Tipos de responsabilidad

Sabido es que, el Estado, con el objeto de cumplir sus fines de carácter público y
procurar sus cometidos estatales, realiza un sinnúmero de actividades.
Es por ello, que no resulta extraño que en el ejercicio de sus funciones
(administrativas, judiciales y legislativas) ocasione daños a los particulares. Así
ocurre cuando un patrullero de la policía que en la persecución de un delincuente
colisiona el vehículo de un particular, en el caso el dictado de una ley inconstitucional
que provoca daños o una medida cautelar mal trabada en  el marco de un proceso
judicial.
Ante tales acontecimientos, debe analizarse si el Estado debe resarcir los daños
producidos, y en caso afirmativo ¿cuáles son las condiciones o requisitos para que
ello pueda ocurrir?
En este capítulo, abordaremos el estudio de la responsabilidad del estado, las
condiciones exigidas por el ordenamiento jurídico que tornan procedente la
reparación del daño ocasionado.
Inicialmente analizaremos cual ha sido la evolución histórica de esta institución y
cuál ha sido la actitud adoptada por la jurisprudencia. Además, distinguiremos según
se trate de daños provocados en ejercicio de la función administrativa, judicial y
legislativa, y los presupuestos específicos de responsabilidad en cada uno de los
casos.

Tipos de responsabilidad

Evolución
Antecedentes históricos

Primera Etapa: La irresponsabilidad del Estado

Segunda Etapa. El reconocimiento de la responsabilidad

Referencias
LECCIÓN 1 de 6

Tipos de responsabilidad

La división de la responsabilidad en contractual y extracontractual también es aplicable en el campo del

derecho público.

La responsabilidad contractual del Estado, deriva del incumplimiento de un acuerdo de voluntades entre el
Estado y un particular, y no ha generado dificultadas en su aplicación y reconocimiento por parte de la
doctrina y la jurisprudencia. Para su estudio nos remitimos al capítulo dedicado al análisis de los contratos
administrativos.

En cambio como veremos, el camino hacia el reconocimiento de la responsabilidad extracontractual del

Estado, fue mucho más lento y controvertido, y en ese reconocimiento la labor de los juristas y la
jurisprudencia fue clave para llegar a una concepción que establezca al Estado el deber de reparar los daños
ocasionados en ejercicio de función administrativa, legislativa y judicial.
LECCIÓN 2 de 6

Evolución

La aceptación de la responsabilidad del Estado, cuando éste desarrolla su actividad en el ámbito del derecho
público, fue de tardía aparición en la historia.

A grandes rasgos la evolución que tuvo lo referido a la responsabilidad del estatal pasó de sólo admitirse la
responsabilidad extracontractual del Estado en el campo del derecho privado, pues el Estado soberano era
considerado irresponsable, salvo casos excepcionalmente previstos. Sobre la base del principio de
soberanía, se consideraba que el Estado soberano no podía provocar daños. Pero tal concepción, por la
injusticia que implicaba para la víctima del obrar estatal fue abandonada, lenta pero progresivamente por los
distintos ordenamientos jurídicos, para reconocer finalmente la responsabilidad del Estado en todos sus
órdenes.

El concepto de responsabilidad del Estado frente a los individuos por hechos dañosos de éste hacia terceros
ha ido variando con el tiempo y en distintas formas. De la absoluta irresponsabilidad estatal y de sus
agentes, sintetizado en el precepto de thekingcant do no wrong, se evolucionó al reconocimiento de la
responsabilidad del agente público, no así la del Estado. Luego se reconoció la de ambos, hasta consagrar
finalmente la responsabilidad del Estado en forma directa, en el ámbito del derecho público.

 
LECCIÓN 3 de 6

Antecedentes históricos

El camino de la irresponsabilidad del Estado hacia su reconocimiento.

En el derecho Antiguo, específicamente en Roma, en la época de la República, si bien se reconocían ciertos

derechos frente al Estado, los individuos carecían de medios procesales concretos para hacer valer tales
derechos.

