De principios e instrumentos: La dinámica de la Descentralización en el Estado Unitario

Jean v. Bonilla, ID. 745773;

El presente documento pretende establecer una posición crítica, desde el análisis jurídico y
filosófico-jurídico, frente al cuestionamiento relativo al problema jurídico de que tanta fuerza
tiene la descentralización en el marco de un Estado Unitario como el Colombiano.

Con este propósito, consideramos indicado iniciar diciendo que la concepción moderna de estado
que consigo trajo la Carta de 1991, implica un radical cambio en el paradigma epistemológico
que orienta el quehacer de la sociedad Colombiana. El Constituyente propuso una excepcional
formula: no realizo la estructuración de una carta para orientar el quehacer de la nación para el
momento histórico de su promulgación. Contrariamente, los Asambleístas optaron por construir
una Carta de Navegación; es decir, propone una utopía realizable (no una quimera). Creímos
necesario realizar la afirmación anterior, para dar contexto al presente trabajo, pues su ausencia
dejaría sin marco el desarrollo de los conceptos que lo orientan. Así las cosas, desde su
PREAMBULO, la Constitución Política de Colombia (en adelante C.P.), define al colombiano
como un Estado Social de Derecho.

No se trata de una cuestión meramente retorica resultante de la inserción decorativa de la palabra

social en el concepto de estado de la C.P. de 1886: a diferencia de aquel, el estado Social de
Derecho se funda también en el derecho; pero aquel (el derecho) está sujeto al devenir mismo de
la sociedad para la cual fue instituido: entiéndase de esta forma, la función social del derecho, a
la cual este se encuentra subordinado. Esta concepción, difiere de las propuestas iuspositivistas
de H.LA. Hart, según las cuales el derecho esta limitado solo por su propio ordenamiento (al
decir de Kelsen); es decir al conjunto de reglas primarias y secundarias que lo conforman. Esta
visión involucra que solo son sujeto de validez aquellas normas cuyo origen está determinado;
que tienen un pedigrí en particular.

El Estado social de Derecho se estructura en función de principios, que al de3cir de Dworkin

constituyen estándares cuya materialización en reglas de conducta o normas jurídicas no depende
exclusivamente de la validez de su conformación (el carácter formal), sino que también deberán
encontrarse provistos de un factor adicional: la legitimidad, expresada en la aceptación social y
el ajuste a la realidad que estas reglas o normas contengan. En tal sentido, los principios, según
Dworkin implican la realización de un mínimo de exigencias o aspiraciones relacionadas con los
ideales de justicia, equidad o libertad aceptados por el colectivo.

Asi entendidas las cosas, es claro que en el Estado Social de Derecho, a diferencia del Estado de
Derecho, la observancia de los principios no se deriva exclusivamente de su carácter formal, o
porque ellos mismos constituyen ventajas de diversa índole.

Al subordinar el poder del Derecho a la realización material de los principios constitucionales, la

concepción contenida en la C.P., se aproxima entonces mas a los postulados de Dworkin, pues
involucra en la conformación del modelo de Estado, una serie de consideraciones de carácter
moral y axiológico (a diferencia del iuspositivismo propio del estado de derecho); es decir que en
este (el Estado Social de Derecho), los principios tienen un carácter vinculante, tesis que incluso
ha adoptado la Corte Constitucional Colombiana. De lo anterior entonces es claro que los
postulados insertos en el PREAMBULO constitucional, tienen entonces el carácter de principios
orientadores de la creación, integración o interpretación en el ordenamiento jurídico nacional, al
decir del doctrinante Marco Gerardo Monroy Cabra.

Dado es entonces afirmar que el Estado Social de Derecho, tal como Younes lo señala, se funda
entre otras en la interdependencia de dos premisas: por una parte la sumisión del Estado al
Derecho y por la otra, la subordinación del Derecho a determinadas condiciones sustanciales. Es
decir por estar fundamentado en la conformación de un ordenamiento jurídico que armonice los
componentes formal y material.

LA ARMONIA DE LOS PRINCIPIOS Y LOS FINES DEL ESTADO SOCIAL DE

DERECHO

Al establecer en su Artículo 2 los fines esenciales del Estado, la C.P. determina los derroteros a
través de los cuales se materializan los principios contenidos en el Preámbulo y el Artículo 1, que
instituye la concepción del Estado. Dispone la Carta la función social como marco general de la
acción estatal. En consecuencia, toda estructura y función orgánica resultantes responden a las
premisas del servicio a la comunidad, la promoción de la prosperidad general o la participación
como garantía de la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en
la Constitución.
Vale decir entonces, que bajo esta óptica, el desarrollo de los principios ya no se limita a su
enunciación sino que se objetiviza transversalmente en todo el ordenamiento jurídico cuya
supremacía ostenta la C.P. (Art. 4) a través de los fines. El ordenamiento jurídico que los
desarrolla a través de normas, obliga a trascender la subsunción y propender por la ponderación
armónica entre las fuentes formales y las materiales del derecho en un ejercicio hermenéutico que
bautizaremos como holístico (es decir, va mas allá de la ecléctica, en tanto incorpora la realidad
social a la regulación de las relaciones entre los asociados).

