Hacienda Pública Española 1 Revista de Economía Pública, 164-(1/2003): 83-107

© 2003, Instituto de Estudios Fiscales

Organizaciones burocráticas e ineficiencia X:

Una revisión de modelos
ANA RODRÍGUEZ-ÁLVAREZ
JAVIER SUÁREZ-PANDIELLO
Universidad de Oviedo
Recibido: septiembre, 2002
Aceptado: enero, 2003

Resumen

El presente trabajo es una revisión de los principales modelos microeconómicos que han analizado el problema de la
ineficiencia X en organizaciones burocráticas. A partir del trabajo seminal de Niskanen, que parte del supuesto de
que existe eficiencia productiva en las organizaciones burocráticas, analizamos posteriores trabajos que modifican
los supuestos iniciales de Niskanen con el objetivo de explicar la existencia de ineficiencia X en las agencias buro­
cráticas. La conclusión a la que llegamos es que en estas organizaciones pueden existir objetivos no coherentes con
la idea de eficiencia productiva. Así, para cada modelo, analizamos las implicaciones que tal comportamiento tiene
sobre la ineficiencia X.

Palabras clave: Naturaleza de la ineficiencia, ineficiencia productiva, teoría de la burocracia.

Códigos JEL: D21; D73; H32.

l. Introducción
En los últimos años es cada vez más creciente la preocupación por la eficiencia producti­
va con la que se prestan los servicios públicos. Han sido muchos los trabajos empíricos; na­
cionales e internacionales, que han estudiado si el sector público produce de forma eficiente,
analizando tanto la eficiencia técnica (que hace referencia a la obtención de la máxima pro­
ducción posible dada la cantidad de inputs empleada) como la asignativa (dado los precios
de los factores, la combinación elegida de éstos minimiza costes). Estos dos componentes de
la eficiencia productiva han sido definidos por Farrell (1957) quien, además, desarrolla una
metodología basada en el concepto de eficiencia relativa, para medir ésta. Dicha metodolo­
gía permite «construir» una frontera eficiente con las mejores unidades productivas observa­
das, de forma que la (in)eficiencia de una unidad se define como un índice que mide la dis­
tancia de ésta a esa frontera. A partir de este trabajo pionero, ha surgido una amplia literatura
que trata de encontrar la mejor forma de construir la frontera eficiente (empleando tanto mé­
todos matemáticos como estadísticos) 1.
Sin embargo, el objetivo de Farrell era obtener una «medida satisfactoria de eficiencia
productiva» (Farrell, 1957: 253) sin ahondar en las causas de ésta. Mucho más escasa ha sido
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la literatura que ha abordado el porqué de las ineficiencias, o, lo que es lo mismo, la naturale­

za de las mismas. Sobre este asunto, Leibenstein (1966, 1975 y 1978) acuñó el concepto de
ineficiencia X, argumentando que en una organización donde interactúan distintos indivi­
duos, éstos tienen algún grado de discreción con respecto al esfuerzo que ponen en su traba­
jo. Así, cada individuo es capaz (aptitud) de ejercer un nivel de esfuerzo tal que contribuya a
minimizar los costes, aun cuando no tiene por qué ser éste el elegido (actitud). Dado que «las
empresas no tienen control sobre el nivel de esfuerzo de los individuos (debido a la existen­
cia de contratos incompletos) no necesariamente minimizarán costes. La desviación entre el
nivel óptimo de esfuerzo desde el punto de vista de la empresa y el nivel actual con el que los
individuos están motivados determina la ineficiencia X» (Leibenstein, 1978: 204) 2 . Esta
idea ha inspirado el desarrollo de nuevos modelos económicos que analizan la ineficiencia
dentro de tm contexto de asimetría de información y de comportamientos empresariales dife­
rentes al tradicional de maximización del beneficio (minimización de costes) impuestos por
la teoría neoclásica tradicional 3 .
Estos modelos han sido aplicados al análisis de las burocracias para estudiar la oferta de
servicios por parte del sector público y los problemas de eficiencia que pueden plantearse en
la actuación de este agente. El presente artículo persigue analizar la naturaleza de la inefi­
ciencia productiva del sector público utilizando como marco de referencia la teoría microe­
conómica de la burocracia. Con este fin, se recuperarán los artículos más relevantes que han
estudiado organizaciones burocráticas, haciendo un esfuerzo de modelización riguroso. Esta
revisión nos proveerá de argumentos que nos ayuden a comprender, desde el punto de vista
de la teoría económica, la naturaleza de la ineficiencia que puede manifestarse en la oferta
de las administraciones públicas. A nuestro entender, tener claras las características que la
diferencian con respecto al sector empresarial es un paso previo necesario para poder reali­
zar, convenientemente, posteriores aplicaciones empíricas sobre la medición de la eficiencia
productiva en el sector público. De esta idea surge este trabajo donde se enlazan dos campos
del análisis económico: la teoría microeconómica de la burocracia y el análisis de la eficien­
cia productiva.
La estructura del trabajo es como sigue. En el apartado 2 definimos las características
básicas que diferencian a las agencias burocráticas de las empresas, para a continuación
(apartado 3) presentar el modelo básico de Niskanen, a partir del cual se ha formalizado la li­
teratura principal en materia de análisis microeconómico de la burocracia y que nos servirá
como hilo conductor del artículo. Por su parte, el apartado 4 compendia los principales mo­
delos surgidos de la crítica a los planteamientos de Niskanen, sobre la base de un doble ori­
gen, por un lado aquellos que critican los objetivos atribuidos en el modelo básico a los buró­
cratas y por otro quienes hacen especial hincapié en el control de las burocracias. El trabajo
termina con un último apartado de discusión y conclusiones y un anexo al que se deriva la
formalización completa de los modelos.
Organizaciones burocráticas e ineficiencia X: Una revisión de modelos 85

