Trabajo Aplicativo Proceso Administrativo Sancionador PARA ENVIAR

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-TRABAJO APLICATIVO
ESCUELA NACIONAL DE FORMACIÓN PROFESIONAL POLICIAL

POLICÍA NACIONAL DEL PERÚ
DIRECCIÓN EJECUTIVA DE EO – PNP.

EDUCACIÓN Y DOCTRINA PNP UNIACA-PNP
TRABAJO APLICATIVO GRUPAL
ASIGNATURA :
TITULO :
CATEDRÁTICO :
INTEGRANTES :
TRABAJO EXPOSICION PROMEDIO

N° DE INVESTIGACIO TRABAJO FINAL
ORDEN GRADO APELLIDO Y NOMBRES N

01
14
15
16
18
20
24
Lima – Perú
2019
DEDICATORIA
Dedico esta investigación a dios y a mis padres, a

todos los miembros de la Policia Nacional del Perú,
a dios por que ha estado conmigo a cada paso que
doy, cuidándome y dándome fortaleza para
continuar, quienes a lo largo de mi vida me han
brindado bienestar y educación. Depositando su
entera confianza en cada reto que se me presenta
sin dudar en mi inteligencia y capacidad, a mi
institución por eneseñarme la disciplina, lealtad y el
honor.
1
INTRODUCCIÓN
El presente trabajo es elaborado con el objeto de poder conocer todo lo referente al

procedimiento administrativo sancionador, disciplinario y de ejecución coactiva.
Como sabemos el procedimiento administrativo sancionador es aquel mecanismo compuesto

por un conjunto de actos destinados a determinar la comisión o no de una infracción
administrativa, con la finalidad de acreditar la responsabilidad del administrado, quien estará
sujeto a una sanción si efectivamente ha realizado la conducta infractora.
Asimismo, constituye un mecanismo idóneo de la Administración Pública para cumplir con su

fin público: la satisfacción del interés general, respetando los derechos fundamentales del
imputado y ofreciéndole las garantías adecuadas que le permitan la realización de los
mismos.
La aplicación de una sanción administrativa constituye la manifestación del ejercicio de la

potestad sancionatoria de la Administración. Está condicionada, en cuanto a su propia validez,
al respeto de la Constitución, los principios constitucionales y, en particular, de la observancia
de los derechos fundamentales.
En los procedimientos disciplinarios, la administración está vinculado “al irrestricto respeto del
derecho al debido proceso” y, en consecuencia, de los derechos fundamentales procesales y
de los principios constitucionales (legalidad, razonabilidad, proporcionalidad, interdicción de la
arbitrariedad) que lo conforman.
Pero el procedimiento administrativo también puede tener por finalidad, fiscalizar el

cumplimiento de las disposiciones legales que regulan el funcionamiento de los distintos
sectores del Estado. Si como consecuencia de estos procedimientos de fiscalización se
determina que un administrado ha cometido una infracción contra las normas legales que le
son aplicables, se procederá entonces a la imposición de una sanción. Así es como se
configura el procedimiento administrativo sancionador.
En tal sentido, consideramos que el tema desarrollado es muy importante, el mismo que
servirá para nuestra formación profesional, teniendo en cuenta que el mismo se constituye
como herramienta practica para la defensa de los derechos de las personas inmersas en ella,
cuando se instaura proceso administrativo disciplinario para consecuentemente aplicar una
Sanción de Amonestación, apreciándose de esta manera la contravención al Principio del
Debido Procedimiento y el Daño Moral causado a la persona natural como consecuencia
2
INDICE
CARÁTULA
INDICE
INTRODUCCIÓN
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
1. Definición…………………………………………………………….. 4
2. Características del procedimiento administrativo sancionador.. 4
2.1 Principios la potestad sancionadora …………………………….………5
3. Diferenciación entre el órgano instructor y el órgano decisorio………. 21
4. Vinculación de los hechos probados por resol. Judiciales.................. 23
5. Notificación de cargos……………………………………………………. 24
6. Plazo razonable para formular descargos………………………………. 26
7. Las etapas del procedimiento sancionador………………………………26
8. Determinación de la responsabilidad administrativa…………… ………31
9. Atenuantes y agravantes………………………………………………….. 33
10. Prescripción del procedimiento administrativo sancionador………… 35
11. El proceso administrativo disciplinario…………………………………. 38
12. Las sanciones…………………………………………………………….. 39
12.1. Las diferencias entre la sanción penal y la sanción adm….. ………40
12.2. La sanción y las medidas correctivas…………………………………41
12.3. Recursos impugnativos…………………………………………………42
13 Procedimiento de ejecución coactiva…………………………………….45
CONCLUSIONES…………………………………………………………….. 56
BIBLIOGRAFÍA…………………………………………………………..........57
ANEXOS………………………………………………………………………. 58
3
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
1. DEFINICIÓN:
El procedimiento administrativo sancionador ha sido definido como el conjunto de

trámites y formalidades que debe observar la Administración para dirigir el ejercicio de su
potestad sancionadora y brindar garantías a los administrados a quienes se les impute la
comisión de una infracción administrativa.
2. CARACTERÍSTICAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR:
Si bien el procedimiento administrativo sancionador es el instrumento del que se sirve la

Administración Pública para dilucidar la comisión de una infracción administrativa, es
importante enfatizar su relevancia como el conjunto de pautas que, establecidas
previamente, permiten al administrado conocer de qué manera se lleva a cabo la
determinación de los hechos imputados, la aplicación de las consecuencias jurídicas
correspondientes, así como los derechos y garantías que le amparan frente al ejercicio de
la potestad sancionatoria del Estado.1
En efecto, los derechos y garantías que deben salvaguardarse en el marco del ejercicio de
la potestad sancionadora de la Administración no podrían materializarse sin la existencia
de una debida estructuración de actos que limite las acciones de la Administración Pública
y garantice que estos se lleven a cabo en el marco del procedimiento legalmente
establecido.
En sintonía con esta perspectiva, Santamaría Pastor estima que el procedimiento

sancionador impacta dos aspectos del ejercicio de la potestad sancionadora: de una
parte, su funcionalidad para la correcta determinación de los hechos y de las circunstancias
personales del inculpado; y, de otra, la prestación a este de las garantías de defensa
doblemente necesarias al ejercicio de una actividad, como la sancionadora, cuya
capacidad de incidencia y lesión en una persona y patrimonio de los ciudadanos es muy
1 DANÓS ORDOÑEZ, Jorge. (2013) “El proceso contencioso administrativo en el Perú”. En: Hechos de la Justicia Nº 10. Revista
electrónica.
4
superior a la del resto de las actividades que la Administración desarrolla.
De esta manera, es posible señalar que el procedimiento sancionador constituye, de un

lado, una herramienta de la que la Administración Pública se sirve para efectuar los actos
conducentes a la determinación de responsabilidad administrativa; y, de otro lado, una
garantía para el administrado que le permite conocer previamente las situaciones que se
determinan como infracciones, así como los derechos y principios que les son aplicables.
En línea con lo señalado, debe de tenerse en cuenta lo dispuesto en el Art. 247° del T.U.O
de la Ley N° 27444, en el sentido de que la actuación de la Administración debe ajustarse
a disposiciones aplicables al procedimiento administrativo sancionador para la
determinación de infracciones administrativas y consecuentes sanciones. De esta forma, el
ejercicio de la potestad sancionadora en el marco de un procedimiento administrativo
deberá respetar los principios que han sido expuestos en el capítulo anterior y aquellos que
están incorporados en el artículo IV del Título Preliminar de referida ley, los cuales
constituyen garantías para el administrado por cuanto se convierten en parámetros para el
ejercicio de competencias de la Administración.
En adición a lo anterior, se debe tomar en cuenta que en el marco de un procedimiento

administrativo el ejercicio de la potestad sancionadora se encuentra vinculado al
cumplimiento de una serie de principios y garantías para el administrado.2
Ahora bien, en atención a esta naturaleza, el procedimiento administrativo sancionador

presenta una serie de características propias cuya observancia es imprescindible para el
correcto ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración Pública. Estas
características propias se encuentran previstas en el artículo 254° del T.U.O de la Ley N°
27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General y serán enumeradas y desarrolladas
en los acápites posteriores.
LOS PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA

El artículo 246 del TUO de la Ley N° 27444 recoge 11 principios que rigen el ejercicio de la
2 ALARCÓN SOTOMAYOR, Lucía. (2007) “El procedimiento administrativo sancionador y los derechos fundamentales”. Navarra:
Thomson-Civitas
5
potestad sancionadora de las entidades públicas. Entre estos principios se cuentan los
siguientes: legalidad, debido procedimiento, razonabilidad, tipicidad, irretroactividad,
concurso de infracciones, continuación de infracciones, causalidad, presunción de licitud,
culpabilidad y non bis in idem. Estos principios se aplican, de manera adicional, a los
principios generales previstos en el artículo IV del Título Preliminar del TUO de la Ley N°
27444.
EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD
El principio de legalidad se encuentra concretizado en el inciso 1 del artículo 246 del TUO
de la Ley N° 27444 en los siguientes términos:
« Artículo 246.- Principios de la potestad sancionadora administrativa
1. Legalidad.- Sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad
sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título
de sanción son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún caso habilitarán a
disponer la privación de libertad.
(…)»
El principio de legalidad encuentra su fundamento normativo primigenio en el texto de la
propia Constitución Política del Perú. El literal d) del inciso 24 del artículo 2 de la norma
constitucional establece que nadie podrá ser condenado o sancionado con pena no
prevista previamente en las leyes14. Aun cuando se trata de una previsión enfocada en el
ámbito del Derecho Penal (en atención a la unidad del derecho sancionador estatal), esta
disposición también constituye una garantía para el ejercicio de la potestad
sancionadora en el ámbito del derecho administrativo.
El Tribunal Constitucional ha señalado que la aplicación del principio de legalidad impide
que se pueda atribuir la comisión de una falta o aplicar una sanción administrativa cuando
esta no se encuentre previamente determinada en la ley15. En ese sentido, dicho principio
abarca una doble exigencia:
En síntesis, podemos afirmar que el principio de legalidad tiene como exigencias

específicas: la existencia de una ley (ley scripta); que esta ley sea anterior a la conducta
reprochable (ley previa); y, que esta ley incluya preceptos jurídicos con suficiente grado de
certeza (lex certa), de manera tal que sea posible prever la responsabilidad y la eventual
sanción e aplicable a un caso concreto.
EL PRINCIPIO DEL DEBIDO PROCEDIMIENTO
El principio del debido procedimiento, en el ámbito del derecho administrativo sancionador,
ha sido concretizado en el inciso 2 del artículo 246 del TUO de la Ley N° 27444 en los
6
siguientes términos:
«Artículo 246.- Principios de la potestad sancionadora administrativa
(…)
2. Debido procedimiento. - No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el
procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los
procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la
debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a
autoridades distintas.
(…)»
El principio del debido procedimiento tiene su origen en el principio del debido proceso, el
cual ha sido ampliamente desarrollado en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y
está compuesto por una serie de elementos que, en términos generales, se relacionan con
la prohibición de indefensión de los administrados. Sin embargo, este principio no se agota
en el derecho que asiste al particular de exponer sus pretensiones, sino que
también comprende otro tipo de garantías como el derecho de ofrecer y producir prueba, el
derecho de obtener una decisión fundada en la que se analicen las principales cuestiones
planteadas, entre otros.
Para el Tribunal Constitucional, el principio del debido procedimiento supone, en primer
término, que todos los administrados tienen derecho a la existencia de un procedimiento
administrativo previo a la producción de las decisiones administrativas que les conciernan.
Asimismo, dicho principio implica que la Administración Pública tiene el deber de producir
sus decisiones cumpliendo las reglas que conforman el procedimiento, de modo que es
flagrantemente violatorio de este principio emitir actos administrativos sin escuchar a los
administrados.
El artículo 2 del Decreto Legislativo N° 1272, Decreto Legislativo que modifica la Ley N°
27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y deroga la Ley N° 29060, Ley del
Silencio Administrativo (en adelante, el Decreto Legislativo N° 1272) modificó el principio
del debido procedimiento incorporando como parte de su contenido la separación que debe
existir entre la fase instructora y la sancionadora del procedimiento, precisando
que cada una de estas debe estar encomendada a autoridades distintas.
La separación entre la fase de instrucción y la sancionadora representa una garantía para
el administrado, la cual tiene como fundamento el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva
y el principio al debido procedimiento contemplados en el inciso 3 del artículo 139 de la
Constitución Política del Perú20 y en el inciso 1.5 del artículo IV del Título Preliminar del
TUO de la
Ley N° 27444.
7
Mediante dicha modificación, el legislador pretendió garantizar dos aspectos principales: (i)
que la decisión de imponer la sanción se tome con la mayor imparcialidad posible, evitando
que la autoridad tome una decisión basada en juicios de valor previamente concebidos; y,
(ii) que la autoridad instructora desarrolle el expertise necesario para indagar e investigar
los hechos materia del procedimiento.
Cabe precisar que la diferenciación entre la autoridad que conduce la fase instructora y la
autoridad que decide la aplicación de la sanción no involucra la creación de dos
procedimientos distintos, sino que se trata de un solo procedimiento sancionador dividido
en dos fases diferenciadas (instructiva y sancionadora). De la misma forma, dicha regla no
obliga a la existencia de un órgano instructor y otro órgano sancionador, sino que
establece que las fases instructiva y decisoria deben ser encomendadas a autoridades
distintas, esto es, debe existir una «autoridad» (no necesariamente un órgano) por cada
una de las fases.
La diferenciación precitada (que también se encuentra establecida en el inciso 2 del
artículo 246 del TUO de la Ley N° 27444) no tiene el objetivo de afectar las competencias
otorgadas por leyes especiales dentro de una entidad, pues la vocación de la Ley del
Procedimiento Administrativo General no es otorgar potestades sancionadoras, sino
establecer los principios, la estructura y las garantías mínimas que deben ser observados
por los dispositivos que regulen procedimientos sancionadores especiales. En ese sentido,
debe entenderse que la adecuación (respecto de la distinción entre la autoridad instructora
y la sancionadora) se debe realizar respecto de normas especiales de rango infralegal y no
de normas legales especiales que establezcan procedimientos y atribuyan
competencias21.
EL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD
El principio de razonabilidad se encuentra concretizado en el inciso 3 del artículo 246 del
TUO de la Ley N° 27444, en los siguientes términos:
(…)
3. Razonabilidad.- Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta
sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o
asumir la sanción. Sin embargo, las sanciones a ser aplicadas deben ser proporcionales al
incumplimiento calificado como infracción, observando los siguientes criterios que se
señalan a efectos de su graduación:
a) El beneficio ilícito resultante por la comisión de la infracción;
b) La probabilidad de detección de la infracción;
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c) La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido;
d) EI perjuicio económico causado;
e) La reincidencia, por la comisión de la misma infracción dentro del plazo
de un (1) año desde que quedó firme la resolución que sancionó la
primera infracción.
f) Las circunstancias de la comisión de la infracción; y
g) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor.»
Si bien el enunciado del principio precitado es el de «razonabilidad», es necesario dejar en

