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ASISTENCIA TÉCNICA
SISTEMAS CARCELARIOS EN AMERICA LATINA.
AVANCES Y DESAFÍOS
Carolina Valenzuela Zúñiga, Anamaría Silva Mena, Paulina Vargas

Herrera, Mario Vergara Barahona y coordinado por Lucía Dammert
N°2 – SEPTIEMBRE 2016

SISTEMAS CARCELARIOS EN AMERICA LATINA. AVANCES Y DESAFÍOS
El presente informe ha sido realizado por Carolina Valenzuela Zúñiga, Anamaría

Silva Mena, Paulina Vargas Herrera, Mario Vergara Barahona y coordinado por
Lucía Dammert, Investigadores de la Universidad de Santiago de Chile. Jhoban
Gaune Canihuante participó como co-autor en el Capítulo IV.
Junio, 2015
1
Contenido
INTRODUCCIÓN .................................................................................................... 3
CAPÍTULO I ......................................................................................................... 8
1.1 Sistema Penitenciario ................................................................................. 8
1.2 Presupuesto del Sistema Penitenciario ..................................................... 13
1.3 El Personal Penitenciario .......................................................................... 16
CAPÍTULO II ...................................................................................................... 23
2.1 Recintos penitenciarios en América Latina ............................................... 23
2.2 Población Penal ........................................................................................ 24
2.3 Caracterización de la Población Penal ..................................................... 27
2.4 Sobrepoblación Penal ............................................................................... 33
2.5 Prisión Preventiva ..................................................................................... 36
CAPÍTULO III .................................................................................................... 43
3.1 La Situación de las Mujeres Privadas de Libertad .................................... 43
3.2 Violencia al Interior de los Centros Penitenciarios .................................... 52
3.3 Sida y Tuberculosis................................................................................... 55
3.4 Población Penal Extranjera ....................................................................... 58
CAPÍTULO IV ..................................................................................................... 61
4.1 Derechos Humanos y los Recintos Penitenciarios.................................... 61
4.2 Rehabilitación y Reinserción ..................................................................... 69
4.3 Medidas Alternativas a la Prisión .............................................................. 92
BIBLIOGRAFÍA ..................................................................................................... 107
ANEXO............................................................................................................... 122
2
Introducción1
En los últimos años, gran parte de los sistemas penitenciarios han sido
descritos en un estado de crisis permanente. Esta sugerencia tiene graves
consecuencias para la estabilidad inherente y la confianza en los miembros del
personal del sistema penitenciario (Coyle, 2002). Al mismo tiempo, no ha habido
ningún estudio real sobre la dinámica del cambio en el entorno penitenciario, ya
sea de carácter cultural o desde un punto de vista organizativo. Sin embargo, esta
es un área que es fundamental para el desarrollo tanto de la prisión como
organización y para el tratamiento y gestión de los/as prisioneros/as (Coyle, 2002).
A partir de la información revisada, se pudo constatar que la única excepción en
cuanto a los estudios, son aquellos que analizan los impactos de las reformas
procesales penales en el uso de la prisión preventiva.
Una forma de interpretar el sistema penitenciario es como la institución

fundamental del castigo moderno. Éste se inscribe en un proyecto de
normalización al interior de la justicia penal, que dice relación con la emergencia
de la “disciplina”, en tanto “tecnología del poder”, cuyo centro de referencia es el
“cuerpo” de los individuos y aspira a singularizarlos para transformarlos, a través
de la disciplina, en seres dóciles y útiles (Sozzo 2009). Paralelamente, la prisión
se convierte en un modelo de institución disciplinaria de la modernidad, pues lleva
a su mayor intensidad cada uno de los procedimientos que caracterizan a las
demás instituciones disciplinarias (Foucault, 1989: 238 en Sozzo, 2009 p.34). De
esta manera, se asume que una de las principales finalidades es la “correción del
criminal”.
En este contexto, la función evidente de la cárcel basada en el modelo de

reclusión, es segregar y contener a los sujetos que han infringido la ley, ya sea
3
que estén condenados o en proceso. Actualmente, los modelos
penitenciarios apuntan a la (re) educación de los internos para que se reinserten
en la sociedad (Aguirre 1998, citado en Patiño 2010). Se espera que las prisiones
se centren en la reinserción social, buscando la rehabilitación del interno,
entendida como “el esfuerzo programado que busca cambiar las actitudes y
conductas de los reclusos, enfocándose en eliminar futuras conductas criminales”
(Pollock 1997, citado en Williamson et al., 2003). En este enfoque, el infractor es
considerado como un ser humano cuya dignidad es resguardada independiente de
la sanción que deba cumplir (Corona 2013).
Se entiende que aquel individuo que ha cometido un delito recibe la privación de

libertad por un determinado período de tiempo como castigo y que ese tiempo
debe emplearse en convertir al individuo en un no-delincuente (Sozzo 2009, p.
34). Para esto se cuenta con ciertos elementos, tales como: el encierro y el
aislamiento, el trabajo; la religión; la educación; la familia; la reglamentación, la
vigilancia y la sanción; la observación, clasificación y tratamiento; y la
flexibilización del encierro. A pesar de estos elementos, hoy en día las cárceles
son consideradas “escuelas del delito”, dando cuenta de un fracaso y de la crisis
constante del sistema carcelario, con problemáticas tanto de orden interno como
de condiciones de infraestructura, calidad de los servicios, presencia de personas
sin condena y abusos institucionales. Sozzo plantea que si bien las cárceles se
han sometido a reformas, éstas últimas no han logrado romper con este círculo
(2009).
La primera función que recae en los recintos penitenciarios, es ejecutar la facultad

de privar la libertad ambulatoria de un sujeto. Si bien la privación de libertad es
una respuesta necesaria en muchos casos, en especial en aquellos donde la
violencia contra las personas está presente y el sujeto representa objetivamente
un peligro para la sociedad, en estos casos es poco utilizado. El 77% de los
sujetos recluidos en Gran Bretaña, han cometido delitos no violentos (División de
Seguridad Ciudadana Ministerio del Interior, Chile, 2004, p. 47). A partir de la
4
información entregada por las distintas administraciones, es
posible concluir que en Centroamérica, el delito con mayor prevalencia es el
homicidio, pero no así en América del Sur, donde el delito de mayor prevalencia
en la población penal condenada es el delito o hurto. A pesar de que está
comprobado que la penalidad tiene un mínimo impacto frente a la criminalidad de
subsistencia -determinada por la marginación o por la falta de ocupación (Luigi
2006)- en general, es este tipo de criminalidad la que compone la mayoría de los
presidios.
La pena en un recinto penitenciario es decretada única y exclusivamente por las

autoridades del sistema judicial, resguardando que este sea el único derecho que
pierda él/la condenado/a o procesado/a al ingresar al sistema penitenciario. De
esta manera, el/la sujeto queda bajo la tutela del Estado (UNODC, 2010). Por lo
tanto, es el personal de la cárcel quien debe velar, en primer lugar, para que la
privación de libertad sea acorde con el nivel de peligrosidad del sujeto, y en
segundo lugar, garantizar que su estadía sea en un marco de respeto de las otras
garantías constitucionales que le son propias como ciudadano (Coyle, 2009).
Por otra parte, también se reconoce como objetivo de la cárcel la reforma y

readaptación social de los penados (Oficina del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Derechos Humanos, 2004, p. 110), lo que implica un rol
importante en relación a la disminución de la reincidencia. En los últimos años,
algunos países han aumentado las expectativas respecto a la contribución que las
prisiones pueden hacer a las estrategias de reducción de la delincuencia. La
respuesta de las prisiones a estas demandas ha sido a través de programas y
cursos específicos en la cárcel, a la espera de que estos conduzcan al quiebre con
las actividades criminales después de ser liberados. Si bien hay muchos
profesionales y académicos que dudan respecto si la reducción de las tasas de
reincidencia debe ser un objetivo directo de los sistemas penitenciarios (Coyle,
2002), se asume que una de las tareas de gestión de la cárcel es la de utilizar el
tiempo de privación de libertad en proporcionarle a la población penitenciaria
5
habilidades que permitan aumentar la posibilidad de encontrar
trabajo, alojamiento en libertad y establecer mecanismos de apoyo que pueden
utilizar en la comunidad. Sin embargo, la sugerencia que la prisión por sí sola
puede hacer una contribución directa a la reducción de la delincuencia en la
sociedad civil aún no se ha demostrado (Coyle, 2002).
En la búsqueda de la rehabilitación, las cárceles cuentan con variedades de

programas: aprendizaje de oficios, nivelación en educación, actividades de
recreación, religiosas, etc., pero con poca evidencia de su efectividad. Los pocos
estudios que existen muestran que los porcentajes de reincidencia son altos,
fluctúan entre en un 10,4% en el Salvador y un 68,7% en Chile2 (PNUD 2013). De
esta manera, surge la preocupación sobre el hecho que la respuesta penitenciaria
no es ni la mejor, ni la única solución al fenómeno delictual.
Lo anterior da cuenta que, a pesar de la intención declarada de los sistemas

penitenciarios de rehabilitar y reinsertar, es muy difícil que se den las condiciones
para promover un sistema penitenciario basado en la reinserción, cuando este
esfuerzo no está acompañado de políticas sociales que permiten contribuir al
proceso y menos aún, cuando en América Latina se presentan nudos críticos de
vulnerabilidad. La función rehabilitadora de los sistemas penitenciarios en la región
no son una prioridad (PNUD 2013), los recursos destinados a este objetivo son
escasos -en algunos casos no superan el 1%- dejando esta labor a ONG´s o
instituciones con recursos externos. Incluso los recursos internos de los recintos
penitenciarios están destinados mayoritariamente a gastos en personal, en
desmedro de recursos destinados a la salud y alimentación de los reclusos
(Dammert y Zúñiga 2008).
Cabe destacar que el ingreso a la cárcel, por cualquier tipo de delito aumenta
inmediatamente la probabilidad de seguir una vida criminal (Dammert 2012). El
contagio criminológico propicia una escalada criminal, especialmente en los
2
Hay que tener presente que los países no tienen criterios estandarizados para medir reincidencia (Williamson
2003), por lo tanto, no hay certeza de que las cifras estén dando cuenta de un mismo fenómeno.
6
sistemas penitenciarios con graves problemas de segmentación
según los niveles de criminalidad. Por lo tanto, los programas de rehabilitación y
reinserción se realizan bajo un contexto adverso.
Paralelamente, la gran mayoría de los países latinoamericanas no se encuentran

preparados para apoyar la reinserción post-penitenciaria. Los medios de
comunicación generan agendas de contenido relacionadas con los aspectos más
negativos de la delincuencia y dedican poco tiempo a mostrar los cambios de vida:
el criminal pasa a ser la metáfora preferente de la ansiedad social, buscando no
sólo el castigo de su comportamiento, sino que también constreñirlo, quitándole la
mayor cantidad de oportunidades (Hallsworth 2006; Simon 2006).
7
CAPÍTULO I
El sistema penitenciario enfrenta múltiples desafíos en América Latina. La
institucionalidad pública encargada del control y la rehabilitación de cientos de
miles de infractores de ley evidencia poca efectividad y eficiencia. De hecho, en
muchos países su modernización no ha sido preocupación central de la agenda
pública. En este sentido el presente capítulo explicita las funciones que se esperan
del sistema penitenciario así como describe la realidad que enfrenta en la mayoría
de países latinoamericanos. De esta manera, se describe tanto la dependencia
como la administración; se da cuenta del presupuesto del que éste dispone, así
como de la distribución de recursos, evolución del gasto y tipo de gasto. Por
último, este primer capítulo propone algunos desafíos que enfrenta el sistema
penitenciario desde el punto de vista institucional para cumplir con los objetivos de
control y rehabilitación.
1.1 Sistema Penitenciario

Los sistemas penitenciarios son tradicionalmente considerados como
organizaciones estáticas y jerárquicas debido a que sus objetivos son más bien
invariables. El primero de los objetivos es la ejecución de la sentencia de un
tribunal: el infractor de ley cuya condena involucre privación de libertad debe ser
efectivamente encarcelado. Esta función se da dentro de un marco de acción que
regula la administración penitenciara, supeditadas a los ministerios a los cuales
pertenecen. Lo anterior cobra relevancia considerando que la OCDE (2007) desde
hace unos años ha llamado la atención sobre la necesidad de separar las labores
entra las policías, el sistema de justicia y el sistema carcelario, considerando que
la función de investigación, persecución penal y castigo son diferentes. Es decir,
idealmente el Ministerio que tiene a su cargo a las policías y se preocupa de la
seguridad no debería estar a cargo del sistema penitenciario, ya que podría
8
entorpecer la relación entre el poder judicial y el servicio
penitenciario (Dammert & Zúñiga 2008).
Como se puede observar en la tabla siguiente aún en muchos países de Centro

América la administración del sistema penitenciario se encuentra bajo el mismo
alero institucional que las policías. El cambio más reciente de administración fue
realizado en Honduras en el año 2012, con la creación del Instituto Nacional
Penitenciario como organismo desconcentrado. Este cambio surgió a raíz de un
incendio en la cárcel de Comayagua en febrero del mismo año, en el murieron 361
reos. Anteriormente, era la Dirección Nacional de Servicios Especiales -
dependiente de la Policía Nacional y la Secretaria de Seguridad- la encargada de
la administración penitenciaria. El periodo de transición duró 2 años,
aproximadamente. El cambio de administración también implicó que los servicios
penitenciarios pasaran a depender del Ministerio de Interior y Población. Otro país
que cambió fue México, en el mismo año; el sistema penitenciario federal volvió a
quedar bajo el mando de la Secretaría de Gobernación (Ministerio Interior), de la
que había dependido hasta el año 2000, cuando se creó la Secretaría de
Seguridad Pública, que desapareció en 2012.
Tabla 1
Dependencia y Administración de los sistemas penitenciarios en Centroamérica,
México y República Dominicana
Ministerio
País responsable Administración
Ministerio de Justicia y
Costa Rica Paz Dirección General de Adaptación Social
Ministerio de Justicia y
El Salvador Seguridad Pública Dirección General de Centros Penales
Ministerio de Dirección General del Sistema
Guatemala Gobernación Penitenciario
9
Ministerio de Interior y
Honduras Población Instituto Nacional Penitenciario
Secretaría de Órgano Administrativo Desconcentrado
México Gobernación Prevención y Readaptación Social
Ministerio de Gobierno Dirección General del Sistema
Panamá y Justicia Penitenciario
República Procuraduría General
Dominicana de la República Dirección General de Prisiones
Fuente: elaboración propia, 2014, con información entregada por las respectivas
administraciones.
La tarea del personal penitenciario es ejecutar la sentencia dentro del marco del
Estado de Derecho y con respeto de los derechos humanos. Siguiendo esta
misma lógica, los sistemas penitenciarios son jerárquicos en la medida en que son
organizaciones disciplinadas. Es decir, las órdenes se transmiten desde arriba y la
responsabilidad del personal en los niveles basales consiste en la simple
obediencia de éstas: la población penitenciaria debe acatar las instrucciones del
personal. Para Coyle, la única forma posible de garantizar que se cumpla la tarea
de mantener el orden interno así como se eviten posibles fugas es que tanto el
personal como la población penitenciaria, conozcan su lugar en la jerarquía y
obedezca las instrucciones de funcionamiento (Coyle, 2002).
Tabla 2
Dependencia y Administración de los sistemas penitenciarios en Sudamérica
País Ministerio Responsable Administración
Argentin Ministerio de Justicia y
a Derechos Humanos Servicio Penitenciario Federal
Brasil Ministerio de Justicia Departamento Penitenciario Nacional
Chile Ministerio de Justicia Gendarmería de Chile
Colombi Ministerio de Interior y de Instituto Nacional Penitenciario y
10
a Justicia Carcelario
Ministerio de Justicia y Dirección Nacional de Rehabilitación
Ecuador Derechos Humanos Nacional
Paragua Ministerio de Justicia y
y Trabajo Dirección General de Institutos Penales
Perú Ministerio de Justicia Instituto Nacional Penitenciario
Uruguay Ministerio de Interior Instituto Nacional de Rehabilitación
administraciones.
En Sudamérica, como se puede observar en la Tabla 2, los sistemas

penitenciarios del Ministerio de Justicia en todos los países del estudio, con
excepción de Uruguay. Esto, debido que dicho país no posee un Ministerio de
Justicia, por lo que el Poder Judicial depende del Poder Ejecutivo. En el caso de
Brasil, la administración penitenciaria, de las policías y de la justicia confluye en un
mismo ministerio.
Es importante destacar que, actualmente, Uruguay se encuentra en un periodo de

transición. En el año 2011 se reemplazó la administración penitenciaria de la
Dirección Nacional de Cárceles, con la creación del Instituto Nacional de
Rehabilitación (INR). Este cambio significa que la dependencia de las cárceles ya
no recae ni en la Policía ni en el Ministerio del Interior, sino que en el INR,
organismo civil y descentralizado. Hoy en día, más del 50% de los centros
penitenciarios han sido traspasados al INR, cerca del 70% de la población privada
de libertad. Otro cambio relevante al que apunta esta reforma penitenciaria, es la
separación en las cárceles de los condenados y los que se encuentran en prisión
preventiva.
11
Un aspecto importante a considerar dentro de la administración
del sistema penitenciario, guarda relación con su carácter centralizado o
descentralizado, dando cuenta de la autonomía administrativa de las
organizaciones.
Los sistemas centralizados carecen de personalidad jurídica, poseen la

personalidad del Estado y de la respectiva Secretaría de Estado, Ministerio o
Procuraduría. Por lo tanto, las facultades de dirección y decisión se encuentran en
la cima de la escala jerárquica. Asimismo, carecen de un patrimonio propio. De
esta manera, no poseen recursos económicos, sino que éstos son otorgados por
el Estado, vía presupuestos. Uno de los problemas que plantea la administración
centralizada, es la complejidad que –en muchos casos– adquiere la toma de
decisiones y la resolución de ciertos asuntos, especialmente en situaciones donde
se necesita rapidez. Por esta razón, un organismo centralizado puede ser a su vez
desconcentrado. Esto significa que se mantiene la relación jerárquica de
dependencia administrativa de la Secretaría de Estado, Ministerio o Procuraduría,
pero cuenta con facultades específicas de resolución sobre materias y aspectos
locales o regionales que determine la ley. Es decir, tienen autonomía técnica. Si
bien este tipo de organismos mantienen la subordinación jerárquica administrativa
correspondiente, no tienen una relación de subordinación jerárquica respecto a los
otros órganos que forman parte de la administración pública central.
En cambio, los sistemas penitenciarios descentralizados corresponden a

aquellos que gozan de personalidad jurídica, patrimonio propio, autonomía técnica
y orgánica. No obstante, sus directivos toman sus propias decisiones y plantean
su propio organigrama -sin necesidad de consulta con otro órgano-, éstos son
nombrados por la administración central. Respecto del patrimonio del sistema
penitenciario, en estos casos, la administración y ejecución es el resultado de los
fines del organismo.
12
En general, en la región los sistemas penitenciarios son
centralizados con mínimos niveles de descentralización. Así por ejemplo, en
Centro América sólo Honduras y México tienen capacidad desconcentrada de
administración de funciones.
La experiencia internacional demuestra que no hay un modelo único de

administración penitenciaria pero sin duda los avances hacía instituciones que no
estén vinculadas con los organismos encargados de la seguridad son aún
limitados. De igual forma la necesidad de consolidar instancias descentralizadas
que permitan el diseño e implementación de iniciativas vinculadas con territorios o
problemáticas específicas también es un tema en agenda.
1.2 Presupuesto del Sistema Penitenciario

La construcción de un sistema penitenciario que pueda cumplir con los objetivos
descriptos previamente requiere de inversión pública sostenida en el tiempo.
Lamentablemente esto no ha ocurrido, por el contrario enfrentamos una situación
crítica en toda la región. El aumento de las malas condiciones de habitabilidad, el
deterioro de la capacidad de gobierno de los centros penitenciarios e incluso la
limitación del gobierno de la seguridad en su interior responden en muchos
sentidos a la carencia de una política de inversión clara en la materia.
Es posible que muchos piensen que invertir en cárceles es una medida mal vista
por la ciudadanía. De hecho, con el aumento de la sensación de inseguridad el
discurso ciudadano no ha sido proclive a apoyar iniciativas que definan
inversiones para mejorar la calidad de vida carcelaria (Diaz & Meller, 2012). Esto
ha traído de la mano tres situaciones:
 Disminución de la inversión pública en cárceles respecto al presupuesto

general de seguridad
 Limitada inversión en construcción o remodelación de recintos carcelarios
 Mínima inversión en programas de rehabilitación intra y post penitenciaria
13
Cabe destacar que estos problemas se suman a la limitada
calidad de los sistemas de protección y control de jóvenes infractores así como a
la prácticamente inexistente situación de los programas de medidas alternativas al
encarcelamiento.
Particularmente llamativo y considerado de excepción es el caso de Costa Rica,

que dedica tres cuartos de su presupuesto en Justicia a la administración
penitenciaria, en tanto que Perú y Colombia dedican más del 40% de sus
presupuestos de Justicia en el sistema penitenciario. El caso México también es
destacable, puesto que el peso relativo que el sistema penitenciario tenía en 2008
era de 12,5%, mientras que en 2011 es de 30,3%, dando cuenta de la importancia
que éste tema ha ido adquiriendo.
Con todo, tal como puede apreciarse en la Tabla 3, los recursos para el sistema
penitenciario han ido en aumento en los últimos años en la región. Los esfuerzos
son variados, aunque en casi todos los países se puede observar prácticamente la
duplicación de los recursos durante el período 2008-2012. Argentina, Chile,
Guatemala y Perú aumentaron sus presupuestos en más del doble durante este
tiempo, dando cuenta de un esfuerzo institucional por mejorar las condiciones del
sistema penitenciario. En Colombia es posible observar también un aumento
significativo de sus recursos para el período en cuestión.
Tabla 3
Evolución del gasto penitenciario en países seleccionados (millones de USD
corrientes de cada año)
País 2004 2008 2012-2013
Argentina 123,42 246,87 522.48
Chile 177.08 296,81 672,2
Colombia N.D. 329,43 645,7
Guatemala N.D. 25.38 (2006) 77,74
México* 138.70 226.26 895.13
14
Perú N.D. 88,29 195,54
Fuente: (COMJIB, 2012). Los datos para México fueron tomados de (Patiño, 2015,
en proceso de publicación), corresponden sólo al sistema penitenciario federal, y
fueron convertidos a USD con el tipo de cambio del 31 de diciembre del año
inmediato anterior.
Si bien en el caso ecuatoriano no se dispone de datos más recientes, es posible

percatarse que desde principios de 2000 se ha concretado un esfuerzo por
aumentar los recursos del sistema penitenciario. Así, en la siguiente tabla (4), se
observa que en un período de cuatro años, se cuadriplicó el presupuesto del
sistema penitenciario. Este aumento significó, por lo demás, un aumento
considerable en todos los tipos de gastos del sistema.
Tabla 4
Gastos del Sistema Penitenciario de Ecuador (USD corrientes de cada año)
Tipo de gasto 2000 2004
Corriente 5,82 21,43
Inversión 0,83 4,62
Capital 0,07 1,1
Total 6,73 27,15
Fuente: (Núñez, 2006)
A pesar de los esfuerzos mencionados, hay temas pendientes en relación a la

distribución de recursos del sistema penitenciario en la región. La distribución de
recursos no sólo debe considerar el total de la población penitenciaria como el
principal factor de asignación. Ésta también debe tomar en cuenta otros
indicadores, tales como las necesidades y condiciones de los distintos centros.
El caso más dramático es el de Honduras, cuyo presupuesto dispone más del 83%
de los recursos en gastos de personal, un 15% a la alimentación y un 2% a otro
tipo de gastos, que no especifica. En el mejor de los casos, ese 2% del
presupuesto total incluye programas de reinserción. Es decir, un 2% del
15
presupuesto puede estar destinado a la rehabilitación de las
personas privadas de libertad. En el caso de Costa Rica, la distribución del
presupuesto destinada a personal es menor que en el caso hondureño, aunque no
se especifica mayormente el destino del presupuesto restante. De nuevo, en el
mejor de los casos, el 17,2% que se clasifica como otros, puede que incluya los
programas de reinserción. Es decir, un porcentaje considerablemente menor del
presupuesto penitenciario, se destina al principal objetivo del sistema
penitenciario: la (re) educación de los internos para su reinserción en la sociedad.
1.3 El Personal Penitenciario

