado a inicios de 2010, considera
la construcción de infraestructura de red con inversión pública, a cargo de una empresa
propiedad del Estado (NBN Co.6). Se adopta este enfoque a fin de minimizar prácticas anti-
competitivas. Singapur, por su parte, ha creado una empresa encargada de la infraestruc-
tura pasiva y otra encargada de la infraestructura activa, ambas proveyendo acceso abierto
a competidores.7
Redes de acceso. En el Reino Unido se reconoció que, a pesar de las regulaciones
de acceso abierto que existen en el país para el acceso a la llamada “última milla”, aún se
recibían quejas de discriminación no relacionadas con el precio. Entonces, Ofcom, el ente
regulador del sector, acordó con British Telecom (BT) la creación y separación estructural
de Openreach, una división independiente que funcionaría con una directiva e incentivos
relacionados estrictamente con el negocio de acceso y no con los servicios finales. En Italia,
Telecom Italia está evaluando por iniciativa propia la separación estructural del negocio de
transporte y acceso. Por otro lado, otros países están utilizando el potencial de las redes
inalámbricas para evitar la dependencia a las redes de acceso tradicionales. En Guatemala
y Nicaragua, entre otros países de América Latina, pequeñas empresas de servicio fijo ina-
lámbrico ofrecen servicios en zonas rurales sin necesidad de una red de acceso tradicional.
Estímulo de demanda. Corea, como parte de la estrategia para cerrar la brecha digital,
creó programas de entrenamiento dirigidos específicamente a mujeres amas de casa, a
ciudadanos de la tercera edad y a ciudadanos discapacitados, identificados como aquellos
segmentos de la sociedad que no estaban expuestos a los servicios de banda ancha en el
trabajo o en el centro de estudios. Este tipo de programas ayudó a incrementar el conoci-
miento de los beneficios y el uso potencial de servicios de banda ancha y es mencionado
frecuentemente por las autoridades de Corea como un componente importante dentro de
su estrategia de desarrollo de Internet en el país. En Uruguay, como parte del Plan Ceibal,
se ha fomentado la creación de comunidades locales para compartir experiencias entre
padres de familia y profesores, y se ha lanzado el Canal Ceibal, un canal de televisión abierta
donde profesores con ideas innovadoras para potenciar el aprendizaje mediante el uso de
las computadoras pueden compartir su experiencia.
Fuente: “Building Broadband: Strategies and Policies for the Developing World”. Banco Mundial, 2010.
6
NBN Co. es una empresa creada por el gobierno de Australia en agosto del 2009 para construir la red
nacional de banda ancha que, en principio, cubrirá todo el país. http://www.nbnco.com.au
7
Se puede encontrar más información sobre los planes correspondientes a los países incluidos en esta
sección en:
Australia:http://www.dbcde.gov.au/broadband/national_broadband_network/national_broadband_net-
work_implementation_study
Gran Bretaña:http://issuu.com/directionforward/docs/digitalbritain-finalreport-jun09
Estados Unidos:http://www.broadband.gov/plan/

En función del contexto actual descrito al inicio y de los retos planteados en la sección
anterior, se proponen cuatro iniciativas para que el Gobierno pueda facilitar la adopción y
despliegue del servicio de banda ancha a nivel nacional. Vale la pena mencionar que estas
iniciativas coinciden con algunas de las recomendaciones del Informe Nº3 de la Comisión
de Banda Ancha, con la diferencia de que en este caso se ha tratado de proponer cuatro
iniciativas concretas que tendrán un impacto crítico en el sector. Estas iniciativas podrían
formar parte de un programa de inclusión digital, dirigido a cerrar las brechas que se vie-
nen creando a nivel de la oferta y la demanda entre las zonas urbanas y de altos ingresos,
y las zonas rurales y de bajos ingresos. Las iniciativas son:
• Proyecto de red troncal nacional;

• Financiamiento de redes locales inalámbricas;
• Programa de capacitación y generación de capacidades; y
• Conectividad de entidades del Estado y creación de aplicaciones de gobierno elec-
trónico.
Proyecto de red troncal nacional
Se propone la preparación de un solo proyecto, ambicioso en su definición, para solucio-

nar el problema de transporte de datos a alta velocidad a nivel nacional. Este proyecto ha
sido propuesto en el Estudio de Planeamiento Estratégico realizado por el FITEL, y es
consecuente con la primera recomendación de la Comisión de Banda Ancha: “Impulsar
la construcción de una red dorsal de fibra óptica a nivel nacional”.
La red troncal nacional deberá llegar a aquellas zonas del país que no están cubier-
tas y proveer acceso a todos los operadores. Existen varios modelos de negocio, pero
creemos que una asociación público-privada a través del FITEL o del MTC directamente
podría generar los incentivos suficientes para atraer a operadores existentes o, de conside-
rarse necesario, un nuevo operador que se dedique exclusivamente a la operación de esta
red de transporte.
Una variante que podría explorarse es la de colaborar con los gobiernos regionales y
generar varios subproyectos. Si bien esto ayudaría a co-financiar los proyectos y a generar
tracción en la región, consideramos más atractiva una sola operación a nivel nacional,
sujeta a una política de acceso abierto.
Financiamiento de redes locales inalámbricas
Simultáneamente al tendido de la red troncal nacional, se recomienda el financiamiento

de redes locales inalámbricas. La idea es poder “cubrir” comunidades que no tienen
acceso a servicios de telecomunicaciones con banda ancha inalámbrica. El esquema
para el financiamiento de estas redes podría ser similar a los concursos que el FITEL
viene realizando, en los que se subasta el proyecto a la empresa que solicite el mínimo
subsidio. Si la incertidumbre es demasiado alta y el esquema de subasta por subsidio

mínimo no es atractivo, se podría implementar un esquema de ingresos mínimos garan-
tizados.
Es importante mencionar que, para que este esquema funcione adecuadamente, se
debe contar con un marco flexible en materia de espectro. Las redes inalámbricas, si
bien podrían funcionar en el espectro no licenciado, no son lo ideal ya que no tendrían el
alcance esperado. Sería óptimo contar con una política de espectro especialmente dise-
ñada para esta situación en zonas rurales y de baja densidad.
Como parte de la asistencia al FITEL, se realizó un estudio de pre-factibilidad de los
costos de tender la red dorsal de fibra y las redes locales inalámbricas, complementado
con servicio satelital en zonas aisladas del país. El cuadro 2 presenta los estimados de
estos costos.
Cuadro 2
Costo de atender las localidades sin servicio de banda ancha
Rango de población Fibra óptica Satelital Total
Más de 300 habitantes US$179,07 MM US$6,29 MM US$185,36 MM

Nota: en el caso de la fibra óptica, se incluye el costo de nodos regionales, puntos de distribución, fibra óptica y
central hub. En el caso del servicio satelital, se incluye el costo del central hub. Se consideran accesos con veloci-
dades entre 512kbps y 1Mbps.
Fuente: Apoyo Consultoría (2010).
El costo total no implica la inversión del Estado, ya que es probable que este, en un
esquema como el planteado, comparta el riesgo con un agente privado y, por lo tanto,
tenga que invertir menos. Más aún, se espera que el FITEL cuente con un saldo disponible
de más de US$400 millones para el año 2015.
Programa de capacitación y generación de capacidades
Este programa debe estar dirigido a varios segmentos de la población, priorizando: (i)
a aquellos que podrían aumentar su productividad a través del acceso a banda ancha; y
(ii) a aquellos que, de otra manera, no estarían expuestos a los beneficios de contar con
conexiones de banda ancha.
Se recomienda, por ejemplo, realizar un programa para pequeñas y medianas empre-
sas, en el cual se les informe sobre los beneficios y se les entrene en aplicaciones relevan-
tes para sus actividades (por ejemplo, comercio electrónico, contacto con proveedores,
mercados externos, etc.) El Ministerio de la Producción (PRODUCE) tiene programas
de capacitación para pequeñas y medianas empresas, y podría realizarse un programa en
conjunto para aumentar el interés de los micro y pequeños empresarios.
Adicionalmente, por ejemplo, se podría capacitar a pequeños agricultores y pes-
cadores artesanales del área rural con aplicaciones relevantes y fuentes de información
valiosas para ellos mediante programas de entrenamiento para pobladores rurales, en

coordinación con el Ministerio de Agricultura o el Viceministerio de Pesquería. En gene-
ral, se trata de iniciativas que ayuden a que los segmentos de la población que no estén
expuestos a los servicios de banda ancha se apropien de este servicio.
Conectividad de entidades del Estado y creación de aplicaciones de

gobierno electrónico
Por último, se recomienda la implementación de un programa de conectividad de entidades

del Estado a nivel nacional, con el fin de convertir al gobierno en un “cliente ancla” en zonas
rurales y de bajos ingresos. Con ello, a la vez, se aprovecharía la conectividad de banda
ancha para mejorar la gestión de las entidades del gobierno. De esta manera, al mismo
tiempo que se modernizan las entidades del Estado, se disminuye el riesgo operacional del
operador de la red dorsal, al contar con un importante cliente de largo plazo.8 Este doble
beneficio solo se podrá aprovechar mediante un programa coordinado multisectorial.
En lo que concierne a las aplicaciones, se trata de colaborar para que, una vez que se
cuente con la conectividad, se tengan aplicaciones útiles para los funcionarios públicos
y el público en general. Algunos ejemplos de aplicaciones que pueden implementarse
cuando se cuente con la conectividad de banda ancha son proyectos de telemedicina que
conecten postas médicas que permitan tener videoconferencia de alta resolución o rea-
lizar programas de capacitación a distancia a funcionarios públicos sin la necesidad de
incurrir en gastos de transporte.
En general, los esfuerzos que viene realizando el gobierno del Perú se encuentran en
la dirección correcta. Las recomendaciones incluidas en el Informe Nº3 de la Comisión de
Banda Ancha coinciden con muchas de las iniciativas aquí recomendadas. Las recomen-
daciones del estudio de Planeamiento Estratégico del FITEL, por otro lado, están siendo
implementadas por instrucción del MTC.
Por otro lado, se corre el riesgo de incrementar la desigualdad en el acceso a servi-
cios de banda ancha a nivel nacional. Esta nota propone la creación de un programa de
inclusión digital que represente la política del gobierno del Perú en materia de acceso a
banda ancha y que tenga en el FITEL al brazo ejecutor de dicha política.
V. Conclusiones
El desarrollo del sector de telecomunicaciones en el Perú ha sido, en su mayor parte, un
éxito a nivel regional. Sin embargo, la reacción del gobierno ante los cambios impuestos
por nuevas tecnologías ha sido algo conservadora, impidiendo a la población aprovechar
al máximo las oportunidades que la convergencia de redes y la banda ancha han creado
a nivel mundial.
A diferencia de otros países, el Perú aún no cuenta con un programa integral que
solucione los problemas que existen tanto en la oferta como en la demanda de banda
8
Este esquema, utilizado en Corea para promover la instalación de la red de fibra óptica a nivel nacional, es
similar al esquema de ingresos garantizados, pero recibiendo a cambio servicio de conectividad.

ancha. Si bien el Gobierno elaboró el Plan Nacional para el Desarrollo de la Banda Ancha
en el Perú a mediados del 2010, creemos que se requiere un programa más ambicioso que
permita el desarrollo sostenible y equitativo del mercado de banda ancha a nivel nacional.
Entre otras, algunas iniciativas que el gobierno podría considerar son:
a. El despliegue, bajo un esquema público-privado, de una red de transporte de alta

velocidad a nivel nacional, con énfasis en las regiones de la sierra y la selva que no
cuentan con infraestructura adecuada;
b. El impulso de proyectos locales a través del Fondo de Inversión en Telecomunicacio-
nes para aumentar la disponibilidad de redes de acceso local a nivel nacional;
c. La creación de programas de capacitación y generación de capacidades en las peque-
ñas y medianas empresas del país, para aprovechar al máximo las nuevas tecnologías;
y
d. La agregación de demanda por parte del gobierno para conectar todas las entidades
del mismo, complementada con la creación de aplicaciones que mejoren la gestión
gubernamental a todo nivel.
El mayor riesgo de no implementar un programa con estas características es el

aumento de la llamada brecha de acceso a banda ancha, no solo entre el Perú y el resto de
países de la región, sino también entre regiones dentro del país. El aumento de esta brecha
interna podría significar, a su vez, una desigualdad de acceso a las oportunidades.
VI. Bibliografía
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rrollo de la Banda Ancha en el Perú. Lima: xxx
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Williams, Mark D. J. (2010). Broadband for Africa: Developing Backbone Communica-

tions Networks. Washington, D.C.: Banco Mundial.

27. El desarrollo hidroeléctrico
Susan V. Bogach y Enrique O. Crousillat
Resumen
En base a una evaluación integral del potencial de la hidroelectricidad en el Perú, así

como de las barreras para su desarrollo, esta nota propone recomendaciones para una
estrategia hidroeléctrica orientada a atraer la inversión eficiente y a proteger el medio
ambiente y el bienestar social de las poblaciones afectadas. Estas recomendaciones inclu-
yen una planificación que integre mejor las estrategias para la generación eléctrica y el
gas, precios que reflejen los costos y promuevan una mayor eficiencia en las decisiones
de inversión y en el consumo de electricidad, el fortalecimiento de la evaluación social
y ambiental de proyectos, y opciones para un sistema de subastas y concesiones más efi-
ciente y competitivo. Este planteamiento implica la necesidad de revisar las funciones del
gobierno como formulador de políticas, regulador, intermediario financiero y promotor
de asociaciones público-privadas.
I. Introducción
Históricamente, las centrales hidroeléctricas han sido la principal fuente de electricidad del
Perú, y han abastecido en más de un 80% los requerimientos del país. A partir del desarrollo
del gas natural a comienzos de la década de 1990, la atención del gobierno se volcó a otor-
gar incentivos en el uso del gas natural para la generación de electricidad. El resultado de
esta acción fue una virtual suspensión en el desarrollo de centrales hidroeléctricas debido
al precio muy bajo del gas natural (inferior al costo económico). Teniendo en cuenta el
buen desempeño histórico de la hidroelectricidad en el Perú, el rápido crecimiento de los
mercados del gas, los riesgos causados por una excesiva dependencia de la generación
eléctrica a gas y una mayor atención a los impactos sobre el cambio climático, el gobierno
ha comenzado a dar un renovado énfasis a la generación hidroeléctrica. Este documento
se basa en un estudio desarrollado por el Banco Mundial a fin de asistir al gobierno en la
evaluación del rol potencial de las centrales hidroeléctricas en el sector y en las medidas
que se podrían adoptar para fomentar su desarrollo sostenible.
El Banco Mundial también ha realizado otros dos estudios paralelos: (a) Perú: opor-
tunidades y retos para el desarrollo hidroeléctrico a pequeña escala; y (b) Assessment of
the Impacts of Climate Change on Mountain Hydrology: Development of a Methodology
Nota 27. El desarrollo hidroeléctrico 507

through a Case Study in Peru. Se espera que los tres estudios en conjunto constituyan una
valiosa contribución al diálogo sobre el desarrollo sostenible de energía en el Perú.
II. Contexto
Si bien la desaceleración temporal causada por la crisis financiera y la incorporación de
nuevas centrales térmicas e hidroeléctricas han aliviado el problema del suministro eléc-
trico, en el Perú este sector aún enfrenta el serio desafío de satisfacer el rápido crecimiento
de la demanda. Si no hubiera nuevas fuentes de gas para la generación eléctrica, esta
llegaría a su nivel máximo entre los años 2012 y 2014. En consecuencia, parte importante
de la nueva generación de electricidad deberá provenir de otras fuentes, principalmente
de centrales hidroeléctricas, y será indispensable movilizar los recursos necesarios para
dicha expansión.
La hidroelectricidad tiene el potencial de ofrecer un suministro eléctrico eficiente
y consistente con los objetivos nacionales de seguridad energética y cambio climático.
Dadas las diferencias en su impacto social y ambiental, tiene sentido económico desarrollar
centrales pequeñas y medianas de bajo impacto. Las centrales de gran escala requieren una
evaluación y ejecución más rigurosas. La contribución potencial de la generación eléctrica
es considerable:
• Existen proyectos hidroeléctricos en las cuencas occidentales (más de 1000 MW) con
concesiones definitivas, técnicamente sólidos, cuya construcción podría comenzar en
el corto plazo y que, de ser así, entrarían en servicio a mediados de la presente década.
• Un conjunto de proyectos hidroeléctricos con concesiones temporales (que suman
más de 9000 MW adicionales) podría contribuir a satisfacer la demanda de electri-
cidad a partir del año 2015. En particular, el potencial de las cuencas del oriente del
Perú excede los requerimientos de energía del país y ofrece una oportunidad para
la exportación. No obstante, el conocimiento acerca de dichos proyectos es bastante
limitado y se prevé que su impacto social y ambiental será mayor y más complejo.
• La opción hidroeléctrica es una alternativa económicamente viable para la expan-
sión del sector eléctrico del Perú, cuando el gas es valuado a su costo económico.1
Comparado con la generación eléctrica a gas, el costo económico de la generación
hidroeléctrica es US$1 centavo/kWh más barato. Esto implicaría un ahorro del orden
de US$50 millones por año para los primeros 1000 MW hidroeléctricos.
Mientras una evaluación preliminar del impacto de la recesión de los glaciares sugiere
que este sería limitado, el impacto del cambio climático en el desarrollo hidroeléctrico es
incierto. Existe un número reducido de proyectos que se alimentan considerablemente de
los glaciares y, en esos casos, pueden adoptarse medidas de adaptación. La comunidad
científica aún no tiene un entendimiento cabal del problema principal: el impacto sobre
los patrones de precipitación pluvial. El estudio realizado en paralelo, Assessment of the
Impacts of Climate Change on Mountain Hydrology: Development of a Methodology
1
Para un costo económico del gas de US$4,4/mmBTU en la planta, que corresponde a un precio del petró-
leo crudo de US$75 por barril.

through a Case Study in Peru, contribuye al desarrollo de una metodología para estimar
dicho impacto. La información actual, si bien limitada, sugiere que el desarrollo futuro de
centrales hidroeléctricas en el Perú deberá considerar: (a) la necesidad de un monitoreo
continuo del progreso alcanzado en este campo; y muy probablemente (b) la necesidad
de un incremento gradual de la capacidad de almacenamiento en las cuencas altas para
compensar la pérdida de los glaciares, la mayor frecuencia de los fenómenos climáticos
producidos por El Niño y, posiblemente, una hidrología más seca en el sur del país.
III. Desafíos para el desarrollo de proyectos hidroeléctricos

Existen barreras que dificultan el desarrollo satisfactorio de las centrales hidroeléctricas y
que evidencian vacíos en la actual estrategia energética del país.
El precio del gas natural de Camisea para la generación de electricidad, uno de los
más bajos de la región, introduce una distorsión económica que constituye una barrera
para la generación hidroeléctrica y otras tecnologías de energía renovable. Este precio
también es un desincentivo para el uso eficiente del gas natural en la generación de energía
térmica. Por ende, no es rentable instalar unidades de ciclo combinado. Se entiende que la
política del gobierno es mantener este precio interno por lo menos durante el período de
5 años estipulado en los contratos renegociados con los productores de gas. En lugar de
ajustar el precio del gas con miras a crear condiciones equitativas para las otras tecnologías,
el gobierno se ha embarcado en una política de incentivos para las energías renovables
(primas, subastas exclusivas, incentivos impositivos) con el propósito de contrapesar el
efecto de la distorsión del precio del gas. Estas medidas implican el alejamiento de una
política eficiente de precios y crean dudas sobre su eficacia y sostenibilidad.
No obstante, el actual bajo precio del gas no es sostenible y, muy probablemente,
será necesario aumentarlo en el mediano plazo. La incertidumbre asociada a los futuros
precios del gas ha sido el motivo de la respuesta pobre de los proyectos hidroeléctricos en
la reciente subasta de energía. Con la futura ampliación de los proyectos de generación a
gas, restringida por los límites de capacidad del gasoducto y los yacimientos de Camisea,
las nuevas centrales a gas tendrán que enfrentar mayores costos de producción de nuevos
yacimientos, los costos económicos de la capacidad adicional del gasoducto y, en el caso
en que las centrales se ubiquen en los propios yacimientos, los costos adicionales de
transmisión.
Es probable que el financiamiento de proyectos intensivos en capital –que también
requieren financiamiento de largo plazo, como las centrales hidroeléctricas– sea especial-
mente difícil en el futuro cercano por la confusión que aún reina en los mercados financieros
globales. Es poco factible que se alcance una situación normal para el financiamiento de
nuevos proyectos mientras los principales bancos no hayan resuelto sus problemas de acti-
vos tóxicos y la economía global no reanude su crecimiento económico, algo que quizás
no suceda hasta el año 2011, si no más tarde.
El difícil acceso al financiamiento de largo plazo eleva considerablemente los
costos de los proyectos intensivos en capital y de largo plazo, como es el caso de las
centrales hidroeléctricas. Los precios de la energía son muy sensibles a la estructura de
financiamiento: para un proyecto típico, la variación de precios entre un financiamiento
comercial (respaldado por el balance general) y un financiamiento con la participación

de una institución financiera internacional (IFI), es del orden de los 5,52 y 4,11 centavos
de US$ por kWh, respectivamente. Debido a sus préstamos a más largo plazo, los bancos
de desarrollo nacional o las IFI pueden desempeñar un papel clave en la reducción de
los costos, aun cuando estos sean combinados con préstamos comerciales de plazos más
cortos.
El sistema regulador se encuentra en un período de transición hasta que todas las
nuevas reglamentaciones de la Ley 28832, Ley para Asegurar el Desarrollo Eficiente de
la Generación Eléctrica, se hayan implementado y probado. Si bien las reglamentaciones
y procedimientos de las subastas de suministro de largo plazo ya han sido aprobados, solo
se han llevado a cabo dos subastas, una para centrales hidroeléctricas y otra para energías
renovables. La subasta hidroeléctrica no satisfizo las expectativas y se logró solamente
un contrato por 100 MW (de los 500 MW subastados). La incertidumbre sobre los futuros
precios del gas y su impacto en el mercado eléctrico parece haber sido uno de los factores
determinantes que impidieron el éxito de la subasta hidroeléctrica. La subasta para energía
renovable resultó en 26 contratos por 411 MW. Por otro lado, las subastas de corto plazo
tampoco tuvieron éxito en movilizar el suministro de electricidad esperado. La principal
razón parece haber sido la falta de incentivos de precios adecuados (los precios tope fueron
establecidos a niveles cercanos a la tarifa regulada).
El proceso para la obtención de concesiones y permisos, con poca transparencia y
sujeto a frecuentes cambios producidos por las reformas legales, es considerado por los
desarrolladores de proyectos como impredecible y excesivamente largo. La naturaleza
compleja de los proyectos hidroeléctricos implica la participación de un elevado número
de actores en el proceso del otorgamiento de concesiones y permisos para los proyectos.
Las partes interesadas perciben que la poca transparencia del proceso y los frecuentes
cambios asociados a las reformas legales hacen que el mismo sea largo e impredecible. En
particular, el marco legal que regula los derechos de agua y derechos de paso se encuentra
en un período de transición tras la aprobación de la nueva Ley de Recursos Hídricos. Asi-
mismo, la adjudicación relativamente temprana de las concesiones definitivas –que otorgan
derechos de exclusividad– está demostrando ser una medida ineficiente que obstaculiza
frecuentemente el desarrollo de un sitio atractivo (cuando es propiedad de un desarrollador
débil o no se considera apropiadamente el desarrollo óptimo de una cuenca) y reduce la
competencia.
La debilidad del marco para las evaluaciones ambientales y sociales atenta contra
el desarrollo sostenible de proyectos hidroeléctricos, especialmente en las cuencas del
oriente del país, donde las poblaciones indígenas son más vulnerables. El incremento
exponencial de los conflictos sociales asociados a proyectos de infraestructura es una
evidencia de la gravedad de este problema. Si bien las evaluaciones ambientales para
los proyectos de energía se realizan desde mediados de la década de 1990, aún existe
una serie de problemas por resolver, junto con el inherente conflicto de interés asociado
a las funciones del Ministerio de Energía y Minas (MEM) como promotor y regulador
de proyectos. Los problemas clave en el área hidroeléctrica comprenden: (i) la calidad
de los estudios ambientales; (ii) los procesos de consultas débiles, especialmente con la
población indígena y otros grupos locales; y (iii) la ausencia de un marco apropiado para
tratar asuntos sociales, incluyendo la falta de un sistema efectivo para compartir bene-
ficios que acepte y reconozca adecuadamente los derechos de las comunidades locales
directamente afectadas.

IV. Opciones de política para apoyar el desarrollo
hidroeléctrico
Para vencer las barreras existentes, será recomendable un nuevo enfoque de las políticas
del sector energético, incluyendo la revisión de la función del Estado como formulador
de políticas, regulador y promotor. El gobierno ha declarado su apoyo al desarrollo de
las energías renovables –en particular, hidroeléctrica y eólica– a fin de cumplir con su
objetivo de asegurar un suministro de electricidad adecuado, consistente con los objetivos
de seguridad energética y la protección ambiental. Dicha estrategia tiene el potencial
de lograr un importante aporte para enfrentar el rápido crecimiento de la demanda de
electricidad, mediante la provisión de una fuente competitiva y confiable. Sin embargo,
las barreras descritas arriba evidencian la existencia de brechas en la coherencia de la
estrategia.
Una función más decisiva del Estado
Una lección clave, resultante de la reforma del sector eléctrico en América Latina, es que
la ampliación de la generación eléctrica puramente dirigida por el mercado no resuelve
el importante problema de la seguridad energética. La mayoría de las reformas del sector
energético llevadas a cabo en la región, incluido el Perú, no ha considerado en forma
explícita el tema de la seguridad energética, suponiendo que las señales de los precios del
mercado competitivo proporcionarían los incentivos necesarios para asegurar un nivel
adecuado de seguridad. No obstante, la experiencia ha demostrado que esto no ha sido
suficiente y que es necesario algún tipo de intervención del gobierno.
El Estado tiene que desempeñar un rol más activo para garantizar un nivel adecuado
de seguridad del suministro de electricidad. La asignación apropiada de los roles entre el
gobierno y el sector privado, y la comprensión del grado de complementariedad entre la
planificación del gobierno y las operaciones comerciales del sector privado son factores
clave para avanzar hacia el desarrollo sostenible de cualquier sector de infraestructura. Si la
planificación del sector eléctrico, la seguridad del suministro de electricidad y el adecuado
funcionamiento de un mercado imperfecto de energía van a ser siempre responsabilidad
de las autoridades nacionales, entonces el marco legal y regulador para ese sector debería
reflejar explícitamente esta importante función. Este no es el caso en el marco legal del
sector eléctrico peruano.
Teniendo en cuenta las debilidades del actual sistema y los desafíos del entorno
externo, la función del gobierno podría ser fortalecida en las siguientes áreas: (a) planifi-
cación del sector e información básica; (b) política de precios; (c) concesiones y permisos
para los proyectos; y (d) financiamiento de proyectos.
Planificación del sector e información básica
El fortalecimiento de la planificación central, mediante una mejor integración de la

generación de energía eléctrica y la planificación de la transmisión, y la planificación
estratégica del gas natural serán claves para mejorar el desarrollo hidroeléctrico y

alcanzar una matriz energética sostenible. La planificación provee información valiosa
para el diseño estratégico de las subastas de energía, especialmente en los casos en
que la promoción de los proyectos hidroeléctricos es deseable. En particular, es útil
para evaluar descuentos y/o primas, así como la energía que se demandará en cada
una de las subastas y los períodos de anticipación. La planificación del sector también
puede proveer una base para definir una estrategia sólida para acuerdos bilaterales y de
integración regional, evaluar la repartición óptima de energía desde la perspectiva del
país y definir una matriz energética sólida en términos económicos y ambientales. Un
esfuerzo por fortalecer la planificación energética debe adaptarse a las necesidades del
país, identificar claramente las responsabilidades institucionales y asignar los recursos
apropiados.
Dos elementos importantes, tanto para la planificación del sector eléctrico como para la
preparación de proyectos, son el fortalecimiento del sistema hidrométrico y la actualización
de los inventarios de proyectos. El diseño y la evaluación económica sólida de un proyecto
descansan enormemente en la cantidad y calidad de la información básica disponible, y
particularmente en los datos hidrológicos. Para dicho fin, es necesario contar con registros
históricos de los flujos hidrométricos en el sitio de emplazamiento del proyecto, de por lo
menos 5 años (idealmente 10) complementados con datos hidrométricos de las cuencas
adyacentes e información meteorológica de la región involucrada.
También se puede considerar la función del gobierno en la preparación de proyectos,
es decir, realizar estudios de factibilidad. La disponibilidad de buena y mayor información
es útil para fortalecer la planificación y optimización del desarrollo hidroeléctrico a nivel
de las cuencas. No obstante, la decisión de ejecutar en forma directa una actividad que
demanda tantos recursos debe ser tomada únicamente después de haber completado una
rigurosa evaluación de las condiciones del mercado, pues parecería que, en gran medida,
el sector privado tiene el interés, la capacidad y los recursos para asumir este riesgo de
preinversión.
Dado que hay una gran incertidumbre sobre el impacto del cambio climático, el
gobierno debe monitorear de cerca este proceso, en particular los patrones de precipitaciones
regionales, a fin de incorporar este conocimiento en el diseño de centrales hidroeléctricas
y en la formulación de una estrategia de suministro de energía para el país.
Política de precios
La promoción de la eficiencia en el consumo de energía y las opciones de inversión

dependen en gran medida de una política de precios que refleje los costos económicos.
Los precios bajos del gas podrían amenazar el desarrollo sostenible del sector energético
y motivar un conjunto de medidas compensatorias que podrían distorsionar aún más el
sistema de incentivos. Desde la perspectiva de la eficiencia y de la protección del medio
ambiente, la respuesta más aconsejable es fijar el precio del gas a su valor económico, en
lugar de su costo financiero. Esto podría dar lugar a la objeción de que un incremento en
el precio del gas es inaceptable desde el punto de vista político. No obstante, tal como se
mencionó anteriormente, es necesario aceptar que el nivel actual de los precios del gas
para la generación eléctrica no será sostenible en el futuro y que, por lo tanto, la actual
política de precios debería ser revisada. Dicho ajuste de las tarifas de electricidad tendría

un impacto menor en los consumidores de escasos recursos gracias a la aplicación del
Fondo de Compensación Social Eléctrica (FOSE).
Sería útil revisar la metodología para estimar los pagos por capacidad, así como
las condiciones para dichos pagos, a fin de producir los valores adecuados y establecer
un sistema correcto de incentivos. El sistema actual, basado en datos de turbinas de
ciclo abierto de los últimos 5 años, no refleja razonablemente el costo de capital de un
proyecto nuevo.
Subastas de energía
Existen tres alternativas para las subastas de energía de largo plazo: (a) un sistema de
subastas donde compitan todas las tecnologías de generación de electricidad; (b) subastas
exclusivas para proyectos hidroeléctricos; y/o (c) subastas exclusivas para los proyectos
hidroeléctricos de gran envergadura. No obstante, es importante recalcar que, al margen de
las recomendaciones presentadas en esta sección, un sistema de subastas no podrá funcionar
eficientemente mientras subsistan distorsiones en los precios del gas y la incertidumbre
que esto conlleva.
Un sistema de subastas donde compiten todas las tecnologías de generación de elec-
tricidad por contratos de largo plazo es viable. Sin embargo, trae problemas que es difícil
resolver. Este es el sistema vigente bajo la Ley de Electricidad del 2006, si bien en su
diseño no se incluyó la incorporación de los mecanismos de compensación aprobados
posteriormente. Este tipo de subastas crea algunas dificultades inherentes a la comparación
objetiva de distintas tecnologías. En caso de adoptarse esta alternativa, se deberá tener en
cuenta los siguientes factores:
• Fijar un descuento económicamente eficiente para la generación hidroeléctrica, vin-
culado a los costos evitados en una central térmica equivalente, calculados al costo
económico del gas. Es decir, el descuento debe ser un mecanismo para corregir la
distorsión creada por el precio bajo del gas.
• Revisar los períodos de anticipación para llamar a licitación. Se requieren períodos
más largos y consistentes con la naturaleza de los proyectos hidroeléctricos y de otras
tecnologías de generación. Este factor es una barrera importante para las hidroeléctri-
cas, pues el período actual de 3 años no es compatible con los períodos de ejecución
más prolongados de ese tipo de centrales.
La realización de subastas exclusivamente por tecnología, incluidas las centrales

hidroeléctricas, es más factible ya que supera las dificultades que conlleva comparar obje-
tivamente los costos de tecnologías diferentes. Se recomienda la continuación de la polí-
tica de subastas separadas para los proyectos hidroeléctricos, en las que estos compitan
por la cobertura de una demanda específica, estableciendo una meta para la ampliación
hidroeléctrica optimizada mediante el ejercicio de la planificación central.
Las subastas para proyectos hidroeléctricos específicos de mayor envergadura tienen
el potencial de reducir considerablemente los costos y otorgar mayor transparencia. Estos
dos factores son particularmente importantes en los proyectos que se están estudiando
con miras a exportar energía a Brasil. Este enfoque ayudaría a incorporar incentivos de
eficiencia en la preparación e implementación de proyectos de envergadura, manteniendo

al mismo tiempo el uso de precios tope compatibles con el costo económico de las cen-
trales propuestas. Asimismo, un proceso competitivo ayudará a mejorar la imagen de
proyectos que, por su propia naturaleza, son potencialmente conflictivos.
Concesiones y permisos para proyectos
Si bien la legislación actual define con claridad el proceso de concesiones temporales

y definitivas para los proyectos hidroeléctricos, sería beneficioso adjudicar concesiones
definitivas en una etapa más avanzada y revisar la naturaleza ilimitada de dichas conce-
siones. Las siguientes son áreas importantes del actual sistema de concesión que merecen
ser revisadas:
• La necesidad de otorgar concesiones definitivas en un nivel más avanzado de prepa-
ración o, preferiblemente, después de que se haya llevado a cabo un proceso compe-
titivo para el proyecto (es decir, evitando los derechos de exclusividad que reducen
la competencia y, en consecuencia, un proceso más eficiente); y
• Revisar la naturaleza indefinida de las concesiones definitivas con miras a introducir
una cláusula de rescisión o extensión bajo condiciones por acordarse.
Estos dos puntos son de gran importancia cuando se trata de proyectos hidroeléctri-
cos de gran envergadura, puesto que incorporar la competencia en un proyecto preparado
por un solo grupo tiene el potencial de producir considerables beneficios económicos
para el país.
El permiso ambiental debería ser un prerrequisito para que un proyecto participe en
una subasta. Esto implica una autorización ambiental más temprana –previa a la adjudi-
cación de la concesión definitiva– a fin de reducir la incertidumbre de la finalización del
proyecto después de la subasta. También debe revisarse el rol de las agencias estatales en
este proceso, ya que frecuentemente implica asuntos de su responsabilidad.
Sería importante establecer un sistema efectivo para compartir los beneficios de los
proyectos hidroeléctricos y mitigar los potenciales impactos ambientales y los problemas
sociales. Un mecanismo efectivo para compartir los beneficios asociados al uso del recurso
hídrico es esencial para alinear los intereses de las comunidades afectadas y los desarro-
lladores de proyectos y, por lo tanto, permitir un proceso más justo y armonioso, asistir
en el desarrollo de las comunidades locales y fortalecer las relaciones entre el Estado, las
comunidades y el proyecto.
Es fundamental mejorar sustancialmente la evaluación ambiental y social de los pro-
yectos hidroeléctricos, garantizando procesos de consulta abiertos y legítimos. Es necesa-
rio considerar las siguientes medidas específicas: auditorías independientes, presupuestos
adecuados, requerimientos mínimos para los estudios claramente establecidos, adecuada
coordinación con otros estudios en las mismas cuencas y trabajo con el propósito de lograr
un acuerdo social con las comunidades locales afectadas. Dada la fragilidad de los eco-
sistemas de las cuencas de la Amazonía y la vulnerabilidad de los grupos indígenas que
pueden verse afectados, es imperativo asegurar la legitimidad y apertura de los procesos
de consultas.

Financiamiento de proyectos
Analizar la conveniencia de que el gobierno facilite o participe como intermediario finan-

ciero en la movilización de recursos de financiamiento de largo plazo y, en casos especí-
ficos, que participe en asociaciones público-privadas. Teniendo en cuenta las condiciones
actuales de los mercados financieros, es probable que no sea posible un financiamiento
normal para los proyectos nuevos. Asimismo, la movilización del financiamiento de largo
plazo a través de las IFI puede reducir significativamente el costo de ampliación del sis-
tema de generación.
Desarrollo de las cuencas amazónicas para exportar energía a Brasil
El desarrollo de proyectos hidroeléctricos en las cuencas amazónicas es uno de los princi-

pales desafíos del sector energía en el mediano a largo plazo, que justifica una estrategia
responsable sin incurrir en compromisos apresurados. Estos proyectos pueden ofrecer
importantes beneficios económicos, tanto en la exportación de energía como atendiendo
las necesidades del mercado interno. No obstante, su desarrollo satisfactorio dependerá,
en gran medida, de la implementación de una estrategia que garantice un nivel adecuado
de competencia y que, a su vez, proteja un medio ambiente particularmente frágil y el
bienestar de grupos indígenas y otras poblaciones afectadas.
Una estrategia debe incluir dos objetivos principales e igualmente importantes:
• Un desarrollo sostenible basado en la adopción e implementación de normas inter-
nacionales para las salvaguardas sociales y ambientales, que garanticen un proceso
de consulta abierto y legítimo; y
• Un proceso competitivo destinado a maximizar los beneficios económicos para el
país. Este proceso debe incluir subastas para los proyectos antes de la adjudicación
de concesiones definitivas. Con tal propósito, se requerirá una evaluación técnica
objetiva de los proyectos, liderada por organismos del gobierno, a fin de romper la
asimetría de información inherente a los proyectos de gran envergadura.
Estos objetivos principales podrían ser complementados por un marco legal sólido,
que comprenda un acuerdo entre los gobiernos del Perú y Brasil, y los contratos de con-
cesión entre el Estado peruano y cada uno de los proyectos. Aspectos importantes en estos
acuerdos son:
• Acuerdo entre gobiernos: (a) una declaración de los objetivos comunes –económi-
cos, sociales y ambientales–; (b) compromiso de parte de los dos países de respetar
las normas internacionales de salvaguardas ambientales y sociales, incluyendo un
proceso de consultas abierto y legítimo con las poblaciones indígenas y otros grupos
afectados, durante la preparación, implementación y operación de los proyectos; (c)
acuerdo sobre los principios para establecer una repartición equilibrada de energía
entre los dos países; (d) acuerdo sobre los principios de un proceso de subastas para
adjudicar las concesiones definitivas; (e) acuerdo de cooperación técnica entre los
dos países para alcanzar un mejor y más transparente conocimiento de los proyectos
y facilitar la competencia; (f) condiciones básicas para los acuerdos de compra de
energía (PPA); idealmente, adopción de un contrato modelo para un acuerdo BOOT,

con una concesión que expire después de un plazo de 25 años; (g) principios para las
normas comerciales y operativas; y (h) inventario de proyectos sujeto a una revisión
ambiental y social realizada por la parte peruana.
• Contratos de concesión: (a) derechos y obligaciones del país anfitrión y del proyecto;
(b) compromiso de respetar las normas internacionales de salvaguardas ambientales y
sociales, incluyendo las poblaciones indígenas y otros grupos afectados, tal como se
establece en el acuerdo celebrado entre los países; (c) acuerdo sobre la función y las
facultades de los grupos de supervisión –por ejemplo, paneles integrados por expertos
internacionales altamente capacitados–; (d) presupuesto para encarar el programa
social y ambiental; (e) compromiso del proyecto para enfrentar efectivamente los
impactos no anticipados y para financiarlos; y (f) detalles del régimen impositivo.
V. Conclusiones
La desaceleración temporal causada por la crisis financiera y la incorporación de nuevas
centrales térmicas e hidroeléctricas han aliviado el problema del suministro eléctrico en el
Perú. Sin embargo, el sector eléctrico aún enfrenta el serio desafío de satisfacer el rápido
crecimiento de la demanda. En este contexto, la hidroelectricidad tiene el potencial de
ofrecer un suministro eléctrico eficiente y consistente con los objetivos nacionales de
seguridad energética y cambio climático. Dadas las diferencias en su impacto social y
ambiental, tiene sentido económico desarrollar centrales pequeñas y medianas de bajo
impacto. Las centrales de gran escala requieren una evaluación y ejecución más rigurosas.
El desarrollo de la energía hidroeléctrica en el Perú requiere un nuevo enfoque hacia
las políticas del sector energético, incluyendo la revisión de la función del Estado como
formulador de políticas, regulador y promotor. Teniendo en cuenta las debilidades del
actual sistema y los desafíos del entorno externo, la función del gobierno podría ser forta-
lecida en las siguientes áreas: (a) un proceso de planificación del sector que integre mejor
el desarrollo de la generación eléctrica y el gas natural, y fortalezca la evaluación social
y ambiental de proyectos; (b) una política de precios que refleje los costos y promueva
mayor eficiencia en las decisiones de inversión y consumo; (c) un proceso más eficiente y
competitivo para las concesiones y permisos para los proyectos; y (d) explorar la necesidad
de que el gobierno facilite o participe en el financiamiento de proyectos.
El desarrollo de proyectos hidroeléctricos en las cuencas amazónicas es uno de los
principales desafíos del sector energético en el mediano a largo plazo. Estos proyectos
pueden ofrecer importantes beneficios económicos. No obstante, su desarrollo satisfactorio
descansará, en gran medida, en la implementación de una estrategia que garantice un nivel
adecuado de competencia y que, a su vez, proteja un medio ambiente particularmente frágil
y el bienestar de grupos indígenas y otras poblaciones afectadas.
Una estrategia para las cuencas amazónicas podría incluir dos objetivos principales
e igualmente importantes:
• Un desarrollo sostenible basado en la adopción e implementación de normas inter-
nacionales para las salvaguardas sociales y ambientales que garanticen un proceso
de consulta abierto y legítimo; y
• Un proceso competitivo destinado a maximizar los beneficios económicos para el
país. Este proceso podría incluir subastas para los proyectos antes de la adjudicación
de concesiones definitivas.

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28. Riego
Marie-Laure Lajaunie, Fernando Pizarro y Lara Chinarro
Resumen
El riego en el Perú es una actividad básica por su participación en el producto bruto

interno (PBI) y las exportaciones, la seguridad alimentaria y la generación de empleo,
en especial en zonas afectadas por la pobreza.
La operación de las irrigaciones existentes y la ampliación de las áreas bajo riego
enfrentan diversos problemas, como la escasa regulación de recursos hídricos que
muestran gran variabilidad en el tiempo, la debilidad de las organizaciones de los
usuarios de riego y la falta de mecanismos adecuados para el financiamiento de la
rehabilitación y modernización de los sistemas comunes de riego y de la tecnificación
del riego parcelario.
En esta nota se caracterizan las irrigaciones del país y sus limitaciones más relevantes
y se proponen las siete opciones de política de riego siguientes: (1) fortalecimiento de
las organizaciones de regantes en todas las regiones del país; (2) cofinanciamiento de la
modernización y rehabilitación de los sistemas de riego y drenaje, y tecnificación del riego
parcelario; (3) limitación y racionalización de la inversión pública en los proyectos de
riego; (4) establecimiento del marco normativo-promotor para los proyectos de Asociación
Público-Privada (APP) de riego mediante la modalidad de concesión; (5) recuperación
de tierras costeras afectadas por problemas de drenaje y salinidad; (6) incremento del
almacenamiento de agua y regulación de lagunas en la sierra con fines agrícolas; y (7)
adecuación de la institucionalidad pública en materia de riego.
I. Introducción
En el año 2003, el gobierno del Perú formuló la Política y Estrategia Nacional de Riego,
con una validez de 10 años. Los cambios experimentados desde esa fecha, como es el
caso de la firma del Tratado de Libre Comercio, el boom de las agroexportaciones, los
intentos de ejecutar proyectos APP de riego y la cada vez más evidente necesidad de
adaptación al cambio climático, justifican una actualización de la política. La presente
nota pretende enfocar el apoyo del Banco Mundial al gobierno en la reformulación
participativa de algunas de esas políticas y en la definición de un plan de acción para
su implementación.
Nota 28. Riego 519

II. La situación del riego en el Perú
La agricultura de riego ha tenido una importante contribución en el reciente dinámico
crecimiento económico del Perú, aportando el 13% del PBI y el 10% del total de las
exportaciones. Sin embargo, la importancia de la agricultura de riego es mayor de lo que
indican esos porcentajes, como lo muestra el hecho de que emplea el 30% de la fuerza
laboral del país y de que es una de las principales actividades en las regiones del Perú más
afectadas por la pobreza.
El riego, con un consumo de agua que representa el 80% del consumo total del país,
ocupa una superficie de aproximadamente 1,7 millones de hectáreas, de las cuales 1,2
millones se encuentran en la costa, 400 000 hectáreas en la sierra y 100 000 hectáreas en
la selva. La superficie efectivamente cultivada anualmente bajo riego es de 1,3 millones
de hectáreas, de las cuales el 93% se riega por gravedad (surcos, pozas y melgas). La
aspersión, que ocupa una superficie de unas 20 000 hectáreas, tuvo un fuerte crecimiento
en el último tercio del siglo XX y actualmente se extiende a un ritmo más lento, ya que la
tecnificación del riego parcelario se enfoca ahora preferentemente al riego localizado, que
ha experimentado un crecimiento espectacular en los últimos años y que alcanza ya una
superficie del orden de las 64 000 hectáreas dedicadas a cultivos de alto valor, generalmente
para exportación. Otras 8000 hectáreas se riegan por gravedad tecnificada, un método muy
promisorio en los valles, pero que no acaba de despegar en el país.
La agricultura de riego adolece, en general, de problemas comunes a toda la agricul-
tura del país (dificultades de comercialización y de financiamiento, minifundio, bajo nivel
tecnológico, etc.). Pero también existen ciertos problemas específicos del riego, como son
las limitaciones en la disponibilidad del recurso hídrico y la consiguiente necesidad de
modernizar las redes colectivas de riego y drenaje, la debilidad de las organizaciones de
usuarios, la progresiva salinización de los regadíos costeros y el bajo nivel de tecnificación
del riego parcelario.
El riego en la costa tiene lugar en los valles y en las pampas intervalles. Los valles,
donde se encuentran las irrigaciones más antiguas de la costa, disfrutan de varias condicio-
nes muy favorables para el riego –clima, suelos, topografía y accesibilidad–. Pero también
tienen algunas limitaciones, como la disponibilidad del recurso hídrico, sobre todo en los
valles no regulados, y el fuerte minifundio,1 consecuencia de la reforma agraria realizada
en la primera mitad de la década de 1970 y la posterior parcelación de las cooperativas de
producción.
La situación de las infraestructuras de riego en los valles de la costa es muy variable,
pero, en general, se puede decir que presenta importantes deficiencias. Según el Programa
Subsectorial de Irrigaciones (PSI), apenas el 20% de los canales de derivación y conduc-
ción están revestidos, y menos del 1% de los canales de distribución tiene algún tipo de
revestimiento; solo el 10% de las derivaciones cuenta con una estructura de concreto más
o menos estable y todas las demás son captaciones rústicas sin la debida protección contra
la erosión. La precariedad de las estructuras de distribución y el poco uso de los escasos
aforadores existentes impiden conocer con certeza los caudales y volúmenes de agua que
1
En el conjunto de la costa, las explotaciones de menos de 10 hectáreas representan el 92% del total.
(Fuente: INEI, 1994).

se distribuyen a los usuarios de riego, generando conflictos entre ellos e insatisfacción
por el servicio. La situación de las infraestructuras ha mejorado en los últimos años en la
costa como consecuencia del PSI recientemente finalizado y del financiado por el JBIC,
actualmente en ejecución, así como de favorables políticas económicas y comerciales. Sin
embargo, aún subsisten necesidades importantes en la propia costa, que se materializan
en una baja eficiencia global de riego, cuya media nacional es del orden del 35% y en un
deterioro progresivo de las tierras bajas costeras debido al mal drenaje y su secuela de
salinización.
En los intervalles costeros, se ha desarrollado una agricultura de riego que utiliza agua
subterránea o procedente de algunos Proyectos Especiales (ver más adelante), como es el
caso de Chavimochic. Se trata de una agricultura empresarial destinada a cultivos de alto
valor que en buena parte se exportan directamente o después de su procesado y que utiliza
tecnología punta en el riego y en las técnicas de cultivo. Parte de esta agricultura se ha
asentado en tierras vendidas por el Estado mediante subastas en la que los adquirentes reci-
bían la propiedad de las tierras junto con una dotación de agua de hasta 10 000 m3/ha/año,
al precio de 0,025 US$/m3. Los beneficiarios deben pagar el precio de adjudicación y
adquieren la obligación contractual de conducir a su costa el agua hasta los lotes y de
implantar el riego parcelario tecnificado. En la actualidad, se han adjudicado unas 50 000
hectáreas de estas tierras.
De los 1,2 millones de hectáreas bajo riego en la costa, unas 300 000 tienen problemas
de drenaje y salinidad de intensidad variable, desde la disminución de los rendimientos
agrícolas hasta el caso extremo de 139 000 hectáreas abandonadas o con una actividad
agrícola económicamente marginal. Las causas son variadas, pero destacan el insuficiente
mantenimiento de las redes de drenaje y el manejo del riego sin tener en cuenta su efecto
sobre el drenaje. Las tierras afectadas tienen un gran potencial que se pondría poner
rápidamente en producción con una inversión por hectárea muy inferior a la de nuevas
irrigaciones. En las últimas décadas del siglo pasado, se ejecutaron varios proyectos para
la recuperación de estas tierras. Inicialmente, estos fueron exitosos, pero los logros no han
sido sostenibles, básicamente por no haberse instrumentado un mecanismo que asegure el
mantenimiento por los usuarios de las redes de drenaje.
La sierra cuenta con unas 400 000 hectáreas bajo riego, un tercio de su superficie
cultivada. En la mayoría de los casos, los sistemas de riego utilizan agua superficial, son
de extensión reducida, no disponen de obras de regulación y están constituidos por una
deficiente red de canales de tierra, con bocatomas y otras estructuras rudimentarias, todo
lo cual se traduce en una muy baja eficiencia de riego.
III. Gestión del riego

Además de las debilidades institucionales que se citan más adelante y de las deficientes
infraestructuras, el riego en la sierra enfrenta algunas limitaciones bien conocidas (topogra-
fía, suelos, clima, minifundio, difícil acceso, bajo nivel tecnológico, etc.), que se traducen
en una agricultura de bajos rendimientos, enfocada muchas veces a la subsistencia. Por
eso está bastante generalizada la opinión de que la agricultura de la sierra, incluso la de
riego, es inherentemente poco productiva. Sin embargo, en la sierra del Perú coexisten,
con las irrigaciones poco desarrolladas descritas, otras que tienen un buen potencial no
Nota 28. Riego 521

solo para la mejora de la seguridad alimentaria nacional, sino también para cultivos de
exportación a otras regiones del país e, incluso, al extranjero. Frente a las limitaciones
citadas, la sierra tiene también algunas ventajas comparativas, como mejores condiciones
sanitarias, régimen de temperaturas adecuado para cultivos que necesitan períodos de frío,
presión natural para riego tecnificado y una arraigada tradición de trabajo comunitario.
IV. Marco institucional

En 1989, después de un período fuertemente intervencionista del Estado en la gestión de los
sistemas de riego, esta fue transferida en la costa a los usuarios, agrupados en 64 Juntas de
Usuarios (JU) de riego. Estas organizaciones tenían grandes limitaciones de tipo organizativo,
técnico y financiero, y su fortalecimiento fue uno de los objetivos del Programa Subsectorial
de Irrigaciones (PSI) desarrollado entre los años 1998 y 2009. Como consecuencia, la situa-
ción de estas instituciones ha mejorado notablemente. No obstante, subsisten debilidades en
la costa, donde se estima2 que solo 41 de las 64 JU realizan una gestión de nivel aceptable. Un
elemento que dificulta el fortalecimiento de las JU es que, frecuentemente, cuando cambian
sus directivos, lo hacen en su totalidad, de manera que no se asegura la continuidad en la
gestión y obliga a empezar de nuevo la capacitación de dichos directivos cada vez que hay
elecciones. Otro factor que complica la gestión es la composición de las tarifas de riego,
cuya estructura es complicada e incluye algunos rubros no relacionados directamente con la
operación y mantenimiento de los sistemas de riego.
En la sierra, aunque la gestión de las irrigaciones corresponde nominalmente a las 34
JU constituidas, estas organizaciones tienen poca presencia real, y el manejo efectivo de
las irrigaciones se hace en la mayoría de los casos por medio de las propias comunidades
campesinas o por comités de regantes, que con frecuencia aplican normas de manejo ances-
trales en lo que se refiere al reparto del agua, mantenimiento de los sistemas, solución de
conflictos, etc. En la sierra no se dispone de una estimación similar a la de la costa sobre
la calidad de la gestión de las organizaciones de regantes, pero sí se tiene la evidencia de
que la situación es más deficiente que en la región costera.
Como se ha indicado, uno de los problemas de las irrigaciones es la debilidad de las
organizaciones de regantes. Con la creación en el 2009 de la Autoridad Nacional del Agua
(ANA) y la consiguiente incorporación a dicha entidad de los antiguos Administradores
Técnicos de los Distritos de Riego (ATDR), han desaparecido los apoyos que recibían las
organizaciones de usuarios de riego, de manera que actualmente no hay ninguna entidad que
se ocupe del fortalecimiento de dichas organizaciones y del seguimiento de su desempeño.
La dificultad de conseguir financiamiento constituye la mayor limitación que tie-
nen las organizaciones de regantes para realizar la rehabilitación y modernización de los
sistemas comunes de riego. Se trata de obras que necesitan un financiamiento a mediano
plazo difícil de conseguir en la banca privada, entre otras razones por la falta de garantía
de dichas asociaciones, que en muchos casos no tienen ni siquiera un local propio.
2
El PSI ha evaluado la capacidad de gestión de las JU según un modelo multicriterio que se basa en indi-
cadores agrupados en cuatro grupos de capacidades, con un peso de 25% cada una: (i) el nivel de gestión
gerencial o institucional; (ii) la capacidad tecnológica; (iii) la capacidad operativa o logística; y (iv) la
capacidad financiera.