claro que su contenido se encuentra vinculado directamente con el principio de
proporcionalidad, esto es, con la adecuación aplicable entre la gravedad del hecho
constitutivo de la infracción y la sanción aplicada22. En ese sentido, es posible afirmar que
el legislador peruano ha asumido el contenido material del principio de proporcionalidad
denominándolo razonabilidad.
El Tribunal Constitucional ha sostenido que si bien la doctrina suele hacer distinciones
entre el principio de proporcionalidad y el principio de razonabilidad (como estrategias para
orientar al juzgador hacia una decisión que no sea arbitraria sino justa) prima facie es
posible establecer similitud entre ambos principios, toda vez que una decisión que se
adopta en el marco de convergencia de dos principios constitucionales no será razonable
cuando no respete el principio de proporcionalidad.
EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD
Gestado originariamente en la doctrina alemana como principio incluido en uno más
general de «prohibición de exceso», constituye un criterio constitucional que informa la
actividad de los poderes públicos que es susceptible de restringir, lesionar o limitar de
alguna forma los derechos individuales de los ciudadanos.
De ahí que, conforme lo señala el Tribunal Constitucional, sea en el seno de la actuación
de la Administración donde el principio de proporcionalidad cobra especial relevancia
debido a los márgenes de discreción con que inevitablemente actúa para atender las
demandas de una sociedad en constante cambio. Sobre ello, también debe tomarse en
cuenta la importancia de la presencia de cláusulas generales e indeterminadas, como
el interés general o el bien común, que deben ser compatibilizadas con otras cláusulas o
principios igualmente abiertos a la interpretación, como son los derechos fundamentales o
la propia dignidad de las personas.
De esta forma, se establece un límite para la actuación represiva de las autoridades
administrativas que solo podría ser llevada a la práctica cuando resulte estrictamente
9
necesaria, idónea y proporcionada para obtener los objetivos que persigue. Desde esta
perspectiva, cuando los fines buscados con la adopción de dichas normas puedan ser
conseguidos a través de En atención a lo expuesto, el inciso 3 del artículo 246 del TUO de
la Ley N° 27444 desarrolla los criterios que deben ser considerados por las autoridades
administrativas a efectos de graduar la sanción aplicable ante la comisión de una infracción
y así garantizar que se trata de una decisión necesaria, idónea y proporcionada. Estos
criterios son los siguientes:
a) El beneficio ilícito resultante por la comisión de la infracción;
b) La probabilidad de detección de la infracción;
c) La gravedad del daño al interés público o bien jurídico protegido;
d) EI perjuicio económico causado;
e) La reincidencia por la comisión de la misma infracción dentro del plazo
de un año desde que quedó firme la resolución que sancionó la primera
infracción;
f) Las circunstancias de la comisión de la infracción; y
g) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor.
Cabe precisar que mediante la modificación dispuesta por el artículo 2 del Decreto
Legislativo N° 1272 se eliminó el orden de prelación existente para la aplicación de los
criterios de graduación precitados, de tal manera que actualmente estos pueden ser
aplicados de manera indistinta. Asimismo, se incorporó los criterios del beneficio ilícito
resultante por la comisión de la infracción, la probabilidad de detección de la infracción y la
reincidencia por la comisión de la misma infracción dentro del plazo de un año contado
desde que quedó firme la resolución que sancionó la primera infracción.
EL PRINCIPIO DE TIPICIDAD
El principio de tipicidad se encuentra reconocido en el inciso 4 del artículo Tipicidad.- Solo
constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas
expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir
interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden
especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones,
sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en
que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria.
A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el
cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o
reglamentaria, según corresponda.
En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones
10
con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas
ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en
otras normas administrativas sancionadoras.
(…)»
Antes de establecer una definición propia del principio de tipicidad, resulta útil precisar sus
particularidades con relación a los alcances del principio de legalidad. Como se señaló, el
principio de legalidad, en sentido estricto, hace referencia al instrumento normativo en el
que deben encontrarse prevista la potestad sancionadora y la previsión de infracciones y
sanciones; esto es, tiene relación estrecha con el principio de reserva de ley. Por su parte,
el principio de tipicidad alude al grado de predeterminación normativa de los
comportamientos típicos proscribiendo supuestos de interpretación extensiva o analógica,
lo cual significa que solo cabe castigar un hecho cuando este se encuentre precisamente
definido y se tenga claramente definida su penalidad. Conforme a su naturaleza, el
principio de tipicidad no se encuentra sujeto a una reserva de ley absoluta, pues en
determinadas situaciones podría ser complementado a través de los
reglamentos respectivos.
El Tribunal Constitucional considera a la tipicidad o taxatividad como una de las
manifestaciones del principio de legalidad respecto de los límites que se imponen al
legislador penal o administrativo, a efectos de que las prohibiciones (que definen
sanciones) estén redactadas con un nivel de precisión suficiente que permita a cualquier
ciudadano de formación básica, comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo bajo
amenaza de sanción en una determinada disposición legal. El criterio del Tribunal
Constitucional es, en ese sentido, el de considerar que la tipicidad constituye la precisa
definición de la conducta que la ley considera como falta. La práctica determina que
existan materias que, por su complejidad o características particulares, requieran de una
tipificación más amplia y desarrollada que la que se encontraría prevista en la norma de
rango legal (sin que ello les releve de la obligación de establecer una definición concreta
y precisa de la conducta constitutiva de infracción y de la sanción a nivel de la ley29).
En ese sentido, si bien el inciso 4 del artículo 246 del TUO de la Ley N°
27444 establece que solo constituyen conductas sancionables las infracciones previstas en
normas con rango de ley sin admitir interpretación extensiva o analogía, seguidamente
admite la posibilidad de que mediante reglamentos se especifique o gradúe disposiciones
dirigidas a identificar infracciones o determinar sanciones (siempre y cuando no constituyan
nuevas conductas sancionables a las previstas en la ley). Asimismo, dicha disposición
establece que mediante ley o Decreto Legislativo es posible
habilitar la tipificación de infracciones por norma reglamentaria. Cabe indicar que no
11
cualquier colaboración reglamentaria se encuentra permitida por la norma, pues solo se
admite aquella que se encuentra alineada con lo previsto en la ley y no sobrepasen los
límites naturales que le son permitidos. Asimismo, considerando que existen casos en los
que resulta imposible que en instrumentos legales se recojan las conductas sancionables
para el ejercicio de la potestad sancionadora, la norma establece que la ley o decreto
legislativo pueden habilitar la tipificación de infracciones por norma reglamentaria.
Al respecto, el Tribunal Constitucional ha señalado que “…las sanciones administrativas
pueden estar contenidas en reglamentos, siempre que así lo habilite expresamente la Ley
que asigna competencias sancionadoras al ente administrativo correspondiente. En el
presente caso, dicho requisito se cumple, dado que los artículos 51 y 58 de la Ley
Orgánica del Ministerio Público, han delegado la tipificación de las sanciones en el
Reglamento de Organización y Funciones de la Fiscalía Suprema de Control Interno del
Ministerio Público.
Ahora bien, debe tomarse en cuenta que, a través de la tipificación de infracciones, no se
puede imponer obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o
reglamentaria, según corresponda. Esta disposición se aplica tanto para el supuesto de
tipificación vía Ley o Decreto Legislativo, al de colaboración reglamentaria, así como al de
tipificación vía reglamento (cuando así lo disponga la Ley o el Decreto Legislativo
correspondiente).
Finalmente, con el propósito de evitar la sobre criminalización de determinadas conductas
y la afectación al principio non bis in ídem, el inciso 4 del artículo 246 del TUO de la Ley N°
27444 prevé que se debe evitar la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de
hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas establecidos en leyes
penales o infracciones tipificadas en otras normas administrativas
sancionadoras.
EL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD
El principio de irretroactividad ha sido expresamente previsto en el inciso 5 del artículo 246
del TUO de Ley N° 27444, en los siguientes términos:
(…)
Irretroactividad. - Son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento
de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que las posteriores le sean
más favorables.
Las disposiciones sancionadoras producen efecto retroactivo en cuanto favorecen al
presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a
12
la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones en ejecución al
entrar en vigor la nueva disposición. (…)»
El principio de irretroactividad de las normas tiene su reconocimiento a partir de lo
dispuesto en el artículo 103 de la Constitución Política del Perú, en el que se establece que
la ley se aplica a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes y no
tiene fuerza ni efectos retroactivos, salvo en materia penal cuando favorece al reo.
La doctrina señala que el principio de irretroactividad de las normas sancionadoras se
fundamenta en el principio de seguridad jurídica, es decir, en la necesidad de conocer en
todo momento qué conductas son reprochables y qué grado de reproche se establece a
través de la sanción
Dicho principio también se encuentra vinculado al derecho fundamental a la legalidad
(como garantía formal y material) por el que las normas sancionadoras no pueden
desplegar efectos retroactivos in peius.
En ese sentido, el principio de irretroactividad involucra que, por regla general, corresponde
aplicar las normas sancionadoras vigentes en el momento de la configuración de la
infracción administrativa. No obstante, este principio contiene una excepción importante, la
cual se configura cuando la norma posterior resulta más favorable para el administrado.
Mediante el artículo 2 del Decreto Legislativo N° 1272 se modificó el principio de
irretroactividad a fin de precisar los supuestosrespecto de los cuales se podría configurar
su excepción, es decir, la aplicación retroactiva de una
norma posterior más favorable. Estos supuestos son los siguientes:
 Tipificación de la infracción más favorable.
 Previsión de la sanción más favorable. Incluso respecto de aquellas sanciones que
se encuentran en ejecución al entrar en vigor la norma nueva.
 Plazos de prescripción más favorables.
Como se puede apreciar, la nueva regulación del principio de irretroactividad no hace más
que detallar los alcances de la retroactividad benigna, precisando que esta podrá ser
aplicada para la tipificación de la infracción, determinación de plazos de prescripción, así
como para la previsión de las sanciones administrativas (incluso cuando estas se
encuentren en fase de ejecución).
EL PRINCIPIO DE CONCURSO DE INFRACCIONES
En el ámbito del derecho administrativo sancionador es posible que se presenten casos en
los que una misma conducta o hecho califique como más de una infracción administrativa.
En dichos casos se puede aplicar diferentes opciones teóricas para determinar la sanción
que corresponde aplicar. Si se elimina la acumulación material (suma de las penas
13
atribuidas a todos y cada uno de los delitos cometidos por la misma acción) restarían
fundamentalmente 2 posibilidades, estas son: i) la absorción de la pena, lo cual implica la
elección de la pena más grave entre todas las que entran en juego a la vista de los delitos
cometidos; o, ii) la exasperación (o aspiración) de la pena, la cual implica escoger la más
grave y además elevar o intensificar su contenido, aunque sin llegar, naturalmente, a la
suma de todas ellas.
Nuestro ordenamiento legal ha optado por la primera posibilidad, es decir, por la absorción
de las sanciones y, por ello, el inciso 6 del artículo 246 del TUO de la Ley N° 27444 señala
que en el caso del concurso de infracciones se debe aplicar la sanción prevista para la
infracción más grave:
Concurso de Infracciones. - Cuando una misma conducta califique como más de una
infracción se aplicará la sanción prevista para la infracción de mayor gravedad, sin perjuicio
que puedan exigirse las demás responsabilidades que establezcan las leyes.
EL PRINCIPIO DE CONTINUACIÓN DE INFRACCIONES
El principio de continuación de infracciones se encuentra enunciado en el
inciso 7 del artículo 246 del TUO de la Ley N° 27444:
(…)
7. Continuación de infracciones. - Para determinar la procedencia de la imposición de
sanciones por infracciones en las que el administrado incurra en forma continua, se
requiere que hayan transcurrido por lo menos treinta (30) días hábiles desde la fecha de la
imposición de la última sanción y que se acredite haber solicitado al administrado que
demuestre haber cesado la infracción dentro de dicho plazo.
Las entidades, bajo sanción de nulidad, no podrán atribuir el supuesto de continuidad y/o la
imposición de la sanción respectiva, en los siguientes casos:
a) Cuando se encuentre en trámite un recurso administrativo interpuesto
dentro del plazo contra el acto administrativo mediante el cual se
impuso la última sanción administrativa.
b) Cuando el recurso administrativo interpuesto no hubiera recaído en acto
administrativo firme.
c) Cuando la conducta que determinó la imposición de la sanción
administrativa original haya perdido el carácter de infracción
administrativa por modificación en el ordenamiento, sin perjuicio de la
aplicación de principio de irretroactividad a que se refiere el inciso 5.
14
(…)»
Como se puede apreciar, para imponer sanciones por infracciones en las que el
administrado incurra en forma continua, se requiere que:
i) hayan transcurrido por lo menos 30 días desde la fecha de la imposición de la
última sanción; y se acredite haber solicitado al administrado demostrar
que cesó la infracción dentro de dicho plazo.
Cabe indicar que este principio aplica frente a una conducta ilícita que no constituye un
acto aislado y concreto sino una actividad perdurable y constante. Dicho, en otros términos,
se trata de una conducta reiterada por una voluntad duradera en la que no se da situación
concursal alguna, sino una progresión unitaria con repetición de actos.
El supuesto de infracción continuada exige que se hayan cometido varias acciones u
omisiones que infrinjan el mismo precepto y que el autor actúe en ejecución de un plan
preconcebido o aprovechando idéntica ocasión. Para considerar que existe unidad de
hecho (o de acción en sentido amplio) se requiere que en un breve periodo de tiempo y de
forma sucesiva se reitere la misma acción típica guiada por un propósito único. De esta
manera, el requisito del plazo establecido en la norma implica que un distanciamiento de
espacio y tiempo considerable entre una y otra acción puede dificultar, si no impedir, la
refundición de todas ellas en una sola que sea creadora de un
único castigo.
La justificación de la construcción de la ficción jurídica de la infracción continuada se
encuentra en dos razones: una, en que con ello se trata de evitar imponer tantas sanciones
como infracciones se hubieran cometido, con evidente efecto favorable para el presunto
infractor; y dos, que, como contrapartida, no se produce la prescripción de las infracciones
aisladas, pues estas han perdido su individualidad y han pasado a constituir un tipo
indivisible, diferente de las infracciones individuales que la integran.
EL PRINCIPIO DE CAUSALIDAD
El legislador peruano ha concretizado el principio de causalidad en el inciso
8 del artículo 246 del TUO de la Ley N° 27444, en los siguientes términos:
(…)
8. Causalidad. - La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisiva o
activa constitutiva de infracción sancionable.
(…)»
15
En aplicación del principio de causalidad, la sanción debe recaer en el administrado que
realizó la conducta tipificada como infracción administrativa.
La doctrina nacional señala que este principio involucra el principio de personalidad de las
sanciones, por el cual la asunción de la responsabilidad corresponde a quien incurrió en la
conducta prohibida por la ley, y, por tanto, no se puede hacer responsable a una persona
por un hecho ajeno, sino solo por los propios. Asimismo, implica que para la aplicación de
la sanción resulta condición indispensable que la conducta del administrado satisfaga una
relación de causa-efecto respecto del hecho considerado
infracción; y que además, haya sido idónea para producir la lesión y no tratarse de los
casos de fuerza mayor, hecho de tercero o la propia conducta del perjudicado.
EL PRINCIPIO DE PRESUNCIÓN DE LICITUD
El inciso 9 del artículo 246 del TUO de la Ley N° 27444, en los siguientes
términos:
(…)
9. Presunción de licitud.- Las entidades deben presumir que los administrados han actuado
apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario
(…)».
Como se puede apreciar, la normativa administrativa establece que las entidades públicas
deben respetar la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras
no se demuestre lo contrario.
El principio de presunción de licitud precitado se deriva del principio constitucional a la
presunción de inocencia previsto en el literal e) del inciso24 del artículo 2 de la Constitución
Política del Perú, el cual señala que toda persona es considerada inocente mientras no se
haya declarado judicialmente su responsabilidad.
Además de un límite a la potestad legislativa y un criterio condicionador de interpretación
normativa, este principio constituye un derecho subjetivo público. Así, como derecho,
posee su eficacia en un doble plano:
opera en situaciones extraprocesales involucrando el derecho a ser tratado como «no
responsable» de los hechos ilícitos y la no aplicación de las consecuencias
vinculadas a tales hechos; y,
opera fundamentalmente en el campo procesal determinando una presunción, la
presunción de inocencia con influjo decisivo en el régimen jurídico.
El objeto de la presunción de inocencia se refiere a dos ámbitos. Desde su vertiente
material se aplica a los hechos y la culpabilidad; y, desde su vertiente de carácter formal se
16
manifiesta a lo largo de todo el proceso. Es indispensable tener presente que toda
resolución sancionadora, sea penal o administrativa, requiere a la par certeza de los
hechos imputados, obtenida mediante pruebas de cargo, y certeza del juicio de
culpabilidad sobre los mismos hechos (ver supra principio de culpabilidad).
La naturaleza sustancialmente procesal de la presunción de inocencia, se manifiesta en
que la carga de la prueba recae sobre la Administración permitiendo la destrucción de la
presunción, la cual es siempre posible (en cuanto que es iuris tantum) pero como mínimo
debe suponer la prueba de los hechos constitutivos y de los elementos integrantes del
tipo44. La imputación de responsabilidad no puede realizarse por simples indicios y
conjeturas,sino que debe estar suficientemente razonada.
EL PRINCIPIO DE CULPABILIDAD
La incorporación del principio de culpabilidad en el ámbito del procedimiento administrativo
sancionador constituye una de las grandes novedades de la modificación operada
mediante el artículo 2 del Decreto Legislativo N° 1272, pues antes de ello, la ley del
procedimiento administrativo general parecía haber optado por una responsabilidad
eminentemente objetiva que solo exigía la culpabilidad entendida como principio de
personalidad de las infracciones y de responsabilidad por el hecho (principio de causalidad)
no exigiendo el dolo o la culpa como requisito para aplicar la sanción45. Actualmente, la
normativa prevé el principio de culpabilidad de la siguiente manera:
(…)
10. Culpabilidad.- La responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo los casos en que
por ley o decreto legislativo se disponga la responsabilidad administrativa objetiva.
(…)»
Como se puede apreciar, en aplicación del principio de culpabilidad, la responsabilidad
administrativa tiene necesariamente carácter subjetivo, a excepción de los casos en que
por ley o decreto legislativo se disponga la responsabilidad administrativa objetiva. Ello
implica que la entidad pública con potestad sancionadora se encuentra obligada acreditar
la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) como elemento indispensable para la imputación
de una infracción administrativa.
La doctrina señala que la exigencia de culpabilidad involucra la presencia de dolo o cuando
menos culpa para poder sancionar una conducta ilícita, excluyendo cualquier sanción de
carácter objetivo. En ese sentido, «la culpabilidad sería el reproche que se dirige a una
persona porque debió actuar de modo distinto a como lo hizo, para lo cual debió tener la
posibilidad de actuar de otro modo (es decir, no puede castigarse por no haber realizado
17
un comportamiento imposible).»
En vinculación con ello, la doctrina española ha afirmado que «…una de las ideas menos
cuestionadas del Derecho sancionador lo constituye la proscripción de la sanción a
comportamientos en los que no concurra dolo o culpa, es decir, imprudencia. Esto es lo
que conocemos como principio de imputación subjetiva.
Conviene tomar en cuenta que, aun cuando no contaba con reconocimiento expreso en la
normativa administrativa, el principio de culpabilidad fue reconocido a nivel jurisprudencial
por el Tribunal Constitucional como una exigencia para ejercer legítimamente la potestad
sancionadora. Así se puede advertir en la Sentencia del 3 de enero de 2003 recaída en el
Expediente 0010-2002-AI/TC, la cual en su fundamento 64 señala lo siguiente: «El principio
de culpabilidad es una garantía y al mismo tiempo un límite a la potestad punitiva del
Estado; por consiguiente, la aplicación del artículo 2º del
Decreto Ley N.° 25475 queda supeditada a que, al infringirse los bienes jurídicos
señalados por la norma penal, ello se haya realizado con intención del agente.
En la misma línea, en la Sentencia del 24 de noviembre de 2004 recaída en el Expediente
2868-2004-AA/TC (fundamento 21), el Tribunal Constitucional reconoce expresamente que
las sanciones solo pueden sustentarse en la comprobación de la responsabilidad subjetiva
del agente infractor:
Es lícito que el Tribunal se pregunte si es que en un Estado constitucional de derecho es
válido que una persona sea sancionada por un acto ilícito cuya realización se imputa a un
tercero.
La respuesta no puede ser otra que la brindada en la STC 0010-2002-AI/TC: un límite a la
potestad sancionatoria del Estado está representado por el principio de culpabilidad. Desde
este punto de vista, la sanción, penal o disciplinaria, solo puede sustentarse en la
comprobación de responsabilidad subjetiva del agente infractor de un bien jurídico. En ese
sentido, no es constitucionalmente aceptable que una persona sea sancionada por un acto
o una omisión de un deber jurídico que no le sea imputable. (…) »
Como se puede apreciar, a nivel jurisprudencial, el principio de culpabilidad ya había sido
reconocido como una exigencia propia del ejercicio de la potestad sancionadora, lo cual
resultaba coherente con la postura sostenida por el Tribunal Constitucional al considerar tal
principio como uno de los principios básicos del derecho sancionador que no solo se aplica
en el ámbito del derecho penal sino también se debe extender al derecho administrativo
sancionador.
En ese sentido, mediante la incorporación del principio de causalidad en la normativa
administrativa, el legislador ha acogido el criterio jurisprudencial que ya se había venido
siendo sostenido en el Tribunal Constitucional en aras de tutelar un ejercicio legítimo de la
18
potestad sancionadora. De esta manera, desde una perspectiva más garantista,
actualmente la atribución de responsabilidad administrativa involucra más que simplemente
hacer calzar los hechos determinados por ley como ilícitos, pues debe realizarse un
análisis que examine la motivación y voluntad del sujeto infractor.
Conviene precisar que, la verificación de la responsabilidad subjetiva propia del principio de
culpabilidad antes anotado, se debe realizar después de que la autoridad administrativa
determine que el agente ha realizado (u omitido) el hecho calificado como infracción
(principio de causalidad). Se trata de dos niveles de análisis distintos, pues «… la
causalidad como elemento, corresponde a la constatación objetiva de una relación natural
de causa efecto, mientras que la culpabilidad como fundamento, se refiere a la
valoración subjetiva de una conducta.
De esta manera, si se prueba la existencia de un factor que rompa el nexo causal entre el
sujeto y la conducta imputada no se configuraría el principio de causalidad y, por ende, ya
no se correspondería realizar el análisis de culpabilidad y probar la existencia del elemento
subjetivo (dolo o culpa).
Como consecuencia de lo anterior, aun cuando en la responsabilidad administrativa
objetiva no corresponde evaluar los elementos subjetivos del dolo o la culpa sí se debe
evaluar la existencia de nexo causal entre el sujeto y la conducta infractora, sobre todo
porque en este tipo de responsabilidad el 48 Sentencias del 16 de abril de 2003 y el 11 de
octubre de 2004 recaídas en los Expedientes 2050-2002-AA/TC único criterio a tomar en
cuenta es el hecho (acción u omisión) constitutivo de infracción sancionable50.
EL PRINCIPIO NON BIS IN IDEM
El principio non bis in idem es entendido en nuestro ordenamiento jurídico como una
prohibición de doble castigo por una misma acción que se considera antijurídica. El
Tribunal Constitucional peruano ha señalado que el non bis in idem es un principio que se
encuentra implícito en el derecho al debido proceso previsto en el inciso 3 del artículo 139
de la Constitución Política del Perú. El derecho a no ser juzgado o sancionado dos veces
por los mismos hechos se encuentra previsto también en el artículo del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 8.4 de la Convención Americana de Derechos
Humanos51.
El principio non bis in idem, en primer término, es considerado una regla de carácter
sustantivo, debido a que prioritariamente se refiere a las sanciones que puedan imponerse
y no propiamente al procedimiento y sus garantías formales. No obstante, este principio
también tiene implicancias procedimentales ya que, de origen, tiene una acepción procesal
que significa prohibición de sufrir sucesivamente diversos procesos por el mismo hecho,
19
incluso aunque ese múltiple enjuiciamiento no suponga varios castigos.
En lo que respecta a la concreción del principio en el ámbito administrativo sancionador, el
principio precitado se encuentra establecido en el inciso 11 del artículo 246 del TUO de la
Ley N° 27444, en los siguientes términos:
«Artículo 246.- Principios de la potestad sancionadora administrativa Non bis in idem.- No
se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por
el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y
fundamento.
Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la
concurrencia del supuesto de continuación de infracciones a que se refiere el inciso 7.»
El supuesto esencial de aplicación del non bis in idem es el que se da cuando un mismo
ilícito es subsumible en varias normas punitivas (penales o administrativas). La garantía
que entra en juego es aquella que prohíbe sancionar dos veces lo mismo, aunque dos
normas punitivas diferentes tipifiquen la misma vulneración del ordenamiento jurídico, cada
una con la infracción independiente.
La jurisprudencia constitucional ha señalado que resulta especialmente relevante analizar
la concurrencia de la denominada triple identidad como presupuesto conjunto para incurrir
en la vulneración del principio non bis in idem. Se aplicará la prohibición de doble sanción
en los casos en que se presente la identidad del sujeto, hecho y fundamento53. Con
relación a esto último, también se ha señalado lo siguiente54:
«... Para saber si estamos o no ante la presencia del principio de ne bis in idem
se ha dicho hay que verificar en ambos casos la concurrencia de tres presupuestos:
i) Identidad de la persona perseguida (eadem persona) lo que significa que la persona
física o jurídica a la cual se persigue tenga que ser necesariamente la misma.
ii) Identidad del objeto de persecución (eadem res), que se refiere a la estricta identidad
entre los hechos que sirvieron de fundamento para el inicio tanto en la anterior como en la
nueva investigación, proceso o procedimiento; es decir, se debe tratar de la misma
conducta material, sin que se tenga en cuenta para ello su calificación legal.
iii) Identidad de la causa de persecución (eadem causa petendi), lo que significa que el
fundamento jurídico que sirve de respaldo a la persecución tenga que ser el mismo tanto
en la anterior como en la nueva investigación, proceso o procedimiento.»
En los casos en los que no concurra esta triple identidad (bastando que no exista uno de
estos tres elementos analizados) sí corresponderá imponer una o más sanciones (pena o
sanción administrativa) por cada una de las conductas infractoras que se hayan
configurado, salvo la concurrencia del supuesto de continuación de infracciones.
20
3. DIFERENCIA ENTRE EL ÓRGANO INSTRUCTOR Y EL ÓRGANO DECISORIO:
Uno de los principios clásicos del Derecho Procesal Penal ha consistido en la separación
orgánica entre las autoridades judiciales que realizan la instrucción y las que dictan
sentencia, con lo cual se pretende lograr el máximo nivel de imparcialidad del órgano
decisorio por cuanto la instrucción crea, inevitablemente, un conjunto de prejuicios sobre el
fondo que deben evitarse en la decisión final.3
En esa línea, en el caso del procedimiento administrativo sancionador, esta garantía