2. Las organizaciones burocráticas

En una burocracia la unidad económica básica es la agencia pública, del mismo modo
que la empresa lo es en una organización de mercado. Siguiendo a Niskanen (1994: 15), las
agencias burocráticas pueden definirse corno organizaciones no lucrativas financiadas al me­
nos parcialmente por una entidad pública o, en general, por el gobierno. Estas agencias cum­
plen simultáneamente las siguientes caracteristicas:
l. Sus propietarios y empleados no se apropian, en forma de renta personal, de la dife­
rencia entre ingresos y gastos.
2. Al menos una parte importante de sus ingresos proviene de fuentes distintas de la
venta del output por unidad de producto.
Es decir, las agencias burocráticas ofrecen un producto o servicio financiadas por un
presupuesto público. Normalmente, éstas ofrecen servicios muy difíciles de cuantificar e in­
cluso de definir. Ello ocasiona que el financiador no tenga una información perfecta sobre el
presupuesto necesario para la realización de la actividad.
A raíz de estas consideraciones, parece intuirse el diferente comportamiento de las buro­
cracias versus las empresas. Su carácter público y la falta de competencia en precios implica
que el control de los costes no es necesario para su supervivencia. Por otro lado, dado que el
output es difícil de medir y cuantificar, existe una importante asimetría de información entre
el gestor o director de la organización y el financiador, de modo que a este último le resulta
costoso controlar la actividad y los gastos de la organización de forma efectiva. Además,
existe la posibilidad de que se produzcan coaliciones entre el director de la agencia y los em­
pleados para ocultar la información al fmanciador. En estas condiciones, los agentes que in­
tervienen en estas organizaciones, tienen pocos incentivos a comportarse eficientemente, en
la medida en que disfrutan de una importante discrecionalidad a la hora de perseguir otros
objetivos.
Por todo ello, los modelos rnicroeconórnicos que han abordado el estudio de organiza­
ciones burocráticas han partido de la hipótesis de que el objetivo neoclásico tradicional de
rnaxirnización del beneficio es sustituido por otros alternativos, corno la rnaxirnización de la
propia utilidad de los burócratas, lo que podria introducir comportamientos ineficientes.
Estos modelos se incluyen dentro de la llamada Teoría Microeconómica de la Burocra­
cia que estudia la interacción de las agencias públicas con el resto de los agentes de la econo­
mía (Casahuga, 1984). Se supone que el comportamiento lo determina exclusivamente el di­
rector de la agencia, único agente considerado corno burócrata, si bien la actitud de los
demás empleados puede suponer tma restricción (o un apoyo) a su comportamiento. Éste
persigue la rnaxirnización de una función objetivo propia, condicionada por las restricciones
que le imponen tanto los agentes exteriores corno las características propias de la agencia.
A continuación, se repasan los principales modelos rnicroeconórnicos que analizan estas
organizaciones. En cada modelo, se presta especial interés a la repercusión que las conductas
burocráticas tienen sobre la eficiencia productiva.
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3. El modelo básico de Niskanen

Aunque diversos autores ya habían planteado las especiales características de las buro­
cracias [Weber (1922) 4; Von Mises (1944); Parkinson (1957); Tullock (1965), Downs
(1967)], fue Niskanen quien, en 1968, formalizó por primera vez desde el análisis económico
un modelo de comportamiento burocrático. El autor considera un modelo simplificado de
una agencia que, en un período determinado, ofrece monopolísticamente un único servicio
que intercambia a un patrocinador por un presupuesto. Niskanen supone que la conducta del
director de la agencia se orienta hacia la maximización de su utilidad, según una función que
incorpora variables tales como el salario, las ventajas del puesto, la reputación pública, el po­
der, el output de la agencia y la facilidad para dirigir y hacer cambios en ella. Todas estas va­
riables, excepto la última, son funciones crecientes del presupuesto de la agencia. La restante
lo es del incremento del presupuesto. Por todo ello, el autor señala que el presupuesto total
recibido por la agencia es una buena aproximación a la función de utilidad del burócrata. En
consecuencia, el modelo de Niskanen se transforma en un problema de maximización del
presupuesto, que es función directa del output, sujeto a la restricción de que los costes totales
no sean superiores a los ingresos recibidos por la agencia, es decir, al presupuesto.
Formalmente:

maxy W(y) [1]

s.a. C(y) :S W(y) [2]

donde:
y= cantidad de output. Se supone y> O.
W(y) = presupuesto máximo que el financiador está dispuesto a dar para que la agencia sumi­
nistre el nivel de output y. Se supone que W(y) crece a ritmo decreciente. Es decir,

8W(y) O 8 2 W(y) O
--> y <
ay
o

a2y

C(y) =función de coste total (refleja los costes mínimos). Se supone que crece a ritmo cre­
ciente. Es decir,

Resolviendo la función de Lagrange asociada al problema [1]-[2] se obtiene que (ver

Apéndice, sección 1):

aw(y) aC(y)
---<-- [3]
ay ay

W(y) = C(y) [4]

Organizaciones burocráticas e ineficiencia X: Una revisión de modelos 87

donde
8W(y)
8y

es la función de demanda, o «función de disposición marginal al pago», e indica el máxi­

mo precio que el financiador está dispuesto a pagar por una unidad adicional de output.
Entonces, la ecuación [3] significa que la valoración marginal del output es menor que su
coste marginal. Es decir, la agencia producirá un nivel de output por encima del óptimo
social.
Además, para conseguir este nivel de output, el burócrata cuenta con el beneplácito de
los demás empleados de la agencia y del financiador. Para los primeros, un mayor presu­
puesto puede significar salarios más altos, más seguridad laboral o más posibilidades de pro­
moción interna 5 . Por su parte, la actuación del financiador puede favorecer también el com­
portamiento maximizador del presupuesto. Esta teoría, que ya había sido adelantada por
Wildavsky (1964), Niskanen (1976: 42) la resume como sigue: «los funcionarios del legisla­
tivo y ejecutivo que revisan el funcionamiento de la agencia esperan que el burócrata les pro­
ponga agresivamente más actividades y presupuestos más altos De no ser así, no sabrían
cómo llevar a cabo su función de examinadores. Les falta tiempo, información y personal
para formular nuevos programas». Así, una vez el burócrata haya propuesto incrementos en
el presupuesto, los examinarán poniendo de manifiesto sus prioridades y aprobando propor­
ciones diferentes de éstos.
En la figura 1, la solución del modelo de Niskanen es YN, donde los costes totales son
iguales a los ingresos totales (ver ecuación 4). Para conseguir este nivel máximo de out­
puf la agencia de Niskanen debe producir a un coste mínimo, es decir, es técnica y asig­
nativamente eficiente. Sin embargo, YN no es el nivel óptimo de producción en el sentido
de Pareto, siendo éste igual a yP' Nótese además que, para YN, la agencia se apropia de
todo el excedente del consumidor (Z) definiendo éste como la diferencia entre la disponi­
bilidad a pagar por parte del financiador (W(y)) y lo que realmente paga, es decir el pre­
supuesto (P):

Z= W(y)-P [5]
Efectivamente, en este modelo el financiador pagará a la agencia el total de sus costes
(P = C(y)). Así, dado que parayN, W(y) es igual a C(y), el valor del excedente será igual a
cero. Es decir, en el modelo de Niskanen la agencia se apropia de todo el excedente del
consumidor.
88 ANA RODRÍGUEZ-ÁLVAREZ, JAVIER SUÁREZ-PANDIELLO

W,C W(y)

o Yp y

Figura 1

4. Críticas al modelo de Niskanen

El modelo de Niskanen ha generado dos tipos de críticas. Por una parte hay quien ha
cuestionado la esencia misma del objetivo propuesto: ¿qué maximizan realmente los buró­
cratas? Alternativamente se ha cuestionado el control de la agencia burocrática: ¿quién os­
tenta realmente el poder sobre ella? El resto del trabajo sigue estos dos enfoques para anali­
zar los modelos propuestos alternativos al de Niskanen.