Un elemento fundamental para el correcto funcionamiento del sistema
penitenciario, es el personal encargado de la seguridad. Considerando que los
niveles de hacinamiento en las cárceles latinoamericanas son altos, la seguridad
de las mismas es frágil, tanto para los internos como para los funcionarios. Con
todo, la falta de funcionarios en los recintos penitenciarios de América Latina es
una realidad. Ésta se explica por los reducidos presupuestos así como el hecho
que la población en reclusión aumenta a una velocidad muy superior a la de los
encargados de su protección. Carranza (2012) sostiene que una razón óptima de
funcionarios en recintos penitenciarios es entre 1:1 y 1:3. Es decir, no más de tres
personas privadas de libertad por cada funcionario de seguridad en promedio
(esto, contemplando tres turnos diarios, de ocho horas cada uno).
Lo óptimo está lejos de la realidad. Como es posible observar en la Tabla 5,

ninguno de los países cumple con el estándar mencionado. México y Costa Rica
son los únicos paises que se acercan bastante, con un ratio de 2,1 y 3,6. Sin
embargo, es probable que el dato de México haya variado considerablemente
dado el cambio de sistema ocurrido entre 2009 y 2011. Por el contrario, países
como El Salvador y Panamá, presentan una razón sobre 10 personas privadas de
libertad por cada funcionario (a) de seguridad.
16
Tabla 5
Número de personas privadas de libertad por funcionario de seguridad en
Centroamérica; México y República Dominicana.
País 2011
Costa Rica 3,6
El Salvador 17,3
Guatemala 6,1
Honduras 9,2
México* 2,1
Panamá (2010) 15,1
República Dominicana (2005) 4,1
Fuente: (Carranza, 2012). * (2008 y sólo del sistema penitenciario federal; pudo
haber cambiado sensiblemente con el crecimiento que tuvo el sistema entre 2009
y 2012, tanto en número de prisiones y población bajo custodia federal como en
personal. No hay datos más recientes.)
El Cono Sur presenta un escenario similar al de Centroamérica. No obstante Chile

es el país que tiene un menor número de personas privadas de libertad por
funcionario penitenciario (4,7), no alcanza a cumplir con el óptimo esperado. En el
extremo opuesto está Perú con 12,5 personas privadas de libertad por funcionario
penitenciario, siendo el país con el ratio más alto.
Tabla 6
Número de personas privadas de libertad por funcionario de seguridad en
Sudamérica
País 2011
Brasil 7,3
Chile 4,7
Colombia 8,2
17
Ecuador (2005) 11,7
Paraguay 8,9
Perú 12,5
Uruguay 5,7
Fuente: (Carranza, 2012)
Así como el número del personal penitenciario es un factor relevante del sistema,
también lo son los requisitos de ingreso y la formación recibida para cumplir con
dicha función.
La realidad presenta más dificultades que posibilidades, respecto del personal

penitenciario (Ver Anexo 3). De los países estudiados en el Caribe y México, sólo
Costa Rica y República Dominicana tienen como requisito de ingreso el haber
terminado los estudios secundarios 3 , mientras México requiere estudios de
bachillerato para las prisiones federales. El resto de los países sólo exige algunos
niveles de enseñanza. Más aún, la formación del personal penitenciario en esta
subregión es bastante precaria. Si bien Costa Rica es uno de los países más
exigentes para el ingreso del personal penitenciario, éste cuenta con una
preparación de sólo 10 días. Por este motivo, durante el año 2014, el Área de
Fiscalización de los Servicios Públicos Generales realizó una auditoria sobre la
capacitación de la formación penitenciaria 4 . El resto de los países tiene una
preparación que no supera los 6 meses. Destaca el caso de República
Dominicana, cuya preparación es de 1 año.
En el caso del Cono Sur, Argentina, Colombia, Paraguay y Perú tienen como
requisito la enseñanza secundaria completa. En el caso de Chile, la enseñanza
secundaria completa es una exigencia sólo para los oficiales, mientras que
3
Por estudios secundarios completos se entenderá lo que cada país determine como tal en su territorio. Hay
que tener presente que los años de estudio pueden variar de un país a otro. Esto se aplica tanto a México,
América Central y América del Sur.
4
En ésta se determinó que la formación se realiza en un plazo menor al establecido. La duración del curso
disminuyó de 130 a 40 horas y se imparte en un plazo de 5 días. Asimismo, la mencionada auditoría sostiene
que no se incluye el curso de inducción de 84 horas teórica-prácticas.
18
quienes postulan a la escuela de suboficiales, se les exige hasta
el décimo año de enseñanza escolar. En tanto, Brasil y Ecuador no determinan un
requisito educacional. Por otra parte la formación del personal de seguridad
penitenciario es mayor que en Centroamérica, la excepción es Paraguay con una
formación de 20 días aproximadamente. No obstante, el resto de los países
imparte una formación que va desde los 2 meses (Ecuador) hasta 3 años
(Argentina). Hay que tener en consideración que estos tiempos varían para
oficiales y suboficiales. En el caso de los suboficiales, su preparación va desde los
2 meses hasta el año (Chile). Asimismo, cabe destacar la formación de los
oficiales de Argentina y Chile, que cuentan con una formación de 3 y 2 años
respectivamente (Ver Anexo 4).
Por otra parte, respecto del proceso de selección del personal penitenciario, hay
que tener en cuenta la inexistencia de una carrera penitenciaria en muchos países
de la región. De esta manera, las tareas penitenciarias han quedado, en muchos
casos, en manos de militares y/o policías, o civiles sin preparación. UNODC-
ROPAN sostiene que esta situación puede generar falta de compromiso por parte
de los funcionarios de la institución y alta rotación entre el personal penitenciario,
alterando una continuidad para garantizar la calidad técnica de los recintos
penitenciarios. Asimismo, Carranza afirma que la existencia de una carrera
penitenciaria, permitiría asegurar al personal estabilidad, capacitación periódica y
un salario digno, así como la adecuada selección y formación de dicho personal
(UNODC-ROPAN, 2013)
Entre los múltiples motivos que justifican la selección y formación, se encuentra el

reducido espacio de interacción social que tienen las personas privadas de libertad
en los recintos penitenciarios. En este contexto, la relación con el personal del
recinto es de gran importancia, en especial las relaciones con el personal de
seguridad, puesto que son las más frecuentes y es la cantidad más grande de
personal (Carranza, 2012). Desde esta perspectiva, uno de los problemas más
graves que enfrenta el sistema penitenciario en América Latina, es la preparación
19
de los funcionarios. Ejemplo que retrata este fenómeno es el de
Honduras, donde el 73% de los funcionarios penitenciarios ha terminado la
primaria y sólo un 8% la secundaria. Más aún, sólo 2 directores de prisiones a
nivel nacional (de un total de 25) han cursado la carrera penitenciaria. Esta
situación pone en evidencia la falta de preparación del personal, así como su
inadecuada selección. El personal penitenciario requiere de la capacitación y
formación para lidiar diariamente, en forma intensa y continuada, con los privados
y privadas de libertad.
Uno de los aspectos más problemáticos en la región es la corrupción, la cual

afecta diferentes aspectos de la vida en ella, incluido el de la justicia criminal
(Matthews, Una propuesta realista de reforma para las prisiones en América
Latina, 2011). En términos prácticos, la corrupción impacta de manera más fuerte
a grupos vulnerables, tales como los pobres y las personas privadas de libertad,
por medio de la impunidad y la malversación de los recursos públicos. Ésta última
tiene como resultado la violación de los derechos de las personas a quienes estos
fondos estaban destinados y en la preeminencia de ciertos grupos de reclusos, en
detrimento de otros grupos carcelarios más vulnerables (UNODC- ROPAN, 2013).
De esta manera, predomina la falta de supervisión y control, en un contexto
marcado además, por el hacinamiento. Las formas más comunes de corrupción en
América Latina son:
 Apropiación indebida de fondos y bienes enviados ilegalmente al extranjero

 Apropiación indebida de fondos públicos
 Lavado de dinero
 Soborno
 Abuso de poder
Por otra parte, la falta de transparencia, los nexos con grupos criminales
organizados y la invisibilidad social, hacen de los recintos penitenciarios caldo de
cultivo para la corrupción, no sólo en América Latina. En este sentido, UNODC-
20
ROPAN señalan algunos factores que contribuyen a la existencia
de dicho fenómeno. A saber:
 Mala calidad de la burocracia: en especial, esto hace referencia a la falta

de meritocracia en los procesos de contratación y promoción de los
funcionarios públicos.
 Bajas remuneraciones de los funcionarios públicos: bajos niveles
salariales están asociados a mayores casos de corrupción. No obstante,
algunas personas señalan que aumentos significativos de salarios, si bien
disminuye el número de casos de corrupción, aumenta el valor de
transacciones ilícitas.
 Baja probabilidad de penalización: genera el mismo conflicto de los
salarios. Un aumento de penas puede disminuir el número de casos de
corrupción, no obstante aumentar el precio de las transacciones.
 La inexistencia o mal funcionamiento de instancias de control: la falta
de accountability o rendición de cuentas, hace que el castigo por prácticas
corruptas, sea prácticamente nula.
 Mal ejemplo por parte de funcionarios y líderes de la administración
pública: es un problema transversal. Si desde las más altas autoridades se
realizan prácticas corruptas, es de esperar que quienes están abajo, sigan
ese ejemplo.
A modo de ejemplo, los funcionarios de la Dirección General del Sistema

Penitenciario de Panamá reciben un sueldo considerablemente inferior al de sus
pares en otras reparticiones públicas. Esto aplica tanto para el funcionario
promedio, como para los que ocupan cargos profesionales. Así, un abogado de la
Dirección General tiene una diferencia salarial de USD 231 con un abogado del
Órgano Judicial. Asimismo, el salario promedio de los funcionarios de la Dirección
General es de USD 524,26, es decir, USD 165,74 menos que los agentes de la
Policía Nacional, y casi la mitad del salario promedio de los funcionarios del
Ministerio Público. Estos datos dejan en evidencia las diferencias, existentes en el
21
sistema penitenciario respecto de otros funcionarios públicos, así
como la precariedad de los presupuestos que se manejan.
Otro de los temas que los organismos encargados de los sistemas penitenciarios
deben enfrentar, es el del enfoque de género. Si bien los recintos penitenciarios
son dominados ampliamente por hombres, las mujeres privadas de libertad
enfrentan problemas diferentes a los de los hombres. Por ejemplo, en Ecuador, el
embarazo de las privadas de libertad es un buen indicador de los niveles de
violencia de género que ocurren al interior del recinto. Al año 2006, el 13% y el
19% de las mujeres de la cárcel de Quito y Guayaquil, respectivamente,
concibieron estando al interior del recinto penitenciario. Por otra parte, la atención
maternal es precaria: poco menos de la mitad nacen vivos (Núñez, 2006).
22
CAPÍTULO II
Después de la revisión institucional sobre los sistemas penitenciarios y la
revisión sobre su organización, dependencia y funcionamiento, el presente
capítulo pone énfasis en la población carcelaria. De esta manera, se hace una
revisión de la población penal, tanto en número como en algunas de sus
características generales. Los principales problemas que enfrenta la población
penitenciaria es su crecimiento exponencial, especialmente el de aquellos en
prisión preventiva, y posterior hacinamiento.
Del hacinamiento se desprenden múltiples problemáticas sociales entre las que se

destacan el contagio de enfermedades, el aumento de la violencia
intrapenitenciaria, la limitada importancia de los programas de rehabilitación, entre
muchos otros que son cada día más evidentes en las cárceles de la región.
2.1 Recintos penitenciarios en América Latina

En América Latina, la problemática de la inseguridad y el control del delito han
repercutido en las políticas de seguridad pública y justicia penal (Basombrío &
Dammert, 2013). Desde los Estados, las principales respuestas se han generado
sobre el control, en desmedro de medidas de largo plazo, relacionadas con la
prevención y la rehabilitación. El sistema penitenciario ha reflejado esta demanda
provocada por políticas de endurecimiento de penas, aumento de años de cárcel,
disminución de la edad imputabilidad penal, instauración de la pena de muerte y
construcción de nuevas cárceles (Dammert, 2012). Estas medidas, ampliamente
conocidas como parte del populismo penal, se enfocan en las consecuencias del
delito y la sanción (Diaz & Meller, 2012), y sirven principalmente como una
estrategia comunicacional. En estricto rigor, tienen poca efectividad (Dammert,
2012). Para Simon (2006) muchas sociedades que se consideran avanzadas
“gobiernan a través del delito”. Éstas usan el delito y el castigo como contextos
para el ejercicio de su gobierno, lo que se puede observar en varios países de
23
Latinoamérica. Cuando esto ocurre, sin considerar los factores
que dan lugar a la criminalidad, la consecuencia directa es que los sistemas
penitenciarios terminan siendo receptores de los grupos más marginados de la
sociedad y no necesariamente de criminales peligrosos y violentos (UNODC,
2010).
La primera deuda de prácticamente todos los gobiernos latinoamericanos respecto

de sus sistemas penitenciarios, es la falta de transparencia. La información
disponible en relación a éstos es escasa, incluso en aquellos países donde se
publica. A pesar de los problemas de información, se puede afirmar que México,
Brasil y Argentina son los únicos países de la región con más de 200 recintos
penitenciarios (419, 470 y 228, respectivamente). En la mayoría de los países
latinoamericanos, el grueso de los recintos penitenciarios son exclusivos para
hombres. Las excepciones las constituyen Honduras, México, República
Dominicana y Perú. En tanto, los recintos penitenciarios de mujeres son de una
evidente minoría, al igual que los recintos de máxima seguridad. Llama la atención
el caso de las cárceles de Honduras, ya que en dos de ellas - Centro Penal de
San Pedro Sula y Centro Penal el Progreso-, hombres y mujeres cohabitan (CIDH,
2013).
Si bien el número de recintos penitenciarios por sí solo no entrega mayor

información, ofrece un panorama inicial que se complejiza cuando se analiza en
relación a la población penal. Evidentemente la relación entre población y número
de recintos penitenciarios es directa. Sin embargo, no es lo mismo cuando se
toma en cuenta el número total de personas al interior del sistema. A continuación
se avanza en un diagnóstico de estas características, reiterando las dificultades
propias de un área donde la transparencia de información es aún mínima.
2.2 Población Penal

Para todos los países del estudio, el diagnóstico es similar: durante los primeros
años del nuevo siglo, la población penitenciaria ha crecido de forma sostenida. Los
24
casos más llamativos son los de El Salvador, Perú y Uruguay. En
estos tres casos, la población penal ha crecido en más del doble para el periodo
2000-2012/13. Los países restantes no alcanzan a duplicar su población
penitenciaria en este tiempo. Por otra parte, cabe destacar el caso de Honduras,
cuya población penal se ha mantenido estable en el tiempo.
Un dato relevante que permite tener una visión panorámica de lo que está
pasando en los establecimientos penitenciarios en Latinoamérica, es la tasa de
población penal por cada 100.000 habitantes. Éstas muestran que el crecimiento
de la población penal no es proporcional al crecimiento poblacional de un
respectivo país, tal como se puede apreciar en la Tabla 7. Si bien estas tasas
presentan oscilaciones en el tiempo, lo cierto es que sólo Honduras ha disminuido
su tasa de población penal en el período 2000-2012/13. También hay que
destacar la situación de Guatemala, cuya tasa se ha mantenido constante para el
mismo periodo. Por el contrario, Costa Rica, El Salvador, México, Panamá y
República Dominicana han aumentado sus tasas de población penal. Es llamativa
la situación de El Salvador y Panamá, países con las mayores tasas de población
penal de Centroamérica, 386 prisioneros por cada 100.000 habitantes y 343
prisioneros por cada 100 habitantes, respectivamente. Al mismo tiempo, el caso
de El Salvador es particularmente grave, puesto que en un período de 12 años,
casi triplicó sus tasas de población penal. Lo anterior da cuenta de una realidad
concreta en la región: la población penal crece rápidamente.
25
Tabla 7
Evolución de la tasa de población penal por cada 100.000 habitantes en
Centroamérica, México y República Dominicana.
País 2000 2004 2008| 2012/2013
Costa Rica 168* 201 288 292
El Salvador 130* 203 323 386
Guatemala 75* 60 61 74
Honduras 178*(1999) 167 148 156
México 153*(1999) 186 200 201
Panamá 289 363 323 343
República
Dominicana 166 156 178 206
Fuente: elaboración propia, 2014, con información entregada por COMJIB (2012) y
(*) Carranza, (2012).
De igual forma, en el Cono Sur, los datos muestran el alza sostenida de la tasa de
la población penal. Con todo, el caso más llamativo es el de Uruguay, país que
duplicó su tasa de población penal en este período. Por el contrario, Colombia es
el país cuya tasa han aumentado en menor proporción en el Cono Sur. Cabe
destacar que, en general, las tasas tienen rangos muy por debajo de los pares
centroamericanos, siendo Uruguay, Chile y Brasil los países con los mayores
índices (267, 295 y 259 respectivamente).
Es necesario destacar que el alza en la población penal no ha sido el resultado de

un aumento evidente de la delincuencia, sino del incremento en las penas de
prisión, la duración de éstas (UNODC, 2010) y la baja efectividad de las políticas
de prevención del delito. Asimismo, uno de los factores que ha sido determinante
para este fenómeno, es la presencia de un importante porcentaje de personas
recluidas a la espera de una condena. Este hecho se origina en la lentitud de los
procesos o falencias en la investigación, provocando un incremento importante en
26
las detenciones, sin la fiscalización de las condiciones de ésta
(Dammert & Zúñiga, La cárcel: problemas y desafíos para las Américas., 2007).
Ahora bien, de acuerdo a los a datos aportados por el International Centre for
Prison Studies 5 para los años 2012-14, podemos observar que la situación es
grave, al compararla con otros países. Por ejemplo, Canadá y Reino Unido tienen
tasas por sobre los 100 internos por cada 100.000 habitantes, 118 y 149,
respectivamente. Si se observa a Alemania, es posible constatar que su tasa es
de 76 personas privadas de libertad por cada 100.000, habitantes. Más aún, los
recintos penitenciarios alemanes se encuentran funcionando por debajo de su
capacidad total, al 81,6% de ésta. No obstante, al comparar a la región con
EE.UU, se observa que las tasas latinoamericanas se encuentran por debajo de
las del vecino del norte, cuya tasa es de 698 personas privadas de libertad por
cada 100.000 habitantes. En definitiva, la situación latinoamericana no es la peor
de todas. No obstante, queda mucho por avanzar.
2.3 Caracterización de la Población Penal

Históricamente, la inmensa mayoría de los privados de libertad han sido hombres.
Esta tendencia se mantiene actualmente en la región. Tal como se puede apreciar
en el Gráfico 1 para Centroamérica y el gráfico 2 para el Cono Sur, la población
femenina en recintos penitenciarios es inferior al 10%. La situación es similar en
todos los países. La población penal femenina oscila entre 5% y 9% del total de la
población penitenciaria. La excepción a este fenómeno son Honduras y República
Dominicana, ambos con 3%, porcentaje menor al del resto de los países. En tanto,
El Salvador es el país que presenta un mayor porcentaje de mujeres privadas de
libertad. Cabe señalar que ambos extremos, pertenecen a Centroamérica,
mientras que en América del Sur la situación es constante para todos los países.
Gráfico 1
5
http://www.prisonstudies.org/
27
Porcentaje población penal en el Centroamérica, México y
República Dominicana por sexo
Porcentaje de población penal en Centroamérica, México y

República Dominicana por sexo.
120%
95% 91% 92% 97% 95% 93% 97%
100%
80%
60%
40%
20% 5% 9% 8% 3% 5% 7% 3%
Hombres
0%
Mujeres
administraciones a excepción de Guatemala OEA/CIDH (2013) ; y Honduras
Informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sobre la situación
de las personas privadas de libertad en Honduras (2013)(CIDH).
Gráfico 2
Porcentaje de población penal en Sudamérica por sexo
28
Porcentaje de población penal en Sudamérica por sexo.
95% 94% 93% 93% 92% 93% 94% 93%
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20% 5% 6% 7% 7% 8% 7% 6% 7% Hombres
10%
0% Mujeres
administraciones a excepción de Ecuador y Paraguay: OEA/CIDH (2013); y
Uruguay: Informe Anual sobre violencia y criminalidad en todo el país (2013).
Ahora bien, el porcentaje de población femenina es menor, pero su crecimiento en

las últimas décadas ha sido sistemático y sostenido en toda la región. Durante el
quinquenio 2006- 2011, la población penitenciaria femenina de América Latina
casi se dobló, de 40,000 mujeres privadas de libertad, llegaron a ser más 74,000
internas (Giacomello, 2013). Este hecho está especialmente vinculado con el
arresto por microtráfico y tráfico de drogas. La mayor parte de este universo de
mujeres, está acusada de delitos menores relacionados con drogas: 75%-80% en
Ecuador; entre 30 y 60% en México; 64% en Costa Rica, 60% en Brasil; y 70% en
Argentina. En su mayoría, estas mujeres están también vinculados a este mundo
debido a la necesidad de supervivencia económica en contextos marcados por el
abuso y la violencia.6
6
Para más información ver: Mujeres, delitos de drogas y sistemas penitenciarios en América Latina, C.
Giacomello, Situación penitenciaria en América Latina y el Caribe ¿Qué hacer?, E. Carranza; Mujeres
invisibles: las cárceles femeninas en América Latina, C. Antony.
29
Resulta importante señalar cuáles son los tipos de delitos que
explican la presencia de la población penal. A pesar que cada país tiene distintas
formas de clasificar y agrupar sus delitos, es posible apreciar que en
Centroamérica, el homicidio es un delito de alta incidencia en la población penal.
Asimismo, los delitos contra la propiedad o asociados a drogas, también son de
alta incidencia. En cambio, en el Cono Sur, los delitos de mayor incidencia en la
población penal son el robo o el hurto.
Tabla 8
Delitos con mayor incidencia en el Centroamérica, México y República Dominicana
País Delitos con Mayor Incidencia
Costa Rica (2012) Delitos contra la propiedad
Delitos de drogas
Contra la Vida
El Salvador (2013) Homicidio
Extorsión
Robo
México (2012) Homicidio (Fuero Común)
Delitos contra la salud (Fuero
Federal)
Robo a casa habitación (Fuero
Común)
Panamá (jun 2010) Delito contra el patrimonio ciudadano
Delito contra la Salud Pública
Vida e integridad de las personas
República Dominicana
(2011) Homicidio
Tráfico de droga
Robo
30
Fuente: elaboración propia, 2014, con información entregada por
las respectivas administraciones.
Tabla 9
Delitos con mayor incidencia en Sudamérica
País Delitos con Mayor Incidencia

Argentina
(2010) Robo y/o tentativa de robo
Homicidio
Estupefacientes
Brasil (2012) Tráfico de estupefacientes
Robo simple
Robo calificado
Chile (2012) Robo con intimidación
Robo con violencia
Control de microtráfico
Colombia (2014 Hurto
Homicidio
Tráfico, fabricación y porte de
armas
Perú (2013) Robo agravado
Tráfico de drogas
Violación
Uruguay (2013) Rapiña
Robo con intimidación
Hurto
administraciones.
31
Cabe señalar que, considerando la información presentada
previamente se puede observar que los delitos relacionados con el tráfico de
drogas, que implican una alta organización criminal, se encuentran extendidos en
casi toda la región. Si bien en algunos contextos incluye el uso intensivo de
violencia y se articula en torno a actividades consideradas de crimen organizado,
en otros países la presencia mayoritaria de casos se vincula con la venta minorista
en las calles.
Como se mencionó previamente, la población penal responde a ciertos patrones

de clasificación. Así como la mayoría de las personas privadas de libertad en la
región son hombres, los jóvenes son el grupo etario con mayor presencia en los
recintos penitenciarios. Los datos oficiales dan cuenta de un problema serio de
comparabilidad de la información disponible. En primer lugar, los rangos utilizados
para definir a quiénes son jóvenes y a quiénes no, varían considerablemente de
país en país. Sin embargo, es posible percatarse que el grupo que concentra la
mayor cantidad de personas privadas de libertad, es aquel que reúne a los
mayores de 20 años y a los menores de 40 o 45 años, según la clasificación,
mientras que los mayores de 50 años son una evidente minoría. No obstante, hay
que poner atención en el hecho que, si bien el segmento 18-25 o 18-20 tiene una
proporción menor que el segmento etario que le sigue, es bastante alto,
considerando que el rango de años es más pequeño. En suma, confirma el hecho
que el segmento joven es el más susceptible de caer en algún recinto
penitenciario.
La alta presencia de población joven al interior de los recintos penitenciarios,

obliga a plantearse sobre la situación de escolaridad, puesto que permite tener un
panorama general sobre las reales oportunidades de inserción que la educación
ofrece. Sin embargo, la información sobre el nivel educacional de la población
reclusa en los establecimientos penitenciarios es escasa. No obstante, es posible
mencionar que la población penitenciaria presenta, principalmente, primaria
32
completa. Tales son los casos: Costa Rica (31%); El Salvador
(38%) y Argentina (40%). En el caso de Perú, un 66% de su población
penitenciaria tiene educación secundaria completa.
Otro elemento que reviste importancia al momento de caracterizar a la población

penal, es la población extranjera. Al año 2010, Uruguay presentaba un 3,6% de
población penitenciaria extranjera. En su gran mayoría, la población extranjera
proviene de países vecinos y/o limítrofes y no supera el 3% de la población
penitenciaria total. Asimismo, es necesario señalar que, un gran porcentaje de
ellos está vinculado al tráfico de drogas incluso transcontinental.
De acuerdo a los datos revisados, es posible concluir que en la región, la

población penal se caracteriza por ser masculina, joven, con bajo nivel
educacional y vinculada -de diversas formas- al tráfico de drogas.
2.4 Sobrepoblación Penal