estructural ha sido recogida en el numeral 1 del Art. 254° del T.U.O de la Ley Nº 27444, en
tanto la potestad sancionadora requiere obligatoriamente: Diferenciar en su estructura
entre la autoridad que conduce la fase instructora y la que decide la aplicación de la
sanción, cuando la organización de la entidad lo permita.
Del glosado artículo se desprende que debe existir una división entre el órgano que
instruye el procedimiento y el órgano que decide la imposición de sanciones, lo cual tiene
como finalidad que en el ámbito del Derecho Administrativo Sancionador la decisión se
tome con la mayor imparcialidad posible, evitando que la autoridad decisoria emita una
sanción basada en juicios de valor previamente elaborados y, a su vez, procurar que el
órgano instructor se especialice en la indagación e investigación de los hechos materia del
procedimiento, similar a lo que ocurre en el caso del Derecho Penal en tanto suponen la
limitación o restricción de derechos.
Sin perjuicio de lo acotado, conviene precisar que si bien, como regla general, se dispone
la separación de órganos, el artículo citado inserta un matiz en la parte final al señalar que
la separación de órganos será efectiva cuando la organización de la entidad lo permita. Al
respecto, tal particularidad estaría desvirtuando el carácter estructural de la separación
entre el órgano instructor y el decisorio en tanto constituye una garantía del administrado,
por lo que debió realizarse una previsión con respecto a la obligatoriedad de la adecuación
de la estructura de la entidad administrativa cuando esta pueda ejercer potestades
sancionadoras en virtud de una habilitación legislativa.
De otro lado, en la práctica, la realidad de la separación entre órgano instructor y decisorio