4.1. Los objetivos de los burócratas

Los supuestos de los que parte Niskanen acerca de la función de utilidad de los burócra­
tas ha sido muy cuestionado 6 . Una de las críticas más importantes que ha recibido el modelo
de Niskanen ha sido la de los autores Migué y Bélanger (1974). Estos autores, inspirándose
en la teoría de la ineficiencia X de Leibenstein y el modelo que Williamson (1963) desarrolló
para una organización de mercado, presentan un nuevo modelo de comportamiento burocrá­
tico. En primer lugar, comprueban que el director de la agencia en el modelo de Niskanen,
intentando maximizar el presupuesto, produce a un coste minimo y obtiene un residuo fiscal
(entendiendo éste como la diferencia entre el presupuesto recibido y el coste mínimo de pro­
ducción) nulo. Sin embargo, Migué y Bélanger señalan que la existencia de un residuo fiscal
positivo, puede proporcionar utilidad al burócrata ya que, incluso cuando no pueda apropiar­
se directamente de él, sí podrá hacerlo indirectamente reinvirtiendo en la adquisición de in­
puts que le reporten utilidad, incluso aunque no sean necesarios para la producción elegida,
como por ejemplo, gastos innecesarios en personal, oportunidades especiales de ocio o una
mayor comodidad en el trabajo. Por este motivo, Migué y Bélanger (1974: 29) advierten so­
bre la ironía del resultado de Niskanen: «si Niskanen tiene razón en suponer que se está ma­
ximizando el presupuesto de la agencia, entonces no se podrá incurrir en ningún gasto que no
contribuya a la producción, ya que competiría con el outpub>. De esta forma se sacrifica
«cualquier otro gasto deseable».
Organizaciones burocráticas e ineficiencia X: Una revisión de modelos 89

Ante este problema, modifican el modelo de Niskanen de manera que el burócrata elegi­
rá una combinación entre dos bienes deseados: el output y el residuo fiscal. La restricción es,
como en el modelo anterior, que el coste total no sea superior al presupuesto 7.
Formalmente:

MaxRJ,y U(Rf, y) [6]

s.a. Rf=P- C(y) [7]
donde:
U (Rf, y)= función de utilidad del burócrata

y= output que se supone positivo (y > 0).

Rf= P- C(y) =residuo fiscal que se supone positivo (Rf> 0).

W(y) =presupuesto máximo que el financiador está dispuesto a dar para que la agencia smni­

nistre el nivel de output y. Se supone que W(y) crece a ritmo decreciente. Es decir,

C(y) =función de coste total (refleja los costes mínimos). Se supone que crece a ritmo cre­
ciente. Es decir,

Para resolver el problema [6]-[7], se construye la función de Lagrange asociada, cuya

solución (ver Apéndice, sección 2) es:

aw(y) aC(y)
---<-- [8]
cy cy
Es decir, igual que sucedía en el modelo de Niskanen, en el modelo de Migué y Bélanger
se producirá también un nivel de output mayor que el socialmente deseable. Pero ahora el
burócrata escogerá valores positivos del residuo fiscal. Es decir, sacrifica parte del output
por un residuo fiscal positivo. En la figura 2 se comparan las soluciones de los modelos de
Niskanen y Migué y Bélanger. La agencia de Niskanen obtiene el máximo presupuesto pro­
duciendo YN con costes mínimos y un residuo fiscal nulo. En cambio, en el modelo de Migué
y Bélanger se produce un menor nivel de output (yMB) a cambio de un residuo fiscal (RfMB)
positivo, que será utilizado por el burócrata para reinvertido en inputs u otros bienes que le
proporcionen utilidad. Este resultado es posible porque el burócrata, aprovechándose de la
asimetría de información de la que disfruta frente al financiador, declarará producir a unos
costes totales iguales a los ingresos totales, es decir, con un residuo fiscal igual a cero, utili­
zando éste para adquirir «otros bienes deseables». De esta forma, Migué y Bélanger introdu­
90 ANA RODRÍGUEZ-ÁLVAREZ, JAVIER SUÁREZ-PANDIELLO

w,c

o y

Rf

RfMB

o y

Figura 2

cen un modelo donde puede existir ineficiencia X (costes por encima de los mínimos) debido
al comportamiento optimizador del burócrata.

Además, al igual que en el modelo de Niskanen y debido a la información asimétrica en

favor del burócrata, el presupuesto que obtendrá éste coincidirá siempre con el máximo que
esté dispuesto a pagar el financiador por cada nivel de ouput [es decir, P = W(y)], por lo que
el burócrata se apropiará de todo el excedente del consumidor. La diferencia con el modelo
de Niskanen, es que ahora dicho excedente será utilizado no sólo para producir más sino
también para obtener un residuo fiscal positivo.

El propio Niskanen (1994: 274) acepta que la eficiencia productiva «no es el mejor su­
puesto para construir una teoría del comportamiento de las agencias burocráticas». Por ello,
reconoce la inconsistencia de su modelo y la adecuación del modelo de Migué y Bélanger
para salvar ésta.