En el Perú, como en muchas partes del mundo, han fracasado las experiencias de adelanto
de financiamiento por parte del Estado para ser devuelto en varias anualidades, porque los
agricultores descubren que si no devuelven el dinero al Estado, no pasa nada. En cambio,
hay experiencias exitosas en el Perú y otros países del entorno en las que la ayuda del Estado
consiste en un subsidio que se aprueba antes de realizar la obra y que se entrega cuando esta
ha finalizado, y en las que los usuarios deben conseguir el resto del financiamiento.
El problema del financiamiento de las inversiones a nivel parcelario es parecido al
descrito para la rehabilitación y modernización de las redes colectivas de riego y drenaje,
aunque en este caso es más factible conseguir créditos privados, ya que algunos beneficia-
rios pueden ofrecer como garantía la hipoteca de sus fincas u otros bienes. En cualquier
caso, el crédito existente en el país no es el adecuado para estas inversiones, que suelen
requerir varios años de plazo para madurar.
El contexto de las irrigaciones y las propuestas de políticas quedaría incompleto
si se dejaran de lado los Proyectos Especiales. Aunque estos no afectan únicamente las
irrigaciones, tienen como uno de sus objetivos principales la ampliación de la frontera
agrícola bajo riego. A partir de la década de 1950, los sucesivos gobiernos del Perú han
venido invirtiendo enormes cantidades de dinero en los llamados Proyectos Especiales,
un ambicioso conjunto de proyectos hidráulicos multipropósito para varios valles de la
costa, generalmente con fines de riego, hidroenergía y, en algunos casos, abastecimiento
doméstico. Las principales metas relacionadas con el riego son mejorar 475 000 hectáreas
e incorporar otras 389 000. Algunos proyectos incorporan también trasvases desde la ver-
tiente amazónica y otros trasvases entre cuencas costeras. Estos proyectos se caracterizan
por su gran magnitud y complejidad y por el hecho de que ninguno de ellos se encuentra
totalmente terminado. Hay proyectos en fase de estudio y otros en construcción y operación
parcial, con lo que no se han alcanzado los beneficios directos e indirectos esperados a
cambio del gran esfuerzo inversor realizado por el sector público. El cuadro 1 informa de
las metas y resultados de estos proyectos en la costa.
Cuadro 1
Metas y resultados de los Proyectos Especiales en la costa
Nº de beneficiarios Hectáreas Por

Inversión
invertir
Proyecto US$ Por Por
Directos Indirerctos Mejoradas Incorporadas US$
millones mejorar incorporar millones
Puyango-Tumbes 66,65 25 000 200 000 12 380 2520 6000 26 400 322
Chira-Piura 1198,50 223 320 396 350 57 780 27 900 82 304 36 940 51,8
Tinajones 298,84 155 000 1 050 000 68 000 20 000 25 000 166
Olmos Incluidos en Tinajones 112 000 831,53
Jequetepeque-
294,69 65 600 14 700 36 000 6000 15 000 11 000 59,19
Zaña
Chavimochic 912,38 50 000 500 000 28 236 36 509 50 047 29 566 410,74
Chinecas 161,97 171 85 600 000 20 154 9827 9616 4623 26,94
Tambo-Caracocha 31,69 15 000 120 000 27 060 34 510 551,49
Majes-Siguas 748,29 42 000 152 000 6128 16 069 6931 874,15
Pasto Grande 153,00 1313 130 000 3000 888 6147 183,57
Tacna 172,57 6740 306 000 17 240 2740 1529 8065 187,58
Total 4038,57 767 639 3409 050 276 005 122 453 199 006 266 672 3664,99
Fuente: INADE, noviembre del 2005.
Nota 28. Riego 523

Las causas de los retrasos son variadas: (i) complejidad técnica, magnitud y elevado
costo total y unitario; (ii) prioridad otorgada a los aspectos de ingeniería en detrimento de
aspectos básicos para el desarrollo post-ejecución, como el marco institucional, la organi-
zación de la administración hidráulica, la política tarifaria, la operación y mantenimiento,
la adjudicación de tierras o concesiones hidroeléctricas, el apoyo al desarrollo agrícola,
etc.; y (iii) prioridad política cambiante según los diferentes gobiernos, que favorecen a
ciertos valles en detrimento de otros.
Ante esta situación, el gobierno del Perú está iniciando la aplicación en los Proyectos
Especiales de una novedosa modalidad de ejecución y manejo de proyectos hidráulicos
multipropósito, los proyectos de APP3 en riego mediante concesión. Los dos primeros
proyectos APP en el país son los de Olmos/Tinajones y Majes/Siguas, que se encuentran
en distintas etapas de su licitación.
Fortalecimiento de las Organizaciones de Regantes4 (OR) en todas las
regiones del país
Para formular e implementar un programa nacional de fortalecimiento permanente de las

OR adaptado a la diversidad regional, que sería ejecutado por el Ministerio de Agricultura
(MINAG), deben considerarse los siguientes puntos:
• Modificar la normativa sobre asociaciones de regantes, permitiendo la renovación
parcial de sus directivos para asegurar una mayor continuidad de la gestión.
• Simplificar y perfeccionar las tarifas de riego para que se ocupen exclusivamente de
la gestión interna de los sistemas colectivos de riego (infraestructura menor), es decir,
de su operación y mantenimiento, y de la recuperación de inversiones en los mismos.
Establecer un programa permanente y dotarlo de fondos, para el

cofinanciamiento de la modernización y rehabilitación de los sistemas de
riego y drenaje, y de la tecnificación del riego parcelario
Esta política se ocuparía del establecimiento de un sistema de cofinanciamiento por el

Estado y los beneficiarios con dos modalidades dirigidas, respectivamente, a las obras de: (i)
rehabilitación y modernización de las redes colectivas de riego y drenaje; y (ii) tecnificación
del riego parcelario de agricultores pequeños y medianos. El sistema de financiamiento
que se formularía establecería, entre otras cosas, los porcentajes de los subsidios y sus
importes máximos, las condiciones de elegibilidad, el tipo de inversiones elegibles (que,
en el caso de organizaciones de usuarios, podrían incluir las adquisiciones de maquinaria
de mantenimiento), así como la participación del Estado. Se podrían establecer modali-
dades de participación de los beneficiarios adaptadas a las distintas realidades regionales.
3
También denominados proyectos PPP (Public-Private Partnership).
4
Juntas de Usuarios, Comisiones de Regantes y Comités de Regantes.

Un régimen de subsidios públicos se justificaría como modo de fomentar la inversión
privada en estas obras en razón de la importancia de las mismas para alcanzar los objetivos
de incremento de la producción agraria y de mejora de la eficiencia en el uso del agua.
Además, muchas de estas obras tendrían impactos ambientales positivos al reducir las
filtraciones y usos excesivos de agua, y efectos secundarios beneficiosos al permitir la
introducción de la medición del agua y la aplicación de tarifas volumétricas.
Las condiciones de la agricultura peruana aconsejan que se establezcan fórmulas realis-
tas de participación económica de las OR y de los particulares, acordes con sus capacidades
de pago. Para ello, sería de gran interés analizar lo ocurrido en algunos proyectos que han
trabajado en el Perú con un esquema parecido, como el PSI y el proyecto financiado por
el JBIC. Asimismo, sería de utilidad analizar programas similares en países del entorno,
como es el caso de Chile o México, estudiando sus lecciones aprendidas y la posibilidad
de su aplicación al caso del Perú.
Reorientar la inversión pública en los proyectos de riego
Se propone que la inversión pública en estos proyectos se rija por los principios de: (i)
subsidiariedad, es decir, que se lleven adelante solo cuando el sector privado no pueda
realizar la inversión; y (ii) finalización de proyectos ya iniciados frente al inicio de nuevos
proyectos. La implementación de esta política podría seguir la siguiente secuencia:
a) Revisar los proyectos existentes, en especial los Proyectos Especiales, y actualizar
su evaluación.
b) Clasificar los proyectos en dos grupos: (i) los que se ejecutarían por la modalidad
APP, como se expondrá más adelante; (ii) los que excepcionalmente se realizarían
directamente por el Estado.
c) En el caso de los proyectos que serían realizados por el Estado, formular un programa
para la ejecución/conclusión de los mismos y la constitución y fortalecimiento de las
entidades encargadas de su operación y mantenimiento, que se harían cargo de las
obras a medida que pudieran ir siendo utilizadas.
d) Establecer un sistema de recuperación de las inversiones públicas que puede tener
modalidades distintas según las peculiaridades de cada proyecto (costa, sierra, etc.).
Revisión del marco normativo-promotor para los proyectos de APP

en riego mediante la modalidad de concesión
Los proyectos de APP en riego mediante la modalidad de concesión son una nueva forma
de realizar los proyectos de ampliación de la frontera agrícola, que tiene importantes
ventajas: (i) disminuye la inversión del Estado al incorporar la inversión privada tanto
en la ejecución de las obras como en su operación y mantenimiento; (ii) se aprovecha la
mejor capacidad de gestión característica de la actividad privada y, en especial, acelera
la entrada en producción de las nuevas tierras de riego; y (iii) se integra más fácilmente a
los productores en las cadenas productivas.
La política propuesta tendría como objetivo revisar el marco normativo-promotor de
los proyectos APP para la ampliación de la frontera agrícola bajo riego con especial atención
Nota 28. Riego 525

en: (i) minimizar la participación financiera del Estado; (ii) promover la redistribución de
la riqueza creada mediante la incorporación de agricultores pequeños y medianos a las
nuevas irrigaciones y a las cadenas productivas; (iii) asegurar la sostenibilidad técnica, en
particular la disponibilidad de los recursos hídricos con respeto a los derechos adquiridos y
teniendo en cuenta otros usos posibles; y (iv) mitigar las externalidades negativas sociales,
ambientales y otras.
Antecedentes importantes para este marco serían: (i) la evaluación de los impactos
positivos y negativos de los grandes proyectos parcialmente ejecutados en el país, como
es el caso de Chavimochic y otros; (ii) el análisis de los distintos modelos de APP utili-
zados en otros países (modelo dual en sus distintas variantes, modelo vertical, modelo
administrativo, etc.), de las lecciones aprendidas y de la posibilidad de su aplicación al
caso del Perú.
Recuperación de tierras costeras afectadas por problemas de drenaje y

salinidad
La política propuesta aprovecharía las lecciones aprendidas tanto en el Perú como en

algunos países donde se ha logrado una fórmula exitosa para la recuperación de tierras
con estos problemas, que se apoya en: (a) un enfoque integral que no considere al dre-
naje como una actividad aislada, sino como parte de una actividad única de manejo de
agua y suelo; (b) diseño, conjuntamente con cada JU afectada, de un parque mínimo
de maquinaria de mantenimiento; (c) establecimiento del sistema de recuperación de
costos para la operación y mantenimiento de dicho parque, totalmente a cargo de los
beneficiarios; (d) apoyo financiero a las juntas para la adquisición de la maquinaria; (e)
capacitación de los usuarios en la gestión del sistema colectivo y parcelario de drenaje;
y (g) establecimiento de un sistema de monitoreo de la evolución del drenaje y la sali-
nidad de las tierras.
La Dirección General de Infraestructura Hidráulica (DGIH) del MINAG está prepa-
rando un proyecto para la mejora del drenaje de 90 000 hectáreas en la costa, concretamente
en los distritos de riego de Bajo Piura/Sechura, Chancay-Lambayeque, Moche, Virú, Chao,
Cañete, Pisco, Camaná y Tambo. El citado Ministerio ha manifestado su interés en el
apoyo del Banco Mundial en estas actividades y, más específicamente, en la formulación
y ejecución del citado proyecto.
Pequeños embalses en la sierra
A lo largo del siglo pasado, el Perú ha realizado notables esfuerzos para mejorar la regula-
ción de los ríos, pero las principales medidas se han dirigido a grandes presas destinadas al
riego en la costa, mediante altísimas inversiones que están teniendo una lenta maduración
y problemas de pérdida de capacidad de almacenamiento por acumulación de sedimentos
en los vasos. La política propuesta se refiere a la realización de pequeñas obras de almace-
namiento en la sierra, generalmente diques en quebradas o recrecido de diques existentes
en lagunas. Estas obras se caracterizan por inversiones reducidas, poco impacto ambiental,
rápido aprovechamiento por las irrigaciones existentes y ausencia de grandes problemas

de sedimentación. Los beneficiarios serían comunidades o pequeños campesinos, aunque
también podrían participar usuarios situados en los valles inferiores. Las actividades no se
reducirían a la construcción de pequeñas presas, sino que incluirían otras infraestructuras
anexas para facilitar su aprovechamiento para riego u otros usos, como el poblacional, y
actividades no estructurales como el fortalecimiento de las organizaciones de usuarios, la
capacitación, etc.
La DGIH del MINAG está preparando un programa de almacenamiento y regula-
ción de lagunas en la sierra con fines agrícolas, y el citado Ministerio ha manifestado su
interés en el apoyo del Banco Mundial en estas actividades y, más específicamente, en la
formulación y ejecución del citado proyecto.
Adecuación de la institucionalidad pública en materia de riego
La política propuesta tendría por objeto simplificar la organización interna del MINAG y
coordinar su rol con los de los gobiernos regionales y locales en la formulación e imple-
mentación de la política de riego. Se concretaría de acuerdo a los siguientes puntos:
• Establecimiento en el MINAG de tres unidades relacionadas con el riego:
1. Una Dirección General como máxima autoridad pública en materia de riego, con
competencias en formulación de políticas, normativas, de regulación y de segui-
miento.
2. Una entidad responsable de la creación, fortalecimiento y seguimiento permanente
de las asociaciones de regantes.
3. Una única unidad ejecutora responsable de la formulación e implementación de
programas nacionales o regionales, cuando no puedan ejecutarse mediante el
sistema de cofinanciamiento expuesto anteriormente: (i) modernización de siste-
mas de riego y drenaje; (ii) tecnificación del riego parcelario; (iii) recuperación
de tierras con problemas de drenaje y salinidad; (iv) pequeñas presas y lagunas
para riego; y (v) otros que decida el gobierno. Previamente, habría que analizar la
conveniencia de crear esta unidad única o mantener unidades ejecutoras diferentes
para cada programa.
• Definición del papel de los gobiernos regionales y locales en la formulación e imple-
mentación de la política de riego.
• Implantación de un Sistema de Información de Riego (incluso benchmarking), com-
partido entre la DGIH y los regantes.
VI. Conclusión
La formulación detallada de las políticas propuestas, si finalmente son aceptadas por el
gobierno del Perú, más la de las que el propio gobierno indique, requiere estudios pro-
fundos sobre las materias implicadas y sobre las soluciones que se han aplicado en otros
países, preferiblemente del entorno latinoamericano. Estos estudios podrían integrar un
estudio sectorial sobre el riego en el Perú que podría financiar el Banco Mundial y que
debería realizarse conjuntamente por dicho banco y expertos peruanos representativos de
los sectores público y privado.
Nota 28. Riego 527

VII. Bibliografía
III Censo Nacional Agropecuario-CENAGRO (1994). INEI
Comisión Técnica Multisectorial. Ministerios: Presidencia del Consejo de Ministros, Agri-

cultura, Defensa, Economía y Finanzas, Energía y Minas, Vivienda, Construcción
y Saneamiento, Salud, Producción (2009) abril. “Política y Estrategia Nacional de
Recursos Hídricos del Perú”. abril.
Comisión Técnica Multisectorial: Ministerios de Agricultura, Vivienda, Economía y Finan-

zas, Junta Nacional de Usuarios (2003) abril. “Política y Estrategia Nacional de Riego
en el Perú. Una propuesta de política de Estado para los próximos 10 años”.
Dirección General de Infraestructura Hidráulica - DGIH-MINAG (2010) enero. “Estudio de

perfil del Programa de Rehabilitación de Tierras Afectadas por Problemas de Drenaje
y/o Salinidad”. Resumen ejecutivo.
Dirección General de Infraestructura Agrícola. DGIH - MINAG (2010) junio. “Programa

de Almacenamiento y Regulación de Lagunas en la Sierra con fines agrícolas”.
Intendencia de recursos Hídricos-MINAG (2007) febrero. “Estudio de Preinversión a

nivel de Perfil del Programa Modernización de la Gestión de los Recursos Hídricos”.

29. Una visión integral
del transporte multimodal
Daniel Benitez
Resumen
Durante la última década, el Perú ha experimentado un importante crecimiento econó-

mico junto con un aumento de la demanda de todos los modos de transporte, tanto de
los focalizados en la movilidad interna como de aquellos utilizados para el intercam-
bio comercial. La competitividad de la economía depende de la existencia de medios
de transporte eficientes y optimizados para las necesidades de crecimiento del país. El
transporte es un sector transversal en la economía, y el acceso a los medios de transporte
constituye –tanto para la población urbana como para la rural– una de las herramien-
tas más poderosas para mejorar la equidad y reducir la pobreza. A la vez, el transporte
motorizado es en gran parte responsable de las emisiones de gases de efecto invernadero,
por lo que es fundamental una optimización y racionalización del uso de los medios de
transporte para limitar el daño ambiental.
Para hacer frente a estos desafíos, el sector necesita apoyarse en tres pilares que
involucran:(i) una mejora en la eficiencia del gasto público, desde la planificación multi-
modal hasta la gestión del sector; (ii) una mejora en la calidad de los servicios y, en par-
ticular, en el mantenimiento de la red vial; y (iii) una mejor complementariedad entre los
capitales públicos y privados, junto con un marco institucional adecuado para reducir el
costo de capital y asegurar un retorno social y privado. Para tal fin, esta nota provee un
diagnóstico del estado del transporte en el Perú y presenta una serie de políticas orientadas
a mejorar su rendimiento y su contribución al desarrollo económico y social de este país.
I. Introducción1
mico, cuyos dividendos han beneficiado a una gran parte de sus habitantes. Con una tasa
anual promedio de 5,6% en el período 2005-2009, la economía peruana se ubica entre una
1
Este trabajo está basado en el reporte: “Peru - Recent Economic Development in Infrastructure: Investing
in Infrastructure as an Engine for Growth: Spending More, Faster and Spending Better”. Report No.
43494-PE, Sustainable Development Department, Latin America and Caribbean Region, 14 de junio del
2010. Banco Mundial
Nota 29. Una visión integral del transporte multimodal 529

de las economías con más fuerte crecimiento en la región, por encima de Chile, Colombia
y Brasil. Este crecimiento se ve apuntalado con las exportaciones del sector minero y con
una incipiente diversificación de las exportaciones agrícolas y manufactureras. En una
economía más abierta al comercio internacional, el sector exportador ha aumentado el
nivel de actividad a una tasa anual del 30% en el período 2003-2007 y se ha transformado
en uno de los principales sectores en generación de divisas para el país.
El transporte, junto con la demanda de energía, es uno de los sectores de infraes-
tructura con más alta correlación con el crecimiento económico. La demanda de trans-
porte se ve potenciada durante los períodos de crecimiento económico, mientras que la
oferta requiere de un período de maduración más amplio, por lo que una administración
eficiente del sector se torna crucial para evitar restricciones. A la vez, el transporte moto-
rizado es uno de los más grandes generadores de gases de carbono, lo que añade desafíos
que requieren la optimización de los medios de transporte y de las tecnologías utilizadas.2
La competitividad de la economía depende de la existencia de medios de transporte
eficientes y optimizados para las necesidades de crecimiento del país. El transporte, en
todas sus modalidades, es un insumo vital en la producción económica, que garantiza el
nexo entre productores y consumidores abriendo, a la vez, nuevos mercados. La inversión
privada y la generación de puestos de trabajo se ven indudablemente afectadas por limi-
taciones de oferta y de calidad del sistema de transporte. Esta calidad debería mejorarse
según una encuesta de percepción a nivel regional que se discute más adelante en esta nota.
El transporte es un sector transversal en la economía, y el acceso a los medios de
transporte constituye –tanto para la población urbana como para la rural– una de las
herramientas más poderosas para mejorar la equidad y reducir la pobreza. En materia de
transporte urbano, en países con igual nivel de desarrollo que el Perú, las soluciones se
focalizan mayormente en una optimización de los diferentes medios para reducir la con-
gestión. Esto incluye, entre otras cosas, el uso de medios masivos de transporte (metro,
buses rápidos) según el tamaño de las ciudades. Por otro lado, en el medio rural, el pro-
blema de acceso se da por la falta de caminos o de caminos transitables todo el año, por
lo que son indispensables políticas activas de inversión y mantenimiento para reducir la
brecha de pobreza.
involucran: (i) una mejora en la eficiencia del gasto público, desde la planificación mul-
timodal hasta la gestión del sector; (ii) una mejora en la calidad de los servicios y, en
particular, en el mantenimiento de la red vial; y (iii) una mejor complementariedad entre
los capitales públicos y privados, junto con un marco institucional adecuado para reducir
el costo de capital y asegurar un retorno social y privado. A la vez, es necesaria una inte-
gración del transporte dentro de un marco general de infraestructuras, donde se incluyan
todos los sectores (energía, aguas y saneamiento) y el desarrollo urbano y rural.
El resto de esta nota provee un diagnóstico del estado del transporte en el Perú en
materia de caminos, puertos, aeropuertos y logística. Al mismo tiempo, presenta una serie
de políticas orientadas a mejorar el rendimiento del sector y su contribución al desarrollo
económico y social del país.
2
Según la Agencia Internacional de Energía (IEA), el sector de transporte en el Perú contribuye con un
34% de las emisiones de gases CO2 totales en el año 2005.

II. Contexto
Demanda
La demanda de transporte en sus diferentes modos ha crecido fuertemente en el Perú

(véase el gráfico 1). Por ejemplo, el transporte vehicular por carreteras de peajes ha aumen-
tado un 30% en los últimos años con respecto al primer quinquenio del año 2000. El trans-
porte marítimo de carga general ha aumentado un 57%, mientras que el de contenedores se ha
incrementado más del 88% durante el período 2004-2010. Números similares se observan en
el transporte aéreo de carga, con un incremente del orden del 78% en el período 2001-2009.
Gráfico 1
Evolución de la demanda de transporte
150 1,8
Contenedores en puerto p'ublico y

concesionados (Mill de TEUs)
Índice de tráfico vehicular por rutas Puertos - carga general 1,6
140 y por contenedores
con peaje - Año base 2001
Carga genera; (Mill Ton)
25
1,4
en puertos públicos
130
20 1,2
120 1,0
15
110 0,8
10 0,6
100
0,4
90 5
0,2
80 0 0,0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
carga en general TEUS
300 10 000
Aeropuertos - transporte de mercaderías 9000 Ferrocarriles - tráfico de cargas
250 (Miles de Toneladas) 8000 (Miles de Toneladas)
7000
200
6000
150 5000
4000
100 3000
2000
50
1000
0 0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Internacional Nacional Southern Peru Copper Co Central Trasandino
Fuentes: vehicular: Instituto Nacional de Estadística e Informática - INEI; puertos: Empresa Nacional de
Puertos - ENAPU (2010) y Administración Nacional de Puertos - ANP (2010); ferrocarriles y aeropuertos:
Ministerio de Transporte y Comunicaciones - MTC (2010).
Acceso
La red de caminos consiste en 78 397 km de caminos clasificados, distribuidos en una

red nacional que alcanza los 16 857 km (22%), una red departamental con 14 251 km
(18%) y una red rural no pavimentada de 47 289 km (60%). Solo el 17,7% de la red
total está pavimentada y gracias a un activo programa de mantenimiento vial del la red
primaria, se pasó del 66% en un estado al menos en condición aceptable de circulación
a un 81% entre los años 2007 y 2010. No obstante, aún existen deficiencias en las redes
secundaria y terciaria, así como en los caminos rurales (véase al cuadro 1).
A su vez, el Perú cuenta con 11 puertos públicos administrados por la ENAPU, de los
cuales 7 son marítimos y 4 fluviales. En materia de aeropuertos, la ciudad de Lima cuenta
con el aeropuerto más grande del país con un movimiento del 63% de los pasajeros y del 88%

Cuadro 1
Distribución de la red de caminos por tipo y condición
Extensión Superficies (km) Condición (km)

Red No
km % Pavimentada Buena Aceptable Pobre
pavimentada
Primaria (red nacional) 16 857 22 10 643 6214 7521 6064 3272
Secundaria (red departamental) 14 251 18 1140 13 111
Terciaria (red rural) 47 289 60 - 47 289
Total red clasificada 78 397 100 11 783 66 614
Fuente: MTC (2010).
En términos regionales, el sistema de caminos de Perú es menos denso que el de

Colombia y Ecuador (véase el cuadro 2).
Cuadro 2
Longitud y densidad de caminos
Densidad de Porcentaje
País Carreteras (km)
carreteras Pavimentado
Argentina 8,0 231 374 30%

Bolivia 6,0 62 479
Brasil 20,0 1 751 868
Chile 79 814 21%
Colombia 14,8 164 278 14%
Ecuador 15,4 43 670 15%
México 18,3 360 075
Perú 6,1 78 397 18%
Uruguay 102,0 77 732
Venezuela 96 155 34%
Densidad de carreteras (Km por cada 100Km2 de terreno no inundable)

Fuente: Indicadores de Desarrollo Mundial (IDM). Banco Mundial (2010).
de las cargas. El uso de los ferrocarriles en el Perú está dedicado al turismo, mientras que
solo el 5% del transporte de carga se hace por ferrocarril, mayormente usado por la minería.
Calidad
El sistema de carreteras en el Perú se enfrenta a un importante desafío para alcanzar
un nivel satisfactorio de calidad de servicio y, al mismo tiempo, hacer frente con nue-
vas inversiones a una demanda creciente. Una comparación regional muestra que el
Perú dispone de 18% de caminos pavimentados, mientras que otros países de la región
cuentan con una mayor proporción (Argentina 30%, Chile 21% y Venezuela 34%).
A la vez, como se ha mencionado anteriormente, la percepción sobre la calidad de los
caminos muestra que se necesitan mejoras: el Perú se ubica por debajo de otros países
de la región. Una amplia mayoría de respuestas a una encuesta preparada por el Banco

Mundial (Índice de Desempeño Logístico - IDL) considera la calidad de la infraestructura
física baja o muy baja. Dos factores explican, en cierta medida, el rendimiento del sector.
La primera causa es el bajo nivel de inversión en el sector y el escaso financiamiento para
el mantenimiento. Un estudio reciente del IPE muestra que solo el 34% de la red está
sujeto a un mantenimiento periódico, aunque esta cifra ha mejorado desde el año 2009. La
extensión de la concesión de carreteras en los últimos 5 años ha contribuido a una mejora
en el financiamiento, aunque solo parcial. La segunda causa tiene raíces en la geografía
del terreno y en aspectos meteorológicos, que han producido daños en la infraestructura
de caminos relacionados con el fenómeno El Niño.
En relación con los puertos, las dificultades se hallan principalmente en la falta de
dragado y de equipamiento moderno para el manejo de cargas, particularmente en el
puerto del Callao. El rendimiento del sistema portuario es pobre de acuerdo a la encuesta
publicada por el Foro Económico Mundial (FEM). La terminal Sur del puerto del Callao
ha sido recientemente concesionada, incluyendo nuevas inversiones que fueron inaugu-
radas en el 2010 y que permitirán duplicar la capacidad. No obstante, dado el importante
crecimiento del comercio, algunos especialistas consideran estas inversiones insuficientes
y recomiendan mejoras en las terminales Norte y Centro del mismo puerto. El gobierno
acaba de concesionar la terminal Norte del puerto del Callao, lo que se espera mejorará la
eficiencia del sector (véase el cuadro 3).
Cuadro 3
Percepción sobre la calidad de los servicios de infraestructura
Ferrocarriles Caminos
2006 2008-2009 2009-2010 2006 2008-2009 2009-2010
Argentina 2,5 2,0 2,0 Argentina 5,0 2,9 3,2

Brasil 2,2 1,7 1,8 Brasil 4,4 2,5 2,8
Chile 2,2 2,1 2,1 Chile 4,6 5,5 5,8
Colombia 1,4 1,5 1,5 Colombia 3,7 2,9 2,8
México 2,4 2,1 2,3 México 5,0 3,5 4,0
Paraguay 1,0 1,0 1,0 Paraguay 3,9 1,8 2,0
Perú 1,7 1,7 1,8 Perú 4,3 2,6 2,9
Uruguay 1,5 1,5 1,4 Uruguay 5,0 4,1 4,4
Promedio 1,9 1,7 1,7 Promedio 4,5 3,2 3,5
Puertos Aeropuertos
2006 2008-2009 2009-2010 2006 2008-2009 2009-2010
Argentina 3,7 3,3 3,6 Argentina 3,9 3,1 3,4

Brasil 3,3 2,5 2,6 Brasil 5,1 3,7 4,1
Chile 4,6 4,9 5,4 Chile 5,4 5,9 6,0
Colombia 2,6 2,9 3,2 Colombia 4,2 4,7 4,6
México 3,3 3,3 3,7 México 4,6 4,9 4,9
Paraguay 2,3 3,9 3,5 Paraguay 2,7 2,1 2,4
Perú 2,3 2,3 2,7 Perú 3,0 3,9 4,1
Uruguay 4,0 4,4 4,9 Uruguay 3,0 3,4 3,7
Promedio 3,3 3,4 3,7 Promedio 4,0 4,0 4,2
Fuente: FEM (2003, 2006, 2008, 2009).

El transporte aeroportuario ha mejorado en los últimos años de acuerdo a la per-
cepción de los usuarios en la encuesta del FEM. Recientes inversiones han mejorado la
capacidad de carga, aunque el volumen de comercio ha aumentado más que la capacidad
instalada para gestionarlo. La capacidad de carga en transporte de cabotaje es otra área
que muestra falencias. Un 80% de las respuestas de la encuesta IDL considera el costo de
transporte caro o muy caro.
Gasto público y privado
La inversión en transporte en el Perú ha fluctuado en los últimos 30 años con picos en el

inicio de la década de 1980 y a mediados de 1990. Esta última ola de inversiones logró, en
alguna medida, revertir la falta de mantenimiento que en el caso de las carreteras se traducía
en un 12% de caminos en buen estado. A finales de los años noventa, el Perú, como muchos
otros países de la región, introdujo programas de estabilización macroeconómica que termi-
naron reduciendo el gasto público en el sector. La volatilidad cíclica en estas economías ha
penalizado en cierta medida la capacidad de invertir en infraestructura productiva y promo-
ver el crecimiento económico (Calderón y Servén 2003). Más recientemente, a raíz de la
crisis financiera internacional, el gobierno del Perú ha implementado un ambicioso plan
contracíclico, basado principalmente en nuevas inversiones en el sector de infraestructura.
En materia de caminos, los niveles de ejecución se han incrementado en los últimos años
(véase el gráfico 3) y, en particular, entre los años 2009 y 2010.3
La inversión privada no se ha materializado en cantidades suficientes como para
reducir las necesidades del sector. La contribución alcanzó un 1,1% del PBI en el 2006,
Gráfico 2
Inversión pública y privada en transporte (porcentaje del PBI)
%
1,0
0,8
0,6
0,4
0,2
0,0
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
Inversión Pública y Privada
Fuente: Instituto Peruano de Economía
3
El gobierno del Perú ha decidido reducir el ritmo de inversiones establecidas en el plan de estímulo fiscal
para el año 2011, dado que la economía ha resistido bien a los efectos de la crisis internacional y se ha
identificado como necesaria una reducción del gasto público para limitar los efectos sobre la inflación.

Gráfico 3
Ejecución del gasto público en caminos (porcentaje del PBI)
0,014
0,012
0,01
0,008
0,006
0,004
0,002
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Ejecución total
Inversión Gasto Corriente
Fuente: Provías Nacional.
aunque luego ha disminuido ( véase el gráfico 4). La falta de inversiones privadas no ha

sido causada por proyectos mal definidos o preparados ni por un desinterés del sector
privado. Han sido identificados cerca de 40 proyectos desde el inicio de los años noventa,
pero no todos han podido ser llevados al mercado. En pocas oportunidades los proyectos
otorgados han pasado a la fase de licitación. No obstante, el gobierno ha buscado promo-
ver la inversión privada mediante un ambicioso programa de concesiones y participación
pública-privada (PPP)4 implementado durante el programa de estímulo fiscal.
Grafico 4
Evolución de las inversiones privadas en transporte
Millones de US$ (corrientes)
1200 1,2
1000 1,0
800 0,8
% del PBI
600 0,6
400 0,4
200 0,2
0 0,0
1994
1998
1999
2001
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Inversiones comprometidas % del PBI
Fuente: Public-Private Infrastructure Advisory Facility (PPIAF) y Indicadores de Desarrollo Mundial, Banco
Mundial (2010).
4
A los efectos de esta nota, el término Asociaciones Público-Privadas y Participación Público-Privadas se
usan en forma indistinta.

III. Desafíos
Las observaciones sobre las fortalezas y desafíos en materia de transporte, junto con las
recomendaciones de políticas del sector, se basan en un reciente y extensivo análisis del
estado de las infraestructuras en el Perú.5
El sistema de caminos en el Perú se enfrenta con el desafío de alcanzar un nivel
aceptable de calidad de servicio y, al mismo tiempo, satisfacer la demanda creciente
de transporte con nuevas inversiones. En general, una buena gestión del portafolio de
caminos y, particularmente en mantenimiento, genera un gran retorno económico. Sin
embargo, estas políticas reciben menos interés y recursos que nuevos proyectos de
infraestructura de gran escala. El Perú ha hecho importantes progresos a través de pro-
yectos piloto de pavimentación de bajo costo, del desarrollo de actividades de manteni-
miento gerenciadas por los gobiernos regionales e implementados por microempresas,
y de la tercerización de la mayoría de las obras de mantenimiento. El desafío en materia
de mantenimiento continúa, puesto que estas iniciativas no han llegado a cubrir todas
las necesidades. Más aún, el Perú necesita garantizar un financiamiento constante para
asegurar el mantenimiento de la red nacional y regional, evitando la reasignación de
partidas presupuestarias. Al mismo tiempo, se podría agilizar la gestión de la ejecución
de obras evitando la posible saturación de las agencias involucradas. Una reingeniería
del ciclo completo de inversión podría ayudar a la optimización del proceso de nuevas
inversiones y mantenimiento.
En materia de caminos rurales, cerca de 15 000 km de caminos han sido rehabilita-
dos durante 13 años de ejecución de un programa de mantenimiento. No obstante, esta
cifra solo representa un tercio de los caminos clasificados en el Perú. Este programa ha
generado una importante mejora en el área social, donde ha facilitado el acceso físico
de la población a la educación y a la salud. Estadísticas muestran una disminución de
las enfermedades infantiles y un incremento de la matricula escolar. Corroborando estos
hechos, una evaluación ex post sobre una serie de caminos rehabilitados en 1996 mues-
tra que estos han alcanzado una tasa de retorno del 31% y que es superior a la estimada
para otros proyectos que absorben gran cantidad de recursos presupuestarios (como el
caso del mega proyecto Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional
Suramericana (IIRSA), con una inversión de US$850 millones y una tasa estimada de
retorno del 24%.6
El sector de transporte en el Perú necesita mejorar el funcionamiento institucional
y regulatorio. Existen múltiples instituciones en el Perú que se ocupan del diseño e
implementación de las políticas del sector de manera no coordinada (DGTT, SUTRAN,
CNSV, OSITRAN).7 Si bien el gobierno busca acelerar las inversiones en infraestruc-
tura, es probable que los aspectos institucionales del sector frenen en alguna medida la
implementación. Por otro lado, el marco regulatorio es complejo, pero carece de una
estructura o estrategia de transporte global donde algunos instrumentos regulatorios
5
Ver la nota al pie 1.
6
Véase Universidad del Pacifico (2008).
7
Dirección General de Transporte Terrestre (DGTT), Superintendencia de Transporte Terrestre de Per-
sonas, Carga y Mercancías (SUTRAN), Comisión Nacional de Seguridad Vial (CNSV) y Organismo
Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (OSITRAN).

deberían ser actualizados (por ejemplo, el Registro Nacional de Antecedentes de Trán-
sito - RENAT).
Desde el año 2002, el gobierno del Perú se ha embarcado en un ambicioso proceso
de descentralización del gasto público en transporte. El proceso ha producido algunos
resultados positivos en materia de caminos rurales, pero existen algunas deficiencias a
nivel regional. Tres categorías de caminos clasificados (red primaria, red secundaria y
red terciaria) fueron asignados a los diferentes niveles de gobierno (nacional, regional y
municipal). Si bien el presupuesto asignado a los gobiernos regionales ha aumentado, es
probable que el gasto no alcance niveles aceptables de eficiencia si no se mejora la capa-
cidad de ejecución de los gobiernos regionales.
Los servicios de logística relacionados con el comercio internacional deberían
mejorar, según la opinión de los usuarios reflejada en una encuesta preparada por el
Banco Mundial. Estos resultados también son consistentes con las conclusiones de la
encuesta sobre calidad de los servicios, preparada por el FEM (véase el cuadro 4). En
la última década, la economía del Perú ha mantenido una tasa de crecimiento conside-
rable, en parte apoyada por una economía más abierta al comercio internacional. No
obstante, es probable que la falta de competitividad de los servicios logísticos en el
Perú limite en cierta medida el crecimiento del sector exportador y encarezca el costo
de los insumos importados.
Cuadro 4
Percepción sobre la eficiencia de los servicios logísticos en América Latina y el Caribe
Transporte Competitividad
País LPI Aduana Infraestructura Seguimiento Puntualidad
marítimo de la logística
Brasil 3,20 2,37 3,10 2,91 3,30 3,42 4,14

Argentina 3,10 2,63 2,75 3,15 3,03 3,15 3,82
Chile 3,09 2,93 2,86 2,74 2,94 3,33 3,80
México 3,05 2,55 2,95 2,83 3,04 3,28 3,66
Costa Rica 2,91 2,61 2,56 2,64 2,80 3,13 3,71
Perú 2,80 2,50 2,66 2,75 2,61 2,89 3,38
Colombia 2,77 2,50 2,59 2,54 2,75 2,75 3,52
Ecuador 2,77 2,32 2,38 2,86 2,60 2,84 3,55
Paraguay 2,75 2,37 2,44 2,87 2,59 2,72 3,46
Uruguay 2,75 2,71 2,58 2,77 2,59 2,78 3,06
Venezuela 2,68 2,06 2,44 3,05 2,53 2,84 3,05
Bolivia 2,51 2,26 2,24 2,53 2,38 2,38 3,20
América
Latina y el 2,74 2,38 2,46 2,70 2,62 2,84 3,41
Caribe
Fuente: IDL 2010, Banco Mundial.
En materia de puertos, la ampliación de la terminal de contenedores en el Callao va

a contribuir con un aumento significativo de capacidad y calidad. Sin embargo, otras ter-
minales van a ser necesarias para cubrir el crecimiento de la demanda, donde los contra-
tos de participación público-privada (PPP) pueden ser utilizados en forma exitosa como

mecanismo de financiamiento y de gestión. La terminal de Muelle Sur ha sido concesio-
nada en forma exitosa y se ha logrado un aumento considerable de la capacidad de carga
y la calidad del servicio. Por otro lado, en las terminales administradas por la ENAPU,
la calidad del servicio puede ser mejorada. Hoy en día, la calidad y competitividad del
servicio provista por el concesionario de Muelle Sur (Dubai Port World) es superior a la
ofrecida por la ENAPU y esto último se ha traducido en un aumento de la demanda en
este puerto. Como ya se ha mencionado, la terminal Norte del puerto del Callao acaba de
ser concesionada a la firma APM Terminals por un período de 30 años y podrá manejar
2,9 millones de TEUs y una carga suelta de 9,9 millones de Toneladas, esperándose una
inversión de US$749 millones.
La seguridad en transporte público, particularmente en lo que atañe a los accidentes
vehiculares, ha empeorado en los últimos años en comparación con otros países de la
región. Estas deficiencias pueden potenciarse con el aumento de la demanda de trans-
porte si no se implementan políticas correctivas. El gobierno del Perú ha diseñado un
ambicioso programa de seguridad vial, pero la falta de una institución fuerte que tome el
liderazgo en esta materia puede hacer fracasar el programa.
Finalmente, la agenda de contratos público-privados aún no ha podido, luego de más
de 20 años de experiencia, proveer a la economía de los recursos necesarios en materia
de infraestructura. Si bien ha habido una serie de resultados positivos una vez que los
proyectos han sido implementados, el proceso de gestación en algunas transacciones se
ha caracterizado por una serie de problemas y conflictos que han causado importantes
dificultades y retrasos. Esto no solo ha involucrado a los contratos finalmente ejecutados,
sino también a muchos otros que aún no han visto la luz. Esta es una materia que se puede
mejorar y, para ello, se han identificado los siguientes desafíos:
• Ausencia de una estandarización en el marco contractual de los PPP. Esto incluye
el diseño del contrato, los procedimientos para llevar los proyectos al mercado, los
procesos de contratación pública y la gestión de los contratos. Todas estas áreas
requieren ser mejoradas.
• Falta de coordinación institucional. El marco institucional involucra una red com-
pleja de distintos actores (el MTC, el Organismo Supervisor de la Inversión en Ener-
gía - OSINERG, Pro-inversión, la Contraloría, el Fondo Nacional de Financiamiento
de la Actividad Empresarial del Estado - FONAFE), donde los roles no han sido cla-
ramente definidos. Esto ha ocasionado duplicaciones en los procedimientos y falta
de estándares para resolver situaciones similares.
• Vacíos legales que pueden favorecer el comportamiento estratégico de los distintos
actores, incluyendo a los sectores público y privado.
• Finalmente, la necesidad de incorporar los temas sociales dentro de los estudios
económicos, como la relación de la tarifa con la capacidad adquisitiva de los usua-
rios y el efecto en su financiamiento. En estos temas, en muchos casos el supuesto
inicial había sido que las ganancias de eficiencia compensarían los sobrecostos de
los programas sociales. Por último, la comunicación social y la participación de la
comunidad tienen que ser mejoradas para evitar el descontento social.
El gobierno del Perú se ha comprometido a usar los contratos de PPP como un ins-
trumento crucial en la agenda de infraestructura. Algunos pasos importantes para mejorar
su funcionamiento incluyeron la redacción de un marco legislativo para los PPP, la crea-

ción de dos fondos de financiamiento y el diseño de instrumentos financieros innovadores
pare reducir el riesgo, entre otras medidas.
IV. Opciones de políticas

En términos generales, las recomendaciones de política se dividen en seis grandes áreas,
a saber: (i) sobre una gestión eficiente del portafolio de caminos; (ii) sobre la expansión
del acceso en las zonas rurales; (iii) sobre los mecanismos para mejorar la coordinación
y la responsabilidad de las distintas instituciones; (iv) sobre la necesidad de continuar y
profundizar con la reforma de descentralización; (v) sobre la necesidad de promover la
seguridad vial; y (vi) sobre la necesidad de mejorar el proceso de implementación de los
contratos PPP.
Recomendaciones para una gestión eficiente del portafolio de caminos
Agilizar la ejecución de la inversión pública y prevenir, al mismo tiempo, la sobrecarga

de trabajo de la agencias de ejecución. La ejecución de las inversiones en el Perú aún
es compleja y burocrática. Si bien las distintas fases son importantes para garantizar la
calidad del gasto, una reestructuración profunda del ciclo de inversión podría ayudar a
simplificar y optimizar el proceso de ejecución. La capacidad institucional requiere ser
reforzada: Provías Nacional ha duplicado su presupuesto de inversión –cuadruplicado
con respecto al año 2005– pero cuenta con la misma cantidad de efectivos y presupuesto
corriente. Si bien se puede esperar un aumento de productividad, es probable que exista
también un riesgo significativo si no se ajustan los recursos necesarios para hacer frente
a tal volumen de proyectos.
Iniciar un estudio sobre indicadores del rendimiento en el mantenimiento de caminos
y refinar las normas técnicas y la programación para lograr un mantenimiento mejor ali-
neado con el ciclo de uso de los caminos. Provías Nacional necesitaría iniciar un estudio
basado en la experiencia internacional sobre indicadores de rendimiento que permitan el
desarrollo de contratos de mantenimiento basados en la calidad del servicio al implemen-
tar los modelos de Contratos de Rehabilitación y Mantenimiento (CREMA), metodología
exitosa en Argentina y Brasil. La programación de las obras de mantenimiento también
es crítica para lograr un uso eficaz del portafolio de caminos. Esto no solo requiere esta-
blecer un programa permanente y eficaz de mantenimiento, sino también realizarlo regu-
larmente.
Asegurar el financiamiento de largo plazo para el mantenimiento de los caminos,
tanto a nivel nacional como regional. El gobierno del Perú ha incrementado significa-
tivamente la proporción de caminos que reciben un adecuado nivel de mantenimiento,
mediante la concesión de caminos, el uso de microempresas a través de contratos inno-
vadores y los contratos CREMA en su fase piloto. Sin embargo, el presupuesto para
obras de mantenimiento debería estar protegido en alguna medida del efecto de las crisis
macroeconómicas, de los ajustes fiscales o de posibles reasignaciones para hacer frente
a nuevas grandes obras, como fue el caso de IIRSA Sur en el presupuesto del MTC. De
ser necesario, se podrían incrementar los peajes y asignar los cargos al financiamiento del

mantenimiento. Los peajes en el Perú están por debajo del promedio regional. A la vez, en
caso de revisión de la política de peajes, se debería reflejar las diferencias en el desgaste
de los caminos por categorías de vehículos.
Recomendaciones para la expansión del acceso en las zonas rurales
Incrementar la cobertura del programa de mantenimiento de caminos rurales para que

al menos la mitad de la red rural se encuentre en buen estado en el año 2015. Asi-
mismo, se debería lograr que todos los municipios estén conectados por caminos en
buen estado. Mejorar el acceso a las comunidades rurales es una inversión relativa-
mente poco costosa. La combinación de caminos de grava, sumada a un programa de
mantenimiento administrado por las comunidades rurales, se ha probado como una
opción de bajo costo y, al mismo tiempo, técnicamente sustentable en rutas rurales de
bajo tránsito.
Recomendaciones sobre los mecanismos para mejorar la coordinación y

la responsabilidad de las distintas instituciones
Reforzar los mecanismos orientados a mejorar la calidad de las inversiones en infraes-

tructura, particularmente en temas de finanzas públicas y salvaguardas. El ambicioso
programa de estímulo de gasto contracíclico ha acelerado la ejecución de obras públicas
en caminos y concesiones en pocos meses, efecto deseado para contrarrestar la caída en
el nivel de actividad. No obstante, es importante implementar, en la medida de lo posi-
ble, los mecanismos necesarios para garantizar la calidad del gasto. El mismo criterio es
necesario para garantizar las medidas de control sobre los efectos ambientales y sociales.
Finalmente, es siempre necesaria una buena planificación del sector para identificar y
priorizar obras. El largo período de evaluación de proyectos por parte del Sistema Nacio-
nal de Inversión Pública (SNIP) y la necesidad de implementar rápidamente los proyectos
establecidos durante el reciente programa de estímulo fiscal muestran la importancia de
mejorar la capacidad institucional del sector.
Mejorar los aspectos logísticos, desde la planificación hasta la gestión, dentro de una
dimensión multimodal. Para enfrentar la creciente demanda de exportaciones, sería nece-
sario analizar la cadena completa de servicios logísticos. En el caso del sector minero, se
han propuesto nuevas inversiones públicas y privadas, pero estas deberían ser planifica-
das en una forma integrada, privilegiando una mejor coordinación entre la planificación
técnica y los aspectos regulatorios. Además, se deberían analizar las sinergias entre pro-
yectos mineros y no mineros para aprovechar las economías de escala.
Actualizar el plan nacional de caminos para lograr una mejor visión e identificación
de los corredores que podrían estar congestionados en el corto y mediano plazos. A la vez,
deberían actualizarse los instrumentos de planificación actual para contabilizar el gran
crecimiento de la motorización en los últimos años.
Asignar claramente responsabilidades a las distintas instituciones encargadas de
implementar los contratos PPP. Las lecciones aprendidas del caso IIRSA muestran las
consecuencias negativas de la falta de coordinación entre los varios actores: ProInversión,

OSITRAN, MEF, MTC, la unidad de Concesión, OGPP8, Provías Nacional). Podrían ela-
borarse una legislación específica o un memorándum de entendimiento para clarificar los
roles dentro del ciclo de proyecto.
Crear una comisión consultativa sobre el transporte podría ayudar a mejorar la coor-
dinación entre sectores y modos de transportes. Esta comisión debería involucrar funcio-
narios públicos de alto rango así como académicos y usuarios.
Recomendaciones para continuar y profundizar con la reforma

de descentralización
Ayudar a establecer una agencia de caminos en cada una de las 194 provincias del Perú
antes del año 2012. El Instituto de Viales Provinciales (IVP) ha promovido exitosamente
una verdadera capacidad institucional a nivel municipal para garantizar una gestión efi-
ciente de los caminos rurales. A fines del 2008, se crearon 178 IVP, pero solo 38 han
alcanzado una capacidad operacional completa. Provías Descentralizado debería intensi-
ficar las actividades para mejorar la capacidad institucional y el MEF podría implementar
un mecanismo de incentivos, premiando con mayores recursos o mayor autonomía a las
agencias que hayan alcanzado plena capacidad de gestión.
Diseñar un programa de asistencia regional y proveer los incentivos necesarios
para una efectiva gestión del gasto en transporte. Aunque es difícil generalizar, la des-
centralización de la red secundaria de caminos a los gobiernos regionales aún no ha
producido los resultados esperados. La capacidad institucional de los gobiernos es aún
débil y la duplicación de funciones agrega más complicaciones dentro del marco ins-
titucional. Los programas existentes que brindan asistencia técnica y financiera a los
gobiernos regionales en materia de transporte deberían reformularse para proveer mejo-
res incentivos.
Recomendaciones para promover la seguridad vial
Promover una cultura sobre la seguridad vial. Uno de los objetivos del programa nacional
de seguridad vial en el Perú es la promoción de la seguridad a través de programas educa-
cionales, focalizados en la población estudiantil y en campañas de difusión masivas sobre
conductores, peatones y usuarios de transporte público, entre otros. De hecho, más de la
mitad de los accidentes viales pueden ser atribuidos a la conducta inapropiada de los con-
ductores y peatones. Esto también indicaría la necesidad de revisar los permisos de con-
ducir y la regulación del sector, mejorando al mismo tiempo la educación y la prevención.
Además, se puede implementar un enfoque basado en los resultados sobre el monitoreo
y evaluación de los accidentes para reducir la tasa de los mismos como objetivo de largo
plazo. Finalmente, se recomienda ejecutar el programa de inversiones identificado a través
del IRAP (International Road Assessment Programme) al menos sobre 2500 km de cami-
nos, clasificando los caminos de acuerdo al nivel de riesgos presentados. Si bien se está
8
Oficina General de Planificación y Presupuesto

implementando, como parte de un plan piloto una evaluación sobre la seguridad en 2800
km de caminos, es altamente recomendable expandir la experiencia al resto de los caminos.
Recomendaciones para mejorar el proceso de implementación

de los contratos PPP
Las recomendaciones en esta materia son múltiples e incluyen algunas opciones de polí-
tica para una fase posterior a los proyectos diseñados durante el plan de estímulo fiscal
(véase el cuadro 5).
Cuadro 5
Algunas recomendaciones en materia de PPPs
Incrementar la capacidad para implementar Preparar las bases de un programa de PPP

satisfactoriamente un programa de PPP para una fase post-estímulo fiscal
• Promover una mejor coordinación de las • Promover la preparación de proyectos bien

agencias públicas involucradas en los PPP. diseñados con estudios de factibilidad que
Inicialmente, se podría establecer un grupo puedan satisfacer los criterios establecidos
de trabajo sobre transacciones específicas por la SNIP
para determinar el mejor mecanismo • Mejorar la capacidad institucional de los re-
• Desarrollar y publicar pautas claras para la guladores para que estos puedan ofrecer una
implementación del marco regulatorio de mejor guía sobre las transacciones de PPP y
PPP existente asegurar que sean respetadas las obligacio-
• Implementar una metodología para evaluar nes contractuales
las responsabilidades contingentes • Promover un proceso de estandarización de
• Mejorar la capacidad institucional de ProIn- los contratos PPP
versión • Desarrollar y publicar pautas claras para el
• Diseñar e implementar una estrategia de co- proceso de selección de candidatos para los
municación PPP
• Tener en cuenta los aspectos sociales y su • Desarrollar una metodología para los contra-
financiamiento en la ecuación económico- tos de remuneración basados en la entrega
financiera del PPP del producto final
• Crear una unidad para manejar los riesgos
dentro del MEF
V. Conclusiones
mico junto con un aumento de la demanda de todos los modos de transporte, tanto de
los focalizados en la movilidad interna como de aquellos utilizados para el intercam-
bio comercial. La competitividad de la economía depende de la existencia de medios
de transporte eficientes y optimizados para las necesidades de crecimiento del país. El
transporte es un sector transversal en la economía, y el acceso a los medios de transporte
constituye –tanto para la población urbana como para la rural– una de las herramientas
más poderosas para mejorar la equidad y reducir la pobreza.
involucran: (i) una mejora en la eficiencia del gasto público, desde la planificación

multimodal hasta la gestión del sector; (ii) una mejora en la calidad de los servicios,
particularmente en el mantenimiento de la red vial; y (iii) una mejor complementariedad
entre los capitales públicos y privados, junto con un marco institucional adecuado para
reducir el costo de capital y asegurar un retorno social y privado. A la vez, es necesaria
una integración del transporte dentro de un marco general de infraestructuras donde se
incluyan todos los sectores. Para este fin, esta nota propone un diagnóstico del estado del
transporte en el Perú y presenta una serie de políticas orientadas a mejorar su rendimiento
y su contribución al desarrollo económico y social de este país.
VI. Bibliografía
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30. El sector de agua y
saneamiento
Miguel Vargas, Iris Marmanillo, Lizmara Kirchner y Glenn Pearce
Resumen
El sector de agua y saneamiento en el Perú ha experimentado una transformación excep-

cional en la última década. Los mecanismos de regulación y control de las inversiones que
han permitido la modernización del sector también han acompañado un modesto proceso de
descentralización. El posicionamiento del sector en la agenda en los dos últimos gobiernos
y la disponibilidad de recursos para la inversión han evidenciado las diferentes dificultades
en la implementación y sostenimiento de los proyectos. La brecha de cobertura y calidad
de servicios continúa en el Perú, país que no se compara favorablemente con sus similares
de la región. El trabajo del Banco Mundial en el sector de infraestructura, tanto a nivel
operativo como analítico en los últimos años, permite plantear algunos enfoques estraté-
gicos para resolver estas dificultades y establecer el camino para la consolidación de un
sector eficiente en el uso y distribución de sus recursos. Entre estos enfoques, destacan:
(i) el uso de políticas de financiamiento del nivel central para incentivar reformas; (ii) la
promoción de economías de escala de los prestadores para alcanzar la sostenibilidad y
una mayor equidad en el acceso a servicios de calidad; y (iii) la necesidad de fortalecer
el esquema de la planificación y ejecución dentro de las regiones para facilitar las inver-
siones en agua y saneamiento.
I. Introducción y contexto
Aunque el rápido crecimiento de los últimos años ha estado acompañado por la reducción
de la pobreza y la creación de empleo, la incidencia de la pobreza en el Perú sigue siendo
altamente desigual en términos geográficos. En algunas regiones, las tasas de pobreza se
han elevado sobre el 60%. Esta situación también se refleja en el acceso a los servicios
de agua potable y saneamiento (APS), donde existen grandes disparidades en términos de
cobertura y calidad de servicios entre las áreas rural y urbana y entre regiones geográficas
(costa, sierra y selva). La mayoría de los abundantes recursos hídricos del Perú están con-
centrados en la región amazónica, donde vive menos del 10% de la población y se genera
menos del 10% del producto interno bruto (PBI).
Dentro de la población urbana, la mayoría de las personas sin acceso a los servicios
de agua y saneamiento está localizada en los pequeños centros urbanos o en las áreas
Nota 30. El sector de agua y saneamiento 545

peri-urbanas. En las áreas rurales, donde el acceso es menor, aquellas localizadas en las
áreas más remotas y dispersas tienen una brecha de cobertura mayor que las que viven
en comunidades rurales concentradas. A nivel nacional, mientras que el 78% de los no
pobres tiene acceso a una conexión de agua, solo el 45% de los pobres lo tiene. Esta
proporción baja a solo 28% en áreas rurales (41% de los no pobres). Esto sucede a pesar
de un incremento global en la cobertura de agua del 58 al 76%, y de un incremento en la
cobertura de saneamiento del 42 a 57% a nivel nacional entre 1991 y 2004. La calidad de
los servicios es otra cuestión importante en las áreas rurales y urbanas. De acuerdo a una
encuesta del 2005 llevada a cabo en 1628 municipios, el acceso a los servicios de agua no
es continuo en cerca de la mitad de estos. En un 7,7% de los municipios, la continuidad de
los servicios era menos de 11 horas al día. Los grandes centros urbanos de América Latina
tienen un promedio de 24 horas de abastecimiento de agua, mientras que Lima tiene solo
21. La diferencia en el acceso entre las poblaciones rurales y urbanas indica que el sector
debe perseguir estrategias más efectivas que se dirijan a las necesidades específicas para
resolver las restricciones estructurales de cada subsector.
Para enfrentar el reto de la escasez de los recursos y la baja calidad del servicio, y
también para mejorar la eficiencia en la provisión de los servicios de APS, en los últimos
15 años, el Gobierno del Perú (GoP) ha implementado importantes reformas en el sector
de APS, lo que ha resultado en un marco institucional bien establecido, en el que están
diferenciadas las funciones de formulación de políticas, las regulatorias y la provisión de
servicios. La formulación de las políticas está asignada al Ministerio de Construcción y
Saneamiento (MVCS), la función regulatoria a la Superintendencia Nacional de Servicios
de Saneamiento (SUNASS) y la provisión de servicios ha sido descentralizada a las empre-
sas prestadoras de servicios de saneamiento (EPS), municipios, y/o concejos de usuarios,
con la excepción del Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima (SEDAPAL), la
empresa responsable de la provisión de servicios de APS en Lima, que permanece vinculada
al gobierno central.
Cuadro 1
Acceso a servicios de infraestructura en el Perú y países vecinos
Indicador Perú Colombia Ecuador ALCC
Densidad de vías (km/100km2) 6 10 15 17

Porcentaje de vías pavimentadas 18 14 15 23
Calidad de la infraestructura de puertos
3,3 3,5 2,9 3,2
(de 1 a 7)
Calidad de la infraestructura de aeropuertos
4,5 4,1 4,4 4,2
(de 1 a 7)
Acceso a sitios de saneamiento
63 86 89 77
(% de la población)
Acceso a fuente mejorada de agua
83 93 94 90
(% de la población)
Acceso a electricidad (% de la población) 73 81 80 78
Precios de electricidad para consumidores
11,37 7,7 13,03 8,77
residenciales (US¢/kWh)
Fuente: Banco Mundial y Foro Económico Mundial - FEM (2010).