en algunas oportunidades es cuestionable desde el punto de vista de la garantía de la
imparcialidad, toda vez que frecuentemente se evidencia que la instrucción de los
procedimientos sancionadores se lleva a cabo, normalmente, por funcionarios insertos en
unidades administrativas que se encuentran en una relación de dependencia jerárquica
con las autoridades decisorias, lo que propicia la intervención de estas últimas en las
3 MORÓN URBINA. Juan Carlos. (2003) “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General”. Lima: Gaceta Jurídica.
21
labores propias del órgano de instrucción.
Asimismo, en los campos donde la potestad sancionadora se ejerce en masa (por ejemplo,
multas de tráfico), por lo general, es la misma persona que dirige la instrucción quien
finalmente también se encargará de decidir, con lo cual podemos identificar una ausencia
de imparcialidad en la decisión final que podría incidir negativamente en la situación
jurídica del administrado.
En ese sentido, se han señalado que es más dudosa la eficacia real de esta regla en la
aplicación masiva de procedimientos sancionadores, como pueden ser derivados de
infracciones en los que la intervención del órgano decisor es, en muchas ocasiones,
puramente rutinaria, sin que sea imaginable, en la práctica, que este órgano se separe en
algo de la propuesta de resolución que le llega del órgano instructor.
Ahora bien, como se ha indicado anteriormente, la separación entre el órgano de

instrucción y el decisorio representa una garantía de imparcialidad en la decisión final, la
cual tiene como fundamento el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva y el debido
procedimiento, reconocidos en el artículo 139° numeral 3 de la Constitución Política del
Perú y en el numeral 1.5 del artículo IV 4 del Título Preliminar de la Ley Nº 27444. En ese
sentido, conviene mencionar lo señalado por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos: El derecho a ser juzgado por un juez o tribunal imparcial es una garantía
fundamental del debido proceso. Es decir, se debe garantizar que el juez o tribunal en el
ejercicio de su función como juzgador cuente con la mayor objetividad para enfrentar el
juicio.
Finalmente, y con relación a lo explicado líneas atrás, debe precisarse que la instrucción y
decisión del eventual procedimiento administrativo sancionador deberá llevarse a cabo por
la autoridad a la que se le atribuya tal competencia por disposición legal o reglamentaria,
sin que pueda asumirla o delegarse en otro órgano distinto, tal y como lo establece el
artículo 249° del T.U.O de la Ley Nº 27444, lo cual constituye en sí mismo una garantía
para el administrado incurso en un procedimiento sancionador.
4. VINCULACIÓN DE LOS HECHOS PROBADOS POR RESOLUCIONES JUDICIALES

FIRMES:
Conforme al numeral 2 del artículo 254.1 de la Ley Nº 27444, los pronunciamientos de las
resoluciones judiciales con carácter de cosa juzgada serán vinculantes para las decisiones
de la Administración en sus procedimientos sancionadores. Textualmente este numeral
4 Principio de Imparcialidad
22
estipula: Considerar que los hechos declarados probados por resoluciones judiciales firmes
vinculan a las entidades en sus procedimientos sancionadores. Sobre el particular, el
legislador ha querido establecer que cuando con anterioridad a la realización del
procedimiento administrativo sancionador se haya emitido una resolución vinculada
directamente con el asunto que es materia del procedimiento, la autoridad administrativa
está obligada a asumir el contenido de la resolución judicial, lo cual indudablemente
reconoce la preeminencia que tiene la vía judicial respecto a la que ha sido habilitada a la
Administración en el campo sancionador.
De acuerdo con esto último, la Administración estará supeditada a las decisiones del Poder
Judicial, siempre que estas gocen de carácter de cosa juzgada, por lo cual no cabe un
pronunciamiento administrativo contrario a lo expresado por la judicatura.
5. NOTIFICACIÓN DE CARGOS:
De otro lado, una característica esencial del procedimiento administrativo sancionador está
referida a la notificación preventiva de cargos, de modo que los administrados puedan
conocer oportunamente los hechos que se le imputan, las infracciones incurridas y la
sanciones que se le impondrán, para lo cual podrán ejercer su derecho de defensa. En esa
línea, el numeral 3 del artículo 254.1 de la Ley Nº 27444 prescribe: “Notificar a los
administrados lo hechos que se le imputen a título de cargo, la calificación de las
infracciones que tales hechos pueden construir y la expresión de las sanciones que, en su
caso, se le pudiera imponer, así como la autoridad competente para imponer la sanción y
la norma que atribuya tal competencia.5”
Como se puede desprender del citado artículo, el trámite de formulación de cargos es de

suma importancia en el procedimiento sancionador en tanto permite al administrado
informarse cabalmente de los hechos imputados y demás información indispensable para
ejercer las garantías propias del derecho al debido procedimiento.
Asimismo, sobre el referido artículo la doctrina ha señalado una serie de requisitos que
como mínimo la notificación preventiva de cargos deberá contener para que sea lícita y
permita al administrado el ejercicio de su derecho de defensa:
● Precisión.- La notificación preventiva deberá consignar los hechos materia de

imputación, la calificación de las infracciones incurridas, las posibles sanciones a
imponerse, la autoridad competente para imponerlas y la norma que otorga la
5 ZEGARRA VALDIVIA, Diego. (2010) “La figura de la prescripción en el ámbito administrativo sancionador y su regulación en la
Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General”. En: Revista de Derecho Administrativo Nº 9, año 5, Lima
23
potestad sancionadora a dicho órgano administrativo. Los elementos mencionados
deberán constar de forma precisa en el acto de notificación sin que sea necesario
deducirlos o interpretarlos.
● Claridad.- El acto de notificación preventiva deberá evitar ambigüedades e informar
de forma sencilla los hechos imputados y la calificación que la Administración
efectúa a los supuestos ilícitos, permitiendo así al administrado entender a
cabalidad los ilícitos denunciados.
● Inmutabilidad.- Los cargos determinados en la notificación no podrán ser variados
por la autoridad en virtud de la doctrina de los actos propios72 que el principio de
conducta procedimental reconoce.
● Suficiencia.- La notificación preventiva deberá contener toda la información
necesaria que sustenta los cargos que se imputan al administrado, tales como
informes o demás documentos, de manera que se le permita al administrado ejercer
su derecho de defensa contra dicha información.
Estando los requisitos expuestos, se configuraría una contravención a la regla de la

notificación preventiva cuando:
a) La Administración omite totalmente la previa formulación de los cargos, ya sea de
los hechos imputados o de la calificación legal de los mismos.
b) La Administración formula cargos, pero con información incompleta, imprecisa o
poco clara.
c) La Administración formula cargos, pero otorga un plazo reducido al administrado
para ejercer adecuadamente su derecho de defensa.
d) La Administración en primera instancia formula cargos sustentados en
determinadas razones, sin embargo, basa su decisión definitiva en hechos distintos
o en una nueva calificación legal de los hechos.
Ahora bien, conviene precisar que la notificación deberá prever necesariamente los
requisitos expuestos anteriormente, ya que su inobservancia genera la indefensión del
administrado y, por ende, la vulneración a un derecho fundamental en el ámbito de un
procedimiento administrativo. En ese sentido, la notificación se constituye como un
elemento trascendental de un procedimiento regular, por lo cual la contravención del
mismo conlleva la nulidad del procedimiento sancionador.
6. PLAZO RAZONABLE PARA FORMULAR DESCARGOS:
Por último, la Ley N° 27444 prevé como cuarta característica del procedimiento
24
administrativo sancionador un plazo razonable para que el administrado pueda ejercer su
derecho de defensa mediante la formulación de alegatos y demás medios que el
ordenamiento jurídico faculta. Así, el numeral 4 del artículo 254.1 de la Ley Nº 27444
dispone: “Otorgar al administrado un plazo de cinco días para formular sus alegaciones y
utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento jurídico conforme al numeral
173.2 del Artículo 173º, sin que la abstención del ejercicio de este derecho pueda
considerarse elemento de juicio en contrario a su situación.”6
La referida regla ha sido formulada con base en lo que se denomina la prohibición de

indefensión en el ámbito administrativo, la cual se traduce en la exigencia de que la
regulación del procedimiento sancionador ofrezca a los administrados las vías suficientes
para exponer su versión de los hechos, su fundamento jurídico y de aportar o pedir la
realización de pruebas necesarias para su esclarecimiento, para lo cual es fundamental
que la Administración otorgue al administrado un plazo razonable; en tanto, el plazo
podrá variar dependiendo de la complejidad del procedimiento administrativo sancionador
que se trate.
Asimismo, es importante destacar que en caso el administrado no formule sus descargos

en el plazo indicado por la norma, ello no significa que de alguna manera acepte los
hechos que le son imputados o genere su indefensión; por el contrario, la Administración
deberá emitir su decisión mediante la adecuada indagación de los hechos imputados, ya
que existe la presunción de inocencia del administrado hasta que no se demuestre lo
contrario.
7. LAS ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR:
El trámite del procedimiento administrativo sancionador se encuentra regulado en el

artículo 255° del T.U.O de la Ley Nº 27444 que establece: las etapas de iniciación,
instrucción y terminación que todo procedimiento sancionador debe seguir. En los
siguientes acápites se explicarán detalladamente cada una de las etapas mencionadas.
● Actuaciones previas:
Respecto a esta etapa, la Ley Nº 27444 en el numeral 2 del artículo 255°, hace alusión
a las actuaciones previas, estipulando lo siguiente: “Con anterioridad a la iniciación
formal del procedimiento se podrán realizar actuaciones previas de investigación,
averiguación e inspección con el objeto de delimitar con carácter preliminar si
6 BACA ONETO, Víctor y ZEGARRA VALDIVIA, Diego. (2011) “La Ley de Procedimiento Administrativo General”. Diez años
después. Palestra Editores, Lima: 2011
25
concurren circunstancias que justifiquen su iniciación.”
De acuerdo al glosado artículo, las autoridades facultadas para efectuar la

investigación de aquellos actos que se presumen como indebidos son competentes
para aperturar una fase de actuación previa al inicio formal del procedimiento, por
cuanto la finalidad de las «actuaciones previas» es determinar si existen circunstancias
suficientes que justifiquen el inicio del procedimiento administrativo sancionador. En tal
sentido, la instrucción preventiva tiene como finalidad acopiar la evidencia necesaria
que permita motivar el inicio del procedimiento, como los hechos imputados, la
identificación de los presuntos imputados, las circunstancias relevantes del caso y
demás evidencia relevante, es decir, el objetivo será determinar si concurren
circunstancias que justifiquen la iniciación del procedimiento.
De otro lado, en caso de que no se logre determinar la materia investigable, la

autoridad competente deberá emitir un acto expreso y motivado que disponga el
archivo de la instrucción preliminar, el cual deberá notificarse a aquel que promovió la
apertura del procedimiento (superior jerárquico, denunciante, etcétera).
Asimismo, conviene precisar que las actuaciones previas no forman parte del
procedimiento administrativo sancionador toda vez que se trata de un trámite
puramente facultativo que procura determinar si concurren las circunstancias que
ameriten el inicio del procedimiento; por tanto, las actuaciones previas no interrumpen
el plazo de prescripción.
● Iniciación:
El numeral 1 del artículo 255° de la Ley Nº 27444 define a la etapa de inicio del
procedimiento administrativo sancionador como: “El procedimiento sancionador se
inicia siempre de oficio, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden
superior, petición motivada de otros órganos o entidades por denuncia.”
Sobre el particular, el procedimiento administrativo sancionador se inicia siempre de
oficio y puede ser promovido por iniciativa propia (orden superior, petición motivada
por otros órganos) o por denuncia de un particular. En ese sentido, la autoridad
competente deberá emitir la resolución de imputación de cargos, la cual deberá
notificarse al administrado para que este, en el plazo establecido, presente sus
descargos.
De acuerdo a lo anterior, la iniciación del procedimiento se materializa con la emisión

del acto administrativo o resolución de inicio del procedimiento administrativo
sancionador, conforme a lo estipulado en el numeral 255.3 de la Ley Nº 27444, la
26
misma que habilita al administrado a la presentación de descargos dentro del plazo
que establezca la ley.
Sobre el particular, conviene precisar que la notificación de la resolución que da inicio

al procedimiento sancionador es de vital importancia toda vez que permitirá conocer al
administrado la fecha cierta de la supuesta comisión de la infracción o su cese, lo cual
le permitirá, a su vez, determinar si tales infracciones imputadas han prescrito y no
merecen el inicio del procedimiento sancionador. La resolución que apertura el
procedimiento sancionador debe contener la exposición clara de los hechos
imputados, la calificación de las infracciones, las posibles sanciones, la autoridad
competente y la norma que le otorga tal competencia, así como la adopción de las
medidas provisionales que la autoridad considere pertinente.
Asimismo, en dicha resolución se debe señalar la posibilidad que tiene el administrado

de presentar sus descargos en un plazo que no puede ser inferior a cinco días hábiles
contados a partir de la fecha de notificación, conforme a lo estipulado en el numeral
235.3 (anteriormente citado) de la Ley N° 27444. Ahora bien, el carácter de oficio para
el inicio del procedimiento sancionador habilita a la Administración a dirigir el
procedimiento y ordenar las diligencias necesarias para esclarecer la verdad (examen
de hecho, recopilación de datos e información que considere relevante), lo que le
permitirá emitir una justa resolución del caso en concreto. En tal sentido, la norma en
mención recoge el principio de oficialidad por el cual la Administración, incluso en una
denuncia, podrá promover las diligencias que convenga, toda vez que satisface el
interés público.
● Instrucción:
Una vez decidido el inicio del procedimiento administrativo sancionador mediante la
respectiva emisión de la resolución que así lo dictamine, la autoridad instructora
procederá a la recolección de pruebas y demás información relevante para determinar
la existencia o no de infracciones.7 En esa línea, la etapa instructora del procedimiento
administrativo sancionador se regula en los numerales 3, 4 y 5 del artículo 255° de la
Ley Nº 27444:
De conformidad con el artículo citado podemos concluir que la autoridad instructora

deberá realizar las siguientes actuaciones:
a) Una vez iniciado el procedimiento sancionador, podrá formular la
notificación de cargos al imputado, la cual deberá contener los hechos
7 GALLARDO, María. (2008) “Los principios de la potestad sancionadora”. Teoría y práctica. Madrid: Iustel.
27
imputados, la calificación de infracciones, posibles sanciones a imponer,
autoridad competente y la norma que le otorga tal competencia. La notificación
deberá otorgar al imputado como mínimo cinco días hábiles para que presente
sus descargos, contados a partir de la fecha de notificación.
b) Una vez vencida la fecha de presentación de descargos, el órgano instructor
realizará las diligencias de oficio que sean necesarias para corroborar o no la
configuración de la infracción pasible de sanción (recopilación de datos,
examen de hecho, entre otros que considere relevantes).
En ese sentido, una vez recolectada toda aquella información o medios probatorios por
parte de la autoridad instructora se presentan dos supuestos:
a) En caso que el procedimiento no contemple la diferenciación de órganos de