EL ROL DE LA DESCENTRALIZACION EN EL FORTALECIMIENTO DEL

ESTADO UNITARIO

Ya hemos dicho hasta la saciedad que Colombia es un Estado social de Derecho. Además de esta
denominación, el ARTICULO 1 de la C.P., le confiere el carácter de UNITARIO y
paralelamente (algunos dirían Contradictoriamente) DESCENTRALIZADO y con autonomía
de sus entidades territoriales. No se trata de una paradoja jurídica, o de una contradicción
ideológica: por el contrario, se trata de una audaz propuesta de conformación de un estado
moderno; de ponerle toppos a la utopía constitucional. Pues la C.P. y sus subsecuentes
desarrollos legislativos o jurisprudenciales, confieren a la descentralización en todas sus
modalidades (administrativa, de colaboración, de servicios) el carácter de trascender la mera
concesión de facultades o competencias que desarrollen parcialmente funciones propias del
Gobierno Central. La descentralización se instituye como eficaz instrumento para la construcción
del Estado, pues ella no se limita únicamente a los territorios, sino que incorpora servicios,
funciones o procesos fundamentales para el pleno ejercicio de la función social del Estdo.

Reconoció igualmente el constituyente que para hacer de Colombia un Estado Social de Derecho
en el plano real y no meramente enunciativo, era necesario además de la declaración de una
extensa carta de derechos, la adopción de una serie de herramientas a través de las cuales estos
puedan realizarse. En realidad, el precepto es simple: si Es un estado SOCIAL, su desarrollo
debe involucrar activamente a los individuos y grupos que lo conforman. Es este el carácter que
se le ha conferido a la descentralización, que para el caso colombiano, incluye los preceptos de
la participación, la organización democrática y el pluralismo a la vez que principios, como
instrumentos para su materialización. En este orden de ideas, la Descentralización en Colombia,
ha evolucionado del mero ejercicio de competencias delegadas, a ser generadora de procesos de
transformación social, institucional e incluso de actualización del ordenamiento jurídico. En este
último aspecto, resulta especialmente prolífica la producción legislativa y jurisprudencial que
desarrolla estos instrumentos. En algunos casos, como la ley 134 de 1994, regula su ejercicio a
niveles de complejidad tal que hace inoperantes los mecanismos de participación. En otros casos
como el estatuto de la oposición, consagra efectivos instrumentos de control político,
insuficientemente desarrollados o sesgadamente implementados.

Resulta obvio de esta consideración, que el logro de los fines esenciales del estado resulta
inviable si cada unidad, entidad o grupo, interpreta y ejecuta los postulados constitucionales o
normativos acorde a su propia visión del desarrollo o a su propia interpretación de sus
competencias y funciones. Exige lo anterior la existencia de un agente armonizador del
desarrollo: el estado unitario en cabeza de cuyo gobierno reposen las mayores responsabilidades
en materia de toma de decisiones, administración y ejercicio del poder: EL ESTADO
UNITARIO así entendido, no tiene ya una función impositiva sino armonizadora: a la manera de
un director de orquesta que orienta la ejecución de cada instrumento para garantizar que la
sumatoria de las partes garantice la calidad de la interpretación. Bajo este precepto, el gobierno
central se instituye a partir del fortalecimiento de las unidades tanto orgánicas como territoriales
que conforman la República. Bajo este entendido, la DESCENTRALIZACION se convierte en
el instrumento a través del cual se posibilita la consolidación del estado unitario: es ella su
bastión; sobre ella se consolida el desarrollo económico, social y político necesario para el
complimiento de los fines del estado.

Sin embargo, algunos ejemplos recientes, y otros empleados por los doctrinantes, evidencian
que es aun largo el camino que nos separa de la cabal realización de estos propósitos: en aras de
la descentralización, por ejemplo los gobiernos locales profieren a diario una serie de actos
administrativos que van en contravía de la realidad nacional, unas veces en procura de la
salvaguarda de intereses locales, otras como expresión de intereses políticos o como
manifestación de la oposición a medidas de carácter general. Otras aun mas desafortunadas,
como recurso populista para la reivindicación de la imagen de un mandatario local o de un
director de instituto descentralizado, Reciente ejemplo de lo anterior, es el conflicto resultante
de la adopción de medidas restrictivas de las libertades ciudadanas por parte de los gobiernos
locales, justificadas como medio para la protección de los derechos fundamentales a la salud y a
la vida. Tales medidas se encontraban revestidas de legitimidad en tanto gozaron de la
aceptación y el acatamiento de los ciudadanos. Empero, resultaban carentes de validez, pues en
el contexto de emergencia en el cual fueron emitidas, los funcionarios que las emitieron carecían
de la competencia para ello, pues esta función esta investida en el jefe de gobierno. Resulto claro
el conflicto de competencias, con los consecuentes resultados negativos sobre el manejo de las
políticas sanitarias.

CONCLUSION

La descentralización en el contexto del estado unitario,  y especialmente en un estado social de

derecho como el colombiano,  se erige  como el instrumento más efectivo para el logro de los
fines del estado.  En este contexto,  la descentralización,  armónicamente concebida y
ejecutada en un marco regulatorio que la estimule y potencialice,  adquiere la fortaleza de
ser la columna vertebral para el desarrollo de la nación.  No se trata entonces de extremos
ideológicos o estratégicos disimiles,  sino de componentes de una misma concepción del estado
cimentado en el respeto de principios formal y materialmente desarrollados bajo la premisa de la
supremacía del interés colectivo,  la dignidad humana y la función social del estado en todos sus
niveles. 
 
La C.P.,  brinda en Colombia, el conjunto de instrumentos para el logro de estos propósitos. Sin
embargo,  el desarrollo que se ha hecho de esta,  ha facilitado que la descentralización no se haya
aun consolidado como sustento necesario del estado unitario. Es por ello indispensable fortalecer
la investigación y consolidación de nuevos y más pertinentes medios jurídicos que dinamicen
este propósito,  función que encuentra en la academia su espacio natural. 
Bibliografía
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