La mejora de la disponibilidad de los servicios de infraestructura sigue siendo un reto
crítico para que el país pueda incrementar su competitividad, específicamente en relación
con la agroindustria orientada a la exportación, la manufactura y el sector del turismo. La
infraestructura puede contribuir al desarrollo y al crecimiento si la gente está conectada
y recibe servicios de calidad por los cuales pueda pagar. La situación del sector de APS
no es muy diferente a la de otros subsectores de infraestructura en el Perú. Si se compara
el acceso a la infraestructura con otros países similares de la región de América Latina,
el Perú está claramente rezagado (véase el cuadro 1). Esta conclusión se mantiene para la
mayoría de los indicadores de acceso y desempeño.
Además de los aspectos de acceso a servicios de APS de calidad y que se puedan pagar,
algunos aspectos intersectoriales deben ser atendidos por el sector: el equilibrio apropiado
entre la descentralización y la agregación de la provisión servicios, la adaptación al cambio
climático y el manejo del riesgo de desastres. Esto puede contribuir a una provisión del
servicio más sostenible.
II. Desafíos
Principales desafíos del sector en el ámbito urbano - EPS
Los tamaños de los mercados atendidos por las EPS no permiten economías de escala.
SEDAPAL es la única empresa no municipal, cuya propiedad de activos es del Gobierno
central. En el caso de las otras EPS, la propiedad de los activos es municipal. Sin embargo,
esto no significa que cada municipio deba administrar sus propios servicios, ya que esto
ha traído como consecuencia mercados muy pequeños que no permiten economías de
escala, buena gestión, ni viabilidad financiera (el 56% de municipalidades tiene menos de
500 viviendas urbanas). Esta atomización ha conllevado: (a) una mayor desigualdad en
el acceso a los servicios; (b) una falta de crecimiento de las coberturas en agua y alcanta-
rillado del ámbito urbano entre los años 2008 y 2009, a pesar de los recursos invertidos;1
(c) inadecuada operación y mantenimiento de la infraestructura, que depende casi exclu-
sivamente del Tesoro Público la ampliación y mejoramiento; y (d) bajo nivel de medición
de los consumos de los usuarios en el país, a pesar de que es el factor de mayor incidencia
en el uso eficiente del agua y en el manejo de la demanda de agua (promedio nacional de
medición al 2009: 55%).
Política tarifaria, incluyendo inversiones y financiamiento, desfasada de la realidad. El

margen operativo que tienen las EPS (incluido SEDAPAL) es marginal para hacerle frente
a las inversiones requeridas (ampliación, mejoramiento y rehabilitación) y para el servicio
de la deuda. Es decir, las tarifas vigentes no cubren los costos reales de los servicios y las
EPS no tienen ningún incentivo para que esto cambie, ya que existe un incentivo perverso: el
Estado (niveles central, regional y local) financia las inversiones sin condicionar su partici-
pación. Más aún, existen casos en que un mismo proyecto es presentado a diferentes niveles
de gobierno para su financiamiento, sin que existan criterios claros para la participación
1
Véase al respeto SUNASS (2010).

de cada nivel, ni para la asignación de los recursos. En otros casos, el nivel central (por
ejemplo, el caso del Fondo Nacional de Vivienda - FONAVI, y del Programa Agua para
Todos) ha desarrollado proyectos en una localidad sin que necesariamente el prestador de
servicio (EPS o Municipio) haya tenido una participación activa, lo que genera problemas
al concluirse la obra (casos de EPS con altos niveles de endeudamiento).
Las consecuencias de este accionar son una mayor desigualdad territorial en el acceso
a los servicios, una falta de crecimiento de las coberturas, un avance lento en la mejora de
gestión y una dependencia cada vez mayor de los recursos del Estado para las inversiones
sectoriales. Se requiere, por lo tanto, una política financiera con incentivos, que contem-
ple principalmente dar acceso a los más pobres y mejorar la gestión de los prestadores de
servicio, estableciendo la correlación de metas que deben alcanzarse para los niveles de
inversión comprometidos.
Por otro lado, el mercado financiero local para el financiamiento de inversiones en las
EPS es incipiente y requiere ser desarrollado. La disponibilidad de recursos financieros
de las administradoras de fondos de pensiones (AFP) y otros, y su interés en el sector de
infraestructura ofrecen una oportunidad para reducir la dependencia de las EPS de los
fondos públicos y para ser financieramente solventes.2
Consolidación del Plan Maestro Optimizado (PMO) en las EPS. El PMO se ha conver-
tido en una herramienta valiosa en el proceso de regulación de las EPS. Permite establecer
valores tarifarios de acuerdo a un nivel de inversiones e indicadores previamente discutidos
con las empresas. Así, se constituye en una herramienta eficaz de control del equilibrio
económico-financiero de las empresas, la protección de los usuarios y la racionalización
de los recursos para inversión. Sin embargo, las EPS de menor rango (esto es, poblaciones
cercanas a los 50 000 habitantes) aún no cuentan con los recursos financieros y humanos
necesarios para emprender una planificación acorde con los requerimientos del PMO. La
modificación del PMO como herramienta es necesaria para adaptarse a las capacidades de
ese rango de EPS para poder mantener una regulación eficiente, combinada con una asis-
tencia técnica que le permita mejorar procesos y eficiencias. Se han registrado importantes
avances en la forma en que la SUNASS, la Dirección Nacional de Saneamiento (DNS)
y el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) están abordando el tema de gestión de
riesgos en sistemas urbanos de agua y saneamiento e introduciendo nuevas metodologías
dentro del PMO.
El desarrollo de la Pequeña Empresa de Saneamiento (PES) requiere mecanismos más

allá de la regulación tradicional. Se han hecho importantes avances en relación con la nor-
matividad para la conformación y/o el reconocimiento legal de operadores especializados
en un ámbito de prestación de menor población que aquellos cubiertos por las EPS, que son
normalmente reguladas por la SUNASS. El reto con este nuevo participante institucional
es mantener el enfoque de la SUNASS en su regulación clásica alrededor de cincuenta
EPS que actualmente están bajo su jurisdicción, mientras se apoya a las nuevas PES que
proveen servicios en pequeñas localidades. Este apoyo debe ir más allá de un monitoreo
y control tradicional del ámbito regulatorio para convertirse en una herramienta de acceso
2
Véase al respecto Banco Mundial, UNSGAB (2010).

a recursos y asistencia técnica para la prestación de servicios en pequeñas localidades. El
análisis institucional acerca de la mejor manera de brindar este apoyo puede resultar en
la necesidad de transformación parcial de la SUNASS para atender a este segmento de
población.
Desarrollo de SEDAPAL. SEDAPAL es de hecho la principal EPS del Perú por el número
de abonados a su sistema, la complejidad y envergadura de sus redes de agua y alcanta-
rillado y por la calidad y experiencia del personal técnico que lo compone. SEDAPAL
experimentó importantes mejoras y transformaciones a finales de la década de 1990, pero
hoy en día no cuenta con la flexibilidad laboral y financiera ni con la autonomía técnica
de la que gozan muchas empresas de saneamiento de América Latina. SEDAPAL está
sujeto a grandes restricciones en el manejo de su personal y activos, y a interferencias en
su gobernabilidad que afectan la planificación de sus recursos a mediano y largo plazo.
Es tiempo de emprender una reingeniería de SEDAPAL para su modernización hacia los
grandes retos del siglo XXI: en lo técnico, continuar con la expansión de los servicios
hacia una cobertura universal y lograr medidas de adaptación al cambio climático; y en lo
financiero, contar con personal especializado en manejo de fuentes alternativas de finan-
ciamiento, considerando la emisión de bonos y el acceso al mercado de capitales local e
internacional, dentro de un marco de planificación estable de las inversiones en el largo
y mediano plazos.
Principales desafíos del sector en el ámbito rural
Alta inequidad en el acceso a los servicios de agua y saneamiento. Esta alta inequidad
subsiste aunque el Perú ha logrado disminuir los niveles de pobreza extrema de 23% en el
2002 a 11,5% (concentrada en el área rural) en el 2009, y hoy el país está cerca de reducir
la desnutrición infantil al 16%, meta que se planteó lograr a finales del gobierno del pre-
sidente García. Sin embargo, todavía falta un largo camino para romper con las grandes
desigualdades que aún persisten entre peruanos, especialmente en la provisión de acceso
a servicios de agua potable a la población rural dispersa, que es la población más pobre.
Según estudio reciente del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),
el Perú es el país de América Latina con mayores niveles de desigualdad en lo que se refiere
al acceso al agua potable, pues la diferencia entre la quinta parte de la población más rica
que tiene acceso a este servicio y la quinta parte de la población más pobre alcanza el
57%.3
Bajas coberturas de agua y saneamiento y problemas de calidad del agua entregada.

Según el censo del 2007, el 25% de la población es rural. Existen casi 77 000 centros
poblados a nivel rural y, de los 1832 distritos que existen a nivel nacional, 490 están en
el rango de menos de 2000 habitantes. En el ámbito urbano, la cobertura del agua potable
es del 86,7%, mientras que en el ámbito rural es del 35,1% (INEI, 2007). En el caso de
saneamiento, la cobertura es del 78,2% en el ámbito urbano y del 32,6% en el rural. Los
3
Véase al respecto PNUD 2010, p. 39.

indicadores asociados a la disponibilidad de agua y saneamiento también son preocupantes:
la tasa de mortalidad infantil de 17 por cada 1000 nacidos en el área urbana y, en la rural,
27 por mil nacidos.
Las causas de esta problemática están asociadas a la falta de capacitación de los
encargados de administrar los servicios (Juntas Administradoras de Servicios de Sanea-
miento - JASS, y otros), la alta morosidad por falta de cultura de pago y la dependencia
de subsidios de los municipios para cubrir los costos de operación y mantenimiento. El
trabajo con las comunidades rurales y con algunas regiones del país indica que existen
los siguientes problemas: deficiencias en la calidad de la prestación del servicio; proble-
mas de gobernabilidad; bajo nivel de educación sanitaria e higiene; problemas de gestión
de las localidades comunales; falta de capacitación en la desinfección y mantenimiento;
baja recaudación por los servicios; y alta morosidad.4 Se ha demostrado que las familias
rurales y de pequeñas ciudades rechazan el modelo tradicional de letrinas, no las usan o
no las reponen. Los beneficiarios exigen un acceso al saneamiento digno y de calidad, y
los programas de saneamiento requieren, a su vez, un fuerte componente de cambio de
comportamiento para mejores prácticas de higiene. Esto implica que deben aumentarse
los niveles de inversión per cápita, particularmente en saneamiento, para asegurar su uso
apropiado y su sostenibilidad.
Coexistencia de diferentes estrategias de intervención en la misma área geográfica.

El ente rector tiene la oportunidad de alinear los diferentes esfuerzos que se presentan a
favor del agua y del saneamiento rural. En la actualidad, existen diferentes modelos de
intervención y de financiamiento de los programas de agua y saneamiento rural, por lo
que se presenta la necesidad de unificar criterios respecto a las estrategias de intervención
en este sector. En la mayoría de los programas (Fondo de Cooperación para el Desarrollo
Social - FONCODES, Proyecto de Cooperación Española - PROCOES, AMAZONIA)
no se cumple por lo menos con dos principios básicos de sostenibilidad: el enfoque a
la demanda y el co-financiamiento gobierno-comunidad. Se han podido identificar los
siguientes modelos (véase el cuadro 2):5
Desafíos en la ejecución de proyectos sostenibles
Los proyectos a gran escala en el ámbito rural han demostrado la limitación en la

oferta del mercado en servicios de consultoría y construcción. El Perú ha invertido en
los últimos años importantes recursos en el ámbito rural, con programas como PRONA-
SAR, Agua para Todos y Programa de Medidas de Rápido Impacto (PMRI). Este ciclo
de inversiones ha coincidido en la mayor parte con el boom de la construcción civil en el
Perú. La alta demanda de personal especializado en temas de agua y saneamiento, tanto
en la parte técnica de ingeniería como en la social, aunada a la creciente demanda de este
personal en las ciudades, ha conllevado una escasez de profesionales disponibles para la
implementación de proyectos en el área rural y las pequeñas ciudades. Esto, a su vez, ha
4
Tomado de presentación de la DNS.
5
Compilado del conversatorio del ente rector con agencias cooperantes sobre lecciones aprendidas de
intervenciones de agua y saneamiento rural.

Cuadro 2
Modelos de intervención y de financiamiento de los programas de agua
Intervención. Por demanda, canalizada a través de los gobiernos

locales. Se usan contratistas para las obras y hay fiscalización de la
Proyecto Nacional de Agua población. Incluye fortalecimiento de capacidades.
y Saneamiento Básico Rural
(PRONASAR) Financiamiento: co-financiamiento de gobierno nacional, municipios
(pueden apalancarlos con los gobiernos regionales), mano de obra
no calificada y materiales de las comunidades y/o JAAS.
Intervención: basada en análisis de necesidades básicas
insatisfechas, con criterios de priorización. Se usa el núcleo
ejecutor que ejecuta y rinde cuentas. La Municipalidad fiscaliza al
FONCODES NE, por lo que interviene desde el pre-ciclo del proyecto. Incluye el
fortalecimiento de capacidades
Financiamiento: lo otorga el Gobierno nacional. La Municipalidad en
algunos casos co-financia (10% de las intervenciones).
Intervención: la selección de los distritos estuvo basada en criterios
de niveles de pobreza y menor cobertura de servicios. Es integral:
capital de distrito y sus comunidades rurales. En las pequeñas
ciudades, los servicios estarán a cargo de operadores especializados
PROCOES o unidades de gestión. Incluye el fortalecimiento de capacidades
Financiamiento: donación de la cooperación española y
contrapartida nacional. No se incluye co-financiamiento de las
comunidades ni de los municipios.
Intervención: el modelo de intervención del programa contempla
la ejecución con firmas contratistas y núcleos ejecutores. Existe
además un componente social y de inversión. Las soluciones técnicas
incluyen los sistemas tradicionales para agua y para saneamiento las
AMAZONÍA letrinas en sus diferentes modalidades.
Financiamiento: las inversiones serán cubiertas por un préstamo de
la Agencia Japonesa para la Cooperación Internacional (JICA) con
contrapartida parcial de los gobiernos regionales. No se incluye co-
financiamiento de las comunidades ni de los municipios.
Intervención: liderada por la Municipalidad y articulado con los
Agencia Suiza para el actores de salud, vivienda, construcción, saneamiento y educación.
Desarrollo y la Cooperación Incluye el fortalecimiento de capacidades.
- COSUDE (Sanbasur y
Propilas) Financiamiento: el co-financiamiento está cargo de los gobiernos
regional y local y de la comunidad.
Fuente: Conversatorio del ente rector con agencias cooperantes sobre lecciones aprendidas de intervenciones en
agua y saneamiento rural, del 2 de octubre del 2010.
redundado en mayores remuneraciones a los profesionales y técnicos para atraer o rete-

ner sus servicios, incrementando así los costos de intervención. Esta situación tenderá a
exacerbarse una vez que los nuevos financiamientos de la banca multilateral (la JICA, el
Banco Interamericano de Desarrollo –-BID y la Corporación Andina de Fomento - CAF)
entren a trabajar en el ámbito rural y pequeñas ciudades.
Existe el potencial de introducir eficiencias en el proceso de pre-inversión para los sis-

temas de agua potable y saneamiento. El espíritu de la introducción del Sistema Nacional
de Inversión Pública (SNIP) es asegurar una óptima distribución de los recursos públicos,

garantizando la calidad de las inversiones que serán financiadas. Sin embargo, en el sector
de agua y saneamiento existe un largo camino por recorrer. La falta de claridad sobre los
niveles de detalle en la información requerida en cada paso del proceso, la falta de recur-
sos humanos o su baja capacidad para la preparación de perfiles y expedientes técnicos
y la creciente demanda de información para aprobar la pre-inversión han conllevado un
retraso en la ejecución de inversiones. Los niveles de datos requeridos parecen no aportar
información adicional capaz de permitir la toma de decisiones acerca de la viabilidad de
un proyecto. De hecho, el acervo documentario solicitado parece no estar de acuerdo con
el nivel “conceptual” que los perfiles de inversión deberían tener para guiar la repartición
de recursos, y tampoco sería necesario para rechazar proyectos que pueden estar mal
concebidos. En la práctica, se están desarrollando proyectos de inversión para obtener
la aprobación conceptual de pre-inversión, con las consecuencias asociadas al uso poco
eficiente de recursos.
III. Enfoques estratégicos

El uso de políticas de financiamiento para incentivar reformas. Considerando el papel
significativo que juega el gobierno central en el financiamiento de nuevas infraestructuras
y reposición de las existentes, existe una oportunidad para utilizar programas de finan-
ciamiento para inducir una mayor sostenibilidad de los servicios y de los prestadores de
servicio. Condicionar el financiamiento de infraestructura a mejores indicadores de gestión
y de servicio prestado ayudaría a establecer nuevas prácticas de fortalecimiento o afianzar
las prácticas existentes. Al mismo tiempo, aminoraría la influencia política en decisiones de
gestión e inversión, y hasta podría incentivar mejores prácticas comerciales, lo que abriría
el camino a atraer nuevas fuentes de inversión de los mercados de capital. Mejores políticas
de financiamiento también podrían ayudar a ordenar la planeación de las inversiones, por
medio de los Planes Regionales del Saneamiento Integral, reglamentados por el MVCS
pero aún no utilizados para la planeación de inversiones en todas las regiones.
La promoción de economías de escala entre prestadores para alcanzar la sostenibi-

lidad y una mayor equidad en el acceso a servicios de calidad. Las ventajas de contar
con servicios descentralizados para brindar una mayor atención al cliente son claras. Sin
embargo, atomizar demasiado los sistemas también puede conllevar efectos limitantes por
una operación y mantenimiento más dificultosos para las capacidades locales, estructuras
tarifarias posiblemente menos asequibles para los clientes y una viabilidad financiera
menos cierta. El sector deberá incentivar la generación de economías de escala donde sea
posible, abriendo espacios legales e incentivos financieros que apoyen una mejor gestión
con equidad de servicio para todos.
La institucionalización de los procesos de planificación y ejecución dentro de las regiones

facilitará las inversiones en agua y saneamiento. La creación de entidades o instancias de
planificación en infraestructura a los niveles regional o provincial podría permitirles a estas
instancias subnacionales un mejor manejo de los crecientes recursos con los que cuenta,
para cerrar la brecha de inversión en infraestructura. Esta planificación podrá también
incluir aspectos territoriales, a fin de poder determinar los tamaños óptimos de prestación

de servicios, manteniendo economías de escala naturales a la prestación de los servicios y
evitando la atomización de estos con la proliferación de las PES en desmedro de las EPS.
Igualmente, las estrategias de intervención en un ámbito geográfico podrían coordinarse más
fácilmente combinando financiamientos del sector rural con aquellos dirigidos a pequeñas
localidades y ciudades secundarias. Al mismo tiempo, la simplificación de los procesos de
pre-inversión en agua y saneamiento sin duda facilitará la expansión de los servicios y la
mejora de la calidad en la prestación.
El Gobierno central debe reforzar su rol de formulador de políticas con mayor coherencia
dentro de cada subsector y transferir las responsabilidades de ejecución de proyectos.
Actualmente, la estructura del Viceministerio de Construcción y Saneamiento no propicia
un intercambio fluido entre los entes de ejecución y la formulación de políticas. En el
mediano plazo, este Viceministerio debería iniciar un proceso de transformación gradual
de traspaso de responsabilidades de ejecución de proyecto a las EPS, PES o gobiernos
subnacionales para enfocarse en su rol normativo y de planificación. La implementación
de políticas nacionales se puede hacer a través de incentivos de participación en esquemas
de co-financiamiento de los entes descentralizados con el gobierno nacional. En el corto
plazo, la DNS y el Viceministerio de Construcción y Saneamiento deben propender a evitar
reglas disímiles de intervención de sus proyectos y a unificar criterios de co-participación
financiera comunitaria y municipal, metodologías de intervención y contratación de con-
sultores, supervisores y contratistas de obra. También deben tender a la estandarización de
los programas de acompañamiento a los municipios, educación en higiene, fortalecimiento
de capacidades y promoción en higiene. Paralelamente, existe la necesidad de beneficiarse
de las experiencias de los proyectos cuyas lecciones deben retroalimentar la formulación
de políticas.
La reingeniería de SEDAPAL le permitirá afrontar los nuevos retos del siglo XXI. Esta
empresa sirve a casi la tercera parte de la población, se constituye como la empresa que
hace las innovaciones en términos técnicos y financieros, y representa una guía para otras
EPS del país. Sin embargo, las ambiciosas metas de cobertura de servicios de agua, alcan-
tarillado y tratamiento, sumadas a los retos de abastecimiento y manejo del recurso debido
al cambio climático hacen necesaria una transformación institucional de la empresa. Esto le
permitiría una mayor flexibilidad en el manejo de recursos humanos, mecanismos financie-
ros innovadores y autonomía en las decisiones técnicas y de planificación de inversiones.
IV. Conclusiones
Se han logrado importantes avances en el sector: el proceso de modernización del sector
que emprendió el país hace 15 años ha tenido sus frutos en términos de la consolidación
de la institucionalidad. Sin embargo, para cerrar las importantes brechas entre agua y
saneamiento, entre los ámbitos rural y urbano, y entre las diferentes regiones del país, se
requieren diseños de políticas orientadas no solo a facilitar la inversión, sino a asegurar
la sostenibilidad de los servicios. Igualmente, la administración de Alan García ha facili-
tado el posicionamiento del sector en la agenda nacional, promoviendo las inversiones y
evidenciando los vínculos entre el acceso al agua y la gobernabilidad.

El Gobierno central tiene la oportunidad de introducir mejoras significativas en el sector:
desde su rol de financiador de inversiones y formulador de políticas, el gobierno central
puede inducir importantes cambios que mejoren la sostenibilidad, la profesionalización
y el apalancamiento de inversiones en agua y saneamiento en los diferentes rangos de
población. Desde la planificación y el financiamiento, el Gobierno central puede contribuir
al fortalecimiento de la planificación y ejecución de inversiones a nivel regional. Esto se
lograría transformando su rol de ejecutor directo de las inversiones en uno de co-financiador,
cuando se apliquen las políticas adecuadas y uniformes que aseguren la sostenibilidad
(enfoque basado en la demanda, participación de las comunidades y co-participación en
las inversiones). Dos instituciones del nivel central —SUNASS y SEDAPAL— han venido
enfrentando con relativo éxito los nuevos retos. Sin embargo, requieren transformaciones
de segunda generación para adaptarse al nuevo escenario en el Perú, que requiere que los
nuevos recursos disponibles para el sector se traduzcan en servicios sostenibles en Lima
y en el ámbito de prestación de las EPS.
Las inversiones en el sector de los últimos años han evidenciado los nuevos retos a
los que se enfrentan las instituciones: las limitaciones del sector ya no son la falta de
recursos para invertir en él, sino la forma como estos se utilizan. La agilización de los
procesos de pre-inversión para el acceso de recursos públicos y su fortalecimiento a nivel
regional se constituyen como los retos más sobresalientes. Igualmente, deben atenderse
las limitaciones del mercado en cuanto a su capacidad de proporcionar servicios de cons-
trucción y consultoría de calidad en el contexto de crecientes inversiones. Es de esperarse
que la agregación en la prestación de servicios y la limitación en la atomización de estos
contribuyan a aliviar esta situación.
V. Bibliografía
Banco Mundial-UNSGAB (2010). “Local Financing of Water Utilities: Challenges and
Opportunities. The case of Peru”. Washington, D.C.: Banco Mundial.
PNUD (2010). “Informe Regional sobre Desarrollo Humano para América Latina y el
Caribe 2010”.
SUNASS (2010). “Las EPS y su desarrollo: Informe técnico del sistema de indicadores
de gestión 2009”. Lima: SUNASS.

31. Transporte urbano
Arturo Ardila-Gómez
Resumen
Las ciudades peruanas tienen un atraso en materia de gestión de los sistemas de circula-
ción urbana, lo que genera una alta congestión, a pesar de que el número de automóviles
no es todavía alto y de que, en promedio, parece haber vías suficientes. Igualmente, el
transporte público está organizado dentro de un esquema —la competencia por el mer-
cado— que, como se ha comprobado, no conduce a resultados del todo positivos. Las
ciudades peruanas tienen un atraso estructural en materia de reforma y racionalización
del sistema de transporte público, y del incremento de la oferta de transporte masivo. El
análisis presentado en esta nota lleva a recomendar que las ciudades del Perú imple-
menten, posiblemente con el apoyo del gobierno central, dos políticas principales: (i) la
política de hacer cumplir la Ley, Educar a peatones y conductores de automotores, y hacer
Ingeniería para resolver cuellos de botella y puntos críticos, incluidos puntos con alta
accidentalidad. Estas acciones se resumen en la sigla LEI; y (ii) Sistemas Integrados de
Transporte Público (SITP), que reorienten la prestación del servicio de la competencia en
el mercado y la lleven hacia la competencia por el mercado. Adicionalmente, el análisis
recomienda al gobierno central del Perú la adopción de un Programa Nacional de Apoyo
al Transporte Urbano, para inducir a las ciudades a modernizar su transporte urbano y
a financiar a fondo perdido parte de las inversiones en transporte público y masivo. Esta
estrategia lograría un desarrollo regional más equilibrado, aumentaría la eficiencia de
las ciudades y sería clave para que el Perú logre mitigar los efectos del cambio climático
y adaptarse a ellos.
I. Introducción
El 1° de mayo del 2010 comenzó a operar la primera línea del proyecto Metropolitano de
Lima, el primer servicio de transporte masivo en el Perú. Una vez que esté en pleno fun-
cionamiento, se espera que esta línea movilice entre 500 000 y 850 000 viajes por día, lo
que la convertiría en uno de los sistemas de transporte masivo más utilizados del mundo.
Pocas líneas de transporte masivo, inclusive aquellas basadas en la tecnología metro,
movilizan esta cantidad de viajes diarios.
Nota 31. Transporte urbano 555

Sin duda, el inicio de servicio del Metropolitano1 marca un hito en la historia del
transporte público en el Perú: por primera vez, hay un servicio moderno y confiable de
transporte público masivo. No obstante esta importante inversión, el Perú es uno de los
países que menos ha avanzado en materia de modernización del transporte público e
implantación de líneas de transporte masivo en la región de América Latina. Paradóji-
camente, Lima fue la primera ciudad de Latinoamérica en tener carriles exclusivos para
autobuses, en la avenida Paseo de la República a comienzos de los años setenta. Tanto así
que planificadores de Curitiba y de su mundialmente famoso sistema de transporte público
visitaron Lima para validar su idea de implantar carriles exclusivos para autobuses en su
ciudad.2 Pero mientras Curitiba entró en una senda de constante innovación que la llevó
a inventar el transporte masivo con autobuses a comienzos de los años noventa, Lima se
limitó a expandir lentamente la red de carriles exclusivos —hasta un total de 34 km, 9 de
los cuales estaban en la Av. Paseo de la República. Sin embargo, no avanzó ni innovó en la
conformación de un sistema moderno de líneas de transporte de alta capacidad y eficiencia
hasta la llegada del Metropolitano.3 Las demás ciudades peruanas exhiben un panorama
incluso menos alentador,4 como se verá más adelante.
En la siguiente sección se presenta el contexto de la situación del transporte en las
ciudades peruanas. Posteriormente, la nota menciona los retos que enfrenta el transporte
urbano en el Perú. La siguiente sección habla de las opciones de política y de cómo la
situación en el Perú permite pensar que el gobierno puede establecer un programa nacional
de apoyo al transporte masivo y colocarse a la par de países como México y Colombia. Sin
duda, la competitividad de un país se ve afectada negativamente cuando sus ciudades tienen
una congestión exagerada, tiempos de viaje muy largos y baja o nula oferta de transporte
público de calidad. La nota termina con una sección de conclusiones.
II. Contexto
Las ciudades peruanas, en general, tienen altos niveles de congestión y largos tiempos de
viaje. En Lima, por ejemplo, son comunes velocidades menores a los 10 kilómetros por
hora (KPH), e inclusive a los 5 KPH, y en Arequipa la velocidad promedio es de apenas
14 KPH, a pesar de que solo el 5% de los viajes son en automóvil, el tipo de transporte
que más congestiona. Los usuarios del transporte público sufren comparativamente más,
ya que las bajas velocidades alargan desproporcionadamente los tiempos de viaje de
los que viajan en autobús. Y los que viajan en automóvil, si bien gozan de velocidades
algo mayores, también están expuestos a pérdidas innecesarias de tiempo. Las tasas de
accidentalidad, además, son muy altas: en Arequipa hay 17,5 accidentes con fatalidad
por cada 10 000 vehículos y, en Lima, 8,58. En efecto, Lima tiene una de las tasas de
accidentes con fatalidad más altas entre ciudades capitales de América Latina (véase
1
El Metropolitano es un proyecto parcialmente financiado por el Banco Mundial. El autor, gerente de de
dicho proyecto por el Banco Mundial, agradece a los revisores de esta nota sus comentarios valiosos.
Cualquier error en este trabajo es únicamente responsabilidad del autor.
2
Véase al respecto Ardila 2004.
3
Véase al respecto Corporación Andina de Fomento (CAF) 2010.
4
En Arequipa y en Trujillo está en planificación la implantación de sistemas de transporte masivo.

Gráfico 1
Accidentes fatales por cada 10 000 vehículos en ciudades latinoamericanas
(2007)
10.00
9.00
8.00
7.00
6.00
5.00
4.00
3.00
2.00
1.00
0.00
León
Lima
Montevideo
Bogotá
Guadalajara
Santiago
Ciudad de México
São Paulo
Río de Janeiro
Porto Alegre
Caracas
Buenos Aires
San José
Belo Horizonte
Curitiba
Fuente: Corporación Andina de Fomento 2010 y cálculos del autor.
el gráfico 1) y la gran mayoría de los muertos son peatones. Finalmente, las personas
discapacitadas que no cuentan con automóvil propio tienen una movilidad muy limitada,
ya que los vehículos de transporte colectivo no son accesibles para personas en sillas
de rueda, por ejemplo.
La baja velocidad y la alta accidentalidad resultan paradójicas, ya que en todas las
ciudades peruanas la mayoría de los viajes se realiza a pie o en transporte público. Estos
modos son eficientes, ya que congestionan y contaminan menos por pasajero-kilómetro
que los viajes en automóvil. Solo una minoría de los viajes se realiza en automóvil, el
modo que más congestiona: en Lima solo el 21% de los viajes, en Arequipa un 5,2% y
en Trujillo un 11%. Y si el caso de Lima es indicativo —por ser la ciudad con más auto-
móviles— la cantidad de vías es más que suficiente para el volumen de carros. En efecto,
con datos del 2007, Lima tiene apenas 51 automóviles por kilómetro de vía, cifra que
se compara muy favorablemente con otras ciudades latinoamericanas (véase el gráfico
2) y solo 74 vehículos por cada 1000 habitantes, también la menor tasa mostrada en el
gráfico 2.
¿Cómo explicar entonces la alta congestión, la alta accidentalidad y la baja velocidad
a pesar de que las ciudades peruanas tienen una red vial relativamente buena y la mayoría
de los viajes se realiza en modos eficientes como el transporte público y a pie? A conti-
nuación, se ofrece una posible explicación de esta situación.5
5
Véanse al respecto Proexpansión 2008 y Getinsa, Taryet, Geonconsult 2010.

Gráfico 2
Automóviles por kilómetro de vía urbana y por 1000 habitantes para
ciudades latinoamericanas (2007)
Vehículos por kilómetros de infraestructura

400
350
300
250
200
150
100
50
0
Lima
Porto Alegre
Santiago
León
Ciudad de México
Montevideo
Buenos Aires
San José
Belo Horizonte
São Paulo
Curitiba
Guadalajara
Bogotá
Río de Janeiro
Caracas
Vehículos por cada 1000 habitantes
450
400
350
300
250
200
150
100
50
0
Lima
Santiago
Bogotá
León
Montevideo
Porto Alegre
Río de Janeiro
São Paulo
Belo Horizonte
Caracas
Ciudad de México
Curitiba
Guadalajara
Buenos Aires
San José
Fuente: CAF 2010 y cálculos del autor.
La abundancia de cuellos de botella en las calles urbanas
Un primer elemento para explicar la situación es la multitud de cuellos de botella que

hay en las vías de ciudades como Lima. En Lima, por ejemplo, es común experimentar
bajas velocidades durante algunas cuadras para luego llegar a una intersección después
de la cual la velocidad sube considerablemente. Esa intersección es claramente un cuello
de botella. En otros casos, una intersección que no funciona correctamente genera largas
filas de vehículos en varias direcciones. Estas largas filas, a su vez, congestionan pronto

otras intersecciones y, como una mancha de aceite, colapsan una zona grande de la ciudad.
Causas de estos cuellos de botella son, entre otras, una mala sincronización de los semá-
foros, que genera una “ola roja” en lugar de una “ola verde”; una precaria señalización
vertical y horizontal,6 que no permite a los conductores orientarse adecuadamente; y un
pobre diseño geométrico de las intersecciones, que las hace más proclives a accidentes. La
abundancia de cuellos de botella lleva a dos fenómenos que agravan el panorama. De un
lado, los conductores se desvían por calles secundarias para evitar la zona congestionada.
Pero estas calles no fueron diseñadas para este tráfico, ni para las altas velocidades que
pretenden algunos conductores. Un resultado es un aumento de la accidentalidad. De otro
lado, al ver que una intersección semaforizada no funciona correctamente, policías de
tránsito deciden reemplazar a los semáforos y dirigir el tráfico. Esto puede funcionar por
algunos instantes al desarmar “nudos gordianos” de carros. Sin embargo, después de un
rato, los policías borran cualquier efecto de red que tenía la semaforización, lo que puede
llegar a generar perjuicios importantes.
Comportamiento en las calles
Este aspecto del problema del tránsito está ligado al tratado en el punto anterior. El tránsito
mejoraría si los conductores tuvieran una mejor educación sobre cómo conducir un vehículo
correctamente. Ejemplos de la pobre educación son la falta de respeto al peatón cuando
quiere cruzar una calle y un carro hace un giro. El código peruano de tránsito —al igual
que la mayoría de los códigos de tránsito del mundo— establece que un carro pierde la
prelación cuando hace un giro, sea a la derecha o a la izquierda, y que es el peatón el que
la conserva.7 El resultado son más accidentes innecesarios que, infortunadamente, involu-
cran a los menos protegidos en caso de accidentes: los peatones. Otro ejemplo de la pobre
educación de los conductores es no detener completamente el vehículo en una intersección
con una señal de “Alto”. Nuevamente, los peatones son los que deben correr para cruzar
la calle, pues no pueden estar seguros de que el carro se detendrá como ordena el código.8
Control insuficiente
Este problema se relaciona también con lo mencionado anteriormente. La policía cuenta

con pocas herramientas para hacer cumplir las leyes de tránsito. Son pocos los policías
asignados para hacer cumplir estas normas y, al parecer, pocos tienen la libreta de papele-
tas para impartir sanciones. Así, los conductores saben que un policía sin la libreta no los
puede sancionar y muchas veces simplemente se van del lugar. Igualmente, los policías de
tránsito cuentan con pocas motocicletas o autos patrulla; cumplen principalmente su función
a pie, lo que representa una desventaja, dado que deben supervisar vehículos motorizados.
6
Por ejemplo, la falta de líneas que demarquen los carriles hace que cada conductor deba imaginar el carril
por el cual debe circular. Como cada conductor imagina su propio carril, hay una alta probabilidad de que
el carril que imagina un conductor no sea el mismo que imagina otro.
7
Véanse los artículos 63, 183, 186, y 195 del Reglamento Nacional de Tránsito del Perú.
8
Véanse los artículos 44 y 63 del Reglamento Nacional de Tránsito del Perú.

Las consecuencias
Estos elementos, al actuar en conjunto, reducen la capacidad del sistema vial por debajo
de su nivel teórico. Los cuellos de botella reducen la capacidad explícitamente. Si, por
ejemplo, los semáforos funcionaran de manera sincronizada entre sí y con los tiempos
de ciclo que facilitan tanto el tráfico vehicular como peatonal, entonces más carros y
peatones podrían pasar por ciclo.9 La pobre educación de los conductores agrava el
problema. Por ejemplo, es común ver intersecciones bloqueadas con carros, cuando lo
correcto sería dejarlas libres y solo cruzarlas cuando haya seguridad de encontrar espa-
cio para el automóvil al otro lado. La pobre educación en materia vial también eleva
la accidentalidad, lo que genera más cuellos de botella. Finalmente, la baja efectividad
de la policía de tránsito refuerza los dos problemas anteriores. En el Perú, es común
escuchar la expresión de que el policía que reemplaza al semáforo es el problema. Esto
puede ser cierto, ya que reemplazar un semáforo es imposible sin disponer de varios
policías por intersección, que conozcan de antemano muy bien el plan de manejo del
tráfico y que, al mismo tiempo, estén plenamente sincronizados con los semáforos —o
policías— presentes en las intersecciones vecinas.
El transporte público y su esquema actual: la “guerra del centavo”
Por el lado del transporte público, el servicio está organizado de una forma que conduce
a la ineficiencia y a tiempos de viaje más largos que los necesarios. La prestación del
servicio está organizada en las ciudades del Perú bajo lo que en la literatura técnica se
conoce como “competencia en el mercado” y en el lenguaje coloquial se conoce como
“guerra del centavo”.
La competencia en el mercado lleva a la eficiencia en la mayoría de los bienes que
se transan: ropa, comida, vivienda, entretenimiento, etc. Sin embargo, la competencia en
el mercado no lleva a la eficiencia cuando se organiza así la prestación del servicio de
transporte público. Esto se debe a que cuando cada unidad de transporte público —bus,
combi, coaster, etc.— debe competir por cada pasajero adicional, se generan incentivos
perversos, resumidos en la expresión “guerra del centavo”.
Según la literatura técnica, entonces, en la competencia en el mercado en transporte
público los prestadores del servicio suelen introducir más unidades para hacer el servicio
más atractivo y conseguir más pasajeros. Al haber más unidades que las necesarias, se
minimiza el tiempo de espera de los usuarios (pero se maximiza el tiempo de total de viaje,
debido a la congestión, como se verá más adelante).10 Para hacer rentables tantos autobuses,
las tarifas suelen ser más altas. A su vez, las unidades adicionales suelen ser cada vez más
9
Con respecto a este problema, la Municipalidad Metropolitana de Lima está implementando una amplia
red semafórica, con un centro de control único. Además, esta red es de bajo consumo de energía. Se espera
que la velocidad de circulación aumente hasta en un 30% si los semáforos están sincronizados. En gene-
ral, las mejoras en el funcionamiento de los semáforos tienen beneficios muy importantes (por ejemplo,
el aumento de la velocidad entre el 10 y el 30%). Véase al respecto Skabardonis 2001.
10
El tiempo empleado en un viaje cualquiera puede ser dividido en las siguientes partes: tiempo de caminata
hasta el paradero o estación, tiempo de espera para que el vehículo llegue, tiempo en el vehículo y tiempo
de caminata hasta el destino final.

pequeñas, por lo que se requieren más motores y mayor consumo de combustible para
movilizar al mismo número de pasajeros.
Sin embargo, la abundancia de unidades de transporte público, que se detienen a
cada instante para recoger un pasajero o para tentar a un pasajero a subirse, contribuye a
la congestión. Congestión ya grave por los cuellos de botella, el comportamiento de con-
ductores y peatones, y el control insuficiente, explicados anteriormente. Los tiempos de
viaje aumentan para todos, pero particularmente para los usuarios del transporte público,
que son la mayoría de los usuarios del sistema de transporte urbano. Los prestadores del
servicio suelen responder añadiendo unidades más cómodas, de modo que los usuarios
puedan estar sentados durante los viajes que pueden durar horas. Pero esto solo agrava el
problema, ya que hay un exceso estructural de unidades.11
Un informe de Protransporte para el caso de Lima dice al respecto: “El crecimiento
de la oferta en el transporte público no guarda relación con la demanda. En doce años, la
oferta ha variado de 10 500 unidades a 42 000 unidades mientras que en el mismo período
la demanda ha variado de 5,7 millones de viajes diarios a casi 11 millones, es decir que
mientras la demanda ha crecido en casi 100%, la oferta ha crecido en 300%.”12 Dicho de
otra forma, el número de pasajeros por bus pasó de 543 por bus por día a 261 en el mismo
período, que es una cifra bastante baja.13 El Observatorio de Movilidad de la CAF valida
este resultado al mostrar que la productividad del parque de transporte público en Lima es
bastante baja, 1.4 pasajeros por Km recorrido, cuando 2.4 es lo aceptable según estándares
internacionales (y 5.5 para sistemas como el Metropolitano). Por eso, es posible estimar
la sobreoferta de transporte público en Lima en aproximadamente un 40%, es decir, la
ciudad podría funcionar con unos 16 000 vehículos de transporte público y no los 27 274
que estima el informe de la CAF.14
En Trujillo, se presentó una situación semejante con un aumento desproporcionado
de la flota de transporte público, en particular de los vehículos de menor tamaño (gráfico
3), que supera el aumento poblacional en el mismo período (33%). Y en general, en las
ciudades peruanas, de hecho, las unidades pequeñas constituyen la mayoría del parque,
que como se vio anteriormente, es una respuesta de los prestadores del servicio ante los
incentivos de la competencia en el mercado (véase el cuadro 1). El resultado es una mayor
cantidad de motores para prestar el mismo servicio y una mayor congestión y accidenta-
lidad en las calles. Algo similar ha ocurrido con el servicio de taxi. Hay estimativos que
hablan de más de 100 mil taxis en Lima, cuando solo serían necesarios unos 20 000.15 La
sobreoferta de taxis refleja el mismo fenómeno descrito para el resto del transporte público
en esta nota y tiene consecuencias semejantes, dado el excesivo consumo de combustible
y las altas emisiones de contaminantes.
11
Para una discusión de la competencia en el mercado en transporte público, véase Banco Mundial 2001,
Estache y Gómez-Lobo 2004, Gómez-Lobo 2007 y Ardila 2008.
12
Al respecto véase Protransporte 2004.
13
Adicionalmente, para el caso de Lima, durante buena parte de la última década, el problema de sobreofer-
ta de unidades de transporte público fue agravado por el Municipio de Huarochirí, que autorizó la entrada
de buses para prestar servicio en Lima. Esta situación fue finalmente controlada por la administración del
alcalde Castañeda.
14
CAF, 2010, pg. 80, y cálculos del autor.
15
http://www.rpp.com.pe/2009-05-12-afirman-que-en-lima-hay-una-excesiva-cantidad-de-taxis-noti-
cia_180905.html

Gráfico 3
Evolución de la flota de transporte público para Trujillo (1990-2001)
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
Año 1990 1991 1993 1995 1997 1999 2000
Ómnibus/Microbús Camioneta rural Colectivo Total
Fuente: Municipalidad Provincial de Trujillo. Plan Estratégico de Desarrollo Integral y Sostenible de Trujillo.
Si bien el mayor número de unidades al que lleva la competencia en el mercado en

transporte público minimiza el tiempo de espera, el resultado final es una mayor conges-
tión, en particular para los usuarios de transporte público. Es decir, la competencia en el
mercado lleva a maximizar el tiempo de viaje. Y peor, las tarifas suben para compensar el
aumento de flota, lo que afecta en particular a los más pobres, precisamente los que más
necesitan el transporte público.16
Cuadro 1
Distribución de la flota de transporte público por tipo de vehículo para Lima, Arequipa,
Trujillo y Chiclayo
(Porcentaje)
Taxis Flota total

Ciudad Buses Microbuses Combis
colectivos Transporte público
Lima 16,1 29,7 42,1 12,1 100

Arequipa 39,4 0,0 46,4 14,1 100
Trujillo 32,2 0,0 38,0 29,8 100
Chiclayo 0,0 10,8 46,2 43,1 100
Fuente: Para Lima: CAF 2010. Para Arequipa: http://www.muniarequipa.gob.pe/transparencia/pparticipativo/2009/
taller2/SIT_PRESENTACION_SIMPLE.pdf consultada en octubre del 2010. Para Trujillo: Municipalidad Provincial
de Trujillo. Plan Estratégico de Desarrollo Integral y Sostenible de Trujillo”. Para Chiclayo: http://www.impacts.org/
documents/quito04/CASTILLO_CHICLAYO2.pdf, consultada en octubre del 2010. Cálculos del autor.
16
Para el caso de Lima en un contexto internacional, véase ALG-INOCSA 2006. Para el caso de varias
ciudades latinoamericanas, véase Ardila 2008.

Eventualmente, los usuarios responden a la precariedad del servicio con la compra
y uso de una motocicleta o un carro, particularmente durante las horas pico. En el Perú,
de hecho, el número de carros nuevos ha crecido exponencialmente y se espera que con-
tinúe así (gráfico 4). Un estudio reciente ha proyectado el número de automotores a casi
3 millones para el año 2020 en Lima metropolitana.17
Gráfico 4
Carros nuevos en Lima y el Perú, evolución y proyección
300 000
250 000
200 000
150 000
100 000
50 000
0
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Lima Resto del Perú Total
Fuente: Getinsa, Taryet, Geonconsult. 2010. “Estudio para la Consolidación del Sistema Integrado de
Transporte Público de Lima”. FONAM, PROTRANSPORTE, GEF-Banco Mundial.
Además de la congestión y las pérdidas de tiempo, una consecuencia de la situación

descrita es la alta contaminación del aire. Por ejemplo, en Lima las concentraciones de
varios contaminantes superan las normas nacionales ambientales. Por ejemplo, el material
particulado está muy por encima de la norma, según los estudios ambientales llevados a
cabo para la preparación del Metropolitano (cuadro 2). La alta contaminación afecta la
salud pública, en particular la de los niños y la de las personas de mayor edad. El material
particulado es singularmente grave dada la inhabilidad de los filtros nasales para evitar
que este contaminante entre a los pulmones. A partir de datos del observatorio de movili-
dad de la CAF, es posible ver las emisiones de material particulado por vehículo privado
y por vehículo de transporte público para varias ciudades (gráfico 5). Lima tiene la flota
de automóviles, incluyendo taxis, que más contamina, mientras que la flota de transporte
público está en el promedio para las ciudades mostradas.18
17
Véase Getinsa, Taryet, Geonconsult. 2010. “Estudio para la Consolidación del Sistema Integrado de
Transporte Público de Lima”. FONAM, PROTRANSPORTE, GEF-Banco Mundial.
18
El diesel con alto contenido de sulfuro es responsable de mayores emisiones de material particulado. En
la medida en que el Perú introduzca combustible diesel limpio, estas emisiones disminuirán.

Cuadro 2
Concentración de contaminantes en Lima y límites máximos permitidos
Medición (ug/m3) Permitido ECA (ug/m3)
NO2 75,95 100

SO2 75,83 80
Partículas suspendidas <10u 203,61 75
Partículas suspendidas <2,5u 80,18 15
Plomo 0,324 0,5
Fuente: Getinsa-Taryet 2003. Estudios Técnicos y Ambientales del COSAC I. Estudio de Impacto Ambiental.
Protransporte, Lima.
Gráfico 5
Flota de vehículos y emisiones por día por vehículo para transporte
privado y público en ciudades latinoamericanas (2007)
Material particulado por vehículo de transporte individual (g/día)

5.00
4.00
3.00
2.00
1.00
0.00
Lima
Montevideo
San José
Buenos Aires
Santiago
Ciudad de México
São Paulo
Porto Alegre
Caracas
Río de Janeiro
Curitiba
Belo Horizonte
León
Bogotá
Guadalajara
Material Particulado por vehículo de transporte público

(g/día)
250
200
150
100
50
0
Guadalajara
Curitiba
Buenos Aires
Montevideo
Belo Horizonte
León
Porto Alegre
São Paulo
Lima
Río de Janeiro
San José
Bogotá
Caracas
Santiago
Ciudad de México
Fuente: CAF 2010. Cálculos del autor.