La regla general consideraba que el abuso que podía generar responsabilidad debía imputarse al funcionario,
en la medida que tal obrar constituía una extralimitación de sus funciones. Estos eran los responsables ante
los administrados y el Fisco formado por los fondos necesarios para la administración del Estado. En otras
palabras, la obligación de reparar el daño causado era soportada por la persona que lo cometiera.

Por otra parte, el fisco era considerado como el conjunto de bienes y fondos formado para la correcta
administración del Estado, concepción que se fue perdiendo, en la época del Imperio, para confundirse con
los bienes del emperador, lo que trajo aparejado que los mismos no fueran susceptibles de ninguna media
legal.

No se concebía en este período que el Estado pudiera ser deudor o acreedor, en el sentido que del derecho
Moderno. Nadie en Roma tenía un crédito en contra del Estado. En consecuencia éste tenía el carácter de
propietario irresponsable. (Colautti Carlos E., La Responsabilidad del Estado. Problemas constitucionales, Ed.
Rubinzal – Culzoni, p. 16).

En los Estados Nacionales absolutistas era ilusorio responsabilizar a quien declaraba tener un poder surgido
de Dios y ser su representante en la tierra.
Durante la monarquía absoluta, se estructuró una concepción que impedía cualquier tipo de reparación a los
súbditos por daños ocasionados por el Estado, salvo que el monarca lo dispusiese por su propia voluntad.

Ninguna de las decisiones del monarca podía generar responsabilidad. Esta construcción suponía la
infalibilidad del Rey, quien no puede obrar mal, ni puede causar perjuicio alguno (thekingcant do no wrong).

Tal estado de cosas no cambió con la Revolución francesa, que sustituyó la soberanía del monarca por la
soberanía del pueblo, articulada sobre la idea del predominio de la voluntad general, considerada soberana e
infalible. La soberanía del pueblo no reconocía limitaciones, porque se mantiene, en esta etapa, la
concepción de irresponsabilidad estatal.

Pero tales posturas no podían perdurar. En efecto, como enseña Cassagne, la justicia y la evolución de la
ciencia jurídica no podían tolerar por más tiempo concepciones tan lesivas de derechos fundamentales del
individuo, que tornaban ilusorios sus derechos. (Cassagne Juan Carlos, Derecho Administrativo T. I, 6°
Edición, p. 265, Ed. AbeledoPerrot, Buenos Aires).

El proceso hacia el reconocimiento de la responsabilidad estatal, se inicia y consolida en la jurisprudencia

del Consejo de Estado francés, quien comenzó reconociendo la responsabilidad por faltas objetivas en la
prestación de servicios público y culminando con la aceptación de la responsabilidad del Estado por actos
judiciales y legislativos. (Cassagne Juan Carlos, Derecho Administrativo T. I, 6° Edición, p. 265 y ss., Ed.
AbeledoPerrot, Buenos Aires).

A partir del surgimiento del Estado de Derecho, se consagraron límites desconocidos hasta ese momento a
la autoridad estatal, rechazando la concepción de poderes jurídicos absolutos e ilimitados a favor del
Estado. Esta concepción, procura armonizar los derechos de los miembros de la comunidad con el interés
general, de modo que, cuando un particular tenga que sacrificar su derecho individual en aras del bien
común, sea objeto de una justa reparación el daño sufrido.

En ese sentido se ha considerado que, el Estado de Derecho presupone una autolimitación de sus propios
poderes por parte del Estado que permite reconocer, la posibilidad de reparación por actos o hechos que le
sean jurídicamente imputables.
Sobre tales bases, se inició un lento camino hacia el reconocimiento de la responsabilidad estatal cuando
opera en el ámbito del derecho público.

A comienzos del siglo XIX, siguiendo la clasificación montada por la "teoría del Fisco" -de origen romano-, se
distinguió entre los llamados "actos de gestión", y los actos de iure imperii. Los primeros eran considerados
de naturaleza civil, por existir una igualdad de derechos entre las partes; los segundos donde no existía
igualdad de derecho- caían en el dominio de las relaciones de poder.

