CURSO

LAS RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS

EN LA LEY 40/2015 Y SU INCIDENCIA EN
EL ÁMBITO LOCAL

MÓDULO III.

ESTUDIO DEL CONVENIO

ADMINISTRATIVO
COMO INSTRUMENTO DE
PLASMACION DE LAS
RELACIONES
INTERADMINISTRATIVAS

1
 CURSO
LAS RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS
EN LA LEY 40/2015 Y SU INCIDENCIA EN
EL ÁMBITO LOCAL

I. INTRODUCCIÓN
Analizamos en el Módulo anterior los principios que rigen las relaciones entre
las Administraciones Públicas y las principales técnicas de colaboración y cooperación
a través de las cuales se desarrollan. También dijimos que la cooperación entre
Administraciones debería de formalizarse en ACUERDOS o, principalmente,
COVENIOS que, de esta forma, aparecen como el instrumento más importante de
plasmación de aquellas.

En el presente Módulo realizaremos el estudio de esta figura tal y como

aparece configurada en la LRJSP, que introduce importantes novedades respecto a la
regulación que vimos de la ley 30/92

Como principales cuestiones previas que hemos de tomar en consideración, en

este momento, podemos destacar las siguientes:

1. La LRJSP ha introducido una nueva regulación de los convenios

administrativos en la legislación estatal básica, que ha venido a sustituir a la
que, de forma fragmentaria e incompleta, se recogía hasta ahora en la
LRJAPyPAC. Este nuevo régimen jurídico se ubica en el Capítulo VI “De los
convenios” situado en el Título Preliminar de la nueva Ley, “Disposiciones
generales, principios de actuación y funcionamiento del sector público”, no
en el relativo a las relaciones interadministrativas, lo que tiene su
explicación como veremos a continuación. Quedan al margen de esta
nueva regulación los convenios que se celebren como terminación del
procedimiento, entre la Administración y un particular, o incluso entre
Administraciones Públicas (art. 48.9 LRJSP). Este tipo de convenios siguen
estando regulados, casi en los mismos términos, en la Ley 39/2015, de 1 de
octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Públicas (en adelante LPAC), concretamente en su artículo 86 (antes
artículo 88 de la LRJAPyPAC).

2. Lo segundo a destacar de esta nueva regulación es su extensión, ahora los

convenios se regulan en los artículos 47 a 53 de la LRJSP, que hacen un
total de siete artículos, más del doble de la regulación de la ya derogada
LRJAPyPAC, que contenía sólo tres preceptos (arts. 6, 8 y 9 siendo,
además, mucho más escuetos que los de la nueva ley).

3. Una tercera cuestión sobre la que hay que detenerse es la ampliación del
ámbito de aplicación de la regulación, tanto en lo que se refiere a los
sujetos a los que ésta se aplica como en lo relativo al tipo de convenios que
a ella se sujetan en función de la naturaleza del sujeto. Así, la regulación de
los convenios en la LRJSP se aplica no solo a los convenios que se

2
 CURSO
LAS RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS
EN LA LEY 40/2015 Y SU INCIDENCIA EN
EL ÁMBITO LOCAL
suscriban entre las Administraciones estatales y autonómicas, como ocurría
en la LRJAPyPAC, sino, en general, a los convenios que se celebren por
cualesquiera Administraciones Públicas, entre sí o con los particulares. De
esta manera, el artículo 47.1 LRJSP incluye como posibles partes de un
convenio administrativo a “las Administraciones Públicas, los organismos
públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes o las
Universidades públicas”, pero también a los “sujetos de derecho privado”,
que, en principio, son los que denominamos particulares.
La Ley se refiere a convenios que celebren las Administraciones Públicas
entre sí, convenios interadministrativos, pero también a los que éstas
celebren con sujetos de derecho privado, particulares. Esto último es lo que
explica, como decíamos al principio, que la nueva regulación de los
convenios administrativos no se sitúe en el Título de la Ley dedicado a las
relaciones interadministrativas, como ocurría en la LRJAPyPAC, puesto que
ahora no se trata ya solo de relaciones entre Administraciones Públicas,
sino también con particulares

No obstante se observa una ausencia muy importante en esta regulación: la

relativa a las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de la
Administración (por ejemplo, las Sociedades Mercantiles participadas por
las Administraciones Públicas), que no se mencionan expresamente en
estos preceptos como posible parte de un convenio administrativo. Sobre
esta cuestión, podemos afirmar que si la LRJSP reconoce expresamente
que la Administración puede celebrar convenios con sujetos de derecho
privado, particulares, distintos de las entidades de derecho privado, con
mayor razón podrá celebrarlos con estas últimas, que forman parte del
sector público. De esta forma, la expresión sujetos de derecho privado que
emplea la LRJSP ha de entenderse en sentido amplio, incluyendo también
a las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de la
Administración.

II. REGULACION, CONCEPTO Y DELIMITACION

REGULACION

La regulación de los convenios administrativos contenida en los artículos 47 a

53 de la LRJSP se aplica a todas las Administraciones Públicas, dado que se trata de
preceptos básicos, dictados principalmente al amparo del título competencial que el
artículo 149.1.18ª de la CE atribuye al Estado para establecer las bases del régimen
jurídico de las Administraciones Públicas, como expresamente se dice en la
Disposición final 14ª de la LRJSP, donde también se citan los artículos 149.1.13ª
(bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica) y
149.1.14ª (Hacienda Pública general) del Texto Constitucional

3
 CURSO
LAS RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS
EN LA LEY 40/2015 Y SU INCIDENCIA EN
EL ÁMBITO LOCAL
No obstante lo anterior, existen algunos preceptos que son de aplicación solo al
Estado si bien ello no se dice expresamente en la Disposición final 14ª de la LRJSP,
donde debía haberse especificado la condición de no básicos de tales preceptos, sino
que se llega a esta conclusión con la sola lectura de los mismos: nos estamos
refiriendo a los apartados 2 y 8 del art. 48, segundo párrafo en este último, al último
párrafo del art. 49, y al apartado 2 del artículo 50

Quedan fuera de la regulación estatal básica los convenios suscritos entre

Comunidades Autónomas, como se apunta en el segundo párrafo del art. 47.2.a) de la
LRJSP, por razón de la reserva estatutaria establecida por el art. 145.2 de la CE

CONCEPTO Y DELIMITACION

Comienza el Capítulo VI del Título Preliminar de la LRJSP por ofrecer una

definición de convenio y una delimitación de la institución, lo cual resulta llamativo, si
se tiene en cuenta, de una parte, la ausencia de un concepto doctrinal unánimemente
aceptado, y de otra, el excesivo empleo del término, tanto en las leyes como en la
práctica administrativa, para referirse a figuras jurídicas de naturaleza diversa. No
obstante, desparece la generalizada expresión “Convenios de Colaboración”,
sustituida simple y escuetamente por el término “Convenios” con el riesgo de
confusión -al menos en el plano terminológico- con otras figuras con las que sólo tiene
en común la denominación, por cuanto no responden al concepto legal.

Pues bien, a tenor del art. 47 LRJSP, «son convenios los acuerdos con efectos
jurídicos adoptados por las Administraciones Públicas, los organismos públicos y
entidades de derecho público vinculados o dependientes o las Universidades públicas
entre sí o con sujetos de derecho privado para un fin común».

De la definición se deduce que los convenios:

1. Son Negocios jurídicos bilaterales

2. Que de ellos va a surgir una relación jurídica
3. Uno de cuyos sujetos, al menos, ha de ser una Administración Pública (o
una Universidad pública).
4. Han de perseguir un fin común a ambos sujetos

La figura queda plenamente perfilada con la explícita exclusión por el precepto

de otras figuras que en el pasado muchos consideraron convenios originando no poca
confusión. En particular, quedan Excluidos del concepto:

1. Los Protocolos Generales de Actuación o instrumentos similares que

comporten meras declaraciones de intención de contenido general o que
expresen la voluntad de las Administraciones y partes suscriptoras para actuar
con un objetivo común, siempre que no supongan la formalización de
compromisos jurídicos concretos y exigibles. Con esta expresión se clarifica
que los “acuerdos con efectos jurídicos»” a que se refiere la definición han de
traducirse en “compromisos concretos y exigibles”. La duda subsiste en

4
 CURSO
LAS RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS
EN LA LEY 40/2015 Y SU INCIDENCIA EN
EL ÁMBITO LOCAL
relación con los denominados “Convenios Marco” que, aun cuando no generan
compromisos de gasto, no son tampoco meras declaraciones de intenciones
sino que predeterminan con carácter vinculante el cauce y contenido de futuros
convenios, que con respecto a ellos pueden considerarse como convenios
ejecutivos. Su papel podría ser equiparable a las cláusulas administrativas
generales en la contratación.
2. Los acuerdos que tengan por objeto prestaciones propias de los Contratos,
cuya naturaleza y régimen jurídico se ajustará a lo previsto en la legislación de
contratos del sector público (artículo 4 del TRLCSP)
3. Las Encomiendas de Gestión y lo que denominaríamos como Convenios de
Composición, puesto que el art. 48 LRJSP establece con meridiana claridad
que “las normas del presente Capítulo no serán de aplicación a las
encomiendas de gestión y los acuerdos de terminación convencional de los
procedimientos administrativos”

En relación con las encomiendas de gestión el precepto despeja las dudas

que pudieran surgir de su forma de instrumentación: acuerdos, si tienen lugar
entre órganos de la misma Administración, y convenios, si tienen lugar entre
órganos de distinta Administración (art. 11 LRJSP), y en relación con los
“acuerdos, pactos, convenios o contratos” que se mencionan en el art. 86
LPAC deja igualmente claro que los pactos o convenios finalizadores del
procedimiento son una realidad distinta, pese a la igualdad de nombre.

Finalmente, tampoco cabrá confusión futura entre el convenio y el encargo a

medios propios o encomienda de gestión regulada en los arts. 86 LRJSP y 4
y 16 TRLCSP, como frecuentemente ocurrió en el pasado, por cuanto esta
figura se caracteriza por ser un mandato o instrucción de una entidad sobre
otra, que depende de aquella, frente a la voluntariedad de la relación
convencional.

III. SUJETO Y OBJETO DE LOS CONVENIOS

SUJETOS DE LOS CONVENIOS

Son las partes que los suscriben y quienes asumen los correspondientes
compromisos. Han de ser al menos dos pero pueden ser más. Uno de ellos deberá ser
necesariamente una Administración Pública, al que podemos denominar
genéricamente “sujeto público” o, si son varios, “sujetos públicos”. Por el contrario, el
sujeto privado podrá existir o no, pudiendo ser también varios.

1. SUJETO PUBLICO

A) Entidades que pueden suscribir convenios

5
 CURSO
LAS RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS
EN LA LEY 40/2015 Y SU INCIDENCIA EN
EL ÁMBITO LOCAL
De acuerdo con el art. 48.1 LRJSP pueden suscribir convenios con sujetos de
derecho público o privado las Administraciones Públicas, sus organismos públicos y
entidades de derecho público vinculados o dependientes y las Universidades públicas.
En concreto, si atendemos al concepto de Administración que nos brinda el art. 2.3
LRJSP, pueden ser:

a) La Administración General del Estado.

b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

c) Las Entidades que integran la Administración Local.

d) Los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o

dependientes de las Administraciones Públicas.

A la anterior relación de entidades que tienen naturaleza de Administración

Pública habrá que adicionar las Universidades Públicas, de conformidad con el
art. 47.2 LRJSP.

Todas estas entidades tienen aptitud para suscribir convenios, pero solo en el
ámbito de sus respectivas competencias sin que ello pueda suponer cesión de
la titularidad» (art. 48.1).

Con estas previsiones la ley se sitúa en el primer nivel de distribución

competencial, que es el que tiene lugar entre las distintas Administraciones Públicas.
Es el ámbito competencial a que se refiere el art. 140 LRJSP al definir los principios de
las relaciones interadministrativas cuando incluye entre ellos la adecuación al orden de
distribución de competencias establecido en la Constitución y en los Estatutos de
Autonomía y en la normativa del régimen local.

B) Órganos de las Administraciones Públicas competentes para convenir

En este apartado nos situamos ahora en un plano inferior al anterior: el de las

facultades de las que, para el cumplimiento de los fines de la persona jurídica, se dota
a sus diferentes órganos (competencia orgánica) por cada entidad de las enumeradas
anteriormente. Pues bien, a tenor del art. 48.2 LRJSP en el ámbito de la
Administración General del Estado y sus organismos públicos y entidades de derecho
público vinculados o dependientes, podrán celebrar convenios los titulares de los
Departamentos Ministeriales y los Presidentes o Directores de las dichas entidades y
organismos públicos. Pero esta norma no es la única que atribuye competencias. El
art. 61 k) la asigna a los Ministros y el art. 62 g) también a los Secretarios de Estado
cuando no estén reservadas al Ministro del que dependan. Por el contrario, no se
establece en la LRJSP ninguna reserva de competencia a favor del Consejo de
Ministros, aunque otras normas exigen autorización previa del Consejo para que el
titular ejerza la que le está atribuida (art. 74 LGP).

6
 CURSO
LAS RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS
EN LA LEY 40/2015 Y SU INCIDENCIA EN
EL ÁMBITO LOCAL
Tratándose de los órganos competentes en la ADMINISTRACION LOCAL
habrá que diferenciar:

A. Competencia para la firma o suscripción del Convenio.

La firma o suscripción del convenio -es decir, el acto formal por el que el
ente local plasma por escrito su voluntad ya acordada de suscribir el
convenio- es competencia del Alcalde o del Presidente, ya que es este
órgano el competente para representar a su Administración (Ayuntamiento,
Diputación..) y ello sin perjuicio de que sea delegable en los titulares de las
Areas en que se estructura la Corporación respectiva. Así, si un Convenio
afecta a todo el Ayuntamiento (por su carácter institucional o por consistir
en una mera declaración de intenciones generalista) parece lógico que sea
el Alcalde el que asuma su firma.
En cambio, si la materia objeto del convenio afecta a un ámbito sectorial
(salud, urbanismo, tráfico…) asumiría la competencia para suscribirlo -
siempre que esté previsto en el Decreto de Delegación de competencias- el
Titular del Area correspondiente (Tenientes de Alcalde, Concejal-
Delegado…)

B. Competencia para la aprobación del mismo

Más complejo resulta determinar el órgano competente para la del
convenio, pues el hecho de que no se prevea expresamente esta
competencia en la legislación básica local obliga a una interpretación
contextual. Si bien el artículo 21.1.s) atribuye al Alcalde las competencias
que las leyes asignen al municipio y no atribuyan a otros órganos
municipales (lo que pudiera inducir a pensar que la aprobación de los
convenios corresponde al Alcalde) la mayoría de la doctrina ha entendido
que es competencia del Pleno de la Corporación, señalando para ello como
argumentos los siguientes:
- La analogía con la figura del contrato teniendo en cuenta las
competencias para las licitaciones en el ámbito de las entidades
locales (Disposición Adicional 2ª TRLCSP, reservándose la
competencia al Pleno para las licitaciones de mayor calado y cuantía
económica)
- Los fines institucionales del Pleno, como órgano donde tienen
cabida la representación de las diversas tendencias de la
Corporación
- La asunción de compromisos con relevancia presupuestaria, que
debe hacerse por el órgano que mejor represente la comunidad
vecinal
- La aceptación de competencias hechas por otras Administraciones,
que suele hacerse en forma de convenio, cuya aprobación
corresponde al Pleno
- Por lo demás se considera por la doctrina que el Pleno tiene
competencias de naturaleza análoga: acordar la participación del

7
 CURSO
LAS RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS
EN LA LEY 40/2015 Y SU INCIDENCIA EN
EL ÁMBITO LOCAL
municipio en organizaciones supramunicipales o para la creación de
órganos desconcentrados…

Por último añadir que es admisible (y recomendable, para darle virtualidad

práctica y la rapidez procedimiental que exige la figura) que se delegue en la
Junta de Gobierno Local, tal y como ocurre en los Municipios de gran
población, siempre que exista el correspondiente acuerdo que fije los términos
y alcance de la Delegación. El hecho de no existir una atribución expresa de
esta competencia al pleno, tiene como contrapartida que pueda ser delegable
en dicho órgano colegiado al no regirse por la limitación del artículo 123 de la
LBRL.

2. SUJETO PRIVADO

Los convenios pueden suscribirlos las Administraciones Públicas no solo entre sí sino
con “sujetos de derecho privado” (art. 47.1). En principio, por tanto, para que nos
encontremos en un convenio del tipo tercero que vimos anteriormente sería irrelevante
que los sujetos que convienen con la Administración pertenezcan al sector público o al
sector privado, lo único relevante es que sean de derecho privado. Por tanto, podrá
convenir como sujeto privado cualquier persona que tenga capacidad de obrar ante las
Administraciones e incluso cuando la Ley así lo declare expresamente, los grupos de
afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios
independientes o autónomos, de acuerdo con el art. 3 de LPAC. No obstante, los
organismos públicos que se rigen por el derecho privado no son sujetos privados sino
sujetos públicos (art. 88 LRJSP) y por tanto no podrán actuar como sujetos privados
en estos convenios, aunque sí como sujetos públicos.

OBJETO DEL CONVENIO

Podemos entenderlo como la actividad o la cosa (cosas o servicios) que los

sujetos se proponen realizar en orden a conseguir un fin común. Dichas cosas o
servicios al integrarse en la relación jurídica convencional como objeto son
denominadas por la propia LRJSP como «prestaciones», «actuaciones a realizar»,
«cumplimiento de actuaciones». Sin embargo, la LRJSP nos advierte que los
convenios no pueden tener objeto prestaciones de los contratos, en cuyo caso la
naturaleza y régimen del negocio jurídico se ajustará a lo previsto en la legislación de
contratos del sector público» (art. 47.1). El vigente TRLCSP, en la misma línea,
precisa que ninguno de los dos tipos de convenio que contempla queda sujeto al
TRLCSP salvo que, por su naturaleza, tengan la consideración de contratos sujetos a
esta Ley (art. 4.2.c) o que su objeto esté comprendido en el de los contratos regulados
en esta Ley o en normas administrativas especiales (art. 4.2.d).

Consecuentemente, objeto de un convenio podrá ser bien una actividad o

asunto que no pueda ser objeto de un negocio contractual, bien una actividad o asunto
que se alcanza en el marco de un negocio jurídico que carezca de alguna nota

8
 CURSO
LAS RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS
EN LA LEY 40/2015 Y SU INCIDENCIA EN
EL ÁMBITO LOCAL
contractual esencial, como la onerosidad. Este límite negativo, por tanto, vendrá fijado
por la legislación contractual que define los contratos sujetos a esta Ley como
contratos onerosos (art. 1 TRLCSP).

La conclusión que se deduce de lo expuesto es que la diferencia entre

convenio y contrato no puede extraerse exclusivamente del objeto material. Habrá
convenio si, concurriendo las demás condiciones, el objeto no fuera contractual, pero
también lo habrá si, aun siendo contractual, falta una nota esencial de la definición de
contrato. La diferencia entre el objeto del contrato y el del convenio no radica tanto en
su materialidad como en la causa y en la forma de realizarlo, que no constituye
contraprestación a cargo de una de las partes sino la participación de ambas en «un
fin común» (art. 47 LRJSP) o en «un asunto de interés común», en expresión del art.
57 LBRL. Las prestaciones o actuaciones del convenio serán sin contraprestación,
aunque no sin causa. Sólo las prestaciones onerosas, coincidentes con las
contractuales, excluyen la figura del convenio; pero no las que, coincidentes
materialmente o no con las contractuales, se hacen en aras de la consecución de un
fin común y sin onerosidad.

Todo ello nos lleva a concluir que allí donde exista un acuerdo de
voluntades entre la Administración y un administrado cuyo objeto coincida con
el de alguno de los contratos regulados en el TRLCSP o en normas
administrativas especiales será de aplicación la legislación contractual del
sector público, siempre que revista carácter oneroso y se celebre por escrito;
por el contrario, si el objeto fuera distinto al indicado o si faltara la nota de
onerosidad (intercambio patrimonial), nos situaríamos, en principio, en el ámbito
del convenio.

IV. REQUISITOS DE LOS CONVENIOS

1. REQUISITOS DE VALIDEZ

Bajo la rúbrica “Requisitos de validez y eficacia de los convenios”, el artículo 48

LRJSP establece algunos requisitos para la validez de estos. Como es lógico, ni en
este artículo 48, ni en la propia LRJSP, se agotan aquellos. Podemos clasificar los
requisitos de validez en tres tipos: de competencia (art. 48.2 LRJSP que ya vimos
anteriormente), materiales o de contenido (apartados 3 a 7 del art. 48 LRJSP) y de
procedimiento (art. 50 LRJSP).

Tratándose de los requisitos de validez de tipo material o de contenido, hay que

distinguir, a su vez, entre las reglas de los apartados 3 a 6 del artículo 48 LRJSP, que
son, fundamentalmente, normas de corte económico-presupuestario, y las reglas del
artículo 48.7, en las que no hay más que una remisión a la aplicación de la LGS y de la
LBRL para ciertos convenios.

Centrándonos en los primeros observamos que el artículo 48 establece los

siguientes en los citados apartados:

9
 CURSO
LAS RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS
EN LA LEY 40/2015 Y SU INCIDENCIA EN
EL ÁMBITO LOCAL
La suscripción de convenios deberá mejorar la eficiencia de la gestión pública, facilitar
la utilización conjunta de medios y servicios públicos, contribuir a la realización de
actividades de utilidad pública y cumplir con la legislación de estabilidad presupuestaria
y sostenibilidad financiera.

La gestión, justificación y resto de actuaciones relacionadas con los gastos derivados

de los convenios que incluyan compromisos financieros para la Administración Pública
o cualquiera de sus organismos públicos o entidades de derecho público vinculados o
dependientes que lo suscriban, así como con los fondos comprometidos en virtud de
dichos convenios, se ajustarán a lo dispuesto en la legislación presupuestaria.

Los convenios que incluyan compromisos financieros deberán ser financieramente

sostenibles, debiendo quienes los suscriban tener capacidad para financiar los
asumidos durante la vigencia del convenio.

Las aportaciones financieras que se comprometan a realizar los firmantes no podrán

ser superiores a los gastos derivados de la ejecución del convenio.

Añadir, por lo demás, que los apartados 3 y 5 coinciden con los apartados 2 y 3
del artículo 57 de la LBRL, en lo relativo a que exigir que la suscripción de convenios
mejore la eficiencia de la gestión pública y poner acerbo en la nota de la sostenibilidad
financiera.

Tratándose de las reglas de procedimiento, se establecen en el artículo 50

LRJSP bajo la rúbrica “trámites preceptivos para la suscripción de convenios y sus
efectos” aunque quizás está de más hacer referencia a los “efectos del convenio” en
este precepto, por cuanto se regulan en el artículo 48.8 LRJSP tal y como veremos
posteriormente.

La regulación de las reglas de procedimiento de los convenios no termina en el

apartado 1 del artículo 50 LRJSP, completándose con las del apartado 2 para los
convenios suscritos por las Administración del Estado, con lo que cabe deducir –
aunque nada establezca la Disposición final 14- que no tiene carácter básico y que
solo sería de aplicación al Estado. Finaliza el apartado 2 del artículo 50 con una
remisión al Senado por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas para el
caso de que se tratara de un convenio suscrito con una Comunidad Autónoma.

2. REQUISITOS DE EFICACIA

Es en el apartado 8 del artículo 48 de la LRJSP donde se establecen los

requisitos de eficacia de los convenios disponiendo que los convenios se perfeccionan
por la prestación del consentimiento de las partes. No se dice en este precepto cómo
se presta ese consentimiento, ni qué efectos tiene la perfección del convenio. En este
sentido, el derogado artículo 8.2 de la LRJAPyPAC era más preciso, cuando disponía
que los convenios celebrados obligaban desde el momento de su firma, salvo que en
ellos se estableciera otra cosa. Por tanto, en la antigua regulación se podía concluir
con certeza que el convenio se perfeccionaba con la firma de las partes y que esta
tenía como consecuencia la vinculación de las mismas a lo pactado en el convenio.

10
 CURSO
LAS RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS
EN LA LEY 40/2015 Y SU INCIDENCIA EN
EL ÁMBITO LOCAL
Podemos afirmar que tal norma no ha cambiado en la regulación actual (
aunque no se establezca expresamente) por lo que concluiremos diciendo que
también en la nueva regulación básica el convenio se perfecciona mediante la firma de
las partes, y que esta firma acredita la voluntad de estas de consentir en obligarse al
cumplimiento de lo establecido en el convenio; esta firma, por lo demás, debe ser
electrónica, habida cuenta del principio de preferencia de utilización de los medios
electrónicos que se infiere de las nuevas leyes básicas, tanto de la LRJSP, donde se
recoge expresamente en su artículo 3.2, como de la LPACAP, en la que resulta de
diversos preceptos distribuidos a lo largo de su articulado.

El mismo artículo, en el siguiente párrafo, exige la inscripción del convenio en

el Registro Electrónico estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación del sector
público estatal, así como su publicación en el BOE, y lo hace para que el convenio
firmado resulte eficaz, según se dice en el texto legal. En este punto, debe precisarse
que esta norma solo se aplica a los convenios suscritos por entidades estatales (si
bien sería aplicable supletoriamente en defecto de normativa propia).

Finalmente añadir que aunque el artículo 48.8 de la LRJSP se refiera

específicamente a la inscripción del convenio en el citado Registro para la
Administración estatal, a efectos de dotar a este de eficacia, igualmente el resto de
Administraciones Públicas están obligadas a inscribir sus convenios en un registro
parecido. Esta es una exigencia que resulta del artículo 144.3 LRJSP, ubicado en sede
de relaciones interadministrativas, y en el que se establece que, “cada Administración
Pública mantendrá actualizado un registro electrónico de los órganos de cooperación
en los que participe y de convenios que haya suscrito”. Aunque este registro solo se
exige por la ley para los convenios que se celebren entre Administraciones Públicas,
en nuestra opinión, bien puede la Administración creadora del registro, en el ejercicio
de su potestad de autoorganización, decidir que se inscriban todos los convenios
suscritos por la misma.

V. CONTENIDO
El artículo 49 de la LRJSP enumera los elementos que deben formar parte del
contenido de un convenio administrativo. Este precepto tiene su origen en el derogado
artículo 6.2 de la LRJAPyPAC, con el que coincide en gran medida, si bien, presenta
algunas novedades ya que establece expresamente que los convenios deberán incluir,
al menos, las siguientes materias (a diferencia del anterior precepto, que simplemente
hablaba de “cuando así proceda”), por lo que cabe afirmar que la nueva ley está
estableciendo un CONTENIDO MINIMO DE LOS CONVENIOS; asimismo precisa con
mayor grado de detalle aquellos elementos del contenido que tienen que ver con las
obligaciones de las partes, más aún si se trata de obligaciones o compromisos
económicos.

11
 CURSO
LAS RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS
EN LA LEY 40/2015 Y SU INCIDENCIA EN
EL ÁMBITO LOCAL
Sentado lo anterior, el contenido mínimo del convenio administrativo, exigido
por el artículo 49 de la LRJSP, es el que pasamos a enumerar a continuación,
deteniéndonos, en su caso, en las cuestiones que estimamos dignas de reseñar:

a) Sujetos que suscriben el convenio y la capacidad jurídica con que actúa

cada una de las partes.

Observamos que la Ley no emplea ya la palabra “órganos”, sino “sujetos”, que

casa mejor con el enfoque de la nueva regulación, que incluye como posible
parte de los convenios administrativos también a sujetos de derecho privado.

b) La competencia en la que se fundamenta la actuación de la Administración

Pública, de los organismos públicos y las entidades de derecho público
vinculados o dependientes de ella o de las Universidades públicas.

Esta exigencia de contenido del convenio es solo para el sujeto de derecho

público, y es consecuencia de que, como ya hemos visto, el convenio se
suscriba “en el ámbito de sus respectivas competencias” (art. 48.1 LRSJP). En
lo que hace al sujeto de derecho privado, podría haberse exigido que, si se
trata de una persona jurídica, la actuación a la que esta se compromete en el
convenio esté incluida dentro de los fines, objeto o ámbito de actividad que,
según sus estatutos o reglas fundacionales, les sean propios, igual que se hace
en materia de contratación pública (art. 57.1 TRLCSP).

c) Objeto del convenio y actuaciones a realizar por cada sujeto para su

cumplimiento, indicando, en su caso, la titularidad de los resultados obtenidos.

Ya hicimos referencia al objeto del convenio en apartados anteriores.

d) Obligaciones y compromisos económicos asumidos por cada una de las

partes, si los hubiera, indicando su distribución temporal por anualidades y su
imputación concreta al presupuesto correspondiente de acuerdo con lo previsto
en la legislación presupuestaria.

e) Consecuencias aplicables en caso de incumplimiento de las obligaciones y

compromisos asumidos por cada una de las partes y, en su caso, los criterios
para determinar la posible indemnización por el incumplimiento.

f) Mecanismos de seguimiento, vigilancia y control de la ejecución del convenio

y de los compromisos adquiridos por los firmantes. Este mecanismo resolverá
los problemas de interpretación y cumplimiento que puedan plantearse
respecto de los convenios.

Estos mecanismos de seguimiento de la ejecución del convenio, que tenían

carácter dispositivo en el artículo 6.3 de la LRJAPyPAC pasan ahora a ser de
constitución obligatoria, dada su incorporación al contenido mínimo del
convenio. Si bien existe una diferencia importante con la regulación anterior, y

12
 CURSO
LAS RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS
EN LA LEY 40/2015 Y SU INCIDENCIA EN
EL ÁMBITO LOCAL
es que ya no tiene que ser necesariamente un órgano, pudiendo emplearse
otras fórmulas alternativas, pues la expresión “mecanismos” es mucho más
omnicomprensiva de las diferentes opciones.

g) El régimen de modificación del convenio.

La LRJAPyPAC no entraba a regular la modificación de los convenios

administrativos. A diferencia de esta, la LRJSP ha introducido algunas reglas
sobre la modificación en su artículo 49.g), aunque es cierto que se trata de una
regulación algo escueta. La primera regla que se puede deducir del nuevo
precepto es la exigencia de que el régimen de modificación del convenio forme
parte del contenido mínimo de este. Pero, por lo demás, la verdad es que la
LRJSP no establece más condicionantes a esta regulación por el convenio: ni
los supuestos en que procedería tal modificación, ni el alcance de la misma, ni
los procedimientos a seguir…por lo que cabe deducir que queda a la libertad
de pactos entre las partes, a las que solo se exige que lo plasmen
expresamente en el clausulado del convenio.

Ahora el legislador sí impone que la modificación del contenido del convenio

solo pueda producirse por “acuerdo unánime de los firmantes”. La Ley habla de
ausencia de “regulación expresa”, lo que entendemos que comprende tanto la
regulación que se haga entre las partes, y que se incluya como parte del
convenio, como la regulación por norma jurídica con efectos generales, como
pudiera ser una ley autonómica de desarrollo o una ley especial o sectorial para
determinados tipos de convenios. Por tanto, hay que concluir que, a falta de
regulación expresa al respecto, los convenios administrativos solo se pueden
modificar por unanimidad.

h) Plazo de vigencia del convenio.

Como reglas más importantes, se fijan las siguientes:

1. Los convenios administrativos deberán ser en todo caso de duración

determinada, por lo que no es posible una duración indefinida.
2. La duración determinada o definida no podrá ser superior a cuatro
años. No obstante, es posible establecer una duración mayor,
siempre y cuando así se haya previsto “normativamente”, es decir,
mediante norma jurídica, lo cual permite que por ley o reglamento,
en una norma autonómica de desarrollo o en una norma sectorial, se
defina un plazo de duración que supere los cuatros años, pero en
todo caso, también, determinado
3. Antes de vencer el plazo máximo de duración previsto en el
convenio, el legislador permite que las partes acuerden, por
unanimidad, bien la prórroga del mismo (como máximo por otros
cuatro años), bien su extinción

13
 CURSO
LAS RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS
EN LA LEY 40/2015 Y SU INCIDENCIA EN
EL ÁMBITO LOCAL

VI. EXTINCION DE LOS CONVENIOS

La LRJSP agrupa en dos las causas de extinción de los convenios en el
artículo 51: por cumplimiento y por incurrir en causa de resolución, comprendiendo
dentro de esta última todas las distintas del cumplimiento, incluida la declaración
judicial de nulidad, regulándose en el 52 los efectos que implica la resolución. Veamos
todo ello a continuación.

Como premisa básica de la extinción del Convenio, el artículo 52.1 dispone que
el cumplimiento y la resolución de los convenios dará lugar a la liquidación de los
mismos con el objeto de determinar las obligaciones y compromisos de cada una de
las partes

1. EXTINCION POR CUMPLIMIENTO

El cumplimiento constituye la forma normal de extinción y consiste, en

definitiva, en realizar las actuaciones convenidas (art. 49.c) y en hacer efectivas
obligaciones y compromisos asumidos por cada una de las partes (art. 49.c y .d). El
art. 52 precisa que en el supuesto de que de los convenios deriven compromisos
financieros se entenderán cumplidos cuando su objeto se haya realizado en los
términos y a satisfacción de ambas partes, de acuerdo con sus respectivas
competencias.

El esquema de cumplimiento se asemeja pero no se corresponde con el

contractual. En el contrato administrativo, el contratista realiza unas prestaciones que
la Administración paga, tras recibirlas y prestar su conformidad. Por el contrario en el
convenio (en que no existe acto de recepción como en los contratos), aunque las
partes habrán de prestar la conformidad con la ejecución y ésta ha de ser colaborativa,
puede adoptar diversas modalidades: financiación compartida, financiación por uno de
los sujetos, ejecución por cada uno de los sujetos de una parte del objeto, ejecución
del total objeto por uno sólo…. Pues bien, estas distintas modalidades de ejecución
tienen en común el que el incumplimiento de cualquiera de ellas produce la extinción
del convenio.

2. CAUSAS DE RESOLUCIÓN

a) Transcurso del plazo de vigencia

Ya lo analizamos anteriormente

b) El acuerdo unánime de todos los firmantes

Es obvio que al nacer el convenio de la concurrencia de la libre voluntad de los

sujetos que lo suscriben una causa de resolución puede ser el mutuo disenso de los
mismos, siempre que existan razones de interés público que lo aconsejen. Ahora bien,

14
 CURSO
LAS RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS
EN LA LEY 40/2015 Y SU INCIDENCIA EN
EL ÁMBITO LOCAL
la existencia de interés público deberá ser apreciada por todas y cada una de las
partes, que deberán ponderar no sólo su interés particular sino «la totalidad de los
intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada
a las otras Administraciones » (art. 141.1 c) LRJSP).

c) El incumplimiento de las obligaciones y compromisos asumidos por parte de alguno

de los firmantes

Con esta previsión la LRJSP ha venido a dar respuesta al problema que

planteaba el incumplimiento por alguna de las partes de lo convenido, en especial si
era una Administración Pública la incumplidora.

Según el art. 49.c) entre las menciones que debe incluir todo convenio se
encuentran las “consecuencias aplicables en caso de incumplimiento de las
obligaciones y compromisos asumidos por cada una de las partes y, en su caso, los
criterios para determinar la posible indemnización por el incumplimiento

Añade el artículo 51.1.c) que en caso de incumplimiento, cualquiera de las

partes podrá notificar a la parte incumplidora un requerimiento para que cumpla en un
determinado plazo con las obligaciones o compromisos que se consideran
incumplidos. Este requerimiento será comunicado al responsable del mecanismo de
seguimiento, vigilancia y control de la ejecución del convenio y a las demás partes
firmantes.

Si trascurrido el plazo indicado en el requerimiento persistiera el incumplimiento, la

parte que lo dirigió notificará a las partes firmantes la concurrencia de la causa de
resolución y se entenderá resuelto el convenio. La resolución del convenio por esta
causa podrá conllevar la indemnización de los perjuicios causados si así se hubiera
previsto.

d) Decisión judicial declaratoria de la nulidad del convenio

Un convenio puede incurrir en invalidez siempre que concurran las causas que
la producen en todos los actos administrativos, es decir, las causas de nulidad de
pleno derecho enumeradas en el art. 47 o las de anulabilidad que enumera el art. 48
LPACAP; si el convenio incluyera compromisos financieros, la establecida en el art. 47
LGP; si tuviera por objeto canalizar subvenciones las comprendidas en el art. 36
LGS... Dichas causas no van referidas en exclusiva al acto negocial sino que pueden
afectar a la cadena de actos que lo preceden y le sirven de soporte, y que pueden
dimanar de cualquiera de los sujetos que concurren a la suscripción. Y aunque el acto
inválido no debería producir efectos, de acuerdo con el principio de presunción de
validez y eficacia del acto administrativo, se presumirá válido y producirá efectos
desde la fecha en que se dicte. Pues bien, para que se den las consecuencias de la
invalidez será necesaria la correspondiente declaración por parte del órgano
administrativo o jurisdiccional competente: la declaración privará de efectos al acto,

15
 CURSO
LAS RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS
EN LA LEY 40/2015 Y SU INCIDENCIA EN
EL ÁMBITO LOCAL
desde que éste se produjo (si es nulo), desde la anulación (si es anulable); asimismo
la ineficacia se transmitirá a los actos que sean consecuencia o ejecución del anulado.

Ahora bien, atribuir a cada sujeto la posibilidad de que unilateralmente declare

nulo el convenio supondría atribuirle una situación de autoridad incompatible con la
igualdad que ostentan las demás Administraciones Públicas, que sean parte. Tampoco
ostenta este poder el mecanismo de seguimiento que se hubiera constituido pues las
facultades de estos órganos no se extienden a valorar los actos previos a la
suscripción que hubiera dictado cada Administración ni al propio acto de suscripción
sino a la ejecución. Por ello la facultad de declarar la nulidad del convenio se atribuye
en exclusiva a los órganos judiciales, no quedando otra vía a la Administración que la
pretenda que recurrir a los Tribunales, de conformidad con el art. 44 LJCA. Distinta
cuestión sería si el convenio se hubiera establecido entre una Administración pública y
un sujeto privado, extremo que no contempla la Ley, y en el que entendemos que la
Administración podría acordar la revisión de oficio en los supuestos contemplados en
la LPACAP.

e) Por cualquier otra causa distinta de las anteriores prevista en el convenio o en otras
leyes

La enumeración de causas de resolución no es cerrada pudiendo establecerse

otras, bien en el convenio (las acordadas libremente, de común acuerdo, por las
partes) o bien, como es obvio, en otras leyes sectoriales.

Finalmente hemos de señalar para concluir que la extinción, tanto si lo es por

cumplimiento como por resolución, desembocará en un proceso liquidatorio cuyas
reglas fija el art. 52 LRSP inspiradas en el principio de evitar el enriquecimiento injusto
de cualquiera de las partes, que deberán efectuar o recibir las correspondientes
compensaciones por las diferencias de costo generadas o por los excesos de
financiación aportada con arreglo a lo convenido, sin perjuicio de la posibilidad de
acordar la continuación de las actuaciones en curso hasta su finalización en el plazo
improrrogable que se acuerde.

16