III. Aspectos institucionales
Hay un tema institucional que contempla varios aspectos y que subyace al análisis presen-
tado en la sección anterior. En primer lugar, las municipalidades tienen amplio margen para
fortalecer su capacidad de gestión. El análisis anterior muestra que hay debilidades para
hacer ingeniería, para educar a los conductores y demás usuarios, y para hacer cumplir las
leyes. Las autoridades municipales a cargo del transporte urbano parecen no tener tampoco
la capacidad de regular adecuadamente el transporte público. Los altos crecimientos de la
flota de buses ilustran este punto.
En segundo lugar, hay problemas de coordinación interinstitucional entre agencias
de diferentes gobiernos. En Lima, por ejemplo, la falta de coordinación entre la Munici-
palidad Metropolitana de Lima (MML) y el Callao agrava problemas, a causa de rutas de
transporte público que comienzan en el Callao y llegan a Lima. Una vez en Lima, estas
rutas no solo dejan pasajeros sino que también los recogen, lo que agrava la competencia
en el mercado o “guerra del centavo”. Si bien hay un Consejo de Transporte de Lima y
Callao que lleva a cabo un importante trabajo analítico, aun tiene que lograr coordinar a
los alcaldes para establecer un dialogo sostenido que produzca planes y acciones concretas.
Otro Municipio vecino, Huarochirí, también autorizó muchas rutas de transporte público
que prestaban servicio regular en Lima. La Gerencia de Transporte Urbano de la MML
debió realizar un esfuerzo muy grande para impedir que estos buses entraran a Lima. El
problema llegó incluso a los estrados judiciales, donde se comenzó a resolver a favor de
Lima. Otro ejemplo de la falta de coordinación entre agencias se dió cuando el Ministerio
de Transporte y Comunicaciones (MTC) construyó y puso en operación el Tren Eléctrico
sin una coordinación con la MML sobre el necesario reajuste de rutas de transporte público
para minimizar la competencia con el Metropolitano.19
IV. Retos
El análisis de la sección anterior lleva a la conclusión de que hay dos grandes retos que
deben enfrentar las ciudades del Perú para solucionar sus problemas de transporte:
Mejorar el funcionamiento general de los sistemas de circulación urbanos: el sis-

tema de circulación urbano típico está conformado por las veredas, calles peatonaliza-
das, vías, calles, puentes y túneles en la zona urbana, así como por la correspondiente
señalización vertical, horizontal y semafórica, que satisface la demanda de movilidad de
peatones, carros particulares, y transporte público. El reto está en mejorar la circulación
de peatones, bicicletas, autobuses y carros de una manera costo eficiente, como se verá
19
La primera línea del Tren Eléctrico de Lima tiene un trazado que sirve principalmente orígenes y no tanto
destinos (Villa Salvador-San Juan de Lurigancho). Es decir, pasa principalmente por zonas residenciales
y poco por zonas de trabajo. Por ello, es fundamental integrar al Tren Eléctrico con el Metropolitano,
cuya primera línea sí cubre los principales centros de trabajo. Esta integración se daría inicialmente por
medio de un bus alimentador que uniría la estación del Tren Eléctrico, ubicada en el cruce de las avenidas
Aviación y Grau con la Estación Central del Metropolitano. Este bus podría continuar luego en los carriles
exclusivos del Metropolitano y parar en las principales estaciones.

en la siguiente sección sobre opciones de política. Las ciudades peruanas enfrentan un
aumento en la motorización dado el exitoso crecimiento económico de la última década
(gráfico 4). Pero de continuar con la actual gestión de los sistemas de circulación urbana,
el resultado serán niveles de congestión aún peores, inclusive con niveles de motorización
no muy altos (gráfico 2).
Mejorar la calidad y eficiencia de los sistemas de transporte público: dada la impor-

tancia del transporte público en el Perú —solo el 21% de los viajes se hacen en carro en
Lima, el 5% en Arequipa y el 11% en Trujillo20— y dado el rápido aumento de carros par-
ticulares y motos, el principal reto es mejorar la calidad y eficiencia del transporte público
para mantener su alta participación. De atender este reto, el transporte público tendrá una
calidad suficientemente alta y será una alternativa válida para el automóvil. El consumo de
recursos, por ejemplo en combustible, disminuirá y se materializarán importantes ahorros
en tiempo de viaje. A la vez, la calidad del aire mejorará. La siguiente sección proporciona
ideas sobre qué políticas se pueden usar para atender este reto.
Aumentar la capacidad de gestión y coordinación de los municipios y demás institu-

ciones involucradas con el transporte urbano: para solucionar los dos retos anteriores,
es necesario que las autoridades a cargo del transporte urbano tengan herramientas y
recursos para llevar a cabo sus responsabilidades. Además, deberán existir mecanismos
de coordinación interinstitucional adecuados.
Los retos antes mencionados se traducen en tres grandes políticas que constituyen las
principales recomendaciones de este análisis:
La política que se puede resumir en la sigla LEI: esta sigla resume las siguientes
acciones.21 Primero, hacer cumplir la Ley de tránsito. Sin vigilancia y patrullaje es menos
probable que los conductores y peatones se comporten de la manera adecuada de manera
que, por ejemplo, haya menos bloqueos de intersecciones y accidentes. Segundo, Educar a
los usuarios del sistema de circulación —peatones y conductores— de modo que conozcan
las reglas y leyes que deben obedecer. Estas reglas están diseñadas para que el sistema
funcione correcta y eficientemente. Si son seguidas, gracias a la Educación y hacer cumplir
la Ley, entonces el sistema funcionará mejor. Y el sistema funcionará mejor si hay un grupo
de profesionales debidamente entrenados en Ingeniería de tránsito.22
La Ingeniería busca solucionar de manera costo eficiente los múltiples cuellos de
botellas que hay en los sistemas de circulación urbana. Por ejemplo, la alta accidentalidad
20
La otra modalidad importante de transporte en las ciudades peruanas es el viaje a pie.
21
LEI es la traducción de una política de larga tradición en países desarrollados, llamada EEE por su sigla
en inglés. La sigla quiere decir Enforcement (hacer cumplir la ley), Education (Educación), Engineering
(Ingeniería).
22
El MTC, a través del Consejo Nacional de Seguridad Vial, lleva a cabo campañas de educación en esta
materia.

de una intersección puede ser reducida con simples medidas de ingeniería de tráfico, como
mejorar la señalización y el diseño geométrico. Medidas sencillas y de bajo costo pueden
tener un alto impacto en la seguridad y en la velocidad de circulación, y pueden ahorrar la
construcción de túneles o puentes, que son medidas de alto costo. Paradójicamente, puentes
y túneles tienen un impacto menor cuando son implementados en un contexto donde no
hay una adecuada ingeniería en las intersecciones vecinas. Y si tampoco hay educación o
cumplimiento de la ley, entonces el impacto es todavía menor. Por lo tanto, la política LEI
es de bajo costo y alto impacto, y potencia el impacto de medidas de mayor costo como
la construcción de puentes.
Los SITP: el eje central de un SITP es la competencia por el mercado para otorgar los
derechos para prestar el servicio de transporte público. Al contrario de la competencia en
el mercado explicada anteriormente, en la competencia por el mercado, el gobierno, como
poder concedente, promueve una licitación competitiva para entregar concesiones para
prestar el servicio. La licitación establece condiciones claras para la prestación del servicio
y define derechos y responsabilidades. Un factor clave es que las condiciones caducan en el
tiempo, usualmente a los 10 o 15 años. En la competencia en el mercado, por el contrario,
el gobierno otorga permisos precarios que en la mayoría de los países suelen no expirar
en el tiempo.23 Estos permisos precarios, sin embargo, no permiten invertir ni brindan la
seguridad que tiene un inversionista en un esquema de competencia por el mercado. Esto
se debe a que otro aspecto clave de la competencia por el mercado es que el gobierno esta-
blece barreras de entrada al mercado. Por ejemplo, dichas barreras impiden que otros que
quieran prestar el servicio lo hagan, sin contar con un permiso o concesión del gobierno.24
Un ejemplo más familiar para los lectores es la forma como los gobiernos otorgan licencias
para prestar el servicio de telefonía celular. Los altos costos de instalación de una red así
como la protección del gobierno constituyen las principales barreras de entrada. De este
modo, solo prestan el servicio las empresas que han recibido del gobierno el derecho a
hacerlo, e invierten porque tienen seguridad. De la misma manera, en transporte público,
otorgar los derechos de prestar el servicio por medio de la competencia por el mercado
exige que haya barreras de entrada a prestar el servicio y protección a los que prestan el
servicio de modo que otros no lo hagan.
Otra característica de un SITP es que las rutas son diseñadas técnicamente y con una
clara visión de mercado, de modo que los prestadores del servicio obtengan una ganancia
al prestar un buen servicio. En este punto, es clave un esquema flexible que permita modi-
ficar las rutas, trazados y frecuencias, en función del balance entre calidad del servicio y
rentabilidad. Frente al esquema de competencia en el mercado, con un SITP el número de
autobuses debe disminuir dado que el servicio debe volverse más confiable y, por lo tanto,
los usuarios no precisan de una alta frecuencia para sentir que el servicio es confiable. Por
el contrario, horarios debidamente seguidos por los prestadores del servicio e información
23
En el caso de Lima, si bien las concesiones expiran en el tiempo, en la práctica son extendidas periódi-
camente. Esta situación se presenta en muchas otras ciudades de América Latina donde hay competencia
por el mercado.
24
El caso del Municipio de Huarochirí, que autorizó la entrada de numerosos autobuses que prestaron
servicio en Lima, es un ejemplo claro de la falta de barreras de entrada cuando la competencia es en el
mercado.

a los usuarios sobre las rutas y sus horarios aumentan la confiabilidad sin que aumente
innecesariamente la frecuencia.
En ciudades de dimensión considerable, las reformas deben, además, estar acom-
pañadas de la creación de una o más líneas de transporte masivo (para un ejemplo en el
Perú, el Metropolitano, véase el recuadro 1; otro ejemplo será el Tren Eléctrico una vez
que entre en operación). Estas líneas actúan como la columna vertebral del sistema en lo
que técnicamente se llama red jerarquizada. En dicha red, los principales corredores son
servidos por transporte masivo. Los corredores secundarios son servidos por tecnologías
de menor capacidad, hasta llegar a servicios alimentadores que sirven las zonas de menor
demanda y conectan con los servicios de mayor capacidad. El anexo 1 describe brevemente
cada uno de estos modos.
Finalmente, como su nombre lo indica, los SITP son sistemas integrados. Esto sig-
nifica que el transbordo entre servicios está facilitado por tarjetas electrónicas que los
usuarios utilizan para pagar por el servicio. Es usual no cobrar por el transbordo dentro de
un plazo de tiempo preestablecido. Esto facilita el uso del sistema en el marco de una red
jerarquizada. El objetivo último de un SITP es, entonces, dar un servicio de calidad, con el
mínimo de transbordos y, si los hay, facilitarlos al máximo. La calidad deja de estar definida
como frecuencia y bajos tiempos de espera y pasa a ser una combinación de confiabilidad
y bajos tiempos de viaje. Los usuarios deben ganar, ya que tienen un sistema confiable
que les ahorra tiempo total de viaje.
Cobrar por el uso del automóvil: si bien las dos políticas anteriores deben resultar en
importantes reducciones en los niveles de congestión, ambas son medidas por el lado
de la oferta. Es decir, ambas mejoran lo que ofrece el sistema de transporte urbano. Una
política integral indica que las ciudades también deben actuar por el lado de la demanda.
Específicamente, las ciudades deben cobrar por usar el automóvil, que es el modo menos
eficiente (mayor costo por pasajero-kilómetro), el que más congestiona (mayor espacio
público ocupado por pasajero) y el que más contamina (mayores emisiones por pasajero-
kilómetro). Este cobro también recauda recursos que los municipios pueden emplear en
mejorar el transporte urbano, en particular el transporte público.
La forma más fácil de iniciar el cobro por el uso del automóvil es cobrar por estacionar
en las vías públicas y mejorar la estructura tarifaria de las playas de estacionamiento. La vía
pública es un espacio público y su dueño, el Municipio, tiene el derecho de cobrar a quien
estacione su automóvil en ella. Este recaudo debe ir directamente al fisco municipal. Las
playas de estacionamiento son de propiedad privada. Sin embargo, los municipios pueden
regular las tarifas que las playas cobran, de modo que los carros que estacionen por corto
tiempo paguen pocos soles por hora, mientras que los carros que estacionen por varias
horas paguen muchos soles por hora. Esta estructura tarifaria promueve que los clientes
usen su carro para hacer compras, ya que permanecen tiempos cortos y pagan pocos soles
por hora. Al mismo tiempo, esta estructura desincentiva el uso del automóvil de los que
viajan en los dos períodos punta. Estos automóviles estarían estacionados por 6, 8 o más
horas y pagarían muchos soles por hora. La regulación puede, además, determinar que una
parte del cobro a los autos que permanezcan varias horas sea destinada al fisco municipal.
Más adelante, las ciudades peruanas, Lima en particular, podrán pensar en esquemas
como el del cobro por entrar al centro en automóvil. Londres tiene desde hace ya varios
años un esquema de este tipo, con un importante recaudo de recursos que usa para mejorar

el transporte público. Para que una medida como esta sea viable, es necesario que haya un
transporte público de calidad, ya que el cobro por el uso del automóvil incentiva el uso de
modos eficientes, como el transporte público.
VI. El papel del gobierno central

Las tres opciones de política discutidas en la sección anterior estarían a cargo de las ciuda-
des, ya que ellas tienen la responsabilidad legal sobre el transporte urbano. Sin embargo, al
gobierno central también le toca un papel que jugar, por varias razones (por ejemplo, al crear
un programa nacional de apoyo al transporte urbano). En primer lugar, las consecuencias
negativas de tener ciudades congestionadas, contaminadas y con alta accidentalidad rebasan
los límites de la ciudad misma. La economía nacional sufre la pérdida de productividad a
causa de la mano de obra que se cansa en largos viajes hacia el trabajo. Igualmente, es la
economía nacional la que paga los gastos adicionales en salud para remediar problemas
respiratorios y atender accidentes.
Segundo, los sistemas de transporte masivo en particular tienen altos costos de
capital, que frecuentemente sobrepasan la capacidad financiera de las ciudades. Por
ello, los gobiernos de varios países tienen programas de apoyo financiero25 para las
ciudades, siempre y cuando cumplan ciertas condiciones. En el caso mexicano, por
ejemplo, el Programa Federal de Apoyo al Transporte Masivo (PROTRAM) pide a las
ciudades que tengan un Plan Integral de Movilidad Urbana Sustentable (PIMUS) que
defina una política integral para atender los problemas de movilidad en la ciudad. Del
PIMUS, además, se deriva un proyecto de transporte masivo directamente apoyado con
fondos concesionales del gobierno federal, manejados por el PROTRAM, hasta por
el 50% del costo del proyecto. El caso colombiano es semejante en cuanto exige una
planificación integral y, por ley, a cambio, el gobierno debe financiar hasta el 70% del
costo del proyecto de transporte masivo. El mantenimiento de la infraestructura pasa a
ser una responsabilidad local.
Tercero, los programas de apoyo nacional al transporte urbano contribuyen a un
desarrollo regional más balanceado, en el que haya varias ciudades con una alta calidad
de vida. Esto es particularmente relevante para el Perú, que tiene en Lima una concen-
tración muy alta de población y actividad económica. Un programa nacional de apoyo
al transporte urbano le permitirá al Perú apoyar, no solo a Lima, sino a ciudades como
Arequipa, Trujillo, Chiclayo y otras, para generar un desarrollo regional más balanceado
a futuro.
Cuarto, las ciudades peruanas diferentes a Lima tienen un tamaño poblacional —Are-
quipa 870 000 habitantes, Trujillo 815 000 y Chiclayo 760 000— que las hace ideales para
reordenar su transporte público y entrar en una senda de crecimiento sostenible. Por ejemplo,
Curitiba, en Brasil, comenzó sus reformas del transporte público cuando tenía una población
de cerca de 800 000 habitantes. Hoy, con una región metropolitana de 3 millones de personas,
tiene un SITP que cubre toda la región y que ha estructurado el crecimiento urbano.
25
El Banco Mundial tiene proyectos con los gobiernos de México y Colombia para apoyar con recursos
financieros y técnicos sus respectivos programas de apoyo al transporte masivo.

Recuadro 1
El Metropolitano de Lima
El Metropolitano es un sistema de transporte masivo con autobuses, conocido en el Perú como Cor-
redor Segregado de Alta Capacidad (COSAC) y, en inglés, como Bus Rapid Transit (BRT), como
figura en el anexo 1. El Metropolitano estará entre los más grandes e importantes BRT del mundo,
dada la expectativa de que movilice entre 600 a 850 mil pasajeros al día. De materializarse esta última
proyección, el Metropolitano —con 27 km de línea— movilizará 31 600 pasajeros al día por kilómetro
de línea, frente a los 20 000 del sistema Transmilenio de Bogotá y a los 4700 del metro de Washing-
ton. Con apenas 27 km, el Metropolitano movilizará a aproximadamente el 8% de los viajes totales
de Lima, indicador proporcionalmente superior al del Transmilenio, que con 82 km moviliza el 25% de
los viajes en transporte público. El recuadro siguiente compara el Metropolitano con otros sistemas
equivalentes y prueba su importancia a nivel internacional.
Apertura de Km de Carril de Número Pasajeros IPK1 Tarifa (US$

la primera vías sobrepaso en de buses por día hábil (servicios equivalente)
línea troncales estaciones troncales (miles) troncales)
Curitiba 1974 65 no 189 532 1,25
Bogotá 2000 85 > 90% 1192 1650 5 0.87
Pereira 2006 18 no 45 104 9 0,76
Barranquilla 2010 13 67% 57 14 0,76
Bucaramanga 2010 9 no 115 187 0,76
Quito -Trole 1995 18 no 113 250 14 0,25
Guayaquil 2006 38 no 115 280 6 0,25
Ciudad de 2005 48 no 214 500 8 0,39
México
León 2003 26 no 52 90 10 0,42
Ciudad de 2007 11 algunos 62 155 6 0,13
Guatemala
Lima 2010 27 > 80% 308 600-8542 6 0,54
1
IPK: índice de pasajeros transportados por día por la flota, divididos por los kilómetros rodados por la flota.
Fuente: Menckhoff, Ochoa, Paredes, Ardila. 2010. “El Metropolitano de Lima: Implementación y primeros
resultados de un nuevo sistema de BRT”. Ponencia presentada en la reunión del CLATPU en México 2010.
2
Proyecciones esperadas para el Metropolitano, según las estimaciones de demanda.
El Metropolitano es un sistema tronco-alimentador en el cual el corredor de mayor demanda es

servido por buses articulados que circulan en carriles exclusivos. Ningún otro vehículo puede entrar a
dichos carriles. Esto significa también que los automóviles no entrarán en conflicto con los autobuses,
por lo cual estos también se benefician. En los extremos de la línea, en Naranjal y Matellini, hay termi-
nales de alimentación o integración a los cuales llegan buses alimentadores. Las menores demandas
justifican este servicio. El Metropolitano es entonces el inicio de una red jerarquizada de transporte
público.
El Metropolitano cuenta con estaciones, parecidas a las de un metro, en las cuales los pasajeros
pagan al entrar a la estación. El piso de la estación está a la misma altura que el piso del bus y, por lo
tanto, los pasajeros gastan solo un octavo del tiempo que gastan para subir las escaleras y abordar un
bus tradicional. Adicionalmente, más del 80% de sus estaciones tiene carriles de sobrepaso, y el 41%
de la vía segregada posee cuatro carriles (casi igual al 42% de Transmilenio). Se prevé la introduc-
ción de servicios expresos, que actualmente existen solamente en los BRT de Bogotá, Barranquilla
y Ciudad de Guatemala. Los carriles exclusivos, el esquema tronco alimentador, las estaciones y la
posibilidad de tener buses expresos gracias al sobrepaso en casi toda su extensión hacen que, con
menos buses, sea posible transportar más pasajeros con importantes ahorros de tiempo para los
usuarios. De hecho, el Metropolitano será el sistema con mayor productividad en América Latina, con
31 600 pasajeros por km de vía segregada, según las proyecciones de demanda más optimistas.
El proyecto es una asociación público-privada en la que el sector público financia la infraestructura
—como es usual en transporte público— y el sector privado financia los autobuses y el centro de control,
a cambio de una participación en los ingresos operacionales. El mantenimiento de la infraestructura lo
financia el sector público, mientras que la operación y mantenimiento de los autobuses los cubre la tar-
ifa, así como la depreciación. El costo final del proyecto fue de US$262 millones en inversión pública y
cerca de 200 millones en inversión privada, que incluye la Estación Central (12%), que servirá a tres cor-
redores en total, y el puente del Ejército (8%), que se construyó para acomodar el tráfico mixto. Sin estas
dos obras, que se excluyen para hacer los cálculos comparables a la fase I del Transmilenio, la inversión

en infraestructura sería de US$7,8 millones por km, 7% más que el costo por km (actualizado a
US$ del 2010) de dicha fase del Transmilenio. Estas cifras están por encima de las originalmente
planteadas. Las razones preliminares que explican el aumento de costos son: un mayor período de
ejecución del proyecto; cambios para mejorar los diseños originales y nuevas obras (pavimento rígido,
estación central subterránea, etc.); reubicación de redes de telefonía, electricidad y saneamiento que
resultaron más costosas debido a la alta incertidumbre en su ubicación (normal en todo proyecto de
transporte urbano); variaciones de la tasa de cambio que bajó de S/.3,47 a S/.2,80 cuando se nego-
ciaron los préstamos con el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID); y un au-
mento en la demanda de los servicios de las firmas constructoras debido al auge económico peruano,
que elevó el costo de la construcción en todo el Perú. A pesar de estos aumentos, el costo por km de
obra civil del Metropolitano es comparable al del proyecto Transmilenio.
Para Lima, el Metropolitano es el inicio de la solución a varios problemas de transporte. Prim-
ero, muda el paradigma para la prestación del servicio de transporte público de la competencia en
el mercado a la competencia por el mercado. Las concesiones para operar los buses troncales y
alimentadores fueron asignadas por medio de licitaciones competitivas con condiciones claras que
fomentan la inversión. Solo los concesionarios podrán operar buses en su corredor troncal gracias a
los carriles exclusivos, a las estaciones y a las puertas a la izquierda. Estos son ejemplos de barreras
de entrada al mercado, como se analiza en la sección II del cuerpo principal de esta nota. Segundo, el
Metropolitano, con solo 308 buses troncales, movilizará hasta a 854 000 pasajeros por día, es decir, 2
770 pasajeros por día por bus, mientras que actualmente, en promedio, la flota de transporte público
de Lima moviliza a 262. Una consecuencia positiva es el gran ahorro en combustible y otros recursos
escasos.
En tercer lugar, el Metropolitano, por su tecnología, reducirá los accidentes. Al no haber “guerra
del centavo” o competencia extrema por cada pasajero, los conductores de los autobuses del Met-
ropolitano siguen un estricto plan de servicio y solo se detienen en las estaciones que han sido pre-
definidas según su función de servicio expreso o local. Cuarto, el Metropolitano utiliza gas natural,
que es un combustible limpio. Además de la alta productividad de los buses, el proyecto reducirá la
contaminación. Quinto, por su diseño, el Metropolitano permite viajar a personas en sillas de ruedas
—las estaciones del Paseo de la República tienen ascensor y los buses tienen zonas especiales—.
Ningún otro modo de transporte público en Lima permite esto. Los buses tienen sillas asignadas para
embarazadas, personas con muletas y de edad.
El Metropolitano es, entonces, el inicio de la solución al problema de transporte público de Lima.
Los planes de la MML consideran implementar una red de nueve corredores e implantar de Sistema
Integrado de Transporte Masivo. En efecto, gracias a una donación del Fondo Mundial Ambiental,
tramitada a través del Banco Mundial, fue posible financiar los estudios de factibilidad de la fase II del
Metropolitano, que uniría el Callao con Ate, pasando por la Estación Central, en el Centro Histórico del
Lima.
Quinto, un programa de apoyo nacional al transporte urbano es una herramienta tanto

de mitigación como de adaptación al cambio climático, particularmente en el Perú.26 El
Perú es uno de los países que será afectado fuertemente si se materializan los importantes
aumentos de temperatura proyectados. Por ejemplo, si la temperatura promedio del planeta
se eleva en dos grados centígrados, se espera que los glaciares que alimentan de agua a
Lima dejen de existir. Las ciudades peruanas en la cordillera tendrían mayor acceso al
agua y se podría esperar hasta un patrón de migración de los habitantes de Lima hacia
dichas ciudades, contrario al patrón de migración interna del Perú hasta ahora.27 Mejorar el
transporte urbano en las ciudades peruanas es una medida de mitigación, porque sistemas
de movilidad urbana más eficientes reducen las emisiones de gases con efecto invernadero.
Al mismo tiempo, es una medida de adaptación porque las ciudades podrán estar listas
para enfrentar las consecuencias de temperaturas más altas en el planeta.
26
“Mitigación del cambio climático” se refiere a reducir las emisiones de gases con efecto invernadero. Y
“adaptación” alude a tomar medidas para tolerar las crecientes temperaturas futuras.
27 Véase al respecto Lynas 2008.

Por estas razones, entre otras, este documento recomienda al gobierno del Perú la
creación de un programa nacional de apoyo al transporte urbano. El cuadro 3 resume
algunas características de programas similares en cinco países. Todos estos programas fijan
condiciones que deben cumplir las ciudades y los proyectos que serían financiados por el
gobierno central. Estas condiciones buscan una mejora integral del sistema de movilidad,
mediante la adopción de, por ejemplo, las dos primeras recomendaciones de política de esta
nota: la implantación de la política LEI y la implantación de SITP. Además, los programas
exigen una contrapartida de fondos locales y, en el caso mexicano, hay un requisito de
participación privada en la financiación.
Cuadro 3
Comparación de mecanismos de apoyo nacional a proyectos de transporte urbano
Estados Unidos Alemania Francia Colombia México
Jurisdicción Municipios Estados Comunas Municipios, que Estados y

responsable (solos o (Länders) y (AOUTs> 100 000 crean entes municipios a los
del trasporte asociados, municipios habs). Región: gestores cuales el estado
urbano Metropolitan en Île de France les ha dado la
Planning (París) responsabilidad
Organization
MPO), Estados
Marco Leyes federales Ley de Ley de Transporte Lay Nacional ad Decreto de

normativo del ad hoc. Criterio Financiamiento Interior, del hoc, acuerdos creación
apoyo federal de partnership Municipal del Aire, del URE, Nación-Ciudad, de Fondo
federal y Transporte de Renovación CONPES Nacional de
municipios Urbana Infraestructura
y acuerdo
que crea el
PROTRAM
Origen de Sobretasa a los Sobretasa a los Tasa del Fondos Fideicomiso

los recursos combustibles, combustibles transporte, dirigida presupuestarios de autopistas
(principal aportes a las autoridades futuros y recursos
fuente) presupuestarios locales federales
Organismo FTA, en el DOT, Ministerio de Ministerio de Ministerio de Secretaría de

administrador con oficinas Transporte Transporte Transporte, Comunicaciones
regionales (oficinas locales) DNP y Transporte y
y otros BANOBRAS
Criterios, 70% por 80% por fórmula, Hay criterios SITM para Hay criterios
instrumentos, fórmula (% para 20% para generales para la ciudades de generales para
programas inversiones), proyectos elegibilidad 600K+, SETP la elegibilidad
30% en ciudades
discrecional, menores
para Capex 10
programas
Aportes anuales US$9000 US$1,50 M (otro Aproximadamente N.D. N.D.

(de fondos y millones tanto carreteras US$6000 (2000
presupuesto) urbanas) para Île de
France)
Principales Autoridades Länders, que Autoridades Ciudades Estados,

receptores de regionales de traspasan a locales de ciudades
los recursos transporte municipios transporte (AOUT)

Estados Unidos Alemania Francia Colombia México
Requerimientos Planes urbanos Plan de Inserción urbana, Ente gestor, PIMUS y que
para la estratégicos y transporte planificación plan conceptual, el proyecto
elegibilidad de de corto plazo, urbano, del proyecto, coherencia con tenga 35% de
los proyectos planificación cofinanciamiento alternativas PND y POT financiación
de detalle del asegurado privada
proyecto
Criterios de Puntajes de Análisis costo- Evaluación Análisis costo-

evaluación 1 a 5, méritos beneficio económica y beneficio y otros
del proyecto y social
cofinanciación
Límite máximo 80% 75% 35% (20% líneas 70% 50%

financiación subterráneas)
federal por
proyecto
Fuente: Banco Mundial 2008. “Programa Federal de Apoyo al Transporte Masivo: Fundamentos del Programa y
lineamientos para su implementación en el marco del FONADIN”; y, para el caso de México, Banco Mundial 2010,
“Urban Transport Transformation Project”, Project Appraisal Document.
VII. Conclusiones
Las ciudades peruanas tienen un atraso en materia de gestión de los sistemas de circulación
urbana, lo que conlleva una alta congestión a pesar de que el número de automóviles no es
todavía alto y de que, en promedio, parece haber vías suficientes. Igualmente, el transporte
público está organizado dentro de un esquema —la competencia por el mercado— que,
está comprobado, no conduce a resultados del todo positivos. En este esquema, el objetivo
principal es minimizar el tiempo de espera de los usuarios. Esto da lugar a una flota mayor
que la necesaria, a altas tarifas, a mayor contaminación y a más accidentes, dada la compe-
tencia extrema —“guerra del centavo”— por cada posible pasajero adicional. Las ciudades
peruanas presentan un atraso estructural en materia de reforma del sistema de transporte
público y del aumento de la oferta de transporte masivo. En Lima, el Metropolitano es
el importante comienzo de lo que deberá ser una red de varios corredores, articulada al
Tren Eléctrico. Pero no se puede negar que Lima —con nueve millones de habitantes y la
quinta más grande de América Latina—resultó ser la última entre las diez más grandes en
implementar un sistema de transporte masivo.
El análisis presentado en este documento lleva a recomendar que el gobierno central
ayude a las ciudades del país a mejorar su transporte urbano y público a través de tres
políticas principales:
• La política LEI o hacer cumplir la Ley, Educar a peatones y conductores de automo-

tores, y hacer Ingeniería para resolver cuellos de botella y puntos críticos, incluidos
puntos con alta accidentalidad. Con bajas inversiones, la política LEI ha permitido
en otras ciudades del mundo reducir la congestión, aumentar la velocidad de viaje y
mejorar la seguridad de peatones y usuarios de vehículos motorizados (automóviles
y transporte público).
• SITP que reorienten la prestación del servicio de la competencia en el mercado a la
competencia por el mercado. De esta manera, se llegará a un servicio confiable que

minimice el tiempo de viaje de los usuarios y no solo el tiempo de espera, como ocurre
actualmente.
• Cobro por uso del automóvil o por congestionar, que reduzca el uso del automóvil,
fomente el cambio a modos más eficientes como el transporte público y recaude
fondos para los municipios. Estos fondos podrán usarse en la mejora del sistema de
transporte urbano.
Adicionalmente, el análisis recomienda al gobierno central del Perú la adopción

de un Programa Nacional de Apoyo al Transporte Urbano para inducir a las ciudades a
modernizar su transporte urbano y financiar a fondo perdido parte de las inversiones en
transporte público y masivo. Esta estrategia logrará un desarrollo regional más equilibrado,
aumentará la eficiencia de las ciudades y será clave en la mitigación y adaptación del Perú
ante el cambio climático.
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IX. Anexos
Anexo 1
Alternativas modales (adaptado de Vuchic 2005)
• Bus o trolley no articulado con un único “lugar” para detenerse (single stop). El intervalo
entre buses puede alcanzar 40 segundos, pero en paradas de tráfico intenso, decisivas en
la definición del intervalo mínimo entre vehículos, promedian 50 segundos. Logran capaci-
dades de 3800 a 5400 pasajeros por hora y por dirección.
• Bus o trolley articulado, un único “lugar” para detenerse (single stop). Puede lograr interva-
los similares a los buses no articulados cuando tiene al menos tres puertas dobles y venta
de boletos “autoservicio”. Con baja interferencia de las señales de tráfico alcanza capaci-
dades de 5400 a 7200 pasajeros por hora y por dirección.
• Buses de alta capacidad (BRT). Corresponde a sistemas como los de Curitiba y São Paulo
en Brasil y el Transmilenio en Bogotá. Un conjunto de aspectos resultan relevantes para
determinar su capacidad: las paradas múltiples (más de único “lugar” para detenerse), la
capacidad de sobrepaso, que se trate de vehículos doblemente articulados con plataformas
altas para el abordaje, el cobro del pasaje fuera del vehículo, las estaciones de dimensio-
nes importantes y la prioridad en el tránsito. Logran capacidades de 9000 a 30 000 pasaje-
ros por hora y por dirección.
• Street car, derecho de vía no segregado, paradas múltiples. Bajo condiciones de operación
tradicionales, pueden lograr circular con intervalos de hasta 60 segundos. Así, con coches
articulados de 110 espacios cada uno, se logran capacidades de 13 200 pasajeros por hora
y por dirección. Con coches articulados y paradas múltiples, que permiten circular hasta
120 trenes por hora con una capacidad, por tren, de 220 espacios cada uno, se pueden
lograr capacidades de 26 400 pasajeros por hora y por dirección.
• Tren ligero, vía parcialmente segregada, paradas múltiples. Puede formar convoyes más
largos que los street cars y ofrece capacidades similares a las de estos, pero con mayor
velocidad y confiabilidad. Ejemplos de sistemas relativamente recientes son el de Calgary
(trenes de tres coches articulados con 190 espacios cada uno totalizando 570 espacios por
tren, intervalos de 2 minutos y una capacidad de 17 100 espacios por hora y dirección) y el
San Francisco Muni Metro (trenes de 4 carros con intervalos de 2 minutos, 744 espacios en
total, 22 320 espacios por hora y dirección).
• Metros tipos 1 y 2. Las capacidades alcanzables están fuertemente influenciadas por la lon-
gitud y el ancho de los coches (15 y 2,5 m en París, 21 y 3,23 m en Toronto y Hong Kong),
el número de coches por tren (4 en Boston, 5 en París, 10 en Nueva York, Tokio y San
Francisco) y los intervalos entre trenes. El metro tipo 1 corresponde a una ciudad grande
en el mundo desarrollado (Bruselas, Munich), que usualmente presenta capacidades del
orden de 40 000 pasajeros por hora y por dirección y que, con las condiciones adecuadas,
puede crecer hasta poco más de 55 000. El metro tipo 2 corresponde a los sistemas más
modernos, construidos más recientemente, destinados a maximizar la capacidad de trans-
porte (Caracas, Hong Kong, São Paulo, Tokio y algunas líneas de Nueva York) que ofrecen
capacidades por encima de los 70 000 pasajeros por hora y por dirección.
• Tren suburbano diesel. Una locomotora diesel arrastra formaciones de hasta 10 grandes
coches. Tiene espaciamientos entre trenes relativamente grandes debido, fundamental-
mente, a su más lenta aceleración y desaceleración (en general, no menor a 3 minutos), y
velocidades menores que los suburbanos eléctricos. Alcanza capacidades de 30 000 a 36
000 pasajeros por hora y por dirección.
• Tren suburbano eléctrico. Alcanzan intervalos de 2,5 minutos, con lo que los trenes eléc-
tricos de Nueva York (Long Island Railroad), y muchas de las líneas de SCNF en París,
logran capacidades de 40 000 a 48 000 pasajeros por hora y por dirección. Los suburbanos
eléctricos logran capacidades aun superiores cuando son diseñados desde el punto de
vista técnico, operacional y de confort con características similares a los metros. La línea
de Japan Railways (JR) Yamanote Line opera trenes de 10 coches con 225 espacios cada
uno e intervalos de 2 minutos con una capacidad de 67 500 espacios por hora y dirección.
El rango de capacidad de los suburbanos eléctricos se encuentra, en general, entre los 40
000 y los 60 000 espacios por hora y por sentido.

Anexo 2
Detalle de los cálculos de los gráficos presentados en la nota
Accidentes fatales por cada 10 000 vehículos en ciudades latinoamericanas (2007)
Defunciones en Fatalidades por cada

Ciudad Vehículos1
accidentes de tránsito 10 000 vehículos
León 195 202 122 9,65

Lima 536 624 424 8,58
Montevideo 143 288 576 4,96
Bogotá 543 1 126 723 4,82
Guadalajara 693 1 526 027 4,54
Santiago 323 868 717 3,72
Ciudad de México 2172 5 883 711 3,69
São Paulo 1566 5 077 022 3,08
Río de Janeiro 719 2 553 534 2,82
Porto Alegre 162 742 424 2,18
Caracas 187 946 780 1,98
Buenos Aires 918 4 800 812 1,91
San José 70 505 628 1,38
Belo Horizonte 177 1 298 621 1,36
Curitiba 75 903 971 0,83
1
Incluye automóviles, taxis y motocicletas.
Fuente: CAF 2010. “Observatorio de Movilidad Urbana para América Latina”. Cálculos del autor, con ayuda de Harvey
Scorcia. Las ciudades están ordenadas de mayor a menor tasa de fatalidad en accidentes de tránsito.
Automóviles por kilómetros de vía urbana y por 1000 habitantes para ciudades
latinoamericanas (2007)
Vehículos para Vehículos por Vehículos

Población área
Ciudad Vías (km) transporte kilometro de por 1000
metropolitana
individual1 infraestructura habitantes
Lima 12 355 624 424 51 8 482 619 74

Porto Alegre 9903 742 424 75 3 410 676 218
Santiago 11 396 868 717 76 6 038 971 144
León 2647 202 122 76 1 360 310 149
Ciudad de México 63 726 5 883 711 92 19 239 910 306
Montevideo 3011 288 576 96 1 325 968 218
Buenos Aires 44 994 4 800 812 107 13 267 181 362
San José 4437 505 628 114 1 286 877 393
Belo Horizonte 11370 1 298 621 114 4 803 198 270
São Paulo 37 728 5 077 022 135 18 783 649 270
Curitiba 6677 903 971 135 2 872 486 315
Guadalajara 11 045 1 526 027 138 4 374 721 349
Bogotá 7749 1 126 723 145 7 823 957 144
Río de Janeiro 15 371 2 553 534 166 10 689 406 239
Caracas 2758 946 780 343 3 140 076 302

Flota de vehículos y emisiones por día por vehículo para transporte privado y
público para ciudades latinoamericanas (2007)
Vehículos MP/vehículos Vehículos MP/vehículos

para de transporte Ciudad, para de transporte
Ciudad, ranking
transporte individual (g/ ranking transporte público (g/
individual1 día) público2 día)
Lima 624 424 4,48 Guadalajara 4607 195

Montevideo 288 576 1,73 Curitiba 2800 143
San José 505 628 1,58 Buenos 16 482 140
Aires
Buenos Aires 4 800 812 1,44 Montevideo 1480 135
Santiago 868 717 1,38 Belo 6814 117
Horizonte
Ciudad de 5 883 711 1,21 León 1788 112
México
São Paulo 5 077 022 1,18 Porto Alegre 5413 111
Porto Alegre 742 424 1,08 Sao Paulo 20 674 106
Caracas 946 780 1,06 Lima 23 654 106
Río de Janeiro 2 553 534 0,98 Rio de 29 098 86
Janeiro
Curitiba 903 971 0,55 San José 1197 84
Belo Horizonte 1 298 621 0,54 Bogotá 15 604 38
León 202 122 0,49 Caracas 12 087 33
Bogotá 1 126 723 0,44 Santiago 6475 31
Guadalajara 1 526 027 0,39 Ciudad de 54 957 20
México
MP: Material particulado.
1
Incluye automóviles, taxis y motocicletas.
2
Incluye combis y van, microbús, minibús, autobús estándar, autobús articulado y autobús biarticulado.
Fuente: Observatorio de Movilidad Urbana para América Latina, CAF. Cálculos del autor, con ayuda de Harvey
Scorcia. Las ciudades están ordenadas de mayor a menor por gramos al día de material particulado.

32. Descentralización del sector
público agrario
Cinthya Arguedas, Mark Austin, Bruno Barletti, Caroline Charpentier,

Gustavo Gutiérrez , Miguel Prialé, José Carlos Rodríguez y Mayen Ugarte
Resumen
Esta nota analiza algunos de los desafíos que enfrenta el Sector Público Agrario (SPA) en
el contexto de un Estado descentralizado. Primero, propone una revisión de los arreglos
institucionales a nivel regional que permitirían reducir las duplicidades entre las direccio-
nes regionales agrarias y las gerencias regionales, de manera que se optimicen recursos
escasos y se fortalezca el rol rector de ordenamiento territorial que deberían jugar las
gerencias regionales. Segundo, destaca la necesidad de un mayor nivel de articulación
entre los planes a los nivel es nacional, regional y local, mediante un mayor nivel de cla-
ridad en la definición de funciones entre niveles de gobierno en el SPA. Tercero, recalca la
necesidad de medir las brechas de cobertura en los servicios agrarios bajo el mandato del
SPA y la necesidad de establecer líneas de base e indicadores de resultados incorporados
en los planes estratégicos en cada nivel de gobierno y monitoreados de manera periódica.
También resalta la necesidad de reflejar este análisis en el ejercicio de la formulación
presupuestal. Finalmente, propone fortalecer el enfoque de gestión por resultados en todos
los servicios agrarios que debería brindar el SPA.
I. Introducción
La agricultura sigue siendo uno de los instrumentos más importantes para reducir la
pobreza en el mundo. Sin embargo, abordar las disparidades de ingresos internas y entre
países requiere pasar a la agricultura con valor agregado, la descentralización de la actividad
económica no agrícola a las zonas rurales y la prestación de asistencia para ayudar a la
población pobre a salir poco a poco de la agricultura. El mundo de la agricultura ha cambiado
drásticamente desde la década de los años ochenta. Mercados dinámicos, innovaciones
tecnológicas e institucionales, mecanismos de adaptación, mitigación del cambio climático
y nuevas funciones para el Estado, el sector privado y la sociedad civil caracterizan el nuevo
contexto para la agricultura. Aunque la participación directa del Estado en la agricultura
puede ser reducida, una administración eficaz del sector de agricultura sigue siendo esencial
para garantizar el impacto de la actividad agraria en la reducción de la pobreza y el desarrollo
económico. La experiencia internacional demuestra que los ministerios de agricultura nece-
sitan nuevas competencias y estructuras de gestión para cumplir con sus nuevas funciones.
Nota 32. Descentralización del sector público agrario 579

En el Perú, alrededor del 80% de la población rural está empleado en actividades
agropecuarias (Banco Mundial, 2005, 1). La pobreza rural está estrechamente vinculada
con bajos niveles de productividad. El SPA tiene un papel importante que jugar para mejo-
rar la competitividad en áreas rurales y fomentar la transferencia de tecnología al brindar
servicios de calidad. Si bien entidades públicas del gobierno central están especializadas
en temas sectoriales, no resulta suficiente replicar la estructura del gobierno central a los
niveles regional y local. Al transferir capacidades administrativas, políticas y financieras
al nivel subnacional, el proceso de descentralización implica un cambio de paradigma
organizativo que se produce al pasar de una gestión centralizada, a través de la cual el
gobierno central define políticas públicas y controla su implementación a nivel regional
y local, a una lógica de gestión territorial a través de la cual los gobiernos regionales y
locales identifican las potencialidades económicas y sociales de su jurisdicción.
Esta nota está organizada de la siguiente manera. La primera sección mapea los
diferentes actores involucrados en la función agropecuaria en el Perú y sus roles. La
segunda sección analiza los desafíos que enfrenta el SPA en un contexto descentralizado.
Se pueden destacar cinco retos de la descentralización del SPA en el Perú: (i) el nivel de
descentralización (versus desconcentración) que genera problemas de distribución de roles
y funciones a los niveles regional y local; (ii) la articulación entre los planes a los niveles
nacional, regional y local; (iii) la vinculación entre los planes de desarrollo concertado
(PDC) y la formulación de los presupuestos institucionales; (iv) el limitado uso de la
gestión por resultado; y (v) una limitada capacidad técnica para ejecutar inversiones en el
sector público agrario. La tercera sección propone opciones de política para cada uno de
estos desafíos y la última sección ofrece algunas conclusiones.
II. Contexto
El sector agrario es uno de los más grandes y complejos en la administración pública
del Perú. La función agropecuaria (agraria hasta el 2008) casi ha multiplicado por cuatro
su presupuesto en los últimos años. Si en el 2005 superaba los S/.1000 millones, en el
2009 casi llega a los S/.3900 millones. En términos relativos, la función ahora representa
4,1% del total del presupuesto, más del doble que en el 2005 y comparable a funciones
como transporte, saneamiento, educación o salud.
Podemos agrupar las instituciones del sector público y privado agrario en cinco
categorías.
• Gobierno nacional. Está compuesto por las unidades ejecutoras (UE) del sector agri-
cultura (MINAG). Por un lado está el UE-Pliego y por otro lado las UE que ejecutan
proyectos o programas especiales, mayormente financiados por organismos multila-
terales en operaciones de endeudamiento externo para proyectos de inversión pública.
Es el caso del Programa SubSectorial de Irrigación (PSI) con préstamos del Banco
Mundial (incluido un componente con la Autoridad Nacional del Agua (ANA) y el
Banco Japonés (JICA); el INCAGRO del Instituto Nacional de Innovación Agraria
(INIA) con la fase 2 de su programa con el Banco Mundial, PRODESA 2, que es
un programa de sanidad agropecuaria en el Servicio Nacional de Sanidad Agraria
(SENASA) financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID); AGRORU-
RAL que agrupa a varios proyectos como el Programa de Servicios de Apoyo para

Acceder a los Mercados Rurales (PROSAAMER) financiado por el BID; Sierra Sur
(FIDA); Aliados (Banco Mundial) y Sierra Norte (FIDA).
• Gobiernos regionales. Esta categoría incluye tanto las 26 UE-Pliegos como las 24
direcciones regionales agrarias (DRA).
En este nivel, la gran mayoría financia sus proyectos de inversión con recursos ordi-
narios o recursos directamente recaudados, aunque existen casos, como los gobiernos
regionales de Cusco (Plan Meriss IV), San Martín y de Apurímac, con proyectos
financiados con la KfW, principalmente en riego y temas ambientales.
• Gobiernos locales. La mayor parte de las 1834 municipalidades del país está ejecu-
tando recursos presupuestales para el desarrollo de la función agropecuaria, básica-
mente orientados a la puesta en marcha de proyectos de inversión, concentrados en
riego y asistencia técnica agropecuaria.
• Empresas. Instituciones del ámbito del Fondo Nacional de Financiamiento de la Acti-
vidad Empresarial del Estado (FONAFE), que brindan apoyo (directo o indirecto),
tales como la Corporación Financiera de Desarrollo S.A. (COFIDE) que, como banco,
ofrece productos financieros estructurados dirigidos a pequeños productores y micro
y pequeñas empresas (MYPES) y al Banco Agrario, como intermediario financiero.
• Instituciones del ámbito de las Entidades de Tratamiento Empresarial (ETE), como
las cajas municipales, instituciones bastante dinámicas que están brindando servicios
financieros a los productores agrarios.
En relación con las instituciones del gobierno nacional, el MINAG presenta hasta tres
tipos de funciones. En primer lugar, una función que podríamos denominar “sectorial” es
relativa a los aspectos normativos y tecnológicos de cada servicio o función pública, como
es el caso del manejo de recursos naturales (gestión del agua a través del ANA y bosques),
el control y vigilancia sanitaria (SENASA) y la investigación agraria (INIA). En segundo
lugar, el Gobierno nacional ejerce una rectoría a través de los programas nacionales,
mediante los cuales se ejecutan actividades y proyectos en buena parte de los departamen-
tos, como es el caso de la Dirección General de Infraestructura Hidráulica, AGRORURAL
o el PSI. Finalmente, ejerce funciones vinculadas a la formulación de políticas sectoriales
y planeamiento, políticas de competitividad y comercio exterior, y coordinación con los
demás sectores, entre otras ejercidas desde la sede central del MINAG.
En el caso de los gobiernos regionales, cada DRA tiene a su cargo a un conjunto de
unidades operativas denominadas agencias agrarias, que son las dependencias donde recae
una buena parte de los servicios básicos a los usuarios (ventanilla directa). Es necesario
mencionar que las DRA por lo general, son dependencias con menor protagonismo en
el organigrama de los gobiernos regionales, al depender de la Gerencia de Desarrollo
Económico. Su presupuesto para gastos operativos es reducido y poco flexible, mientras
que son pocas las que manejan directamente los presupuestos de inversión, por lo general
asignado en la Gerencia de Obras o de Infraestructura.
En relación con los gobiernos locales, cada municipalidad es un pliego presupuestal
para la Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP) y la Dirección Nacional de
Contabilidad Pública (DNCP). Debe mencionarse que un grupo importante tiene problemas
de acceso, aislamiento y falta de personal especializado, lo que afecta la operación de los
Sistemas Transversales y del Sistema Integrado de Administración Financiera Gobier-
nos Locales (SIAF-GL). En este nivel, el MINAG ha hecho un importante esfuerzo con

el apoyo de uno de los componentes del Proyecto PROSAAMER en AGRORURAL, a
fin de fortalecer las dependencias (DRA y agencias) del sector agrario. Dicho apoyo ha
implicado en los últimos tres años una asignación presupuestal en equipamiento, rehabi-
litación de infraestructura y capacitación en la provisión de sus servicios. La experiencia
de PROSAAMER ha sido importante para establecer e identificar mecanismos eficaces
de cooperación y ejecución a fin de mejorar la calidad y cobertura de los servicios en el
nivel local.
III. Desafíos de la descentralización

en el sector público agrario
El proceso de descentralización presenta varios desafíos, entre los cuales se encuentran:
(i) el nivel de descentralización de la función agraria; (ii) la articulación entre niveles de
gobierno; (iii) la vinculación entre los planes estratégicos y de desarrollo concertado con
los presupuestos institucionales; (iv) la implementación de un enfoque de gestión por
resultados; y (v) la capacidad técnica para ejecutar inversiones en el sector público agrario.
A continuación, se analiza cada uno de estos desafíos.
Descentralización versus desconcentración del SPA
La aplicación de la Ley de Descentralización, prevista para el año 2002 y aprobada

en diciembre del 2007 no incluyó la reestructuración organizacional de los gobiernos
municipales y regionales. En enero del 2003, los presupuestos fueron transferidos a los
niveles subnacionales, pero sin una verificación profunda de las funciones en cada nivel
del gobierno. Como consecuencia del proceso de descentralización y transferencia de
funciones, las DRA debieron dejar de ser un órgano desconcentrado del MINAG y pasar
a ser unidades descentralizadas de los gobiernos regionales. El Recuadro 1 representa la
experiencia de Pasco. A pesar de este cambio, el diseño organizacional de las DRA en los
últimos años se ha mantenido en base a las orientaciones derivadas del Decreto Supremo
Nº 017-2001-AG, en el cual las DRA son definidas como órganos desconcentrados del
MINAG. En base a este esquema, fueron formulados los Manuales de Organización y
Funciones (MOF), los Reglamentos de Organización y Funciones (ROF) y el Cuadro para
Asignación de Personal (CAP) de las DRA a partir del año 2001.
Recuadro 1
Experiencia del gobierno regional de Pasco con las direcciones regionales
“El Gobierno Regional no ha podido convertirse en protagonista del desarrollo regional, porque
sus Gerencias enfrentan una dualidad de poder frente a las direcciones regionales, formalmen-
te estas dependen de los gobiernos regionales, pero en la práctica todavía dependen de Lima
y continúan funcionando como parte de los ministerios […]. Los ministerios transfieren sus fun-
ciones privilegiando altas direcciones regionales y sin una coordinación estrecha con las ge-
rencias de los gobiernos regionales, provocando descoordinación y duplicidad de esfuerzos”.
Fuente: Plan estratégico regional del sector agrario de Pasco 2009-2015.

Desarticulación de planes entre niveles de gobierno y entre sectores
En la actualidad, los tres niveles de gobierno desarrollan sus propios procesos de

planificación estratégica y utilizan una serie de instrumentos que contribuyen a la
complejidad del proceso de planificación. Adicionalmente, no existe una relación jerár-
quica entre los mismos. Consecuentemente, los planes de desarrollo concertado (PDC) y
otros planes estratégicos y sectoriales se usan muy poco como herramientas para articular
la gestión de distintos actores a los niveles regional y local. Esto contribuye a generar
duplicidades y vacíos en el servicio brindado a los beneficiarios a nivel local. Así, un
primer reto consiste en conseguir que los PDC se articulen y se complementen para lograr
un objetivo común.
La experiencia con los consejos regionales de concertación agraria, que deja-
ron de funcionar aproximadamente el año 2008, destaca una serie de deficiencias,
incluyendo la insuficiente coordinación de la Gerencia de Desarrollo Económico, la baja
participación de los representantes de los organismos públicos descentralizados (OPD)
y de los gobiernos locales, la escasa convocatoria al sector privado en las regiones y
el limitado liderazgo de las DRA. Estos factores contribuyeron al reto de sostener esta
instancia de coordinación.
La articulación de planes entre niveles de gobierno presenta el reto de homo-
genizar definiciones, conceptos y visión de desarrollo, sin dejar de considerar la
heterogeneidad de las necesidades de los gobiernos regionales. Así, la Alta Dirección
del MINAG y el Proyecto de Apoyo a la Planificación Agraria (PROAPA/GTZ), promo-
vieron el proyecto Planificación Regional del Sector Agrario, que permitió la elaboración
de planes estratégicos en los departamentos del país. De este esfuerzo, se destacaron los
retos que representa la articulación de planes entre niveles de gobierno, entre los cuales
figuran:1
• Diversidad de definiciones y conceptos: las diferencias entre los 25 planes analizados
se explicarían por las diferentes maneras como los participantes percibían los proble-
mas, las potencialidades de su región y las estrategias propuestas.
• Limitada visión multisectorial: las propuestas y los objetivos de los planes formulados
se concentraron en el ámbito de actuación de las direcciones regionales agrarias, sin
considerar propuestas de política multisectorial dentro de la región.
• Limitada participación de gobiernos locales en el proceso: la mayoría de partici-
pantes provenía del sector público agrario regional y nacional, principalmente de la
propia DRA (incluidas las Agencia Agrarias) y de las OPD y proyectos especiales;
una minoría provenía de organizaciones de productores locales.
• Ausencia de una entidad coordinadora del trabajo a nivel regional: si bien los planes
estratégicos regionales del sector agrario (PERSA) definen las instancias responsables
de ejecutar las actividades, no precisan cuál será la instancia de coordinación del
trabajo ni cómo se procederá para la puesta en marcha de las iniciativas.
1
“Los planes estratégicos regionales del sector agrario en el Perú (PERSA)”. Resumen y análisis. Lima,
diciembre 2002. El ejercicio incluyó una revisión más profunda de seis PERSA elaborados, que corres-
ponden a las regiones de San Martín, Amazonas, Ayacucho, Junín, Lambayeque y Tacna.

Vinculación de los PDC con los planes de inversión y el ejercicio
de programación y formulación presupuestal
El proceso de formulación presupuestal tiende a repetir una tendencia de asigna-

ción presupuestal histórica, prácticamente repitiendo buena parte de la estructura
y contenido del año anterior, y a reducir su etapa de programación presupuestal. Es
necesario considerar la programación presupuestal como una fase importante del ciclo
de gasto, que antecede a la fase de formulación del presupuesto y requiere un nivel de
análisis documentado y publicado de manera transparente, de manera que se justifiquen
las decisiones presupuestales con una visión a corto, mediano y largo plazos.
La Ley General del Sistema de Presupuesto (Ley N º 28.411 del 1° de enero del 2005)
establece que el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) fijará los límites presupuesta-
rios de cada organismo y notificará a cada entidad su límite máximo dentro de los cinco
primeros días hábiles del mes de junio (PEFA, 2009, 58). Sin embargo, en la práctica, las
directrices del presupuesto y las circulares son emitidas fuera de los plazos previstos por
la ley, lo que reduce el tiempo disponible hasta un plazo de cuatro semanas para que los
sectores preparen sus propuestas (ibíd.).
En la actualidad, la programación presupuestal del SPA está regulada por la Dirección
Nacional de Presupuesto del MEF. A nivel central, se evidencian avances en la elaboración
de estrategias sectoriales. Sin embargo, se observa un deterioro en la calidad del trabajo de
formulación presupuestal, lo que constituye una herramienta básica de la gestión pública.
Esto se observa en los diferentes niveles de gobierno. Así, se verifica una muy limitada
integración de trabajos entre la Subgerencia de Presupuesto y la de Planeamiento en los
gobiernos regionales. Esto podría mejorar mientras se van ejecutando los programas estra-
tégicos de la metodología de Presupuesto por Resultados (PpR).
Las limitaciones para asignar recursos de las partidas de bienes y servicios, nece-
sarios para introducir un factor de cambio tanto en la calidad como en la cobertura de
las prestaciones contribuyen a limitar el nivel de flexibilidad que puedan tener las entidades
de programación presupuestal según los diferentes tipos de fuente de financiamiento. Así,
la función agropecuaria está financiada mediante tres tipos de fuentes:
• Fondo de compensación municipal;
• Impuestos Municipales; y
• Canon y sobrecanon, regalías, rentas de aduanas y participaciones.
Los recursos determinados representan S/.1943,5 mil millones, que explican un 50%
de todo el Presupuesto Inicial Modificado (PIM) de la función agropecuaria. De este 50%,
el 93% proviene de la fuente del canon. El gráfico 1 presenta la función agropecuario por
fuentes de financiamiento.
A nivel local, se observa que los recursos asignados a la función agropecuaria para
gastos corrientes son limitados, con un alto presupuesto en gastos de inversiones prove-
nientes de la fuente del canon. La importancia del canon en el presupuesto de la función
agropecuaria influye en la manera como se estructura el gasto en el sector. Así, entre los años
2006 y 2008, el presupuesto de la función agraria destinado a inversiones se incrementó
del 63% al 79,7%. Esta tendencia fue impulsada por la asignación presupuestal de los
gobiernos subnacionales hacia las inversiones: 100% de su PIM en el caso de los gobiernos
locales y un 85% para gobiernos regionales. Asimismo, es de esperar que estos aspectos se

Gráfico 1
Función agropecuaria por fuentes de financiamiento (2009)
Función agropecuaria por fuentes Recursos determinados

de financiamiento (2009)
7%
Foncomun 0%
1: REC
Ordinarios
5: REC 34%
Determinados
50%
2: RDR 93%
8% Canon
4: don y
transf. 2% 3: REC op
07: FONCOMUN 08: IMP. MUNIC
Crédito 6%
18: CANON
Fuente: Consulta Amigable del Portal de Transparencia Económica del MEF. Datos a
noviembre del 2009.
Elaboración: Barletti y Prialé (2010).
reflejen en la capacidad de los tres niveles de gobierno de planificar de manera multianual

sus recursos, de modo flexible para cubrir las brechas de servicios agrarios identificadas.
Por otro lado, las limitaciones en el gasto corriente repercuten en una limitada capacidad
de gasto a nivel de las UE de los gobiernos subnacionales. En algunos casos, como es el de
ciertas municipalidades del sur de Cusco, se han creado oficinas de desarrollo económico
local (ODEL) mediante las cuales se logró la contratación de personal calificado para
mejorar su capacidad de gestión.
Gestión por resultados
Los PDC a los niveles regional y local no cuentan, en su mayoría, con una línea de
base para cada una de sus metas, en caso de que cuenten con metas definidas y medi-
bles. Por lo tanto, es imprescindible que el ejercicio de planificación presupuestal incluya
las siguientes actividades de manera coordinada entre los tres niveles de gobierno: la for-
mulación de metas (resultados) en la calidad y cobertura de la prestación de los servicios,
la definición de estándares de cada uno de los servicios; una estimación de brechas en
unidades físicas del proceso de negocio, dejando de lado momentáneamente las catego-
rías presupuestales y montos asignados; la definición de paquetes tecnológicos superiores
que garanticen su aplicación y eventual expansión (replicabilidad); la definición de los cos-
tos asociados a estos estándares, lo que permitirá estimar cuántos más recursos (por unidad
de usuario atendido) deben asignarse para cubrir el nivel estándar requerido, respecto a la
asignación actual; el establecimiento de plazos necesarios para alcanzar esos estándares; el

Cuadro 1
Asignación y ejecución presupuestal 2009 de los tres niveles de gobierno por genérica de gasto para función agropecuaria (S/. millones)
Total Gobierno nacional Gobiernos regionales Gobiernos locales Total 3 Niveles Gobierno
54 716,7 57,0 76,6 18 588,9 19,4 65,8 22 620,0 23,6 56,0 95 925,6 100 69,7
Función 10: AGROPECUARIA 1 239,4 138,7 31,9 66,0 1 255,9 122,7 32,3 43,8 1 393,3 100,0 35,8 35,2 3 888,6 135,7 100,0 47,8
genérica de gastos PIM EV PIM EH PIM Av % PIM EV PIM EH PIM Av % PIM EV PIM EH PIM Av % PIM EV PIM EH PIM Av %
5-21: PERSONAL Y OBLIGACIONES
77,4 6,2 54,6 73,7 64,2 5,1 45,4 86,3 141,6 3,6 100 79,4
SOCIALES
5-22: PENSIONES Y OTRAS
0,4 0,0 79,8 11,6 0,1 0,0 20,2 89,5 0,5 0,0 100 27,3
PRESTACIONES SOCIALES
5-23: BIENES Y SERVICIOS 280,1 22,6 81,3 65,1 64,6 5,1 18,7 61,0 344,7 8,9 100 64,3
CONTRATO ADMINISTRATIVO DE
108,5 38,7 88,1 79,9 14,7 22,7 11,9 80,0 123,2 35,7 79,9
SERVICIOS
5-24: DONACIONES Y
32,7 2,6 100,0 96,6 0,0 0,0 32,7 0,8 100 96,6
TRANSFERENCIAS

5-25: OTROS GASTOS 211,9 17,1 99,6 76,0 0,9 0,1 0,4 34,3 212,8 5,5 100 75,8
6-24: DONACIONES Y
35,2 2,8 99,9 43,5 0,02 0,0 0,1 0,0 35,2 0,9 100 43,5
TRANSFERENCIAS
6-25: OTROS GASTOS 0,5 0,0 66,8 0,0 0,2 0,0 33,2 73,6 0,7 0,0 100 24,4
6-26: ADQUISICIÓN DE ACTIVOS
629,8 50,8 20,3 60,7 1 076,6 85,7 34,7 39,6 1 393,1 100,0 44,9 35,2 3 099,5 79,7 100 41,9
NO FINANC.
6-27: ADQUISICIÓN DE ACTIVOS
7,0 0,6 33,5 44,0 13,9 1,1 66,5 96,8 0,0 0,0 20,9 0,5 100 79,1
FINANCIEROS
100 100 100 100
Nota: CAS corresponde al Clasificador de Gastos Detalle Sub-Genérica 8: CONTRATO ADMINISTRATIVO DE SERVICIOS.
Fecha de consulta: 20 de diciembre del 2009 (información a noviembre) / Incluye: actividades y proyectos / Año de ejecución: 2009.
Fuente: Barletti y Prialé (2010).
diseño de estrategias sencillas, que se puedan implementar, que combinen los recursos de
los aportes de los tres niveles de gobierno, más allá de las competencias formales (período
de emergencia) y la aplicación de un esquema de focalización para hacerlo viable tanto en
términos de acceso a los recursos presupuestales incrementales como de su adecuada imple-
mentación; y desarrollar una capacidad de implementación (gerencia y cuadros técnicos).
Asimismo, se requieren una línea de base y esquemas de seguimiento y medición
periódicos. Es necesario implementar una unidad de medición a nivel de cada sector o
servicio básico, para evaluar avances e introducir ajustes, si fuera necesario. Finalmente,
es importante contar con sistemas de transparencia para difundir qué instituciones están
bajo programas de mejora de calidad y/o cobertura.
Capacidad técnica para ejecución de inversiones en el SPA
La ejecución de inversiones en el sector agrario se ve afectada por: (i) el bajo nivel

de financiamiento en estudio de pre-inversión e inversión. En los niveles regionales, y
especialmente locales, el porcentaje de inversiones destinado a pre-inversión es menor a 0,5%;
(ii) la baja calidad de la supervisión de los expedientes técnicos y de las obras; (iii) la
baja capacidad para procesos de adquisiciones y contrataciones; (iv) la falta de manejo
integrado de sistemas transversales de logística: programación, pedidos, almacén, despacho
de bienes. Así, en una muestra realizada para proyectos en ejecución en los gobiernos
regionales de Cajamarca y Junín, el promedio de variación de costo entre los estudios
de Preinversión y los estudios definitivos está entre el 30% y el 40%, dependiendo del
sector (véase el gráfico 2). La capacidad de ejecución de inversiones se ve afectada por
la cantidad de proyectos administrados con la modalidad de administración directa. En
efecto, si bien existen como alternativas la modalidad de ejecución por contrato y convenio
Gráfico 2
Porcentaje de variación entre el costo de proyectos declarados viables y
los costos en el expediente técnico, en la etapa de adjudicación
y en el presupuesto vigente en Cajamarca y Junín
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
Agraria Energía Educación Saneamiento Transporte
Monto de viabilidad Adjudicación

Expediente técnico Presupuesto vigente
Fuente: Guerra-García (2010).

y la modalidad combinada (ejecución por contrato y administración), se observa una
tendencia hacia la administración directa a nivel regional. Esta última modalidad requiere
mayor capacidad técnica, ya que en lugar de administrar un solo contrato, se administran
varios procesos de adquisiciones y se definen varios criterios técnicos.