La información entregada previamente evidencia dos procesos; por un lado el
mantenimiento de los procesos de construcción y modernización de la
infraestructura penitenciaria y por otro el incremento exponencial de su población.
Lo anterior ha traído de la mano un empeoramiento de la calidad de vida
intramuros confirmada por niveles de hacinamiento evidentes.
La información disponible enfatiza que para fines de la década pasada de todos

los países de la región, sólo tres países del Caribe no presentan sobrepoblación
penitenciaria: Belice, Barbados y Trinidad y Tobago (Dammert & Zuñiga, 2008).
Para el Comité Europeo de los Problemas Criminales, una densidad sobre el
120% es considerada un problema grave y muchos países de la región están por
sobre ese estándar (Carranza, 2012). La sobrepoblación penal se calcula a partir
de la cantidad de camas disponibles y el número de personas recluidas en un
recinto penitenciario. En los gráficos 3 y 4, es posible observar que todos los
países del estudio se encuentran en esta situación. Es destacable el caso de
Argentina que, si bien presenta un grado de sobrepoblación, éste es
33
considerablemente menor al del resto de los países de la región.
Por el contrario, la población penitenciaria de El Salvador casi triplica su
capacidad.
Gráfico 3
Población penal y Capacidad en los centros penitenciarios en Centroamérica,
México y República Dominicana.
Población penal y capacidad en los Centros Penitenciarios en

11,505
República Dominicana… 20,007
7,342
Panamá (2012) 14,521
194,062
México (2012) 239,089
Honduras (2012) 8,120

11,709
Capacidad
6,492 Población penal
Guatemala (2011) 12,303
8,197
El Salvador (2011) 24,399
9,607
Costa Rica (Marzo 2014) 13,376
0 100,000 200,000 300,000
administraciones, a excepción de Honduras: Informe de la Comisión
34
Interamericana de Derechos Humanos sobre la situación de las
personas privadas de libertad en Honduras (2013) (CIDH) y Guatemala OEA/CIDH
(2013).
Gráfico 4
Población Penal y Capacidad en los centros penitenciarios en Sudamérica
Población penal y capacidad en los centros peniteniarios en Sudamérica.
7,061
Uruguay (2011) 9,067
30,988
Perú (2013) 67,273
5,300
Paraguay (2011) 6,300
10,585
Ecuador (2011) 15,420
Capacidad
76,519
Colombia (Mayo 2014) 117,311 Población penal
37,500
Chile (2012) 51,447
305,841
Brasil (2011) 512,285
60,240
Argentina (2012) 61,192
0 100,000200,000300,000400,000500,000600,000
administraciones, a excepción de Ecuador y Paraguay: OEA/CIDH (2013)
Uruguay: Informe Anual sobre violencia y criminalidad en todo el país. (2013).
Los gráficos de porcentaje de sobrepoblación reafirman la información revisada

previamente. Así, es posible observar en el gráfico 3, que El Salvador cuenta con
un porcentaje de sobrepoblación al año 2011de 198%, Panamá con 97% y
Guatemala con 90%. De esta manera, estos tres casos, son los más graves de
Centroamérica.
Si bien la situación de El Salvador y Perú es extrema, al encontrarse con niveles

de hacinamiento por sobre el 100%, los niveles del resto de la región también son
35
críticos. Aunque cada país tiene sus propias particularidades
respecto a las condiciones del hacinamiento, es importante destacar que este
fenómeno responde a una problemática mayor de políticas criminales y del
sistema de justicia. Este claramente no es un problema solucionable a través de la
construcción de más recintos penitenciarios (Dammert, 2012).
Ahora bien los datos agregados de hacinamiento, si bien alarmantes, esconden

situaciones puntuales de gravedad extrema al interior de cada país. Así, al
analizar la información entregada a nivel nacional se encuentran niveles de
hacinamiento que sobrepasan el 200% en diversos recintos. Esta situación resalta
una vez más la necesidad de mayor información sobre la situación carcelaria en
específico de la región para de esta forma evitar análisis simplistas o
reduccionistas de la realidad.
2.5 Prisión Preventiva

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos sostiene que la prisión
preventiva corresponde a “todo el periodo de privación de libertad de una persona
sospechosa de haber cometido un delito, ordenado por una autoridad judicial y
previo a una sentencia firme” (2013). Es decir, es la privación de libertad de una
persona que aún no ha sido condenada. De hecho, dicha persona puede ser
absuelta del delito que se le imputa.
La prisión preventiva corresponde a una de las aristas más conflictivas y amplias a

la hora de analizar los problemas del sistema penitenciario. El conflicto en torno a
la prisión preventiva tiene relación con el abuso en su utilización. Éste último
influye directamente en los niveles de sobrepoblación de los recintos
penitenciarios. En muchos países, los límites de tiempo de su uso pueden
extenderse por meses. Asimismo, la falta de clasificación de los presos según su
compromiso delictual, expone a quienes se encuentran preventivamente privados
36
de libertad a riesgos innecesarios. Adicionalmente, los índices de
suicidios cometidos en recintos penitenciarios, son mayores en quienes se
encuentran en prisión preventiva (OMS, 2007).
El gráfico 5 muestra, por una parte, los niveles de sobrepoblación en los recintos
penitenciarios y la presencia de reclusos sin condena. Así, es posible observar
que en todos los países con altos niveles de sobrepoblación, existe también una
alta presencia de personas privadas de libertad sin condena. Incluso en Argentina,
un país con un nivel de sobrepoblación controlado, la mitad de los privados de
libertad corresponden a personas en prisión preventiva. En Panamá, más de la
mitad de la población penal corresponde a personas que aún esperan por sus
condenas. Si bien estas cifras son menores para Costa Rica, Colombia y México,
sin duda, representan cifras aún altas, si se considera que esta medida cautelar
debiera ser excepción y no la norma de los procesos penales.
Gráfico 5
Reclusos sin condena y sobrepoblación (en porcentaje)
Reclusos sin condena y sobrepoblación.
República Dominicana 64%

(2011) 74%
65%
Panamá (2012) 97%
41%
México (2012) 23%
Reclusos sin condena
26%
Costa Rica (2014) 39% Sobrepoblación
34%
Colombia (Mayo 2014) 53%
50%
Argentina (2012) 2%
0% 50% 100% 150%
Fuente: elaboración propia, 2014, con información entregada por las

respectivas administraciones.
37
El uso de la prisión preventiva debe tener carácter procesal, es
decir, estar supeditado a que el sujeto que se encuentra en proceso presenta
riesgo de fuga o porque podría obstaculizar la investigación. Sin embargo, existen
otras causales que pueden llevar a justificar su uso. Un estudio de Centro de
Estudios de Justicia de las Américas (CEJA) muestra otras causales de
justificación. A saber:
 Chile: Peligro para la seguridad de la sociedad o del ofendido (art. 140).
 Colombia: Peligro para la seguridad de la sociedad o de la víctima (art 310

y 311).
 Costa Rica: Continuará la actividad delictiva (art. 239b).
 El Salvador: Circunstancias del hecho, alarma social que su comisión haya

producido o frecuencia con la que se cometen hechos análogos, o si el
imputado se hallare gozando de otra medida cautelar. Asimismo, cuando
por el comportamiento del imputado durante el procedimiento o en otros
anteriores, el juez tenga grave sospecha que continuará cometiendo
hechos punibles (art. 291 N°2).
 Honduras: Riesgo fundado de que el imputado se reintegre a la

organización delictiva de la que se sospecha pertenece, y utilice los medios
que ella le brinde para entorpecer la investigación, facilitar la fuga de otros
imputados (art. 178 N°3) y peligro de represalia contra el acusador o
denunciante. (Art. 178 N°4).
 Panamá: Peligro para la comunidad por pertenecer a organizaciones

criminales, por la naturaleza y número de delitos imputados o por contar
con sentencias condenatorias vigentes (Art 227 N°3) y cuando existan
razones fundadas para inferir peligro de atentar contra la víctima o sus
familiares (Art 227 N°4). (Duce, Fuentes, & Riego, 2009).
38
El Informe del Uso de la Prisión Preventiva en las Américas
(2013), afirma que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos hace
muchos años está llamando la atención sobre el uso indiscriminado que se le ha
dado en Latinoamérica a la prisión preventiva. Este informe señala que dentro de
las principales causas de esta en la región están:
“…la tendencia a utilizar la prisión preventiva como primera

alternativa; las restricciones legales de distinto tipo a la aplicación de
medidas cautelares distintas de la prisión preventiva para
determinados delitos; la renuencia de los jueces en decretar estas
medidas, aun cuando estén previstas en la ley; la debilidad
institucional y falta de independencia de las defensas públicas; las
dificultades en el acceso a la defensa pública; las falencias en el
proceso decisorio previo a la aplicación de la prisión preventiva, en
especial respecto del derecho a ser escuchado con las debidas
garantías; la falta de recursos judiciales efectivos frente a la
detención preventiva ilegal o arbitraria; la aplicación extendida de
esta medida a personas acusadas de delitos menores; la presión
mediática y proveniente de otros órganos del poder público hacia los
jueces; las deficiencias estructurales de los sistemas judiciales, en
particular la mora judicial; y las políticas criminales de ‘mano dura.’”
(Organización de Estados Americanos & Comisión Interamericana
de Derechos Humanos, 2013).
En Centroamérica, Guatemala, Honduras, Panamá y República Dominicana tienen

más del 50% de su población penal en prisión preventiva.
39
Gráfico 6:
Evolución del porcentaje en prisión preventiva en Centroamérica, México y
República Dominicana.
Evolución del porcentaje de internos en prisión preventiva en

76%
0.8
65%
64%
0.7
63%
56%
55%
0.6
51%
50%
49%
49%
0.5
35%
0.4
28%
2000
26%
23%*
0.3
23%
22%
2004
0.2 2008
0.1 2012/2013/2014
ND
ND
administraciones y con información de Carranza (2012) y OEA/CIDH (2013). * El
dato para México es de 2012.
En el Cono Sur, Argentina, Paraguay, Perú y Uruguay, tienen en sus recintos

penitenciarios a más del 50% de sus internos en prisión preventiva, siendo
Paraguay el país con la mayor cantidad de reclusos. Si bien en el resto de los
países las cifras son menores, siguen siendo muy altas, tomando en consideración
40
el problema de hacinamiento que existe en los recintos
penitenciarios de América Latina.
En Sudamérica, se logra distinguir que tanto Chile, Colombia y Ecuador han

disminuido su población penal en prisión preventiva, desde el año 2000 a su
respectiva última medición informada. Medidos en puntos porcentuales, Chile
disminuyó 13; Colombia 9; y Ecuador 14. Cabe destacar que estos países han
tenidos reformas procesales penales, que probablemente han incidido en estas
disminuciones. De forma opuesta, Paraguay y Uruguay tuvieron alzas en el uso
de la prisión preventiva en sus dos últimas mediciones, siendo este último el que
tuvo un aumento mayor de 17 puntos porcentuales.
En nueve de los quince países estudiados, más de la mitad de la población penal

corresponde a sujetos que se encuentran en procesos judiciales. Esta situación
bien podría constituir una presunción de culpabilidad, a pesar de que existen
normas derivadas de los tratados de derecho internacional que reconocen el
derecho a la presunción de inocencia y a la excepcionalidad de la detención
preventiva como medida cautelar y no punitiva. Ejemplo de ello son el artículo N°
10 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Regla N° 8 de las
Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos de la ONU.
Una de las formas de regular el uso de la prisión preventiva, es a través de la

realización de reformas procesales penales y, específicamente, reformas
normativas a la prisión preventiva. Sin embargo, de los 10 países que miden el
impacto de las reformas procesales penales en el uso de la prisión preventiva, es
posible observar que en sólo 6 de ellos se logró una disminución del porcentaje de
población penal en prisión preventiva.
Otro problema que ha sido objeto de numerosas observaciones por parte de

organismos de derechos humanos, es el hecho que las personas en prisión
preventiva, se encuentran en los mismos recintos que la población penal
41
condenada. Esta situación genera aumento del contagio criminal
y la exposición a situaciones de violencia.
42
CAPÍTULO III
La sobrepoblación penitenciaria, la carencia de inversión sostenible y las
dificultades institucionales mencionadas previamente marcan una situación crítica
en América Latina. Los problemas son múltiples y de diferente índole. Sin
embargo, en el presente informe interesa destacar tres tendencias que pocas
veces han sido analizadas en detalle: En primer lugar, la situación de las mujeres
privadas de libertad y sus demandas particulares, especialmente las relacionadas
con la convivencia de sus hijos e hijas al interior de los recintos penitenciarios. En
segundo término se aborda el problema de la violencia al interior de estos recintos
tanto entre la población penal como en relación con los funcionarios públicos.
Finalmente, se revisan las problemáticas de salud de los privados de libertad así
como la situación particular de las personas privadas de libertad de origen
extranjero.
3.1 La Situación de las Mujeres Privadas de Libertad

Las mujeres presas enfrentan desafíos especialmente grandes durante su
encarcelamiento y posteriormente en el proceso de reinserción. Durante muchos
años, los recintos penitenciarios han tenido imbricada una visión androcéntrica del
sistema, principalmente porque los usuarios mayoritarios son hombres, lo que
deriva en una forma de discriminación basada en el género (Casas, 2010). En la
región, el porcentaje de mujeres en estos establecimientos es inferior al 10%
(Gráfico 7). Al ser una población minoritaria, sus problemáticas particulares han
sido invisibilizadas por años, asumiendo que el estándar aplicado a los hombres,
era posible de replicar en las mujeres.
Gráfico 7
Porcentaje de población penal femenina en América Latina
43
Porcentaje de población penal femenina.
Población penal femenina
10% 9%
9% 8% 8%
8% 7% 7% 7% 7% 7%
7% 6% 6%
6% 5% 5% 5%
5%
4% 3% 3%
3%
2%
1%
0%
Fuente: (Cornell Law School's Avon Global Center for Women and Justice and
International Human Rights Clinic; Defensoría General de la Nación de la
Repúbica Argentina; University of Chicago Law School International Human Rights
Clinic., 2013).
La primera mirada con perspectiva humanitaria y de reconocimiento de derechos

de la población reclusa data de 1957 con las Reglas Mínimas para el Tratamiento
44
de los Reclusos 7 (Reglas Mínimas) del Consejo Económico y
Social de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). No obstante, en estas
reglas la alusión a las necesidades particulares de las mujeres es muy somera.
Posteriormente, este mismo organismo, con sus distintas oficinas y respectivas
resoluciones -la Declaración de Viena, Declaración de Bangkok, Declaración de
Kiev, Consejos de Derechos Humanos, Handbook for Prison Managers and
Policymakers on Women and Imprisonment- y la Organización Mundial de la Salud
(OMS), se han preocupado de incluir y reportar las necesidades específicas de las
mujeres. Como corolario de éstas, en el año 2011, la ONU publicó las Reglas de
las Naciones Unidas para el Tratamiento de las Reclusas y Medidas No Privativas
de la Libertad para las Mujeres Delincuentes8, más conocidas como las Reglas de
Bangkok9.
Las Reglas de Bangkok están dirigidas a las autoridades penitenciarias y los

organismos de justicia penal. Se encargan de complementar las Reglas Mínimas
para el Tratamiento de los Reclusos y las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas
Sobre las Medidas No Privativas de Libertad (Reglas de Tokio) respecto del trato
de las reclusas y las medidas sustitutivas del encarcelamiento para las mujeres
delincuentes, siendo coherentes con las disposiciones del derecho internacional
actuales. Estas reglas consideran las necesidades de los hijos de las reclusas,
reconociendo la importancia de los padres. Por lo tanto, algunas de estas reglas
también se aplican a los padres que se encuentran en el sistema penitenciario.
Sin duda, estas reglas son un avance para la situación de la población penal
femenina. Sin embargo, aún queda camino por recorrer, especialmente si se
considera que la población penal femenina está teniendo un crecimiento
sostenido. Lo anterior es posible de observar en el caso de Argentina (Gráfico 8)
donde las mujeres privadas de libertad han sufrido un alza constante, con un
7
Resolución 663 C (XXIV) del 31 de julio 1957 y Resolución 2076 (LXII) del 13 de mayo 1977.
8
Resolución 25/229.
9
http://www.un.org/en/ecosoc/docs/2010/res%202010-16.pdf
45
porcentaje de incremento de 193% versus un incremento de
111% para los hombres, en su última medición.
Gráfico 8
Incremento de la población penal en Argentina 1994-2012 (en procentaje)
Tasa de incremento de la población penal en Argentina por sexo.

300%
Tasa de incremento de 271%
hombres
250% 238%
Tasa de incremento de 215%
mujeres 193%
200% 189%
170%
Axis Title
145% 144%
150%
124%
109% 106% 111%
98% 97%
100% 90%
54%
44%
50% 30% 35%
20%
0%
1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012
Fuente: (Cornell Law School's Avon Global Center for Women and Justice and
Clinic., 2013).
46
Una de las explicaciones de este fenómeno, es la incorporación
de la mujer en delitos tradicionales como el tráfico de estupefacientes o su
pertenencia a bandas o pandillas, ampliando el espectro de delitos al que antes
estaban asociadas; delitos contra la propiedad y los delitos relacionados con su
sexo, aborto e infanticidio (Casas, 2010).
La inclusión de las mujeres en el tráfico de drogas se relaciona principalmente con

dos roles: transporte y venta de la droga. La primera se realiza transportándola en
sus pertenencias o al interior de su cuerpo, más conocido como “mula”. La venta
puede funcionar desde sus hogares, lo que les permite recibir ingresos, sin la
necesidad de salir de su casa y así, poder cuidar a su familia. En la cadena
jerárquica de estas organizaciones, estas funciones son las que tienen menor
estatus. Por lo tanto, se encuentran más expuestas al sistema de justicia.
En este contexto, el incremento de mujeres en los recintos penitenciarios

responde a la estrategia que utilizó Estados Unidos para combatir los delitos
relacionados con las drogas. Este país influyó en las normativas de los países
latinoamericanos para que incrementaran las persecución y el castigo a los delitos
vinculados a estupefacientes (Younger & Rosin, 2005). Sin embargo, estas
medidas tienen poco impacto en la cúspide de la pirámide de estas organizaciones
criminales. Quienes sufren las mayores consecuencias penales, son las personas
que se encuentran en la base de este ilícito. Generalmente, éstas son mujeres
(Metaal & Youngers, 2014).
Por ejemplo, el estudio de (Cornell Law School's Avon Global Center for Women
and Justice and International Human Rights Clinic; Defensoría General de la
Nación de la Repúbica Argentina; University of Chicago Law School International
Human Rights Clinic., 2013) da cuenta que, de las mujeres que fueron
encuestadas (procesadas o condenadas), el 55,7% de sus causas respondían a
delitos relacionados con drogas. Este mismo estudio menciona que, en Ecuador
en el año 2004, el 77% de la población femenina de los recintos penitenciarios,
47
correspondía a ilícitos asociados con drogas. Casas (2010)
señala que en México en el año 2007, el 75% de las mujeres privadas de libertad
lo estaba a causa de narcóticos, correspondientes a delitos de fuero federal. En
Costa Rica, según lo que arroja el Informe de la Población Penitenciaria del primer
semestre 2014, el 55,3% de las mujeres en recintos penitenciarios está
condenada por la ley de psicotrópicos. Esta situación también es corroborada por
el Informe PNUD (2013), tal como muestra la Tabla 10: con la excepción de El
Salvador, los demás países presentan que más de la mitad de los crímenes
cometidos por mujeres son relacionados con drogas, mientras que otros más
violentos como el homicidio, son cometidos por ellas en menor medida.
Tabla 10
Incidencia de delitos cometidos por mujeres, 2013 (porcentajes)
El
Delito Argentina Perú Salvador Brasil Chile
Robo 29,6 10,8 9,1 18,4 34,9
Homicidio 13,9 8,3 19,1 7,8 9,2
Tráfico o tenencia de
drogas 52,8 69,2 25,2 66 55
Fuente: Estudio comparativo de población carcelaria, PNUD (2013)
CEJA plantea que las mujeres que ingresan al mundo del tráfico de drogas, lo
hacen en tres circunstancias:
a) Comisión de delito con sus parejas, por voluntad propia, a causa del vínculo
que los une.
b) Comisión de delito debido a un control masculino, que las obliga a

convertirse en coautoras o cómplices del delito, o que las fuerzan a ocultar
su participación en el tráfico.
48
c) Comisión del delito por jefas de hogar de escasos
recursos y principales responsables de sus hijos, que se involucran en el
tráfico de drogas para sobrevivir.
Las mujeres han resultado perjudicadas en la “guerra contra las drogas”. Mediante
procesos discriminatorios que perpetuán la desigualdad, los altos mandos de las
redes de narcotráficos no sufren consecuencias penales, sino que sólo lo hace el
eslabón más débil de la cadena delictual (Cornell Law School's Avon Global
Center for Women and Justice and International Human Rights Clinic; Defensoría
General de la Nación de la Repúbica Argentina; University of Chicago Law School
International Human Rights Clinic., 2013). Otra característica de ingreso de la
población penal femenina es su pobreza, bajos niveles de escolaridad,
desempeño en oficios humildes, generalmente son madres muy jóvenes (Casas,
2010) y tienen un alto índice de haber sido violentadas en sus hogares. Por otra
parte, al ingresar al sistema penitenciario se agudizan sus problemas de salud,
teniendo más problemas de este tipo que los varones en el mismo contexto
(United Nations Office on Drugs and Crime, World Health Organization Europe,
2009).
En general, es posible decir que los países de la región han realizado esfuerzos
por mejorar las condiciones de la población penal femenina. Éstos están
enfocados, principalmente, a la infraestructura y separación de las mujeres de la
población penal masculina. Sin embargo, más que la construcción de espacios
exclusivos para ellas, se ha tendido a la conversión de cárceles de hombres en
mixtas, sin tomar en consideración sus necesidades particulares. Es así como se
las obliga a vivir en condiciones de seguridad que no son acordes a su nivel de
peligrosidad. Además, estos recintos no cuentan con las condiciones necesarias
para albergar mujeres embarazadas y, en los casos que se permite, a los hijos de
madres privadas de libertad (Centro Internacional para Estudios Penitenciarios,
2004).
49
Por otra parte, los países que invierten en construcción de
recintos penitenciarios femeninos, construyen pocos, debido al bajo porcentaje de
mujeres que ingresan a ellos. En términos de capacidad, éstas son suficientes. Sin
embargo, esta situación presenta problemas asociados a la distancia a la que
estas mujeres quedan de sus familias. Esto implica dificultades para recibir visitas
y mantener los vínculos con sus familias, generando un doble abandono: el de
reclusa y el de su familia.
Otro factor que reviste importancia, es el cómo se hace frente al ingreso de las
parejas a un recinto penitenciario. En el caso de los ingresos masculinos, las
redes femeninas se activan, apoyando en temas financieros, legales y, por sobre
todo, emocionalmente. En cambio, cuando una mujer ingresa al sistema
penitenciario, además de perder el vínculo con sus hijos, en general, pierden
también a sus parejas, quienes suelen abandonarlas. Esta realidad fue revelada
en un estudio sobre mujeres imputadas en el año 2003 en Chile (Casas, 2010).
La dificultad de las madres que conviven con sus hijos en los recintos
penitenciarios merece una mención aparte. La Regla Nro. 2 de las Reglas de
Bangkok, relativa al ingreso, señala que “antes de su ingreso o en el momento de
producirse, se deberá permitir a las mujeres con niños a cargo adoptar
disposiciones respecto de ellos, previéndose incluso la posibilidad de suspender la
reclusión por un periodo razonable, en función del interés superior del niño”
(Naciones Unidas, 2011). En varios países de la región las mujeres embarazadas
y con niños pequeños pueden solicitar arresto domiciliario. Sin embargo, muchas
mujeres no saben de la existencia de esta posibilidad o simplemente no la
invocan. En Argentina, desde el año 2009 pueden utilizar este beneficio. No
obstante, el estudio de (Cornell Law School's Avon Global Center for Women and
Justice and International Human Rights Clinic; Defensoría General de la Nación de
la Repúbica Argentina; University of Chicago Law School International Human
Rights Clinic., 2013) señala que el 23,5% de las mujeres privadas de libertad que
50
convivían con sus hijos, no solicitó arresto domiciliario y, de las
mujeres que lo solicitaron, sólo el 24% fue acogido.
La literatura que estudia a las madres privadas de libertad, hace hincapié en velar
siempre por el interés superior del niño. Recomiendan que la condición de
embarazo o maternidad, debe ser considerada por los jueces, buscando medidas
alternativas a la prisión o preocupándose que el lugar donde se enviará a la mujer,
sea cercano a su familia para que no pierda contacto con ellos (Robertson, 2012).
La mayoría de los países de la región permiten, hasta cierto límite de edad, la

convivencia de las madres con sus hijos (Ver Anexos 17 y 18), debido a los
beneficios de los programas de cohabitación, como el apego seguro infantil y la
reducción de tasas de reincidencia en las madres (Smith & Woods, 2009). Sin
embargo, llaman la atención México y Uruguay, que permiten la estadía de los
niños hasta los 6 y 8 años respectivamente. En el caso de Uruguay, a pesar que el
límite es hasta los 4 años, las mujeres pueden solicitar la extensión del plazo en
situaciones especiales, tales como un ambiente familiar en libertad menos
apropiado que permanecer junto a su madre. Estas excepciones sólo pueden ser
realizadas bajo un dictamen del Instituto del Niño y el Adolescente del Uruguay
(INAU) o el Instituto Nacional de Criminología (INACRI), a partir de un informe de
la autoridad carcelaria y sin perjuicio del interés superior del niño (ONU Mujeres -
Secretaría Nacional de Drogas, 2011).
La decisión que las madres pueden desarrollar un vínculo filial es, sin ninguna
duda, beneficiosa para ambos. En Argentina, al año 2012, había 158 mujeres que
tenían a sus hijos juntos a ellas en los recintos penitenciarios; el 2013 en Perú
eran 206; y en Uruguay había 65 niños al interior de los centros penales.
Por lo anterior, los programas de cohabitación se han extendido en la región. Sin

embargo, éstos no necesariamente cumplen con las condiciones adecuadas para
albergar a los niños. Esto ha pasado de ser un problema de gestión de prisión a
un tema de bienestar infantil, propiciado por el fortalecimiento de los derechos del
51
niño (Robertson, 2012). Las Reglas de Bangkok ponen especial
acento a la situación de los niños en contextos penitenciarios, específicamente
desde las regla 48 a la 52. Éstas están relacionadas con la atención de salud,
alimentación, cuidado, tiempo de dedicación y separación. Sin embargo, no son
suficientes y aún hacen falta indicaciones más claras que recopilen las buenas
prácticas. Es por esta razón que, en un esfuerzo por aunar criterios, el estudio de
(Cornell Law School's Avon Global Center for Women and Justice and
Clinic., 2013) elaboró una tabla que recoge las directrices de algunos documentos
guías (Ver Anexo 19). Esta guía enfatiza tanto el interés superior del niño como las
necesidades de cuidado y tratamiento pre-natal y post-natal. Así, recomiendan una
infraestructura apropiada para un ambiente saludable, la flexibilidad necesaria
para las mujeres embarazadas y las condiciones para crear un ambiente para el
niño lo más similar posible al mundo exterior.
El debate sigue en pie respecto a la pertinencia de dejar que los niños vivan con
sus madres encarceladas. Sin duda, el desarrollo y fortalecimiento de vínculo
madre-hijo/a es de vital importancia. No obstante, la encrucijada surge al momento
de considerar la inevitable institucionalización de los niños, y los efectos negativos
de ésta, que podrían llegar a ser mayores que los efectos positivos de la
convivencia (Robertson, 2012).
3.2 Violencia al Interior de los Centros Penitenciarios

La convivencia en un recinto penitenciario no es fácil. En la mayoría de países de
la región la organización carcelaria carece de espacios de distancia por nivel de
compromiso delictual, lo que sin duda permite (e incluso alienta) el contagio
criminal. El interior de las prisiones se ha convertido en un nuevo territorio de
impunidad delictual (Basombrío & Dammert, 2013) convirtiéndose en lugares de
creciente violencia y brutalidad en varios países de América Latina (Coyle, 2002).
¿De qué otra manera podría ser? Se pregunta Coyle, en un medio en el cual hay
52
que hacer frente a un aumento del 50% en el número de presos,
sin el aumento correspondiente en los recursos.
Un factor que contribuye a aumentar la violencia es los recintos penitenciarios es

la sobrepoblación. Ésta suele tener como consecuencia, entre otras, un
incremento en el nivel de violencia y la consecución de delitos al interior de estos
recintos. En Buenos Aires (Argentina), San Pablo (Brasil), El Salvador y Perú se
reportaron víctimas de robo al interior del recinto penal, 33%, 28,6%, 28%, y
46,2% respectivamente (Banco de Desarrollo de América Latina (CAF), Reporte
de Economía y Desarrollo (RED 2014), 2014). En República Dominicana en el
Censo Nacional Penitenciario del año 2012, se reportaron 11, 2% hechos de
violencia. En el Censo 2010 de Uruguay se señala que el 12,6% reportó hechos
de violencia y 13,2% fue víctima de robo. La CIDH (2013) reportó 376 muertes por
riñas al interior de los recintos penitenciarios en Honduras.
El último estudio comparado del PNUD de la situación carcelaria (2013), muestra

la realidad de la violencia dentro de los recintos penitenciarios, no solo
abocándose a la violencia entre la población penal, sino que también da cuenta de
la violencia ejercida por los funcionarios, a pesar de que las Reglas Mínimas y
distintas instituciones y tratados internacionales no permiten la tortura, ni ningún
tipo de maltrato hacia la población penitenciaria por parte de los funcionarios.
Lamentablemente, aún siguen apareciendo denuncias de este tipo.
Tabla 11
Seguridad y Violencia dentro los penales
Argentin El
a México Perú Salvador Brasil Chile
Porcentaje que se siente
menos seguro (en el
penal) comparado con el
lugar donde vivía antes 66,5 76,4 74,1 44,1 67,5 79,4
53
Proporción de quienes
han sido golpeados en los
últimos 6 meses 18,2 15,1 14,4 3,5 4,4 25,5
Porcentaje que indica
haber sido golpeado por
el personal penitenciario 76,8 40,2 48,7 65,9 36,4 71,8
Porcentaje que indica
haber sido golpeado por
otros internos 35,8 73,4 58,2 95,5 27,3 43,1
Fuente: Estudio comparativo de población carcelaria, PNUD (2013)
Un problema que merece especial atención es, cuando la violencia no solo se

traduce en agresiones entre los internos y hacia los internos por parte del
personal, sino que en muchos casos, deriva en la toma de poder y control de
células al interior de los recintos penales, lo que inhibe el accionar del personal
penitenciario y el buen funcionamiento de éste.
El escenario de violencia de los recintos penitenciarios plantea la necesidad no

sólo de “mejores cárceles”, sino también de “menos cárcel”. Se hace necesario,
entonces, tomar en consideración medidas alternativas a la privación de libertad.
Por ejemplo, la redención de pena por trabajo o estudio, sistemas abiertos de
encarcelación, etc. Rodríguez (2007, p.7) plantea que el encarcelamiento es una
ventana de oportunidad que podría reivindicar la ausencia o la falta de
reconocimiento de los derechos que pudieron ser parte de las causas del inicio de
una carrera delictual. Para lograr esto es de vital importancia reducir los daños y
minimizar el efecto de deterioro del encierro (PNUD, 2013).
54
3.2.1 Seguridad
Otra aspecto que revista importancia y que está muy relacionado con los temas de
violencia al interior de los recintos penitenciaros es los niveles de seguridad de
éstos. Por una parte, cómo se organizan para evitar las fugas de los privados de
libertad y, por otra, cuáles son los criterios criminológicos para agrupar a los
condenados según su nivel de peligrosidad, o en su defecto, la carencia de
sistemas de clasificación de compromiso delictual. Esta última situación es de gran
interés, ya que es la mayor causa de que los recintos penitenciaros se conviertan
en “escuelas de delito” al mismo tiempo que fomenta la reincidencia.
En el caso de Argentina, desde el año 2002 en adelante, se puede observar un

alza en los intentos de evasión (aquellos casos en que la persona, hallándose
legalmente detenida, saliera del establecimiento utilizando violencia en las
personas o fuerza en las cosas, a tenor de las prescripciones del Art. 280 C.P.A.)
o fuga (aquellos casos en que la persona, hallándose legalmente detenida, saliera
del establecimiento sin autorización legal y/o reglamentaria), situación que pone a
prueba todos los sistemas de seguridad.
Tabla 12
Intentos de evasión o fuga de los detenidos. América Latina (2002-2010)
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Tentativa de evasión 142 206 81 168 443 104 93 271 358
Tentativa de Fuga 91 1847 1329 559 408 557 744 1368 3940
Fuente: (ILANUD, 2010)
3.3 Sida y Tuberculosis

Con respecto a enfermedades infecciosas como el VIH/SIDA y la Tuberculosis
(TBC) en el sistema penitenciario latinoamericano, existen muchas tareas
pendientes y desafíos a largo plazo.
55
En todas las instituciones carcelarias de la región, los factores de
riesgo son recurrentes: hacinamiento; malnutrición; condiciones higiénicas no
adecuadas; pertenencia de los internos a poblaciones socialmente marginadas
que los exponen más al riesgo de contraer infecciones y/o enfermedades como la
tuberculosis o VIH; personal de custodia poco informado en relación a los
cuidados de salud integral y prevención; poca posibilidad de aislamiento para
tratamiento (caso tuberculosis) como para trabajos de rehabilitación (grupos de
alta peligrosidad con internos primarios); prácticas de conductas de riesgo como
las relaciones sexuales sin protección entre los internos, utilización indiscriminada
de agujas para tatuajes, piercing, así como jeringas; alta proporción de usuarios
de drogas inyectables, personas en malas condiciones de salud y con
enfermedades crónicas no tratadas; profesionales de la salud con escasa
utilización de medidas universales de bioseguridad; ausencia de información y
educación tanto entre los internos como entre los funcionarios penitenciarios; falta
de instalaciones sanitarias adecuadas; medidas preventivas débiles; deficiencia de
recursos en centros penales; dificultad de acceso a los insumos de prevención
(preservativos y gel lubricante) y de higiene (máquina de afeitar, cepillo de
dientes), entre otros.
Debido a la cantidad de factores de riesgo, la incidencia del VIH/SIDA y TBC en

las cárceles del continente no es una información que deba tomarse a la ligera.
En México, por ejemplo, se calcula en 6,700 las personas que viven con VIH/SIDA
en centros penitenciarios (CENSIDA, 2006), y sólo se han identificado 529; en
República Dominicana, en tanto, existe una incidencia del 66,7% de VIH/SIDA en
cárceles tipo modelo penitenciario tradicional y de un 33,3% en aquellas tipo
nuevo modelo penitenciario; en cuanto a TBC, el 89,3% de los casos se da en
cárceles del modelo penitenciario tradicional y un 10,2% en el nuevo modelo
penitenciario (2do Censo Nacional Penitenciario, 2011).
56
Al año 2007 en Argentina, existían 387 portadores de VIH/SIDA;
de ellos, 243 se encontraban recibiendo la terapia retroviral, y en Perú, durante
2013 se registró un índice de 7% de muertes por VIH/SIDA y de un 21% por TBC.
La falta de atención médica adecuada en los centros penitenciarios, las campañas

de prevención discontinuas, la insuficiencia de profesionales capacitados, la
desarticulación en la continuidad del tratamiento al egreso del interno, la falta de
notificación de los resultados por parte de los profesionales de la salud, la omisión
de evaluación estadística sobre adherencia del tratamiento y los problemas en la
infraestructura de las cárceles son factores que promueven la propagación de
enfermedades, es por ello que a lo largo de los años se han implementado una
serie de programas con el fin de reducir las falencias del sistema penitenciario en
el manejo de enfermedades infecciosas como VIH/SIDA y TBC.
En Argentina, por ejemplo, se ha implementado la promoción del consentimiento

informado para la realización del Test del VIH/SIDA, con el objeto de preservar la
identidad de la persona, implementación de medidas de bioseguridad a fin de
evitar la infección, en el caso de las mujeres embarazadas, estimulación del
tratamiento antirretroviral, con el fin de prevenir la transmisión vertical,
estimulación de la supresión de la lactancia materna, con el fin de evitar la
transmisión a través de ese fluido en caso de mujeres que amamantan, y una
campaña de vacunación para prevenir enfermedades como la Hepatitis B y la
gripe. En Brasil se han ejecutado acciones educativas; exámenes y diagnósticos;
consejería pre y post testeo; tratamiento de enfermedades oportunistas y co-
infecciones (tuberculosis, hepatitis); soporte nutricional; acompañamiento
psicológico y distribución de preservativos, entre otros.
En Chile, dentro de los proyectos en materia de VIH/SIDA en cárceles están

incluidos una mayor cobertura de Test de ELISA, pre y post test con
consentimiento escrito e informado, poner al alcance de los internos el
preservativo: a mayor demanda, mayor entrega. El propósito final es favorecer la
57
reinserción social, controlar enfermedades al interior de los
recintos penales, mejorar acceso de salud, favorecer la promoción y prevención al
interior de los recintos penales, educar a la población penal, educar a los
funcionarios de custodia, disminuir la violencia intrapenitenciaria, y trabajar en
equipo.
En general, en la región se repiten medidas, tales como la capacitación del

personal Médico y Paramédico de los centros penales y el aumento en la entrega
de insumos de prevención (preservativos femeninos y masculinos, gel lubricante,
kits de reducción de daños, materiales educativos, entre otros.
Asimismo, se destaca la integración del trabajo de ONG’S e instituciones

gubernamentales en conjunto en esta materia.
3.4 Población Penal Extranjera

La mayoría de los reclusos extranjeros en el sistema penal latinoamericano fueron
encarcelados por delitos de tráfico de drogas y estupefacientes. Enfrentan
dificultades tales como el desconocimiento de la lengua, la ignorancia respecto al
funcionamiento del sistema legal de los países en los que se encuentran y por
ende, dificultad de acceso a la ayuda legal, y la lejanía de familiares y cercanos, lo
cual genera que cuente con nulo apoyo económico y afectivo. Asimismo, la
mayoría de los reclusos son provenientes de la misma región.
Lo anterior se demuestra en los índices que presenta cada país. En Uruguay, al

2010, la mayoría de los detenidos extranjeros en las cárceles son de la región;
entre los mayores índices destacan Argentina (1,7%), Brasil (0,8%) y un 0,6% de
detenidos provenientes de otros países de América Latina.
En Argentina, tomando en consideración la población de las cárceles federales

(SPF), y por concepto de cuestionario, de las 246 mujeres encuestadas, una
cantidad de 95 (42,3% de la muestra) afirmó ser extranjera. De este número de 95
mujeres extranjeras encuestadas detenidas en Argentina, un 77,3% se encuentra
58
en prisión por delitos relacionados con tráfico de drogas. Al año
2013, en el SPF, los índices de población extranjera eran 85% proveniente de
países de la región; 9% proveniente de Europa; 4% de origen africano.
Para el año 2013 en Perú, el porcentaje de extranjeros en cárceles peruanas

llegaba al 3%; 1.715 reclusos en total, 1.443 de sexo masculino y 272 de sexo
femenino. El 90% de ellos se encontraba en prisión por delitos relacionados al
tráfico de drogas y estupefacientes. En el año 2014, la variación no fue tan amplia.
De un total de 1.766 reclusos extranjeros (un 3% de la población penal total),
1.480 corresponden a hombres y 286 a mujeres. Cabe destacar que, como suele
ocurrir en el resto de los países del continente, la mayoría de los reclusos
extranjeros son de origen latinoamericano.
A junio de 2010 existían en las cárceles panameñas reclusos de 44

nacionalidades distintas. Las dos mayoritarias son Colombia (515 detenidos) y
México (97 detenidos); en El Salvador, en tanto, a abril del 2014, 456 reclusos (un
1,7% de la población penal en total) eran de carácter extranjero. Las
nacionalidades mayoritarias son Nicaragua (156 reclusos), Guatemala (124
reclusos) y Honduras, con 108.
En Costa Rica, el 26,2% de los reclusos extranjeros son detenidos por motivos
relacionados al tráfico de drogas y estupefacientes; 33,9% delitos contra la
propiedad y un 15% delitos contra la vida. La distribución etaria es 53,6 % entre 18
y 35 años; 45,4% entre 36 y 64 años y 1% 65 o más (Departamento de
investigación y Estadística, 2014)).
En Colombia, al 2014, hay un total de 802 reclusos de origen extranjero: 706

hombres y 96 mujeres. Las mayorías son de Venezuela (212 internos), España
(120) y México (68 reclusos); en Brasil, en tanto, existían al 2012 1.616 internos
provenientes de países de Latinoamérica, quedando en segundo lugar África, que
aporta al sistema penitenciario brasileño 982 reclusos.
59
En México, para el año 2012 había 2,593 personas en reclusión
de origen extranjero (1,08%), 2,384 son hombres y 209 mujeres, cuyas principales
nacionalidades son de estadounidenses (761), guatemaltecos (564), hondureños
(475) y colombianos (187).
En el año 2011 en República Dominicana, existían 1,230 reclusos extranjeros

(6,1% del total de la población penitenciaria). La mayoría de ellos detenidos por
delitos relacionados al tráfico de drogas y estupefacientes; los haitianos se
constituían en mayoría, representando un 4,2% del total de los reclusos.
En materia de programas de trabajo al respecto, se debe rescatar la iniciativa de

Ecuador, país que en el año 2007, y mediante el Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos (MJDH), instauró la creación de una oficina que asumió la
responsabilidad de repatriar a reclusos extranjeros para cumplir sus condenas en
los países de origen. Esta medida también ayudó a reducir la sobrepoblación.
60
CAPÍTULO IV
4.1 Derechos Humanos y los Recintos Penitenciarios

Las condiciones en las que viven las personas privadas de libertad revisten
especial interés para el Estado, puesto que estos sujetos se encuentran en su
custodia. Por ende, las violaciones a los derechos humanos, que pueden ir desde
tratos degradantes hasta la muerte de los reclusos, son responsabilidad estatal. A
raíz de lo anterior es que el proceso de privación de libertad cuenta con una serie
de garantías y mecanismos de protección contemplados en los principales
tratados internacionales de derechos humanos, cuyo objetivo es resguardar el
derecho a la vida y la integridad física y psíquica de los presos o detenidos
(Castro, Cillero, & Mera, 2012, p. 29).
La Corte Interamericana de Justicia considera al detenido como una persona

vulnerable, a la cual el Estado debe proteger y garantizar su bienestar. Lo anterior
implica una superación del paradigma que dominó durante mucho tiempo: el
recluso carece de derechos y el orden al interior del penal son valores superiores
a la dignidad de los internos. Por esto es que se aceptaban medidas de seguridad
que con el tiempo han sido abolidas y condenadas por la comunidad internacional
(Castro, Cillero, & Mera, 2012).
Es a partir de la segunda mitad del siglo XX que se inició la preocupación por la

integridad de las personas detenidas (INDH, 2013). Hoy, los responsables de lo
ocurrido al interior de los centros penitenciarios son sus autoridades, quienes
61
deben rendir cuentas a la comunidad en su conjunto sobre los
procedimientos aplicados. Sin embargo, pese a este avance a lo largo del tiempo,
se evidencia que en la región –en el marco de una política constante de
endurecimiento y extensión de las penas privativas de libertad- los desafíos
vinculados a la vulneración de los derechos humanos de los reclusos tienen un
largo camino por recorrer (INDH, 2013).
Un punto de inflexión en esta lógica fue la aprobación, en el año 1955, de las

Reglas Mínimas para el Tratamiento de Reclusos 10 , donde por primera vez se
abordó como comunidad internacional la política penitenciaria de los distintos
países. Posteriormente, fueron sumándose múltiples instrumentos que, si bien no
son vinculantes para los Estados, apuntan a normar las condiciones de los
reclusos estableciendo estándares mínimos en el marco de los derechos
humanos.
Las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos marcaron un hito en

cuanto a la preocupación por parte de la comunidad internacional de las
condiciones en las que la población penal cumplían sus penas y tenían como
objetivo principal establecer, inspirándose en conceptos generalmente admitidos
en nuestro tiempo y en los elementos esenciales de los sistemas contemporáneos
más adecuados, los principios y las reglas de una buena organización
penitenciaria y de la práctica relativa al tratamiento de los reclusos (Organización
de Naciones Unidas, 1955). Las reglas mínimas abordan temas diversos, como lo
es la administración general de los establecimientos penitenciarios y su contenido
es aplicable a los distintos tipos de reclusos, salvo en los casos especialmente
indicados.
10
Adoptadas por el Primer Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del
Delincuente, celebrado en Ginebra en 1955, y aprobadas por el Consejo Económico y Social en sus
resoluciones 663C (XXIV) de 31 de julio de 1957 y 2076 (LXII) de 13 de mayo de 1977. Disponible en
http://www.dpp.cl/resources/upload/files/documento/10bcc63b9aced108008cf2e405a511c8.PDF
62
En general, los instrumentos internacionales apuntan a
establecer mejoras respecto de la situación de los centros penitenciarios y apela a
la dignidad inherente del ser. Así, en el artículo 10 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos11, señala que toda persona privada de libertad será
tratada humanamente y con el respeto debido a la dignidad inherente al ser
humano.
Del mismo modo, en los Principios Básicos para el Tratamiento de los

Reclusos12 se comienza señalando que todos los reclusos serán tratados con el
respeto que merecen su dignidad y valor inherentes de seres humanos. También,
en el Conjunto de principios para la protección de todas las personas
sometidas a cualquier forma de detención o prisión13 se establece que toda
persona sometida a cualquier forma de detención o prisión será tratada
humanamente y con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano y,
finalmente, en el artículo 5 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos 14 se afirma que toda persona privada de libertad será tratada con el
respeto debido a la dignidad inherente al ser humano.
En general, los distintos instrumentos legales de carácter internacional, abordan

las mismos desafíos: el derecho a la integridad física y moral; el derecho a un nivel
de vida adecuado; los derechos de la población penal en materia de salud; la
seguridad al interior de los centros penitenciarios; el uso óptimo de los recintos
penitenciarios; la regulación del contacto de la población penal con el mundo
11
Adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General en su Resolución
2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966. Disponible en
http://www.acnur.org/t3/fileadmin/scripts/doc.php?file=biblioteca/pdf/0015
12
Adoptados y proclamados por la Asamblea General en su resolución 45/111, de 14 de diciembre de 1990.
Disponible en
http://www.dpp.cl/resources/upload/files/documento/539296b013e4c7dbde39031bfb82bf78.PDF
13
Adoptado por la Asamblea General en su resolución 43/173, de 9 de diciembre de 1988. Disponible en
http://www.acnur.org/t3/fileadmin/scripts/doc.php?file=t3/fileadmin/Documentos/BDL/2013/9049
14
Adoptada en San José, Costa Rica el 22 de noviembre de 1969. Su entrada en vigor fue el 18 de julio de
1978, conforme al Artículo 74.2 de la Convención. Disponible en
http://www.acnur.org/t3/fileadmin/scripts/doc.php?file=biblioteca/pdf/0001
63
exterior; los procedimientos de inspección y de reclamos por
parte de la población penitenciaria; la situación de las personas que no han sido
condenadas; las medidas no privativas de libertad y la administración de los
centros penitenciarios. Del mismo modo, algunos de los instrumentos abordan
categorías especiales de los internos: mujeres; extranjeros; condenados a presidio
perpetuo o a muerte; menores de edad, entre otros (Organización de Naciones
Unidas, 2005).
Sin embargo, pese a la existencia de estos instrumentos internacionales, la

realidad en la región permite cuestionar el ejercicio efectivo de éstos. Los
problemas detectados por diferentes organizaciones son recurrentes y graves. Por
ejemplo, la Comisión Interamericana enumera los siguientes aspectos
problemáticos respecto de los sistemas penitenciarios en América Latina:
a) el hacinamiento y la sobrepoblación;
(b) las deficientes condiciones de reclusión, tanto físicas, como
relativas a la falta de provisión de servicios básicos;
(c) los altos índices de violencia carcelaria y la falta de control efectivo
de las autoridades;
(d) el empleo de la tortura con fines de investigación criminal;
(e) el uso excesivo de la fuerza por parte de los cuerpos de seguridad
en los centros penales;
(f) el uso excesivo de la detención preventiva, lo cual repercute
directamente en la sobrepoblación carcelaria;
(g) la ausencia de medidas efectivas para la protección de grupos
vulnerables;
(h) la falta de programas laborales y educativos, y la ausencia de
transparencia en los mecanismos de acceso a estos programas;
(i) la corrupción y falta de trasparencia en la gestión penitenciaria
(Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2011, p. 1).
64
A lo largo de este estudio, se han evidenciado las graves falencias de los
sistemas penitenciarios latinoamericanos. Por una parte, se pueden agrupar los
vinculados a la infraestructura de los centros penales (en casos en los que incluso
el acceso al agua potable es limitado), mientras que por otra se encuentran las
condiciones de seguridad de los internos, o mejor dicho de inseguridad, donde
existe un número importante de reos muertos en riñas o motines. Además, cada
grupo minoritario (mujeres y extranjeros, por ejemplo) implica en los sistemas
distintos desafíos que ponen en entredicho la ejecución y eficacia de los derechos
humanos para la población intramuro.
Así, los tratados internacionales y las mismas leyes de los países configuran lo
que se conoce como cárcel legal, mientras que la de los problemas y la que nos
encontramos en la totalidad de los países de la región es la cárcel real.
4.1.1 Situación de las personas extranjeras privadas de libertad

En un contexto de globalización como proceso de integración económica, social,
cultural y política a nivel mundial y, a causa de esto, de aumento de la migración,
no es posible obviar que también ha existido una internacionalización del crimen.
Así, es posible encontrar un porcentaje no menor de extranjeros en los distintos
centros penitenciarios de Latinoamérica. Como ya se planteó anteriormente, en la
mayor parte de los países estudiados, los países de origen más frecuentes de la
población penal extranjera son otros países latinoamericanos y mayormente
limítrofes, salvo el caso de República Dominicana y Perú, donde de los tres
nacionalidades con mayor población penal, dos son europeas en el caso de
República Dominicana y una europea y otra africana en el caso de Perú.
Es en este escenario en el que se vuelve necesario que los bloques regionales

establezcan medidas que respondan a esta realidad, haciéndose cargo de la
problemática y adoptar una posición conjunta.
65
Respecto del traslado de internos para que cumplan sus penas
en su país de origen, la Organización de Naciones Unidas (ONU) ha sostenido
que una persona condenada cumple de mejor manera en el país del que es
nacional (Ministerio de Justicia de Chile, 2013). En pos del cumplimiento de este
objetivo, es que la ONU ha propiciado la firma de distintos convenios, tratados y
convenciones para el traslado de los internos.
En este contexto, los Estados firmantes de estos convenios internacionales

asumen el compromiso de cooperar respecto de la transferencia de personas
sentenciadas. Esto, bajo la premisa de que la finalidad esencial del sistema
penitenciario es lograr la rehabilitación, readaptación y reinserción de los
condenados en la sociedad.
Algunas de las finalidades del traslado de internos son:
(1) un fin esencialmente humanitario;
(2) el acercamiento del condenado a su familia y a su ambiente social y cultural;
(3) el reforzamiento el apoyo psicológico y emocional que su entorno más cercano

puede brindarle;
(4) fines de justicia, rehabilitación y reinserción de personas condenadas y
(5) obtener mayor desarrollo de la cooperación internacional en materia de

Derecho Penal (Ministerio de Justicia de Chile, 2013).
Los principales instrumentos a nivel internacional respecto a esta temática, son los
abordados a continuación:
El Convenio de Estrasburgo sobre Traslado de Personas Condenadas

(1983) 15 tiene como antecedente la cooperación entre los países europeos
firmantes del Convenio europeo sobre el valor internacional de sentencias
penales (1970) que buscaba la rehabilitación de los condenados en un país
15
Disponible en http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/112.htm
66
distinto al que había sido condenado. Sin embargo, es con el
Convenio de Estrasburgo (firmado bajo el seno del Consejo de Europa) que se
logra una regulación mayor respecto del traslado de personas condenadas (Sierra
Rodríguez, 2012).
Este Convenio parte de la tesis de que un condenado en su medio social de origen

se encuentra en el ámbito más favorable para su reinserción, para lo que se
establecen tres principios rectores. En primer lugar, el principio de colaboración
entre ambos Estados involucrados (el que lo cede y el que lo recibe). El segundo,
dice relación con posibilitar que sea el condenado quien tenga la posibilidad de
solicitar el traslado a cualquiera de los dos Estados. Finalmente, el tercer principio
es el de petición, que le entrega la facultad a los dos Estados para solicitar el
traslado del interno. Es necesario recalcar que las tres partes (la persona privada
de libertad y ambos Estados) involucradas deben consentir el procedimiento
(Sierra Rodríguez, 2012). El consentimiento, por tanto, es una circunstancia
necesaria para el traslado, así como también que el condenado sea nacional del
país receptor; que la persona privada de libertad se encuentre condenado y que
su pena a cumplir post traslado sea de una duración superior a seis meses; y,
finalmente, que el motivo de la condena también sea motivo de infracción penal en
el país al que la persona privada de libertad será trasladado.
El organismo responsable del proceso es el Ministerio de Justicia respectivo, que

lleva a cabo las diligencias necesarias, entre las que se cuenta la información a
todos los reclusos que podrían acogerse a este Convenio y la entrega de la
documentación necesaria al otro Estado.
Es necesario aclarar que el traslado implica la suspensión de la ejecución de la

pena en el Estado en el cual fue condenado la persona privada de libertad y que a
partir de ese momento el condenado queda bajo la jurisdicción del país receptor,
lo que puede implicar que la persona continúe su condena (que en ningún caso
puede ser agravada ni exceder la duración máxima estipulada en el Estado que lo
condenó) o que ésta sea convertida a otra forma de cumplimiento.
67
En la región, el Convenio de Estrasburgo ha sido ratificado sólo
por seis países: Chile y Costa Rica en 1998, Panamá en 2009, Ecuador en 2005,
México en 2007 y Honduras en 200 (Consejo de Europa).
La Convención Interamericana para el Cumplimiento de Condenas Penales

en el Extranjero16 (1993) establece, en general, disposiciones que apuntan en el
mismo sentido que el Convenio de Estrasburgo, agregando algunas, como por
ejemplo que la pena a cumplir no sea la pena de muerte y la prohibición de que el
Estado receptor enjuicie o condene nuevamente a la persona privada de libertad
por el mismo delito que cometió en el Estado de origen. Sin embargo, la
disposición que marca una diferencia más sustantiva es la del artículo VIII, donde
se establece que el Estado en el que fue condenado la persona privada de libertad
conserva la jurisdicción para la revisión de las sentencias dictadas por sus
tribunales.
El Acuerdo sobre traslado de personas condenadas entre los Estados parte

del MERCOSUR, Bolivia y Chile 17 (2004) recalca que la finalidad de reinserción
de los sistemas penitenciarios se logrará con mayor facilidad cercano al entorno
de origen de la persona privada de libertad. Tras un Acuerdo complementario, el
año 2005, se extendieron los beneficios a personas sujetas a regímenes
especiales de condena y a los menores infractores.
Sin embargo, pese a la existencia de estos instrumentos internacionales, algunos

países han suscrito Acuerdos bilaterales en esta materia. Así, por ejemplo, Chile
cuenta con acuerdos especiales con Brasil (1999), Bolivia (2004), Argentina (2005)
y Perú (2012). México tiene tratados bilaterales de ejecución de sanciones con 11
países latinoamericanos, Estados Unidos (1977), Canadá y España desde la
década de los noventa.
16
Disponible en
http://www.dpp.cl/resources/upload/files/documento/38664fa2c4cf489184e31a7d9ad48dbe.PDF
17
Disponible en http://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-1985-10554
68
En el caso de Chile, el año 2012, el Congreso aprobó la Ley de
Indulto General presentada por el gobierno del Presidente Sebastián Piñera que,
en el caso de los extranjeros, establecía el extrañamiento a su país de origen a
quienes estuviesen cumpliendo una condena por sentencia ejecutoriada y que (1)
no hayan contado, al momento de cometer el delito por el cual se encuentran
cumpliendo condena privativa de libertad, con el permiso de permanencia
definitiva en el país; (2) que hayan tenido un tercio de la pena cumplida (en el caso
de penas inferiores a cinco años), la mitad de la pena (en el caso de penas
superiores a cinco años e iguales o inferiores a diez años), tres cuartas partes de
la pena (en el caso de penas superiores a diez años). Cabe señalar que el Indulto
no aplica a penas de presidio perpetuo y presidio perpetuo calificado. (3) Que
hayan elevado la solicitud de indulto en un plazo máximo de un mes desde la
vigencia de la ley. El indulto fue votado con la indicación de que quienes hayan
sido beneficiados por éste, tendrían estrictamente prohibido el ingreso al país por
diez años, debiendo cumplir la pena conmutada en Chile en el caso de desacatar
esta disposición (Gobierno de Chile, 2012). El año 2012, se acogieron a este
indulto 762 extranjeros, principalmente de países limítrofes (Gendarmería de
Chile).
4.2 Rehabilitación y Reinserción

La atención y vigilancia de los privados de libertad es uno de los principales
objetivos de los servicios penitenciarios. Para ello, es necesario, tal como lo indica
la ONU en el Art 10, 3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que
“el régimen penitenciario consista en un tratamiento de los prisioneros, en la que
su finalidad esencial será la reforma y la readaptación social” (Organización de
Naciones Unidas, 1976). Por este motivo, es preciso que la población
penitenciaria, una vez inmersa en la trayectoria carcelaria, reciba herramientas
adecuadas a través de programas carcelarios y post-carcelarios, permitiendo la
rehabilitación y reinserción a la sociedad.
69
Los términos de rehabilitación y reinserción han sido usados
como sinónimos o de manera intercambiable. Esta falta de claridad conceptual
genera escasa rigurosidad a la hora de definir los tipos de metodologías y
prácticas que puedan considerarse rehabilitadoras o reinsertadoras (CESC, 2008).
Un uso diferenciado de los términos, permite aproximarse a definiciones claras. La

rehabilitación en el contexto criminal, hace alusión a la idea del delincuente como
un enfermo social al que se debe rehabilitar. El término ha sido parte de un
extenso debate, que data desde inicios de 1970, existiendo un gran escepticismo
por parte de los criminólogos en cuanto a la efectividad de reformar a los
ofensores de la ley. En esos años, los estudios de impacto rehabilitador, indicaban
que pocas intervenciones tenían algún efecto en la posterior conducta criminal, por
lo que este periodo fue denominado Nothing Works18 (CESC, 2008).
Ya a inicios de los años 80’, surge un cambio de paradigma asociado al

movimiento What Works19, basado en estudios que evidenciaban la efectividad de
la rehabilitación en el proceso carcelario. Esta corriente de pensamiento, indica
que la rehabilitación tiende a centrarse en tres factores, en donde:
(1) La intervención es prevista o realizada de forma explícita, no es una

ocurrencia involuntaria;
(2) los objetivos están enfocados en el cambio de aspectos conductuales

del delincuente, que se cree causan su criminalidad, tales como: actitudes,
procesos cognitivos, de personalidad o de salud mental, relaciones
sociales, habilidades educativas, de formación profesional y empleo;
(3) se espera que el delincuente disminuya la probabilidad de delinquir en el

futuro (Cullen & Gendreau, 2000, p. 112).
18
“Nada funciona”.
19
“Qué funciona”.
70
Conforme a la capacidad de castigo característico de los recintos
penitenciarios, es necesario que el ejercicio de rehabilitación sea un eje central
para obtener un cambio en la conducta delictiva, influyendo en la habilidades
personales y posibilidades del individuo delincuente (Duff, 2001, citado en
Vermeulen y Deuree, 2014).
Por otro lado, la labor de los servicios penitenciarios no termina con la entrega de
herramientas rehabilitadoras durante el encierro. Para conseguir resultados
exitosos en el camino posterior al encierro, también son necesarios programas de
reinserción social. Esto es, el apoyo dado a los delincuentes durante el re-ingreso
en la sociedad tras el encarcelamiento (UNODC, 2006), buscando posicionar a los
infractores en sectores productivos. De esta manera, puede dar cuenta de las
nuevas habilidades obtenidas dentro del recinto penitenciario, las que fueron
desarrolladas, por ejemplo, gracias a los tratamientos sobre adicciones, centros
educativos y centros de enseñanza en trabajos primarios.
La intención es que el individuo privado de libertad logre integrarse en la sociedad

a través de “diversas formas de intervención y programas individuales para evitar
que se vean involucrados en conductas delictivas o, para aquellos que ya están en
conflicto con la ley, para reducir la probabilidad de que vuelvan a delinquir”
(UNODC, 2013: 6). Al mismo tiempo, se busca generar la sensación de ser
dueños de los medios necesarios para restablecer vínculos sociales y evitar la
reincidencia. Un tránsito exitoso desde el recinto penitenciario al hogar, es crucial
no sólo para los sujetos directamente involucrados, sino que, garantiza el
bienestar de sus familias y su comunidad (CESC, 2010).
Es prioritario tener una política que cierre el círculo y que no se limite a apostar
hacia el encarcelamiento como su función principal, sino garantizar a quien está
privado de libertad, mejores oportunidades de egreso (Espinoza, 2014). Es por ello
que la preocupación principal en torno a la rehabilitación y reinserción social,
71
debe ser la reducción de las tasas de reincidencia y la adecuada
resocialización de la población penitenciaria.
El éxito de las políticas de reinserción permitirá, a la vez, limitar la violencia y la

delincuencia -ofreciendo nuevas perspectivas a las personas condenadas,
logrando un impacto y “permitiendo que las sentencias tengan un carácter
pedagógico- y, al mismo tiempo, que las personas condenadas encuentren, de
nuevo o por vez primera, un lugar apropiado en la sociedad” (EUROsociAL, 2013:
40).
4.2.1 Misión Institucional de las Dependencias y Administraciones Carcelarias

Los sistemas penitenciarios en América Latina y el Caribe, se rigen bajo las
dependencias ministeriales de las instituciones de justicia, interior o seguridad
pública. En cuanto a las administraciones responsables, existe la combinación de
Administración Penitenciaria y Justicia o Administración Penitenciaria y Policías.
Como instituciones responsables, recaen sobre ellas las expectativas de una
correcta labor en torno al mantenimiento y desarrollo de los procesos óptimos
hacia los centros penitenciarios. Como toda institución, se espera que posean
objetivos claros en cuanto a la labor que cumplirán y a los resultados que esperan
obtener.
De acuerdo a la información disponible en los sitios oficiales de tales instituciones,

las dependencias ministeriales y organismos responsables de los sistemas
penitenciarios en América Latina y el Caribe20, tienen por misión organizacional, el
cuidado del orden público, promoviendo la paz a través de la prevención de la
violencia. Además, bajo su rol articulador, promueven y ejecutan políticas públicas
que garanticen el acceso a la justicia y contribuyan al fortalecimiento de la paz
social en los respectivos países. Sin embargo, las dependencias ministeriales no
20
Para efectos de este trabajo, sólo se utilizará la información existente en las misiones institucionales de los
organismos encargados de los sistemas penitenciarios en: México, los países de América Central y América
del Sur.
72
presentan dentro de sus misiones algún objetivo concreto que
comprenda la mejora de los sistemas carcelarios en particular. Más aún, “la región
comparte respuestas de política pública que han sido dirigidas principalmente, e
independiente de la tendencia ideológica de los gobiernos, al control y represión
de la delincuencia” (Dammert & Zúñiga, 2007, p.11).
Por otra parte, en las direcciones administrativas de los sistemas penitenciarios de

México, Panamá, Argentina, Chile, Ecuador, Perú y Uruguay, se encuentra mayor
énfasis en la población penitenciaria, pues en sus misiones institucionales
destacan iniciativas orientadas a la rehabilitación y reinserción social, como
podemos apreciar en la siguiente tabla:
Tabla 13
Misión Institucional de las Respectivas Direcciones Administrativas.
Dirección
Administrativ
País a Misión Organizacional
Servicio Lograr que las personas privadas de la libertad
Argentin Penitenciario adquieran pautas de conducta y herramientas para su
a Federal reinserción en la sociedad (SPF, s.f.).
Desarrollar programas de reinserción social que
Gendarmería tiendan a disminuir las probabilidades de reincidencia
Chile de Chile delictual (Gendarmería de Chile, s.f.).
Dirección
Nacional de
Rehabilitación Rehabilitar y reinsertar a personas adultas privadas de
Ecuador Nacional libertad.
Órgano Coordinar la política penitenciaria de prevención del
administrativo delito y readaptación social, en estricto apego a la ley y
México desconcentra respeto a los derechos humanos (SEGOB, s.f.).
73
do de
Prevención y
Readaptación
Social
Dirección
General del Brindar ayuda y labor asistencial a los privados de
Sistema libertad y a los liberados, de modo que puedan
Panamá Penitenciario reincorporarse útilmente a la sociedad (MINGOB, s.f.).
Instituto Reinsertar socialmente a personas privadas de
Nacional libertad, liberados y sentenciados a penas limitativas
Perú Penitenciario de derechos (INPE, s.f.).
Rehabilitar y reinsertar socialmente a la población
penitenciaria en un contexto de justicia y orden, en el
Instituto marco del respeto de los derechos humanos de todos
Nacional de los involucrados (Instituto Nacional de Rehabilitación,
Uruguay Rehabilitación s.f.).
Entregar apoyo integral a adolescentes en conflicto con
la ley penal, mediante normas, políticas, programas,
proyectos y actividades coordinadas con las
instituciones relacionadas (Ministerio de Justicia,
Derechos Humanos y Cultos, s.f.).
Fuente: Elaboración propia, 2014, con información entregada por las Respectivas
Direcciones Administrativas.
Lamentablemente, la realidad de los sistemas penitenciarios latinoamericanos es

inarmónica a los actos propuestos en las misiones institucionales. Se sigue
concibiendo la cárcel como un espacio de castigo, que deja en segundo plano la
rehabilitación y reinserción social. Hoy en día, la información disponible muestra
instituciones precarias, vulnerables y con altos índices de violencia.
74
Las buenas intenciones propuestas en las misiones
institucionales de las administraciones carcelarias, sin una disposición de
presupuesto penitenciario que las financie y las distinga como una prioridad, sitúan
a la población penitenciaria en un escenario disonante entre la misión institucional
y los medios concretos destinados a los mencionados programas.
4.2.2 Programas de rehabilitación y reinserción social

Los programas de rehabilitación y reinserción social son disposiciones que
debiesen impartir los sistemas penitenciarios, cuya finalidad es evitar la
reincidencia del recluso y que posea la capacidad de reinsertarse en la sociedad al
momento de ser liberado. Tales programas resultarán exitosos en la medida que
se realice un diseño minucioso que tome en cuenta factores específicos tanto del
individuo, como de su entorno y, una correcta implementación que garantice una
intervención que impacte positivamente en la reducción de reincidencia delictiva y
mejore las condiciones de seguridad para la comunidad. En este contexto, a nivel
de países desarrollados, hallamos un modelo que ha sido uno de los más
influyentes en la mejora y fortalecimiento del diseño e implementación de
intervenciones efectivas, el modelo de riesgo- necesidad- responsividad. Éste fue
desarrollado en la década de 1980 y formalizado en 1990 por los canadienses
Andrews, Bonta y Hoge, logrando cada vez mayor éxito en la rehabilitación de los
criminales en Canadá y países de habla inglesa.
Como sugiere su nombre, se basa en tres principios:
a) Principio de riesgo, se orienta a conocer hacia ´quién´ se dirige la

intervención. Afirma que la conducta criminal se puede predecir
confiablemente a través de estrategias de medición. Destaca que el
tratamiento debe centrarse en delincuentes de alto riesgo de reincidencia.
75
b) Principio de necesidad, describe el “qué” hacer durante el
tratamiento. El tratamiento debe estar orientado a los factores de riesgo
dinámicos, susceptibles de intervención.
c) Principio de responsividad o disposición a responder, apunta a ´cómo´ debe

ser entregado el tratamiento. Se consideran las fortalezas y debilidades del
sujeto, que podrán facilitar u obstaculizar su proceso de cambio (INDH,
2013, pp. 118-119).
Efectivamente, existen países que poseen mayor trayectoria en la búsqueda de

soluciones que apuntan a la disminución de la reincidencia delictiva y al
fortalecimiento de la seguridad pública, además de contar con modelos y diseños
efectivos aplicados a sus programas de rehabilitación y reinserción social, como
son los casos registrados en Canadá, Estados Unidos e Inglaterra. Canadá
destaca por su modelo integrativo, desarrollando programas de intervención desde
el primer día de encarcelamiento hasta un tiempo variable posterior al egreso.
Estados Unidos, por su énfasis evaluativo, apuesta por resultados a largo plazo,
destinando fondos de justicia para el financiamiento de educación, vivienda,
atención de salud y empleos, buscando fortalecer la seguridad pública. Por último,
destaca la larga tradición de desarrollo de estrategias públicas y privadas
orientadas al proceso de egreso y primer tiempo en libertad que tiene Inglaterra.
La estrategia inglesa busca disminuir la reincidencia, apuntando a los principales
déficits que excluyen y vuelven vulnerables a la población penitenciaria, tales
como vivienda, educación, salud, adicciones, finanzas, familia y conductas,
brindándoles mayor apoyo y transformándolos en caminos a la reinserción (CESC,
2008).
Por el contrario, la realidad latinoamericana muestra uno de los mayores

problemas que presenta la región, pues existe un bajo nivel de inversión pública
para el mejoramiento de la infraestructura y los programas de rehabilitación y
76
resocialización, lo que ha fortalecido la crisis del sistema
penitenciario. En la mayoría de los países de América Latina y el Caribe, la
inversión es mínima y/o, en algunos casos, inexistente. Para los gobiernos, la
prioridad en rehabilitación o reinserción se encuentra lejos de los programas
medulares de su accionar. Este asunto se complica debido a que la población y
los actores públicos, ven en la figura de la cárcel, el final del camino de una
carrera criminal (Dammert, ¿Qué hacemos con las cárceles?, 2014), cuando en
realidad, la experiencia indica que es la entrada a ésta. Lo anterior se refleja en los
elevados índices de reincidencia en la región, que han sido liderados por Brasil y
Chile, donde alcanza el 47.4% y el 68.7%, respectivamente, en base al total de su
población carcelaria (PNUD, 2013).
Una de las dificultades que presentan los programas de rehabilitación y

reinserción, es la medición de su efectividad en términos de reducción de la
reincidencia. Algunas de las dificultades metodológicas son, por ejemplo, la forma
en que se mide la reincidencia. Existen distintas características en los individuos
que distorsionan los resultados de un determinado programa (Williamson, 2004).
Asimismo, expertos en la materia,indican que la rehabilitación y reinserción social,
deben ser pensadas como una política intersectorial e interinstitucional, en la que
se involucre más de una entidad. También se debe incluir a gremios
empresariales, universitarios y a la comunidad en general. Esta materia no debe
ser pensada exclusivamente desde justicia y mucho menos desde el sistema
penitenciario por sí solo.
Aparentemente, desde una perspectiva estratégica, los programas de

rehabilitación y reinserción en los países de América Latina y el Caribe no están
cumpliendo con sus objetivos. Son desarrollados con un enunciado y una finalidad
resocializadora; sin embargo, carecen de una lógica estratégica que, sustentada
en evidencia, apunten todos sus recursos a garantizar la reinserción social
(Espinoza, 2014).
77
En este sentido, es necesario que los Estados latinoamericanos
hagan un uso eficaz de su capacidad de sancionar, de diseñar y financiar los
programas de rehabilitación y reinserción post-penitenciaria pues, si bien se han
gestado iniciativas y programas vinculados con el sector privado, su impacto es
aún menor y su repercusión, limitada (PNUD, 2013, p. 126).
Las experiencias con la iglesia, en particular con la evangélica, han generado una
visión de altruismo respecto a esta institución. Es necesario que su participación e
intervención sea regulada y que reciba subvenciones (Morales, 2014).
En suma, existen modelos y experiencias de países desarrollados que han logrado

penetrar la barrera de la reincidencia delictual, pues han convertido años de
tradición literaria criminológica, estudios y evaluaciones de impacto, en programas
de rehabilitación y reinserción social efectivos y con resultados óptimos. No
obstante, las experiencias latinoamericanas de rehabilitación y reinserción han
sido mínimas, focalizadas y con bajos niveles de evaluación. La iglesia ha tomado
un rol fundamental, en donde han surgido variadas iniciativas. Sin embargo, su
evaluación en el impacto de los niveles de reincidencia es desconocida. Con todo,
podemos encontramos programas que han sido financiados y ejecutados por
instituciones responsables de la justicia, la seguridad pública y ONG’s. Estas
instituciones, han contribuido al desarrollo de buenos resultados a nivel local, los
cuales han sido denominados “Buenas Prácticas” en programas de rehabilitación y
reinserción social.
4.2.3 Buenas Prácticas en programas de rehabilitación y reinserción

El concepto de buenas prácticas se atribuye a las experiencias positivas que
surgen en los países al momento de encontrar una forma eficaz de prevenir,
combatir, sancionar o erradicar las malas prácticas penitenciarias y las violaciones
a los Derechos Humanos dentro de las prisiones. Una buena práctica en
programas de rehabilitación y reinserción, enfatiza elementos rigurosos, por
ejemplo, si han sido sometidas a evaluación, qué tipo de evaluación y si tienen
78
intención de institucionalizarse. Su fin es poder enfrentar la crisis
del sistema penitenciario que afecta a los países de la región (CIDH, 2007).
En el contexto internacional, el concepto de buenas prácticas remite a un juicio de

valor que se construye a partir de un ejercicio comparativo entre experiencias de
intervención. Así, la determinación de las dimensiones o ámbitos de comparación
es clave para determinar una buena práctica (CESC, 2013). Actualmente,
académicos y expertos en políticas públicas de seguridad ciudadana, recomiendan
la implementación de intervenciones basadas en la evidencia, desde el punto de
vista costo- beneficio. De esta manera se permite optar por alternativas de
prevención o reducción del delito aplicadas previamente y con buenos resultados,
asegurando en alguna medida una correcta inversión de los recursos públicos. En
este sentido, Morales sostiene que uno de los principales desafíos de la cárcel a
nivel latinoamericano, es la imposibilidad del background criminológico, de
permear en los sistemas latinoamericanos. En el ámbito de las políticas públicas,
no se ha logrado proyectar la idea de que al invertir los recursos adecuados en la
intervención de una persona con un perfil de alto riesgo, se pueden prevenir
futuros delitos, generando respuestas eficientes para el país (Morales, 2014).
Con todo, la elección y construcción de diseños de intervención de estudios

científicamente comprobados, no garantiza un resultado favorable. Es necesario
tomar en cuenta múltiples factores que dicen relación con requisitos para que el
modelo funcione tales como, tiempos y recursos disponibles, nivel de
especialización del equipo ejecutor, nivel de vulnerabilidad de los sujetos
beneficiarios o de apoyo de la comunidad para su implementación (Tocornal,
2011, p. 9). Por ende, no existe una relación directa entre los modelos
recomendados por sus resultados y las intervenciones que se implementan a nivel
de políticas públicas locales, pues existen limitaciones en el contexto de cada
país.
79
Las intervenciones apoyadas en evidencia pueden ser una base
para la creación de buenas prácticas, de aquello que funciona y se obtienen
resultados positivos, pero los buenos resultados de una intervención, no se podrán
aislar ni entender adecuadamente sin un análisis del contexto que circunda a los
beneficiarios y a la entidad ejecutora.
En la región, es posible encontrar una serie de experiencias positivas. Sin

embargo, éstas, en su mayoría, son ejecutadas en centros de rehabilitación y
reinserción penitenciaria, manejan un universo de población demasiado restringido
o no cuentan con dispositivos para el monitoreo y evaluación continua de las
actividades. Las acciones de capacitación se desarrollan de forma precaria, sin
recursos materiales y en espacios improvisados. Además, carecen de
mecanismos de referencia a centros de tratamiento fuera de los recintos
penitenciarios para dar continuidad después de la liberación. Los programas post-
penitenciarios, aún cuando son estipulados por la ley, se llevan a cabo de manera
escasa (EUROsociAL, 2012).
Las buenas prácticas son de interés, porque permiten mirar el potencial de

replicabilidad para combatir factores de riesgo delictivo en los países de
Latinoamérica. Está bien ocupar el tiempo, pero eso no va a reinsertar. Se
necesitan programas formales, con proyección, con criterios de evaluación y
seguimiento (Espinoza, 2014).
Durante los últimos años en la región, se han presentado programas de

rehabilitación y reinserción que a nivel local han sido considerados como buenas
prácticas, como es el caso de Colombia, Argentina, Chile, Perú y Uruguay. Sin
embargo, no han logrado institucionalizarse, no se han replicado en otras zonas y
en su mayoría, no perduran más allá de lo prefijado al momento de ser diseñados.
En Medellín, Colombia, ante el historial de violencia y altas tasas de homicidio

durante la década de los 80’ y 90’, se decidió impulsar múltiples proyectos y
programas de atención, con carácter estatal y privado para combatir las causas y
80
efectos de estos factores. Con el pasar de los años surgió el Plan
de Desarrollo de Medellín 2008- 2011, en el cual se adscribe el programa Fuerza
Joven, que tiene dentro de sus objetivos, la reinserción social de la población
penitenciaria.
Tabla 14
Programa Fuerza Joven- Colombia.
País Colombia
Nombre del
proyecto Programa Fuerza Joven.
Ámbito
temático Prevención, rehabilitación y reinserción.
Municipio de Medellín.
Colaboradores:
-Programa Paz y Reconciliación dependiente de la Secretaría de
Gobierno.
-UNICEF.
-Ejército Nacional Batallón Pedro Nel Ospina.
Entidad
ejecutora -Policía Nacional.
-Juntas de Acción Comunal y 276 Instituciones Educativas
Locales.
Prevenir la comisión de delitos de la población juvenil de entre
14 y 29 años de edad, entregándoles alternativas a la violencia y
el crimen.
Apoyar la reintegración social y económica de los
desmovilizados de los grupos armados que han suscrito
Objetivos acuerdos con el Gobierno Nacional.
Impulsar la reinserción social de la población carcelaria,
81
excarcelaría y pospenada, mediante un acompañamiento
psicosocial, con el fin de contribuir a la disminución de los
índices de delincuencia.
Cobertura de
Beneficiarios 1.500 jóvenes.
Cobertura
Territorial Municipal.
Fuente de
Financiamiento Municipal.
La evaluación aborda el nivel de resultados, expresados en el
número de actividades realizadas y coberturas alcanzadas. Se
destaca el desarrollo de procesos de retroalimentación a través
de dinámicas periódicas y permanentes, basadas en la
comunicación entre el equipo coordinador, los equipos
Evaluación y profesionales de los programas y otras instituciones vinculadas a
Resultados la ejecución.
Fuente: Elaboración propia, 2014, con información entregada por: (CESC, 2013),
BUENAS PRÁCTICAS EN PREVENCIÓN DEL DELITO EN AMÉRICA LATINA Y
EL CARIBE, Programa Fuerza Joven. Compendio del Primer Concurso de Buenas
Prácticas en Prevención del Delito en América Latina y El Caribe (2011).
En Septiembre de 2012, en el marco de la Tercera Reunión de Autoridades

Responsables de Políticas Penitenciarias y Carcelarias llevado a cabo en
Washington, DC, se da a conocer el programa penitenciario “Casas por Cárceles”,
implementado en la provincia de Buenos Aires, Argentina. Este programa busca
la rehabilitación y reinserción social de la población penitenciaria, por medio de la
construcción de viviendas que- a diferencia de las características de la cárcel
tradicional- simulan la vida en una casa construida en el medio libre.
82
Tabla 15
Programa Casas por Cárceles- Argentina.
País Argentina
Nombre del proyecto Casas por Caréceles.
Ámbito temático Rehabilitación y reinserción social de

adultos.
Entidad ejecutora Ministerio de Justicia y Seguridad.
Reproducir en el ámbito penitenciario el

hábitat del modelo de vida en el mundo
libre, con condiciones de tratamiento
que garanticen la eficaz inclusión social
basada en tres ejes principales:
-Trabajo
Objetivos
-Educación
-Vínculo familiar/comunitario
Se ejecutaron 158 viviendas, que alojan

1.332 personas distribuidas en 28
construcciones que representan el 5%
Cobertura de Beneficiarios de la población penitenciaria.
Cobertura Territorial Buenos Aires, Argentina.
Fuente de Financiamiento Estado.
La evaluación se basó en la medición
83
gasto/resultados.
Se evidencia:
-Disminución de gastos al construir

casas en comparación a la construcción
de una cárcel tradicional.
-Resultados favorables en el
comportamiento del detenido en
relación a sus pares y personal
penitenciario.
-Incremento progresivo en la adhesión

Evaluación y Resultados de las personas privadas de su libertad
a las actividades espontáneas y/o
programadas en educación, cultura,
trabajo, deporte y recreación.
-Creciente interés de los usuarios de

las viviendas en la coordinación y
participación en el mejoramiento de su
hábitat.
Fuente: Elaboración propia, 2014, con información entregada por (Ministerio de

Justicia y Seguridad, 2012), Tercera Reunión de Autoridades Responsables de
Políticas Penitenciarias y Carcelarias, Programa Casas por Cárceles.
84
En Chile, en el marco de la ley 20.191 21 de Responsabilidad
Penal Adolescente, en vigencia desde junio 2007, se establece un sistema de
justicia penal para los jóvenes mayores de 14 años y menores de 18 años. Es así
que, junto con hacer cumplir las sanciones que impongan los tribunales, es misión
del nuevo sistema de ejecución de penas materializar los programas necesarios
para lograr la reinserción social de los y las adolescentes en conflicto con la
justicia y su consecuente responsabilización, mejorando las condiciones para que
los usuarios concluyan sus estudios. Esta misión, parte de la hipótesis de que ello
disminuye la probabilidad de reincidencia. Bajo este diagnóstico, es que surge el
Proyecto de Reescolarización de Jóvenes Privados de Libertad.
Tabla 16
Proyecto de Reescolarización de Jóvenes Privados de Libertad – Chile.
País Chile
Nombre del proyecto Proyecto de re escolarización de

jóvenes privados de libertad.

jóvenes y adultos.
Entidad ejecutora Asociación Chilena pro Naciones

Unidas (ACHNU) – ONG nacional.
Entregar una oferta educativa

pertinente a adolescentes entre 18 y 29
años, que se encuentran en situación
21
En la Ley se señala que se debe “garantizar la continuidad de los estudios básicos, medios y especializados,
incluyéndose reinserción escolar, en el caso de haber desertado del sistema escolar formal, y la participación
en actividades de carácter socioeducativo, de formación, de preparación para la vida laboral y de desarrollo
personal” (CESC, 2013)Proyecto de Reescolarización de Jóvenes Privados de Libertad – Chile.
85
Objetivos de privación de libertad provisoria o
cumpliendo condena.
Cobertura de Beneficiarios 170 jóvenes y adultos (entre 18 y 29

años).
Provincial. Chile, Región Metropolitana,

Provincia de Maipo, comuna de San
Bernardo, Centro Cerrado CRC San
Cobertura Territorial Bernardo, SENAME.
Fuente de Financiamiento Instituciones del Estado.
Evaluación de proceso a través de:
-Apoyo pedagógico; intervención

psicopedagógica con jóvenes; trabajo
socio-educativo; estrategias de apoyo
para la reinserción escolar de los
jóvenes; trabajo en red; participación;
sujeto de derechos; incidencia política;
y generación de conocimiento.
A nivel de Resultados, destacan:
-Altos niveles de logro de las

estrategias de escolarización de los
usuarios.
Evaluación y Resultados
-Aumento en las habilidades sociales
de los adolescentes atendidos.
-Múltiples reconocimientos de
86
instituciones públicas y privadas.
-Incorporación de la institución en
instancia nacional del Ministerio de
Educación para diseñar modelo
educativo para jóvenes privados de
libertad.
Fuente: (CESC, 2013)
En Perú, bajo una lógica de lograr la reinserción laboral del interno desde dentro y
fuera del establecimiento penitenciario, surge el Programa de Tratamiento
C.R.E.O., que apunta a orientar el tratamiento psicológico y la asistencia social,
fortaleciendo las competencias sociales del penado.
Tabla 17
Programa de Tratamiento C.R.E.O. Construyendo Rutas de Esperanza y
Oportunidades – FO.CO.S. Fortalecimiento de Competencias Sociales para la no
reincidencia delictiva en Liberados.
País Perú
Nombre del proyecto Programa de Tratamiento C.R.E.O y

FO.CO.S.

jóvenes y adultos.
Entidad ejecutora Instituto Nacional Penitenciario –

Institución pública del nivel central del
87
Estado.
Objetivos Desarrollar y fortalecer competencias

psicosociales en jóvenes y adultos con
conductas delictivas, desde el ingreso a
la cárcel.
Cobertura de Beneficiarios Hombres en reclusión. Del tramo etario

de 18 a 39 años.
Beneficiarios directos: 878 adultos,

hombres
Beneficiarios indirectos. 49 personas,

46 hombres, 3 mujeres.
Cobertura Territorial Nacional, Perú.
Fuente de Financiamiento Recursos Propios.
Evaluación y Resultados Sistema de evaluación de Proceso

centrada en los casos y dividido en
cuatro etapas:
- Evaluación de Entrada
- Evaluación de Proceso
- Evaluación de Salida
- Evaluación de Impacto
A nivel de resultados:
-La intervención intramuros C.R.E.O.,
88
ha permitido la generación de espacios
dentro de los establecimientos penales,
con grupo de internos focalizados en
actividades estructuradas.
-En la etapa extramuros F.O.C.O.S., la

unificación de criterios de intervención
ha permitido orientar el trabajo de los
diferentes profesionales hacia el
objetivo de avanzar en la reinserción
social positiva de los usuarios.
-Cuentan con una estimación de

impacto enfocada en la reincidencia. La
información disponible muestra un
porcentaje cercano al 10%, lo que se
considera exitoso.
Fuente: (CESC, 2013)
En Uruguay, el proyecto “Apoyo a la Reforma de las Instituciones para Personas

Privadas de Libertad”, nace con el objetivo de colaborar con los procesos de
reforma de las instituciones para personas privadas de libertad, brindando
asistencia técnica de calidad y coordinada, de manera que se logre un aumento de
las posibilidades de plena reinserción de la población.
Tabla 18
Apoyo a la reforma de las instituciones para personas privadas de libertad
País Uruguay
89
Nombre del proyecto Apoyo a la reforma de las instituciones
para personas privadas de libertad
Ámbito temático Reinserción Laboral.
Entidad ejecutora Múltiples organismos del gobierno

uruguayo y agencias, fondos y
programas de ONU.
Objetivos -Apoyar el fortalecimiento institucional.
-Colaborar con los programas de

ejecución de medidas sustitutivas a la
privación de libertad.
-Desarrollar proyectos piloto en salud,

drogas, educación y trabajo.
Cobertura de Beneficiarios Población Reclusa.
Cobertura Territorial Nacional, Uruguay.
Fuente de Financiamiento Financiación intermediada.
Agencias ejecutoras: OIT, PNUD,

UNIFEM y UNOPS.
Agente Administrativo: PNUD
Evaluación y Resultados La evaluación aborda el nivel de

resultados.
El proyecto convocó la responsabilidad

agentes gubernamentales, del sector
privado y la sociedad civil, promoviendo
90
decisiones que están siendo
actualmente implementadas.
Tanto el Gobierno como las Naciones

Unidas están apoyando a Uruguay en
su compromiso de alcanzar las metas
fijadas en los Objetivos de Desarrollo
del Milenio (ODM) para el año 2015 y
más específicamente la meta 1.B:
“lograr pleno empleo y trabajo decente
para todos, incluidos las mujeres y los
jóvenes”.
Fuente: Elaboración propia, 2014, con información entregada por: Ministerio del
Interior de Uruguay en conjunto con la Organización Internacional del Trabajo
(OIT): El trabajo dentro de las cárceles y la inserción laboral de las personas
liberadas del sistema penitenciario, (2011) y Centro Interamericano para el
Desarrollo del Conocimiento en la Formación Profesional.
La información presentada en las tablas, expone ejemplos de buenas prácticas a

nivel local, que han tenido éxito en torno a lo propuesto en sus objetivos y durante
el tiempo de intervención y evaluación. Las experiencias son mínimas, quedando
un largo camino para obtener la consolidación de programas replicados a nivel
regional, pues los países de América Latina y el Caribe todavía presentan
estructuras estatales con discrepancia en sus bases institucionales y en la
inversión de recursos públicos. Se espera que los Estados de la región enfaticen
el establecimiento de alianzas a nivel local, nacional y regional, desarrollando un
dialogo intersectorial y promoviendo iniciativas innovadoras.
91
4.3 Medidas Alternativas a la Prisión
A lo largo del presente informe, se ha dado cuenta de los múltiples desafíos que
aún tienen -en diferentes materias- los recintos penitenciarios. Con esta
información como telón de fondo, es necesario plantearse la posibilidad de menos
cárcel. Una buena política penitenciaria no sólo se refiere a la construcción de más
cárceles y su gestión, sino que también en la descongestión del sistema y en la
búsqueda de alternativas concretas a la prisión (Santibañez, 2011). No es obvio ni
natural que la primera respuesta frente al delito sea la privación de libertad. Más
aún, la UNODC señala que el encarcelamiento resulta –en muchos casos-
contraproducente para los objetivos de rehabilitación y reinserción para aquellos
(as) reclusos (as) condenados (as) por delitos menores y para ciertos grupos
vulnerables determinados de la población (UNODC, 2010). Sin embargo, la
privación de libertad se ha constituido en castigo generalizado, a pesar de la poca
evidencia que existe en su mejoramiento en la seguridad pública (UNODC, 2010).
Por el contrario, la evidencia sugiere que el encarcelamiento obstaculiza la
apropiada reinserción a la vida en el exterior, contribuyendo a la reincidencia, una
vez recuperada la libertad.
Como ya se ha mostrado en este informe, el número de personas privadas de

libertad en la región crece cada año, las condiciones de sobrepoblación son
graves, vulnerando diariamente la dignidad de aquellos a quienes el Estado tiene
bajo su tutela. La privación de libertad, aunque sea temporal, requiere de una
justificación estatal que demuestre que hay objetivo detrás de ésta y que no hay
otra forma de alcanzarlo. Esto, porque más allá de la pérdida temporal de libertad,
el encarcelamiento genera la pérdida de otro tipo de derechos. Como si la
situación ética de los privados de libertad no fuera suficiente para plantearse la
posibilidad de menos cárcel, existe un problema de índole concreta: la cárcel es
cara. Los recintos penitenciarios tienen costos directos e indirectos. Entre los
primeros, cabe señalar la construcción, administración, alojamiento, alimentación y
cuidado de la población penal. Entre los segundos, están los de impacto en la
92
comunidad, tales como la incubación de enfermedades como
tuberculosis y SIDA. Actualmente, el uso excesivo de la pena de detención y
encarcelamiento ha traído una serie de desafíos para la región en torno a
reinserción social y protección de los derechos humanos de los privados de
libertad, por cuanto la dependencia irrestricta a este tipo de penas ha prevalecido
sobre alternativas más económicas y efectivas y a su vez, ha instaurado una serie
de consecuencias no muy positivas.
El hacinamiento en los sistemas penales de América Latina está caracterizado

esencialmente por aquellos internos que están a la espera de juicio (en su mayoría
atrasados de manera inaceptable) en calidad de detenidos bajo la prisión
preventiva, generando ello la profundización de las malas condiciones de
reclusión: falta de espacio, carencia de alimentación, precariedad en sistemas de
atención de salud, entre otros. Lo anterior, es decir, sobrepoblación, sumado a la
falta de recursos han provocado el colapso del sistema penitenciario de la región
en general.
Con estos antecedentes, surge la necesidad de cuestionarse si los objetivos

sociales que supone la cárcel pueden desarrollarse más eficazmente a través de
otros medios. El uso de las sanciones y medidas no privativas de libertad como
recomendación por parte de la UNODC tiene el objetivo primordial de modificar la
actual concepción persistente en el sistema penitenciario latinoamericano: la
finalidad punitiva y de aislamiento, a fin generar una reorientación hacia el
concepto de justicia restaurativa y reintegración social.
4.3.1 Personas privadas de libertad preventivamente

Como fue mencionado previamente, la prisión preventiva es un recurso al que se
debe recurrir en última instancia, y sólo cuando esté en entredicho la protección de
la sociedad y de la víctima. Esto, porque amparados bajo el principio de
presunción de inocencia, la detención constituye una violación grave del derecho a
la libertad.
93
No obstante lo anterior, la libertad de las personas a la espera de
un juicio puede “estar subordinada a garantías que aseguren la comparecencia del
acusado en el acto del juicio, o en cualquier momento de las diligencias
procesales y, en su caso, para la ejecución del fallo” (UNODC, 2010, p. 22). Es
decir, sólo en la medida que no puedan adoptarse medidas sustitutivas, el sistema
penal podrá optar por la detención preventiva.
Entre las posibles medidas alternativas a la prisión preventiva se encuentran las

siguientes:
 Comparecer ante un tribunal en un día concreto o según lo que ordene el

tribunal en el futuro;
 Abstenerse de: interferir en el curso de la justicia, incurrir en una conducta
determinada, ir, o no ir, a determinados lugares o zonas, o aproximarse a
determinadas personas o reunirse con ellas;
 Permanecer en una dirección concreta;
 Presentarse diariamente o de forma periódica ante un tribunal, la policía u
otra autoridad;
 Entregar el pasaporte u otros documentos de identificación;
 Aceptar la supervisión de un organismo designado por el tribunal;
 Someterse a vigilancia electrónica; o
 Entregar fondos u otros tipos de propiedad como garantía de que
comparecerá ante el juez en el momento del juicio, o que mantendrá una
conducta determinada mientras éste no se celebre (UNODC, 2010, p. 24).
La UNODC sostiene que la libertad incondicional con cargos o libertad bajo

palabra, debe considerarse para todos aquellos casos en que el delito no sea
grave. Algunos países de la región poseen la modalidad de libertad bajo palabra.
No obstante, las libertades condicionales que dependen de un depósito de dinero
o de propiedad son las más comunes. Es por este motivo, que muchas de las
personas que se encuentran a la espera de un juicio son detenidas, al no poder
94
con los requisitos monetarios de los depósitos. Es el caso de la
mayoría absoluta de las personas en prisión preventiva en América Latina
(UNODC, 2010). Reducir a esta población penal es posible en la medida que se
examinen, caso a caso, las condiciones para obtener la libertad. Para esto, es
necesario que los jueces pueden acceder rápidamente a la información general
del acusado (a), las fechas fijadas para los juicios sean razonables y se mantenga
una comunicación fluida con el acusado (a) y su entorno cercano (UNODC, 2010).
Un caso rescatable en materia de medidas alternativas a la reclusión lo constituye

Brasil. El Consejo de Justicia Brasileño (CNJ) creó una institución similar a los
tribunales con procedimiento sumario, con el objetivo de reducir la cantidad de
internos en prisión preventiva a la espera de una resolución judicial mediante la
aplicación de un procedimiento legal expedito. Este tribunal, denominado Mutirao,
está compuesto por jueces, fiscales, defensores y abogados de todas las áreas
que tienen la labor de reexaminar los casos de prisión preventiva, priorizando los
más problemáticos. Sus resultados están a la vista: en el transcurso del año 2009,
de los 83.808 casos examinados, se descubrió que 16.466 constituían
encarcelamientos irregulares, por lo cual fueron puestos en libertad (Matthews,
Una propuesta realista de reforma para las prisiones en Latinoamérica, 2011).
La Tabla 19 muestra las medidas cautelares existentes en la región tras las

reformas procesales penales. De esta manera, es posible apreciar que Costa Rica
y Panamá son los países que más alternativas cautelares ofrecen. Por el contrario,
Ecuador y Perú son los países más restrictivos respecto de las medidas
alternativas a la prisión preventiva. Los casos de Costa Rica y Perú resultan
interesantes de destacar, pues, tal como se mencionó en el apartado 2.4, Costa
Rica es uno de los países cuya sobrepoblación penitenciaria se encuentra más
controlada en Centroamérica, mientras que Perú, es el país del Cono Sur con el
nivel de sobrepoblación más alto de la zona. Lo anterior, sirve para ejemplificar
como la población penal preventiva puede contribuir a la sobrepoblación, y, en
95
contraposición, como medidas alternativas a ésta sirven para
descongestionar los recintos penitenciarios.
Tabla 19
Medidas cautelares alternativas a la prisión preventiva en los códigos procesales
penales reformados.
País Otras
de
ante
a
autoridad nacional o
determinados lugares
Arresto domiciliario
Presentación
Prohibición
periódica
concurrir
Arraigo
Fianza
local
Argentina – X X X X X
Provincia de
Buenos Aires
Chile X X X X X -Vigilancia por autoridad.
-Prohibición de comunicación con

la víctima.
-Prohibición de acercarse al
ofendido.
Colombia X X X X X -Vigilancia electrónica.
-Obligación de observar buena

conducta familiar.

la víctima.
96
Costa Rica X X X X X -Abandono de domicilio por VIF.
-Suspensión de ejercicio de cargo

por delito de funcionario.
-Vigilancia por autoridad.

la víctima.
-Prohibición de acercarse al
ofendido.
Ecuador X X X X
El Salvador X X X X X -Prohibición de comunicación con

la víctima.
Honduras X X X X X -Prohibición de comunicación con

la víctima.
-Vigilancia por autoridad.
-Suspensión de ejercicio de cargo

por delito de funcionario.
Panamá X X X X X -Abandono inmediato del

domicilio en caso de agresiones y
la víctima conviva con agresor.
-Suspensión ejercicio cargo

público o privado.
-Obligación de no realizar
97
actividad.
-Colocación de localizadores
electrónicos.
Paraguay X X X X X - Vigilancia por autoridad.
Perú X X X X X
República X X X X X - Vigilancia por autoridad.

Dominicana
Fuente: (Duce, Fuentes, & Riego, 2009).
4.3.2 Personas privadas de libertad sentenciadas

Ahora bien, como ya fue mencionado, el encarcelamiento se ha transformado en
la regla a la hora de castigar los delitos. No obstante, este principio debe ser
revisado si se aspira a reducir la población penal. La pena efectiva de cárcel debe
ser moderada, tanto en número como en duración (UNODC, 2010, p. 31). Para
esto, es necesario que los jueces recurran a las penas no privativas de libertad. Al
respecto, la UNODC es enfática en señalar que las penas no privativas de libertad
deben ser alternativas al encarcelamiento, pero en ningún caso deben constituir
penas adicionales a ésta, es decir, se deben utilizar con el principio de mínima
intervención.
Al igual que las penas privativas de libertad, las alternativas de ésta deben
enmarcarse dentro del respeto de los derechos humanos. Por lo tanto, no deben
contemplar ni el castigo corporal ni aquellos que se consideren humillantes. La
privación de libertad tiene un componente punitivo evidente, que no lo es del todo
claro en las medidas alternativas de privación de libertad (UNODC, 2010). Por lo
mismo, la condena alternativa debe estar claramente identificada en el marco
98
legal, de tal forma que el componente punitivo sea identificable,
tanto por el delincuente como por la opinión pública. No hay que olvidar que las
penas sustitutivas requieren del consentimiento formal del condenado. No
obstante lo anterior, este tipo de medidas deben basarse en criterios establecidos
y vinculados al tipo y gravedad del delito, así como los antecedentes de la persona
condenada, los objetivos de la condena y los derechos de las víctimas (UNODC,
2010).
Dentro de las medidas alternativas a la privación de libertad, las Reglas de Tokio

contemplan las siguientes:
 Sanciones verbales, como la amonestación, la reprensión y la

advertencia: constituyen las medidas más suaves adoptables por un juez
frente a un delito. El efecto práctico de éstas es que el sistema judicial
penal deja de interesarse por el asunto. Se dictan sin complicaciones y sin
necesidad de una infraestructura administrativa.
 Libertad condicional: también se dictan sin complicaciones, aunque
necesitan de mecanismos comunitarios para asegurar el cumplimiento de la
pena. Implica el cumplimiento de requisitos técnicos, los cuales deben
revelar grados de resocialización y rehabilitación.
 Penas privativas de derechos o inhabilitaciones: estas penas deben
relacionarse con el delito cometido y no imponer otro tipo de restricciones.
 Sanciones económicas y penas en dinero, como multas y multas
sobre los ingresos calculadas por días: las multas fijas, que se fijan a un
delito concreto, tienen el problema que castigan con más fuerza a las
personas de escasos recursos. No obstante, funcionan bien para delitos
menores, que normalmente no consideran el encarcelamiento (como las
multas por exceso de velocidad).
 Incautación o confiscación: en muchos casos, esta medida puede
parecer una consecuencia directa de delito, más que una sanción.
99
 Mandamiento de restitución a la víctima o de
indemnización: desde la perspectiva del delincuente, es una sanción
económica. También genera problemas para determinar el monto a pagar
con la capacidad de pago del delincuente. Este problema es
particularmente fuerte en América Latina, donde la mayoría de los
delincuentes condenados son pobres y pueden aportar sumas
insignificantes, dando cuenta que la cárcel es, finalmente, un castigo para
los pobres. A su favor, pone un resarcimiento a disposición de las víctimas.
La restitución efectiva requiere de un grado de supervisión por parte del
Estado.
 Suspensión de la sentencia o condena diferida: consiste en la
formalización de amenaza de encarcelamiento, pero ésta no se concreta
ante la condición de cumplimiento de las condiciones fijadas por el juez.
 Régimen de prueba y vigilancia judicial: no está contemplado por las
Reglas de Tokio, por lo que existen diversas versiones sobre esta medida.
A grandes rasgos, consiste en una entidad gubernamental que presta
información al sistema de justicia penal, sobre si los delincuentes cumplen
las condiciones impuestas por el juez.
 Imposición de servicios a la comunidad: consiste en un trabajo u horas
de trabajo sin remuneración y con una supervisión adecuada. Ejemplo de
esta medida son las órdenes judiciales de servicio a la comunidad por
quienes conducen bajo los efectos del alcohol. No obstante, en esta pena
deben ser coherentes la forma de controlar el cumplimiento, así como la
oferta de prestaciones.
 Obligación de acudir regularmente a un centro determinado: consiste
en la asistencia del condenado (a) a unas instalaciones, donde pasa el día
y vuelve a su casa por la noche. Estas instalaciones pueden servir para
diversas intervenciones terapéuticas. Requieren de una infraestructura
desarrollada.
100
 Arresto domiciliario: Puede ser total o limitado. Éste
último alivia la carga para el entorno del condenado (a) y le permitiría
mantener un trabajo remunerado.
 Cualquier otro régimen que no entrañe reclusión: las Reglas de Tokio
contemplan esta alternativa, aunque sostienen que ésta debe estar
claramente definida en la legislación. Alguna combinación de las sanciones
precedentes: El principio más importante a la hora de combinar categorías,
es que el efecto punitivo no sea excesivo (UNODC, 2010, pp. 34-47)
(Santibañez, 2011).
A este respecto, también es posible destacar lo que acontece en Panamá, quien

vio reducida su población penal entre los años 2007-2008 gracias a la aplicación
de medidas alternativas a la reclusión, a saber: aplicación por parte de tribunales
de la libertad condicional para agilizar procesos judiciales contra acusados en
prisión preventiva, muchos de ellos siendo posteriormente declarados inocentes;
la aplicación, desde 2005, de la redención de penas por trabajo o educación; la
limitación del uso de la prisión preventiva a favor de medidas cautelares
alternativas; concesión de beneficios penitenciarios, tales como arresto
domiciliario para enfermos graves o terminales, libertad condicional y repatriación
de extranjeros. El resultado fue la reducción en 2.000 internos en el año 2008
(Matthews, 2011).
En Chile, desde el 27 de diciembre del año 2013 está vigente la Ley 20.603, una
modificación realizada en torno a las penas sustitutivas a la reclusión. Esta
reformulación plantea que las penas sustitutivas pueden ser establecidas por el
tribunal previa constatación de requisitos legales, en sustitución de una pena
restrictiva de libertad (cárcel).
Entre las penas sustitutivas vigentes en esta normativa se encuentran:
101
-Remisión condicional de la pena: sustitución de la pena de
reclusión por un control administrativo realizado por Gendarmería por un tiempo
determinado (ej. Firma mensual).
-Reclusión parcial: implica el encierro de la persona en su domicilio o en

establecimientos especiales durante 56 horas a la semana. Puede ser diurna,
nocturna o durante los fines de semana.
-Libertad vigilada: aquí, el penado es sometido a un programa de intervención bajo

la vigilancia y orientación permanente de un delegado de Gendarmería. Tienen
acceso a esta medida aquellos con condena de 2 a 3 años.
-Libertad vigilada intensiva: régimen de mayor control, en el cual el penado es

sujeto al cumplimiento de un programa de actividades mediante la orientación
permanente y rigurosa de un delegado de Gendarmería. Tienen acceso a esta
medida aquellos con condena de 3 a 5 años.
-Expulsión de extranjeros: se da en casos en que el extranjero posea una pena

igual o menor a 5 años, y que se encuentre residiendo de manera ilegal en el país.
-Prestación de servicios en beneficio de la comunidad: implica la realización de

actividades voluntarias y no remuneradas en beneficio de personas en situación
de precariedad, siempre coordinadas por un delegado.
-Existencia de Centros de Reinserción Social: en ellos se establecen penas con

régimen abierto y se desarrollan todas aquellas actividades de control de personas
con penas sustitutivas. Existen 37 a nivel nacional (Gendarmería de Chile)
El caso de Costa Rica también es destacable. En junio del año 2002 se realizó
una reforma integral al código penal, el cual incluye la consideración de las
medidas alternativas como aquellas que son ejecutadas en sentencia cuando se
haya materializado una condena a prisión y ésta sea modificada por el juez. Entre
tales medidas alternativas se cuentan la multa, el arresto domiciliario, detención de
102
fin de semana, servicio comunitario, limitación de residencia o
extrañamiento. Aquellos penados con condenas de hasta 3 años o superior
descontadas a la mitad, pueden apelar a alguna de estas condenas alternativas a
la reclusión. Su incumplimiento implica la revocación inmediata.
-Multa: aplicada en mayor medida a delincuentes primarios (con condenas no

superiores a 1 año). Tal multa no puede sobrepasar el 50% del sueldo del
condenado ni la vigencia de 365 días.
-Arresto domiciliario: implicancia de permanecer en el domicilio bajo vigilancia.
-Detención de fin de semana: limitación de libertad los días sábado y domingo

(con un mínimo de 24 horas y un máximo de 48 horas). Una vez cumplido, se
descuenta una semana de prisión.
-Servicio comunitario: consta de un servicio gratuito a favor de entidades de bien

público o estatales con una duración de 4 horas (por cada día de prisión). Su
cumplimiento correcto incluye no menos de 20 horas ni más de 40 horas a la
semana.
-Limitación de residencia: mandato de vivir en un lugar determinado sin la opción

de cambiarse de domicilio.
-Extrañamiento: repatriación válida para extranjeros con una pena no superior a 5

años. La prohibición de volver al país es equivalente al triple de la condena
(Chinchilla & Linares, 2002)
En América Latina, la “guerra contra las drogas” y el endurecimiento de las

medidas penales a delitos vinculados a ésta, ha duplicado, entre 2006 y 2011 en
número de mujeres privadas de libertad en la región (Giacomello, 2014). Como se
informó en el apartado 3.2, la mayoría de estas personas son sujetos menores de
la cadena delictiva o bien, usuarios condenados por venta. Frente a este
fenómeno, Giacomello propone como una medida alternativa los Tribunales o
103
Cortes de Drogas. Éstos consisten en modalidades para
canalizar a los usuarios de drogas acusados de delito, en vez de la sanción penal.
Tienen la limitación de atender sólo a usuarios acusados de posesión o delitos
menores asociados a ésta. Si bien es una medida parcial, es una respuesta para
un problema complejo. Hoy en día, dichos tribunales se están comenzando a
aplicar en Argentina, Chile, Panamá, República Dominicana y El Salvador y han
funcionado con éxito en República Checa, Portugal, Reino Unido, entre otros
(Giacomello, 2014). Los beneficios que han presentado en esto últimos países, y
que podrían ofrecer en América Latina, son múltiples, entre los que destacan:
reducir los costos para el Estado; reducir el hacinamiento penitenciario y todos los
problemas que éste implica; reducir la reincidencia y delincuencia juvenil; agilizar
el funcionamiento del sistema de justicia; y abogar por políticas cuyo centro sean
las personas y la comunidad (Giacomello, 2014, p. 10).
Los Tribunales de Tratamiento de Drogas son una alternativa de tratamiento al

encarcelamiento para infractores dependientes de drogas (que) involucran la
desviación de los delincuentes de la cárcel al tratamiento y la rehabilitación bajo
supervisión judicial (Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas
[CICAD], 2013). Buscan, de esta forma, alejar de conductas delictivas al imputado.
Está comprobado, a través de la experiencia en distintos países (como Canadá,
Chile y Estados Unidos) que la inversión en este tipo de tribunales es eficiente,
dado que reducen: (1) el delito; (2) la recaída del consumo de drogas; y (3) la
población penitenciaria por lo que la Organización de Estados Americanos ha
trabajado durante los últimos tres años, a través de la Comisión Interamericana
para el Control del Abuso de Drogas (CICAD) de la Secretaria de Seguridad
Multidimensional para el fomento de esta política pública en las Américas.
En Chile, esta política se enmarca en el Programa de Tribunales de Tratamiento

de Drogas y su objetivo es entregar tratamiento y rehabilitación supervisado
judicialmente a consumidores problemáticos de drogas que han cometido delito
por primera vez (y que la pena no exceda los tres años; además de manifestar
104
voluntariamente su intención de participar), con la herramienta
legal denominada suspensión condicional del procedimiento. El programa funciona
inserto en los Juzgados de Garantía y opera mediante un convenio financiero y
técnico entre el Servicio Nacional para la Prevención y Rehabilitación del
Consumo de Drogas y Alcohol (SENDA) y el Ministerio Público.
Más específicamente, se puede plantear que estos tribunales operan en base a la

coordinación del sistema jurídico sanitario, compuesto por centros de tratamiento y
equipos especializados; el equipo jurídico (juez, fiscal, defensor); y el equipo
prestador de tratamiento (médico psiquiatra, dupla psicosocial). Actualmente, las
regiones del país que tienen operativos estos tribunales son seis: Tarapacá,
Antofagasta, Valparaíso, O’Higgins, Maule y Metropolitana.
4.3.3 Excarcelaciones Anticipadas

Otra medida efectiva, aunque no del todo una alternativa al encarcelamiento, es la
excarcelación anticipada. Estas medidas tienen un efecto importante cuando la
intención es reducir la población penitenciaria. Algunas de estas medidas,
conocidas también como “posteriores a la sentencia”, son las siguientes:
 Permisos y centros de transición: en estricto rigor, no es una sustitución

del encarcelamiento, sino que los reclusos (as) reciben un permiso, pero
siguen sujetos (as) a la disciplina carcelaria.
 Liberación con fines laborales o educativos: es la misma situación a la
anterior. Se recibe un permiso especial, pero a ojos de la ley, sigue siendo
un (a) recluso (a).
 Distintas formas de libertad condicional: si bien este concepto tiene
distintas connotaciones, según la legislación vigente del país, se entiende
como la libertad del recluso (a) bajo condiciones establecidas previamente y
vigentes hasta el cumplimiento total de la pena.
105
 Remisión: es una forma de liberación sin condiciones,
otorgada de forma automática, una vez que se ha cumplido una parte de la
pena, o bien se puede reducir parte de ésta.
 Indulto: es una forma de liberación, sin condiciones, por gracia del jefe de
Estado. Existen dos modalidades. La primera deja sin efecto la sentencia y
la segunda, también conocida como amnistía, adelanta la fecha de
liberación (UNODC, 2010, pp. 55-59).
Uno de los problemas que presentan estas medidas, es que socavan la autoridad
de los tribunales, afectando la confianza pública. Por otro lado, estas medidas no
siempre resultan equitativas. Por lo que debe asegurarse un mecanismo que
garantice dicha equidad. En este sentido, el haber cumplido parte de la pena,
resulta una medida aplicable sin arbitrariedades. Asimismo, las condiciones para
las excarcelaciones anticipadas deben fijarse cuidadosamente. Éstas deben
basarse en dos principios: ayudar a la reinserción de los (as) reclusos (as) y
ejercer un control sobre ellos durante el tiempo que duren esas condiciones.
En el contexto de las celebraciones por el Bicentenario de Chile, el Gobierno

impulsó un Indulto General llevado a cabo por el Ministerio de Justicia, que se
materializó el 1 de junio de 2012, con la publicación de la Ley N° 20.588 sobre
22
Indulto General Conmutativo a fin de mejorar las condiciones de los
establecimientos penitenciarios.
Esta medida benefició a cuatro grandes grupos de condenados: (1) Mujeres; (2)
Población con permiso de salida controlada al medio libre; (3) Población sujeta a
la medida alternativa de Reclusión Nocturna; y (4) Extranjeros. En la ley, se
especifican las condiciones que debían cumplir los segmentos de la población
favorecida por este indulto y especialmente se señala que el beneficio no se aplicó
a personas condenadas a presidio perpetuo.
22
Disponible en http://www.leychile.cl/Navegar?idLey=20588&idVersion=2012-06-01
106
Al año 2012, el Indulto General Conmutativo había beneficiado a
3.330 personas, de las cuales 762 correspondían a extranjeros que fueron
trasladados a su país de origen (Gobierno de Chile, 2012).
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121
Anexo
122
Anexo 1
Tipo de administración en América Latina (países seleccionados).
Centralizado/
Descentralizado
Ministerio (respecto del
responsab Ministerio Desconcentra
País le Administración responsable) do
Ministerio
de Justicia
y Derechos Servicio Penitenciario
Argentina Humanos Federal Centralizado Sí
Ministerio Departamento
Brasil de Justicia Penitenciario Nacional Centralizado Sí
Ministerio
Chile de Justicia Gendarmería de Chile Centralizado Sí
Ministerio Instituto Nacional
de Interior y Penitenciario y
Colombia de Justicia Carcelario Descentralizado N.D
Ministerio
Costa de Justicia Dirección General de
Rica y Paz Adaptación Social Centralizado N.D
Ministerio
de Justicia
y Derechos Dirección Nacional de
Ecuador Humanos Rehabilitación Nacional Descentralizado N.D.
El Ministerio Dirección General de Centralizado N.D.
123
Salvador de Centros Penales y
Seguridad Readaptación
Pública y
Justicia
Ministerio
de
Guatemal Gobernació Dirección General del
a n Sistema Penitenciario Centralizado N.D.
Secretaría
de Interior y Instituto Nacional
Honduras Población Penitenciario Centralizado Sí
Órgano Administrativo
Secretaría Desconcentrado
Gobernació Prevención y
México n Readaptación Social Centralizado Sí
Ministerio
de
Gobierno y Dirección General del
Panamá Justicia Sistema Penitenciario Centralizado No
Ministerio
de Justicia Dirección General de
Paraguay y Trabajo Institutos Penales Centralizado N.D
Ministerio Instituto Nacional
Perú de Justicia Penitenciario Descentralizado
Procuradurí
República a General
Dominican de la Dirección General de
a República Prisiones Centralizado No
Uruguay Ministerio Instituto Nacional Descentralizado N.D.
124
de Interior de Rehabilitación
N.D.: no hay datos disponibles.
Anexo 2
Presupuesto Penitenciario en América Latina y su relación de la institución a cargo
(millones de USD vigentes al año).
País Concepto 2008 2009 2010 2011

Ministerio de Justicia, Seguridad y
Argentina
Derechos Humanos 1,96 2,2 2,9 N.D.
Servicio Penitenciario Federal 0,23 0,3 0,4 N.D.
11,67 12,21 12,90
% % % % N.D.
1.889, 1.669, 1.913, 2.970,
Brasil
Programas, Ministerio de Justicia 90 70 10 40
Departamento Penitenciario Nacional y
Fondo Penitenciario Nacional 173,1 64,5 148,2 163,8
% 9,16% 3,87% 7,75% 5,52%
Chile Ministerio de Justicia (Partida Total) 895 1.022 1.242 1.475
Gendarmería de Chile 297 326 389 505
33,16 31,85 31,32 34,24
% % % % %
Colombia Sector Interior y de Justicia (3700) 905 999 1.247 1.264
Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario 339 355 532 579
37,44 35,51 42,64 45,86
% % % % %
Costa Rica Ministerio de Justicia y Paz 61 74 128 159
Administración Penitenciaria 45 56 96 120
% 73,96 75,29 74,88 75,60
125
% % % %
El Salvador Ramo de justicia y Seguridad Pública 35 30 33 36
Administración del Sistema Penitenciario 3 3 3 4
10,61 10,11
% 7,25% % 9,88% %
Guatemala Gobernación 345,27 371,5 326,3 420,6
Administración de asuntos penitenciarios 22,34 30,2 31,5 33,4
% 6,47% 8,12% 9,66% 7,93%
Honduras Secretaría de Seguridad 140,3 171,1 176,4 164,4
Servicios especiales preventivos 15 16,7 15,1 15,6
10,65
% % 9,78% 8,59% 9,48%
México Secretaría de Seguridad Pública 1.805 2.382 2.479 2.872
Órgano Administrativo Desconcentrado
Prevención y Readaptación Social 226 490 554 869
11,46 20,09 22,41 30,32
% % % % %
Panamá Ministerio de Gobierno 299 383 520 183
Servicios Penitenciarios y custodia de
menores y centros penitenciarios 22 25 54 31
10,45 16,86
% 7,45% 6,66% % %
República
Dominicana Procuraduría General de la República 68 71 73 68
Rehabilitación Social de las Personas
Privadas de Libertad N.D. N.D. 23 21
32,04
% N.D. N.D. % 31%
Perú Sector Justicia (06) 185 203 262 294
126
Instituto Nacional Penitenciario 83 85 109 127
44,60 42,04 41,56 43,17
% % % % %
Uruguay Ministerio del Interior 403 37 524 628
Gestión de la privación de la libertad 16 N.D. 99 104
18,93 16,50
% 4,08% N.D. % %
* Institución nacional (federal) y ámbito de asignación específica de gasto
(egreso). En los casos que no se mencione, los datos se refieren a programación
anual.
Fuentes: Argentina: datos de presupuesto consolidado; Ministerio de Economía y