instrucción y de resolución, finalizada la recolección de pruebas será el órgano
instructor el que resuelva la imposición de una sanción o la no existencia de
dicha sanción.
b) Si por el contrario, la estructura de la entidad contempla la actuación
diferenciada de órganos, una vez concluida la etapa de recolección de pruebas,
el órgano instructor elaborará la propuesta de resolución motivada, la cual
deberá contener lo siguiente: i) identificación de las conductas calificadas como
infracciones y su motivación; ii) identificación de la norma que prevé la
imposición de sanción para la conducta imputada; iii) la propuesta de sanción.
En caso de que no existan pruebas suficientes que acrediten la comisión de
infracciones, la Administración deberá declarar la inexistencia de infracción.
Sin perjuicio de lo señalado, debe tenerse presente que una vez que el órgano decisor
ha revisado la propuesta de resolución tiene la facultad de solicitar la realización de
actuaciones complementarias cuando estas sean necesarias para resolver el
procedimiento, lo cual refuerza la imparcialidad en la decisión de la autoridad.
● Terminación:
Una vez que se haya concluido la etapa instructora dedicada a la recolección de
pruebas, la autoridad competente resuelve la imposición de una sanción o la
inexistencia de infracción. La última fase del procedimiento sancionador se produce
mediante la notificación al administrado y al órgano que formuló la solicitud (o al
denunciante, de ser el caso) de la decisión final de la autoridad administrativa. Al
respecto, el numeral 6 del artículo 255° de la Ley Nº 27444 dispone: “La resolución
28
que aplique la sanción o la decisión de archivar el procedimiento será notificada tanto
al administrado como al órgano u entidad que formuló la solicitud o a quién denunció
la infracción, de ser el caso.”
Asimismo, en caso de que la resolución contemple la sanción del administrado, esta

deberá reunir los requisitos que el artículo 258° de la Ley Nº 27444 exige.
8. DETERMINACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA:
Como punto de partida es necesario resaltar el hecho de que la Ley Nº 27444 no ha

establecido ningún criterio respecto a la determinación de la responsabilidad administrativa,
es decir, no ha estipulado si la responsabilidad administrativa es de carácter objetivo o
subjetivo.
Sin embargo, como se ha expuesto anteriormente, la lógica en el Derecho Penal y en el

Administrativo en cuanto a la represión de conductas antisociales opera de manera similar
en tanto dicha facultad proviene del ius puniendi del Estado. En ese sentido, en virtud a la
naturaleza integradora del Derecho Penal y el Derecho Administrativo Sancionador, se
puede aplicar el principio de culpabilidad en uno y otro ámbito.
Sobre esto último, la doctrina mayoritaria, así como la jurisprudencia comparada ha

superado la corriente según la cual para sancionar una infracción administrativa no era
preciso llegar a la culpabilidad, bastando la voluntariedad del sujeto. Así, hoy en día es
asumido sin mayores conflictos el elemento subjetivo de culpabilidad como principio del
Derecho Penal aplicable al Derecho Administrativo Sancionador.
Con respecto a la incorporación de la culpabilidad como elemento determinante en la

aplicación de una sanción administrativa, Nieto ha realizado un recorrido por la evolución
de la jurisprudencia española de la cual nuestra judicatura se sirve permanentemente, el
mismo que ha resumido en los siguientes términos: El punto de partida de esta evolución
se encuentra en el rechazo absoluto de la culpabilidad, por ser esta incompatible con la
responsabilidad objetiva que preside originariamente el campo de las infracciones
administrativas. En una segunda fase se abandona la dura responsabilidad objetiva y se
introduce un elemento subjetivo, que todavía no es el de la culpabilidad sino el de la
voluntariedad: el autor ha de querer el resultado. Lo que significa que se elimina ya la
responsabilidad en los supuestos fuerza mayor, caso fortuito y “vis compulsiva” y se abren
las puertas a la aceptación de error y la ignorancia. Con lo cual se llega a la tercera fase en
la que hoy nos encontramos y que supone la exigencia de la culpabilidad: no basta querer
el resultado (que era lo que se llamaba la voluntariedad psicológica) sino que es necesario
29
querer el resultado ilícito (intencionalidad, culpabilidad).
Por otro lado, desde una perspectiva constitucional existe una indesligable vinculación
entre la presunción de inocencia y la exigencia de culpabilidad de la infracción, como es
posible apreciar en el numeral 24.e del artículo 2° de la Constitución, que establece: “toda
persona es considerada inocente mientras no se haya declarado judicialmente su
responsabilidad.”
En esa misma línea, el numeral 2 del artículo 8° de la Convención Americana de Derechos

Humanos referente de nuestro texto constitucional tiene previsto un dispositivo de
contenido similar que señala que toda persona inculpada de un delito tiene derecho a que
se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Así, a
partir del citado dispositivo es posible apreciar que a nivel supranacional se considera la
existencia de un elemento subjetivo en la apreciación de la responsabilidad.
En ese sentido, si bien la Ley Nº 27444 no ha precisado cuál es el carácter de la

responsabilidad administrativa en materia sancionadora, en atención a los fundamentos de
orden constitucional, y en materia de derechos humanos, resulta necesario considerar la
exigencia de la responsabilidad subjetiva en el ejercicio de la potestad sancionadora de la
Administración Pública.
9. ATENUANTES Y AGRAVANTES DE RESPONSABILIDAD POR INFRACCIÓN

ADMINISTRATIVA:
Para imponer la sanción por la comisión de una infracción de carácter administrativo, la

Administración Pública deberá tener en cuenta una serie de factores, situaciones y
circunstancias que le permitirán determinar el tipo de sanción que se le imputará al
administrado infractor. Es decir, de acuerdo a dichas valoraciones la cuantía de la sanción
variará; estos factores son los denominados agravantes y atenuantes.8
Sobre el particular, el Art. 257° de la Ley Nº 27444 señala las situaciones que son
consideradas como atenuantes de la responsabilidad del infractor; según el tenor del
glosado artículo estas serían las siguientes:
Artículo 257°.2 : Atenuantes de Responsabilidad por infracciones.- Constituyen

condiciones atenuantes de la responsabilidad por la comisión de la infracción
administrativa, las siguientes:
8 IVANEGA, Miriam. (2008) “Consideraciones acerca de las potestades administrativas en general y de la potestad sancionadora”.
En: Revista de Derecho Administrativo N° 4. Lima: Círculo de Derecho Administrativo de la PUCP.
30
a) Si iniciado un procedimiento administrativo sancionador el infractor reconoce su
responsabilidad de forma expresa y por escrito. En los casos en que la sanción sea
una multa esta se reduce hasta un monto no menor de la mitad de su importe.
b) Otros que se establezcan por norma especial.
De otro lado, con relación a los supuestos de agravantes, si bien es cierto que la Ley Nº
27444 no cuenta con un artículo que señale de manera expresa los supuestos que se
constituyen como agravantes de la responsabilidad del infractor, sí nos presenta algunos
dispositivos que podrían calificar como tales. Sobre el particular, el numeral 7 del artículo
248° del T.U.O de la Ley Nº 27444, puede considerarse como un agravante, toda vez que
dicha norma estipula como uno de los criterios para la graduación de sanciones la
continuación de infracciones. Esta, desde el punto de vista penal, puede ser vista como
reincidencia o incumplimiento reiterado.
Al respecto, cabe destacar que la reincidencia es una figura propia del Derecho Penal, pero
que se puede aplicar con ciertos matices en el ámbito sancionador; en ese orden de ideas,
siguiendo a García de Enterría, Los principios inspiradores del orden penal son de
aplicación, con ciertos matices, al Derecho sancionador, dado que ambos son
manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado hasta el punto de que un mismo
bien jurídico puede ser protegido por técnicas administrativas o penales.
En consecuencia, es muy importante tomar en consideración la presencia de atenuantes o

agravantes al momento de imponer una sanción, ya que estos son factores que permitirán
a la Administración aumentar o disminuir el monto de la multa, que es la concreción de la
sanción que se impone.
Sin perjuicio de lo señalado, la Administración deberá tener en cuenta el principio de

razonabilidad estipulado en el numeral 3 del Art. 248° de la Ley Nº 27444, al que hemos
hecho referencia en el capítulo anterior, por el cual se aplicarán los atenuantes o
agravantes de acuerdo a la gravedad del daño ocasionado, el perjuicio económico, la
repetición o continuidad en la comisión de la infracción, el beneficio ilegalmente obtenido,
las circunstancias en las cuales se cometió la infracción y la existencia o no de
intencionalidad en la conducta del infractor, supuestos que la autoridad decisoria deberá
tener en cuenta al momento de imponer la sanción.
10. PRESCRIPCIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR:
El transcurso del tiempo es parte del conjunto de problemas de interés para el Derecho;
31
esta idea ha motivado la necesidad de generar instituciones jurídicas que sean
determinantes para las relaciones interpersonales y para las que se dan con el Estado,
influyendo de manera notoria en los procedimientos administrativos.
La prescripción representa uno de estos problemas de interés debido a la relación directa

que tiene con la noción de seguridad jurídica, en la medida que el transcurrir del tiempo
puede incidir notablemente en las relaciones de los sujetos que interactúan dentro de un
ordenamiento jurídico. De la misma manera, la prescripción cumple una función garantista
desde la perspectiva del administrado, en tanto que el hecho de no contemplar un plazo de
prescripción supondría la infracción de los principios sobre los que se estructuran las
relaciones jurídicas.
Ahora bien, la prescripción es una institución muy importante dentro del procedimiento
administrativo sancionador en la medida que se constituye como una de las garantías
orientadas a la protección del administrado frente a la actividad aflictiva que ejerce la
Administración Pública en virtud a su potestad sancionadora.
Sobre el particular, García Gómez de Mercado señala que: La potestad sancionadora de

la Administración puede perderse y no ser ya efectiva por el transcurso del tiempo, dando
lugar a la prescripción (extintiva) de las infracciones o de las sanciones, según la
Administración pierda el derecho a sancionar una infracción o a ejecutar una sanción ya
impuesta.
De acuerdo con lo expuesto, la prescripción se relaciona directamente con el retraso

objetivo en el ejercicio de los derechos y potestades, en concordancia con los cánones que
la normativa establezca y al margen de la posición subjetiva de sus protagonistas.
Desde el punto de vista de la jurisprudencia, el Tribunal Constitucional define a la
prescripción en los siguientes términos:
La prescripción, desde un punto de vista general, es la institución jurídica mediante la cual,

por el transcurso del tiempo, la persona adquiere derechos o se libera de obligaciones. Y,
desde la óptica penal, es una causa de extinción de la responsabilidad criminal fundada en
la acción del tiempo sobre los acontecimientos humanos o renuncia del Estado al ius
puniendi, en razón de que el tiempo transcurrido borra los efectos de la infracción,
existiendo apenas memoria social de la misma.
Es decir, que mediante la prescripción se limita la potestad punitiva del Estado, dado que
se extingue la posibilidad de investigar un hecho criminal y, con él, la responsabilidad del
supuesto autor o autores del mismo.
32
Desde la Carta Magna, inspirada en el principio pro homine, el Estado autolimita su
potestad punitiva en la medida en que, por el paso del tiempo se elimina la incertidumbre
jurídica en el caso de la extinción de la acción penal. La Administración en el ejercicio de
su facultad sancionadora tiene el irrestricto deber de respetar los derechos procesales
constitucionales de los administrados entre los cuales se encuentra el instituto procesal de
la prescripción.
Entonces, de los fundamentos jurídicos citados de la jurisprudencia del Tribunal

Constitucional es posible sostener en la misma línea que la jurisprudencia española que el
fundamento de la prescripción no radica en la subjetiva intención o voluntad del
órgano administrativo de abdicar o renunciar, siquiera implícitamente al ejercicio de
su derecho a sancionar, sino en la objetiva inactividad del mismo.
Características:
En términos generales es posible identificar en la figura de la prescripción las siguientes
características:
● La prescripción transforma una situación de hecho en una situación de derecho.
● Supone la imposición al ente público del deber de abstenerse en el ejercicio de
potestades y acciones tendentes al ejercicio de su derecho.
● Identificadas las principales características de la prescripción es necesario referir que
esta puede ser aplicable tanto a las infracciones como a las sanciones.
● En el caso específico de la prescripción de las infracciones se aprecia que la
inmediación o contigüidad temporal entre las conductas infractoras y su castigo va ser
el elemento central que determine el ejercicio de la potestad sancionadora.
● Entonces, en función al ejercicio de la actividad administrativa es que se va determinar
la responsabilidad del administrado. Esto supone que la Administración es la que debe
observar los plazos establecidos por el legislador para que materialice eficazmente
dicha actuación, ya que de no producirse la misma se extinguirá la posibilidad de que
pueda determinarse la comisión de una infracción.
Finalmente, respecto de la prescripción de las sanciones, esta se va producir una vez que
ha quedado firme la resolución que impone la sanción y cuando la misma no ha sido
exigida por la Administración dentro del plazo establecido por el legislador.
11. EL PLAZO DE PRESCRIPCIÓN: CÓMPUTO, INTERRUPCIÓN Y

REANUDACIÓN:
33
Con relación al plazo de prescripción de la infracción, el glosado texto modificado del
numeral 252.1 del artículo 252º del T.U.O de la Ley Nº 27444 establece un plazo de 4
años, el mismo que resulta aplicable a falta de su indicación en leyes especiales
sancionadoras.
a. Cómputo: inicio
Respecto al inicio del cómputo, conforme se señaló anteriormente, el plazo de la
prescripción comienza con el momento de realización de la acción típica y su
interrupción no se produce si no es mediante actuaciones administrativas con
conocimiento del presunto infractor. Una precisión de este tipo supone una elección
concreta, la más objetiva y que mejor sirve a la seguridad jurídica, ya que tanto el
infractor como la Administración saben con exactitud a qué atenerse.
El día inicial del cómputo es cuando se realiza el hecho, acción u omisión típica, ello
con independencia de que la Administración tenga o no conocimiento de su comisión.
Si se tiene en cuenta el tipo de infracción, existen en cada caso reglas a tener en
cuenta:
● En el caso de infracciones instantáneas la ilegalidad se comete a través de una
actividad momentánea, por la que se consuma el ilícito sin que ello suponga la
creación de una situación duradera posterior (como la infracción de una regla
de tránsito).
● En el caso de las infracciones continuadas el plazo no comienza a contarse
hasta el momento en que deje de realizarse la acción infractora. Como la
infracción se continúa cometiendo hasta que se abandona la situación
antijurídica, el plazo de prescripción no se inicia hasta ese momento.
b. Cómputo: final
La determinación del final del cómputo del plazo de prescripción se rige por algunas
reglas que es preciso tener en cuenta:
● El plazo ha de transcurrir de forma completa y seguida: si el plazo se ha visto
interrumpido por la iniciación de un procedimiento sancionador pero que no ha
concluido en plazo con una resolución expresa, vuelve a computarse el plazo
de prescripción desde el primer día.
● El día final del cómputo viene determinado por la fecha en que tiene lugar la
notificación válida de la resolución sancionadora, no por la fecha en que se
expide esta última.
c. Interrupción.
34
La iniciación del procedimiento sancionador con conocimiento del presunto infractor
tiene el efecto de interrumpir el plazo de prescripción, pero no de forma definitiva. Para
que la interrupción del plazo de la prescripción se produzca se requieren dos cosas:
● Que la Administración realice con eficacia las actuaciones encaminadas a la
persecución de la infracción.
● Que lo haga con conocimiento del interesado.
d. Reanudación de la prescripción.
La inactividad sucesiva de la Administración trae como consecuencia reactivar la
prescripción que se había visto interrumpida por efectos de la actividad administrativa.
12. LAS SANCIONES:
Las sanciones administrativas pueden ser definidas como toda aquella imposición de una
situación gravosa o perjudicial en el ámbito de la esfera del administrado, como
consecuencia de una contravención al ordenamiento jurídico, producida en el curso de un
procedimiento administrativo y con una finalidad principalmente de carácter represor.
12.1. Las diferencias entre la sanción penal y la sanción administrativa.