Descentralización versus desconcentración del SPA
La coexistencia de las direcciones regionales y de las gerencias regionales en un

mismo ámbito geográfico debería considerarse como una oportunidad para for-
talecer las capacidades institucionales a nivel regional y garantizar una verdadera
descentralización de los recursos. Sin embargo, es necesario optimizar los recursos
humanos y financieros disponibles. Esto implicaría una fusión de ambas instancias a
nivel de gerencia regional o una conversión de estas instancias en una UE única, que
tenga el nivel de autonomía suficiente como para internalizar los costos administrativos
necesarios para la implementación de proyectos de inversión a nivel regional.
Así, la experiencia del Gobierno Regional de Cajamarca con la Unidad Orgá-
nica Programas Regionales - PROREGIÓN ofrece una alternativa interesante.
Mediante la ordenanza regional Nº 001-2009-GRCAJ-CR, de fecha 21 de enero del
2009, se creó PROREGIÓN “como organismo público ejecutor de la inversión regional,
dándole la condición de UE presupuestal, con autonomía técnica y administrativa, cuyo
objeto es ejecutar obras de infraestructura básica en materia de saneamiento, transpor-
tes, energía y otros de impacto regional”. Según Fernando Silva Abanto, asesor de la
Presidencia Regional de Cajamarca, esta nueva UE reduce los plazos necesarios para
convocatorias y contrataciones, ya que no tienen que pasar por la sede del gobierno
regional para cada proceso administrativo. Lo que caracteriza también a PROREGIÓN
es su nivel de especialización en temas de infraestructura y el hecho de que cuente con
una unidad de estudios. Adicionalmente, el gobierno regional de Cajamarca cuenta con
un Centro de Planeamiento Estratégico Regional (CEPLAR), el cual, a la diferencia de
la Gerencia de Planificación, está asesorando directamente al Presidente Regional, al
Consejo Regional y a los Consejeros Regionales en la formulación, gestión, monitoreo
y evaluación de políticas públicas regionales (PROREGIÓN, 2010). También maneja
el uso de indicadores para conocer los avances y/o limitaciones de la gestión regional e
implicancias en el desarrollo” (ibíd.). Por el momento, PROREGIÓN maneja proyectos
de salud (97 millones), infraestructura vial (27 millones), electrificación rural (200 millo-
nes) y agua y saneamiento (Revista Agua, 2010). Se puede observar que la ejecución de
las inversiones regionales aumentó entre los años 2007 y 2010. Así, mientras que en el
2007 se ejecutaron alrededor de S/.77,2 millones, en el 2010, se logró ejecutar S/.391
millones (véase el gráfico 3).
Otro caso interesante es el del gobierno regional de Huancavelica, mediante
el cual se fusionaron las direcciones regionales y las gerencias regionales. A través
de la Ordenanza Regional 138-GR HVCA/CR, se crean gerencias sub-regionales en
sus seis provincias. Estos órganos son creados con el objeto de consolidar todas las
dependencias del gobierno regional en cada provincia (Guerra-García 2010). Con

Gráfico 3
Implementación de las inversiones del gobierno de Cajamarca (2007-2010)
(S/.)
500 000 000
400 000 000
300 000 000
200 000 000
100 000 000
0
1er Trimestre 2do Trimestre 3er Trimestre 4to Trimestre
2007 2008 2009 2010
Fuente: PROREGIÓN, Cajamarca.

Elaboración: Revista Agua, 2010.
esta reforma, se reemplazan las estructuras sectoriales paralelas por una estructura de
organización territorial en provincias. Un elemento que le da viabilidad a la reforma
es que se consiguió que el MEF apruebe que cada una de estas gerencias se convierta
en una UE. Para consolidar la reforma, el gobierno regional ha aprobado presupuestos,
CAP y Presupuesto Analítico de Personal (PAP) separados para la sede central y para
cada Gerencia Subregional (ibíd.). Además, se crea la Oficina Regional de Estudios de
Pre-Inversión y una de supervisión y liquidaciones, como órganos de apoyo en la sede
central. Este esquema se replica en las gerencias subregionales (ibíd.). Las piezas de la
reforma en el Gobierno Regional de Huancavelica se completan con la incorporación
(hasta diciembre del 2009) de cinco gerentes públicos provistos por SERVIR, la mayor
parte en la Gerencia de Planeamiento (ibíd.).
Bajo estos esquemas, se internalizan los costos de transacción administrativos
gracias a la creación de UE especializadas, lo que acorta los ciclos de implementa-
ción. Adicionalmente, se reducen las duplicidades entre gerencias y dirección sectoriales
a nivel regional. El riesgo que presenta el caso de Cajamarca es que se crea una estructura
como PROREGIÓN de manera paralela a la estructura existente sin ajustar las funciones
de las gerencias y direcciones que antes asumían este papel, como la Gerencia Regional
de Infraestructura. A diferencia del caso de Huancavelica, el de Cajamarca supone un
nivel de especialización de la UE PROPREGIÓN en temas de infraestructura, cuando en
Huancavelica el nivel de especialización se concentra en la Oficina Regional de Estudios
de Pre-Inversión.
Desarticulación de planes entre niveles de gobierno: clarificando roles

y funciones para facilitar la articulación
La claridad de funciones entre niveles de gobierno es un elemento clave para

fortalecer la articulación y complementariedad de los planes entre niveles de gobierno.

Adicionalmente, es necesario un diagnóstico detallado de la demanda y oferta de servicios
agrarios, de las potencialidades del sector agropecuario en un ámbito local o regional, y un
consenso sobre modalidades exitosas de apoyo a la productividad. Así, el anexo 1 realiza un
mapeo de los servicios agrarios demandados por los productores y brindados por entidades de
los tres niveles de gobierno. Este mapeo se realizó a partir de la identificación de los servicios
públicos agrarios y de su agrupamiento alrededor del concepto de “proceso sectorial” .
Sin embargo, requiere complementarse con la definición de una entidad a nivel
regional, que lidere la coordinación entre las entidades que trabajan en un mismo
territorio. En este contexto, es necesario alinear incentivos para asegurar la participación
de los actores involucrados en el proceso. Así, la entidad coordinadora debería contar
con el nivel de autonomía suficiente (como UE) para asumir compromisos y ejecutar,
sea de manera directa o subcontratada, los compromisos asumidos. Adicionalmente, el
éxito de la coordinación pasa por un compromiso legal (convenio entre las partes) y
financiero de contribuir a metas especificas, que cuenten con línea de base y monitoreadas
regularmente de acuerdo a un cronograma de ejecución. El nivel de coordinación se verá
facilitado al realizarse a nivel provincial, ya que se trata de un nivel intermedio entre los
niveles regional y local. Finalmente, es importante aprovechar las lecciones aprendidas
y explotar mecanismos de gestión como la gestión de microcuenca y otros mecanismos
de gestión territorial que facilitan la coordinación entre entidades de diferentes sectores
en un ámbito geográfico definido.
Vinculación de los PDC con los planes de inversión y el ejercicio

de programación y formulación presupuestal
El ejercicio de programación presupuestal requiere de plazos lo suficientemente

largos como para recoger los diagnósticos sectoriales, medición de brechas en la
cobertura y calidad de servicios agrarios y, así, evitar una réplica histórica del pre-
supuesto de los años anteriores, tomando en cuenta las restricciones presupuestales.
La falta de vínculo entre el presupuesto y los PDC a los niveles regional y local puede
explicar en parte por qué los PDC se presentan con indicadores difusos, incompletos,
inconsistentes y, en algunos casos, no existen, sin valores de línea de base ni de metas pro-
gresivas para su posterior seguimiento. Lógicamente, al no contener indicadores de segui-
miento y evaluación, los planes quedan rápidamente obsoletos y no constituyen un instru-
mento de gestión efectivo. Por lo tanto, es necesario incorporar de manera sistemática en los
PDC los indicadores de resultado y de impacto (de corto, mediano y largo plazos), con líneas
de base basadas en fuentes de información confiables como censos y encuestas de hogares.
Adicionalmente, es recomendable la creación de departamentos de investigación
o de un instituto de planificación, similares al CEPLAR del gobierno regional de
Cajamarca, a nivel regional, que tendría la responsabilidad de evaluar las brechas en
la provisión de servicios públicos por sector. Ello permitiría formular planes articulados
de desarrollo, estratégicos y operativos que se traduzcan en un Programa Multianual de
Inversión Pública que oriente la asignación del presupuesto al cierre de brechas.
El proceso de presupuesto participativo juega un rol clave para incorporar en
los PDC y los presupuestos institucionales las necesidades de la población a los niveles
regional y local y, así, contribuir al vínculo entre planes y presupuestos. Sin embargo,

todavía presenta varios retos. El primero consiste en informar a la población sobre las
conclusiones de los diagnósticos sobre las brechas en la calidad cobertura de servicios
básicos y servicios agrarios. Estos diagnósticos, cuando existen, son poco difundidos a
la población local. Un segundo reto es el de apoyar la participación de la población en
procesos de planificación participativa regional, dado que esta representa altos costos
de transportes y tiempo para la población en un territorio tan amplio como una región.
El riesgo de captura de la élite local en la sede del gobierno regional es muy alto si la
voz de la población está mal representada. Un tercer reto es la incorporación de las
prioridades destacadas en el proceso de planificación participativa en los presupuestos
institucionales, dado el bajo nivel de coordinación dentro la Gerencia de Planificación y
la Gerencia de Presupuesto Institucional. Estos retos no disminuyen la importancia del
rol del presupuesto participativo en el fortalecimiento de la transparencia del ejercicio de
programación presupuestal a nivel regional, razón por la cual es necesario fortalecerlo.
Finalmente, el uso de modalidades como los fondos concursables permite vincu-
lar PDC y presupuesto al adoptar un enfoque “por demanda” que asigna un presu-
puesto a un tipo de proyecto productivo destinado a un tipo de beneficiario especificado
en las bases de los concursos. Esta modalidad no solo contribuye a generar innovación
tecnología y apoyar la productividad a nivel local, sino que también ofrece oportunidades
de complementar recursos nacionales y regionales, inclusive locales en el marco de un
programa estratégico de apoyo a la productividad y la competitividad agraria. Experien-
cias con este tipo de fondos incluyen los proyectos INCAGRO, ALIADOS, Sierra Sur,
Sierra Norte y el proyecto Corredor Puno, entre otros exitosos del MINAG.
Gestión por resultado
La iniciativa de lanzar un programa estratégico en competitividad productiva y

sanidad agraria, en el marco del presupuesto por resultado, contribuye a generar
una cultura de monitoreo y de gestión por resultado en el sector agropecuario, lo
que constituye un avance importante. Así, se elaboró la línea de base de 58 indicado-
res a través de la encuesta nacional de programas estratégicos (ENAPRES 2010). Estos
indicadores permiten medir el progreso de los servicios detallados bajo los procesos de
“Desarrollo de capacidades productivas” y de “Sanidad agraria”. Sin embargo, sería
necesario extenderlos a los demás procesos del SPA y definir estándares y metas para
cada uno de estos procesos en el corto mediano y largo plazos. Esto implica fortalecer
las estadísticas del sector agropecuario con normativas metodológicas claras y una reco-
lección periódica de indicadores de servicios agropecuarios y de resultados de impacto
agropecuarios. Finalmente, se requiere ajustar los recursos humanos y financieros para
lograr dichas metas y definir claramente los roles y funciones de los diferentes actores
involucrados en cada nivel de gobierno.
Capacidad técnica para la ejecución de inversiones en el SPA
La capacidad de ejecución a nivel subnacional está estrechamente vinculada con la

capacidad técnica del personal. Las gerencias regionales requieren, en la mayoría

de los casos, redefinir sus principales instrumentos de gestión, principalmente los
manuales de procedimientos de adquisiciones y el establecimiento de sistemas de ges-
tión integrales. Las gerencias de infraestructura a nivel regional tienen diferentes estilos
para ejecutar los proyectos de inversión y, en muchos casos, concentran excesivamente
las tareas de inversión que podrían implementarse en mayor proporción a través de las
direcciones regionales especializadas o, en un caso óptimo, a través de una estructura
en la que las direcciones y las gerencias estén fusionadas y coordinen como una UE de
proyectos a nivel regional.
V. Conclusiones
En conclusión, el proceso de descentralización requiere avanzar en dirección a un mayor
nivel de descentralización de las responsabilidades sectoriales hacia las regiones y los
gobiernos locales para evitar que se generen duplicidades como las observadas entre las
DRA y las gobiernos regionales. En este contexto, ciertos gobiernos regionales, como
el de Cajamarca, tomaron medidas para fortalecer las instancias de planificación a nivel
regional y su capacidad de implementación de las inversiones mediante la creación de
UE especializadas.
Adicionalmente, se requiere un mayor nivel de articulación entre los planes de los
diferentes niveles de gobierno, los cuales deberían contar con indicadores de servicios
agrarios medibles con líneas de base, monitoreados de manera periódica y transparente.
Sin embargo, el ejercicio de planificación solo puede tener impacto si se incorporan los
diagnósticos realizados en el ejercicio de programación y formulación presupuestal. Este
ejercicio requiere cierto nivel de flexibilidad para asignar la proporción de gasto corriente
y de gasto de inversión necesaria para cubrir la brecha del servicio agrario priorizado en
el marco del proceso de un ejercicio de presupuesto participativo informado. La efectiva
implementación de los planes de desarrollo regional y local implica una distribución
de roles y funciones claramente definida entre los diferentes actores que actúan en un
mismo territorio y fortalecida por una entidad de coordinación a los niveles regional o
provincial.
Finalmente, un mejor desempeño técnico a nivel subnacional depende, entre otros
factores, de un mejor aprovechamiento de los recursos humanos disponibles en una
estructura organizativa más eficiente que asigne el personal técnico necesario a lo largo
de cada etapa del proceso de inversión, desde la planificación, hasta la ejecución y la
evaluación de impacto y en cada proceso transversal, en particular en los procesos de
adquisiciones.

VI. Bibliografía
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proceso de descentralización y espacios de articulación en los tres niveles de
gobierno, mimeo.
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de funciones por niveles de gobierno, lógica del proceso y tareas del MINAG para
fortalecer el proceso de descentralización”, mimeo.

Anexos
Anexo 1
Matriz de procesos y servicios agrarios demandados por los productores y brindados por entidades de los tres niveles de gobierno
Demanda de AGRO-
Proceso sectorial Servicio agrario DGCA DGFFS DGAA DGIH PSI SENASA INIA ANA UEGORE DRA GL
productores (*) RURAL
a. Capacitación y asistencia ++
técnico-productiva
Desarrollo de b. Información agraria ++

capacidades
c. Provisión de insumos para la +
productivas
producción
d. Otros servicios para la ++

producción
a. Capacitación y asesoría ++
Desarrollo de empresarial y negocios
capacidades
empresariales y de b. Desarrollo de mercados +
negocios
c. Información agraria +
a. Financiamiento agropecuario ++
Financiamiento
agrario
b. Asesoría financiera +
a. Investigación agraria ++
Innovación y
b. Capacitación y transferencia ++
transferencia
de tecnología
tecnológica
c. Información

Demanda de AGRO-
Proceso sectorial Servicio agrario DGCA DGFFS DGAA DGIH PSI SENASA INIA ANA UEGORE DRA GL
productores (*) RURAL
a. Provisión de infraestructura +
Infraestructura
agraria
b. Capacitación
a. Capacitación y sensibilización +
b. Entrega de autorizaciones y +
certificado
Sanidad agraria
c. Evaluación y control +
d. Servicios registrales
e. Información

a. Manejo de recursos naturales +
Manejo y
b. Capacitación y asesoría +
conservación de
organizacional
recursos naturales
c. Información
a. Entrega de autorizaciones y
certificado
Ordenamiento
b. Evaluación y control
y control de
actividades agrarias
c. Servicios registrales
d. Resolución de conflictos
(*) Nivel de importancia de la demanda: ++ Muy importante + Importante

33. Gestión del riesgo de desastres1
Joaquín Toro, Oscar Ishizawa y Fernando Ramirez-Cortés
Resumen
El Perú ocupa el puesto 20 de los países en el mundo con mayor riesgo económico por
amenazas naturales, de acuerdo con el estudio de los sitios críticos para desastres del
Banco Mundial.2 De una población de aproximadamente 28 millones de personas, alre-
dedor del 76% de los habitantes vive en áreas urbanas y el 86,6% está localizado en las
regiones de la costa y de la sierra, expuesto a amenaza sísmica y volcánica, a amenaza de
inundaciones o deslizamientos, al fenómeno El Niño/La Niña y, en la sierra sur, a frecuentes
heladas. El desarrollo informal de las áreas urbanas ha favorecido el crecimiento de la
vulnerabilidad ante los desastres. El impacto del último gran terremoto en el sur del país
(agosto del 2007) evidenció las debilidades en materia de políticas de gestión del riesgo
de desastres, revelando los vacíos, especialmente en la reducción de la vulnerabilidad
frente a desastres y en el manejo de emergencias.
I. Introducción: perfil de riesgo del país

Amenazas geológicas
El Perú es un territorio sísmicamente activo. Como en los otros países andinos, la actividad
sísmica en el Perú tiene su origen en la zona de subducción entre la placa de Nasca y la
placa Suramericana, y en fallas continentales de la coordillera de los Andes. En los últi-
mos 400 años han ocurrido al menos treinta grandes terremotos, siendo los más recientes
en Lima (1940), Arequipa (1948), Áncash (1970), Ica/Nasca (1996), Arequipa (2001) y
Pisco/Ica (2007). Una alta amenaza sísmica se concentra en la región de la costa, donde
se ubica Lima, como se muestra en el mapa 1.3 Esta es la condición de riesgo de desastres
más crítica en el país.
1
Algunos meses antes de la publicación de esta nota, el gobierno del Perú expidió la Ley No 29664 del
2011 que crea el Sistema Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres (SINAGERD), que reemplaza el
Sistema Nacional de Defensa Civil (SINADECI). Esta Ley busca transformar el enfoque, el marco legal
y el arreglo institucional para la gestión de riesgo. Aunque este documento no recoge ni analiza el conte-
nido de esta ley, los planteamientos aquí expresados son plenamente vigentes bajo la nueva legislación.
2
Véase Banco Mundial, Natural Disaster Hotspots, A Global Risk Analysis, tabla 7.2.
3
Tomado de la zonificación sísmica preliminar para el Perú a partir de la frecuencia-intensidad de los sismos
ocurridos entre 1964 y 2000 (Tavera y Bernal 2006) y mapa sísmico del Perú 1980-2007 (Tavera 2008).
Nota 33. Gestión del riesgo de desastres 597

La costa en el Perú ha sido afectada históricamente por tsunamis. La mayoría de los
tsunamis destructivos que han afectado la costa oeste de Sudamérica en los últimos cuatro
siglos ha ocurrido del Callao hacia el sur. De acuerdo con estudios recientes,4 al menos
diez departamentos están expuestos a la amenaza de tsunami. Entre ellos, destacan, por
su importancia, Piura, Lambayeque, Lima, Ica, Arequipa y Moquegua, donde se ubica la
mayor parte de la infraestructura portuaria y de exportación de hidrocarburos.
Mapa 1
Peligro sísmico en el Perú
Fuente: Tavera 2008.
La amenaza volcánica en el Perú se localiza en la zona sur del país. Existen quince
volcanes activos que comprometen principalmente a cuatro departamentos del país: Tacna,
Moquegua, Arequipa y Ayacucho (véase el mapa 2). Arequipa, donde habitan más de un
millón de habitantes, posee la mayor exposición por su cercanía al volcán Misti y por el
4
Dirección Hidrográfica y de Navegación - Marina de Guerra del Perú, 2007.

desarrollo de infraestructura cercana al cono volcánico. La actividad más reciente fue la
del volcán Sabancaya (70 km al noroeste de Arequipa) que, entre los años 1990 y 1992,
presentó actividad fumarólica y cuyo peligro potencial es la caída de ceniza sobre la región
de Arequipa y los lahares y flujos en el valle del Colca.
Mapa 2
Mapa preliminar de peligro volcánico en el sur del Perú
Fuente: Instituto Geofísico del Perú.
Los deslizamientos afectan recurrentemente la infraestructura y las poblaciones

de la sierra. La amenaza de deslizamientos se localiza principalmente en los flancos y
laderas de fuerte pendiente de la sierra, los valles de la costa y la selva alta, así como
en los valles interandinos de los ríos Huallaga, Marañón, Apurímac y Urubamba, entre
otros. La mayor afectación se concentra en la infraestructura vial. En esta categoría se
incluyen los huaycos,5 aludes y aluviones, que consisten en el tránsito torrencial de
5
Equivalentes a movimientos de masa para la zona andina.

masas de agua y suelo/roca en zonas de pendiente. La región del santuario de Machu
Picchu es afectada por fenómenos complejos de esta naturaleza.6 Particularmente en la
cordillera Blanca de Áncash se han presentado eventos catastróficos de este tipo (origen
glacial), provocando la muerte de miles de habitantes en las poblaciones aguas abajo
de las cordilleras Huaytapallana, Huayhuash, Urubamba y Vilcabamba (1883, 1938 y
1970).7
Amenazas hidrometereológicas
La costa norte del Perú es especialmente vulnerable al fenómeno El Niño, que suele
manifestarse con lluvias excesivas y prolongadas, principalmente en los departamentos
de Tumbes, Piura, Lambayeque, La Libertad y Áncash (exceptuando las provincias altas
de la sierra). Los fenómenos El Niño de 1982-83 y 1997-98 tuvieron serios efectos sobre
la economía del país y la población: pérdidas por US$2277 y US$3569 millones,8 respec-
tivamente, por destrucción de viviendas, infraestructura, pérdidas de equipos del sector
productivo, tierras de cultivo y medios de transporte, entre otras. El Banco Mundial apoyó
al gobierno peruano para la reconstrucción del fenómeno El Niño 1997-98 con un proyecto
de crédito por US$150 millones.9
Al menos el 23% de la población en el Perú está expuesto a inundaciones.10 Como
es típico de la subregión andina, el régimen hídrico en las tres regiones naturales (costa,
sierra y selva) tiene condiciones particulares que favorecen la ocurrencia de inundacio-
nes. En el Perú, las inundaciones se presentan con mayor intensidad en el tramo de los
cauces que llegan a la costa, que permanecen secos la mayor parte del año, al recibir las
crecientes en el período de lluvias de la sierra (de noviembre a abril). Igualmente, en la
selva, los grandes ríos causan inundaciones en las planicies, según se muestra en mapa 3.
Históricamente, Puno (cuenca del Titicaca), Piura, Lambayeque y Ucayali han sido afec-
tadas recurrentemente. Según el diagnóstico de la Comisión Multisectorial de Reducción
de Riesgos en el Desarrollo (CMRRD), 55 provincias en el Perú se encuentran en alto
riesgo de inundación.
Las sequías, heladas, friajes y otros fenómenos hidrometereológicos afectan el sur
del Perú. El sur andino (Puno, Cusco, Apurímac, Arequipa, Moquegua y Tacna) es la zona
más propensa a sequías recurrentes. En ese territorio, 1 300 000 personas que habitan
por encima de los 3500 msnm son las más afectadas porque derivan su sustento de la
agricultura y la ganadería. Las heladas se presentan principalmente en el período entre
mayo y agosto y afectan regiones de la sierra (centro y sur) por encima de los 2900 msnm.
El efecto acumulado de estos fenómenos tiene un impacto muy severo sobre el sector
agropecuario.
6
Véase University of Maryland (2009).
7
Véase el Atlas de Peligros Naturales del Perú, 2004, INDECI.
8
Véase la Evaluación Económica de la CEPAL.
9
Véase Banco Mundial (1999), ICR PO54667.
10
Véase PNUD (2004).

Mapa 3
Peligro potencial de inundación en el Perú
Fuente: CMRRD, 2004.
Principales causas de vulnerabilidad
El deterioro de los suelos y la calidad del agua son los principales factores ambientales
que incrementan la vulnerabilidad. El 40% de los suelos de la costa sufre algún grado de
salinización por excesivo riesgo y mal drenaje. La erosión hídrica y eólica por la falta
de cobertura vegetal, sobrepastoreo y quema de los rastrojos afecta el 60% de los sue-
los agrícolas de la sierra. La pérdida de la calidad del agua se debe a la contaminación
causada por la industria minero-metalúrgica y los desechos domésticos y agroquímicos,
principalmente. De los 53 ríos de la costa, 16 están parcialmente contaminados con plomo,
manganeso y hierro. De otra parte, la cobertura (cerca del 68%) y calidad de los sistemas
de agua y saneamiento son limitados, lo que conlleva que varios millones de habitantes
no tengan acceso a sistemas de alcantarillado y agua potable. El manejo informal del agua

(potable y servida) es un factor estructural de degradación ambiental, principalmente de
las áreas de ladera.
La urbanización no planificada y la distribución demográfica en el Perú han exacer-
bado las condiciones de vulnerabilidad. Cerca del 76% de la población vive en ambientes
urbanos y las ciudades crecen en forma acelerada y desorganizada. La distribución de la
población por región natural se ha modificado sustancialmente: la costa representa el 54,6%,
la sierra el 32% y la selva el 13,4%, lo que refleja una ocupación desigual del territorio.
La tercera parte de las provincias del país, que concentran más del 71% de la población
nacional, está expuesta a niveles de muy alto y alto peligro sísmico. En un alto porcentaje,
el crecimiento de las ciudades, especialmente en Lima, se ha dado a partir de ocupaciones
informales e ilegales con consecuencias de todo orden para el desarrollo sostenible. Más
de 4000 asentamientos humanos y 900 000 familias a nivel nacional no tienen respuesta
a problemas de saneamiento físico legal11 (en Lima, el 50% de los asentamientos), lo que
impide que cuenten con servicios básicos como agua y saneamiento y acceso a programas
públicos de vivienda.
Las condiciones socioeconómicas de la población incrementan la vulnerabilidad frente
a las amenazas socionaturales. En el Perú, el 34,8% de la población vive bajo la línea de
pobreza y un 11,5% por debajo de la pobreza extrema (Instituto Nacional de Estadística -
INEI, 2009). En este índice, existe un profundo contraste entre las áreas urbanas y rurales:
21,1% y 60,3%, respectivamente. Los registros del Sistema Nacional de Información para la
Prevención y Atención de Desastres (SINPAD) muestran cómo para el período 1995-2007
los departamentos más afectados por desastres fueron Apurímac, Loreto, Lima, Cajamarca,
Puno y Cusco, que son aquellos con mayores índices de pobreza. A lo anterior se suman
factores de debilidad institucional y ausencia de suficientes instrumentos de planificación
que incrementen la eficiencia de las políticas sociales.
Marco para la gestión del riesgo en el Perú
El proceso de descentralización que se inició hace algunos años constituye una oportunidad
para fortalecer la capacidad institucional e implementar políticas de gestión del riesgo. En
el mediano plazo, buena parte de las responsabilidades y recursos para la gestión del riesgo
de desastres estará a cargo de los gobiernos regionales, provinciales y distritales. Dado que
este proceso está en marcha, existe actualmente una necesidad importante de fortalecer
la capacidad institucional de estos gobiernos y prestar asistencia técnica en esta materia.
Es necesario ampliar los sistemas de monitoreo y las herramientas tecnológicas de
manejo y obtención de información de amenazas y riesgos para responder a las nece-
sidades de conocimiento de los entes territoriales y los sectores. Es crítico para el país
asegurar que existan los mecanismos e instrumentos tecnológicos necesarios, adecuados
a sus propias necesidades, para que los entes territoriales puedan generar, administrar,
compartir y acceder a la información de amenazas, exposición, vulnerabilidad y ries-
gos. En este sentido, la iniciativa de la Evaluación Probabilista de Riesgos de Desastres
11
Véase Habitat International Coalition 2005.

(CAPRA)12 puede ser de gran utilidad para este fin. CAPRA ofrece una plataforma para
el cálculo probabilístico de pérdidas ante eventos de sismos, erupciones volcánicas,
deslizamientos, tsunamis, inundaciones y huracanes.
La infraestructura y los sectores productivos en el Perú presentan una alta exposición
a amenazas socionaturales. Es necesario ampliar el inventario, diagnóstico y priorización
de las intervenciones requeridas para la reducción de la vulnerabilidad de la infraestruc-
tura existente, tanto pública como privada, frente a sismos, huaycos, deslizamientos e
inundaciones. Sectores como los de agricultura, hidrocarburos, pesca y transporte están
expuestos al impacto de amenazas naturales, como el fenómeno El Niño y otros eventos
hidrometereológicos intensos.
El riesgo símico en las zonas urbanas es alto y hay un gran déficit de programas de
reducción de vulnerabilidad en edificaciones esenciales e infraestructura. Por el impacto
directo e indirecto que la afectación de las ciudades principales puede generar sobre la
población, la economía y la estabilidad social y fiscal del país, el Perú enfrenta un reto muy
importante. Este consiste tanto en corregir el modelo de desarrollo urbano no planificado
y la ocupación informal de áreas expuestas a amenazas naturales, como en reducir la vul-
nerabilidad sísmica existente en los sectores de vivienda, salud, educación, infraestructura
urbana y de comunicación.
Recientemente, se han fortalecido las instituciones ambientales y de planificación. En
el 2008, se creó y entró en funcionamiento el Ministerio del Ambiente del Perú e iniciaron
actividades el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) y el Programa
de Gestión Territorial (PGT) del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, lo
que indirectamente contribuirá a la reducción de vulnerabilidades en el país. Detener el
deterioro de cuencas hidrográficas, asegurar el cuidado de zonas de reserva y fortalecer los
instrumentos de planificación territorial y sectorial son ejemplos de acciones que reducen
las causas estructurales de generación de riesgo de desastres.
En abril del 2010, el Ministerio de Economía y Finanza (MEF) promulgó por Decreto
de Urgencia No. 024-2010 la creación del Programa Presupuestal Estratégico de Reducción
de la Vulnerabilidad y Atención de Emergencias por Desastres en el marco del programa de
Presupuesto por Resultados (PpR). Con esto, se establece un mecanismo que incidirá sig-
nificativamente en los incentivos de los diferentes sectores, gobiernos regionales y locales.
Se trata de asumir compromisos cuyos resultados en gestión del riesgo de desastres puedan
ser verificables, tanto en la reducción de la vulnerabilidad física como en la planificación
y manejo de los procesos de respuesta a emergencias, rehabilitación y reconstrucción.
Líneas de acción y desafíos bajo el Marco de Acción de Hyogo

(Hyogo Framework for Action - HFA)
HFA #1. La gestión del riesgo de desastres como política prioritaria
El Perú cuenta con el SINADECI como plataforma institucional para la gestión del riesgo
de desastres. Este sistema, dirigido por el Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI),
12
CAPRA es una iniciativa para el modelamiento probabilista de riesgo de desastres que se inicia en Amé-
rica Central y, posteriormente, se expande a otros países de América Latina y el Caribe.

cuenta con cinco direcciones regionales (Iquitos, Piura, Lima, Arequipa y Cusco) y oficinas
de Defensa Civil en las diferentes instituciones públicas. Reúne y coordina con diversos
ministerios e instituciones técnico-científicas a través de los Comités de Defensa Civil, la
Comisión Multisectorial y el Consejo Consultivo, Científico y Tecnológico. El país tiene dos
instrumentos rectores de la política en esta materia: la Política de Prevención y Control de
Riesgos del Acuerdo Nacional y el Plan Nacional de Prevención y Atención de Desastres.
El reciente proceso de descentralización constituye una oportunidad para fortalecer
la capacidad institucional de las regiones. La descentralización que se inició en el 2002
promovió la elección de autoridades regionales en cada departamento, así como el esta-
blecimiento del proceso para la constitución de regiones y la consiguiente mecánica de
traslado de responsabilidades y recursos a los gobiernos regionales. En este marco, el
INDECI inició un proceso de transferencia de las funciones a los gobiernos regionales
y se crearon los Sistemas Regionales de Defensa Civil (SIREDECI). De esta forma, el
nivel regional asume responsabilidades para el diseño e implementación de sus propios
planes de prevención y atención a desastres, de acuerdo con las políticas establecidas en
el nivel nacional. Es evidente que el apoyo y asistencia en esta temática a los gobiernos
regionales, provinciales y distritales pueden acelerar y consolidar este proceso que aún es
muy incipiente.
El marco normativo del SINADECI debe ser actualizado de acuerdo con la nueva
organización del Estado, el enfoque de gestión del riesgo y las políticas de descentralización.
La Ley de Defensa Civil cuenta con más de 38 años de vigencia y, por ello, el gobierno
está en proceso de reformular el marco normativo. Esto no solo supone la revisión de los
aspectos propios del régimen de prevención de desastres, sino también el fortalecimiento
de esta temática en el marco normativo y las políticas de medio ambiente, de ordenamiento
territorial, del sistema de inversión pública (SNIP) y del sistema de presupuesto público
(Dirección General de Planeación y Programación del MEF - DGPP), principalmente. En
ello radica en gran parte la posibilidad de superar obstáculos estructurales para la reducción
de vulnerabilidades en los procesos de desarrollo.
En este marco, bajo la tutela del MEF, se ha venido desarrollando con el Banco Inte-
ramericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial (BM), el Programa de Reducción de
Vulnerabilidad del Estado ante Desastres. Este comprende acciones de reforma institu-
cional y medidas específicas en la implementación de: (i) políticas de reducción de riesgo
de desastres en la inversión pública; (ii) actividades de reducción de vulnerabilidad en los
sectores prioritarios de salud y saneamiento; y (iii) mecanismos de protección financiera
para situaciones de desastre.
HFA #2. Evaluación y monitoreo de los riesgos
En los últimos años, el Perú ha hecho un esfuerzo importante por generar y compilar
la información sobre amenazas, exposición, vulnerabilidad y riesgo a nivel nacional.
El INDECI publicó en 2004 el Atlas de peligros naturales del Perú, elaborado
conjuntamente con otras trece instituciones científico-tecnológicas que, durante un año
y medio, recopilaron información sobre fenómenos naturales potencialmente dañinos de
carácter geológico e hidrometeorológico, así como peligros de otro tipo, como epidemias,
pandemias y contaminación ambiental. Adicionalmente, la CMRRD, creada por la

Presidencia del Consejo de Ministros (2003), actualizó y unificó varios de estos mapas
de peligros, vulnerabilidades y riesgos. A través del proyecto Prevención de Desastres en
la Comunidad Andina (PREDECAN), se desarrolló el Atlas de las dinámicas del territorio
andino: población y bienes expuestos a amenazas naturales, una primera aproximación a
la integración de conocimientos y cartografía disponible a niveles nacional e internacional
sobre la subregión.
El Perú cuenta con numerosas instituciones técnico-científicas dedicadas al estudio
de estos fenómenos. Buena parte de la capacidad técnica para la evaluación de peligros
y riesgos se concentra en seis instituciones,13 que forman parte del Consejo Consultivo
Científico y Tecnológico del SINADECI. Además, varias universidades públicas y priva-
das adelantan programas de formación e investigación en esta temática. Si bien ello es
una fortaleza, también surge la necesidad de orientar y optimizar estos esfuerzos hacia las
necesidades concretas de información, esto es, priorizar fenómenos, territorios, alcances,
escalas de trabajo, metodologías, etc. Fortalecer en el nivel nacional las instancias y meca-
nismos de coordinación técnica ayudará a alcanzar este objetivo
Es necesario ampliar los sistemas de monitoreo y las herramientas tecnológicas de
modelamiento y evaluación para responder, en especial, a las necesidades de conoci-
miento de los entes territoriales y los sectores. Es crítico para el Perú asegurar que existan
los mecanismos e instrumentos tecnológicos necesarios para que los entes territoriales
puedan generar, administrar y acceder a la información de amenazas y riesgos de manera
pertinente para sus propias necesidades. En este sentido, CAPRA puede ofrecer un apoyo
importante para el manejo de datos, metodologías de análisis y herramientas interactivas.
Esta herramienta ayudará a establecer estándares, compartir datos y utilizar un lenguaje
común que facilite la comunicación sobre riesgos. Las aplicaciones de CAPRA pueden
ser ajustadas a las necesidades de cada sector y usuario, en aspectos como la respuesta a
emergencias, el ordenamiento territorial, la inversión en mitigación y las estrategias de
protección financiera. La transparencia de los modelos y la arquitectura abierta del sistema
de CAPRA permitirán que los futuros usuarios puedan entender y ajustar esta herramienta
a sus necesidades.
HFA #3. Uso del conocimiento, la innovación y la educación para desarrollar cultura
de prevención en todos los niveles
“Aprendiendo a prevenir” es uno de los programas que desarrolla el INDECI. A través de

él, se ha capacitado a cerca de 4000 maestros para la incorporación de la gestión del riesgo
en el currículo escolar. También existe el “servicio escolar solidario”, dirigido a estudiantes
de cuarto grado de secundaria para desarrollar conocimientos y destrezas en actividades
relacionadas con Defensa Civil. En la educación superior, existen varios programas de
especialización, tanto en las universidades públicas como en universidades privadas, entre
las que se destaca la Universidad Nacional de Ingeniería (UNI), que tiene programas de
13
Instituto Geofísico del Perú (IGP), Instituto del Mar de Perú (IMARPE), Instituto Geológico, Minero
y Metalúrgico de Perú (INGEMMET), Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología (SENAMHI),
Dirección de Hidrografía y Navegación de la Marina de Guerra de Perú (DHN) y el Centro Peruano
Japonés de Investigaciones Sísmicas y Mitigación de Desastres (CISMID).

postgrado en gestión del riesgo de desastres. Estos programas institucionales requieren
continuidad en el marco de las políticas del SINADECI.
Es muy importante la participación de las organizaciones no gubernamentales (ONG)
en el Perú en proyectos de gestión de riesgo a nivel escolar y comunitario. Existen nume-
rosas organizaciones y ONG que desarrollan proyectos de gestión de riesgo con el apoyo
económico de organismos internacionales como las Naciones Unidas, la Unión Europea
y la Agencia Internacional para el Desarrollo de los Estados Unidos de Norteamérica
(USAID), entre otros. A pesar de que los resultados individuales de estos proyectos son
importantes, es necesario fortalecer la coordinación para evitar la dispersión y duplicación
de esfuerzos. Probablemente sea necesario implementar mecanismos de diálogo con los
cooperantes y las ONG, que permitan concertar políticas y prioridades en el marco del
SINADECI.
HFA #4. Reducir los factores que subyacen a la generación de vulnerabilidades
Recientemente, se han fortalecido las instituciones ambientales y de planificación. En el

2008, se creó y entró en funcionamiento el Ministerio del Ambiente del Perú14 e iniciaron
actividades el CEPLAN y el PGT (del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento
- MVCS), lo que indirectamente contribuirá a la reducción de vulnerabilidades en el país.
El Ministerio del Ambiente coordina ahora varias instituciones y programas existentes,15
que tienen que ver con la recuperación de cuencas hidrográficas, la protección de áreas de
reserva y el ordenamiento territorial, entre otros asuntos. Por su parte, el CEPLAN inicia
un proceso de planificación macro de las áreas estratégicas de desarrollo. En ambos casos,
el apoyo a través de asistencia técnica y desarrollo de capacidades, por ejemplo, será muy
importante para facilitar el inicio de estos procesos de largo plazo que tendrán gran impacto
en la sostenibilidad del desarrollo del Perú.
La reducción de la vulnerabilidad de los proyectos de inversión pública ha sido una
prioridad para el MEF. En los últimos años, el MEF ha desarrollado instrumentos técnicos
y metodológicos16 que son de uso obligatorio en las instituciones públicas y gobiernos
locales para incorporar criterios de reducción del riesgo de desastres en el proceso de
formulación y aprobación de proyectos en el SNIP. Ello constituye un gran esfuerzo para
reducir la vulnerabilidad de los nuevos proyectos. Sin embargo, para la reducción de la
vulnerabilidad en la infraestructura existente (por ejemplo, vías, salud, educación, etc.),
aún hay un vacío muy importante en el diagnóstico, cuantificación y definición de estra-
tegias que se apliquen al gobierno central, a los gobiernos subnacionales y a los sectores
productivos. Este es un asunto prioritario que debe considerarse en cualquier iniciativa de
apoyo al gobierno peruano.
Los sectores productivos en el Perú tienen alta exposición a las amenazas socionatura-
les. Los sectores de hidrocarburos, pesquero y agropecuario son algunos de los principales
sectores del país que frecuentemente se ven afectados por la ocurrencia de fenómenos
14
Decreto Legislativo 1013, promulgado el 13 de mayo del 2008.
15
Por ejemplo, el IGP, el SENAMHI, la Comisión Ambiental Regional (CAR) y la Comisión Ambiental
Municipal (CAM).
16
Véase Dirección General de Programación Multianual (2007).

naturales. Por ejemplo, el fenómeno El Niño (1997/98) dejó pérdidas estimadas en US$1627
millones en los sectores productivos.17 La evaluación y definición de estrategias integra-
les de reducción del riesgo de desastres en estos sectores constituyen una prioridad para
el país, teniendo en cuenta la dinámica de crecimiento y desarrollo de la última década.
Probablemente, para ello sea necesario fortalecer las instancias de gobierno encargadas
de la definición, coordinación y regulación de estas políticas sectoriales, el diálogo con el
sector privado y apoyar el reinicio del Programa de Reducción de Vulnerabilidades Frente
al Evento Recurrente El Niño (PREVEN).18
La concentración de población en ciudades como Lima (30,8%), Piura (6,1%) y
Arequipa (4,2%)19 y su exposición a la amenaza sísmica constituyen el riesgo de desastres
más alto del país. Por el impacto directo e indirecto que la afectación de estas ciudades
principales puede generar sobre la población, la economía y la estabilidad social del país,
el país enfrenta un reto muy importante. Este consiste en corregir el modelo de desarrollo
urbano no planificado y la ocupación informal de áreas de amenaza, y en reducir la vul-
nerabilidad sísmica en los sectores de vivienda, salud, educación, infraestructura urbana
y gobierno. Por el monto de las inversiones que ello demanda, se requiere un adecuado
proceso de diagnóstico, evaluación y priorización de proyectos de mitigación así como
una estrategia integral de protección financiera de las finanzas de la ciudad.
HFA #5. Capacidad para atención de desastres, recuperación y reconstrucción

en los niveles nacional, regional y local.
El último sismo en el sur del Perú dejó importantes lecciones sobre la capacidad del país
para administrar grandes desastres y enfrentar la reconstrucción. El 15 de agosto del 2007,
un terremoto superficial de magnitud 7,0 ML (Ricther) sacudió la costa sur del Perú cau-
sando graves daños en poblaciones como Chincha, Pisco, Cañete e Ica.20 Meses después,
el INDECI llevó a cabo una autoevaluación de la respuesta a la emergencia21 y, entre sus
conclusiones, se destacan aspectos que deben mejorarse, relativos a la coordinación, logís-
tica, comunicación y desarrollo de capacidades en los gobiernos regionales, entre otros.
Para la reconstrucción, se creó una agencia provisional (Fondo de Reconstrucción del Sur
- FORSUR) que, desde el inicio, ha tenido que superar obstáculos administrativos, legales,
técnicos y de coordinación con las otras agencias públicas y los gobiernos regionales. En
síntesis, el Perú necesita mantener y profundizar programas de desarrollo de capacidades
para la respuesta en todos los niveles y abordar los asuntos de la recuperación post-desastres
como parte de la gestión integral del riesgo.
Es necesario desarrollar una estrategia financiera integral para atender las situaciones
post-desastre. Por la exposición del país a la ocurrencia frecuente de desastres y emergen-
cias, es necesaria la definición de una estrategia integral de protección financiera que defina
17
Véase CAF (2000).
18
Decreto Supremo No 073-2006-PCM y Decreto Supremo No 024-2009-PCM.
19
INEI (2007), censos nacionales.
20
Según datos del INEI, cerca de 52 000 viviendas destruidas, 23 600 muy afectadas y 320 000 personas
afectadas. Además, afectación a la infraestructura vial y sectores de educación y vivienda, principalmente.
21
Véase INDECI (2009).

los instrumentos financieros (de transferencia y retención) pertinentes para la necesidad
y flujo de recursos según el tipo de emergencia, así como la regulación de estados de
excepción y otros mecanismos que aseguren la adecuada coordinación institucional y la
eficiente ejecución de los recursos. En esta línea, el MEF requiere apoyo para continuar
con estas actividades.22
Ejes de intervención prioritarios
A fin de abordar las causas estructurales que generan la vulnerabilidad y de promover

políticas que reduzcan el riesgo existente, se propone seguir trabajando en los siguientes
ejes de intervención prioritaria.
Fortalecimiento del marco institucional, normativo y de políticas para la gestión del riesgo
Ajustar y fortalecer la estructura institucional para superar los vacíos existentes en rela-
ción con los roles y responsabilidades; armonizar los instrumentos legales y cubrir vacíos
existentes, en especial en sectores estratégicos; revisar integralmente los mecanismos
actuales para el financiamiento de las políticas de gestión de riesgo, tanto desde el nivel
central como en los entes territoriales y los sectores; y habilitar instrumentos de política en
los diferentes niveles territoriales y sectoriales, que aseguren la articulación de objetivos,
metas, prioridades, líneas de acción y mecanismos de monitoreo de las inversiones en
reducción de vulnerabilidad.
Identificación de áreas y necesidades prioritarias en reducción de vulnerabilidades
Desarrollar un análisis integral de condiciones de riesgo y necesidades de mitigación frente

a las diferentes amenazas socionaturales tanto de las regiones, provincias y principales
ciudades (Lima, Arequipa y Piura) como de los sectores estratégicos (salud, educación,
transporte y comunicaciones, entre otros). Esto permitirá no solamente la definición de
inversiones requeridas en el corto, mediano y largo plazos, sino también la definición de
mecanismos para la participación específica de los entes territoriales y los sectores para
su financiación.
En este sentido, se viene implementando a través de una donación del Fondo Espa-
ñol23 un Proyecto de Asistencia Técnica24 (TAP por sus siglas en inglés) en coordinación
con el IGP, a través de su Dirección de Sismología, para la actualización y desarrollo
de un mecanismo de actualización del Mapa de peligro sísmico nacional y a nivel local
22
Ley 29290 - 2008, Artículo 59 “De la atención de desastres y situaciones de emergencia”.
23
SFLAC - Spanish Trust Fund.
24
El Proyecto de Asistencia Técnica es un proceso de entrenamiento aplicado para la modelación probabi-
lista de escenarios de riesgo mediante el uso de la plataforma CAPRA.

para Lima, Arequipa y Cusco. El objetivo general de este TAP es el mejoramiento de la
información sísmica en el país, tanto a nivel nacional como en las principales ciudades
(Lima, Arequipa y Cusco). Esto permitirá no solamente la definición de inversiones más
seguras en el corto, mediano y largo plazos, sino y ante todo, la posibilidad de incluir esta
información dentro de la actualización de las normas sismo-resistentes del país. Además,
se está diseñando un Proyecto de Asistencia Técnica para la Evaluación Probabilista del
Riesgo Sísmico en Escuelas y Hospitales en Lima para ser implementado en coordi-
nación con el Ministerio de Educación (MINEDU), el Ministerio de Salud (MINSA) y
la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), como base para los Programas de
Reducción de Vulnerabilidad Sectoriales en Salud y Educación. El coordinador general
de este proyecto es el MEF, a través de su Dirección General de Programación Multianual
del Sector Público (DGPM) en el marco del Programa de Reducción de Vulnerabilidad
del Estado frente a Desastres.
Fortalecimiento de mecanismos de protección financiera frente a desastres
Diseñar una estrategia financiera integral de protección fiscal del Estado que defina los
instrumentos financieros (de transferencia y retención) adecuados a la necesidad y flujo de
recursos según el tipo de desastre, así como la regulación de estados de excepción y otros
mecanismos que aseguren la adecuada coordinación institucional y la eficiente ejecución
de los recursos.
La creación del Programa Presupuestal Estratégico de Reducción de Vulnerabilidad
y Atención de Emergencias por Desastres es un hito importante en el cambio de enfoque
para integrar la gestión del riesgo en el proceso de planificación del Estado, incluyendo el
tema dentro de la distribución del presupuesto público. Es una oportunidad y un instrumento
para fortalecer el enfoque sectorial en el tema de la gestión del riesgo. El Banco Mundial
está apoyando el fortalecimiento de este programa a través de una donación del Fondo
para el Desarrollo Institucional (Institutional Development Fund - IDF), parte esencial de
la implementación del Préstamo de Política de Desarrollo de Administración de Riesgos
de Desastres con opción de desembolso diferido (DPL CAT DDO).
II. Conclusiones
La gestión del riesgo en el Perú requiere de un nuevo enfoque hacia
una visión más proactiva y de promoción de acciones para la reducción
de la vulnerabilidad sectorial y a nivel regional
Los principales desafíos pueden sintetizarse en: (i) el desarrollo de capacidades a nivel
central y en gobiernos regionales y locales, en el marco del proceso de descentralización;
(ii) la reducción de la vulnerabilidad de la infraestructura esencial y sectores productivos;
y (iii) la definición de una estrategia financiera integral frente a desastres.
• El desarrollo de capacidades de gobiernos regionales y locales para el diseño y apli-
cación de políticas de reducción de riesgo demandará, principalmente, apoyo para
diagnósticos de riesgos en escalas pertinentes, asistencia técnica y capacitación.