Sin embargo, el modelo de Migué y Bélanger es demasiado general respecto a la fuente

de la ineficiencia X. En él está claro que el burócrata será ineficiente desde el punto de vista
técnico, pues emplea una cantidad de inputs superior a la necesaria. Pero en este modelo la
preferencia es genérica, sin asignarse a un input en concreto. Por tanto, incurre en ineficien­
cia técnica sin hacer referencia a si la combinación de inputs elegida es o no asignativamente
Organizaciones burocráticas e ineficiencia X: Una revisión de modelos 91

eficiente. No obstante, parece lógico pensar que, en su intento de maximizar su utilidad, po­
dría discriminar los inputs eligiendo una combinación de ellos que no sea la óptima con rela­
ción a sus precios.
En este sentido, Parkinson (1957), Tullock (1965), De Alessi (1969), Borcherding et al.
(1977), Orzechowski (1977) o más recientemente, Grosskopf y Rayes (1993) y Rodrí­
guez-Álvarez y Lovell (2003) analizan organizaciones burocráticas y avalan la preferencia
de los burócratas por un determinado input 8 . Todos estos estudios parecen indicar, por tanto,
la posibilidad de ineficiencia asignativa en las burocracias.
En concreto, Orzechowski (1977), Grosskopfy Rayes (1993) y Rodríguez-Álvarez y Lovell
(2003) formalizan este argumento definiendo sendas funciones de utilidad a partir de los inputs y
los outputs. Se supone, además, que el objetivo de maximización de la utilidad está condicionado
a que el presupuesto total que recibe del financiador no sea inferior a sus costes totales.
Formalmente:

Maxy,x U= U(y, x) [9]

n ­
S.a. L W¡X¡ S: p [lO]
i=l

D 1 (y, x) ¿ 1 [11]
donde:
U(y, x) = función de utilidad del burócrata
y (y" Ys) =vector de outputs (r, s = 1, ... , m)
x(x¡, x1) =vector de inputs (i, j = 1, ... , n); se supone que 8U/8x; >O
P = presupuesto total que se supone ya asignado en el período
w(w;, w1) =vector de precios de los factores (i,j = 1, ... , n)
D¡(y, x) =función de distancia orientada al input que representa la tecnología de producción.
Si D1(y, x) = 1 implica eficiencia técnica, mientras que si D1(y, x) > 1 indica ineficiencia téc­
nica.
De la función lagrangiana asociada se obtiene (ver Apéndice, sección 3):

8D1 (y,x)
w, -r au~,y) 1
OX¡
[12]
8D1 (y,x)
8xj
w;-raur1
92 ANA RODRÍGUEZ-ÁLVAREZ, JAVIER SUÁREZ-PANDIELLO

Aplicando el dual del Lema de Shephard 9, el lado izquierdo de la expresión [12] repre­
senta el cociente de precios o productividades marginales de los inputs que, bajo las hipótesis
del modelo, minimizan los costes de producir el nivel de output dado. A esos precios se les
t,
denomina «precios sombra» w s ( w w J). Si se cumpliese la condición de mínimo coste,
dicho cociente debería ser igual al de los precios de mercado Sin embargo, la ecuación [12]
determina que ambos ratios pueden diferir debido al comportamiento maximizador de la uti­
lidad del burócrata. Es decir, dependiendo de las magnitudes de las utilidades marginales de
los distintos inputs, el burócrata elegirá una combinación que puede coincidir o no con la que
sería eficiente desde el punto de vista asignativo.
Es posible comprobar si la elección del burócrata es la de mínimo coste mediante la si­
guiente comparación:

ws
---'---
w, raur1
§ W¡
[13]
w~ Wj
J

W¡-raurj
Únicamente si wf jwj y w¡jwj coinciden, el burócrata, buscando maximizar su utili­
dad, habrá elegido una combinación de inputs asignativamente eficiente. En caso contrario,
se comportará ineficientemente.
Por tanto, y dado además que el valor de D1(y,x) puede ser mayor que 1, este último
modelo burocrático concluye que puede existir tanto ineficiencia técnica como asignati­
va debido al comportamiento maximizador de la utilidad del burócrata. Por tanto, este
modelo explica más explícitamente la naturaleza de la ineficiencia X que el de Migué y
Bélanger.
Por otro lado, ha sido menos numerosa la literatura que se enfrenta al tema de cómo se
comportan las agencias en presencia de incertidumbre (Bendor y Moe, 1985; Bendor et al.,
1985, 1987; Krause, 2002). Esta literatura cuestiona la hipótesis de que los burócratas deseen
y utilicen el residuo fiscal para sus propios fines debido al control al que están sometidos por
parte del financiador y a las amenazas de penalización. En concreto, Krause (2002: 7) recha­
za explícitamente dicha hipótesis ya que, según su criterio, «la habilidad de engañar a los po­
líticos para obtener financiación excesiva sin justificar gastos es altamente improbable». Por
el contrario, el burócrata estará preocupado por mantener una buena relación con el princi­
pal. Así, aunque pida un presupuesto mayor que el necesario para la actividad corriente, este
excedente presupuestario (organizational slack) se utilizará para cumplir con las tareas que
el financiador espera de él, por ejemplo, hacer frente a cambios imprevistos, obtener recursos
Organizaciones burocráticas e ineficiencia X: Una revisión de modelos 93

adicionales que puedan reducir tensiones internas potenciales, etc. Obviamente, cuanto ma­
yor sea el comportamiento averso al riesgo del burócrata, más valorado será el excedente
presupuestario y viceversa.

Entonces, segím los supuestos de este modelo, un gestor que podría parecer ineficiente
desde el punto de vista técnico (utiliza más inputs de los necesarios para la producción) po­
dría ser simplemente «más prudente». Sin embargo, si consideramos similar grado de aver­
sión al riesgo entre todos ellos, y dado que la ineficiencia es una medida relativa, este modelo
no explicaría la ineficiencia X que se manifiesta, en términos generales, en las organizacio­
nes burocráticas. Además, estos modelos de incertidumbre sólo podrían explicar la parte de
la ineficiencia X debida a ineficiencia técnica, no así la debida a ineficiencia asignativa en
costes.

4.2. El control de las burocracias

El modelo de Niskanen supone que el burócrata tiene un fuerte incentivo para recabar in­
formación sobre su situación (y para ocultársela al financiador). Por su parte, el financiador
tiene menos incentivos para conocer las actividades de la agencia por lo que se muestra pasi­
vo en el proceso de negociación. Ello unido a que en dicho proceso las agencias saben mu­
cho más acerca de los costes y del proceso de producción de los servicios que los dirigentes
implica que, aunque en teoría existe un monopolio bilateral entre el financiador y el burócra­
ta, la diferencia de información y de incentivos otorga al burócrata liD papel dominante en el
proceso de negociación.

Este supuesto, que concede a la agencia de Niskanen un poder de monopolio total, ha

sido fuente de numerosas criticas. Breton y Wintrobe (1975) consideran que el financiador
no es totalmente pasivo en el proceso de negociación y que puede recabar información de los
verdaderos costes de la empresa mediante instrumentos de control, argumentando cómo es­
tos instrumentos pueden ser efectivos para reducir tanto el exceso de capacidad como la ine­
ficiencia X.