De esa distinción provino la atribución de una doble personalidad al Estado, en la que sólo podía ser
responsabilizado en cuanto actuaba como persona privada (actos de gestión).

La irresponsabilidad absoluta del Estado en el ámbito del Derecho Administrativo duró hasta fines del siglo
XIX, cuando en el año 1873 el Consejo de Estado francés resolvió los casos "Blanco" y "Pelletier".

En el caso “Blanco” emitido por el Tribunal de Conflictos francés el 8 de diciembre de 1873, el Sr. Blanco
había interpuesto una acción a favor de su hija atropellada por una vagoneta al servicio de “Manufacture des
Tabacs”, solicitando el reconocimiento de una indemnización por parte de la empresa. En el caso se resolvió
que la responsabilidad del Estado no surge de la legislación civil - que regula las relaciones entre
particulares-, sino que radica en la idea de falta de servicio, extraña al derecho civil, donde la noción de
responsabilidad extracontractual exige la presencia de la culpa del agente. En cambio la falta de servicio,
supone la ejecución irregular o defectuosa de un servicio público, que abarca toda la actividad jurídica o
material emanada de los poderes públicos que constituye la función administrativa del Estado, cuando
ocasiona perjuicios a los administrados.

En “Pelletier” se distinguió entre la "falta de servicio" y la "falta personal", limitándose el responder del Estado
únicamente al primer supuesto.

Se entendía que se configuraba la faute du service cuando el funcionario cumplía con su obligación y sin
embargo el servicio no funcionaba, funcionaba mal o tardíamente.

En cambio, había culpa del funcionario cuando éste se extralimitaba en sus funciones: en ese caso él sería
el único y exclusivo responsable.
En el ámbito del commonlaw, a mediados del siglo XX, se dictan normas que reconocen la responsabilidad
del estado.

Tal fue el caso del ordenamiento jurídico británico a través del dictado de la “Crown ProceedingsAct” de
1947 se sometió a la Corona a mismo régimen de responsabilidad que le cabe a una persona privada. Por su
parte, en los Estados Unidos, a partir de la “Federal TrotClaimsAct” de 1946, se reconoció expresamente la
responsabilidad del Estado, aunque sólo se pudiera  comprobar una actuación culposa del agente público
(Agüero Piñero, Juan Pablo, Responsabilidad del Estado: una reseña de su evolución y situación actual,
Suplemento de Derecho Administrativo y Constitucional, Foro de Córdoba, Año 1 N° 3 Año 2000).

La responsabilidad del Estado a la luz de la jurisprudencia de la Corte Suprema nacional.

En nuestro país, la construcción jurídica elaborada en torno a la responsabilidad estatal procede de la labor
jurisprudencial de la Corte Suprema.

Es que desde la perspectiva normativa, fuera de lo establecido por el art. 1112 del Código Civil, en relación a
la responsabilidad de los funcionarios públicos,   no existe legislación que en forma general regule la
responsabilidad estatal. Y en ese contexto, en el desarrollo progresivo hacia el reconocimiento de la
responsabilidad estatal, la labor de la jurisprudencia de la Corte Suprema ha resultado fundamental.
LECCIÓN 4 de 6

Primera Etapa: La irresponsabilidad del Estado

Esta primera etapa se destaca por el rechazo de la Corte al reconocimiento de la responsabilidad del Estado.

Si bien, en la causa “Bates Stokes y Cía. c/ Gobierno Nacional” (Fallos1:259), en la que los actores
reclamaban la indemnización por daños causados con motivo de la inundación de galpones de la aduana,
atribuida a empleados de la misma, el Alto Tribunal, reconoció la responsabilidad del Estado por tales
hechos, tal criterio fue abandonado en fallos posteriores.

Al poco tiempo, en la causa “Seste Vicente y Seguich Antonio c/ Gobiernos Nacional (Fallos 1:317), va
delinear la doctrina judicial preponderante en esta etapa.

En este caso, los actores perseguían una indemnización por el mayor tiempo que habían servido al Estado.
Sostuvieron que se engancharon como personeros de guardias nacionales y, a pesar de que la guardia
nacional fue licenciada en diciembre de 1861, ellos sirvieron hasta agosto de 1863. En consecuencia debía
abonárseles un aumento proporcional del premio recibido por el enganche.