• Es necesario ampliar el inventario, diagnóstico y priorización de las intervenciones
requeridas para la reducción de vulnerabilidad de la infraestructura existente frente a
sismos, huaycos, deslizamientos e inundaciones. El apoyo del Fondo para la Reducción
y Recuperación de Desastres GFDRR25 por sus siglas en inglés) en sectores claves
como vías, educación y salud puede facilitar la definición y el diseño de los programas
de inversión.
• Para el desarrollo eficiente de las anteriores líneas de acción, es imprescindible superar
obstáculos de dispersión de la información técnica, herramientas metodológicas e
infraestructura tecnológica para el modelamiento de los riesgos en diferentes escalas.
• Las zonas urbanas como Lima, Arequipa y Piura tienen un déficit muy alto en progra-
mas de reducción de vulnerabilidad sísmica para edificaciones esenciales e infraes-
tructura pública.
III. Bibliografía
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Recursos
naturales
34. El sector del gas natural
David Reinstein
Resumen
El Banco Mundial realizó en el año 2009 una evaluación preliminar de la evolución de

la industria del gas natural en el Perú en los últimos años. Dicha evaluación preliminar
permite plantear algunas recomendaciones para impulsar el uso del gas natural a nivel
interno. Las recomendaciones están orientadas a que el impacto positivo del gas natural
en la matriz energética se consolide y se potencien los beneficios para el país de disponer
de gas natural en cantidades importantes. Entre las recomendaciones, se destacan dos
importantes acciones: (i) la necesidad de fortalecer el esquema de planeación integrada
del sector energético, de manera que incluya tanto al sector eléctrico como a otros poten-
ciales inversionistas y grandes consumidores de gas natural; y (ii) la integración de las
medidas regulatorias a un marco general de política de recursos energéticos que permita
al país la optimización de los beneficios provenientes tanto de la propiedad de reservas
importantes de hidrocarburos, como de su utilización y consumo a nivel doméstico por
parte de diferentes actores, como el sector de transporte, la petroquímica, la agricultura
y los sectores rurales.
I. Introducción
El gas natural ha contribuido con éxito, desde que se inició la producción en Camisea en
el año 2004, a la diversificación de la matriz energética y se ha convertido en una nueva
e importante fuente de energía doméstica para el rápido y creciente desarrollo económico
del país. Para estimular el desarrollo de la naciente industria del gas natural, el gobierno
estableció varias políticas de promoción, como por ejemplo, precios preferenciales para
los principales usuarios nacionales, especialmente para el sector de energía eléctrica. Si
bien estas políticas han ayudado a atraer la inversión del sector privado en el sector del
gas natural, también han creado barreras para el desarrollo tanto aguas arriba como aguas
abajo en la cadena de producción del gas natural. Actualmente, existe la preocupación de
que las políticas preferenciales para el gas natural están obstaculizando el desarrollo más
amplio de la industria de la energía del Perú, incluida la inversión en recursos hidroeléc-
tricos del país. A medida que el país busca ampliar aún más el uso del gas natural, hay
preguntas acerca de cómo continuar atrayendo la inversión del sector privado mientras
Nota 34. El sector del gas natural 613

que, al mismo tiempo, se logra el abastecimiento óptimo de energía a nivel nacional y los
objetivos de desarrollo energético perseguidos por el gobierno. El gráfico 1 muestra la
evolución de la matriz energética del Perú y el objetivo del gobierno para el año 2021 de
alcanzar una balance de aproximadamente un tercio para cada uno de los derivados del
petróleo, el gas natural y los recursos renovables.
Gráfico 1
Evolución de la matriz energética del Perú
2003 2008 2021

(Antes de Camisea) (Objetivo del gobierno)
7% 5%
8% 14% 33%
19% 28%
32%
3%
66% 53% 32%
Carbón mineral Derivados de petróleo Renovables Gas natural
Fuente: Presentación Ministro Pedro Sánchez, Semana de la Energía, Banco Mundial, marzo del 2009.
El Banco Mundial realizó un estudio en el año 2009 que evaluó en forma pre-
liminar el mercado de gas natural en el Perú. El enfoque original del estudio fue la
identificación de nuevos mercados potenciales para el gas natural, más allá del sector
energético y, específicamente, la expansión del uso del gas en los sectores de transporte,
industrial, residencial y comercial y petroquímico. En el proceso de evaluar el mercado
secundario, el estudio identificó oportunidades para alcanzar las metas a las que aspira
el gobierno con respecto a la energía en general y al desarrollo de gas natural en parti-
cular, incluidos, entre otros: (i) el uso eficiente del gas natural en la generación eléctrica
y otros sectores; (ii) el fortalecimiento y la coordinación de la planificación energética
nacional para el sector del gas; (iii) el desarrollo de infraestructura y las perspectivas
de la descentralización del mercado de gas natural; y (iv) el potencial de reformas en
el esquema de fijación de precios para la promoción de la energía hidroeléctrica y otras
fuentes de energía renovables. Las consideraciones ambientales y sociales relacionadas
con el desarrollo del sector del gas peruano no formaron parte del estudio y deberían
ser abordadas en el futuro en un estudio específico para tal efecto, dado que estas consi-
deraciones esenciales para el buen desarrollo de la industria del gas en el Perú tendrán
que ser tenidas en cuenta en las estrategias de aplicación específica de una política de
largo plazo para el gas natural.
La exploración y producción de hidrocarburos en el Perú es una actividad privada
que requiere claras señales de precios para incentivarlas. Al gobierno del Perú se le plan-

tean interrogantes como; por ejemplo, si una política de precios bajos para el mercado
nacional genera suficientes incentivos para que los inversionistas realicen descubrimien-
tos adicionales. El gas natural se encuentra en un paquete con otros combustibles, cuyos
precios internos están menos desconectados de los precios de exportación, y sería natural
que el gas tuviera un precio que se asigne de una manera similar. Es probable que los pro-
ductores en el Perú vean el gas natural como una oportunidad de generación de beneficios
marginales, mientras que la presente elección de centrarse en los combustibles líquidos
conduce a una “perspectiva residual” del negocio de gas natural. Si la regulación alienta
a los inversores en gas natural a centrarse en actividades orientadas a la exportación, los
bajos precios internos no pueden proporcionar una rentabilidad suficiente para justificar
la participación en la actividad de riesgo de la búsqueda de nuevos descubrimientos. El
gráfico 2 muestra una comparación de precios del gas natural con algunos referentes de
precios internacionales.
Gráfico 2
Comparación de precios del gas natural
10 120
8 100
usd/MMBtu
80
usd/bbl
6
60
4
40
2
20
0 0
2000 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Henry Hub GSA Bolivia-Brasil

GN Camisea-Generación GN Camisea-GNV
GN Camisea-otros WTI (usd/bbl)
Fuentes: Departamento de Energía de los Estados Unidos y Ministerio de Energía y Minas del Perú.
Los análisis realizados sugieren que no es aconsejable mantener una “visión residual”
del suministro de gas natural seco, sobre todo porque la coexistencia de gas natural con
líquidos en los futuros descubrimientos es incierta. Aun cuando el retorno de la inversión
es alto debido a la existencia de líquidos de alto precio, los demás productos extraídos
de los campos no deben ser tratados como subproductos, sino que deben tener un precio
que refleje el costo de oportunidad, lo cual podría crear incentivos para la exploración de
gas, independientemente de si se asocia o no con los líquidos. Es probable que el Perú se
convierta en un exportador neto de gas natural, siempre y cuando se desarrolle un mercado
con más jugadores activos que participen en las actividades iniciales. Esta configuración
de exportador neto no significaría ninguna pérdida de la ventaja comparativa ni crearía
nuevas restricciones, siempre y cuando se abastezcan las necesidades del mercado interno.
De hecho, tal ajuste gradual de liberación de las distorsiones podría proporcionar mayores
cantidades de gas natural para el mercado nacional e internacional.

El rápido crecimiento del Perú en la última década ha provocado una mayor de-
manda de energía. Durante este tiempo, el gobierno ha perseguido el desarrollo de un
mercado nacional de gas natural con el objetivo de diversificar las fuentes de energía. El
sector privado desempeña un papel importante en el desarrollo de este mercado al pro-
porcionar capital para la construcción de infraestructura y, consecuentemente, el gobierno
ha apoyado estos esfuerzos mediante la promulgación de una legislación que alienta la
participación del sector privado. A medida que el gobierno profundice su análisis para
definir el futuro del gas natural, probablemente tendrá que proporcionar una planificación
integrada del sector de petróleo, gas natural y electricidad, específicamente, respondiendo
las siguientes preguntas:
• ¿Cuáles son las mejores maneras de satisfacer la creciente demanda de electricidad,

teniendo en cuenta los recursos de agua del país y la necesidad de una red de gas
expandida?
• ¿Cómo garantizar un flujo de inversión de riesgo adecuado para descubrir a tiempo
nuevas reservas de gas natural?
• ¿Cómo incentivar la inversión en nuevos gasoductos y la red de distribución a las
provincias?
• ¿Qué nuevas regulaciones y políticas de precios de la energía permitirían la maximi-
zación del valor para el mercado nacional e internacional?
No debe ser descartado un ajuste de precios para eliminar las distorsiones en la

mezcla hidro-térmica y facilitar la elección de las tecnologías más eficientes. Los actuales
precios y normas regulatorias están promoviendo decisiones de inversión que son con-
trarias a los objetivos del gobierno peruano en relación con una adecuada combinación
hidro-térmica y el uso de tecnologías eficientes. Un aumento de entre 1,50 y 2,00 US$/
MMBtu en el costo del gas natural en la industria es lo que se podría necesitar para lograr
que los ciclos sean cerrados y la energía hidroeléctrica aumente. Un plan integrado a largo
plazo para los sectores eléctrico y de gas natural podría ser desarrollado e implementado
a través de la creación de un grupo con el conocimiento técnico y la experiencia necesaria
para lograr alinear los objetivos del gobierno con aquellos de los inversionistas privados
en ambos sectores. La tarea inicial de este grupo debe ser el desarrollo de políticas y
reglamentos que sean compatibles con los objetivos del gobierno peruano para los hidro-
carburos, la electricidad y la energía renovable.
La descentralización del sistema energético buscada por el gobierno, al mismo tiem-
po que quiere lograr la seguridad energética, tendrá un costo significativo. La planifica-
ción de la expansión de la red debería tener en cuenta tanto las actividades del sector de
la energía como los objetivos del sector privado, ya que la inversión privada será indis-
pensable para alcanzar la seguridad energética. Es poco probable, sin embargo, que la
inversión privada se materialice sin tener disponibles estimaciones claras y confiables de
la demanda y un plan de transporte de gas natural para el suministro de mediano y largo
plazos. Un régimen de tarifas adecuadas y una robusta estructura financiera para estimu-
lar el desarrollo del sistema descentralizado son retos importantes que quedan pendientes
y que requieren la atención del gobierno.

Es importante definir un precio para el mercado interno, que permita la producción
eficiente de gas natural sin destruir las ventajas comparativas del Perú como resultado de
los bajos precios de producción. Si los precios internos siguen estando muy por debajo de
los precios del mercado internacional, no hay ningún incentivo para los productores para
abastecer el mercado interno. Esta política podría llevar a situaciones conflictivas con
respecto a los productores que tienen el derecho de vender el gas natural en el mercado
libre y que desean maximizar su valor.
II. Desafíos
Las reservas de gas natural del Perú le ofrecen una excelente oportunidad para llegar
a tener un portafolio energético más equilibrado y que provea un mayor beneficio eco-
nómico y social que el que actualmente percibe. Los objetivos para el desarrollo soste-
nible del sector del gas natural planteados por el gobierno del Perú son los siguientes:
(i) racionalización del uso de gas natural en la generación de energía. El Perú espera
aumentar la proporción de energía hidroeléctrica en la matriz de generación, utilizando
los recursos hídricos disponibles. A largo plazo, el incentivo del gobierno se centrará
en que la electricidad sea proporcionada en partes iguales por derivados del petróleo,
el gas natural y fuentes renovables; (ii) aumento de la eficiencia de la generación de
electricidad en base a gas natural mediante el cierre de los actuales ciclos abiertos y
la promoción de la instalación de ciclos combinados; (iii) confiabilidad y seguridad
energética: la generación de energía en el Perú está concentrada en las cercanías a
los centros de consumo, como Lima, y la electricidad se transmite mediante líneas de
transmisión hacia las distintas regiones en todo el país. El abastecimiento de gas natural
a los centros de generación de energía eléctrica se hace a través de un solo gasoducto
desde Camisea, de manera que cualquier interrupción en el suministro de gas natural a
lo largo de la tubería tiene implicaciones para la electricidad. El gobierno peruano tiene
como objetivo mejorar la confiabilidad y seguridad del suministro de electricidad me-
diante el desarrollo de un conjunto de nuevos gasoductos que permitan descentralizar
la demanda.
La óptima asignación de los recursos energéticos es un proceso continuo que ejecu-
tan casi todos los productores de energía en el mundo en desarrollo. La asignación óptima
de gas natural para cada uno de los mercados nacionales e internacionales se debería dar
en base a una señal de precios que refleje todos los costos, incluyendo los costos de opor-
tunidad de los diferentes recursos energéticos disponibles.
La visión estratégica del gobierno del Perú para el gas natural no es en absoluto una
consideración audaz e inalcanzable, pero para tener éxito en lograrla se debe cuidar que
todos los componentes de la visión, en particular las instituciones del gobierno, estén
alineados con el objetivo de asegurar el futuro del gas natural en el país. Existe un enor-
me potencial para que las diferentes instituciones puedan interactuar entre ellas dentro
de un marco de política energética coherente. Por ejemplo, el aumento de los precios
del gas natural promovería el desarrollo de las energías renovables y el aumento de la
eficiencia energética. Al mismo tiempo, es posible que los altos precios de la gasolina

puedan reducir los intentos de crear un sistema energético descentralizado y, de hecho,
esto podría imponer una carga adicional sobre los recursos fiscales si el gas natural do-
méstico debe ser subsidiado. La política anterior del gobierno se centró en estimular el
consumo interno a partir del descubrimiento y la producción final del campo de gas de
Camisea. El uso del gas natural fue promovido a través de una política de precios bajos
para estimular las conversiones de los equipos para que utilizaran gas natural, sobre todo
en la industria y en la generación de electricidad. Los generadores de energía y gran-
des usuarios industriales aprovecharon los incentivos económicos y han adaptado sus
procesos tecnológicos, contribuyendo así a la diversificación de las fuentes de energía.
Gracias a esta política, el gas natural juega hoy un papel importante a pesar de que el
uso directo residencial y el consumo del sector transporte se han mantenido moderados.
Ahora es necesario revisar esa política para darle paso a una visión de más largo plazo al
gas natural, integrado a la matriz energética.
El sector eléctrico peruano está fuertemente vinculado y es dependiente del sumi-
nistro de gas natural, abastecido hoy en día solamente por el gas de Camisea. Las estima-
ciones de demanda de energía del gas de Camisea indican un aumento de alrededor de
235 millones de pies cúbicos por día (6,6 millones de metros cúbicos por día) para el año
2012. Esto corresponde entre 700 a 800 megavatios (MW) de energía eléctrica térmica
adicional. La generación de energía consume la mayor parte del gas de Camisea, cifra
cercana al 65% del total procedente del campo Camisea.
El precio del gas natural de Camisea para uso interno en la generación de electrici-
dad se ha mantenido como uno de los más baratos de la región, situación que poco a poco
introdujo una distorsión en el mercado de la energía ya que actúa como un desincentivo
para el desarrollo de las energías renovables como la energía hidroeléctrica. La relación
térmico-hidráulica había sido relativamente estable en el Perú en los años anteriores a la
puesta en marcha de Camisea, pero la generación a base de gas natural introducida entre
los años 2004 y 2008 incrementó considerablemente la generación térmica. En los aná-
lisis realizados, se encontró que existe una alta correlación entre la adición de capacidad
térmica y el precio de la electricidad, correlación que es aún mayor cuando los precios
son analizados en un lapso de dos años con respecto a la capacidad adicionada. En ge-
neral, se acepta que los precios de contratos de corto plazo de la electricidad son deter-
minados por los gastos de funcionamiento de la unidad generadora más cara necesaria
para satisfacer la demanda de electricidad, es decir, tiene un precio calculado en función
de los costos marginales. Dada la correlación entre la capacidad instalada y los precios
de la electricidad sobre la base de costos marginales, sería justo concluir que los precios
del gas natural juegan un papel activo en la fijación de los precios de la electricidad en el
mercado de corto plazo. Un precio demasiado bajo para el gas natural reduce las rentas
marginales de todas las unidades en un mercado donde los contratos bilaterales no están
aún bien desarrollados. Esto podría conducir a una escasez de ingresos para recuperar
los gastos de capital y a la creación de desincentivos de inversión en grandes proyectos
hidroeléctricos. Cálculos preliminares indican que incluso con un valor del gas natural
de 2,4 US$/MMBtu en el punto de entrega de la planta,1 la generación de electricidad
1 El precio regulado de gas natural es, de hecho, aún más bajo y estaba en alrededor de 1,40 US$/MMBtu
en el 2008.

con gas natural sería más económica que la energía hidroeléctrica. Como los costos de
inversión en energía hidroeléctrica son prácticamente de por lo menos 2000 US$/kW
instalado, se requeriría el establecimiento de una política más realista en los precios
del gas natural si el gobierno peruano quisiera lograr la visión planteada en materia de
energía renovable.
III. Opciones de política

La abundante oferta de gas natural con precios que reflejen sus costos, transportado a
través de un sistema de gasoductos descongestionados sin duda facilitará la expansión del
consumo y el gobierno peruano debería continuar trabajando muy activamente para lo-
grar este escenario. El significativo crecimiento económico de la última década parece ser
el principal motor de la expansión térmica observada durante entre los años 2004 y 2008,
y lo continuará siendo en los próximos años. Nueva generación térmica, especialmente
usando la tecnología de ciclo abierto, puede desplegarse rápidamente para satisfacer la
creciente demanda.
La política de bajos precios del gas natural para consumo interno debería revisarse
para crear incentivos para el uso eficiente del combustible. El aumento de los precios del
gas natural para los primeros 5 años de producción estaba limitado al 5% anual o al equi-
valente del porcentaje de aumento de los combustibles líquidos, lo que fuera menor. Des-
pués de este período inicial de 5 años, el incremento anual del precio del gas natural se
limitó simplemente a seguir el mismo patrón de incremento de los precios de los combus-
tibles líquidos. Como consecuencia directa de esta política y del aumento de los precios
del petróleo durante el período, el precio del gas de Camisea para el mercado interno se
ha quedado rezagado con respecto a los precios regulados en los diversos países del Cono
Sur. Como consecuencia, los inversionistas usan tecnologías menos eficientes, ya que no
pueden recuperar los costos de capital más elevados de tecnologías menos intensivas de
combustión, como lo es la inversión en la tecnología de ciclo combinado.
Las expectativas de hallazgos adicionales de hidrocarburos en el Perú son alenta-
doras. Sin embargo, dado que el mercado interno es pequeño con relación al potencial
del mercado externo y con los actuales precios del petróleo, la fijación del precio del
gas natural de Camisea u otros campos con destino a cualquier sector específico de
consumo debería cumplir también con otras consideraciones válidas, entre las que cabe
mencionar las cinco siguientes: (i) dado que la demanda promovida por diferentes sec-
tores y regiones se abastecerá con las reservas probadas de gas natural de Camisea, los
agentes que están explorando y desarrollando nuevos campos están sujetos a satisfacer
en primer lugar la demanda de proyectos que sean atractivos en términos de tamaño y
precio. Si la relación entre las reservas y el mercado interno (restando compromisos
hechos para la exportación) sigue siendo elevada, las entidades del sector privado que
adelantan actividades de exploración tratarán de abastecer a los mercados internaciona-
les como una oportunidad más atractiva; (ii) los precios internos, además de ser atrac-
tivos, deben responder a un arbitraje de precios entre mercados. La vinculación de los
precios internos con los precios internacionales facilita el reparto equitativo de gas de

libre disposición, mientras que los bajos precios desalientan la oferta doméstica al mis-
mo tiempo que fomentan la demanda. Como una política a largo plazo, la segmentación
del mercado se debe evitar, sin perder de vista la ventaja comparativa de una abun-
dancia de gas natural en relación con los combustibles de sustitución más costosos;
(iii) todas las propuestas de política para el abastecimiento del mercado interno deben
incluir una cuantificación adecuada de las reservas de gas para todos los lotes y un
cálculo del valor económico del gas para todos los usos relativos a los precios actuales;
(iv) es importante que los sucesivos gobiernos mantengan una política de promoción
del desarrollo del mercado. Esto incluye incentivos para las inversiones en infraestruc-
turas y el reconocimiento de los contratos, lo que requiere una planificación a largo
plazo e implica el aporte y compromiso de todo el sector energético; y (v) La política
de abastecimiento del mercado debe ir más allá de la capitalización de las condiciones
geológicas privilegiadas del gas natural en los yacimientos y los bajos costos de pro-
ducción. Cada componente del suministro de gas natural tiene un costo de oportunidad,
y con el desarrollo de la infraestructura de gasoductos y la remuneración adecuada para
promover la oferta, las condiciones favorables pueden surgir para la producción de una
variedad de hidrocarburos asociados.
Las acciones que el gobierno peruano podría impulsar para consolidar un sólido
mercado interno de gas natural durante los próximos años son las siguientes: (i) en primer
lugar, debido a la dinámica del sector, es necesario adoptar una perspectiva de largo pla-
zo, que alimente la planificación y mantenga un permanente intercambio de información
entre los agentes públicos y privados. Esto permitirá comprobar la eficacia de las normas
del gobierno con respecto al sector del gas natural para la administración eficaz de las
decisiones del sector privado. Los esfuerzos de planificación no se recomiendan aquí
como una forma de diluir el riesgo que el sector privado debe asumir, y seguirá siendo el
elemento clave de las inversiones que se llevarán a cabo en el Perú. La planificación debe
ser utilizada para delinear las áreas prioritarias para la inversión y las condiciones para
la participación del capital privado; (ii) en segundo lugar, es necesario ajustar los precios
del gas natural en los niveles adecuados para guiar la demanda, fomentar la oferta al
mercado interno y permitir el uso de tecnologías más eficientes y renovables, en armonía
con los objetivos de diversificar la matriz energética; (iii) en tercer lugar, conseguir los
recursos para abordar las inversiones necesarias en hidrocarburos, gas, electricidad e in-
fraestructura, y el cumplimiento de los objetivos de la descentralización de la generación
de energía y la regionalización de la utilización de gas natural. Esto requiere importantes
contribuciones financieras de los sectores privado y público; y (iv) en cuarto lugar, el de-
sarrollo de industrias clave, tales como la industria petroquímica, así como los esfuerzos
de planificación del Estado, requieren una política de capacitación de personal profesio-
nal y técnico en estos temas.
IV. Conclusiones
Las principales conclusiones podrían catalogarse como acciones específicas en materia
de regulación, planificación y aspectos de consumo y demanda del sector del gas natural,
de la siguiente manera:

Medidas de regulación
Introducir nuevas políticas y adoptar un papel más activo del gobierno, aspectos necesarios
para que el sector del gas contribuya en mejor medida a lograr el desarrollo, la eficiencia y
los objetivos de equidad perseguidos por el gobierno. El rápido crecimiento del Perú en la
última década ha provocado una mayor demanda de energía. El gobierno peruano ha tenido
mucho éxito en la diversificación de su suministro de energía a través de la producción de
gas natural de Camisea. La industria del gas natural en el Perú es relativamente joven y se
han hecho grandes avances en el sector durante los primeros 5 años de producción, incluida
la diversificación exitosa de la oferta energética del país.
Ampliar la información disponible sobre las reservas de gas para facilitar las
inversiones en infraestructura y en plantas y equipos para los consumidores finales. El
gobierno ya está trabajando en la obtención de información adicional por parte de em-
presas internacionales independientes acerca de las reservas y los planes de desarrollo,
información que probablemente ayudará a atraer nuevas inversiones al sector del gas.
Esto, a su vez, ayudará a aclarar la posibilidad de la expansión del uso de gas natural
más allá de los usos actuales. La disponibilidad de transporte de gas y la infraestructu-
ra de distribución también ocupan un lugar destacado en la expansión de la demanda
de gas natural.
Eliminar las normas regulatorias vigentes que están dificultando el objetivo del
gobierno de promover el desarrollo de la energía hidroeléctrica y otras tecnologías de
energía renovable. Para nivelar el campo de juego entre el gas natural y las plantas hi-
droeléctricas, se requeriría un precio para el gas natural entre 3,50 y 4,00 US$/MMBtu,
en comparación con el precio actual de alrededor de 1,50 US$/MMBtu. Por otra parte,
para proporcionar una señal de mercado que incentive la instalación de más centrales
eléctricas de ciclo combinado, se requeriría un aumento en los actuales precios del gas
natural de entre 0,50 y 1,00 US$/MMBtu (es decir, 2,0 a 2,5 US$/MMBtu). Si los pre-
cios internos siguen estando muy por debajo de los precios del mercado internacional,
hay pocos incentivos para que los productores privados abastezcan el mercado interno.
También es probable que los continuos conflictos entre los usuarios domésticos que
están pagando precios diferentes a los de exportación del gas natural se agudicen en
épocas electorales.
Asuntos de planificación
Definir un plan integral de largo plazo para la electricidad y el gas natural que podría ser
desarrollado e implementado a través de la creación de una unidad gubernamental con
los suficientes conocimientos técnicos para vincular los objetivos del gobierno con los
de los inversionistas privados. La tarea inicial de dicha unidad podría ser el desarrollo de
políticas y reglamentos que sean coherentes con los objetivos generales del gobierno para
los hidrocarburos, la electricidad y la energía renovable.
El desarrollo energético del Perú requiere importantes inversiones en infraestruc-
tura que no pueden ser inmediatamente asumidas por el sector privado, dada la variedad
de los riesgos percibidos (demanda insuficiente, incertidumbre regulatoria). Un factor

clave para la inversión privada será tener claras reservas y estimaciones de la demanda,
así como un plan de transporte de gas natural confiable para el suministro a medio y
largo plazos. Un régimen de tarifas de transporte adecuado y una atractiva estructura
financiera para estimular el desarrollo de las infraestructuras de transporte, con o sin
descentralización, siguen siendo un desafío importante que requiere la atención del
gobierno.
Aspectos consumo / demanda
La mejora en la eficiencia en el uso de gas natural por parte del sector de la electricidad
requiere tanto un aumento en el precio del gas natural como la adopción de mayores
especificaciones técnicas de los equipos de centrales eléctricas. Casi una quinta parte del
actual consumo del gas natural en el Perú se podría ahorrar si se utilizara la tecnología de
ciclo combinado como regla universal. Por otra parte, el equivalente a casi dos años de
nueva capacidad de generación de energía en el Perú podría suministrarse a través del uso
de ciclos combinados en lugar de la tecnología de ciclo abierto.
Los usos industriales del gas natural son un mercado importante en el Perú y son
una adición lógica a las demandas del sector consumidor a gran escala. Habida cuenta de
la eficiencia ambiental y de los beneficios de conveniencia de gas natural, los usuarios
industriales (especialmente aquellos que requieren un combustible limpio para generar
electricidad y producir calor) estarán dispuestos a pagar los valores netback (relacionados
con el costo de oportunidad de otros combustibles) para el gas natural.
Superar la falta de financiamiento para las conexiones iniciales del gas natural
por tuberías y para la conversión de equipos por medio de la creación de un fondo con
este fin específico. Las empresas distribuidoras de gas natural han avanzado mucho
en esto recientemente en la región Lima-Callao, pero el gobierno puede acelerar el
proceso con la creación del mencionado fondo. Un segundo desafío podría ser la
eliminación de importantes subvenciones para el gas licuado de petróleo (GLP), sobre
todo para los consumidores de ingresos medios y altos, que han reducido el incentivo
para la expansión de gas natural por tuberías. La expansión del consumo de gas natural
tiene beneficios ambientales y es conveniente para los consumidores residenciales y
comerciales.
El gas natural se justifica en el sector del transporte como una forma econó-
mica de reducir la contaminación atmosférica asociada con el tráfico vehicular. Las
estimaciones del gobierno de la demanda potencial de gas natural por el sector del
transporte son completamente factibles y tal vez conservadoras, incluso si el mercado
de transporte solo se limita a la región Lima-Callao. La fijación de precios del gas na-
tural no es la única política para promover la adopción de vehículos a gas natural. La
legislación ambiental, incentivos fiscales y otras medidas para promover la adopción
de vehículos a gas natural pueden ser importantes para la expansión de la demanda de
transporte de gas. El gráfico 3 presenta la proyección de demanda interna y de expor-
tación del gas natural de Camisea hasta el año 2028, de acuerdo con los objetivos del
gobierno del Perú.
El desarrollo de la industria petroquímica, más allá de la actual primera fase de pro-
ducción de fertilizantes, requiere grandes inversiones, grandes reservas de gas y deberá

Gráfico 3
Proyección de demanda del gas natural de Camisea en millones
de pies cúbicos por día
2000
Total
1750
1500
1250
1000
Gas Natural
750 (exportación)
500
250
0
2008 2013 2018 2023 2028
Res + Com + Small Ind GNV Petroquímica Industrial Generación
Fuente: Plan de Referencia del Ministerio de Energía y Minas del Perú 2008.
ser competitiva a nivel regional. Es necesario resolver el asunto de la responsabilidad

de la inversión en la construcción de la infraestructura asociada a los desarrollos petro-
químicos. Aunque ciertamente es muy aconsejable desarrollar “anclas” de demanda, no
parece que los productos petroquímicos básicos como el etileno, o incluso la urea, tengan
los más altos valores de uso del gas natural en el Perú en el momento actual. Los precios
de los productos petroquímicos en el mercado internacional están deprimidos y existen
numerosos productores de bajos costo con los que el Perú tendrá que competir para con-
vertirse en un productor competitivo de petroquímicos. Además, dado que el mercado de
productos petroquímicos del Perú tendría que extenderse más allá del mercado interno, la
sustitución de importaciones es un objetivo insuficiente.
V. Bibliografía
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ton, D.C.
Banco Mundial (2010). Background Paper Opportunities and Challenges for the Deve-
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Gamia, P. (2007) Cambio de matriz energética y desarrollo sostenible: Objetivos de po-
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OSINERGMIN (2007). Estudio de capacidades contratadas. Lima: OSINERGMIN.
OSINERGMIN (2008). Boletín Informativo de Gas Natural (segundo semestre 2008).

Lima: OSINERGMIN.

35. Sostenibilidad ambiental
para el crecimiento económico
y el bienestar social
Juan Carlos Belausteguigoitia y Raúl Tolmos
Resumen
En esta nota se plantea la importancia del capital natural y la gestión ambiental para la
sustentabilidad del crecimiento económico, así como para el bienestar de los peruanos.
A pesar de los avances recientes en la gestión del ambiente, el costo de la degradación
ambiental en el Perú sigue siendo alto, estimado en un 3,9% del producto bruto interno
(PBI) anualmente. La contaminación del ambiente y la pérdida de servicios ecológicos
afectan severamente el bienestar de las personas, especialmente de aquellas en situación
de pobreza. Las tasa elevadas de crecimiento económico, un boom de inversión en infraes-
tructura e industrias extractivas, muchas de ellas en hábitats naturales sensibles, y las
presiones adicionales sobre los ecosistemas por efectos del cambio climático demandan
una atención sostenida al mejoramiento de la gestión ambiental. En lo que a opciones de
políticas públicas se refiere, la lucha para combatir la contaminación del aire en Lima-
Callao y en otras ciudades como Arequipa, Trujillo, Huancayo, Chiclayo y Cusco debe
seguir fortaleciendo acciones como la mejora de la calidad de los combustibles, las revi-
siones técnicas vehiculares, la conversión de vehículos a gas natural, la modernización
del transporte urbano y la restricción a la importación de vehículos sucios. Asimismo,
el crecimiento esperado de la infraestructura y el de los sectores minero y energético en
ecosistemas ricos pero frágiles como los de la Amazonía, requieren del fortalecimiento
del sistema de evaluación de impacto ambiental, así como del desarrollo de capacidades
institucionales para el uso de otros instrumentos, como el ordenamiento territorial y las
evaluaciones ambientales estratégicas (EAE) para gestionar los impacto ambientales
acumulativos e inducidos.
I. Introducción
El buen manejo de los recursos naturales y la protección del medio ambiente son claves
para el desarrollo del Perú. Un alto porcentaje del PBI del Perú (que oscila alrededor del
15% en las últimas cinco décadas) se origina en el sector primario (minería, pesca, gas,
etc.). Por otro lado, la contaminación ambiental es uno de los principales causantes de
muertes prematuras y enfermedades en el Perú. A pesar de los notables avances institu-
cionales en los últimos cuatro años para fortalecer el manejo de los recursos naturales y
Nota 35. Sostenibilidad ambiental para el crecimiento económico y el bienestar social 625
mejorar la calidad del ambiente, el Perú aún enfrenta grandes retos para revertir el proceso
de degradación ambiental y gestionar su capital natural. Entre estos logros, destacan la
creación del Ministerio del Ambiente y un conjunto de agencias reguladoras en los sectores
forestales, recursos hídricos y áreas naturales protegidas (ANP) en el año 2008, así como
la aprobación del Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto
Ambiental en el año 2009. A pesar de dichos avances, se estima que el costo anual de la
degradación ambiental es equivalente al 4% del PBI (alrededor de S/.8200 millones).1 Asi-
mismo, la degradación ambiental y el agotamiento de los recursos naturales podrían poner
en riesgo el crecimiento sostenido de la economía peruana. Si en las cuentas nacionales se
considerase la degradación y el agotamiento del capital natural incluyendo su impacto en
la salud, el ahorro real de la economía peruana, como proporción del PBI, sería casi cero.
La primera sección del presente capítulo hace una breve presentación de la riqueza natural
del Perú y del marco institucional. En la segunda sección, se discute un conjunto de desa-
fíos ambientales e institucionales. En la tercera, se proponen algunas opciones de política
para hacer frente a dichos desafíos. Finalmente, la cuarta y última sección presenta unas
breves conclusiones.
II. Contexto
El capital natural del Perú y las instituciones para proteger
el medio ambiente
El Perú es un país con un capital natural notable y estratégico a nivel mundial, que
ofrece oportunidades para generar prosperidad social y económica duradera, siempre y
cuando las consideraciones ambientales y sociales sean cuidadosamente tomadas en cuenta
en las decisiones públicas y privadas que lo afectan. El capital natural del Perú incluye
principalmente los recursos biológicos, las tierras cultivables, los bosques y pesquerías,
las reservas de minerales, hidrocarburos y gas natural. No se trata de cualquier capital
natural, es un capital natural que, manejado estratégicamente, en combinación con otras
formas de riqueza como el capital humano, el social y el producido, podría asegurar un
flujo de producción e ingresos sostenibles en el largo plazo. Además, el capital natural,
especialmente su diversidad biológica y servicios ecosistémicos, puede ser un seguro para
el Perú y su economía contra los efectos del cambio climático.
En lo que a diversidad biológica se refiere, el Perú es considerado a nivel mundial
como un país “mega-diverso” con cerca del 10% de las especies de flora del mundo, 2000
especies de peces, 1736 especies de aves, 332 especies de anfibios (tercero en diversidad
en este grupo), 460 especies de mamíferos (tercero en el ranking) y 365 especies de repti-
les (quinto en el ranking). También es uno de los países más importantes en términos del
número de especies endémicas (al menos 6288, de las cuales 5528 pertenecen a especies de
flora y 760 a especies de fauna). La conservación de los recursos naturales permite al Perú
generar beneficios globales en términos del uso de la biodiversidad, gestión de cuencas y
secuestro de carbono. Los recursos de la biodiversidad son también el pilar de la economía
1
Véase al respecto Banco Mundial 2006.

nacional: el 99% de las pesquerías depende de recursos hidrobiológicos silvestres, 95%
del ganado pasta en pastizales nativos silvestres, el 99% de las actividades forestales se
basan en bosques nativos y el 65% de la producción agrícola gira alrededor de recursos
genéticos nativos.
La diversidad biológica es uno de los recursos estratégicos del país por la variedad de
paisajes y ecosistemas, la diversidad de especies, la diversidad de recursos genéticos para
la seguridad alimentaria y la diversidad cultural sustentada en el conocimiento tradicional
de la biodiversidad y valores asociados. Por ello, para el Perú es estratégico conservar y
utilizar la diversidad biológica en forma sostenible, aprovechando las ventajas comparati-
vas a nivel global y nacional como centro mundial de recursos genéticos, centro mundial
de especies endémicas, poseedor de ecosistemas únicos y cuencas compartidas, y por la
posibilidad de contribuir a mitigar el cambio climático.
El Perú posee 72 millones de hectáreas de bosques naturales y ocupa, después de
Brasil, el segundo lugar en superficie boscosa en América Latina. El bosque amazónico
representa el 53% (676 347 km2) del territorio nacional y, en su mayoría, está conformado
por bosques primarios. Las plantaciones son aproximadamente 2 778 200 hectáreas en
la costa; 1 456 700 hectáreas en la sierra y 640 000 hectáreas en la Amazonía (2003). De
la superficie total de cobertura forestal, el 43,5% corresponde a bosques de producción
y a bosques para aprovechamiento futuro, el 24% se considera bosques de protección y
el 21% está bajo conservación en el régimen del sistema nacional de áreas protegidas. El
9% del total del patrimonio forestal está bajo el régimen de territorios de comunidades
nativas y campesinas, que cubren aproximadamente 10 millones de hectáreas, además del
1% correspondiente a los bosques locales.
El Perú tiene una gran capacidad para desarrollar la pesca social y la acuicultura por
sus recursos pesqueros marinos, andinos y amazónicos. En el mar peruano está presente
la corriente de Humboldt, en realidad un mosaico complejo de corrientes, que nutre uno
de los grandes ecosistemas marinos más productivos en el mundo, con una productividad
primaria estimada en 1500 gC/m2/año. La productividad de las pesquerías que dependen
de la corriente de Humboldt equivale aproximadamente a la quinta parte de la captura
pesquera global. En los recursos marinos del país, hay altos niveles de endemismo y se
ha estimado que más de 1000 especies de peces dependen de la corriente de Humboldt
para sus ciclos de vida. La diversidad en otros grupos taxonómicos es igualmente alta.
Por otro lado, en los Andes, el país posee más de 12 000 lagos y lagunas que constituyen
un enorme potencial para las actividades de acuicultura.2 La Amazonía es rica en recursos
hidrobiológicos muy importantes para la seguridad alimentaria local con potencial para la
acuicultura y los negocios basados en la diversidad biológica.
El Perú posee importantes reservas de gas natural en su región amazónica entre 8,8
y 11 Tcf de reservas probadas. Las reservas potenciales estarían cercanas a 50 Tcf. Antes
del desarrollo de Camisea, la matriz energética del Perú se basó principalmente en el
petróleo, seguido de la hidroelectricidad. La participación del gas natural en la matriz
energética del Perú se incrementó sustancialmente de 7% en el 2002 a un estimado del
28% en el 2008, mientras que las proporciones relativas de hidrocarburos y biomasa
disminuyeron.
2
Sin embargo, estos lagos y lagunas podrían ser desestabilizados por la fusión de los glaciares.
El Perú está dotado de reservas minerales de importancia mundial. Es el primer
productor de plata en el mundo, el segundo de cobre y zinc, el sexto de oro, el tercero de
estaño y el cuarto de plomo.3 La minería es la actividad extractiva de mayor importancia
económica en términos de su aporte al PBI (alrededor del 5% en las últimas décadas) y
tiene importantes implicaciones sociales y ambientales.
Los ecosistemas peruanos ofrecen una gran variedad de servicios intangibles, como
la captura de carbono y la provisión de servicios hidrológicos. El Perú contiene aproxi-
madamente el 71% de los glaciares tropicales del planeta. Desde comienzos de los años
ochenta los glaciares peruanos han perdido cerca del 22% de su superficie (500 km2),
equivalente a 7000 millones de metros cúbicos de agua (cerca de 10 años de la oferta de
agua para Lima).
El modelo para la gestión ambiental en el Perú ha cambiado significativamente en los
últimos años a raíz de la creación del Ministerio del Ambiente (MINAM) y de la Oficina
de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA). Se han mantenido las oficinas/unidades
ambientales sectoriales, que tienen, entre otras, la responsabilidad de aprobar la licencia
ambiental de proyectos sectoriales. Sin embargo, la vigilancia del cumplimiento de las
normas y regulaciones ambientales ahora recae en un conjunto de agencias nuevas tales como
la OEFA —adscrita al MINAM)—, la Dirección General de Salud Ambiental (DIGESA)
—adscrita al Ministerio de Salud (MINSA)— como la única institución gubernamental con
un mandato regulatorio en asuntos relacionados con la salud ambiental, el Organismo de
Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre (OSINFOR) —adscrito a la
Presidencia del Consejo de Ministros - PCM— para concesiones forestales y la Autoridad
Nacional del Agua (ANA) adscrito al Ministerio de Agricultura (MINAG). La OEFA ha
absorbido recientemente las funciones y responsabilidades de promoción y vigilancia
del cumplimiento de la regulación ambiental en los sectores de energía, hidrocarburos y
minería. Hasta hace muy poco, era la Oficina de Supervisión de Inversiones en Energía y
Minería (OSINERGMIN), organismo regulador adscrito a la PCM, la encargada de vigilar
el cumplimiento de la normatividad ambiental en dichos sectores.
La creación, en el 2008, del MINAM y de agencias especializadas como la OEFA,
el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas (SERNANP), el OSINFOR y la
ANA propició una reasignación de las responsabilidades del desactivado Instituto
Nacional de Recursos Naturales (INRENA). Las responsabilidades respecto a la política
forestal, incluyendo el otorgamiento de concesiones forestales, pasaron a la Dirección
General de Forestal y de Fauna Silvestre (DGFFS) del MINAG. Anteriormente estas res-
ponsabilidades recayeron en la Intendencia Forestal y de Fauna Silvestre del INRENA.
Al mismo tiempo, el MINAM ha asumido el liderazgo en la política contra la degradación
de los bosques y la deforestación (Reducción de Emisiones de la Deforestación y Degra-
dación de Bosques - REDD).4 El OSINFOR es el encargado de supervisar y fiscalizar a
nivel nacional el aprovechamiento sostenible y la conservación de los recursos forestales
y de fauna silvestre, así como de los servicios ambientales provenientes del bosque. OSIN-
FOR está adscrito a la PCM. La gestión de las ANP, que antes recaía en la Intendencia de
3
A nivel de América Latina, el Perú es el primer productor de oro, plata, zinc, estaño y plomo, y el segundo
de cobre.
4
El gobierno peruano ha establecido el Programa Nacional de Manejo de Bosques Tropicales para Mitiga-
ción del Cambio Climático. La meta es llegar a cero deforestación neta para el año 2021.

Áreas Naturales Protegidas del INRENA, a partir del 2008 pasó a ser responsabilidad del
SERNANP, adscrito al MINAM. Con la creación del SERNANP, el perfil de la gestión
de las ANP ha sido elevado. La responsabilidad por el manejo sustentable de los recursos
hídricos pasó de la Intendencia de Recursos Hídricos del INRENA a la ANA.
La institucionalidad y el marco legal para la gestión ambiental y de los recursos natu-
rales renovables en el Perú se han fortalecido notoriamente en los últimos 3 años. Entre
las acciones más importantes están, además de la creación del MINAM y las agencias
especializadas, la promulgación de la Política Nacional del Ambiente,5 la entrada en vigor
del Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental,
y la ampliación y consolidación del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas
(SINANPE).
Ha habido progresos e hitos notables en la gestión ambiental que han contribuido a
lograr mejoras concretas en materia de calidad ambiental, como la eliminación del plomo
en la gasolina desde el 2005 y la venta de diesel con un máximo de 50 ppm en Lima y
Callao desde enero del 2010 (véase el anexo 1). A esto hay que agregar la implementación
del sistema de revisiones técnicas vehiculares en el 20076 y acciones para promover la
conversión de vehículos a gas natural. Estas acciones incluyen la libre importación de kits
para la conversión de los vehículos a gas natural y de equipos para las estaciones de gas
natural; la exoneración de impuestos a la importación de vehículos con una cilindrada menor
a 1500 centímetros cúbicos que vayan a ser convertidos a gas natural; y la exoneración
del impuesto selectivo al consumo para la importación de vehículos ya convertidos a gas
natural. Adicionalmente, la Corporación Financiera de Desarrollo (COFIDE) ha canalizado
US$100 millones (en fondos públicos) a entidades financieras privadas para el estable-
cimiento de líneas de crédito que financiarán la conversión de vehículos a gas natural.
Actualmente, existen cerca de 17 entidades financieras que otorgan dicho crédito para la
conversión de vehículos. En Lima y Callao, hay por lo menos 150 talleres autorizados por
el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) para la conversión de vehículos.
Todas estas acciones han contribuido a mejorar la calidad del aire en Lima Metropolitana
según datos del Comité de la Incitativa de Aire Limpio para el año 2009.
El Perú ha tenido mucho éxito al fortalecer el SINANPE, el principal instrumento
para conservar su diversidad biológica, que cubre 19 557 739,17 hectáreas equivalentes
al 15,22% del territorio nacional, (una de las mayores proporciones de la región).
Recientemente, han sido aprobados el Plan Financiero del Sistema de Áreas Naturales
Protegidas por el Estado (Resolución Presidencial N° 123-2009-SERNANP) y el Plan
de Acción del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas (Plan Director) (D. S. No
016-2009-MINAM). Asimismo, han sido establecidas medidas regulatorias para promover
que el sector privado contribuya a financiar y manejar ANP, como la aprobación por parte
5
El principal objetivo plasmado en la Política Nacional del Ambiente es mejorar la calidad de vida de las
personas y asegurar la existencia de ecosistemas saludables, viables y funcionales en el largo plazo. La
estructura de la política ambiental nacional se focaliza en cuatro áreas: (a) conservación y uso sostenible
de los recursos naturales y la biodiversidad; (b) gestión integral de la calidad ambiental; (c) gobernabili-
dad ambiental; y (d) compromisos y oportunidades ambientales internacionales. Como siguiente paso de
esta política ambiental nacional, actualmente el MINAM está conduciendo un proceso participativo para
preparar el Plan Nacional de Acción Ambiental.
6
Medida que podría ser mucho más efectiva si la autoridad correspondiente sancionara a los conductores
cuyos vehículos siguen circulando a pesar de no haber sido sometidos a la revisión técnica correspondiente.
del SERNANP de los Lineamientos para la Creación de Patronatos en Áreas Nacionales
Protegidas y la promulgación del Decreto Supremo N° 018-2009-MINAM, que regula
las actividades turísticas en las ANP. Con el fin de preservar la biodiversidad marino-
costera, se ha establecido la Reserva Nacional de Puntas, Islas e Islotes, como un ANP
del SINANPE.
Con el fin de conservar y usar sosteniblemente sus bosques, han sido otorgados 7,5
millones de hectáreas de bosques de producción, de un total de 24,3 aproximadamente,
en concesiones forestales a favor de 584 grandes, medianos y pequeños usuarios
mediante contratos por 40 años renovables (todas localizadas en la Amazonía). Por
otro lado, OSINFOR ha establecido más de siete oficinas descentralizadas en el interior
del país y realiza permanentemente auditorias in situ para evaluar el cumplimiento de
las regulaciones por parte de los concesionarios forestales (para producción de madera,
ecoturismo, etc.) y comunidades indígenas que tienen permiso para extraer madera de sus
territorios. Asimismo, en el marco del Capítulo Forestal del Tratado de Libre Comercio
entre el Perú y los Estados Unidos, el gobierno peruano robusteció la lucha contra la
tala ilegal y fortaleció el uso sostenible de los recursos del bosque y la gestión de las
ANP.
El Perú ha iniciado el ordenamiento de la pesca de anchoveta. La aprobación del
Reglamento del Decreto Legislativo No 1084 (D. S. N° 021-2008-PRODUCE) ha sido
determinante para la implementación de cuotas de captura por embarcación, la creación del
Fondo de Compensación para el Ordenamiento Pesquero y la implementación del Fondo
de Pensiones para el Sector Pesquero. La reforma del sector de la pesca de anchoveta
iniciada en el 2008 mediante el establecimiento del sistema de cuotas de pesca ha dado
varios resultados positivos, como mejorar la planificación, incrementar la calidad de los
desembarques y de la harina de pescado producida, y aumentar las utilidades. El número de
embarcaciones activas se redujo de 1172 en el 2008 a 882 en el 2009, bajando fuertemente
los costos y permitiendo que la utilidad aumente a US$400 millones.
En el sector minero, se ha avanzado en la remediación de pasivos ambientales y en
el monitoreo ambiental participativo. Por ejemplo, se ha hecho obligatoria la aplicación
de la metodología del Proyecto de Reforma del Sector de Recursos Minerales del Perú
(PERCAN) para la identificación y priorización de todos los pasivos ambientales mineros
(R.D Nº173-2009-MEM-DGM) y se ha aprobado un programa de trabajo de tres años con
presupuesto para el año 2010 a fin de identificar, clasificar y manejar pasivos ambientales
mineros. Igualmente, se han aprobado normas que regulan el proceso de monitoreo y
vigilancia ambiental participativo en actividades de explotación minera (R. M. N° 304-
2008-MEM/DM), habiéndose iniciado la operación de por lo menos 40 iniciativas de
monitoreo ambiental participativo.
III. Desafíos
La degradación ambiental plantea un reto crucial que puede impedir el desarrollo econó-
mico sostenible del Perú e impone un elevado costo a la sociedad, que afecta especial-
mente a los grupos vulnerables en situación de pobreza. La magnitud del daño ambiental
amerita máxima atención hoy en día en el contexto de una economía de ingreso medio,
con altas tasas de crecimiento económico en sectores de gran fragilidad ambiental (mine-

ría, pesca, etc.) y un arreglo institucional aún en proceso de consolidación. La conta-
minación del aire y de fuentes de agua, el uso insostenible de los recursos naturales
renovables como pesquerías, bosques y recursos biológicos no maderables y la pérdida
de servicios ecosistémicos de importancia económica para la sociedad, como servicios
hidrológicos superficiales y subterráneos y captura de carbono, imponen un alto costo
a la sociedad peruana.
De acuerdo al documento Sostenibilidad ambiental: Una clave para la reducción
de la pobreza en el Perú, el costo anual estimado de la degradación ambiental en el Perú
es el 3,9 % del PBI, equivalente a S/.8200 millones por año.7 Este costo es relativamente
mayor que el de otros países con niveles de ingreso parecidos.8 Las estimaciones de los
costos de los diferentes problemas ambientales son: (i) enfermedades trasmitidas por el
agua (S/.2300 millones anuales); (ii) contaminación atmosférica urbana (S/.1800 millones);
(iii) contaminación intradomiciliaria, sobre todo en zonas rurales (S/.800 millones); (iv)
degradación del suelo (S/.700 millones); (v) deforestación (S/.440 millones); y (vi) inade-
cuada recolección de desechos municipales (S/.100 millones). Estos costos se traducen en
pérdidas de bienestar, por daños en la salud o en pérdidas de productividad económica,
lo que afecta particularmente a los grupos más vulnerables como los pobres urbanos y
rurales y los pueblos indígenas. Adicionalmente, las presiones a las cuales históricamente
han estado sometidos los recursos ambientales en el Perú están siendo exacerbadas por los
efectos del cambio climático. Esto es evidente en el caso de la menor oferta de recursos
hídricos superficiales y subterráneos, que comienza a originar, al igual que en el caso de
otros recursos naturales renovables y no renovables, un conjunto de conflictos sociales
regionales por el control de dichos recursos.
Los problemas relacionados con el ambiente y con el manejo de los recursos natura-
les afectan no sólo el bienestar de las generaciones presentes, sino también la capacidad
de crecimiento sostenible de la economía y, por lo tanto, el bienestar de las generaciones
futuras. El crecimiento sostenido depende de la inversión (esto es, del aumento en los
diferentes acervos de capital: capital producido, capital humano y capital natural) y esta,
a su vez, depende del ahorro. En años recientes, el ahorro neto (es decir, el ahorro bruto
menos la depreciación del capital producido o manufacturado) ha sido mayor al 10% del
PBI, lo cual parecería indicar que el crecimiento económico es sostenible. Sin embargo, el
ahorro neto no considera la degradación y el agotamiento del capital natural (ni los cambios
en el capital humano). El ahorro genuino, un nuevo indicador desarrollado por el Banco
Mundial, incluye la degradación y el agotamiento del capital natural. Lamentablemente,
este indicador muestra que las recientes altas tasas de crecimiento de la economía peruana
podrían no ser sostenibles en el largo plazo (ya que el ahorro genuino es casi cero). El grá-
fico 1 muestra distintos tipos de ahorro anual como porcentaje del PBI y su evolución a lo
largo del período 1991-2007. La curva superior del gráfico registra la evolución del ahorro
nacional bruto. La línea continua registra el ahorro nacional neto. Es decir, el ahorro bruto
7
Banco Mundial 2006.
8
El costo de la degradación ambiental en el Perú es mayor que en otros países con niveles de ingreso
similares. Estudios del costo de la degradación ambiental en Colombia, un país de ingreso medio alto en
América Latina, y en varios otros países de ingreso medio bajo en el norte de África (Egipto, Marruecos,
Túnez) y Medio Oriente (Siria, Líbano) muestran que el valor monetario por morbilidad y mortalidad está
por debajo del 2% del PBI en estos países. La cifra correspondiente para el Perú es 2,8 % del PBI.
Gráfico 1
Ahorro bruto, ahorro neto y ahorro neto ajustado en el Perú (% del PBI)
30
25
20
15
10
0
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008
ANB = Ahorro nacional bruto.
ANN = Ahorro nacional neto.
ANNA = Ahorro nacional neto ajustado
(ahorro verdadero o genuino).
menos la depreciación del capital producido o manufacturado. La curva inferior representa

el ahorro genuino, el cual ofrece un indicador macro de sustentabilidad económica al
valorar cambios en el acervo de recursos naturales, en la calidad ambiental y en el capital
humano, además de los cambios en el capital producido que tradicionalmente se estiman
al evaluar el ahorro nacional neto. La brecha entre el ahorro neto y el ahorro genuino ha
aumentado y es motivo de análisis y reflexión.
Desafíos ambientales
La diversidad biológica del Perú es afectada por varios procesos, entre los que sobresalen:
(i) la sobreexplotación de recursos hidrobiológicos; (ii) la tala ilegal de bosques; (iii) la
extracción de hidrocarburos y minerales, especialmente en la Amazonía; (iv) el desarrollo
de infraestructura en hábitats naturales críticos; y (v) la expansión de la frontera agrícola.
Las consecuencias de estos procesos son muy diversas y van desde la reducción de la segu-
ridad alimentaria hasta el empobrecimiento de poblaciones rurales. Asimismo, ya que el
Perú es uno de los países más vulnerables a los efectos del cambio climático, su capacidad
de adaptación depende críticamente de su diversidad biológica.9 Esto es especialmente
9
La biodiversidad en el Perú aporta valores económicos significativos que se traducen en: (i) beneficios
económicos directos como producción de alimentos, agua y recursos genéticos; (ii) beneficios económicos
asociados a la recreación, satisfacción estética y espiritual, información científica y conocimientos
tradicionales; (iii) servicios reguladores, como el control de la variabilidad en la producción, pestes y