Formalmente, este modelo parte de que el fmanciador puede obtener información sobre
la verdadera función de costes (C(y)), adquiriendo así poder sobre la agencia. Entonces, a di­
ferencia del modelo de Niskanen, puede capturar el excedente del consumidor o beneficio
neto (Z) que ya hemos definido como la diferencia entre su disponibilidad a pagar por cada
1midad de output (W(y)) y el presupuesto que realmente paga (P).

El problema que se plantea el financiador será entonces maximizar el excedente del

consumidor, con la única restricción de que el presupuesto debe cubrir los costes. Como
conoce la función de costes, y dado que el nivel de producción potencial es función del pre­
supuesto, puede controlar dicha producción para cada nivel presupuesto. Es decir, conoce
la función: y F(P). Bajo estas hipótesis, la agencia no tendrá más remedio que producir,
con costes mínimos, el nivel de output que maximice el excedente del consumidor, del que
se apropia el financiador.
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Matemáticamente:

Maxy,P Z= W(y) -P [14]

s.a. p:?: C(y) [15]

De donde se obtiene (ver Apéndice, sección 4):

aw(y) aC(y)
--- --- [16]
ay ay
Es decir, a diferencia del modelo de Niskanen, la ecuación [16] implica que la valora­
ción marginal del output es igual a su coste marginal. Es decir, si el fmanciador consigue una
información perfecta sobre la función de costes de la agencia, ésta producirá el nivel de out­
put que coincide con el óptimo social y lo hará con costes mínimos (yP en la figura 2). De
esta forma, el financiador se apropiará de todo el excedente del consumidor (Z).
Sin embargo, Niskanen (1975) argumenta que los costes de estas actividades de con­
trol por parte del financiador son tan altos que desincentivarán a éste a ponerlas en mar­
cha, por lo que el modelo de Breton y Wintrobe no implicaría cambios relevantes en el
propuesto por él.
En este mismo sentido, Miller (1977) advierte a Breton y Wintrobe (1975) que están co­
metiendo el mismo error del que acusan a Niskanen: «mientras que sostienen que Niskanen
yerra al suponer una legislatura pasiva, Breton y Wintrobe parecen suponer un director de
agencia pasivo». En el mejor de los casos, los gastos en instrumentos de control llevarían a
obtener una información parcial de los costes. En este caso, la solución (16) se modificaría
de la siguiente forma:

aw(y) ac*(y)
[17]
ay ay
Donde C*(y) es la función de costes a la que tiene acceso el financiador después de sus
gastos en instrumentos de control, siendo ésta superior a la de costes mínimos (C(y)) si la in­
formación adquirida no es perfecta. Ahora la agencia produciría Yz (ver figura 3) siendo el
nuevo presupuesto P* = C*(y). En este caso, el excedente social debe dividirse entre el finan­
ciador (que obtendría z* = W(y)-P*) y el burócrata cuyo residuo fiscal será (R/ = P*-C(y)).
Así, este modelo concluye que, en la medida en que el burócrata pueda ocultar información
sobre C(y) al financiador, existirá un residuo fiscal positivo (ya que P* > C(y)), lo que expli­
ca la existencia de ineficiencia X.
Tras esta crítica al modelo de Breton y Wintrobe (1975), Miller (1977) plantea una situa­
ción en la que el financiador decide el presupuesto y la agencia decide qué cantidad de éste
dedica al residuo fiscal y qué cantidad a la producción del output, utilizando como base un
juego simultáneo tipo Cournot. Con ello, introduce la teoría de juegos en el análisis de las
Organizaciones burocráticas e ineficiencia X: Una revisión de modelos 95

w,c
C*(y)

P*

o y

Figura 3

burocracias. Moene (1986) depura este modelo planteando la posibilidad de un juego no si­
multáneo. Supone dos posibilidades:

a) La agencia «mueve» primero. En este caso se llegará a la conclusión de Migué y

Bélanger si hay asimetría de información a favor de la agencia, y ésta puede ocultar los ver­
daderos costes al financiador. Si, por el contrario, el financiador conoce C(y), la agencia no
podrá obtener un residuo fiscal positivo y su función de utilidad (ver ecuación 6) se transfor­
mará U( O, y). En este caso, querrá obtener el máximo output posible, volviendo otra vez a la
solución de Niskanen.

b) El jinanciador «mueve» primero. Este modelo supone que, a través de las sucesi­
vas negociaciones sobre el presupuesto entre agente y financiador, este último podría llegar a
conocer la respuesta de la agencia (en términos de output) ante cambios en el presupuesto (es
decir, conocer la función y= F(P)).

Bajo este supuesto, el financiador intentará negociar el presupuesto que maximiza el ex­
cedente (Z), teniendo como base su información sobre la función y = F(P).

Matemáticamente:

Maxp Z= W(y) -P [18]

s.a. y =F(P) [19]

Resolviendo el problema lagrangiano asociado, y en la medida en que la información so­

bre y= F(P) no sea exacta, el burócrata puede aprovecharse de la información asimétrica a su
favor para obtener un residuo fiscal positivo. De esta forma, si el residuo fiscal le reporta uti­
96 ANA RODRÍGUEZ-ÁLV AREZ, JAVIER SUÁREZ-PANDIELLO

lidad positiva, aprovechará su ventaja informativa para aumentar el residuo fiscal a media
que aumente el presupuesto. En este caso (ver Apéndice, sección 5) se cumple que:

aw(y) aqy)
--->-­ [20]
ay ay

Es decir, si el financiador no dispone de la información exacta sobre la función y= F(P),