La Corte, para rechazar la demanda, destacó que, el Poder Ejecutivo Nacional es soberano en su esfera y
como tal no puede ser arrastrado por los particulares ante los tribunales, sin su expreso consentimiento. Una
solución contraria, expresó la Corte, daría al Poder Judicial una superioridad inconciliable con la supremacía
que se otorga al Jefe de la Nación, y el derecho de arreglar el pago de deudas públicas exclusivamente
cometido al Congreso, art. 67 inc. 6 de la Constitución 1853-1860.

Igual criterio sostuvo en “Núñez Anselmo c/ Gobierno Nacional” (sentencia del 27 de agosto de 1872), ante
un reclamo indemnizatorio de un súbdito español por una propiedad confiscada durante la guerra de la
Independencia en la que se reclamaba la diferencia de precio entre el monto reconocido por el Estado
Nacional y el precio del inmueble al momento de la confiscación.
En esta causa resolvió, como en otras causas anteriores, que el Poder Ejecutivo Nacional no podía ser
demandado sin su expreso consentimiento.

A lo largo de este período que abarca desde 1860 hasta 1933, el Alto Tribunal mantuvo su tesitura de
consagrar la irresponsabilidad del Estado Nacional, alegando por una parte que el Estado Nacional para ser
demandado debía dar su expreso consentimiento. Además se sostenía que, el mismo no era responsable
por el pago de daños y perjuicios por actos o hechos de sus dependientes por imperio del entonces artículo
43 del Código Civil (reformado por la ley 17.711 en 1968), que consagraba la irresponsabilidad de las
personas jurídicas. En virtud de ello la irresponsabilidad estatal ocurría, tanto cuando el Estado producía
actos de “gestión” (como persona jurídica), como cuando actuaba con actos de “imperio” (como poder
público) (Coronel German A., Responsabilidad del Estado por acto ilícito de sus dependientes, en Revista d
Derecho de Daños N° 9 sobre Responsabilidad del Estado, Ed. RubinzalCulzoni, Sante Fe, 2000, p. 381).

A esta altura, debe recordarse que en relación a la actuación estatal, se partía de una doble personalidad del
Estado., cuando éste actuaba como poder público o con “imperio” su irresponsabilidad se sustentaba en la
soberanía estatal. En cambio, cuando realizaba actos como cualquier otra persona jurídica, su
responsabilidad se limitaba al ámbito contractual, pero no extracontractual, pues el citado art. 43 del Código
Civil, disponía que las personas jurídicas no respondían por los daños que pudieren ocasionar, cualquiera
fuese el acto o hecho que lo generara.

Posteriormente, esta postura se flexibilizaría, admitiendo la responsabilidad del Estado en los casos en que
exista una norma expresa que reconociera el deber de reparar los daños ocasionados por sus dependientes
(Fallos 130:62).

No obstante, reiteramos, el criterio predominante de irresponsabilidad estatal, se mantuvo incólume., hasta

avanzado el siglo XX.

En efecto, tal postura se mantuvo en los precedentes, “Gómez c/ Nación” (Fallos 2:36), “Cardinale c/
Municipalidad de Villa Mercedes” (Fallos 23:326), “José Wicki c/ Provincia de Entre Ríos” (Fallos 153:158),
entre muchos otros.

En éste último caso, la Corte, aun admitiendo la comisión de excesos u errores por parte de la autoridad
policial, no procedía la responsabilidad estatal, por haber actuado sus agentes en el ejercicio de la función
de poder público.
LECCIÓN 5 de 6

Segunda Etapa. El reconocimiento de la

responsabilidad

En 1933, la Corte en la causa “Tomás Devoto y Cía. c/ Gobierno Nacional” (Fallos 169:111), va a iniciar una
nueva etapa de reconocimiento de la responsabilidad estatal.