relevante para sectores como los de la pesca, la agricultura y la salud. La capacidad de
adaptación al cambio climático depende, en parte, de la diversidad de especies que regu-
lan los riesgos impuestos por pestes y patógenos junto con la capacidad de mantener la
producción en condiciones ambientales alteradas (Perrings 2010).
En el Perú, el estado de conservación de los bosques en las últimas décadas muestra
tendencias a la deforestación, la degradación y la fragmentación. Hasta 1985, la superficie
deforestada a nivel nacional se estimó en 5 642 447 hectáreas, siendo los departamentos
de Amazonas y San Martín los más deforestados. La tasa anual de deforestación estimada
entre 1985 y 1990 fue de 261 158 hectáreas por año, mientras que la deforestación pro-
yectada para el año 2000 ascendía a 9 559 817 ha (INRENA - DGMAR 1996). La tasa de
deforestación revisada en el año 2000 fue de 150 000 hectáreas por año y la deforestación
acumulada estimada al 2000 sería de 7,1 millones de hectáreas localizada casi en su tota-
lidad en los bosques húmedos tropicales.
Si bien las tasas de deforestación en el Perú son proporcionalmente menos severas
que las de otros países de la región, las tendencias actuales lo ubican entre los cuatro
países de la región más propensos a la deforestación. De acuerdo a la Organización de la
Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO 2010), en los últimos 20 años
el Perú ha perdido más de 2 millones de hectáreas, debido a procesos de deforestación,
fragmentación y degradación. Esta pérdida de cobertura se debe a la agricultura de sub-
sistencia de roza, tumba y quema, a los cultivos ilícitos como el de la coca, a la ganadería
extensiva ineficiente, a la tala ilegal asociada a la colonización informal y, recientemente,
a la expansión creciente de cultivos agroindustriales. Además, las actividades extractivas
como la minería (informal y formal) y la explotación de hidrocarburos han provocado la
fragmentación y degradación de los ecosistemas forestales.
La contaminación del aire es uno de los problemas ambientales más serios y genera-
lizados en las ciudades del Perú, por las muertes prematuras y enfermedades que causa. El
material particulado que tiene un diámetro menor que 2,5 micrones (PM2.5) causa el mayor
daño a la salud. Cada año, la contaminación del aire en las ciudades peruanas derivada del
material particulado es responsable de cerca de 3900 muertes prematuras. La media del
costo anual de la contaminación del aire en las ciudades se estima en S/.1810 millones. De
este monto, el 62% se asocia con la mortalidad debida a enfermedades cardio-pulmonares
y cáncer de pulmón, y el 38% está ligado a enfermedades respiratorias. El problema de la
contaminación del aire en las ciudades se agudiza en los corredores industriales del país,
como el de Lima-Callao, que contabiliza el 75% del costo estimado de daños a la salud
debido a la contaminación del aire en las ciudades del Perú. Los niveles de contaminación
en todas las zonas de Lima-Callao exceden los límites recomendados por la Organización
Mundial de la Salud (OMS 2002). En comparación con otros países de la región, los niveles
de contaminación del aire en Lima son más altos que en Ciudad de México y Santiago de
Chile, ciudades conocidas por sus altos niveles de contaminación.
A partir de enero del 2010, existe la obligación de vender diesel con un máximo de 50
ppm de contenido de azufre en Lima y Callao, lo que representa un paso muy importante
para mejorar la calidad de los combustibles y reducir la emisión de material particulado. El
patógenos, peligros ambientales y muchos otros procesos ambientales claves; y (iv) beneficios asociados a
la opción de contar en el futuro con los beneficios antes señalados y el valor intrínseco de la biodiversidad.
reto es ahora lograr que las demás ciudades del territorio nacional cuenten con diesel de 50
ppm de contenido de azufre. Petroperú, la empresa estatal dueña de la refinería de Talara,
ya ha firmado los contratos para su modernización, lo que permitirá aumentar la producción
de combustibles y obtener un diesel con un contenido de azufre de 50 ppm antes del 2015.
Adicionalmente, será importante explorar medidas complementarias como: (i) control del
polvo en carreteras, trabajos de construcción y vertederos de basuras; (ii) aplicación de
políticas que favorezcan el uso de vehículos más nuevos y menos contaminantes; y (iii)
renovación de las flotas de autobuses públicos y de taxis. Por ejemplo, aún ingresan al
Perú vehículos usados, mayormente destinados al servicio de taxi, con una antigüedad
superior a la que la ley peruana establece. Por último, es necesario apoyar la consolida-
ción de la base científica para monitorear la calidad del aire en varias ciudades del país y
poner dicha información, en tiempo real, en lugares estratégicos para crear conciencia en
la ciudadanía. La información deficiente y los datos pocos confiables sobre el estado del
ambiente, incluyendo estándares ambientales aún no aprobados, generan desconfianza en
las instituciones encargadas del tema ambiental e impiden que estas muestren sus logros
en materia de resultados concretos (medibles) respecto a la reducción de la contaminación.
El Perú enfrenta desafíos importantes originados por el cambio climático. Por ejemplo,
la provisión de recursos hídricos del país enfrenta los impactos de cambios en los ciclos
de precipitaciones y la rápida reducción del agua almacenada en los glaciares y bofedales
andinos. En términos del cambio en las precipitaciones, hay un amplio consenso en la
comunidad científica en que el país experimentará inundaciones más intensas y frecuentes,
así como períodos más largos de sequías, lo que afectará mayormente las cuencas bajas. La
rápida reducción de los volúmenes de los glaciares afectará la escorrentía en las áreas mon-
tañosas y pondrá presiones adicionales en la agricultura de alta montaña y en la provisión
de agua, durante la estación seca. También ha sido estimado un impacto en la generación
de energía actual y potencial para aquellas áreas dotadas de significativas masas glaciares
(por ejemplo, la cuenca del río Santa). Las áreas costeras también pueden ser afectadas por
cambios anticipados en la frecuencia e intensidad del fenómeno El Niño, con impactos en
las pesquerías y el turismo. Por otro lado, las emisiones de gases invernadero en el Perú
son relativamente menores.
Desafíos institucionales
A continuación, se presenta una breve lista de los desafíos institucionales prioritarios para
fortalecer el renovado arreglo institucional ambiental en una primera etapa.
La aprobación del Reglamento de la Ley del Sistema de Evaluación de Impacto
Ambiental (SEIA) en septiembre del 2009 constituyó un paso fundamental para definir los
roles y responsabilidades del MINAM, los ministerios sectoriales y los gobiernos locales y
regionales en materia de evaluación de impacto ambiental (EIA) y de evaluación ambien-
tal estratégica (EAE), estandarizar los términos de referencia para dichos instrumentos y
reforzar los aspectos de consulta ciudadana. Sin embargo, el MINAM, como ente rector del
SEIA, enfrenta varios retos para que los EIA y las EAE sean instrumentos robustos para
la gestión ambiental preventiva. Un primer reto es desarrollar la capacidad necesaria (por
ejemplo, recursos humanos y financieros suficientes) para efectuar una revisión aleatoria,
como se establece en el reglamento de la ley del SEIA, de las EIA de proyectos y programas

con impactos ambientales y sociales potencialmente significativos. Un segundo reto para
el MINAM consiste en efectuar un control de calidad del proceso de aprobación de EIA
en sectores y gobiernos que tienen responsabilidad de emitir la certificación ambiental.
La capacidad de los sectores es desigual y la calidad de la EIA dudosa en algunos casos.
Ya se ha avanzado al lograr que los términos de referencia del EIA que deben seguir los
proponentes del proyecto sean estándares y legalmente vinculantes. Adicionalmente, el
reglamento de la ley del SEIA enfatiza el tema de la consulta ciudadana incluidos pueblos
indígenas durante el proceso del EIA. Este es otro aspecto central que debe ser monito-
reado de manera cercana por el MINAM y otras entidades gubernamentales (por ejemplo,
la Defensoría del Pueblo).
La OEFA ha asumido recientemente la fiscalización ambiental en los sectores de
minería, energía e hidrocarburos. En un contexto de un creciente número de inversiones
y operaciones en dichos sectores, la OEFA tiene el reto de implementar mecanismos para
verificar la correcta aplicación de medidas de mitigación ambiental, en entidades públicas
y privadas, para prevenir o minimizar impactos negativos en la salud humana y en los sis-
temas naturales. La OEFA enfrenta el reto de asegurar el financiamiento público necesario
para cumplir su mandato. El presupuesto 2010 asignado a la OEFA fue de S/. 4,9 millones,
monto que deberá crecer en el futuro cercano para garantizar el cumplimiento de las tareas
que le han sido asignadas. Con relación al financiamiento de la OEFA, habría que evitar
la situación experimentada por OSINERGMIN en la cual la “comunidad vigilada” (por
ejemplo, empresas mineras y petroleras) financiaba las acciones de supervisión y vigilan-
cia. Es necesario un diseño organizacional que asegure un balance entre instrumentos de
prevención, fiscalización y sanción (“incentivos positivos y castigos”) y libre de conflictos
de intereses que le resten la confianza y credibilidad de la población.10
Reformar el sistema de vigilancia y monitoreo de la pesca de anchoveta para reducir
la pesca ilegal de este recurso; el establecimiento de las cuotas de pesca es solamente un
primer hito que no agota la reforma. Autoridades del sector y especialistas han señalado
que es necesario modificar la estructura de incentivos y sanciones en la pesca de ancho-
veta para fortalecer el sistema de cuotas de pesca y reducir la corrupción. Este es un reto
fundamental para consolidar el manejo ambiental, económica y socialmente sostenible
de la pesquería más importante del mundo.11 Por ejemplo, se ha estimado que la pesca
ilegal de anchoveta se habría incrementado en 135 000 TM en el ejercicio 2009 (5% de la
cuota global del 2009 de 5,5 millones de TM). Esto se debería a incentivos perversos ori-
ginados por el hecho de que las plantas procesadoras de harina de pescado han mantenido
su capacidad de producción, lo que, a su vez, ha generado el aumento en el precio de la
anchoveta (US$ 280-300 por TM), y ha incentivado a los armadores a “no agotar su cuota”
y sub-reportar el volumen real de sus desembarques. También se ha cuestionado que el
diseño institucional del sistema de supervisión y vigilancia de la pesca de anchoveta sea
financiado y regulado por “la comunidad vigilada”, lo cual resta credibilidad y confianza
a dicho sistema al existir un conflicto de intereses que habría que eliminar a través de
arreglos institucionales y financieros alternativos.
10
Próximamente el OEFA también asumirá responsabilidades de evaluación y fiscalización ambiental en
transporte e industria manufacturera.
11
El manejo inadecuado de las pesquerías genera pérdidas millonarias en el mundo del orden de los
US$50 000 millones (Banco Mundial, 2008).
Actualmente el Perú enfrenta el desafío de gestionar amplios espacios fuera del
SINANPE, igualmente ricos en diversidad biológica, sobre los cuales se cierne un boom de
megaproyectos de inversión desarrollados sin un adecuado y transparente marco de análisis,
planificación y consulta. La Amazonía peruana enfrenta en la actualidad una situación sin
precedentes. Existe un conjunto de iniciativas para la extracción de recursos naturales (gas
natural, petróleo, minerales) así como la construcción de grandes y múltiples proyectos de
infraestructura en sectores como el de transporte (por ejemplo, carreteras interoceánicas e
hidrovías) y energía (gasoductos, hidroeléctricas), entre otros. Nadie puede negar que esta
infraestructura y las rentas provenientes de la explotación de los recursos naturales en la
Amazonía peruana podrían aportar al desarrollo del Perú. Pero hay que reconocer que, dado
lo complejo y sensible del ecosistema amazónico y su alta biodiversidad, se necesita una
profunda transformación en el proceso de otorgamiento de la certificación ambiental y la
obtención de la “licencia social” por parte de los grupos afectados. Esto es clave para preve-
nir daños ambientales irreversibles, así como conflictos sociales. Por lo general, el análisis
de los riesgos e impactos ambientales potenciales contenido en los EIA es incompleto y no
aborda los riesgos inducidos y acumulativos. Se ha reportado (Dourojeanni et al., 2010) que
hay un número grande y creciente de propuestas y decisiones de inversión sobre desarrollos
de infraestructura y explotación de recursos naturales, renovables y no renovables, en la
Amazonía peruana que contrasta con la poca información disponible para la sociedad. Los
grupos directamente afectados por dichas iniciativas reciben información parcial, confusa
y tardía. Además, no existen los espacios para discutirlas, poniendo sobre la mesa todos
los impactos negativos y positivos, directos e indirectos, presentes y futuros. Esta falta de
transparencia es, a su vez, causa de graves y crecientes conflictos sociales en la Amazonía
peruana.
Los desafíos del sector forestal han sido materia de diálogo, de conflicto y movili-
zación popular, durante los últimos años. En el pasado reciente, los esfuerzos del sector
público y organizaciones no gubernamentales (ONG) con el apoyo de la cooperación
bilateral y multilateral se centraron en proteger parte del patrimonio forestal y sus ser-
vicios ambientales, usando las ANP como el principal instrumento de política. Muy
pocos esfuerzos se han dedicado a orientar el potencial de los bosques a la reducción de
la pobreza, a disminuir la vulnerabilidad de las poblaciones más pobres (cuyo bienestar
está ligado a los bosques) y a promover el desarrollo propio del sector forestal. Los
intentos de modernización iniciados con la Ley Forestal N° 27308 del 2000 no lograron
sus objetivos. La falta de un enfoque en silvicultura comunitaria constituyó uno de los
elementos limitantes de esta legislación. La ausencia del catastro forestal que tome como
base el uso actual y aptitud de los suelos continúa siendo un asunto limitante para el
sector. El reducido conocimiento, la falta de datos confiables sobre el estado de conser-
vación y valor de los recursos forestales y sus servicios ambientales, así como la falta de
claridad de la tenencia de las tierras forestales y de las oportunidades de acceso abierto
a los bosques del Estado limitan la prestación de servicios vitales como los financieros.
La presencia de población rural sin tierra y campesinos precarios, la informalidad, la
incapacidad para hacer cumplir la legislación vigente y la falta de participación de los
actores forestales en las decisiones de la política del sector han exacerbado los problemas
de gobernabilidad en el sector. La ausencia de una política de Estado de largo plazo para
el uso sostenible, conservación y protección de los recursos forestales ha retrasado la
modernización del sector forestal.

IV. Opciones de políticas
Es necesario fortalecer el renovado arreglo institucional para la gestión ambiental del Perú,
con recursos humanos y financieros adecuados. De otra forma, se corre el riesgo de un
constante rediseño de dicho arreglo con cambios permanentes que impedirían la consolida-
ción institucional necesaria para dar continuidad a las reformas en curso. A continuación,
se presentan algunas opciones prioritarias de política.
Fortalecer la recolección, interpretación y divulgación de datos

fiables sobre el estado del medio ambiente y los recursos naturales
para el establecimiento de prioridades, la creación de conciencia, la
participación y el rendimiento de cuentas basado en resultados
Es necesario fortalecer la capacidad institucional para generar sistemáticamente informa-

ción e indicadores ambientales sobre las presiones al medio ambiente, el estado del mismo
y los efectos de las políticas sobre él. Son necesarios sistemas confiables de captura de
datos con protocolos adecuados para la construcción de indicadores ambientales, así como
análisis aplicados a fin de conocer la magnitud y la dirección del cambio ambiental en el
Perú. Sin esta información, no es posible establecer prioridades informadas de política
ambiental para la reversión de la degradación ambiental. Asimismo, es necesaria una sólida
base de datos para poder documentar que las medidas de política ambiental implementadas
tuvieron los resultados esperados. Esto permitirá transitar en el más breve plazo hacia una
gestión ambiental basada en resultados que asegure una mejor calidad del medio ambiente
y un uso sostenible de los recursos naturales.
Se necesita también asegurar el acceso oportuno y transparente a la información
sobre el estado del ambiente y el nivel de cumplimiento de las regulaciones ambientales
en los diferentes sectores y ámbitos de gobierno (central, regional y local).12 Este ejercicio
evaluativo debería ser una práctica regular. El acceso a datos confiables es importante para
que la sociedad, y especialmente aquellos ciudadanos y grupos que sienten vulnerada su
salud y calidad de vida, puedan vigilar y exigir la implantación efectiva de las regulacio-
nes ambientales y medidas de mitigación. El acceso a la información también es clave
para elevar la conciencia pública respecto al alcance, la gravedad y la significancia de los
problemas y de las prioridades ambientales. Ante la ausencia de la presión del público, en
parte por la falta de información y en parte por la falta de conciencia, parece poco probable
que el gobierno conceda al sector ambiental la prioridad que merece en las decisiones de
inversión pública y privada. Esto, a su vez, determina que los sectores no se sientan en la
obligación de rendir cuentas respecto a su desempeño en materia ambiental.
Finalmente, para promover un cambio significativo en la política ambiental, se
necesita fomentar una mayor conciencia pública. La publicación de datos en apoyo de los
12
Un dato tan básico como el número de vehículos sometidos a revisiones técnicas vehiculares en Lima y
Callao y en otras ciudades del interior del país no está a disposición del público interesado en el tema y
no es conocido con exactitud por el MTC, la entidad que regula el programa de revisiones técnicas vehi-
culares. Esto hace imposible contrastar el número de vehículos del parque automotor con el número de
vehículos que han sido sometidos a las revisiones técnicas y saber cómo marcha el programa.
indicadores ambientales claves (incluidas las estadísticas sanitarias), el uso más amplio de
foros públicos para ventilar oportunamente el desarrollo de las iniciativas, el debate más
amplio y pormenorizado de los EIA, los planes de adecuación y manejo ambiental (PAMA)
y de otras herramientas de gestión ambiental son ejemplos ilustrativos de diferentes formas
de mejorar la información pública y de promover la transparencia, la responsabilidad y el
aumento de la conciencia.
Establecer prioridades ambientales y desarrollar un plan de acción basado

en resultados, actividades e indicadores de resultados y metas
Es necesario establecer una estrategia de intervención (el “cómo” hacerlo) con objetivos
cuantificables, para abordar las prioridades ambientales. Esta estrategia (o conjunto de
estrategias) orientaría la asignación de recursos necesarios para revertir el proceso de degra-
dación ambiental mediante medidas costo-efectivas. El MINAM ha liderado el proceso
de elaboración participativa del Plan Nacional de Acción Ambiental (PLANAA 2010-21),
próximo a concluir. Este documento lista (relaciona) los problemas ambientales que deben
ser resueltos, ligados a la gestión integral de la calidad ambiental y a la conservación y
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y también la diversidad biológica,
dos ejes centrales de la Política Nacional del Ambiente, aprobada en el 2009. Dicho plan
establece el “qué” se quiere lograr (cualitativamente) pero no el “cómo”. El PLANAA
2010-2021 debería contener un conjunto de acciones estratégicas con objetivos cuantitativos
y cualitativos, cuyo progreso debe monitorearse sobre la base de indicadores ambientales
relevantes, específicos, medibles y alcanzables en un plazo dado (por ejemplo, niveles de
plomo en sangre, concentraciones de PM 2,5, casos de enfermedades diarreicas agudas, con-
centración de metales pesados en cuerpos de agua, etcétera). Asimismo, sería conveniente
que una estimación detallada de los recursos financieros necesarios para alcanzar dichos
objetivos esté contenida en la versión final del PLANAA 2010-21. La versión preliminar
del PLANAA 2011-21 revisada no contiene objetivos cuantitativos ni indicadores ni metas
específicas asociadas. Tampoco contiene estimados de recursos financieros necesarios.
El MINAM tiene que coordinar y convocar la acción de todo el Estado en

materia ambiental y vigilarla
La gestión ambiental en el Perú recae en un conjunto de instituciones en los distintos

niveles de gobierno (por ejemplo, en el gobierno central, ministerios, gobiernos regionales
y locales) con una gran heterogeneidad en cuanto a recursos humanos y financieros para
diseñar instrumentos de política ambiental y fiscalizar su cumplimiento. El MINAM, dado
su mandato como institución líder del Sistema Nacional de Gestión Ambiental y los recursos
humanos y disponibles para la acción de Estado en materia ambiental, necesita coordinar
efectivamente con las distintas instancias del Estado y desplegar el liderazgo para convocar
su intervención en asuntos prioritarios de política ambiental. La vigilancia permanente del
accionar del Estado en materia ambiental requiere de una OEFA con recursos financieros y
humanos suficientes. La estrecha y permanente coordinación entre, por ejemplo, MINAM,
OEFA, ANA y gobiernos regionales es un imperativo.

Evaluar los niveles de cumplimiento de la legislación ambiental por por la
comunidad regulada y por los reguladores en sectores clave, y monitorear
el logro de hitos y la ejecución de acuerdos, establecidos en cronogramas
de inversión pública y privada así como en planes y programas sectoriales,
para asegurar el cumplimiento de medidas ambientales estratégicas dentro
de plazos establecidos
El Estado necesita evaluar permanentemente el nivel de cumplimiento de la legislación

ambiental por regulados y reguladores en sectores clave. Dicha información no sólo es
necesaria desde el punto de vista del rendimiento de cuentas en materia de política ambien-
tal, sino también para llevar adelante reformas sectoriales que permitan aumentar el nivel
de efectividad de las acciones del Estado en lo que respecta a la gestión ambiental y de los
recursos naturales. Todo ello acompañado de recursos humanos y financieros suficientes. El
incumplimiento de plazos previamente acordados para implementar acciones estratégicas
de política pública referidas al medio ambiente, y su consiguiente y sistemática extensión
vía cambios en la legislación correspondiente han sido una práctica común en el Perú. Esta
situación disminuye la confianza de la población en el gobierno y pudiera ser interpretada
como una señal de la poca importancia de los asuntos ambientales en la política pública.
Es decir, revertir la degradación ambiental se podría percibir como algo poco prioritario
para el gobierno del Perú y su instituciones, incluyendo el MINAM, las cuales pierden
credibilidad. Asimismo, en algunos casos, este incumplimiento puede resultar en un retraso
en las inversiones necesarias (por ejemplo, modernización de refinerías) y puede poner en
riesgo inversiones ya efectuadas por privados, quienes se ven afectados por la postergación
de la entrada en vigencia de una determinada norma (por ejemplo, inversiones en produc-
ción y distribución de gasohol). Por lo tanto, es necesario sustentar sólidamente sobre la
base de criterios técnicos y financieros, entre otros, los plazos acordados con los sectores
involucrados para el cumplimiento de compromisos. Pero la experiencia ha demostrado que
esto no es suficiente. Hay que establecer un conjunto de hitos que deben ser monitoreados
y cumplidos, por ejemplo en los cronogramas de inversión pública (como en el caso de
Petroperú) y privada. Igualmente, es necesario implementar el sistema para el chatarreo
de buses a diesel, postergado en varias ocasiones.
Consolidar las reformas iniciadas para reducir la contaminación atmosférica

en zonas urbanas a fin de disminuir las tasas de mortalidad y morbilidad
Es necesario consolidar la implementación de acciones específicas para mejorar la cali-

dad del aire y, con ello, el bienestar de los residentes de zonas urbanas: (i) monitorear la
ejecución de las inversiones en las refinerías (de Petroperú en Talara y de Repsol en La
Pampilla) para la producción de combustibles limpios en plazos establecidos. En este
punto, será fundamental solicitar a las empresas de refinación que presenten a la autoridad
competente un informe anual de avances y cumplimiento, que contenga estimados de la
producción de diesel de las calidades acordadas y proyecciones, así como una ruta crítica
de cumplimiento. Será necesario, también, requerir de la autoridad responsable que integre
un informe anual que sintetice la información de las empresas refinadoras e instalar un
panel asesor independiente que observe los aspectos tecnológicos relacionados y apoye a
la autoridad competente en el seguimiento de los compromisos contraídos por la industria
de refinación); (ii) aumentar la efectividad de los programas de revisiones técnicas vehi-
culares en Lima-Callao y principales ciudades del país; (iii) seguir fortaleciendo el marco
normativo para la conversión de vehículos a gas natural; (iv) frenar de manera efectiva
la importación de vehículos usados que no cumplan con los requisitos establecidos en la
legislación peruana (por ejemplo, antigüedad); (v) difundir, en tiempo real y en lugares
estratégicos de alto tránsito (vehicular y peatonal) información sobre concentraciones de
contaminantes atmosféricos en otras ciudades del interior del país; (vi) poner en servicio
sistemas modernos de transporte público, de preferencia a gas natural (como el Metro-
politano); y (vii) implementar el sistema de chatarreo de buses viejos con motor diesel.
Cuadro 1
La importancia de reducir el azufre en los combustibles
El azufre contenido en el diesel produce partículas de sulfato dañinas para la salud y, además,
tiene diversos efectos negativos sobre las más promisorias tecnologías más promisorias para el
control de emisiones de partículas, óxidos de nitrógeno y sustancias tóxicas generadas por los
vehículos a diesel. Por otra parte, el azufre presente en la gasolina incrementa las emisiones
de monóxido de carbono, hidrocarburos y óxidos de nitrógeno en todos los vehículos equipados
con convertidores catalíticos de tres vías.
Es importante remarcar que la eliminación del azufre en el diesel y la gasolina no solamente está
asociada con la disminución de los niveles de bióxido de azufre en la atmósfera, la presencia
de azufre en los combustibles significa una barrera para la adopción de nuevas tecnologías
de control de la contaminación y para el adecuado funcionamiento de las existentes. Ninguna
estrategia de reducción significativa de la contaminación del aire puede dar resultados sin
reducir el azufre de los combustibles a niveles cercanos a cero.
En contraste, los combustibles de bajo contenido de azufre hacen factible el despliegue de

nuevas tecnologías que pueden reducir drásticamente las emisiones y mejorar la eficiencia,
incluyendo el tratamiento posterior avanzado de motores a diesel y de gasolina de inyección
directa. Más aún, los combustibles de bajo azufre elevan las oportunidades de retroadaptación
de sistemas de control de emisiones para vehículos a diesel existentes, haciendo posible llegar
a niveles muy bajos de emisiones de partículas.
Los combustibles de bajo azufre (menos de 50 ppm) permiten los mayores beneficios al
incorporar tecnologías avanzadas de control para vehículos diesel. Los filtros de partículas del
diesel pueden usarse con combustibles de bajo azufre pero solo alcanzan un 50% de eficiencia
de control, aproximadamente. La reducción catalítica selectiva puede aplicarse en este caso
para lograr un control de emisiones de NOx superior al 80%. Además, los combustibles de
ultra bajo azufre (~10 ppm) permiten el uso de equipo de absorción de NOx, incrementando
su control hasta niveles superiores al 90%, tanto en vehículos a diesel como de gasolina. Esto
permite diseños de motores más eficientes, que son incompatibles con los actuales sistemas de
control de emisiones. Los filtros de partículas alcanzan su máxima eficiencia con combustibles
de ultra bajo azufre, cerca del 100% de reducción de material particulado.
Prevenir y minimizar impactos y riesgos ambientales de actividades

extractivas y desarrollos de infraestructura en hábitats naturales críticos
(frágiles)
Es necesario analizar en profundidad y con el máximo rigor técnico los impactos ambien-
tales acumulativos del conjunto de inversiones en infraestructura en la región amazó-

nica peruana. Realizar una EAE del “programa de inversiones” en dicha región, en la
que participen los sectores involucrados y que sea ratificada por ellos. Por otro lado,
el MINAM, los promotores de los proyectos y la población potencialmente afectada
deben revisar rigurosamente con el máximo estándar de calidad y discutir oportuna
y abiertamente los resultados de los EIA de megaproyectos de inversión en la región
amazónica peruana:
• Desincentivar y regular la minería informal de oro en la región amazónica. Para ello,

se necesita: (i) apoyar la implementación de la zonificación económico-ecológica del
departamento de Madre de Dios y de otros departamentos amazónicos; (ii) fortalecer
la capacidad de los gobiernos regionales para el cumplimiento de sus funciones res-
pecto a la pequeña minería y minería artesanal; (iii) recuperar las zonas degradadas
por la minería informal o ilegal; (iv) fortalecer el proceso de formalización de las
actividades mineras en zonas donde se permitirá dicha actividad; y (v) establecer de
manera efectiva zonas de exclusividad minera.
• Evaluar los niveles de cumplimiento de la legislación de las concesiones forestales,
permisos y autorizaciones. Asegurar la obligatoriedad de las inspecciones oculares y
comprobaciones de campo de la existencia y volúmenes de madera autorizados para el
100% de los planes operativos anuales y planes de manejo antes de la aprobación de
todos los permisos forestales. Es importante establecer mecanismos de control cruzado
de los volúmenes de aprovechamiento autorizados y el abastecimiento de aserraderos y
plantas de procesamiento en base a factores de rendimiento, en particular de las especies
de alto valor comercial para evitar la legalización de los productos forestales ilegales.
Modernizar y fortalecer la seguridad del sistema oficial de información forestal, esta-
bleciendo protocolos de información, rendición de cuentas y transparencia. Revisar los
procedimientos e instrumentos (documentación y guías) de movilización y transporte
de los productos forestales haciéndolos más ágiles y efectivos. Asegurar la consistencia
de los mecanismos de cumplimiento estricto de sanciones por infracción a la legislación
eliminando posibilidades de discrecionalidad oficial. Exigir la responsabilidad compar-
tida y por igual de todos los actores de la cadena productiva en la trazabilidad y origen
legal de los productos forestales.
• Promover y fortalecer las capacidades de las comunidades nativas y locales para el
manejo comunitario y asegurar mecanismos de acceso al bosque para pequeños pro-
ductores. Es necesario solucionar de inmediato los conflictos y reclamos pendientes
sobre tierras forestales en favor de comunidades nativas y el saneamiento físico legal
de áreas en reserva en favor de grupos indígenas en aislamiento voluntario.
Adaptación sectorial a los efectos del cambio climático
La adaptación a los efectos del cambio climático debería ser una prioridad, dados los
elevados niveles de vulnerabilidad en diversos sectores y regiones del país. Es urgente
desarrollar una política de adaptación intersectorial. Ésta debería enfocarse en cómo
hacer frente a la pérdida de servicios causada por los impactos del cambio climático.
Se requiere atención prioritaria temprana en el sector de recursos hídricos y, desde el
punto de vista geográfico, en zonas de montaña. Un enfoque ecosistémico puede ofrecer
claridad sobre actividades prioritarias, como conservar las funciones hidrológicas en las
áreas de montaña.
La agricultura y las pesquerías se beneficiarían de políticas de adaptación que ayuden
a ajustarse a los cambios esperados en la provisión de servicios de cuencas y ecosistemas
marinos. El sector salud también requeriría una política clara para enfrentar los aumentos
anticipados en la exposición a enfermedades tropicales, especialmente en la vertiente
oriental de los Andes.
V. Conclusiones
Las consideraciones ambientales son esenciales para el Perú. La información disponible,
aun existiendo brechas importantes en el acopio de datos, demuestra la importancia del
medio ambiente para el desarrollo. Las actuales altas tasas de crecimiento económico
seguirán, por una parte, ejerciendo presiones crecientes sobre los recursos ambientales en
el ámbito rural y, por otra, podrían seguir imponiendo costos crecientes sobre la salud y el
bienestar de la población, mayormente localizada en zonas urbanas.
Para mitigar los impactos ambientales sobre los ecosistemas, es necesario seguir
fortaleciendo el arreglo institucional y la gestión ambiental del Estado y, así, incluir rigu-
rosamente las consideraciones ambientales en proyectos y programas de inversión en
infraestructura e industrias extractivas, e implantar efectivamente los instrumentos de
gestión correspondientes. Es necesario el fortalecimiento del SEIA hasta lograr estándares
internacionales para el proceso de elaboración y revisión de los EIA, y desarrollar capaci-
dades institucionales para el uso de nuevos instrumentos, como las EAE, a fin de estimar
los impactos ambientales acumulativos de programas de inversión y políticas públicas en
hábitats naturales críticos. La generación sistemática de información robusta sobre cambios
en el medio ambiente y los recursos naturales es importante para, entre otras cosas, estimar
los costos y beneficios reales de proyectos, programas y políticas. Esto es fundamental
para fijar prioridades de política ambiental.
El impacto en la salud por la contaminación del aire es un asunto crítico que afecta a
la mayor parte de la población peruana que vive en las ciudades. La mala calidad del aire
es causa de una elevada mortandad, especialmente en niños y ancianos. Hay que seguir
fortaleciendo los avances logrados hasta hoy (por ejemplo, combustibles limpios, revi-
siones técnicas, conversión de vehículos a gas natural, mejoras en el transporte urbano,
restricción a la importación de vehículos usados que excedan la antigüedad establecida
en el marco legal, y otros.), no solo a nivel del gobierno nacional sino también a nivel
de los gobiernos locales. También hay que fortalecer, técnica y financieramente, la base
científica para generar información sobre las fuentes de emisiones y las concentraciones
de contaminantes, no solo en Lima sino en otras ciudades del interior.
VI. Bibliografía
Banco Mundial (2006). La sostenibilidad ambiental como una clave para la reducción de
la pobreza en el Perú. Washington, D.C.: Banco Mundial.

Dourojeanni, M., Barandiaran, A. y Dourojeanni, D. (2010). Amazonía peruana en 2021.
Explotación de recursos naturales e infraestructuras: ¿Qué está pasando? ¿Qué es
lo que significan para el futuro?
Grupo de Trabajo Multisectorial (2008). “Propuesta para un Ministerio del Ambiente.

Diagnóstico Ambiental del Perú”.
Ministerio del Ambiente (2010). Plan Nacional de Acción Ambiental 2010-2021 (versión
preliminar). Lima: MINAM.
Perrings, Charles (2010). “Biodiversity, Ecosystem Services and Climate Change: An

Economic Analysis”. Washington, D.C.: Banco Mundial.
Poveda, R. y E. Sánchez-Triana (2006). “Prioridades ambientales”. En Perú: La opor-

tunidad de un país diferente, próspero, equitativo y gobernable. Washington, D.C.:
Banco Mundial.
Anexos
Anexo 1
Hitos en la evolución de la gestión ambiental en el Perú
Año Hechos destacados
1990 Promulgación del Código del Ambiente y de los Recursos Naturales (Decreto
Legislativo 613).
1991 Marco legal y político para la creación de incentivos a la inversión privada. Marco
legal para el crecimiento de la inversión privada (establece la gestión ambiental en
el ámbito sectorial, D.L. 757).
1992 Informe del Perú para la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Desarrollo
Sostenible. Estrategia Nacional de Conservación. Creación de PROFONANPE
1993 Creación del INRENA, tras la disolución de la Oficina Nacional de Evaluación de
Recursos Naturales (ONERN).
1994 Creación del Consejo Nacional del Ambiente (CONAM).
1996-1997 Diseño y aprobación del marco legal sobre recursos naturales:
- Ley Orgánica para el Uso Sostenible de los Recursos Naturales.
- Ley para la Conservación y Uso Sostenible de la Biodiversidad.
- Ley de Áreas Naturales Protegidas.
1996-1997 Inicio de Ecodiálogos y presentación del Plan Ambiental Nacional. Creación del
Marco Estructural de Gestión Ambiental (MEGA).
1996-1997 Diseño y aprobación de los criterios políticos y fiscales forestales. Ecodiálogo
regional.
2001 Aprobación de la Ley del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental y la Ley de
Residuos Sólidos.
2002 Aprobación de la Ley de Desarrollo Forestal.
2004 Promulgación de la Ley del Sistema Nacional de Gestión Ambiental (SNGA).
Sistemas regionales y locales para la gestión ambiental. Presentación del Proyecto
de Ley General del Ambiente.
2005 Eliminación progresiva de la gasolina con plomo. Aprobación del Plan Nacional
Ambiental 2005-2007. Aprobación de la Ley General del Ambiente
2006 Aprobación de la Ley que establece la reducción del contenido de azufre a 50 ppm
para el 2010 (D. L. 28694).
2008 Aprobación de la ley de creación del MINAM (D. L. 1013) y sus nuevas agencias
especializadas, como OEFA y SERNANP. Aprobación de la Ley de Pesca (D. L.
1084), que establece las cuotas de pesca para la anchoveta. Aprobación del
Reglamento de la Ley 1084. Aprobación de normas que modifican la Ley de Pasivos
Ambientales Mineros y que ponen el peso de la remediación en los titulares privados
de pasivos ambientales mineros aun después de la fecha de expiración de la
concesión de títulos mineros. Aprobación de norma que fortalece la gobernabilidad
social y ambiental en el sector minero (participación de la comunidad).
2009 Aprobación de la norma que establece ECA y LMP para emisiones de aire y efluentes
de agua. Aprobación de la norma que crea el Organismo de Supervisión de Recursos
Forestales y de Fauna Silvestre. Aprobación de la Política Nacional del Ambiente.
Aprobación del Reglamento de la Ley del SEIA. Aprobación de la norma que prohibe
la venta de diesel con más de 50 ppm de azufre en Lima y Callao a partir del 1 de
enero de 2010 (D.S. 061-2009-EM).
Fuente: actualización propia sobre la base de Poveda et.al. 2006.

36. Recursos hídricos
Marie-Laure Lajaunie y Lara Chinarro
Resumen
La creciente escasez de agua en la vertiente del Pacífico –donde reside la mayor parte
de la población, donde tienen lugar las principales actividades económicas y donde se
encuentra la mayoría del área regada del Perú– está llegando a ser una limitación para el
desarrollo económico y una fuente importante de conflictos. Las inundaciones y sequías,
cuyos efectos han aumentado por efecto del cambio climático y la degradación de las
cuencas por intervenciones humanas, causan sustanciosas pérdidas socioeconómicas. La
baja eficiencia del riego agrava el problema de la escasez de agua y reduce la productivi-
dad de la agricultura en la costa por la salinización de aproximadamente un tercio de los
suelos. Por su parte, la calidad de las aguas se está deteriorando, lo que afecta la salud
de la población, aumenta el costo del abastecimiento de agua para consumo y reduce las
oportunidades para las exportaciones agrícolas. Finalmente, el cambio climático está exa-
cerbando estos problemas de cantidad y calidad de las aguas, así como las inundaciones y
sequías y está dificultando más la Gestión de los Recursos Hídricos (GRH) al aumentar la
incertidumbre climática e hidrológica. Históricamente, la gestión de los recursos hídricos
en el Perú se ha orientado a aumentar la oferta, con considerables inversiones destinadas
a la construcción de grandes presas y trasvases intercuencas. No se ha prestado mucha
atención a completar estas grandes inversiones con medidas destinadas a aumentar la
eficiencia de uso del agua, controlar el uso de las aguas subterráneas, prevenir la con-
taminación de las aguas y proteger las necesidades de agua del medio ambiente y de los
grupos vulnerables. En este contexto, no es de extrañar que se produzca una gran cantidad
de conflictos relacionados con el agua.
La aprobación de la nueva Ley de Aguas en el 2009 y la creación de la Autoridad
Nacional del Agua (ANA) constituyen un paso imprescindible. La nueva ley introduce los
principios de gestión integrada y participativa del agua por cuenca hidrográfica y reconoce
al agua como un bien social y económico. La creación de la ANA da más poder y auto-
nomía a la autoridad del agua, así como representación en las cuencas hidrográficas. El
desafío ahora está en la aplicación de estos principios. Para ello, se requiere un adecuado
interés político, fuerte liderazgo, recursos económicos y perseverancia, y se recomienda
implementar las siguientes medidas: (i) fortalecimiento de la ANA y de sus organismos
descentralizados en las cuencas, capacitando a su personal y reduciendo su rotación; (ii)
creación de organismos de cuenca fuertes y representativos y formulación de los planes
Nota 36. Recursos hídricos 645

de GRH, empezando con cuencas prioritarias; (iii) diseño e implementación de un sistema
de financiación de la Gestión Integrada de Recursos Hídricos (GIRH), aplicando los
principios de “quien usa, paga” y de “quien contamina, paga”; (iv) mejora del modelo
Asociación Público-Privada (APP) para el desarrollo y manejo de las infraestructuras
mayores, prestando especial atención a los impactos sociales y medioambientales; (v) regu-
lación de la explotación del agua subterránea, con prioridad en acuíferos sobreexplotados
y con fomento del uso conjunto del agua superficial y subterránea; (vi) fortalecimiento
de los mecanismos de resolución de conflictos de agua; (vii) mejora de la administración
de los derechos de uso de agua y de las autorizaciones de vertimiento; (viii) introducción
en la GRH del enfoque de adaptación al cambio climático, en especial en las cuencas
abastecidas por glaciares; y (ix) fortalecimiento de la normativa y el marco institucional
para la prevención de desastres naturales relacionados con el agua.
I. Introducción
El Perú enfrenta desafíos importantes vinculados con la GRH. Estos desafíos se derivan
principalmente de un crecimiento económico mantenido, basado en la explotación de
materias primas con procesos de producción fuertemente contaminantes y consumidores
de agua, concentrados en la vertiente del Pacífico (principalmente en la costa), donde
los recursos hídricos son escasos. Esta escasez de agua está acrecentada por el hecho de
que el Perú es uno de los países más afectados por el cambio climático. Para enfrentar
los crecientes desafíos de abastecer la mayor demanda de una economía floreciente y
una población urbana en aumento, pero considerando las necesidades ambientales y
reduciendo los impactos socioeconómicos de sequías e inundaciones (recurrentes y cada
vez más frecuentes), el gobierno peruano aprobó en el 2009 una nueva Ley de Recursos
Hídricos que introduce los conceptos internacionalmente reconocidos de la GIRH y
estableció la ANA para implementarla. El reto consiste ahora en implementar esta Ley
de Recursos Hídricos y fortalecer la ANA y la participación de los grupos interesados
en el proceso.
En el presente documento, se presenta la situación de los recursos hídricos en el Perú
y los desafíos vinculados a su gestión, y se describen nueve recomendaciones para mejorar
la GRH. Dichas propuestas están destinadas a orientar la posible colaboración futura del
gobierno del Perú con el Banco Mundial.
II. Situación de los recursos hídricos

El Perú en su conjunto puede considerarse un país privilegiado en materia de recursos
hídricos dentro del contexto mundial. La escorrentía media total, es decir, el volumen de
agua procedente de las precipitaciones que fluye por los cauces superficiales y subterráneos,
equivale a una media de 20 072 m3/persona/año, valor bastante mayor que la media mundial
(10 800 m3) y muy superior al valor de 2000 m3 considerado internacionalmente como
umbral para el desarrollo sostenible. Sin embargo, al analizarlo regionalmente, este valor
medio enmascara una realidad muy distinta en la vertiente del Pacífico, donde solo llega
a 2027 m3/persona/año. Es allí, en la costa, donde reside la mayor parte de la población,

donde tienen lugar las principales actividades económicas con un uso elevado de agua1 y
donde se encuentra la mayoría del área regada del Perú.
La elevada y creciente variabilidad de la escorrentía agrava la escasez de agua en la
vertiente del Pacífico y causa sustanciosas pérdidas socioeconómicas por inundaciones o
sequías. La irregularidad del régimen hidrológico en esta vertiente se debe a que las cuencas
son cortas y con fuerte inclinación, con una fuerte variabilidad estacional e inter-anual de
lluvias y una relativamente limitada y decreciente regulación de los ríos,2 con las siguientes
consecuencias: (a) en la costa, solo se usa la mitad de los recursos disponibles, mientras
que el resto fluye al océano;3 y (b) son frecuentes las inundaciones catastróficas en las
faldas de las montañas y en la línea de costa, mientras que el sur del país sufre de sequías.
Los efectos de las sequías e inundaciones han aumentado por efecto del cambio climático
y de intervenciones humanas, incluyendo la erosión del suelo debido a inadecuadas prác-
ticas agrícolas y ganaderas, a la deforestación y al uso indebido de los suelos. No se logra
una buena implementación de las leyes ni de las medidas para evitarlo (de ordenación
del territorio, deforestación, etc.) ni se cuenta con un sistema de alertas tempranas contra
inundaciones. La consecuencia es que dichos eventos climáticos extremos tienen cada vez
mayor impacto negativo en la economía peruana y el bienestar de los ciudadanos.
Las previsiones sobre el cambio climático auguran una mayor irregularidad temporal
del régimen hidrológico en la vertiente del Pacífico y, en consecuencia, el empeoramiento
de los eventos extremos. Aproximadamente el 70% de los glaciares tropicales del mundo
se encuentra en el Perú. Los estudios recientes muestran una disminución de la superficie
de estos glaciares; en los últimos 35 años, su superficie se ha reducido en un 22% y se
estima que para el año 2020 pueden desaparecer todos aquellos situados por debajo de
5000 m. La reducción de la superficie de los glaciares tiene dos consecuencias negativas
sobre los recursos hídricos: disminución de los caudales de los ríos en épocas de estiaje
(agravando las sequías) e incremento de los caudales punta en época de lluvias (mayor
riesgo de inundaciones). Un efecto semejante se da en la superficie de los humedales y
páramos.
En la costa, la baja eficiencia del riego agrava la escasez de agua y reduce la produc-
tividad de aproximadamente un tercio de las tierras dedicadas a la agricultura. El sector
riego, que representa el 80% del consumo de agua total, tiene una baja eficiencia global,
del orden del 35%. Aunque muchas de las “pérdidas” de agua retornan a los acuíferos y
cuerpos de agua superficiales y se reutilizan (y, por lo tanto, no son una pérdida para el
sistema hidrológico), hay oportunidades significativas de reducir pérdidas por evapotrans-
piraciones no beneficiosas y flujos de retorno no recuperables, lo que contribuiría a aliviar
la escasez de agua. Otro efecto negativo de la baja eficiencia en el uso del agua en el riego
1
El agua es un elemento importante de la economía peruana, ya que la agricultura (12,8% del Producto
Bruto Interno - PBI), la minería (17,5%), la producción pesquera (22,4%) y la industria en general (6,9%)
que representan una parte importante del PBI, conllevan procesos de producción con un uso elevado de
agua y el 80% de la producción de electricidad proviene de centrales hidroeléctricas. (Instituto Nacional
de Estadística e Informática - INEI, 2009).
2
La capacidad de almacenamiento artificial es de unos 160 m3 per cápita, o 7% de la media para Latinoa-
mérica. Tanto esta como la capacidad de almacenamiento natural están disminuyendo debido al cambio
climático (retroceso de los glaciares y degradación de páramos), así como a procesos de sedimentación en
los reservorios.
3
Los volúmenes de aguas de crecidas estivales que se pierden en el mar en toda la costa peruana varían
desde 5000 millones de m3 en un año seco a más de 20 000 millones de m3 en un año húmedo.

ha sido la progresiva expansión de casos de anegamiento y salinización que hoy afectan
a un tercio del área irrigada (es decir, 300 000 ha), lo que reduce significativamente la
productividad agrícola, disminuyendo rendimientos y limitando el rango de cultivos en
las zonas afectadas.
El manejo de las aguas subterráneas no se ha tomado suficientemente en considera-
ción, arriesgando los beneficios sociales y económicos derivados de ellas y perdiendo la
posibilidad de usar su capacidad de almacenamiento estratégica:
• A pesar de no contar con suficientes datos de los recursos en acuíferos, se puede
afirmar que representan una capacidad de almacenamiento significativa, que podría
usarse de forma estratégica mediante el uso conjunto del agua superficial y subte-
rránea (por ejemplo, usando agua superficial cuando hay agua disponible en los ríos
y subterránea durante los estiajes). Esto se haría a fin de aprovechar la capacidad
natural de regulación de los acuíferos que se recargan por pérdidas en los sistemas
de irrigación, reduciendo la necesidad de construir costosas presas con sus inheren-
tes pérdidas por evaporación, elevadas necesidades de inversión y costos sociales y
ambientales.
• A pesar de que el agua subterránea supone un 5% de las extracciones totales4 en la
costa, su impacto económico y social es significativamente mayor de lo que indica ese
porcentaje, porque se usa principalmente para la producción de cultivos de elevado
valor para exportación y como fuente de agua para consumo. Sin embargo, la extrac-
ción incontrolada de los acuíferos para la agroexportación ha llevado en ocasiones a
su sobreexplotación,5 incrementando los costos de bombeo y, a menudo, causando
problemas de calidad del agua, lo que afecta la sostenibilidad de la producción agrí-
cola y el abastecimiento poblacional. En esas zonas, se trataría de reducir la cantidad
evapotranspirada (que se traduce en cantidad extraída) a través de mejoras de prácticas
agrícolas e, incluso, de la modificación de la zona irrigada en algunos lugares.
El manejo de la calidad del agua no ha recibido la atención necesaria. La calidad de

las aguas subterráneas y superficiales se está deteriorando, lo que puede afectar la salud
de la población, aumentar el costo del abastecimiento de agua de consumo y reducir las
oportunidades de exportaciones agrícolas. Este deterioro en la calidad se debe a diversas
causas, como el vertido de efluentes no tratados de minerías, industrias y municipios, los
vertidos y residuos sólidos industriales no permitidos y el uso incontrolado de agroquí-
micos. Se estima que menos del 25% de los vertidos municipales e industriales se trata
antes de su vertido al medio ambiente. En la zona de la costa hay un elevado nivel de
contaminación –concentrada alrededor de los núcleos urbanos debido a estos vertidos sin
tratar– exacerbado por la escasez de agua.
4
Aguas subterráneas: las extracciones son de 1,5 millones de m3, el 65% de los cuales fue para el riego
de unas 60 000 ha de cultivos de alto valor económico, usando sistemas de riego por goteo de elevada
eficiencia.
5
Ica, Tacna.

III. Gestión de los recursos hídricos
Históricamente, la planificación y gestión de los recursos hídricos en el Perú se ha centrado
en inversiones destinadas al aumento de la oferta, mediante grandes presas y costosos
trasvases intercuencas, principalmente. Esto se ha hecho dejando de lado otros instrumen-
tos de gestión como adaptar la demanda, mejorar la distribución de los recursos hídricos
entre usuarios o influenciar el comportamiento de estos (medidas regulatorias, incenti-
vos financieros o procurar el ahorro voluntario). La GRH tiende también a prestar poca
atención a los temas de calidad del agua y usos ambientales. La planificación ha tenido
algunos aspectos participativos, pero se ha realizado principalmente usando enfoques “de
arriba a abajo”, con poca participación de los diferentes grupos interesados, por lo que
los planes de cuenca en muchas ocasiones no se han implementado. Como resultado, la
elección de prioridades para la distribución del presupuesto generalmente no ha seguido
un proceso riguroso de planificación, y la toma de decisiones en selección y secuencia de
nuevos proyectos ha sido en ocasiones poco técnica. Ha habido varios casos de falta de
coordinación en la planificación del desarrollo de la hidroelectricidad y de proyectos a
gran escala de irrigación.
Ante esta situación, no es de extrañar que en el Perú se produzca gran cantidad de
conflictos relacionados con el agua, tanto sectoriales e intersectoriales como entre distintos
gobiernos regionales, municipales y nacional. Sin embargo, la capacidad de las autoridades
para afrontarlos es limitada. En el 2009, hubo más de 200 conflictos de este tipo en el país.
Según la Defensoría del Pueblo, el 35% de los conflictos están relacionados con el agua
y son un 80% más violentos que otro tipo de conflictos, y las minas son la base del 71%
de los conflictos medioambientales del país. Un caso especial se presenta en la sierra y en
la selva, donde hay una necesidad de protección más específica de los derechos indígenas
sobre tierras y recursos conexos. La complejidad de estos problemas y la previsión de su
aumento hacen que su solución requiera la contribución de toda la sociedad, con una par-
ticipación especialmente activa del sector privado. No obstante, corresponde al gobierno
nacional establecer las políticas para una gestión eficiente, equitativa y sostenible de los
recursos.
IV. Marco legal e institucional

Hasta la aprobación de la Ley de Recursos Hídricos del 2009, el marco legal e institucional
peruano no permitía la resolución de la mayoría de los conflictos ni una gestión racional
del recurso. En efecto, la Ley de Aguas de 1969 tenía un profundo enfoque agrarista que
impedía una gestión integrada multisectorial. Asimismo, el marco institucional se carac-
terizaba por la dispersión de la gestión entre numerosas entidades, de forma que algunas
funciones eran realizadas por distintos organismos mientras que otras no estaban asignadas
a ninguna entidad. La creación de la ANA y la aprobación de la nueva Ley de Aguas en el
2009 constituyen un paso muy necesario, aunque aún no suficiente, para la implantación de
un sistema adecuado de GRH, incluyendo los procedimientos de resolución de conflictos.
La nueva Ley de Aguas establece, de acuerdo con las buenas prácticas internaciona-
les, los principios de gestión integrada y participativa del agua por cuenca hidrográfica
y el reconocimiento del agua como un bien social y económico. La ley crea el Sistema

Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos (SNGRH), conformado por varias institu-
ciones, con la ANA como ente rector y máxima autoridad técnico-normativa. La ANA, al
contrario que la antigua Intendencia de Recursos Hídricos (IRH), tiene una clara vocación
para la GRH integrada, participativa y a nivel de cuenca. Se encarga de la gestión de
la cantidad y la calidad del agua, ostenta autonomía financiera y administrativa, puede
emitir sanciones y tiene oficinas locales en las cuencas hidrográficas. La nueva ley prevé
la creación de consejos de cuenca como el instrumento para asegurar la participación de
los grupos de interés en la planificación hídrica y la gestión de las cuencas. Asimismo
se ha creado, aunque aún no está implementado, el Tribunal Nacional de Resolución de
Controversias Hídricas como la máxima instancia para resolver conflictos entre usuarios.
En la Dirección de Gestión del Conocimiento y Coordinación Interinstitucional de la
ANA se ha constituido, igualmente, una unidad para la prevención de la aparición de
conflictos.
Aunque este nuevo marco legal e institucional aumenta las posibilidades de una
sólida GRH, también presenta algunos riesgos: (a) la ANA aún se encuentra adscrita
al Ministerio de Agricultura (MINAG) y dado que la agricultura es uno de los mayores
consumidores (y, en algunos casos, contaminadores) de los recursos hídricos, esto podría
afectar la imparcialidad requerida para una buena GRH, especialmente si no se utilizan los
mecanismos de participación de grupos de interés adecuados; (b) hay algunas atribuciones
de responsabilidades en conflicto entre la ANA y los ministerios del sector productivo.
Aunque la ley indica que la ANA es el órgano responsable, la Ley de Medio Ambiente
estipula que cada sector debe controlar los daños ambientales que suscita sus controlados,
lo que genera dudas sobre su objetividad; (c) el principal mecanismo para permitir la
participación de los grupos interesados a nivel de cuenca, el Consejo de Cuenca, se debe
crear a petición de los gobiernos regionales (GR), lo que puede no llegar a ocurrir si hay
conflictos entre los diferentes GR implicados en una misma cuenca; (d) los gobiernos
regionales son responsables de la operación y mantenimiento (O&M) de la mayoría de
las grandes infraestructuras hidráulicas (obras en cabecera como presas o trasvases inter-
cuencas), pero muchos adolecen de los medios técnicos y económicos o del interés para
llevar a cabo esta tarea adecuadamente.
La organización y funciones de la ANA establecidas en su Reglamento de Organiza-
ción y Funciones (ROF) se están asentando lentamente. Además de las oficinas centrales,
solo se ha creado hasta el momento cuatro de sus catorce Autoridades Administrativas de
Agua - AAA y 2 de sus aproximadamente 147 Consejos de Recursos Hídricos de Cuenca
- CRHC. Ha heredado el personal y la organización de la antigua IRH en sus oficinas cen-
trales y de los administradores técnicos de distritos de riego (ATDR) en sus Autoridades
Locales de Agua - ALA, estas últimas orientadas principalmente a irrigación. También ha
heredado el bajo nivel de credibilidad que dichas instituciones tenían ante los grupos de
interés. Además, se han producido malentendidos respecto al nuevo marco legal e institu-
cional. La ANA sufre de una gran rotación de personal, sobre todo a nivel de gerencia. Por
ejemplo, la Jefatura de la ANA ha cambiado en promedio cada 6 meses. Es complicado que
una organización tenga un buen nivel de desempeño con tal nivel de rotación y, lo que es
particularmente dañino, cuando se está creando la institución. La ANA aún adolece de una
adecuada gerencia y de capacidad profesional a distintos niveles, salarios poco atractivos
y escasas oportunidades de desarrollo de carrera. Finalmente, los recursos financieros de
la ANA son insuficientes para cumplir su mandato.

V. Desafíos de la GRH
El desafío que enfrenta ahora el Perú está en la implementación de la nueva Ley de Aguas y
la correspondiente GRH integrada, participativa y a nivel de cuenca. Esto requerirá el total
asentamiento de la ANA y la formación de su personal, así como la creación de organismos
de cuenca fuertes y representativos con suficiente autonomía y recursos. Esto va a requerir
interés político, fuerte liderazgo, recursos económicos y perseverancia.
VI. Opciones de política

Debido a la complejidad de la gestión de los recursos hídricos, una política completa en
esta materia debe incluir gran cantidad de actuaciones de tipo legal, institucional, técnico,
de capacitación y divulgación, entre otros. Algunas de estas opciones solo tienen sentido
a nivel nacional, como, por ejemplo, el fortalecimiento de la ANA, mientras que otras
deben realizarse en el ámbito de cada cuenca (por ejemplo, la creación de los consejos de
cuenca). En consecuencia, ante la imposibilidad práctica de abordar todos los problemas a
la vez, no solo es necesario priorizar las opciones de política, sino también seleccionar las
cuencas donde desarrollarse con carácter prioritario. Las opciones de política priorizadas
son las que se tratan a continuación.
Fortalecimiento institucional de la ANA y de sus organismos desconcentrados

en las cuencas, las Autoridades Administrativas del Agua (AAA)
Se recomienda incluir al menos las siguientes acciones: (a) reducir el alto nivel de rota-
ción del personal, desde su Jefatura, cuya selección debería basarse en su calificación y
que debería mantenerse durante un período de tiempo mínimo previamente establecido;
(b) formular un programa de capacitación para la institución, basado en un análisis
independiente de necesidades de recursos humanos y de gerencia para lograr la GIRH;
(c) formular e implementar una estrategia de comunicación para mejorar la imagen de
la ANA frente a los grupos interesados, así como aclarar puntos dudosos para estos
sobre el contenido y el impacto potencial de la nueva Ley de Aguas y las funciones de
la ANA; y (d) continuar mejorando el Sistema Nacional de Información de Recursos
Hídricos. En cuanto a la reubicación institucional de la ANA, podría quedar como una
opción para ser estudiada más adelante, después de unos años de actuación que permitan
evaluar su desempeño.
Implementar una GRH integrada y participativa, a escala de cuenca y en

ciertas cuencas prioritarias
Se realizarían las siguientes tareas: (a) crear, fortalecer y volver operativos los consejos
de cuenca, que son los mecanismos principales de participación en la gestión de los
distintos usuarios e involucrados, prestando atención especial a su representatividad;
(b) apoyar a los consejos de cuenca en la formulación de planes de cuenca integrados y

participativos, que definan las medidas estructurales y no estructurales para alcanzar los
objetivos relacionados con el manejo del agua en cada cuenca en términos de cantidad,
calidad y oportunidad. En particular, estos planes tendrían que definir entre otras cosas:
las necesidades de incremento de la capacidad de embalse o de mejora de la eficiencia de
riego, programas y proyectos de prevención y mitigación de eventos extremos, así como
para el mejoramiento de la calidad del agua y de la cultura del agua, con los mecanismos
y los compromisos para su financiamiento, ya sean financiados por el sector privado o por
los gobiernos locales, regionales o nacional, o por combinación de dichas instituciones;
y (c) desarrollar un programa para formalizar derechos de agua y las autorizaciones de
vertimiento para aguas superficiales y subterráneas, así como para todas las categorías
de usuarios, e iniciar su administración eficaz.
Diseñar e implementar un sistema de financiación de la GRH
El objetivo es que la ANA y los organismos creados en las cuencas principales tengan
suficientes recursos para cumplir con sus mandatos. Hay un amplio margen para el aumento
de los ingresos por tasas a usuarios y contaminadores. Es muy importante la adecuada
definición de la metodología para el cálculo de la “retribución económica” y su corres-
pondiente implementación gradual. Estos instrumentos, de ser el caso, tendrían que ser
rediseñados y ejecutados, y los recursos financieros se deben complementar con los ade-
cuados aportes presupuestarios nacionales. Se requieren importantes mejoras en el sistema
de administración de las autorizaciones de vertimiento y de captación de aguas para que
pueda ser una fuente importante de financiación, como se verá más adelante. Estos sistemas
deberían contemplar los principios internacionalmente extendidos de “quien usa, paga” y
“quien contamina, paga”. La estrategia financiera también debería revisar las retribuciones
económicas por el uso del agua y por vertimientos de agua residual tratada incluyendo:
(i) el marco conceptual y la metodología para su aplicación a los usuarios, tanto agrícolas
como no agrícolas; (ii) la cobranza y distribución; y (iii) los sistemas coactivos y sanción
existentes.
Desarrollo del marco legal de los proyectos APP
Dado que algunos planes de gestión a nivel de cuencas van a requerir inversiones impor-
tantes, es recomendable promover la participación privada en el financiamiento, ejecución
y gestión de las grandes infraestructuras hidráulicas mediante la modalidad APP. Esto debe
hacerse de modo que se aseguren la eficaz realización de estas actividades, su sostenibili-
dad técnica, social, ambiental y financiera, y una justa redistribución de la riqueza creada.
La política propuesta tendría como objetivo revisar el marco normativo promotor de los
proyectos APP en recursos hídricos con especial atención en: (i) minimizar la participa-
ción financiera del Estado; (ii) promover la redistribución de la riqueza creada mediante
la incorporación de agricultores pequeños y medianos a las nuevas irrigaciones y a las
cadenas productivas; (iii) asegurar la sostenibilidad técnica, en particular la disponibilidad
de los recursos hídricos con respecto a los derechos adquiridos y teniendo en cuenta otros
usos posibles; y (iv) mitigar las externalidades negativas sociales, ambientales y otras.

Regulación de la explotación del agua subterránea, con prioridad en
acuíferos sobreexplotados, y establecimiento del marco organizativo del
uso conjunto del agua superficial y subterránea
Considerando el limitado éxito de las medidas reguladoras aisladas, como el incumpli-

miento de las vedas, es imprescindible buscar la participación de los usuarios en la gestión
de los acuíferos a través de la formulación y la implementación de un plan para la gestión
del acuífero a establecerse en el Plan de Gestión de los Recursos Hídricos de la Cuenca.
. Sin embargo, es necesario enfatizar que no es una solución mágica ni gratuita. Elaborar
e implementar un plan participativo exitoso requiere un equipo interdisciplinario de per-
sonal calificado, integrado en la AAA correspondiente, que tenga la suficiente jerarquía
para interactuar con sus pares y con otros organismos gubernamentales y organizaciones
privadas, así como una Autoridad Local del Agua - ALA capaz de liderar la formulación
del plan para el acuífero. En tanto no se formule el Plan, transitoriamente se podrían aplicar
algunas medidas como (i) inventario de pozos y definir cuales tienen licencia y cuáles no;
(ii) con base a ellos, determinar el volumen total explotado y compararlo con los recursos
del acuífero; y (iii) ejecutar el cierre de pozos hasta que se estabilice el nivel freático
(aplicar criterios como antigüedad, contigüidad, propiedad y otros).
Establecer mecanismos eficaces de resolución de conflictos del agua
Además del fortalecimiento de la ANA,sería conveniente que una política de resolución de

conflictos incluya: (1) la inclusión del enfoque de prevención y resolución de conflictos en las
evaluaciones de proyectos, programas, planes, etc.; (2) la implementación y fortalecimiento del
Tribunal Nacional de Resolución de Controversias Hídricas, creado por la Ley de Aguas y su
reglamento; y (3) el fortalecimiento de la Dirección de Gestión del Conocimiento y Coordina-
ción Interinstitucional, como entidad encargada de la prevención de la aparición de conflictos.
Por otra parte, se enfatiza la necesidad de una GRH participativa, especialmente en
la planificación de los planes de cuenca, complementándose con: (i) una mayor y mejor
información en materia de recursos hídricos a la población; y (ii) el desarrollo de una
cultura de agua en la población. Se ha demostrado en diversas prácticas internacionales
que la mejor herramienta de prevención de conflictos es la participación de los grupos
interesados, de manera que, en la medida de lo posible, todos formen parte del proceso de
planificación y se llegue, en las ocasiones en que sea factible, a un consenso antes de la
implementación del plan de cuenca.
Extender a todos los usuarios (agrarios y no agrarios) los programas de

formalización de derechos de uso de agua
Para un buen funcionamiento del sistema de derechos del uso del agua, se debe mantener
un buen sistema de regulación, registro y control de su uso. En su defecto, el derecho de
uso no cumple adecuadamente con su cometido. Sería recomendable el fortalecimiento y
aumento de los mecanismos de cumplimiento, extendiendo la regularización y registro de
los derechos del agua agrarios y no agrarios.

Adaptación al cambio climático
El Perú resulta muy afectado por el impacto del cambio climático. Para una gestión ade-
cuada, con proyectos que tengan un cierto alcance en el tiempo, habría que introducir el
enfoque de adaptación al cambio climático en la planificación y gestión de los recursos y
en la formulación de los proyectos de riego. Este concepto tiene especial importancia en
las cuencas abastecidas por glaciares.
Establecer la normativa y el marco institucional para la prevención de

desastres naturales relacionados con el agua
Los planes de gestión de los recursos hídricos de cuencas incluirían las actuaciones para
la lucha contra los eventos extremos (inundaciones y sequías).
Inundaciones. Se incluirían actuaciones estructurales (reforestación y conservación
de suelos, cauces de emergencia, zonas de inundación controlada, protección y limpieza
de cauces) y no estructurales (protocolos de manejo de presas ante riesgo de inundaciones,
ordenación de zonas inundables, sistemas de alerta temprana, y seguros). Una actuación
importante es la integración de los usuarios de riego en la prevención de inundaciones
mediante: (a) la incorporación de las juntas de usuarios (JU) al Sistema de Protección
Civil; (b) la institucionalización de la participación de las JU en la ordenación de zonas
inundables y zonificación de actividades permitidas; (c) el establecimiento de la normativa
para el diseño y construcción de las infraestructuras susceptibles de daños, especialmente
las bocatomas, con criterios técnicos adecuados a las inundaciones; y (d) la promoción
entre los regantes un sistema de seguros contra inundaciones.
Sequías. Cada cuenca establecería un plan de lucha contra la sequía que incluiría
acciones estructurales (para aumentar la oferta) y no estructurales como: (i) consensuar,
previamente a la ocurrencia de las sequías, los criterios de reparto entre los distintos
usuarios en situaciones de escasez; (ii) planes de sobreexplotación temporal de acuíferos
a compensar en situaciones de normalidad o exceso de escorrentía superficial; (iii) apoyos
del gobierno (préstamos de campaña, adquisición de insumos etc.), previa declaración de
zona catastrófica; y (iii) seguros contra daños por sequías.
VII. Conclusiones
Con la aprobación de la Ley de Recursos Hídricos en el 2009 y la creación de la ANA, se
estableció el marco legal e institucional para mejorar la perspectiva de la gestión de los
recursos hídricos en el Perú. El reto en estos momentos se encuentra en la correcta imple-
mentación de la nueva Ley de Recursos Hídricos y la correspondiente GIRH, participativa
y a nivel de cuenca. Para ello, se requerirá fortalecer la ANA y establecer los Consejos de
Recursos Hídricos de Cuenca. Esto requiere el adecuado asentamiento total de la ANA
y la formación de su personal, así como la creación de organismos de cuenca fuertes y
representativos, con suficiente autonomía y recursos. Lograr estos objetivos requerirá
interés político, fuerte liderazgo, perseverancia y recursos económicos.

VIII. Bibliografía
Comisión Técnica Multisectorial. Presidencia del Consejo de Ministros, Ministerios de
Agricultura, Defensa, Economía y Finanzas, Energía y Minas, Vivienda, Construcción
y Saneamiento, Salud, Producción (2008). “Política y Estrategia Nacional de Recursos
Hídricos del Perú” (abril).
Autoridad Nacional del Agua. Ministerio de Agricultura (2009) “Política y Estrategia

Nacional de Recursos Hídricos del Perú”.
Comisión Técnica Multisectorial. Ministerios de Agricultura, Vivienda, Economía y Finan-

zas, Junta Nacional de Usuarios (2003). Política y Estrategia Nacional de Riego en
el Perú. “Una propuesta de política de estado para los próximos 10 años” (abril).
Dirección General de Infraestructura Agrícola. DGIH-MINAG (2010). “Programa de

Almacenamiento y Regulación de Lagunas en la Sierra con Fines Agrícolas” (junio).
Dirección General de Infraestructura Hidráulica. DGIH-MINAG (2010). Estudio de Perfil

del “Programa de Rehabilitación de Tierras Afectadas por Problemas de Drenaje y/o
Salinidad”. Resumen ejecutivo (enero).
INEI (2009). Censo nacional económico. Lima: INEI.
Intendencia de Recursos Hídricos - MINAG (2007). Estudio de preinversión a nivel de

perfil del Programa Modernización de la Gestión de los Recursos Hídricos (febrero).
Intendencia de Recursos Hídricos - MINAG (2008). Estudio de factibilidad del Programa

Modernización de la Gestión de los Recursos Hídricos (diciembre).

37. Hacia una minería más
sostenible
Mirco Kreibich
Resumen
Este informe analiza la situación del manejo de los ingresos de la actividad minera en
el Perú. Identifica oportunidades para aumentar la eficiencia y la efectividad del uso de
los ingresos y, al mismo tiempo, evitar conflictos socioambientales violentos, particular-
mente a través de: (i) reformar los criterios y condiciones del canon minero e introducir
un elemento de competencia; (ii) examinar la posibilidad de reformar el régimen de las
regalías; (iii) mejorar las capacidades institucionales de los organismos involucrados,
incluyendo gobiernos subnacionales; (iv) establecer un fondo de inversión; y (v) mejorar
la transparencia y la participación ciudadana.
I. Introducción
La minería: un sector tan exitoso como controversial. La minería tiene una gran tradi-
ción en el Perú desde la época pre Inca. En las últimas décadas, el país se ha transformado
en uno de los productores principales de metales a nivel global. El auge de los precios de
recursos naturales en los últimos años es responsable de una parte significativa de la diná-
mica macroeconómica de esta década en el país. En el año 2009, el sector de las industrias
extractivas (minería e hidrocarburos) tuvo una participación del 5,8% del Producto Bruto
Interno (PBI) y solo las exportaciones mineras significaron el 60,8% de valor total en US$
de las exportaciones.
Sin embargo, la actividad extractiva en general y la actividad minera en particular son
temas muy sensibles. El discurso público y político sobre ellas es intenso e indeciso. En el
país todavía no existe un consenso sobre la utilidad de la actividad minera. Mientras una
mayoría de la élite urbana y económica favorece una economía basada en gran parte en la
exportación de productos primarios y en la minería, hay grupos de oposición fundamental
al sector, particularmente entre la población afectada por la actividad.
Los beneficios de la actividad minera para la sociedad. Como actividad de uso intensivo
de capital versus mano de obra, los beneficios principales para el país tienen que ver con
la recaudación fiscal y la posibilidad para el Gobierno de invertir los ingresos fiscales. Los
ingresos que el Estado recaudó en el año 2007 solo por el pago del impuesto a la renta
(IR) y de las regalías (sin otros tributos) de las compañías mineras sumaron casi S/. 9230

Gráfico 1
Participación de las regalías mineras y el impuesto a la renta (IR) minero
en los tributos recaudados en le última década en el Perú
(S/. millones)
70 000
60 000
50 000
40 000
30 000
20 000
10 000
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Regalías mineras IR minería Otros tributos
Fuente: SUNAT.
millones, es decir, aproximadamente el 15,8% de todos los ingresos del gobierno central
(véase el gráfico 1).
Para analizar el potencial de la minería, hay que tomar en cuenta que la explotación
sostenible de recursos naturales no renovables económicamente consiste en maximizar
los beneficios (es decir, el flujo de los ingresos, la renta o el “valor presente neto” de los
beneficios sociales) a largo plazo e invertirlos en otras formas de capital (capital físico o
humano). Según la regla de Hartwick, se puede mantener el nivel de consumo a largo plazo
y lograr sostenibilidad si toda la renta es re-invertida en este sentido.1 Pero la maximización
de beneficios se complica por lo incierto de las circunstancias, en particular la volatilidad
de los precios en los mercados mundiales.
Este informe intenta analizar los desafíos y elaborar recomendaciones para una gestión
más sostenible del sector minero y de los ingresos que obtiene el gobierno por la actividad
minera. En detalle, analiza los siguientes temas:
• Régimen de regalías, efectividad del canon minero, del uso de los ingresos mineros
y de los fondos voluntarios;
• Manejo de la volatilidad de los ingresos y la inversión de largo plazo;
• Conflictos socioambientales y regulación ambiental; y
• Transparencia y participación en la gestión de los recursos.
1
El axioma de sostenibilidad estipula que la satisfacción de las necesidades de las generaciones actuales
no debe poner en riesgo la capacidad de generaciones futuras para satisfacer sus necesidades. Por defini-
ción, los recursos naturales no renovables son agotables. Si la riqueza natural de un país es explotada y
no reemplazada con otras formas de capital, la riqueza total del país disminuye. En este sentido, un país
rico en recursos naturales no renovables tiene que invertir la renta que obtiene de la explotación de dichos
recursos en una manera eficiente y efectiva y con una perspectiva de largo plazo. En caso contrario, se
arriesga a una baja prosperidad en el futuro.
Nota 37. Hacia una minería más sostenible 657

Este informe no se ocupa de la minería informal o artesanal, aunque reconoce que
existen varios problemas con este sector de la actividad minera, como graves daños ambien-
tales. Sin embargo, analizar los problemas específicos de la minería informal y artesanal
rebasaría el alcance de este informe.
II. Contexto
La importancia de la minería peruana para la economía del país y a nivel global. El
Perú es el primer productor mundial de plata (17,6% de la producción global) y figura
entre los mayores productores de zinc (13,5%), estaño (12,3%), plomo (8,9%), oro (7,8%)
y molibdeno (7,7%). La producción refleja las reservas del Perú como porcentaje de las
reservas mundiales conocidas. Por el alto consumo asiático (principalmente de China) de
materias primas, es probable que los precios permanezcan en niveles relativamente altos
(aun con volatilidades significativas) y beneficiosos para el Perú.
Desde el 1990, el desarrollo del sector minero ha estado marcado por la re-privatiza-
ción de empresas, una legislación que favorece la inversión extranjera, los altos precios
internacionales y un mejoramiento de la tecnología utilizada. Como resultado, el promedio
de participación del sector minero y de hidrocarburos respecto al PBI desde 1990 es de
5,75% y el promedio de exportaciones mineras con relación al total de las exportaciones
es de 52,20% (véanse los gráficos 2, 3 y 4). A pesar de su alta participación en el PBI, en
el sector minero trabaja aproximadamente solo 1,3% de la población económicamente
activa. No obstante, es indispensable como fuente de ingreso estatal.
El régimen tributario y los ingresos del Estado. El régimen tributario destina dos tributos
principales: el IR y las regalías mineras (cuadro 1). Además, existen varios tributos nacio-
nales y subnacionales, como el derecho de vigencia o tributos para los gobiernos locales,
que no son muy significativos con relación a la totalidad de los tributos. La tasa de IR
Gráfico 2
Evolución de la participación del sector extractivo en el PBI
Miles de millones Soles (1994)
7 300
Índice precio exportaciones
6 250
5
200
4
% PBI
150
3
100
2
1 50
0 0
1950
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
PBI (mill. S/. de 1994) Minería e hidrocarburos (%PBI) P exportaciones (1994=100)
Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI)

Gráfico 3
Evolución de la participación del sector extractivo en las exportaciones
%
0,7 35 000
0,6 30 000
Millones de Dólares
0,5 25 000
0,4 20 000
0,3 15 000
0,2 10 000
0,1 5 000
0 0
19501953 1956 195919621965196819711974 197719801983 1986 1989 19921995 1998 20012004 2007
Export. totales (mill. US$) Export. productos mineros(%Exp)
Fuente: Banco Central de Reserva del Perú (BCRP)
Gráfico 4
Evolución del valor de las exportaciones de los productos mineros
más importantes en los últimos 20 años (Millones de US$)
20000
18000
16000
14000
12000
10000
8000
6000
4000
2000
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Export. zinc Export. plomo

Export. plata refinada Export. oro
Export. hierro Export. estaño
Export. cobre
Fuente: BCRP.
para empresas es el 30% de su renta neta (impuestos sobre las utilidades), mientras que el
monto de la regalía minera se obtiene al multiplicar el valor bruto de las ventas (venta bruta
según los precios internacionales de los minerales - costos de producción hasta el producto
concentrado) por tasas según el valor bruto, del 1% (hasta US$60 millones), del 2% (entre
US$60 millones y US$120 millones) o del 3% (por el exceso de US$120 millones).

Desde la mitad de la última década, el auge de los precios de los metales en los
mercados mundiales provocó una crítica pública a estos beneficios y al hecho de que se
percibieran bajas contribuciones tributarias de las empresas extractivas.2 Sin embargo,
es muy difícil definir la “óptima tasa de tributos”.3 En el 2002, un estudio elaborado por
el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) defendió el régimen tributario en términos
generales como “balance bueno entre las necesidades de los inversionistas y del gobierno”
con el objetivo de atraer inversiones.4 Recomendó cambios menores respeto al régimen
de estabilidad tributaria, la extensión de límite temporal del loss carried forward y la
introducción de regalías a bajo nivel, que no existían antes.
Cuadro 1
Tributos del sector minero al nivel nacional
(S/. millones)
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Tributos T (S/.) 31 131,7 34 95,6 39 923,6 51 154,0 58 253,2 65 596,03 60 273,7

IR (S/.) 4752,4 5386,2 7223,4 13 099,8 17 086,8 17 169,2 12 907,1
IR Minería (S/.) 589,3 989,2 2168,1 5767,3 8703,1 6743,3 3018,4
IR Minería (% de T) 1,9 2,8 5,4 11,3 14,9 10,3 5,0
IR Minería (% de IR) 12,4 18,4 30,0 44,0 50,9 39,3 23,4
Regalías (S/.) 0 0 265,6 401,2 526,5 454,6 338,0
Regalías (% de T) n.a. n.a. 0,7 0,8 0,9 0,7 0,6
Fuente: SUNAT.
T: Tributos totales; IR: impuesto a la renta total (IR).
Si bien la situación en cada país es diferente, en comparación con otros países

del mundo, la tasa de los impuestos y de las regalías no es excesivamente baja en el
Perú. Según el reporte Doing Business 2011 del Banco Mundial, con una tasa total de
impuestos del 40,2%, el Perú está ubicado a mitad de tabla a nivel mundial (puesto 86).
Otro estudio (Otto et al. 2006) señala que la tasa típica para las regalías (ad valorem)
es entre el 3 y el 12% en África, entre el 2 y el 5% en Asia y Australia y entre el 2 y el
3% en América Latina. Solo en Canadá la tasa pasa generalmente el 5% del valor del
2
Por ejemplo: “Necesario debate de las regalías mineras”, El Comercio, 3 de diciembre del 2010. La con-
gresista Gloria Ramos presentó un proyecto de ley para un impuesto del 50% a las sobreganancias y el
congresista José Carrasco presentó otro para aumentar las regalías para las minas de oro al 10% y las de
cobre al 5%.
3
Según Otto et al. 2006, el gobierno está confrontado con el problema de encontrar un balance entre maxi-
mizar el bienestar público a través de los ingresos estatales y mantener un nivel alto de competencia para
atraer inversiones. Encontrar este balance “justo” o “equitativo” se complica aún más por la volatilidad de
los precios en los mercados mundiales y la realidad económica de cada empresa. Una tasa demasiado alta
podría implicar el final para el negocio de una empresa marginal. En un mundo económicamente óptimo,
el Gobierno tendría que definir una tasa de tributos individual para cada empresa.
4
Pero hay que tomar en cuenta que la tasa de tributos siempre es solo un argumento en la decisión de in-
vertir o no invertir. Como muestra el reporte Doing Business 2011, una vez más, las razones o incentivas
(quizás más importantes) incluyen: seguridad y estabilidad (física, fiscal, legislativa, etc.); claridad y
cálculo de la regulación; facilidad y rapidez del trámite administrativo y burocrático; calidad de la infraes-
tructura física (energía, transporte, logística, etc.); y calidad del mercado financiero.

mineral. Esta tasa normalmente supera el 5% cuando la regalía se basa en los beneficios
de las empresas.
El establecimiento de los fondos voluntarios y el nuevo Gravamen. En el contexto del

auge de precios para los metales en los mercados mundiales, el gobierno peruano negoció
con las empresas el establecimiento de un fondo voluntario. En el 2006, el Estado y las
empresas mineras iniciaron el Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo (PMSP),
que estaría vigente inicialmente desde el 2007 por 5 años, sujeto a que los precios inter-
nacionales de los metales se mantuvieran por encima de ciertos precios de referencia.
Este esquema estableció un fondo local y un fondo regional, con el objetivo de financiar
proyectos de nutrición y alimentación, educación, salud, infraestructura (principalmente
agua y saneamiento, transporte y energía), desarrollo y fortalecimiento de capacidades de
la gestión pública y promoción de cadenas productivas, entre otros.
El aporte al Fondo Minero Local es el 2% sobre la utilidad neta anual después de
impuestos y antes de la distribución de dividendos, menos un porcentaje de las regalías.
El aporte al Fondo Minero Regional es el 1% sobre la utilidad neta anual después de
impuestos y antes de la distribución de dividendos. Los recursos están administrados por
una asociación civil, fideicomiso u otra entidad jurídica a cargo de la empresa minera. Los
gobiernos locales y regionales normalmente están representados en comisiones técnicas
de coordinación. En octubre del 2011, el fondo ha acumulado S/.2 285 millones, del cual
aproximadamente el 62% es para el fondo local, el 38% para el fondo regional y un monto
pequeño para la Comisión de la Verdad y la Reconciliación (CVR). A la fecha, la tasa de
ejecución ha sido alta, ya que aproximadamente el 75% de los recursos fue ejecutado o ya
comprometido pero aún no ejecutados.
El nuevo gobierno del Presidente Humala negoció un nuevo tributo (Gravamen
minero) con las empresas mineras que debe realizar ingresos adicionales de S/.3 000
millones anuales, es decir un total de S/.15 000 durante el período del gobierno. Presentó
los proyectos de ley 191-2011 y 192-2011, los cuales obligan a las empresas sin contratos de
estabilidad jurídica (CEJ) el pago de un impuesto sobre la utilidad operativa entre el 2% y
el 8,4%, y que establece el marco legal para el pago adicional sobre la utilidad operativa de
las empresas con CEJ entre 4% y 13,12%. Este último no es un nuevo impuesto (como las
empresas benefician de los CEJ) sino el resultado de las negociaciones con dichas empresas.
Además el proyecto de ley 193-2011, como parte de la reforma, cambia la base
para calcular las regalías mineras. Con esta ley la base será la utilidad operativa y ya no
las ventas y las tasas varían entre el 1% y el 12%. Aun el nuevo Gravamen aumentará la
participación estatal ya hay voces críticos por parte de la sociedad civil que dudan que el
Gravamen pueda lograr la suma anticipada y que critican el carácter voluntario para las
empresas que benefician de los CEJ.5
La redistribución de los ingresos a través del canon minero. Variaciones signifi-

cativas y variabilidad alta. Un tema de gran importancia son los recursos del canon
5
CooperAcción publicó la nota de prensa: “Gravamen Minero: una nueva forma de sacarle la vuelta al
fisco?” por Víctor Gamonal el 20 de septiembre 2011; y Grupo Propuesta Ciudadana publicó la nota:
“Evaluación de los Proyectos de Ley sobre el nuevo Gravamen Minero” por Gustavo Avila y Epifanio
Baca el 19 de septiembre 2011.

minero,6 que financian gran parte de los presupuestos subnacionales de los departamentos
ricos en recursos naturales. Esta transferencia del Gobierno central se deriva del 50%
de la recaudación por impuestos a la renta y se redistribuye a los gobiernos del nivel
subnacional (gobiernos regionales, distritos y municipalidades) según los porcentajes
(canon minero) que se muestran en el cuadro 2.
Cuadro 2
Redistribución del impuesto a la renta al nivel sub-acional por el Canon Minero
Porcentaje Beneficiario Criterios
10 Municipalidades distritales donde se extraen Si existe más de una municipalidad,

los recursos naturales en partes iguales
25 Municipalidades de la provincia donde se Población
extraen los recursos naturales
Necesidades básicas insatisfechas
40 Municipalidades del departamento donde se Población
extraen los recursos naturales
20 Gobierno regional
5 Universidades
Fuente: Ministerio de Energía y Minas (MEM, 2010b).
Las regalías mineras también redistribuyen el 50% de lo recaudado a los gobiernos

del nivel subnacional (véase el cuadro 3).
Cuadro 3
Redistribución las regalías mineras al nivel subnacional
Porcentaje Beneficiario Criterios
20 Municipalidades distritales donde se

encuentra la concesión minera (el 50%
será invertido en las comunidades donde
se explota el yacimiento)
20 Municipalidades provinciales donde se Población
encuentra la concesión minera
40 Municipalidades del departamento donde Población
se encuentra la concesión minera
15 Gobierno regional
5 Universidades nacionales del
departamento donde se encuentra la
concesión minera
Fuente: Ministerio de Energía y Minas (MEM, 2010b).
6
Además del canon minero, existen también tributos (canon) en otros sectores económicos, como el sector
de hidrocarburos (con un canon particular para cada región productiva) y el forestal, entre otros.

Aunque las cifras del cuadro 1 muestran la relevancia fiscal de la minería, es perti-
nente resaltar que los ingresos son muy variables. En los cuatro años, entre 2003 y 2007,
los tributos por IR y regalías del sector minero crecieron en 1466%. Pero en los dos años
siguientes, debido a la crisis financiera internacional, cayeron en un 63,7% comparado con
el nivel del año 2007. Los ingresos por la actividad minera de los gobiernos subnacionales
siguieron la misma tendencia. Por ejemplo, en el departamento de Áncash, en los dos años
entre 2005 y 2007, las transferencias por el canon minero y las regalías crecieron en más
del 3100%, pero entre 2007 y 2009 estas mismas transferencias para Áncash cayeron en
un 43,0% (véanse gráficos 5 y 6).
Gráfico 5
Transferencias canon minero per cápita a varios departamentos (millones S/.)
3200
2800
2400
2000
1600
1200
800
400
0
Ar ac
d
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ho
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co
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co
Pa a
o
no
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Án
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M
La
C
ua
H
2009 2008 2007 2006 2005 2004
Fuentes: MEF, MEM, INEI. Elaboración: Banco Mundial.
Gráfico 6
Transferencias regalías mineras per cápita a varios departamentos (millones S/.)
700
600
500
400
300
200
100
0
ac
pa
ho
ca
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Ay
H
aj
La
M
C
ua
H
2009 2008 2007 2006 2005
Fuente: MEF, MEM, INEI. Elaborado por el Banco Mundial.

Baja eficiencia y efectividad del uso de los fondos del canon a nivel subnacional.
Los gobiernos del nivel subnacional han tenido problemas para ejecutar el gasto de sus
ingresos extraordinarios del canon minero: entre el 2005 y el 2008, el nivel de ejecución
fue solamente del 57% en promedio. La explicación frecuentemente presentada para este
bajo nivel de ejecución de finanzas públicas es el bajo nivel de capacidades de los gobiernos
subnacionales. Aún más problemática es la baja calidad de inversiones.7 En este sentido,
puede existir una asimetría entre la cantidad de gasto de recursos públicos en infraestruc-
tura física (el enfoque de las inversiones por el canon minero a nivel subnacional) frente
a la capacitad de los funcionarios de gobiernos subnacionales en la ejecución eficiente y
eficaz de dichos recursos.
Conflictos socioambientales. Impacto de la actividad minera en la salud, el ambiente

y recursos naturales claves. Por otro lado, hay que considerar las cifras presentadas en
el contexto de un profundo escepticismo de las poblaciones locales frente a la actividad
minera. El temor de la población es que la contaminación minera tenga un impacto negativo
en su salud, el medio ambiente y los recursos naturales claves, como el agua y el suelo.
Han sido muchas las mejoras en el marco legal sectorial para la regulación ambiental en
la última década, como en el manejo de los pasivos ambientales, la introducción de lími-
tes máximos permisibles de contaminación máxima permitida, diferentes categorías de
estudio de impacto ambiental, planes de cierre, entre otros. Pero parece que estas mejoras
no disminuyeron las preocupaciones de la población.
Muchas veces la actividad minera compite con actividades económicas locales por
recursos escasos, particularmente el agua. En muchos casos, las poblaciones locales protes-
tan contra la explotación de los recursos que se encuentran en sus tierras sin una adecuada
compensación (existen hoy varios métodos válidos para cuantificar y monetizar los daños
ambientales). Según la Defensoría del Pueblo, el número absoluto y el porcentaje de los
conflictos socioambientales ha crecido significativamente en los últimos 5 años. De los
aproximadamente 120 conflictos socioambientales actuales en el Perú, el 80% se basa,
directa o indirectamente, en la actividad minera (véase el gráfico 7).
Dado que las notas de política del Banco Mundial del año 2006 sobre el sector se
ocupó ya de los conflictos socioambientales, esta nota solamente hace una revisión breve
del tema. Sin embargo, los problemas socioambientales han ido cobrando una dimensión
económica y fiscal creciente. Morón (2010, pág. 42, citando al Instituto Fraser y Apoyo
2009) señala: “el factor que más desincentiva la inversión extrajera en el Perú son los
conflictos sociales, es decir, la relación con la población del lugar donde se explotan los
recursos la que, a su vez, es afectada por la regulación e impacto ambiental y por el impacto
económico de la actividad”.
7
Un reporte del Banco Mundial argumenta que el enfoque del discurso público sobre la tasa de ejecución
podría ser contraproducente: si la discusión se limita a la tasa de ejecución, los gobiernos tienen un incen-
tivo para gastar más que lo que sus capacidades pueden permitirle sin pérdida en la calidad de los gastos.
Argumenta que, generalmente, es mejor tener una tasa de ejecución más baja pero con gastos de calidad
más alta.

Gráfico 7
Evolución de los conflictos socioambientales en el Perú 2006-2010
(porcentaje de conflictos socioambientales entre todos los conflictos
identificados por la Defensoría del Pueblo)
140 60
128 126
120 49%
50
43% 50%
100 47%
40
80
65 30
%
60
18% 20
40 32
20 14 10
0 0
2006 2007 2008 2009 2010
Número de conflictos % de total de conflictos a nivel nacional
Participación y transparencia para mejorar la relación con la población local. Aunque

el país ya ratificó el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)
sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes en febrero del 1994, solo muy
recientemente se implementó la legislación necesaria8.
La participación señalada está asociada con la transparencia de los procesos. El Perú
es el único país de la región de América Latina que participa en la Iniciativa para la Trans-
parencia en la Industria Extractiva (Extractive Industries Transparency Initiative - EITI).
La EITI es una iniciativa global que tiene como objetivo fomentar la transparencia en la
industria extractiva, informando a los ciudadanos de un país sobre los pagos que realizan
las empresas a los gobiernos, así como sobre los ingresos del gobierno provenientes de la
actividad extractiva. La iniciativa apunta a obtener cifras certificadas, válidas y accesibles
de estas variables para los ciudadanos de un país. En este sentido, la EITI contribuye a
consolidar y mejorar la gobernabilidad en países ricos en recursos naturales, así como a
reducir los conflictos en las zonas ricas en estos países.9 Todavía el Perú no ha cumplido
con todas las reglas de la iniciativa y no ha logrado el estatus de “país cumplidor” EITI
como sello de transparencia en el sector.
8
Ley 29785, del 7 de setiembre de 2011, Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas u
originarios, reconocido en la Convención 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
9
En el 2006, se aprobó y publicó el Decreto Supremo N° 027-2006-EM, mediante el cual se estableció el
Plan de Acción, así como el Comité de Trabajo con la finalidad de implementar dicho plan. El Comité de
Trabajo está compuesto por tres partes de interés: el Gobierno peruano, representantes de las principales
empresas mineras y petroleras y representantes de la sociedad civil (incluidas las universidades), relacio-
nados con el tema de la transparencia en las industrias extractivas. En septiembre del 2009, el Comité
de Trabajo presentó el primer “Estudio de Conciliación Nacional de la ITIE en el Perú” para el período
2004–07. El segundo estudio está en preparación.

III. Desafíos, opciones políticas y recomendaciones
Régimen de regalías, efectividad del canon minero, del uso de los ingresos
y de los fondos voluntarios
Analizar la tasa de las regalías mineras. Las regalías mineras como impuesto adicional
se justifican como compensación al dueño (el Estado) para la transferencia de la propiedad
para recursos naturales no renovables. Una vez explotado, el capital natural de la sociedad
está disminuido para siempre. Existen varios regímenes de regalías en base a unidades
del producto ad valorem o a los beneficios de las empresas. En general, los últimos se
consideran económicamente más eficientes, aunque los regímenes basados en unidades
producidas o ad valorem tienen la ventaja de generar tributos, aun si las empresas no
producen beneficios y son más fáciles de administrar.
El régimen anterior de las regalías en el Perú (ad valorem sliding scale) todavía fue,
desde el punto de vista económico, relativamente eficiente, porque toma en cuenta la
estructura de los costos de producción y la capacidad de las empresas para pagar los tributos
(basando el porcentaje de la regalía en los tres rangos diferentes de valor del producto).
Las empresas grandes y las de costos más bajos —por lo menos en la teoría— pagan más
regalías.10 En este sentido, el régimen tiene un elemento de dinamización (es decir, con
precios más altos las regalías aumentan). El nuevo régimen en base de utilidades opera-
tivas aún más refleja los costos de producción y en este sentido es económicamente más
eficiente.
Como las negociaciones para el nuevo Gravamen han demostrado la implementación
de una mayor participación del Estado durante una época de precios altos es un tema tanto
muy difícil y sensible como muy técnico. Aumentar los tributos no significa automática-
mente que el Estado pueda aumentar sus ingresos de largo plazo. Por eso, hay que analizar
la situación y las opciones más profundamente.
Recomendación
Hacer un análisis más profundo sobre el nivel del (nuevo) régimen de las
regalías mineras en el Perú en comparación con el nivel mundial y regional
Mejorar la redistribución de los ingresos. Hacia un canon minero más eficaz. La efec-
tividad del canon minero es, igualmente, un tema muy político y sensible. No obstante,
hay que discutir si el canon minero en su forma actual es beneficioso o, por el contrario,
un obstáculo para el desarrollo. Un argumento a favor de una redistribución de ingresos de
los recursos naturales a las regiones de las cuales se extraen es la justa compensación por
daños ambientales o sociales que conlleva la actividad minera. Sin embargo, la realidad
de la distribución del canon minero muestra actualmente lo siguiente:
• Son relativamente pocos los distritos y departamentos que se benefician de una suma
relativamente alta (50% de los impuestos a la renta y de las regalías);
10
Pero hay que recordar que la estabilidad tributaria también se extiende a las regalías.

• Los gobiernos subnacionales no tienen la calidad institucional ni las capacidades
humanas para administrar este inesperado flujo de ingresos altos;
• El nivel de ejecución de gasto de los recursos del canon minero al nivel subnacional
es bajo y la calidad de gastos requiere ser mejorada; y
• No existe un elemento de competencia para obtener los recursos del canon minero, sino
una costumbre que no incentiva a mejorar la implementación del gasto del recurso.
Los fondos del canon minero están condicionados a ser usados sobre todo en la finan-
ciación y cofinanciación de proyectos de infraestructura física. Sin embargo, el cuello de
botella parece ser la falta de capacidades de los funcionarios de los gobiernos subnacio-
nales. A la vez que se genera un sesgo a favor de la infraestructura física, existe una baja
eficiencia y eficacia de las inversiones públicas.
El Gobierno tiene varias opciones para mejorar la eficiencia del canon minero. Reducir
el porcentaje de redistribución genera conflictos potenciales con los distritos y regiones
que actualmente participan más de los recursos del canon minero. Pero desde el punto de
vista de la sociedad en general, el régimen actual para la redistribución posiblemente no
sea la opción más deseable y eficiente.
Recomendaciones
• Iniciar un diálogo nacional sobre una justa compensación de las regiones por los daños
ambientales causados por la actividad minera;
• Establecer mejores criterios para la redistribución de los recursos del canon minero.
El criterio de necesidad y pobreza debería ser importante;
• Utilizar una mayor parte de los recursos del canon minero para el desarrollo institu-
cional y la capacitación de los funcionarios del gobierno a nivel subnacional, a fin de
asistir a los municipios y mejorar sus procedimientos de ejecución de los recursos; e
• Introducir un elemento de competencia para los recursos, a fin de incentivar la calidad
y la efectividad del gasto de los recursos (como indicador, por ejemplo, estaría la tasa
de ejecución, pero también el mejoramiento de indicadores sociales).
Manejar la volatilidad de los ingresos y la inversión de largo plazo
Hay varios argumentos para establecer un fondo de inversión. Un tema muy impor-
tante para una economía dependiente en gran parte de los ingresos de recursos naturales
es la volatilidad de los precios a nivel de los mercados globales. El desafío principal
de la volatilidad es que dificulta significativamente las posibilidades de planificar los
presupuestos estatales (ambos al nivel nacional pero aún más al nivel subnacional), de
programar los gastos y de implementar programas de inversión pública. La incertidum-
bre de los ingresos lleva una ineficiencia de los gastos. Al respecto, se ha demostrado
que la inestabilidad de la inversión pública (particularmente las inversiones públicas en
educación, salud e infraestructura) tiene efectos adversos en el crecimiento económico
y el bienestar de largo plazo.11
11
Al respecto, véase el Flagship Report 2010 del Banco Mundial, donde se resume este argumento.

De otra parte, económicamente, una administración debería utilizar los ingresos de
manera que se maximice el bienestar de largo plazo. Podría ser de mayor beneficio ahorrar
parte de los ingresos hoy y diferir los gastos hasta un momento en que estos recursos sean
de mayor necesidad, usando los recursos públicos de manera contra-cíclica. También, se
puede acumular riqueza de manera más general para las futuras generaciones para lograr
una sostenibilidad intergeneracional.12
En este sentido, hay que distinguir entre dos tipos de fondos. Los fondos de inversión
(bonos soberanos de riqueza) tienen como objetivo la acumulación de ahorros e invertir
la riqueza nacional a largo plazo para que las generaciones futuras puedan beneficiarse
también de la explotación de los recursos naturales de un país en el presente. Los fondos de
estabilización tienen como objetivo la reducción de la volatilidad de ingresos asociados con
la explotación de recursos naturales, con el fin de allanar el gasto público y evitar shocks
fiscales. Los primeros invierten los fondos en inversiones de largo plazo y, normalmente,
tienen reglas muy estrictas de acumulación. Los segundos suelen invertirse más en activos
seguros y líquidos de corto plazo, como seguros extranjeros.
Hay varios ejemplos de países ricos en recursos naturales con fondos de estabilización
o inversión nacional. El Fondo de Estabilización Económico y Social (FEES) de Chile es
un ejemplo vecino y, tal vez, uno de los fondos mejor administrados en el mundo. En el
Perú, ya existe el (FEF) que tiene como único objetivo la estabilización fiscal. Pero no es
comparable con un fondo de estabilización de recursos naturales porque solo una parte
pequeña de los fondos proviene de los ingresos de la actividad extractiva.13 Hasta ahora,
había poca discusión sobre invertir la riqueza de los recursos naturales de largo plazo en
fondos de inversión.14 Pero en diciembre 2010 el ministro de Economía y Finanzas, Ismael
Benavides, indicó el interés del gobierno peruano en utilizar las reservas del BCRP y los
ingresos por los productos primarios para establecer un fondo de inversión.15
Recomendaciones
• Utilizar recursos del canon minero para el FEF existente y analizar más profundamente
si y cómo se puede utilizar este fondo también para estabilizar los presupuestos de
los gobiernos subnacionales; y
12
El Flagship Report 2010, “Natural Resources in Latin America and the Caribbean - Beyond Booms and
Busts?” del Departamento para América Latina y el Caribe del Banco Mundial dedica un capítulo a la
gestión de la volatilidad y los fondos de estabilización e inversión. Además de la estabilización fiscal,
otros objetivos para establecer fondos pueden ser: (i) incluir una distribución justa entre las generaciones;
(ii) proteger a las personas más vulnerables en fases descendentes del ciclo coyuntural; (iii) mitigar la
apreciación de la tasa de cambio; y (iv) diversificar los activos.
13
El FEF tiene recursos de tres fuentes: a) el saldo presupuestal de libre disponibilidad del Tesoro Público
obtenido al final de cada año fiscal; b) el 10% de los ingresos líquidos de operaciones de venta de activos
por privatización; y c) el 10% de los ingresos líquidos del pago inicial por concesiones (mineras) del Es-
tado. Se puede utilizar los recursos: a) para la reducción de la deuda pública cuando los recursos superen
el 4% del PBI; b) para estabilizar el presupuesto ordinario en caso de una disminución de los ingresos
mayor al 0,3%; y c) en las situaciones de excepción previstas en el artículo 5 de la Ley de Responsabilidad
y Transparencia Fiscal (LRTF). El final del año 2009, el FEF contó con un saldo de US$1813,66 millones
(fuente: Informe sobre el Monto de Ahorro Acumulado en el Fondo de Estabilización del Año 2009, MEF).
14
Las ONG Grupo Propuesta Ciudadana y Revenue Watch Institute argumentaron a favor de establecer un
fondo de inversión ya en el año 2007.
15
Véase al respecto Fabiola Moura y John Quigley 2019, www.bloomberg.com

• Establecer un fondo de inversión para aumentar la eficiencia de la inversión estatal
de largo plazo.
Este fondo de inversión debería tener las siguientes características para una mayor
eficiencia:16
• Integrar completamente el fondo en el presupuesto general del país;
• Incluirlo en el marco institucional y administrativo de la gestión de activos y deudas;
• Alinear la estrategia de inversión del fondo con sus objetivos;
• Asegurar que el fondo no tenga autoridad de gasto; y
• Asegurar la transparencia de las actividades del fondo.
Conflictos socioambientales y regulación ambiental
Los problemas socioambientales siguen siendo los más importantes. Un estudio del
Banco Mundial del 2005 identificó los desafíos que siguen siendo los temas clave:
Pasivos ambientales mineros y manejo o gobernabilidad ambiental

• Falta del financiamiento para el saneamiento de los daños ambientales;
• Falta en el MEM de los recursos para cumplir adecuadamente con la legislación
ambiental;
• Necesidad de reforzar el proceso de los estudios de impacto ambiental. Todavía no
están al nivel internacional y falta una mayor transparencia pública de los estudios; y
• Faltan capacidad y recursos en las instituciones responsables para implementar ade-
cuadamente la legislación ambiental.
Problemas / conflictos sociales

• Expectativas de empleo y beneficios incumplidas;
• Falta de la consulta previa y la participación local en la planificación y elaboración
de los proyectos mineros;
• Competencia sobre recursos escasos, en particular agua;
• Adquisición de terreno y temas de reasentamiento; y
• Falta de una aplicación de las normas y leyes o ausencia del Estado en el territorio
de conflictos.
Aunque la legislación ambiental es buena, la calidad de los estudios de impacto

ambiental y la capacidad de evaluarlos y financiarlos parece sustancialmente mejorable.
Morón et al., pág. 41, lo resumen así: “El inicio de las operaciones mineras se entrampa por
la falta de capacidad del MINEM para realizar las evaluaciones de los estudios de impacto
ambiental y planes de cierre de minas y por el rechazo de las poblaciones localizadas en
zonas aledañas a la actividad minera”.
Incluir a la población local en decisiones importantes relacionadas con sus recursos
de suelo y agua podría evitar conflictos antes de que se conviertan en hechos violentos. Es
16
Véase al respecto Banco Mundial 2010.

recomendable institucionalizar los procesos de la participación local. Se puede establecer
varias formas de mediación. Sin embargo, es claro que el gobierno no puede aceptar vio-
lencia por parte de la población local ni satisfacer siempre las exigencias locales.
Recomendaciones
• Mejorar y transparentar los procesos de los estudios de impacto ambiental;
• Fortalecer el papel del Ministerio del Ambiente (MINAM) en la evaluación de los
estudios de impacto ambiental;
• Fortalecer las capacidades de las instituciones relevantes para este proceso y para la
aplicación de la legislación ambiental, en particular, del MEM, del MINAM y de la
Oficina de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA);
• Formalizar e institucionalizar la participación local y la mediación de conflictos; y
• Establecer un monitoreo ambiental participativo.
Transparencia y participación en la gestión de los recursos
La Transparencia y la participación son elementos claves para evitar conflictos. El Perú

es un pionero en el tema de la transparencia en las industrias extractivas en la región, pero
todavía existen varios desafíos. Por ejemplo, todavía hace falta una institucionalización
del proceso EITI. El proceso depende demasiado del compromiso político y no existe una
práctica sistemática para la revelación de las cifras de los pagos e ingresos. Además, falta
la participación de algunos de los grandes productores mineros. La iniciativa tampoco es
muy conocida entre los responsables de la política ni entre la población. Es importante
para la reputación del país seguir con el proceso de la EITI a nivel nacional. Las normas
de la EITI se están estableciendo como estándar internacional. La iniciativa cuenta con
una alta atención internacional y sirve, sobre todo, como punto de partida para mejorar la
transparencia y la gobernabilidad de los recursos naturales. La estructura tripartita, que
reúne los tres grupos de interés —el Gobierno, la industria y la sociedad civil— es una
característica excepcional de la iniciativa que se puede utilizar para institucionalizar la
transparencia y la participación.
A nivel local, uno de los mayores desafíos es establecer un proceso inclusivo y trans-
parente, tanto en el desarrollo de proyectos en la industria extractiva como en el uso de
los recursos del canon minero. Generalmente, hace falta una participación más activa de
la población (y particularmente de las comunidades indígenas) en los procesos de toma de
decisiones a través de toda la cadena de valor en la industria extractiva, es decir, desde la
consulta previa en la fase de otorgar la concesión hasta la participación presupuestal. Aún
se ha aprobado ahora el proyecto de ley para la implementación del Convenio 169 de la
OIT es importante implementar y vivir la Consulta Previa.
Recomendaciones
• Seguir con el proceso de la EITI a nivel nacional con un mayor compromiso político
y una mayor participación de las empresas;
• Difundir informaciones sobre el alcance de la EITI a los nivel nacional y subnacional;
• Ampliar los procesos de la EITI a nivel subnacional, establecer más grupos regionales
y elaborar más estudios regionales;

• Mejorar e institucionalizar la transparencia y la participación ciudadana en los pre-
supuestos locales. Las experiencias de la EITI pueden servir como ejemplo para la
cooperación tripartita;
• Implementar la Ley de Consulta Previa de los Pueblos Indígenas u Originarios;
• Implementar la consultación ciudadana para todas las fases de los proyectos del sector
minero, sobre todo en la fase de subscripción de contratos; y
• Fortalecer el papel de otros ministerios (sobre todo el del Ambiente) en la subscripción
de concesiones.
IV. Conclusiones
Esta nota sostiene que existe un amplio espacio para mejorar la gestión de los recursos
naturales no renovables en el Perú. Lo más importante, aunque con un alto grado de difi-
cultad, sería: (i) reformar el canon minero y los gastos públicos de los recursos del canon
a nivel subnacional; (ii) mejorar el manejo de la volatilidad y aumentar la tasa de ahorro
de los ingresos por la actividad minera y la inversión en otras formas de capital; y (iii)
reforzar la transparencia y participación ciudadana a lo largo de la cadena de valor.
Si bien es difícil cambiar el sistema de la redistribución a nivel subnacional por el canon

minero, establecer mejores criterios y condiciones e introducir un elemento de competencia
para obtener los recursos del canon podría mejorar la eficiencia de los recursos significa-
tivamente. Lo importante es modificar la costumbre de la distribución de los recursos sin
incentivar a los actores a nivel subnacional a mejorar la gestión de los recursos del canon
y, más generalmente, de las finanzas públicas.
También hay varios argumentos en favor del establecimiento de un fondo de inversión.

Aun siendo un nuevo mecanismo de alta importancia para la inversión pública, requiere
una buena estructura, gestión e integración presupuestal. Al mismo tiempo, al establecer
un fondo de inversión, hay que asegurarse de que se usen los ahorros solamente según las
reglas de acumulación y “decumulación”. Muchas veces, se ha abusado de estos fondos
para gastos de consumo por presión política o de grupos de interés. Para aumentar la fe
de la población en la buena gestión del fondo, son indispensables una alta transparencia
y responsabilidad financiera.
Esta transparencia y responsabilidad también es indispensable para reconciliar los flujos

financieros entre las empresas y el gobierno y para mejorar los gastos al nivel subnacional.
Seguir con la implementación de la EITI y ampliarla a nivel subnacional no exige esfuerzos
enormes por parte del gobierno, pero implica beneficios potenciales altos. Particularmente,
la experiencia de comités tripartitos debería ser replicada en otros contextos, también para
resolver conflictos socioambientales.
Finalmente, es indispensable mejorar la comunicación entre el gobierno, las empresas y

las poblaciones locales. Con una mejor comunicación, pueden evitarse muchos problemas
antes de convertirse violentos y, además, la participación de la población también puede
asegurar una mejor inversión de las finanzas públicas.

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Concepto y diseño de carátula

Diseño y diagramación interior

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú 2012-04162

Introducción ..................................................................................................... xxxi

VI Perú en el umbral de una nueva era

VIII Perú en el umbral de una nueva era

Perú en el umbral de una nueva era IX

X Perú en el umbral de una nueva era

Perú en el umbral de una nueva era XI

XII Perú en el umbral de una nueva era

Perú en el umbral de una nueva era XIII

XIV Perú en el umbral de una nueva era

Perú en el umbral de una nueva era XV

XVI Perú en el umbral de una nueva era

Perú en el umbral de una nueva era XVII

XVIII Perú en el umbral de una nueva era

Perú en el umbral de una nueva era XIX

XX Perú en el umbral de una nueva era

Perú en el umbral de una nueva era XXI

XXII Perú en el umbral de una nueva era

Perú en el umbral de una nueva era XXIII

El Perú se ha desarrollado notablemente en los últimos años gracias a una combinación de

XXVI Perú en el umbral de una nueva era

XXVIII Perú en el umbral de una nueva era

Acrónimos y siglas XXIX

XXX Perú en el umbral de una nueva era

Acrónimos y siglas XXXI

XXXII Perú en el umbral de una nueva era

Acrónimos y siglas XXXIII

XXXIV Perú en el umbral de una nueva era

Acrónimos y siglas XXXV

XXXVI Perú en el umbral de una nueva era

Acrónimos y siglas XXXVII

XXXVIII Perú en el umbral de una nueva era

Esta introducción no va a profundizar en el contenido de los cuatro capítulos

Perú en el umbral de una nueva era XXXIX

XL Perú en el umbral de una nueva era

Javier Illescas y Carlos Silva-Jáuregui

Nota 1. La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reducción de la pobreza 3

4 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Nota 1. La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reducción de la pobreza 5

6 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Nota 1. La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reducción de la pobreza 7

Estos fueron años vinculados a políticas macroeconómicas inconsistentes, el incum-

8 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Euro Area Unión Europea

Fuente: Banco Mundial, Indicadores de Desarrollo Mundial.

Nota 1. La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reducción de la pobreza 9

Fuente: Banco Mundial, Indicadores de Desarrollo Mundial.

10 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

1960-69 1970-79 1980-89 1990-99 2000-09 2005-09

Nota 1. La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reducción de la pobreza 11

1,2 3137 - 69 Perú

12 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

Nota 1. La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reducción de la pobreza 13

Fuente: Banco Mundial, Indicadores de Desarrollo Mundial.

IV. Opciones de política

14 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad

algunos otros de importancia para el Perú.

Nota 1. La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reducción de la pobreza 15

16 Perú en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad