PROLOGO

Los Estados producen valor para sus sociedades a través de unos instrumentos concretos, que son
los Aparatos Institucionales Públicos (usaremos aquí la sigla AIP para referirnos a ellos). Son
complejas redes de instituciones a las que en conjunto, Max Weber llamaba la burocracia.

Pero, como este término se ha tornado peyorativo, la llamaremos aquí AIP. Así como de las
religiones vemos sus iglesias y de los mercados las empresas concretas, en cuanto a los Estados
vemos sus Aparatos Institucionales, sus AIPs.

Los AIPs son entidades concretas que actúan. Ese actuar es lo que llamamos gestión pública. Es,
también, algo observable y medible. Sus dos indicadores básicos son la eficacia (logro de fines) y la
eficiencia (aprovechamiento de recursos). La relación entre ambas es la medida última de la calidad
de estos aparatos .

1) CONCEPTOS BÁSICOS.

1.1 La cuestión de los niveles en la producción de valor en las sociedades

Los 4 niveles de análisis de la gestión pública:
1. País
2. Aparato Institucional Público
3. Instituciones Públicas
4. Sistemas puesto-persona

El aparato institucional público es el instrumento por el cual el estado produce valor publico para la
sociedad directamente y a través de los mercados.
Aquí haciendo referencia a las condiciones del mercado y sus beneficios a la sociedad y los
beneficios directos que se presentan a la misma

El Aparato Institucional Público es el conjunto de las instituciones públicas. Son los instrumentos
con los cuales los Estados pueden actuar, si por actuar se entiende movilizar recursos. Los APIs son
complejísimas redes reguladas por normas, acuerdos, relaciones de poder y financieras concretas.
No son un conglomerado de instituciones sino redes de instituciones articuladas. Y el valor que
logren para las sociedades es producto de estas redes, no de cada una de las instituciones que las
componen.

Instituciones Públicas es una organización de producción (es decir, que produce bienes o servicios
para terceros utilizando recursos) que, además, está establecida formalmente por alguna norma y es
propiedad –total o mayoritaria- del Estado y por lo tanto forma parte del AIP.
Las universidades dependen de que existan escuelas secundarias y éstas de que las haya primarias,
y la educación no puede ocurrir si no funciona la economía

Sistemas puesto-persona son recursos públicos asociados a definiciones abstractas, incapaces de

producir valor, hasta que son ocupados por personas.
Como el puesto de profesor, de ministro, etc.

Los instrumentos son medios ¿cuál es el fin?: mantener y desarrollar las respectivas poblaciones,
en todo sentido.

El valor es la satisfacción de necesidades de las personas, este depende de como funcionen sus
Estados (y esto a su vez depende de la política y la capacidad de sus AIPs) y el AIP lo produce de
las sigientes maneras:

Como valor público: En forma de bienes o servicios a los que accedemos simplemente por tener
derecho a ello.
Como valor privado: La mayor parte del valor total de las sociedades resulta de bienes y servicios
a los que se accede como valor privado, producido por los mercados. Pero no podría producirse si el
Aparato Institucional Público no generara y mantuviera las condiciones para los mercados
funcionen.
Valor total: Es la suma del valor público más el valor privado. Una de las medidas es el PBI.

1.2 ¿Es posible medir el valor público?

Si, en una vida humana de calidad. (educación, esperanza de vida, ingreso per cápita e igualdad
(igualdad de ingreso incluida). Esto a través del IDH

El índice de valor público (IVP): Cuando las personas de la población de un país viven más años
(lo que indica que han tenido mejores condiciones iniciales en su infancia y mejor acceso a la
salud), con mayor acceso a la educación (lo que indica que la han recibido gratuitamente o han
tenido dinero suficiente para comprarla) y mayor acceso a los bienes y servicios restantes (fruto de
su mayor ingreso per cápita sin grandes desigualdades), en ese país hay mayor valor público.

Tres factores han podido influir en que el valor público sea mayor o menor en cada país:
1) la relación con los otros países.
2) la política de cada país.
3) la capacidad de sus Aparatos Institucionales Públicos.

2) UNA MIRADA A LA MACRO ESTRUCTURA DEL APARATO INSTIUCONAL

PÚBLICO.

El análisis formal se refiere a las normas que crean las instituciones, el análisis organizacional se
refiere a los modelos organizativos con que funcionan.