En el caso se había reclamado la reparación de los daños ocasionados con motivo del incendio provocado
por la culpa o imprudencia de unos empleados nacionales que intervenían en la reparación de una línea
telegráfica del Estado; el siniestro había tenido inicio en el campamento de los dependientes, a causa de
chispas desprendidas de un brasero que se utilizaba en un terreno cubierto de pasto seco y sin las
suficientes precauciones.

El máximo Tribunal, va a reconocer la responsabilidad estatal por los hechos de sus dependientes y sostuvo
“el estrago de autos ha podido ser previsto y evitado desde que él ha ocurrido por falta de atención de los
agentes del Gobierno, y en tanto éstos ejecutaban trabajos bajo su dependencia”. Formulando, para
condenar al Estado, una interpretación extraída del Derecho Privado y haciendo mención expresa de los Art.
1113 y 1109 del Código Civil.

Es decir, a partir de esta etapa la Corte comienza a admitir la responsabilidad estatal por culpa y por la acción
de sus dependientes, en perjuicio derivados de la explotación de un servicio público, sin que fuera
impedimento para ello, el antiguo art. 43 del Código Civil.

Tercera Etapa. De la responsabilidad indirecta del Estado a responsabilidad directa. La responsabilidad por
falta de servicio.

En 1938, en el caso “Ferrocarril Oeste c/ Provincia de Buenos Aires” (Fallos 182:5), la Corte reconoce la
responsabilidad extracontractual del Estado de la Provincia de Buenos Aires, por la prestación defectuosa
del servicio de expedición de certificados registrales, incorporando la noción de falta de servicio como
fundamento de la reparación del daño ocasionado.

La causa había sido iniciada por Ferrocarril Oeste, con el objeto de obtener el pago de una suma de dinero
que había tenido que abonar al reivindicante de un terreno para recuperar su propiedad.

El origen del perjuicio sufrido por la empresa actora se encontraba en un certificado del Registro de
Propiedad de la provincia, expedido en 1914, que acreditaba el dominio de un lote de terreno en cabeza de
quien había sido su titular, pero que ya lo había enajenado por escritura pública debidamente inscripta en el
mismo registro certificante.

El informe erróneo, motivó que el Ferrocarril Oeste adquiriera el inmueble a quien ya no era su titular y previo
juicio de reivindicación, fue condenada abonar una suma de dinero al verdadero propietario.

Por tal motivo Ferrocarril Oeste plantea ante los tribunales su reclamo en contra de la Provincia de Buenos
Aires, tendiente a obtener la reparación por el daño sufrido por el defectuoso obrar del Registro de la
propiedad provincial.

La Corte reconoce la responsabilidad extracontractual del Estado de   la Provincia de Buenos Aires por la
prestación defectuosa del servicio de expedición de certificados registrales. Para ello recurre nuevamente al
art. 1113 del C.C., es decir continúa invocando la responsabilidad indirecta, pero por primera vez hace
referencia, en forma conjunta, a la norma contenida en el art. art. 1112 como fundamento de la
responsabilidad del Estado.

Recordemos que éste último establece: “Los hechos y omisiones de los funcionarios públicos en el ejercicio
de sus funciones, por no cumplir sino de una manera irregular las obligaciones legales que les están
impuestas, son comprendidos en las disposiciones de éste Título”.

Hasta ese momento, la mayoría de la doctrina interpretaba que el art. 1112 del C.C., hacía referencia
únicamente a la responsabilidad del funcionario frente al Estado y que no involucraba a éste en su
responsabilidad frente a los particulares damnificados (Agüero Piñero, Juan Pablo, op.cit., p. 17).
Esta línea jurisprudencial, si bien no implicó el reconocimiento de un responsabilidad directa ni tampoco de
naturaleza objetivo, la importancia del fallo radica en reconocer que las relaciones en materia de
responsabilidad del Estado se rigen por el Derecho público y que la aplicación del Código Civil se realiza por
razones de justicia y equidad y en la incorporación del concepto de falta de servicio como fundamento de la
responsabilidad estatal.

A partir de “Vadell Jorge c/ Provincia de Buenos Aires” de 1984 (Fallos 306:2030) la Corte, comienza a
adoptar el criterio de que el Estado es responsable en forma directa y objetivamente por los hechos y actos
administrativos irregulares.

En este caso, la Corte responsabilizó a la Provincia de Buenos Aires por daños producidos en razón de las
omisiones en que incurriera el Registro de la propiedad, que había atribuido el dominio de un inmueble a
quien en realidad no le correspondía, otorgándose escritura en perjuicio del actor.

La Corte, para fundamentar la responsabilidad de la Provincia de Buenos Aires, sostuvo que: “quien contrae
la obligación de prestar un servicio lo debe realizar en condiciones adecuadas para llenar el fin que ha sido
establecido, siendo responsable de los perjuicios que causare su incumplimiento o irregular ejecución ,
principio que encuentra su fundamento en la aplicación por vía subsidiaria del art. 1112 C.C. y pone en juego
la responsabilidad extracontractual del Estado en el ámbito del derecho público que no requiere, como
fundamento de derecho positivo, recurrir al art. 1113 C.C., al que ha remitido desde antiguo, exclusiva o
concurrentemente, sentencias anteriores de la Corte Suprema en doctrina que sus actuales integrantes no
comparten”.

Agregando que “no se trata de un responsabilidad indirecta la que en el caso se compromete, toda vez que la
actividad de los órganos o funcionarios del Estado realizada para el desenvolvimiento de los fines de las
entidades de las que dependen, ha de ser considerada propia de éstas que deben responder de modo
principal y directo por sus consecuencias dañosos”.

Como señala Cassagne, “la principal consecuencia que se desprende la doctrina de “Vadell” consiste en
que al desplazarse la culpa como factor de atribución, no resulta necesario acreditar la culpa del agente y ni
siquiera individualizar al autor del daño. Basta acreditar el funcionamiento defectuoso o irregular del servicio
para que se configure el factor objetivo que permita atribuir la responsabilidad” (Cassagne Juan Carlos, Las
grandes líneas de la evolución de la responsabilidad patrimonial del Estado en la jurisprudencia de la Corte
Suprema, en Responsabilidad del Estado y del funcionario público, Jornadas de la Universidad Austral, junio
de 2000).

De lo expuesto puede concluirse que la responsabilidad del Estado será siempre “directa”, ya que es
considerada como producida por el Estado mismo y “objetiva”, entendiendo por tal su inexcusabilidad de la
reparación frente al daño material producido en ejercicio regular o irregular de las funciones o servicio, aun
cuando no haya un reproche subjetivo de atribución en el sentido tradicional.

Para profundizar los contenidos abordados en la lectura, se recomienda leer la publicación que se comparte
a continuación.

Responsabilidad del Estado.pdf

409.4 KB

Gordillo, A. (2013). Tratado de derecho administrativo y obras selectas. Tomo 8, Teoría general del derecho

administrativo. [Capítulo XVI: La responsabilidad del Estado]. 1ª edición. Buenos Aires: Editorial Agustín Gordillo

y Fundación de Derecho Administrativo.

LECCIÓN 6 de 6

Referencias

Avalos,  E.,   Buteler,  A.  &   Massimino,  L.  (2014).  Derecho  administrativo [Tomo I]. Córdoba: Alveroni.

Comadira, J. (2003). El acto administrativo. Buenos Aires: Lexis-Nexis.

Farrando (h.), I y otros. (2000). Manual de Derecho Administrativo. Buenos Aires: Depalma.

Gordillo, A. (1997 – 2000). Tratado de Derecho Administrativo [4 Tomos]. (4ta Ed.). Buenos Aires: Fundación
de Derecho Administrativo.

Gordillo, A. (2013). Tratado de derecho administrativo y obras selectas. Tomo 8, Teoría general del derecho
administrativo. [Capítulo XVI: La responsabilidad del Estado]. 1ª edición. Buenos Aires: Editorial Agustín
Gordillo y Fundación de Derecho Administrativo. 

Hutchinson, T. Régimen de Procedimientos Administrativos - Ley 19.549. Buenos Aires: Astrea.