Doctrinariamente se han desarrollado esfuerzos para realizar la diferenciación entre
la sanción penal y la sanción administrativa, pero la distinción solo se da en un
plano formal, es decir, se distinguen formalmente dos ámbitos de sanción por parte
de la autoridad: de un lado, la Administración Pública con la sanción administrativa
y del otro el Poder Judicial con la imposición de la pena.
En este mismo sentido, el análisis de la cuestión desde las formulaciones

iusnaturalistas en el periodo del Estado de policía hasta nuestros días nos lleva a
sostener que no existe una diferencia ontológica entre las sanciones penales y las
sanciones administrativas. Ambos son instrumentos con los cuales cuenta el Estado
en su función de conformación social en el marco de protección y resguardo de
determinados valores y bienes constitucionales.
Otro punto importante es la manifestación de la sanción, dado que en la sanción

penal se impone una sanción privativa de la libertad, mientras que en la sanción
administrativa se impone sanciones personales o reales, ninguna de ellas
orientadas a restringir la libertad de la persona. No obstante lo expuesto, no existe
un planteamiento unívoco respecto a la diferencia entre el ilícito penal y el ilícito
35
administrativo que nos permita plantear una distinción clara entre ambos tipos de
sanciones; podemos acudir a criterios que van desde la mayor onerosidad que la
sanción penal, el fuerte castigo social que supone el procesamiento, condena o,
incluso, la mera intervención como acusado en un proceso penal para ensayar una
diferenciación entre ambas instituciones, pero esa distinción no llega a ser del todo
clara.
12.2. La sanción y las medidas correctivas.

En líneas anteriores se ha explicado que la sanción administrativa tiene como
función restituir la situación anterior a la comisión de la infracción, lo cual representa
una diferencia importante con las demás ramas del Derecho. Sin embargo, nuestro
ordenamiento jurídico no solo otorga a la Administración Pública la potestad de
imponer sanciones, sino también la habilita a establecer las medidas correctivas
que convengan para precisamente, restablecer la situación existente antes de la
comisión de la infracción.9
Sobre el particular, la habilitación legal a la Administración para dictar medidas

correctivas se estipula en el numeral 251.1 de la Ley Nº 27444, cuyo tenor es el
siguiente:
“Las sanciones administrativas que se impongan al administrado son compatibles
con el dictado de medidas correctivas conducentes a ordenar la reposición o la
reparación de la situación alterada por la infracción a su estado anterior, incluyendo
la de los bienes afectados, así como con la indemnización por los daños y
perjuicios ocasionados, los que serán determinados en el proceso judicial
correspondiente.”
Con relación al glosado artículo, si bien la Administración establece sanciones como
carácter punitivo ante una infracción, también puede dictar medidas accesorias que
permitan la reposición al estado existente antes de la infracción, las cuales se
manifiestan en las medidas correctivas. Así, POR EJEMPLO: el Organismo de
Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), puede establecer como sanción el
pago de cierto monto de dinero por la contaminación ambiental de una empresa;
asimismo, como medida correctiva podrá imponer la adopción de medidas de
mitigación del riesgo ambiental o la asistencia a capacitaciones por parte del
infractor, lo cual claramente tiene por objeto corregir la conducta infractora del
administrado.
9 SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso. (2000) “Principios del Derecho Administrativo Sancionador”. Madrid: Centro de Estudio
Ramón Areces. Colección Ceura.
36
13.3. Recursos impugnativos. La prohibición de reformatio in peius
Los recursos administrativos que puede interponer el administrado son los

establecidos en el Capítulo II del Título III del T.U.O de la Ley Nº 27444: el recurso
de reconsideración, el recurso de apelación y el recurso de revisión.10
Independientemente del recurso que interponga el administrado, el numeral 3 del
artículo 258º del T.UO de la Ley N° 27444 indica lo siguiente: “Cuando el infractor
sancionado recurra o impugne la resolución adoptada, la resolución de los recursos
que interponga no podrá determinar la imposición de sanciones más graves para el
sancionado”.
Este numeral contiene lo que la doctrina ha denominado el principio reformatio in

peius, la misma que encuentra sustento constitucional en el numeral 3 del artículo
139° de la Constitución Política del Perú, el mismo que ha sido reconocido en
numerosas sentencias del Tribunal Constitucional.
En ese sentido, el principio reformatio in peius implica el impedimento del órgano

revisor de modificar la resolución impugnada empeorando la situación del apelante,
garantizando lo que la doctrina ha denominado reformatio in melius. ROXIN,
poniendo de relieve la finalidad contra disuasiva de la prohibición de la reformatio in
peius, señala que esta pretende lograr que nadie se abstenga de interponer un
recurso por el temor de ser penado de un modo más severo en la instancia
siguiente.
PROCESO ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO
1. CONCEPTO:
El Proceso Administrativo Disciplinario, constituye una de las potestades más importantes

de la Administración Pública, facultad atribuida a cualquiera de las entidades para
establecer infracciones administrativas y las consecuentes sanciones a los administrados.
Se entiende en SENTIDO AMPLIO por Proceso Administrativo Disciplinario:
10 Art. 218° - T.U.O Ley N° 27444
37
- Al mecanismo de seguridad establecido por el Estado con el fin de garantizar la equidad
y justicia en salvaguarda de la estabilidad y derechos del servidor y funcionario público
así como los intereses institucionales del servicio.
- Al conjunto de trámites y formalidades que debe observar la Administración Pública en
ejercicio de sus poderes disciplinarios, y consecuentemente evitar la prescripción de la
acción y la caducidad del mismo, cuando es solicitada la cesantía o la destitución de un
servidor y/o funcionario público de la Administración Pública, como sanción de carácter
disciplinario.
En SENTIDO ESTRICTO, podemos afirmar que el proceso administrativo disciplinario es

un conjunto de actos o etapas destinadas a determinar las sanciones disciplinarias por
presuntas faltas graves, protagonizadas por los funcionarios y/o servidores públicos en el
desempeño de su función o cargo.
ESPINAL SANTE, señala: “El P.A.D es el mecanismo de seguridad que aplican las
entidades de la Administración Pública, cuando se solicita el cese temporal o la destitución
de un funcionario o servidor público que ha cometido falta grave. A través de este
procedimiento, se va a garantizar equidad y justicia en salvaguarda de los intereses de la
entidad y el estado, como la estabilidad laboral del procesado”
Es requisito fundamental que el proceso administrativo disciplinario, se materialice dentro

de los plazos establecidos y con las garantías del debido proceso de conformidad con las
disposiciones legales y administrativas vigentes, a fin de deslindar en forma oportuna la
responsabilidad o inocencia del encausado, en salvaguarda de los intereses institucionales
o la estabilidad del Servidor Público. Es recomendable que toda autoridad del Estado deba
cumplir con los plazos señalados por la Ley y no exija requisitos que no estén establecidos
en los dispositivos legales vigentes.
El proceso Administrativo Disciplinario:

- Debe tener en cuenta la defensa de los intereses del Estado.
- Debe preservar la estabilidad laboral del servidor.
- Constituye la etapa investigadora en al cual se va a poder determinar o no la
responsabilidad del procesado, que supuestamente, ha cometido falta grave.
Afirmamos que el Proceso Administrativo Disciplinario es una etapa investigatoria, la

resolución administrativa del titular de la entidad, que apertura este proceso, no puede
ser recurrida o impugnada, toda vez que no afecta ningún derecho constitucional ni legal
38
del funcionario o servidor. Hay que desechar los conceptos de que tales resoluciones
señalen que el funcionario o servidor hayan cometido falta que se tipifican en la ley,
porque las faltas son presuntas y que en la investigación se verificaran, se comprobarán si
son o no faltas disciplinarias. Por lo tanto, no es un fin en sí, solo reviste la calidad del
medio jurídico para el ejercicio de los poderes disciplinarios. Constituye pues una secuela
de trámites y formalidades por los cuales a través de ellos, se ejercen estos poderes.
De acuerdo al Art. 229.1 (Art. 247° del nuevo T.U.O de la Ley) las normas del Capítulo II
del Título IV de la Ley N° 27444, regulan la potestad de establecer tanto las infracciones
como las sanciones administrativas, de todas las entidades del estado. En ese sentido, su
ámbito de aplicación alcanza incluso a las entidades administrativas distintas al Poder
Ejecutivo, en concordancia con el Art. 1° de la propia norma. Por su parte, el último
párrafo del artículo 229.2, establece que las normas del referido capítulo solo regulan la
Potestad Sancionadora de la Administración, respecto del cumplimiento de las normas
administrativas por parte de los administrados, dejando la regulación de la Potestad
Disciplinaria de la Administración, es decir, la que se ejerce respecto del personal de las
entidades públicas, a la regulación de normas especiales.
12.SANCIONES
¿QUE ES UNA FALTA?
Se considera falta disciplinaria a toda acción u omisión, voluntaria o no, que contravenga
las obligaciones, prohibiciones y demás normatividad específica sobre los deberes de
servidores y funcionarios, establecidos en el Art. 28º del Dec. Leg. 276, D.S. N° 005-90
normas especiales. La comisión de una falta da lugar a la aplicación de la sanción
correspondiente.
Tipificación de la falta administrativa:
Las faltas se tipifican por la naturaleza de la acción u omisión.

Su gravedad será determinada evaluando las condiciones siguientes:
a) Circunstancia en que se comete.
b) La forma de comisión.
c) La concurrencia de varias faltas.
d) La participación de uno o más servidores en la comisión de la falta.
e) Los efectos que produce la falta.
La calificación de la gravedad de la falta es atribución de la autoridad competente o de la

Comisión de Procesos Administrativos Disciplinarios, según corresponda. Los elementos
39
que se consideran para calificar la falta serán enunciados por escrito. Una falta será tanto
más grave cuanto más elevado sea el nivel del servidor que la ha cometido.
2. ¿QUE ES UNA SANCIÓN?
La Ley de Bases y su Reglamento, han prescrito las sanciones siguientes:

a) Amonestación verbal o escrita.
b) Suspensión sin goce de remuneraciones hasta por treinta (30) días.
c) Cese Temporal sin goce de remuneraciones mayor a treinta (30) días y hasta por doce
(12) meses.
d) Destitución.
Los grados de sanción corresponden a la magnitud de las faltas según su menor o mayor
gravedad; sin embargo su aplicación no será necesariamente correlativa ni automática,
debiendo contemplarse en cada caso, no sólo la naturaleza de la infracción sino también
los antecedentes del servidor, constituyendo la reincidencia serio agravante. La aplicación
de la sanción se hace teniendo en consideración la gravedad de la falta.
Para aplicar la sanción a que hubiere lugar, la autoridad respectiva tomará en cuenta,
además: a) La reincidencia o reiterancia del autor o autores.
b) El nivel de carrera; y,
c) La situación jerárquica del autor o autores.
ASIMISMO LA AMONESTACIÓN: SERÁ VERBAL O ESCRITA. La verbal la efectúa el

Jefe inmediato en forma personal y reservada. Para el caso de amonestación escrita la
sanción se oficializa por resolución del Jefe de Personal. No proceden más de dos
amonestaciones escritas en caso de reincidencia.
SUSPENSIÓN: Es sin goce de remuneraciones y se aplica hasta por un máximo de

treinta (30) días. El número de días de suspensión será propuesto por el Jefe inmediato y
deberá contar con la aprobación del superior jerárquico de éste. La sanción se oficializa
por resolución del Jefe de Personal.
CESE TEMPORAL: Es sin goce de remuneraciones mayor de treinta (30) días y hasta
por doce (12) meses. Se aplica previo proceso administrativo disciplinario. El número de
meses de cese lo propone la Comisión de Procesos Administrativos Disciplinarios de la
entidad.
DESTITUCIÓN: Es el máximo grado de sanción que se aplica previo proceso

administrativo disciplinario; quedando el destituido inhabilitado para desempeñarse en la
40
Administración Pública bajo cualquier forma o modalidad, por un período no menor de
cinco (5) años.
La condena penal privativa de la libertad consentida y ejecutoriada, por delito doloso,
acarrea destitución automática. En el caso de que la condena sea condicional, la
Comisión de Procesos Administrativos Disciplinarios evalúa si el servidor puede seguir
prestando servicios, siempre y cuando el delito no esté relacionado con las funciones
asignadas ni afecte a la Administración Pública.
Tratándose de concurso de faltas cometidas por el mismo servidor, SE IMPONDRÁ LA