este modelo nos dice que se producirá un nivel de output menor que el socialmente deseable.
Además existirá ineficiencia X, es decir, la agencia será ineficiente en costes.
Por el contrario, si el financiador puede controlar la agencia mediante un conocimiento
exacto de y= F(P), entonces el burócrata no podrá apropiarse del residuo fiscal y la ecuación
[20] se cumplirá como una igualdad, es decir, se produce el nivel óptimo y con costes míni­
mos (ver Apéndice, sección 5).
Casas-Pardo y Puchades-Navarro (2001) llegan a un resultado idéntico cuando cuestio­
nan la hipótesis de Niskanen sobre el poder de la agencia para aprovecharse de todo el exce­
dente del consumidor utilizando una discriminación perfecta de precios (mediante una oferta
de «todo o nada»). Como alternativa, ellos plantean un modelo de un monopolio bilateral
donde la solución dependerá de los supuestos que se hagan sobre los objetivos de los agentes
que intervienen en él, y sobre el poder de negociación de cada uno de ellos. Con respecto a
los objetivos de los burócratas se plantean dos posibilidades: maximizar el presupuesto o
maximizar el residuo fiscal. Los del financiador se representan mediante la función de dispo­
nibilidad al pago por cada nivel de producción (W(y)). Bajo estos supuestos y al igual que
Moene (1986), los autores concluyen que, en función de los objetivos de los burócratas, el
output será menor o igual que el que maximiza la utilidad del financiador. En consecuencia,
la agencia no producirá más output que el socialmente deseable.
Respecto a la eficiencia productiva, los burócratas tenderán a producir con costes supe­
riores a los mínimos, es decir a ser ineficientes bajo el supuesto de que «los burócratas tienen
cierta capacidad para distorsionar o esconder información al financiador acerca de la función
de costes mínimos». De este modo, Casas-Pardo y Puchades-Navarro (2001: 152) llegan a la
conclusión de que la mayor fuente de ineficiencia en una agencia burocrática es la ineficien­
cia X y no el exceso de producción.
Una vez más, y al igual que la mayoría de los modelos anteriores, la ineficiencia X apa­
rece en la medida en que no es posible partir de la hipótesis de que el financiador tiene infor­
mación perfecta sobre la agencia. Ello, unido al supuesto de que el burócrata obtiene utilidad
del residuo fiscal, explica la existencia de ineficiencia X en las agencias burocráticas y la di­
ficultad de controlar ésta.
A partir del trabajo de Miller (1977) cobraron fuerza nuevos trabajos que analizaban la
relación entre agencia y financiador dentro de los modelos denominados agente-principal,
aplicando teoría de juegos entre dos agentes estratégicos. Estos modelos se basan en dos su­
puestos básicos: a) relación de jerarquía del financiador (principal) sobre la agencia burocrá­
Organizaciones burocráticas e ineficiencia X: Una revisión de modelos 97

tica (agente), y b) existe un conflicto de intereses entre ambos que se complica debido a la
existencia de asimetrias de información.

Entonces, la relación agente-principal se presenta como un problema donde existe infor­

mación asimétrica a favor de la agencia, ya que sólo ésta conoce la función de costes de pro­
ducción, mientras que el financiador tiene una relación de jerarquía sobre el burócrata que
aprovechará imponiendo reglas para ejercer el control y obligar al burócrata a revelar los
verdaderos costes.

En este sentido, Miller y Moe (1983) proponen medidas de control para forzar a la
agencia a revelar sus verdaderos costes 10 . McCubbins y Schwartz (1984) defienden el
control ex post (premiando la obediencia y castigando la desobediencia). McCubbins et al.
(1987, 1989), por el contrario, enfatizan el control ex ante, diseñando procedimientos que
promuevan la obediencia desde el principio, para que la actividad de las agencias favorez­
ca los intereses del principal. Moe (1990), Horn (1995) o Moe (1997) critican este enfoque
argumentando que las burocracias se crean para impedir que en el futuro otro Congreso,
con otros intereses, pueda controlar la burocracia. Por ello, para evitar que sirvan intereses
de los grupos en el poder (tanto presentes como futuros), las agencias burocráticas son
creadas como organismos independientes de organización con unas normas precisas, conti­
nuas y uniformes.

No obstante, Meier y Krause (2003) han señalado ciertas limitaciones asociadas al mo­
delo agente principal:

a) El modelo agente-principal no es flexible a la hora de modelizar las complejas rela­

ciones que existen entre múltiples agentes y múltiples principales que se pueden encontrar en
estas organizaciones, así como las distintas preferencias de cada uno de ellos (Brehm y Ga­
tes, 1997). Además, como señala Tirole (1986), en estas organizaciones los distintos agentes
que intervienen en la producción pueden tener incentivos a coludir intentando conseguir el
máximo provecho posible de este comportamiento. Por ejemplo, el director de la agencia
puede ponerse de acuerdo con los que realizan la actividad productiva para protegerse frente
al financiador, pudiendo así manipular, más aún, la información.

b) La mayoría de los trabajos que utilizan el modelo agente-principal, presentan a la

agencia burocrática como subordinada al financiador. Sin embargo, esto no tiene por qué ser
así. Como señala Kraan (1996: 72), «la principal diferencia entre el modelo de monopolio bi­
lateral (de Niskanen) y el modelo agente-principal de comportamiento burocrático es que en
el primero los burócratas son considerados como actores independientes que no pueden ser
obligados a cumplir las directivas del financiador en virtud de una relación jerárquica, sean
cuales sean los gastos en información de este último. Esto implica que el fmanciador debe
garantizar sus intereses por estrategias más que por jerarquía». Así, Kraan advierte que los
modelos agente-principal sólo serán adecuados cuando el financiador tenga el control directo
sobre la producción de la agencia, mientras que el modelo de monopolio bilateral es más
conveniente en los casos en los que éste únicamente pueda recabar información de la agencia
mediante la inspección del output, sin tener acceso directo al proceso de producción.
98 ANA RODRÍGUEZ-ÁLVAREZ, JAVIER SUÁREZ-PANDIELLO

En definitiva, parece que la cuestión relevante es: ¿quién controla la burocracia? Como
señaló Moe (1984), en un extremo se encuentra Niskanen quien argumenta que las relaciones
entre agente-principal están dominadas por la agencia, mientras en el otro extremo, Breton y
Wintrobe (1975), argumentan todo lo contrario. Entre medias de ambas posturas existen infi­
nitas respuestas, en función de los supuestos que tengan en cuenta los distintos modelos.
A modo de resumen, en esta sección se ha intentado esquematizar las repercusiones que
los distintos supuestos de los que parten los modelos analizados tienen sobre la ineficiencia
X de las agencias. La mayoria de ellos concluyen que los burócratas aprovecharán la infor­
mación asimétrica para obtener un residuo fiscal que utilizarán en su propio beneficio, lo que
explica la ineficiencia productiva caracteristica de estas organizaciones.
Una vez que se ha justificado la presencia de dicha ineficiencia, la siguiente cuestión es
si existe solución a este problema, y si es así cuál es esta solución. Siguiendo a Przeworski
(1996), a continuación sintetizamos las medidas que se han apuntado para reducir los proble­
mas de eficiencia de las agencias burocráticas 11 :
1) Creación de incentivos dentro de la agencia burocrática (sueldos altos para atraer
agentes de alta calidad, posibilidades de promoción, etc.).
2) Establecimiento de controles o frenos institucionales para evitar corrupción e inefi­
ciencia. Sin embargo, ya hemos adelantado lo dificil que puede ser llevar esto a la práctica.
Los controles se suelen realizar vía producción (controlando la actividad de los burócratas
que haga posible la pérdida del empleo o el traslado en caso de mal desempeño, etc.). Pero,
como ya hemos señalado, el output de las agencias burocráticas es muy dificil de medir, lo
que puede ocasionar que los burócratas desvíen su atención a la producción que está siendo
observada (outputs visibles) descuidando los outputs no visibles (Lindsay, 1976).
3) Creación de múltiples principales o múltiples agentes con objetivos disonantes (por
ejemplo, algunas agencias que deben gastar y otras que deben reducir el gasto).
4) Creación de competencia, sea entre agencias estatales y privadas, o entre agencias
estatales. Aunque esto pueda ocasionar un aumento inicial de los costes, la competencia faci­
litarla un mayor control y por tanto mejoras de eficiencia (Mueller, 1989). Sin embargo, en
este sentido es preciso recordar a Faith (1980) quien apuntó que al aumentar la competencia
entre agencias, éstas pueden aumentar sus actividades de rent seeking gastando recursos en
promocionarse frente a la competencia para obtener mayores «rentas» o, por el contrario, po­
drian coludir (Tirole, 1986), lo que dificultaría aún más la posibilidad de control.

5. Discusión y conclusiones
A la hora de analizar la eficiencia con la que se suministran los bienes y servicios finan­
ciados por el gobierno es necesario detenerse previamente a analizar sus especiales caracte­
rísticas. Este sector se caracteriza por la existencia de comportamientos e incentivos no coin­
cidentes con los postulados de la teoría neoclásica tradicional. Por este motivo, en este
Organizaciones burocráticas e ineficiencia X: Una revisión de modelos 99

trabajo se han repasado los principales modelos que han intentado dar una explicación al
problema de la eficiencia productiva en organizaciones burocráticas.
El análisis parte del trabajo seminal de Niskanen quien concluye que, bajo el supuesto de
que el burócrata busca maximizar su presupuesto, intentará producir lo máximo posible y
será eficiente desde el punto de vista productivo. Sin embargo, los modelos posteriores criti­
can esta hipótesis justificando la posible existencia de ineficiencia X (en términos de inefi­
ciencia técnica y/o asignativa) en las burocracias. Es decir, los burócratas pueden actuar si­
guiendo criterios diferentes del de maximización del output y/o minimización de costes. Este
análisis puede servir para arrojar cierta luz sobre la naturaleza y el origen de la ineficiencia
productiva en organizaciones burocráticas.
Resta ahora al análisis empírico, la contrastación de estas teorías mediante la medición
de dicha ineficiencia X, siguiendo la idea pionera de Farrell. Sin embargo, consideramos cru­
cial que, en este análisis, se tengan en cuenta los modelos de comportamiento burocrático
aquí presentados. No obstante, las hipótesis de la teoría microeconómica de la burocracia no
siempre han orientado el análisis empírico. En este sentido, han sido numerosos los trabajos
que utilizan funciones económicas tales como la función de producción (que implica el su­
puesto de maximización de la producción dados unos factores productivos) o la función de
costes (que implica el supuesto de que los agentes buscan la minimización del coste). Obvia­
mente, estos supuestos son, cuanto menos, cuestionables a la vista de las conclusiones obte­
nidas en este estudio. Por tanto, antes de llevar a cabo cualquier trabajo empírico sobre buro­
cracias, se impone la previa consideración de qué supuestos estamos dispuestos a admitir,
eligiendo la tecnología adecuada a cada caso. Button y Weyman-Jones (1992); Leibenstein y
Maital (1992); Grosskopfy Rayes (1993) o Rodríguez-Álvarez (2001) sugieren, además, el
empleo de técnicas alternativas que no incluyen dichos supuestos y que, por tanto, podrían
ser más convenientes en el estudio de organizaciones burocráticas.

Apéndice
l. El modelo de Niskanen
La función de Lagrange correspondiente al sistema [1]-[2] será:

L = W(y) +'A [W(y)-C(y)] [A.1]

y de las condiciones de primer orden de Kuhn-Tucker se deduce:

y::: O; Y aL =O
= [A.2]
ay

aL
- = W(y) -C(y);:: O [A.3]
o'A
100 ANA RODRÍGUEZ-ÁLVAREZ, JAVIER SUÁREZ-PANDIELLO

Suponiendo y> O, a partir de [A.2] se obtiene que:

aw(y) = ___!:_ aC(y)

[AA]
ay A.+I ay

En función del valor de A., se pueden dar dos posibilidades:

a) Si A. > O (por lo que la restricción [2] se verifica como una igualdad):

aw(y) aC(y)
--<-- [A. S]
ay ay

Además, a partir de [A.3] se obtiene que:

W(y) = C(y) [A.6]

b) Si A.= O la solución será a~y) =O. Esta solución es un caso especial en el modelo
de Niskanen. Si la demanda es relativamente inelástica, la agencia se encontrará en la «re­
gión restringida por la demanda». Si esto es así, el burócrata no tiene ningún incentivo a ser
eficiente sino que, por el contrario, se espera que produzca a unos costes superiores a los mí­
nimos.

2. El modelo de Migué y Bélanger

Para resolver el problema [6]-[7], se construye la función de Lagrange asociada:

L = U(Rf, y)+ A. [W(y)-C(y)-Rj] [A.7]

Las condiciones de primer orden son:

aL aU(Rf,y) A. :S: O Rf¿_O; Rf aL =O~ aU(R¡,y) :S: A.

[A. S]
aRj aRj aRj aRj

[A.9]

aL
-=W(y)-C(y)-Rf=O [A. lO]
aA.
Suponiendo, Rf> O; y> O, a partir de {A. S] y [A.9] se llega a:

au(Rf,y) + au(Rf,y) [aw(y) _ C(y)J = 0 [A.ll]

ay aRj ay ay
Organizaciones burocráticas e ineficiencia X: Una revisión de modelos 101

En caso de no saturación,

8U(Rf,y) >O
cy
y

8U(Rf,y) O
---'--':.___:_::_-'-- > '
cy
por tanto:

aw(y) C(y)
--<-­ [A.l2]
cy cy

3. El modelo de preferencia por determinados inputs

La función de Lagrange asociada al problema [9]-[10]-[11] es:

[A.13]

donde 'A y <!> son los multiplicadores de Lagrange.

Suponiendo un nivel de producción (y) dado, las condiciones de primer orden de
Kuhn-Tucker para un máximo son:

aL 8U(y,x) 'Aw¡ +e 3D¡ (y,x):::; O; X¡ 20; [A.14]

8x¡ X¡

aL - 11 aL
-=P- LWX· 20· 'A20; A-=0 [A.15]
a~c i=I ' 1 , a~c

aL
-=-l+D1 (y,x) 2 O; e 2 O; [A.16]
ae
Suponiendo x(x;, x) >O, a partir de [A.14] se deduce:

e8D¡(y,x) = AW- au(y,x)

[A.17]
ax¡ 1
ax¡
102 ANA RODRÍGUEZ-ÁLVAREZ, JAVIER SUÁREZ-PANDIELLO

Dividiendo la ecuación anterior por la correspondiente al input j se obtiene:

-laU(y,x)j
aD¡(y,x)
W¡ m¡
A
ax¡

[A.18]

4. El modelo de Breton y Wintrobe

La función de Lagrange asociada al problema [14]-[15] es:

L = W(y)- P +A [P-C(y)] [A.l9]

donde A es el multiplicador de Lagrange.

Las condiciones de primer orden para un máximo son:

[A.20]

[A.21]

aL
aA = P-C(y) ~O; A~O; AaL =0 [A.22]
aA
Suponiendo y> O; P >O, de [A.20] y [A. 21] se deduce que:

aw(y) = aC(y)
ay ay [A.23]

5. El modelo agente-principal
La función de Lagrange asociada al problema [18]-[19] viene dada por:

L = W(F(P))- P [A.24]
Organizaciones burocráticas e ineficiencia X: Una revisión de modelos 103

La condición de primer orden para un máximo es:

BL = BW(y). BF(P) _ 1 :::;; O

P20; [A.25]
aP ay aP

Suponiendo P > O, se deduce que:

1
[A.26]
BF(P)
aP

a) Si se supone que el residuo fiscal (Rf = P- C(F(P)) es creciente con P, es decir,

aR¡ >o , el burócrata utilizará una parte del presupuesto para obtener un residuo fiscal posi­
.aP
tlvo, entonces:

BRf =l- BC(y) BF(P) >O

[A.27]
aP ay aP
por lo que:

BC(y) 1
---<--­
ay BF(P) [A.28]
aP

Entonces, dado [A.26] y [A.28], se cumple que:

BW(y) BC(y) [A.29]

--->--
ay ay
8Rf 8W(y) 8C(y)
,
b) Si --¡:;¡;=O entonces, ---a.;;-=~ por lo que se produciría el óptimo deseable y
a unos costes mínimos ya que el residuo fiscal será cero).

Notas
l. Para una revisión de esta literatura ver Lovell y Muñiz-Pérez (2003).
2. Como señaló Leibenstein (1966: 412), la ineficiencia X «pennite sugerir un enfoque de la teoría de la empresa
que no depende del supuesto de minimización de costes por parte de todos los empresarios. El nivel de coste
unitario es función, en alguna medida, del grado de ineficiencia X». Así, la ineficiencia X explica la ineficien­
cia en costes (ya sea ineficiencia técnica o asignativa en costes). En este sentido, es importante señalar que el
trabajo de Leibenstein (1966) compara la ineficiencia X con la ineficiencia en la asignación de bienes (debida
al poder de mercado). Esta ineficiencia asignativa nada tiene que ver con la ineficiencia asignativa en costes,
pero el empleo de la misma tenninología para describir conceptos distintos puede dar lugar a cierta confusión.
3. Para argumentar su teoría, Leibenstein (1975: 582) utiliza «suposiciones que están en contraste con el princi­
pio de comportamiento maximizador (optimizador) de la teoría microeconómica convencional», sugiriendo
104 ANA RODRÍGUEZ-ÁLVAREZ, JAVIER SUÁREZ-PANDIELLO

que el individuo no se comporta ni «totalmente racional» ni «irracionalmente», sino que escoge algún grado de
racionalidad tal como este ténnino es usado por los economistas (p. 582). Esta teoría ha sido muy debatida,
siendo quizás la crítica más dura la que planteó Stigler (1976) quien cuestiona la idea de irracionalidad en el
comportamiento individual al explicar que los trabajadores eligen entre diversas opciones (trabajo, paz, tiem­
po de ocio, calidad de vida, etc.) buscando maximizar su utilidad, lo que probablemente no maximizará el be­
neficio empresarial. Por ello, desde el punto de vista de Stigler, la llamada ineficiencia X no sería sino conse­
cuencia de un fallo en la observación de lo que realmente maximizan los iudividuos. Al margeu de este debate,
lo que sí parece claro es que Leibenstein y su coucepto de ineficieucia X ha abierto la puerta al desarrollo de
nuevas teorías microeconómicas, altemativas a la ueoclásica tradicioual, que intentan explicar la naturaleza de
la ineficiencia.
4. Referencia indirecta (ver Gerth y Mills, 1946).
5. Aunque el modelo de Niskanen explica el tamaño del sector público, uo sirve para analizar su crecimiento. En
este sentido, Tullock (1974) explica cómo a los empleados de las agencias burocráticas les interesa aumentar
el número de burócratas ya que, así, dispondrán de mayor poder político para aumentar su salario en el si­
goiente período. Esta teoría explicaría además el crecimiento temporal del sector público y no sólo su tamaño
[ver también, Buchanan y Tullock (1977) o Bush y Denzau (1977)].
6. Ver, por ejemplo, Margolis (1975).
7. Si se supone que el residuo fiscal es positivo, esta restricción será satisfecha siempre.
8. Excepto De Alessi (1969), que supone preferencia por el input capital, y Grosskopfy Rayes (1993), que no es­
pecifican ninguna preferencia a priori, todos estos autores consideran que existe preferencia por el factor de
producción trabajo.
9. El dual del lema de Shephard nos dice que:

8D¡a(y,x) = w¡' (y,x)

'X;

siendo
w¡'(y,x)

el precio sombra del input i que minimiza costes dados (y, x).
10. Ver Mueller (1989) o Kraan (1996) para un desanollo formal del modelo.
11. Para una discusión sobre este tema, ver también Albi et al. (1997).

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Abstract
This paper is a survey ofthe main microeconomic models which have analysed the problem ofX-inefficiency in bu­
reaucratic organisations. Beginning with the seminal model of Niskanen, which assumes productive efficiency in
bureaucracies, we analyse subsequent papers which modify the assumptions ofthe Niskanen model in order to ex­
plain X-inefficiency in public agencies. The conclusion ofthis paper is that in these organisations, incentives can
exist which are not consistent with the idea ofproductive efficiency. For each model studied, we analyse the implica­
tions ofthis behaviour for X-inefficiency.

Keywords: The nature of inefficiency, productive inefficiency, bureaucracy theory.

JEL Classification: D21, D73, H32.