2.2 Análisis formal: la macro estructura o estructura formal del Aparato Institucional
Público.

el Aparato Institucional Público de una sociedad nacional, puede componerse de tres o más poderes
(Legislativo, Ejecutivo, Judicial y otros), al menos tres niveles: nacional, subnacional y municipal o
local, y, en cualquiera de los tres niveles, potencialmente ambas en categorías de instituciones
centralizadas y descentralizadas. Y relaciones formales de articulación a saber: las jerárquicas, las
derivadas de legislación sobre el funcionamiento institucional, las derivadas de legislación sobre
coparticipación de fondos nacionales con las instituciones que se hallan en los niveles subnacional y
municipal.

2.3 Análisis organizacional: los modelos organizativos de los Aparatos Institucionales Públicos
y sus formas de articulación.

Para que un Aparato Institucional Público funcione de manera articulada tienen que existir,
naturalmente, mecanismos de articulación, para esto se requiere que exista un marco jurídico que
fije reglas y que las instituciones adopten modelos organizativos compatibles con las dichas reglas
y acuerdos.

Un modelo organizativo NO es una estructura organizativa sino lo que podríamos llamar a

“filosofía organizativa” o bien “el enfoque organizativo”

Los principales tipos de modelos organizativos que existen en los Aparatos Institucionales
Públicos son tres:

Modelo organizativo Funcional: Propio de organizaciones pequeñas y sencillas o grandes y

complejas, basado en la jerarquía y la especialización en la producción directa de bienes y servicios
para terceros. (Es el más común, es una burocracia jerarquica en el que cada parte se dedica a
algo en especifico, este cuando la organización crece mucho, deja de ser eficaz).

Modelo organizativo Divisional: Propio de organizaciones que producen bienes y servicios para
terceros de manera indirecta, conduciendo y controlando otras organizaciones. (Las instituciones
tienen cierta autonomía, ejemplo: Ministerios y sus dependencias).

Modelo organizativo en Red Institucional: Consisten en acuerdos formales de producción de

determinados bienes o servicios entre organizaciones funcionales y/o divisionales. (Acuerdos
específicos sobre fines que implican procesos compartidos. Son objeto, por consecuencia, de
acuerdos muy explícitos, a veces estas redes están promovidas y legitimadas establecidas mediante
normas tales como leyes).

3) EL TERCER NIVEL: LA INSTITUCIÓN

3.1 La visión formal de la institución.

En una institución esta se observa a través de su organigrama.

3.2 La visión funcional de la misma institución.

• Unidades de conducción. (3%) (Ministro y viceministro/subsecretaria).
• Las unidades que se dedican a producir valor para la sociedad. (33%)
• Las que se dedican a regular, controlar y articular el propio Aparato Institucional Público
para que se mantenga como una red y no se desorganice. (19%) (Direcciones y
coordinaciones)
• Las unidades que buscan mantener la administración de la propia institución. (45%)
(Mantenimiento, logística, seguridad, etc)

En organizaciones como estas se observa que las labores operativas tienen menor participación y
en caso de ser instituciones más estrategicas, igualmente la parte directiva es 4 veces la parte
puesto-persona.

4) LOS APARATOS INSTITUCIONALES PUBLICOS LATINOAMERICANOS.

4.1 Evolución del desarrollo humano logrado.

En un plazo tan mediano como 27 años, para el conjunto de la región: en 1990 el Desarrollo
Humano mejoraba, en promedio, un 0,9 % anual y en 2017, un tercio, es decir, sólo un 0,3 % anual.
El promedio resulta de una mezcla de situaciones enormemente heterogéneas, de que algunos países
han crecido y mucho, otros han empeorado enormemente.
4.2 ¿Hay relación entre el tamaño del aparato estatal y el valor público?
Comparativamente los países de la OCDE tienen alrededor de un 21.1% de participación del
empleo público en el empleo total y LATAM un 10.8%. El autor precisa que el problema no es de
eliminación sino de fortalecimiento.

En la comparacion del Indice de Valor Público y el volumen de empleo público se observa que 43%
de los países que se encuentran por sobre la media de las escalas en tamaño relativo del empleo
público también lo están en el valor público logrado y, con la misma proporción del 43%, ocurra
exactamente a la inversa: a menor tamaño de sus administraciones públicas, menor índice de valor
público.

4.3 ¿Cómo es la calidad salarial del empleo público en Latinoamérica?

Los salarios públicos insumen normalmente más de dos tercios de los gastos de funcionamiento de
las organizaciones públicas y son objeto de críticas permanentes y considerados variable de ajuste,
junto con la cantidad de servidores públicos.

En general, los salarios públicos, en promedio, son algo más altos que los salarios privados a
igualdad de nivel de las tareas, pero con grandes excepciones en ciertos aspectos. Uno de ellos es
clave: casi nunca son mayores que los privados en los niveles altos. Por otro lado es cierto es que
los empleados públicos permanentes medios, además de ganar un poco más, gozan de estabilidad,
menor exigencia laboral, mayores vacaciones y ventajas relativas por el estilo. Los directivos y
gerentes públicos no sólo ganan menos que los privados sino que están sometidos a fuertes
presiones y también alta inestabilidad.

La combinación del poder adquisitivo de los salarios con la competitividad en el mercado laboral
permite elaborar un índice llamado de Calidad Salarial Externa.

Los datos muestran que Costa Rica, Brasil, Ecuador y México, por ejemplo, tenían en 2017 los
mejores índices mientras que El Salvador, Perú y Venezuela los peores.

OJO: ¿es buen o mal “negocio” para los Estados que los salarios públicos tengan altos Índices de
Calidad Salarial Externa, cuando esto influye necesariamente en el gasto público? En otras palabras,
¿cuáles deberían ser los salarios públicos más adecuados para los países?

4.4 La calidad de los salarios públicos y el valor público.

En el sector privado, esta pregunta tiene una respuesta clara: los salarios más adecuados no son los
más bajos o más altos, sino los que produzcan mayores ganancias. Lo que para el sector previó es la
ganancia, para el Estado es el valor público. Si se acepta esto, la mejor configuración del gasto
salarial debería ser la que produjera mayor valor público.

Comparando el Calidad Salarial Externa y el Índice de Valor Público un 31 % de los países con
mejor índice de valor público también tenían mejores índices de calidad salarial externa (México,
Ecuador y Costa Rica), mientras que, en otro 31 %, pasaba lo inverso: a menor calidad salarial,
menor valor público; los datos sugieren, sin mayores dudas, que los buenos salarios públicos no
parecen haber sido un “mal negocio” para las sociedades de sus países sino más bien lo contrario.

Lo que hemos visto hasta aquí, es que los Estados on baja calidad salarial, producían menor valor
público en la muestra de países que consideramos. Es un dato a tomar en cuenta al mirar hacia el
futuro, ante la crisis que estamos viviendo y frente el protagónico rol que deberán tener los Estados.
5) LOS APARATOS PÚBLICOS CAMBIARAN MUCHO EN POCOS AÑOS.

La tecnología venía cambiando el mundo del trabajo desde la revolución industrial sin pausa pero
sin prisa. El reemplazo del trabajo humano por el accionar de artilugios artificiales siempre produjo
tanto desempleo en el corto plazo como empleo en de mediano y largo por el crecimiento de las
economías. (Un punto interesante es como la tecnología ha producido cambios y la desaparición de
empleos pero ha modificado y permitido la introducción de otros, así como el posicionamiento de
las economías de servicios en vez de manufactureras, y siendo esto el presente, es algo que esta sin
duda cambiando nueva vez y el autor hace alusión a que ese cambio evoluciona al trabajo sencillo
y rutinario, al contrario de los relacionados al desarrollo de tecnología y la conduccion del sector
público y privado).

Hasta ahora hay dos tendencias bastante claras: una, la polarización de la calidad del trabajo (las
capacidades humanas que se requieren en los sistemas puesto-persona van disminuyendo
constantemente). La simplificación neotaylorista del trabajo es una tendencia irreversible. La otra
la supervisión por productos en lugar de por procesos (hace recordar el trabajo domiciliario en la
industria textil en la Inglaterra de 1750, en la que las, por lo general, mujeres, entregaban cada día
sus productos y recibían la materia prima para los del día siguiente).

La conclusión es que la mayor parte del trabajo humano, a la corta o a la larga, se empobrecerá cada
vez más, si se entiende por esto tornarse más sencillo y rutinario, pero otra parte de los puestos de
trabajo, aunque cada vez menor, se complejizarán creativamente: los que desarrollan tecnologías
(la proporción de los puestos con estas características es muy, pero muy pequeña parte de la
población económicamente activa) y los que conducen en el sector público y privado (los
responsables del valor público y el valor privado, cuya suma es el valor total. El problema es que
son, también, muy pocos.)

¿Qué podrá ocurrir con el empleo privado y público?

El empleo privado, en el mundo del mercado la cuestión es bastante impredecible, pues depende de
los acuerdos globales entre países y de las políticas nacionales. Dejado este estado de cosas librado
a la mano invisible del mercado, es esperable el aumento de la precarización y la desigualdad.

Respecto al empleo público, si se tecnifica como parece que ocurrirá, pero los empleados públicos
mantienen sus puestos de trabajo por una cuestión de derechos y de política, sencillamente las
capacidades de las personas en los sistemas puestopersona de los que formen parte se subutilizarán.
Así de sencillo. La única solución posible es crear nuevos puestos a la medida de las capacidades
humanas disponibles y de las necesidades de la sociedad.