SANCIÓN QUE CORRESPONDA A LA FALTA MÁS GRAVE.
- Es la consecuencia jurídica por el incumplimiento de un deber de función, u obligación
que está debidamente tipificado como falta en la Ley.
- Es el castigo a que se hace acreedor el funcionario o servidor público por

incumplimiento de sus deberes y obligaciones que emanan de su contrato de trabajo.
3. TIPOS DE RESPONSABILIDAD
Las Responsabilidades en que incurren los funcionarios y servidores públicos en el

ejercicio de sus funciones son de 3 tipos:
- Responsabilidad Administrativa: Es aquella en la que incurren los servidores y

funcionarios por haber contravenido el ordenamiento jurídico administrativo y las
normas internas de la entidad a la que pertenecen, se encuentre vigente o extinguido el
vínculo laboral o contractual al momento de su identificación.
- Responsabilidad Civil: Es aquella en la que incurren los servidores y funcionarios

públicos que por su acción u omisión, en el ejercicio de sus funciones, hayan
ocasionado un daño económico a su entidad o al estado. Es necesario que el daño
económico sea ocasionado incumpliendo el funcionario o servidor público sus
funciones, por dolo o por culpa, sea esta inexcusable o leve. La obligación del
resarcimiento a la entidad o al estado es de carácter contractual y solidaria, y la acción
correspondiente prescribe a los 10 años de ocurridos los hechos que generan el daño
económico.
- Responsabilidad penal: Es aquella en la que incurren los servidores y funcionarios

públicos que en el ejercicio de sus funciones han efectuado un acto u omisión tipificado
como delito o falta en el Código Penal vigente. La responsabilidad Administrativa es
41
independiente de la responsabilidad civil o penal Art. 25º del Dec. Leg. 276, Art. 153º
del D.S. Nº 005-90-PCM, y 9na. Disp. Final de la Ley 27785 - Ley del Sistema Nacional
de Control y de la CGR.
4. CARACTERÍSTICAS DEL PROCESO ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO:
Se trata de un Procedimiento Administrativo Especial y no general, de carácter interno:
- Es Especial: Porque regula una actuación administrativa específica: Ejercicio de

potestad.
- Es Interno: Porque implica la regulación del ejercicio de los poderes disciplinarios de la
Administración Pública sobre sus funcionarios públicos, en defensa del buen orden de
la Función Pública: Como por Ejemplo, aquellos que prestan servicios ad honorem,
contrato de consultoría, locación de servicios, contratos por servicios no personales,
entre otros.
El proceso Administrativo disciplinario como conjunto ordenado de normas tiene como

principales características:
- Sumario: Es un proceso breve, rápido, respetándose el principio del debido proceso,

como una garantía de los derechos constitucionales del servidor público, sometido a
procedimientos administrativos disciplinarios; y otros procedimientos legales y
administrativos vigentes. no excederá de treinta (30) días hábiles improrrogables.
- Escrito: Por el principio de escrituriedad es la garantía del Proceso Administrativo
Disciplinario.
- Derecho de defensa: El procesado tiene la potestad de asumir su defensa o por
intermedio de un apoderado, el mismo que puede ser un abogado.
- Formal: Se ciñe a la forma ordenada por Ley. Es un proceso especifico, concreto y
especial de tramitar o ventilar las actuaciones administrativas de carácter disciplinario,
que terminan con una determinada resolución administrativa de sanción disciplinaria
cesantía o destitución, si es el caso. La resolución debe ser motivada.
- Sujeto a Prescripción: La prescripción extingue la acción, pero no el derecho mismo
(1 año - Art. 173º D.S.Nº 005-90-PCM). El momento de conocimiento de la falta
disciplinaria, debe computarse desde la fecha que tuvo conocimiento el titular de la
entidad de manera expresa y formal de la comisión de la falta disciplinaria, a mérito de
la denuncia formulada por cualquier administrado.
42
5. RECURSOS IMPUGNATORIOS:
• RECONSIDERACIÒN (Art. 208º - Ley N°27444) Actualmente Art. 219° del TUO de la
misma Ley.
• APELACIÒN (Art. 209º - Ley N° 27444) Actualmente Art. 220° del TUO de la misma
Ley.
• REVISIÒN (Art. 210º - Ley N° 27444)
Las partes o terceros legitimados solicitan que se anulen o revoque total o parcialmente
un acto administrativo o procesal presuntamente afectado por vicio o error.
6. PRESCRIPCION:
- Artículo 173º-D.S. Nº 005-90-PCM 11.- El proceso administrativo disciplinario deberá

iniciarse en el plazo no mayor de un año (1) contado a partir del momento en que la
autoridad competente tenga conocimiento de la comisión de la falta disciplinaria, bajo
responsabilidad de la citada autoridad. En caso contrario se declarará prescrita la
acción sin perjuicio del proceso civil o penal a que hubiere lugar.
- Art. 233º Ley 27444 (Art. 252° del TUO Ley 27444) .- En caso de no estar determinado,
prescribirá en cuatro años computados a partir de la fecha en que se cometió la
infracción o desde que cesó, si fuera una acción continuada.
¿Desde cuándo se contabiliza el plazo de Prescripción?
El Artículo 173º-D.S. Nº 005-90-PCM.- “El proceso administrativo disciplinario deberá

iniciarse en el plazo no mayor de un año (1) contado a partir del momento en que la
autoridad competente tenga conocimiento de la comisión de la falta disciplinaria..”; la
autoridad competente es el titular de la entidad, y este recién conoce de la presunta falta
cometida a partir de que la Comisión de Procesos, el Órgano de Control Institucional o
Asesoría Legal, califica el hecho como falta, es por eso que es el plazo recién
comenzaría a correr a partir de que la denuncia o queja sea recepcionada por cualquiera
de los órganos antes mencionados, quienes están facultados para opinar o recomendar
que tal o cual hecho constituye falta que amerite una investigación y/o posterior sanción
o absolución.
7. SUSPENSION DE LA EJECUCION DE UNA RESOLUCION:
11 Reglamento de la Ley de Bases de la Carrera Administrativa y Remuneraciones.
43
El Art. 216º de la Ley Nº 27444 (Art. 225° del TUO Ley N° 27444), nos habla de la
Suspensión de la ejecución de una resolución, señalando textualmente que: “La
interposición de cualquier recurso, excepto los casos en que una norma legal establezca
lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado. No obstante lo dispuesto
en el numeral anterior, la autoridad a quien competa resolver el recurso podrá
suspender de oficio o a petición de parte la ejecución del acto recurrido cuando concurra
alguna de las siguientes circunstancias: a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de
imposible o difícil reparación. b) Que se aprecie objetivamente la existencia de un vicio
de nulidad trascendente.”
Asimismo el Artículo 237° (Art. 258° del TUO de la Ley N° 27444) señala respecto a la
resolución que: “La resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa. La
administración podrá adoptar las medidas cautelares precisas para garantizar su
eficacia, en tanto no sea ejecutiva. Cuando el infractor sancionado recurra o impugne la
resolución adoptada, la resolución de los recursos que interponga no podrá determinar
la imposición de sanciones más graves para el sancionado.”
El Principio de Autocontrol de la Administración Publica determina que ella se encuentre

facultada para suspender los efectos de sus propios actos, previa manifestación de su
cuestionamiento por parte del administrado (vía petición o recurso) o de oficio cuando la
inconveniencia de su ejecución pueda ser apreciada por el funcionario (emisor o
superior) o alguna autoridad administrativa externa (tribunal administrativo)
EL PROCEDIMIENTO DE EJECUCIÓN COACTIVA
El Procedimiento de Ejecución Coactiva, es la herramienta de la que se vale la

Administración Pública para realizar la cobranza de adeudos de los administrados, tanto
tributarios como no tributarios. En el presente trabajo se realiza un estudio de las
características de dicho procedimiento de ejecución coactiva, teniendo en cuenta la
naturaleza de éste, sus fundamentos, el concepto de ejecución forzosa para finalmente
señalarnos el marco institucional aplicable.
1. FUNDAMENTOS DEL PROCEDIMIENTO DE EJECUCIÓN COACTIVA:
44
Para SOTELO CASTAÑEDA, al referirse a los fundamentos de la ejecución coactiva
señala que el profesor DROMI encuentra que el privilegio de la ejecución de oficio por
parte de la propia administración pública “importa una verdadera prerrogativa pública
como manifestación concreta del principio de autotutela administrativa”. Agrega DROMI
que “en los regímenes democráticos, en donde la relación autoridad-libertad, mando-
obediencia se desenvuelve con un razonable y justo-equilibrio, el ordenamiento jurídico
reconoce a la autoridad el privilegio o la prerrogativa de obtener el cumplimiento del acto
administrativo sin recurrir al órgano judicial”12.
GUZMÁN NAPURI dice “a su vez, la autotutela administrativa genera que los actos
administrativos gocen de ejecutividad y ejecutoriedad…, así como el hecho de que estos
sean revisados judicialmente con posterioridad a su emisión. Como resultado, los actos
administrativos generan sus efectos aun cuando fuesen impugnados en sede
administrativa o hayan sido impugnados judicialmente mediante el contencioso
administrativo, a menos que, en este último, el administrado haya obtenido una medida
cautelar”13.
MORON URBINA señala “como conocemos, del acto administrativo derivan dos efectos
referidos a la vinculación de los sujetos obligados a su cumplimiento: la ejecutividad que
es un atributo de eficiencia (cualidad material) y la ejecutoriedad que está referido al
atributo de coaccionar la voluntad de los demás para concretar su realización (cualidad
instrumental)”14.
Finalmente GUZMÁN NAPURI, concluye: “por otro lado, el principio de ejecutoriedad

implica más bien una cualidad específica, siendo a la vez una condición relativa de
eficacia del acto, pero solo de los actos capaces de incidir en la esfera jurídica de los
particulares imponiéndole cargos, tanto reales como personales, de hacer, de dar o
abstenerse. Lo relevante de la ejecutoriedad es que la administración puede obtener el
cumplimiento del ordenado aún en contra de la voluntad del administrado y sin necesidad
de recurrir a los órganos jurisdiccionales. Desde este punto de vista existen actos
administrativos que no gozan de ejecutoriedad, como los actos declarativos o los que
consisten en certificaciones”15.
MORÓN URBINA señala, “nuestro Tribunal Constitucional ha establecido que la
12 SOTELO CASTAÑEDA, Eduardo. Ob. Cit., p. 233

13 GUZMÁN NAPURI, Christian. El Procedimiento Administrativo. Ara Editores, Lima, 2007. p. 222.
14 MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General. Gaceta Jurídica, 2011, p. 550
15 GUZMÁN NAPURI, Christian. Ibídem.
45
o
ejecutoriedad tiene su sustento constitucional en el artículo 118 numeral 1) de la Carta
Constitucional, que demanda al Poder Ejecutivo (emblema de Administración Pública)
cumplir y hacer cumplir la Constitución, los tratados, las leyes y las demás disposiciones
vigentes. De este modo, la ejecutoriedad es un atributo de la acción administrativa del
Estado que cuenta con respaldo constitucional, de modo que no puede ser desconocida
por el legislador ordinario ni por la jurisdicción. Las declaraciones de la Administración
deben ser cumplidas por su propia autoridad sin necesidad de confirmación o ratificación
por otra autoridad”16.
Dicho autor afirma: “pero el aporte de la sentencia al desarrollo de la nueva configuración

de la ejecutoriedad administrativa radica en haber identificado aquellos valores
constitucionales que deben ser respetados por la Administración cuando el legislador le
ha asignado la ejecutoriedad por sí misma. En efecto, en esta sentencia el tribunal ha
establecido taxativamente que son límites que impone la Constitución a la ejecución
coactiva, los siguientes: derecho al debido procedimiento y tutela judicial efectiva,
limitaciones constitucionales derivadas del derecho a los derechos y garantías
(presunción de inocencia), inviolabilidad de ingreso al domicilio y a la propiedad
inmuebles”17.
2. EJECUCIÓN FORZOSA:
La ejecución forzosa es un mecanismo de ejecución obligada por la Administración Pública,

previo apercibimiento al obligado, para procurar el cumplimiento de las obligaciones y
deberes generados al administrado en un acto administrativo, por la negativa del
administrado de cumplir en forma espontanea con las mismas, salvo en los casos en que
se suspenda la ejecución de acuerdo a la Constitución o la Ley, cuando sean exigidas
por la intervención de los órganos jurisdiccionales. Es así como, la ejecución forzosa
procede hacer efectiva a través de los propios órganos competentes de la Administración
Pública, o a través de la Policía Nacional del Perú. En el caso de las municipalidades, se
hace con el apoyo de la policía municipal y el serenazgo.
De otro, cuando la entidad dicta una medida de ejecución forzosa tiene que hacerlo respetando
el PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD, en las siguientes:
a. Ejecución Coactiva.
16 MORON URBINA, Juan Carlos. Ob. cit. p. 552

17 MORON URBINA, Juan Carlos. Ibídem.
46
b. Ejecución subsidiaria.
c. Multa coercitiva.
d. Compulsión sobre las personas.
2.1 Exigencias que debe cumplir la Autoridad Administrativa para proceder a la

ejecución forzosa de los actos administrativos.
Art. 194º de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444 (Art. 205° del
TUO Ley 27444) establece:
A. Que se trate a una obligación de dar, hacer o no hacer, establecida a favor de la

entidad. La obligación que se va a ejecutar debe estar en un acto administrativo que
haya quedado firme administrativamente para poder ser ejecutada en sus propios
términos y debe contener una obligación de dar, hacer o no hacer; esto es, debe
existir un acto administrativo para que la administración pueda ejecutar la
obligación, el cual debe disponer que el administrado realice una conducta de
realización material.
B. Que la prestación a cumplir por parte del administrado sea determinada por escrito,
de modo claro e íntegro. Lo cual constituye que no pueda haber duda de lo que es
materia de ejecución y con ello limitar la discrecionalidad al momento de la
ejecución, por eso se requiere la forma escrita, precisando los alcances del acto
administrativo, a efectos de que no haya confusión de lo que es materia de
ejecución, esto es, que el acto administrativo sea entendido por cualquier
ciudadano.
C. Que tal obligación derive del ejercicio de una atribución de imperio de la entidad o
provenga de una relación de derecho público sostenida con la entidad. Los actos a
ejecutar tienen que responder al derecho público y no al derecho privado y menos
que sean de naturaleza civil, toda vez que ello escapa a la espera del derecho
público, ya que ellos tienen que ser realizados en el ámbito jurisdiccional.
D. Que se haya requerido al administrado el cumplimiento espontáneo de la

prestación, bajo apercibimiento de iniciar el medio coercitivo específicamente
aplicable. Debe darse la oportunidad al administrado que cumpla en forma
voluntaria el acto materia de ejecución, ya que sólo cuando se resiste al
cumplimiento voluntario debe ejecutarse en forma forzosa.
47
E. Que no se trate de acto administrativo que la Constitución o la Ley exijan la
intervención del Poder Judicial para su ejecución. Es indudable que la cuando se
exige la intervención del Poder Judicial se garantiza al administrado los derechos
establecidos en nuestra normatividad legal vigente. Lo que se busca es que sea la
propia Entidad la que ejecute cuando el obligado se resiste a la ejecución, lo cual
deberá realizarse aplicando el Principio de Proporcionalidad.
Se podría citar algunos ejemplos en los cuales la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva
establece que para el descerraje debe existir autorización judicial; o, como se
presentan en los supuestos de las demoliciones de obras inmobiliarias, en donde la
norma especial, la actual Ley Orgánica de Municipalidades, artículo 49º, establece que
la autoridad municipal debe demandar en vía de proceso sumario la autorización
judicial.
3. EJECUCIÓN COACTIVA:
El procedimiento de ejecución coactiva nace como una manifestación de la autotutela de la