Finanzas Públicas, Oficina Nacional de Presupuesto; Brasil: Ministerio Da Justicia;
los datos se obtienen de los cuadros de programas a cargo del Ministerio y sumar
la partida presupuestal del Departamento Penitenciario Nacional y del Fondo
Penitenciario Nacional. Para el año 2008, se consideró únicamente el FUNPEN;
Chile: Datos obtenidos del Ministerio de Hacienda y del Ministerio de Justicia;
Colombia: Ministerio de Hacienda y Crédito Público; Costa Rica: Información de la
Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica; El Salvador: Ministerio de
Finanzas; se refiere a los gastos autorizados a la partida 2400, que en algunos
casos incluye el monto asignado por "infraestructura"; Guatemala: fuentes
diversas de datos programados y ejercidos; Ministerio de Gobernación y Ministerio
de Finanzas Públicas; Honduras: Secretaría de Finanzas, datos sobre ejecución
final de recursos por la Secretaría de Seguridad; de la Secretaría de Seguridad,
presupuesto vigente de los "servicios preventivos especiales"; México: Secretaría
de Hacienda y Crédito Público, Análisis programático de gasto; El cambio de 2010
a 2011 se debe a la creación del Ministerio de Seguridad. El presupuesto se
asigna al OADPRS como órgano desconcentrado operador de las prisiones y
fueron tomados los datos del presupuesto aprobado para cada año y se
127
conviertieron a USD con el tipo de cambio del 31 de dic del año
anterior, ya que el presupuesto en México se aprueba en diciembre y tiene
vigencia a partir de enero; Panamá: Ministerio de Finanzas. Perú: Instituto
Nacional Penitenciario; Uruguay: Contaduría General de la Nación, se refiere a
recursos ejercidos.
128
Anexo 3
Organismo encargado de la formación, requisitos de ingreso y
duración de la formación del personal penitenciario en Centroamérica, México y
República Dominicana.
Encargado de
la formación Duración de la
de personal Requisitos de formación mínima para
País de seguridad ingreso incorporarse a trabajar
Plan de estudio de Policía
Penitenciaria: no posee
estructura orgánica, ni
manual de
procedimientos ni
planificación curricular
concreta. El Curso de
Inducción, básico para la
formación del personal
penitenciario, debe tener
una duración de 10 días
(84 horas de capacitación
Escuela de teórico-práctica), período
Capacitación - Ser que no se cumple en la
Costa Rica Penitenciaria costarricense actualidad.
- Tener más de
18 años
- Poseer el Tercer Ciclo de Enseñanza
General Básica (tercer año de secundaria).
(válidos para toda la Fuerza Policial)
El Escuela No se determinan Extraoficialmente 3 a 5
129
Salvador Penitenciaria meses de internado. No
existe información oficial
al respecto
Escuela de -Tener estudios
Estudios mínimos de 3º
Guatemala Penitenciarios básico 4 meses.
- Antecedentes
penales
intachables
Escuela
Penitenciaria
Honduras Nacional Ser hondureño 5 a 6 meses.
Órgano
Administrativo
Desconcentrad - Edad de 20 a
o Prevención y 45 años
Readaptación - Ser mexicano
Social / - Tener estudios
Academia mínimos de Régimen de
Nacional de bachillerato internamiento por 3
Administración - No haber sido meses, formación
Penitenciaria sentenciado por académica y práctica en
México (ANAP) delito alguno prisiones federales.
Academia de
Formación - Edad 20 a 35
Panamá Penitenciaria años 3 meses.
- nivel académico
desde Pre-media
(noveno grado
130
completo) en
adelante.
República Escuela
Dominican Nacional - Edad de 19 a 30
a Penitenciaria años 1 año.
administraciones.
131
Anexo 4
Funcionarios, organismo encargado de la formación, requisitos de ingreso y
duración de la formación en Sudamérica
Encargado
de la
formación
de
personal Duración de la
de formación mínima para
País seguridad Requisitos de ingreso incorporarse a trabajar
Argentina Instituto Para oficiales: 3 años (Oficiales)
132
superior de
formación y
capacitació
n del
personal
penitenciari
o
3 meses (suboficiales)
Son los suboficiales los
que están en contacto
- Edad entre 18 y 27 años con la población penal
- Ser argentino (nativo), -
Educación secundaria
completa
-Antecedentes intachables
Para suboficiales:
- Edad entre 21 y 32 años
- Ser argentino (nativo o por
opción),
-Certificados de estudios
secundarios o polimodal
aprobados.
Escuela de
Gendarmerí
Chile a Para Oficiales 2 años (para oficiales)
- Edad entre 18 y 23 años 1 año (para suboficiales)
- Ser chileno
- Soltero
133
- 4º año de enseñanza media
aprobado
Para suboficiales:
- Edad entre 18 y 25 años
- Ser chileno,
- Soltero
- Tener cursado 2º año de
enseñanza media
-Antecedentes intachables.
Escuela
Penitenciari
Colombia a Nacional - Edad entre 18 a 27 años 3 meses.
- Ser colombiano,
- Tener bachillerato
acreditado
-Ser soltero,
- Antecedentes intachables
Escuela de
Formación
Penitenciari
Ecuador a No se determina 2 meses
Dirección
General de
Establecimi
entos
Penitenciari 20 días
Paraguay os - Edad entre 22 y 45 años (aproximadamente)
- Bachillerato concluido -
134
Antecedentes intachables
Centro
Nacional de
Estudios
Criminológi
cos y Régimen interno de 3
Penitenciari meses (práctica
os, profesional de 1 mes en
Perú CENECP - Edad entre 22 y 34 años centros penitenciarios).
- Ser peruano (nativo), - -
Haber aprobado 5° de
secundaria
- Antecedentes intachables.
Dirección
Nacional de
Uruguay Cárceles - Edad entre 18 y 35 años 3 meses.
- Haber cursado 3er año de
Ciclo Básico de Enseñanza
Secundaria -
Conocimientos básicos de
computación
administraciones.
135
Anexo 5
Evolución de la población penal en Centroamérica, México y República
Dominicana.
País 2000 2004 2008| 2011/2012/2014
13. 684 (mar
Costa Rica - 8297 13008 2014)
El Salvador - 12221 19814 27.652 (jun 2014)
Guatemala - 7424 8412 14.635 (*)(2012)
Honduras - 11236 10809 11.727 (**) (2012)
México 151662 193889 217457 202.319 (2012)
15.578 (mar
Panamá 8515 11282 10978 2014)
República 12.970
Dominicana 14188 (2005) 11179 20.007 (2011)
administraciones y (*) CIDH (2013) (**) Honduras: Informe de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos sobre la situación de las personas privadas
de libertad en Honduras (2013) (CIDH)
136
Anexo 6
Evolución de la población penal en Sudamérica.
País 2000 2004 2008 2012/2013/2014
Argentina 37885 62436 60611 61.192 (2012)
Brasil - 336358 440526 413.278 (2012)
Chile 30659 38064 48410 44.986 (oct 2014)
Colombia - 68545 69979 117.311 (may 2014)
Ecuador - 11358 16996 19.177 (*) (2012)
Paraguay 4088 6281 (2005) 5889 7.902 (*) (2012)
Perú 27734 31311 43286 67.273 (2013)
Uruguay 4368 7139 7738 9535(**) (2013)
administraciones e (*) OEA/CIDH (2013); (**) Uruguay: Informe Anual sobre
violencia y criminalidad en todo el país. (2013)
Anexo 7
Evolución de la tasa de población penal por cada 100.000 habitantes en
Sudamérica.
País 2000 2004 2008 2012/2013
137
Argentina 103 162 152 144
Brasil 133(*) 184 229 259
Chile 215(*) 235 288 295
Colombia 157(*) 161 155 179
Ecuador 65(*) 88 126 79
Paraguay 76 88 94 94
Perú 107 113 150 181
Uruguay 132 215 231 267
Fuente: elaboración propia, 2014, con información de la Conferencia de Ministros
de Justicia de los Países Iberoamericanos (COMJIB). Estadísticas e Indicadores
Armonizados de los Sistemas de Justicia América Latina Septiembre 2012. (*)
Carranza, E. (2012). Situación penitenciaria en América
Anexo 8
Población penal en Centroamérica y República Dominicana, por Edad.
País 18-25 26-40 41-60 61 y +

989 (56-
El Salvador (2014) 7723 11.669 (26-45) 1966 (46-55) 94)
Panamá (jun 2010) (*) 3380 5964 2145 207

República Dominicana 9340 (19- 308 (60 y
(2011) 29) 6166 (30-39) 3734 (40-59) +)
administraciones. (*): Situación de los servicios de salud del sistema penitenciario
y de los centros de cumplimiento y custodia Panamá (2010). Ministerio de Salud
138
Anexo 9
Población penal Sudamérica por Edad
País 18-25 26-40 41-60 61 y +
Argentina 14.553 (18- 24.435 (25- 17.937 (35- 3.475 (54 y
(2012) 24) 34) 54) +).
138.363 (18- 212.573 (25- 113.948 (35- 4814 (60 y
Brasil (2012) (*) 24) 35) 60) +)
Chile 11678 22824 9533 951
49.332 (18- 61.269 (30- 4.973 (55- 1737 (64 y
Colombia (2014) 29) 54) 64) +)
11.350 (18- 34.350 (25- 19.367 (40- 2206 (60 y
Perú (2013) 24) 39) 59) +)
administraciones (*) OEA/CIDH (2013), hay 7152 sin datos de edad. Octubre
2014, Gendarmería.
Anexo 10
Países de origen de la población penal extranjera
139
Principales países de origen de la población
País extranjera
Argentina Paraguay, Bolivia, Perú
Brasil Bolivia
Chile Bolivia, Perú, Argentina
Costa Rica Nicaragua, Colombia, Panamá
El Salvador Nicaragua, Guatemala, Honduras
México Estados Unidos, Guatemala, Honduras
Panamá Colombia
Perú Colombia, España, Sudáfrica
República
Dominicana Haití, Holanda, Estados Unidos
Uruguay Argentina, Brasil
administraciones.
Anexo 11
Población penal según situación jurídica en el Centroamérica, México y República
Dominicana
140
Población penal según situación jurídica en
74%
80%
68%
65%
64%
59%
70%
51%
50%
50%
49%
60%
41%
50%
36%
35%
32%
40%
26%
30%
20%
10% Condenados
0% Procesados
administraciones y con información de Carranza, E. (2012) y OEA/CIDH (2013).
141
Anexo 12
Población penal según situación jurídica en Sudamérica
Población penal según situación jurídica en Sudamérica.

80% 74% 73%
70% 66% 65%

61%
58%
60%
50%
50% 51%
49%
50%
42%
39%
40% 34% 35%
30% 26% 27%
Condenados
20%
Procesados
10%
0%
administraciones y con información de Carranza, (2012 y OEA/CIDH (2013)
142
Anexo 13
Evolución del porcentaje en prisión preventiva en Sudamérica
143
Evolución del porcentaje de internos en prisión preventiva en
Sudamérica.
0.8
73%
70% 71%
0.7 65% 65%
63% 64%
61%
58% 58%
0.6 55%
50% 49%
48% 48%
0.5
44% 43%
39% 39% 2000
0.4 35%
34% 34%
2004
0.3 26% 2008
24%
2012/2013/2014
0.2
0.1
144
Fuente: elaboración propia, 2014, con información entregada por
las respectivas administraciones y con información de Carranza, (2012 y
OEA/CIDH (2013)
Anexo 14
Año de vigencia de reformas procesales penales y reformas a las leyes de prisión
preventiva con su respectivo año en la región
Año vigencia de la Reforma Año de la Reforma de Ley
País Procesal Penal Prisión Preventiva
Costa Rica 1998 2007
145
El Salvador 2008 1999
2001
2004
2007
Guatemala 1994 2001
2002
Honduras 2002 2005
2012
México 2016
Panamá 2011
República
Dominicana 2004
Provincia de
Buenos Aires 1998 2006
Chile 2000 2005
2008
Colombia 2005 2007
Ecuador 2001 2003
Paraguay 2000 2004
Perú 2006
Fuente: elaboración propia, 2014, con información entregada por (Duce, Fuentes,
& Riego, 2009).
146
Anexo 15
Porcentaje de la Población en Prisión Preventiva antes y después (2 o 3 años) de
la Reforma Procesal Penal en los países de América Latina
Porcentaje de la Post- Porcentaje de la
Pre- población penal Refor población penal
País Reforma esperando condena ma esperando condena.
Costa Rica 1995 28 2000 30
El Salvador 1998 72 2002 49
Guatemala 1993 1996 64
Honduras 1999 88 2005 64
República
Dominicana 2002 67 2006 58
Provincia
de Buenos
Aires 1997 84 2001 87
Chile 1999 51 2007 25
Colombia 2004 43 2007 32
Ecuador 1999 69 2003 65
Paraguay 1996 95 2002 75
& Riego, 2009)
147
Anexo 16
Límites temporales al uso de la prisión preventiva en las versiones originales de
los nuevos códigos acusatorios.
País y Carácter Límite de tiempo específico para la prisión preventiva
148
referencia excepcio
a nal de la
normativa prisión
preventiv
a
Costa
Rica (Ley
N° 7.594) SI Cuando su duración exceda 12 meses
El
Salvador
(Decreto En ningún caso puede sobrepasar la pena máxima
Legislativo prevista en la ley, ni exceder el plazo de 12 meses para
N° 904 de los delitos menos graves, so pena de incurrir en
1906) SI responsabilidad penal.
Guatemal Cuando su duración exceda 1 año; pero si se hubiere
a (Decreto dictado sentencia condenatoria pendiente de recurso,
N° 51-92) SI podrá durar 3 meses más.
Regla general de duración es de un año, a menos de que
el delito tenga asignada pena superior a 6 años, en cuyo
Honduras caso son 2 años, ampliables por resolución de la Corte
(decreto Suprema por 6 meses más. Límite definido, la mitad de la
N° 9-99 E) SI pena mínima asignada al delito.
República
Dominican
a (Ley N° Un máximo de 12 meses, y en caso de recurrirse la
76 - 02) SI sentencia condenatoria, hasta 6 meses más.
Provincia
de Buenos
Aires (Ley SI NO
149
N° 11.922)
Chile (Ley
N° 19.696) SI NO
Colombia
(Ley N° Si en 60 días a partir de la imputación no se hubiere
906) SI presentado la acusación o solicitado la preclusión.
Ecuador
(Ley N°
000 No podrá exceder 6 meses, en las causas por delitos
RO/Sup sancionados con prisión, ni de 1 año en delitos
360) SI sancionados con reclusión
Paraguay
(Ley 406) SI No puede exceder la pena asignada al delito
Perú
(Decreto No durará más de nueve meses. Tratándose de procesos
Supremo complejos, el plazo límite de la prisión preventiva no
N° 005) SI durará más de 18 meses.
& Riego, 2009)
Anexo 17
Edad máxima de permanencia de los hijos e hijas de las internas en
Centroamérica y México
País Edad Máxima
Costa Rica 3 años
El Salvador 5 años
150
Guatemala 4 años
Honduras 4 años
México 6 años
Panamá 1 año
Fuente: Elaboración propia.
Anexo 18
Edad máxima de permanencia de los hijos e hijas de las internas en Sudamérica
País Edad Máxima
Argentina 4 años
Chile 2 años
Colombia 3 años
Ecuador 3 años
Paraguay 2 años
Perú 3 años
Uruguay 4 años ampliables a 8 años
Fuente: Elaboración propia.
151
Anexo 19
Artículos de distintos documentos internacionales de interés para los programas
de cohabitación
Documento Art. Estándar
“En los establecimientos para mujeres deben
existir instalaciones especiales para el
tratamiento de las reclusas embarazadas, de las
que acaban de dar a luz y de las convalecientes.
Reglas Mínimas Hasta donde sea posible, se tomaran medidas
para el Tratamiento para que el parto se verifique en un hospital
de los Reclusos 23 civil”.
“Cuando se permita a las madres reclusas
conservar su niño deberán tomarse
disposiciones para organizar una guardería
infantil, con personal calificado, donde estarán
los niños cuando se hallen atendidos por sus
madres”.
Directrices de
Naciones Unidas
sobre las “Los Estados deberían tener en cuenta el interés
Modalidades superior del niño al decidir retirar la custodia del
Alternativas de niño nacido en prisión o que vive en prisión con
Cuidado de los 48 uno de sus progenitores”.
152
Niños
“La retirada de la custodia de esos niños debería
tratarse del mismo modo que otros casos de
separación”.
“Los recintos destinados al alojamiento de las
reclusas deberán contar con las instalaciones y
artículos necesarios para satisfacer las
necesidades de higiene propias de su género,
incluyendo […] el suministro permanente de
agua para el cuidado personal de niños y
mujeres, en particular mujeres […] que estén
embarazadas o que se encuentren en período de
Reglas de Bangkok 5 lactancia”.
“Cuando se permita que los niños permanezcan en
la cárcel con sus madres, se sensibilizará también
al personal penitenciario sobre las necesidades de
desarrollo del niño y se le impartirán nociones
básicas sobre la atención de la salud del niño a fin
de que pueda reaccionar correctamente en caso
33 de necesidad y de emergencia”.
“El régimen penitenciario permitirá reaccionar
con flexibilidad ante las necesidades de las
mujeres embarazadas, las madres lactantes y
las mujeres con hijos. En las prisiones se
habilitarán servicios o se adoptarán
disposiciones para el cuidado del niño, a fin de
que las reclusas puedan participar en las
42 actividades de la prisión”.
“Se procurará, en particular, establecer programas
153
apropiados para las embarazadas, las madres
lactantes y las reclusas con hijos”.
“Se suministrará gratuitamente a las embarazadas, los
bebés, los niños y las madres lactantes alimentación
suficiente y puntual, en un entorno sano en que exista
48 la posibilidad de realizar ejercicios físicos habituales”.
“No se impedirá que las reclusas amamanten a sus
hijos, a menos que existan razones sanitarias
concretas para ello”.
“Los niños que se encuentren en la cárcel con sus
49 madres nunca serán tratados como reclusos”.
“Se brindará a las reclusas cuyos hijos se encuentren
con ellas el máximo de posibilidades de dedicar su
50 tiempo a ellos”.
“Los niños que vivan con sus madres en la cárcel
dispondrán de servicios permanentes de atención de
salud, y su desarrollo será supervisado por
especialistas, en colaboración con los servicios de
51 salud de la comunidad”.
Comisión Interame- “Cuando se permita a las madres o padres privados
ricana de Derechos de libertad conservar a sus hijos menores de edad al
Humanos, Principios interior de los centros de privación de libertad, se
y Buenas Prácticas deberán tomar las medidas necesarias para organizar
sobre la Protección guarderías infantiles, que cuenten con personal
de las Personas calificado, y con servicios educativos, pediátricos y de
Privadas de Libertad nutrición apropiados, a fin de garantizar el interés
en las Américas X superior de la niñez”.
“Estarán estrictamente prohibidas las medidas de
XXII aislamiento de las mujeres embarazadas; de las
154
madres que conviven con sus hijos al interior de los
establecimientos de privación de libertad; y de los
niños y niñas privados de libertad”.
Fuente: Cornell Law School´s Avon Global Center for Women and Justice and
International Human Rights Clinic, Defensoría General de la Nación de la
República Argentina, The University of Chicago Law School International Human
Rights Clinic. p. 36-37.
Anexo 20
Situación VIH/SIDA y TBC en Sistemas penitenciarios de la región.
Población penitenciaria
Población penitenciaria identificada con Tuberculosis
País identificada con VIH/SIDA (TBC)
Chile 496 (2008) Sin registro
Colombia 156 (2010) 111
Costa Rica 48 (2007) Sin registro
Ecuador 75 (2008) Sin registro
El Salvador 184 (2009) 143
Guatemala 46 (2008) Sin registro
Honduras 49 (2009) 57
Panamá 55 (2010) Sin registro
Perú 56 (2010) 727
República
Dominicana Sin registro Sin registro
Fuente: Análisis comparado regional de los diagnósticos sobre VIH y sida en los
sistemas penitenciarios de 12 países de Latinoamérica, 2011, extraído de
Observatorio VIH y Cárceles.
155
Anexo 21
Resumen Marco Institucional de cada país.
Programa nacional
relacionado al Política o convenios penitenciarios en
País VIH/SIDA VIH/SIDA
Programa Nacional de
Chile Prevención y Atención Convenio de Cooperación Marco entre
Gendarmería y Ministerio de Salud para la
Prevención del VIH/Sida y Atención de las
Integral del VIH/Sida personas que viven con el VIH/Sida
Plan Nacional de
Respuesta ante el VIH
y El Sida Colombia
Colombia 2008-2011
Plan Estratégico Plan estratégico nacional para la
Nacional para la prevención atención y asistencia al
Prevención, Atención y VIH/Sida en Sistema Penitenciario
Costa Rica Asistencia del Costarricense 2006-2010.
VIH y Sida 2006-2010
Programa Nacional de
Prevención y Control de
Ecuador VIH/SIDA-ITS
156
Convenio de cooperación entre el
Ministerio de Salud Pública y Asistencia
Social y el Ministerio de Gobernación
relativo al Control y Prevención de las ITS-
Programa Nacional de VIH-Sida en los centros penales
El Salvador ITS/VIH/Sida. nacionales.
Plan Estratégico
Nacional para la Sub-programa Nacional de Prevención y
Prevención, Atención y Atención de VIH/Sida e ITS con y para
Control del VIH/Sida e población de personas privadas de
ITS. libertad.
Política de Atención
Integral a la Epidemia
del VIH/Sida Mesas integrales de salud
Programa Nacional del
Sida Plan estratégico
para la Prevención,
Atención, y Control de
ITS, VIH, y Sida
Guatemala Guatemala 2006-2010
Planes Estratégicos de
respuesta al VIH y Sida:
PENSIDA I/1998-2002;
PENSIDA II/ 2003-2007
(implementado
actualmente); PENSIDA
Honduras III/2008-2012.
Plan estratégico
Panamá Multisectorial de
157
ITS/VIH/Sida 2003-
2007
Convenio entre el Ministerio de Salud, el
Políticas nacionales Ministerio de Justicia y el Instituto Nacional
Perú contra el VIH/Sida Penitenciario
Estrategia Sanitaria
Nacional de Prevención
y Control de ITS
VIH/Sida
Plan Nacional de Lucha
contra el VIH/Sida y las
Enfermedades de
Transmisión Sexual.
Plan Estratégico
Multisectorial 2007-
2011 para la
Prevención y Control de
las ITS y VIH/SIDA en
el Perú.
Acuerdo entre la Secretaria de Estado de
Salud Pública, la Subsecretaria de Salud
Colectiva, la DIGECITSS, el Programa
Plan Estratégico Nacional de Control de la Tuberculosis, la
República Nacional para la Procuraduría general de la República y la
Dominicana Prevención y el Dirección General de Prisiones
Control de las ITS y el
VIH/Sida 2007-2015
158
Fuente: Análisis comparado regional de los diagnósticos sobre
VIH y sida en los sistemas penitenciarios de 12 países de Latinoamérica, 2011,
extraído de observatorio VIH y cárceles.
Anexo 22
Suscripción a Tratados de Transferencia de Condenados y año de ratificación.
Países del Caribe, Centroamérica y México.
Convención
Convenio de Interamericana para el
Estrasburgo sobre cumplimiento de
Traslado de Personas condenas penales en el
País Condenadas (1983) extranjero (1993)
Costa
Rica SI (1998) SI
El
Salvador SI
Guatemal
a SI
Honduras SI (2009)
México SI (2007) SI
Panamá SI (1999) SI
administraciones.
159
Anexo 23
Suscripción a Tratados de Transferencia de Condenados y año de ratificación.
Países de Sudamérica.
Convenio de
Estrasburgo sobre Convención Interamericana
Traslado de para el cumplimiento de
Personas condenas penales en el Acuerdos
País Condenadas (1983) extranjero (1993) Bilaterales
Brasil SI
SI
(Argentina,
Brasil,
Bolivia y
Chile SI (1998) SI Perú)
Ecuador SI (2005) SI
Paragua
y SI
Uruguay SI
Fuente: (Gobierno de Chile, 2012).
160
CENTRO DE ESTUDIOS DE GOBIERNO
Estudios de Gobierno Estudios de Gobierno Estudios de Gobierno Est

udios de Gobierno Estudios de Gobierno Estudios de Gobierno Estud
ios de Gobierno Estudios de Gobierno Estudios de Gobierno Estudios

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DOCUMENTO DE

Carolina Valenzuela Zúñiga, Anamaría Silva Mena, Paulina Vargas

N°2 – SEPTIEMBRE 2016

El presente informe ha sido realizado por Carolina Valenzuela Zúñiga, Anamaría

Una forma de interpretar el sistema penitenciario es como la institución

En este contexto, la función evidente de la cárcel basada en el modelo de

Se entiende que aquel individuo que ha cometido un delito recibe la privación de

La primera función que recae en los recintos penitenciarios, es ejecutar la facultad

La pena en un recinto penitenciario es decretada única y exclusivamente por las

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Paralelamente, la gran mayoría de los países latinoamericanas no se encuentran

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En Sudamérica, como se puede observar en la Tabla 2, los sistemas

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1.2 Presupuesto del Sistema Penitenciario

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Particularmente llamativo y considerado de excepción es el caso de Costa Rica,

Si bien en el caso ecuatoriano no se dispone de datos más recientes, es posible

A pesar de los esfuerzos mencionados, hay temas pendientes en relación a la

1.3 El Personal Penitenciario

Lo óptimo está lejos de la realidad. Como es posible observar en la Tabla 5,

El Cono Sur presenta un escenario similar al de Centroamérica. No obstante Chile

La realidad presenta más dificultades que posibilidades, respecto del personal

Entre los múltiples motivos que justifican la selección y formación, se encuentra el

Uno de los aspectos más problemáticos en la región es la corrupción, la cual

 Apropiación indebida de fondos y bienes enviados ilegalmente al extranjero

 Mala calidad de la burocracia: en especial, esto hace referencia a la falta

A modo de ejemplo, los funcionarios de la Dirección General del Sistema

Del hacinamiento se desprenden múltiples problemáticas sociales entre las que se

2.1 Recintos penitenciarios en América Latina

La primera deuda de prácticamente todos los gobiernos latinoamericanos respecto

Si bien el número de recintos penitenciarios por sí solo no entrega mayor

2.2 Población Penal

Es necesario destacar que el alza en la población penal no ha sido el resultado de

2.3 Caracterización de la Población Penal

Porcentaje de población penal en Centroamérica, México y

Ahora bien, el porcentaje de población femenina es menor, pero su crecimiento en

País Delitos con Mayor Incidencia

Como se mencionó previamente, la población penal responde a ciertos patrones

La alta presencia de población joven al interior de los recintos penitenciarios,

Otro elemento que reviste importancia al momento de caracterizar a la población

De acuerdo a los datos revisados, es posible concluir que en la región, la

2.4 Sobrepoblación Penal

La información disponible enfatiza que para fines de la década pasada de todos

Población penal y capacidad en los Centros Penitenciarios en

Honduras (2012) 8,120

0 100,000 200,000 300,000

Población penal y capacidad en los centros peniteniarios en Sudamérica.

Los gráficos de porcentaje de sobrepoblación reafirman la información revisada

Si bien la situación de El Salvador y Perú es extrema, al encontrarse con niveles

Ahora bien los datos agregados de hacinamiento, si bien alarmantes, esconden

2.5 Prisión Preventiva

La prisión preventiva corresponde a una de las aristas más conflictivas y amplias a

Reclusos sin condena y sobrepoblación.

República Dominicana 64%

0% 50% 100% 150%

Fuente: elaboración propia, 2014, con información entregada por las