Administración, en el sentido que es el procedimiento que utilizan las entidades de la
Administración Pública para hacer efectivo el acto administrativo que éstas emiten a los
administrados.
El Tribunal Constitucional, en cuanto a este instituto, ha señalado, en el fundamento 4) de la

sentencia 0774-1999-AA/TC, que “(…)el procedimiento de ejecución coactiva es la
facultad que tienen algunas entidades de la Administración Pública para hacer cumplir
actos administrativos emitidos por la misma Administración es decir, [que]las obligaciones
exigibles deben provenir de materias propias de las funciones que cada entidad tiene,
basadas en el reconocimiento que cada ley especial ha considerado para cada
Administración, o sea, siempre dentro de un marco normativo (…)”.
En el procedimiento de ejecución coactiva encontramos un aspecto subjetivo y objetivo, en el

primero se precisan qué tipo de organismos administrativos pueden recurrir al
procedimiento de ejecución coactiva, de sus acreencias y/o obligaciones de hacer o no
hacer y qué funcionarios son los encargados de tramitar el procedimiento en cuanto al
segundo, el carácter objetivo, está dado por:
1) la naturaleza pública de las deudas y de las obligaciones de hacer y no hacer
48
susceptibles de ejecución pública y
2) la necesidad de un acto administrativo previo o título ejecutivo de la obligación18.
En la actualidad el procedimiento de ejecución coactiva, se encuentra regulado por:
A. El Código Tributario, en el Título II del Libro III (artículos 114º al 123º) sobre el
procedimiento de cobranza coactiva de la deuda tributaria.
B. La Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, Ley Nº 26979, modificada por la
Ley Nº 28165 y compilada en el Texto de Único Ordenado de la Ley Nº 26979, Ley
de Procedimiento de Ejecución Coactiva, Decreto Supremo Nº 018- 2008-JUS,
que en su artículo 1º señala que: “La presente Ley establece el marco legal de los
actos de ejecución coactiva que corresponde a todas las entidades de la
Administración Pública. Asimismo, constituye el marco legal que garantiza a los
obligados el desarrollo de un debido procedimiento coactivo”.
El indicado Texto Único Ordenado de la Ley Nº 26979, en el artículo 2, inciso e) en cuanto a la

definición del procedimiento, dice: “es el conjunto de actos administrativos destinados al
cumplimiento de la obligación materia de ejecución coactiva”.
Debe tenerse en cuenta, que la existencia de la normatividad legal propia del procedimiento de
ejecución coactiva, no justifica que éste no se encuentre reglado por los principios
generales del procedimiento administrativo.
3.1. Marco constitucional del procedimiento de ejecución coactiva
El procedimiento de ejecución coactiva, como hemos indicado, no sólo es la cobranza coactiva,

sino TAMBIÉN COMPRENDE LAS OBLIGACIONES DE HACER Y NO HACER, POR
PARTE DE LOS ADMINISTRADOS.
Conforme lo indica PEÑA CASTILLO, “el procedimiento de cobranza coactiva es un

procedimiento que no se encuentra reconocido de manera expresa en la Constitución
Política del Perú, no obstante, como señala MORÓN URBINA, este procedimiento lo
podemos encontrar en el numeral 1 del artículo 118º de la Constitución, el cual
establece que se le encarga al Presidente de la República cumplir y hacer cumplir la
24
Constitución, los tratados y las leyes” .
Asimismo, cabe indicar que dicha facultad de coerción, que tiene el Estado, no es irrestricta,
18 La ejecución vía coactiva exige como presupuesto imprescindible para su viabilidad, la existencia de un acto administrativo previo que
determine la obligación incumplida.
49
pues la misma está limitada por la Constitución y la Ley, tal como lo establece el Art. 74º
de la Constitución, el cual señala que el ejercicio de la potestad tributaria tiene como
límite el respeto a los derechos fundamentales. Por ejemplo una cobranza coactiva no
debería afectar el derecho alimentario de una contribuyente, persona natural ni gravar la
remuneración mínima vital que una persona pueda tener en las cuentas bancarias, aun
cuando la misma provenga únicamente del ejercicio individual de una profesión, arte u
oficio. Y el respeto a los derechos fundamentales tales como el debido procedimiento y
a la tutela efectiva. Como también a los principios de legalidad, igualdad, razonabilidad y
otros.
El legislador debió entender que la Administración Pública y por lo tanto los gobiernos locales,
tienen funciones y atribuciones que la Constitución y la Ley les otorga, si un
administrado o usuario contraviene la Constitución y la Ley (Principio de Legalidad)
entonces la autoridad municipal puede a través de un acto administrativo debidamente
notificado, y luego si no es impugnado, ejecutar el hecho administrativo, que es una
actividad material, expresado en actividades técnicas o actuaciones físicas y
desarrollado en el ejercicio de la función administrativa, el cual produce efectos jurídicos
directos e indirectos.
El hecho administrativo como se indicó se diferencia del acto administrativo porque el primero
es un hacer material, operación técnica o actuación física de un órgano del Estado en
ejercicio de sus funciones administrativas, en tanto el acto administrativo es una
declaración intelectual unilateral de voluntad, tendiente a realizar o producir efectos
jurídicos de naturaleza administrativa (de la Administración Pública). En ese sentido, en
el procedimiento de ejecución coactiva deberá respetarse el derecho al debido proceso
administrativo y la motivación conforme lo desarrolla el Tribunal Constitucional la
Sentencia Nº 04289-AA/ TC y la Sentencia Nº STC 3741-2004-AA/TC.
3.2. Legislación que regula el procedimiento de ejecución coactiva:
Las obligaciones tributarias que vienen siendo ejecutadas por el procedimiento de ejecución
coactiva, varían según si la deuda proviene de un Gobierno nacional o del Gobierno
local, siendo incluso el régimen legal distinto.
Para las deudas tributarias que corresponde al Gobierno nacional administrativas por la
SUNAT, conforme al artículo 28º del Código Tributario, abarca el tributo, el interés
moratorio y la multa, también el cobro coactivo de gastos y costas del procedimiento de
50
cobranza coactiva, su cobranza se regula por el artículo 114º (en donde se estable que
las deudas tributarias es facultad de la Administración Tributaria, se ejerce a través del
Ejecutor Coactivo….) y siguientes del Código Tributario y por la Resolución de
Superintendencia Nº 216-2004/SUNAT - Reglamento del Procedimiento de Cobranza
Coactiva modificada por la Resolución de Superintendencia Nº 019- 2006/SUNAT, en
cambio para las deudas tributarias administrativas de los Gobiernos Locales y
obligaciones no tributarias de la Entidades Públicas, se rige por el TUO de la Ley Nº
26979, Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, Decreto Supremo Nº 018-2008-
JUS (el artículo 3º establece que el ejecutor coactivo es el titular del Procedimiento y
ejerce, a nombre de la Entidad, las acciones de coerción para el cumplimiento de la
Obligación de acuerdo a lo establecido en la esta Ley, su cargo es indelegable).
La deuda tributaria es exigible coactivamente conforme al artículo 115º del Código Tributario:
a) La establecida en una Resolución de Determinación o de Multa o la contenida en la

pérdida del fraccionamiento notificadas debidamente por la administración y no
reclamada en el plazo de ley.
b) La deuda establecida mediante Resolución de Determinación o de Multa reclamadas
fuera de plazo, siempre que no se cumpla con la presentación de Carta Fianza
respectiva conforme lo dispuesto en el artículo 137º.
c) La deuda establecida por Resolución no apelada en el plazo de ley, o apelada fuera
del plazo de ley, siempre que no se cumpla con presentar la carta fianza respectiva
conforme a lo dispuesto en el artículo 146º, o la establecida por el Tribunal Fiscal.
d) La que conste en una orden de pago conforme a Ley.
e) Las costas y gastos en que la Administración hubiera incurrido en el procedimiento
coactivo, y en la aplicación de las sanciones no pecuniarias de conformidad con las
normas vigentes.
Así tenemos que, son deudas tributarias exigibles las establecidas mediante Resolución de
Determinación o de Multa, emitida por la entidad conforme a ley, debidamente notificada
y no reclamada en el plazo de Ley; la establecida por resolución debidamente notificada
y no apelada en el plazo de ley, o por Resolución del Tribunal Fiscal; aquella constituida
por las cuotas de amortización de la deuda tributaria materia de aplazamiento y/o
fraccionamiento pendiente de pago, cuando se incumplan las condiciones bajo las
cuales se otorgó ese beneficio, siempre y cuando se haya cumplido con notificar al
deudor la resolución que declara la pérdida del beneficio de fraccionamiento y no se
51
hubiera interpuesto recurso impugnatorio dentro del plazo de Ley; y finalmente, la que
conste en una orden de pago emitida conforme a ley y debidamente notificada, de
conformidad con las disposiciones de la materia previstas en el Texto Único Ordenado
del Código Tributario.
Debe tenerse en cuenta, que las impugnaciones de las deudas tributarias son resueltas en
segunda y última instancia por el Tribunal Fiscal, tanto las del gobierno nacional como
de los gobiernos locales, las cuales pueden ser materia de impugnación en la vía
judicial mediante el Contencioso Administrativo.
El caso de las obligaciones no tributarias, la norma señala que se considera obligación

exigible coactivamente a la establecida mediante acto administrativo emitido conforme
a Ley, debidamente notificado y que no haya sido objeto de recurso impugnatorio
alguno en la vía administrativa, dentro de los plazos de Ley o en el que hubiere
recaído resolución firme confirmando la obligación. También serán exigibles en el
mismo procedimiento las costas y gastos en que la Entidad hubiera incurrido durante
la tramitación de dicho procedimiento, y ejecutadas las garantías cuando
corresponda19, igualmente el Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimiento de
Ejecución Coactiva, establece los actos de ejecución forzosa cuando el cobro de
ingresos públicos distintos a los tributos tienen una relación regida por el derecho
público, el cobro de multas administrativas, demoliciones y todo acto de coerción para
cobro o ejecución de obras20
19 Artículo 9º del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 26979, Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva.
20 Artículo 12º del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 26979, Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva.
52
CONCLUSIONES
Luego de haber realizado el presente, se llegó a las siguientes conclusiones:
1. Que, el concepto habitual que tenemos de un procedimiento administrativo es

el de ser el conjunto de actos que se desarrollan entre una entidad pública y un
administrado, que tiene como resultado la emisión de un acto administrativo
que otorga o reconoce un derecho del administrado.
2. Asimismo, el procedimiento administrativo también puede tener por finalidad,

fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales que regulan el
funcionamiento de los distintos sectores del Estado.
3. Que, si como consecuencia de estos procedimientos de fiscalización se

determina que un administrado ha cometido una infracción contra las normas
legales que le son aplicables, se procederá entonces a la imposición de una
sanción.
4. Además, las sanciones de tipo administrativo tienen por principal objeto

disuadir o desincentivar la realización de infracciones por parte de los
administrados. El fin de las sanciones es, en último extremo, adecuar las
minadas normas.
5. Finalmente, el principio de legalidad abarca una doble exigencia: la primera, de

carácter formal que enmarca el ejercicio de la potestad sancionadora por un
órgano de la Administración dentro de una norma cuyo rango sea el de una ley;
sin embargo, en el ámbito del Derecho Administrativo Sancionador es
53
admisible la colaboración de normas reglamentarias, siempre que sus
disposiciones se enmarquen en lo dispuesto en la ley.
BIBLIOGRAFÍA.
1. ALARCÓN SOTOMAYOR, Lucía. (2007) “El procedimiento administrativo

sancionador y los derechos fundamentales”. Navarra: Thomson-Civitas.
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Lima: 2011.
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Colección Ceura.
8. ZEGARRA VALDIVIA, Diego. (2010) “La figura de la prescripción en el ámbito

administrativo sancionador y su regulación en la Ley Nº 27444 - Ley del
Procedimiento Administrativo General”. En: Revista de Derecho Administrativo
Nº 9, año 5, Lima.
9. Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General – Ley 27444

Autor: Juan Carlos Moron Urbina Año 2011.
54
10. El Proceso Administrativo Disciplinario Autor: Freddy Mory Principe Año 2005 
Derecho Administrativo y Administración Pública en el Perú Autor: Pedro
Patron Faura/ Pedro Patron Bedoya Año 2004.
ANEXOS
55
56
57
58
59
60

Trabajo Aplicativo Proceso Administrativo Sancionador PARA ENVIAR

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PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-TRABAJO APLICATIVO

ESCUELA NACIONAL DE FORMACIÓN PROFESIONAL POLICIAL

DIRECCIÓN EJECUTIVA DE EO – PNP.

TRABAJO APLICATIVO GRUPAL

TRABAJO EXPOSICION PROMEDIO

Dedico esta investigación a dios y a mis padres, a

El presente trabajo es elaborado con el objeto de poder conocer todo lo referente al

Como sabemos el procedimiento administrativo sancionador es aquel mecanismo compuesto

Asimismo, constituye un mecanismo idóneo de la Administración Pública para cumplir con su

La aplicación de una sanción administrativa constituye la manifestación del ejercicio de la

Pero el procedimiento administrativo también puede tener por finalidad, fiscalizar el

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LOS PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA

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7. LAS ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR:

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De otro lado, en caso de que no se logre determinar la materia investigable, la

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Asimismo, en caso de que la resolución contemple la sanción del administrado, esta

8. DETERMINACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA:

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Sin embargo, como se ha expuesto anteriormente, la lógica en el Derecho Penal y en el

Sobre esto último, la doctrina mayoritaria, así como la jurisprudencia comparada ha

Con respecto a la incorporación de la culpabilidad como elemento determinante en la

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9. ATENUANTES Y AGRAVANTES DE RESPONSABILIDAD POR INFRACCIÓN

Para imponer la sanción por la comisión de una infracción de carácter administrativo, la

Artículo 257°.2 : Atenuantes de Responsabilidad por infracciones.- Constituyen

En consecuencia, es muy importante tomar en consideración la presencia de atenuantes o

Sin perjuicio de lo señalado, la Administración deberá tener en cuenta el principio de

10. PRESCRIPCIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR:

La prescripción representa uno de estos problemas de interés debido a la relación directa

Sobre el particular, García Gómez de Mercado señala que: La potestad sancionadora de

De acuerdo con lo expuesto, la prescripción se relaciona directamente con el retraso

La prescripción, desde un punto de vista general, es la institución jurídica mediante la cual,

Entonces, de los fundamentos jurídicos citados de la jurisprudencia del Tribunal

11. EL PLAZO DE PRESCRIPCIÓN: CÓMPUTO, INTERRUPCIÓN Y

12. LAS SANCIONES: