Teoría de los Móviles y Finalidades y su

influencia en el Nuevo Código

Contencioso

Bertha Lucía Ramírez de Páez

Magistrada de la Sección Segunda del Consejo de
Estado
 ***

E n vigencia del Código Contencioso Administrativo de 1984

se criticó la utilización de la expresión acción, ya que se
consideraba que este Estatuto regulaba verdaderas
pretensiones. Empero, también
se presentaba un grupo de autores que defendían con base en la
especificidad del Derecho Administrativo la institución de las
acciones contencioso administrativas.
La Comisión Redactora, al debatir el tema advirtió que es de
común aceptación que el ejercicio de la “acción” genera un vínculo o
relación jurídica entre el demandante y el Estado, consistente en que
aquel tiene el derecho a exigir y este la obligación de producir una
sentencia determinada frente a la demanda; mientras que la
“pretensión” crea una relación jurídica entre el demandante y el
demandado, esto es lo que exigimos de otro.
Ante tales planteamientos, la Comisión Redactora concluyó
que la acción de la Administración debe estar regulada por
pretensiones contencioso administrativas atendiendo el tipo de
derecho vulnerado.
Así las cosas, el nuevo Código Contencioso Administrativo
(Ley 1437 de 18 de enero de 2011), determinó los Medios de Control
ante la Jurisdicción de la siguiente manera:
1. Nulidad por Inconstitucionalidad
2. Control Inmediato de Legalidad
3. Simple nulidad
4. Nulidad y Restablecimiento del Derecho
5. Nulidad Electoral
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6. Reparación Directa
7. Controversias Contractuales
8. Acción de Repetición
9. Acción de Pérdida de Investidura
10. Acción Popular
11. Acción de Grupo
12. Acción de Cumplimiento
13. Nulidad de Cartas de Naturaleza y las Resoluciones de
Autorización de Inscripción.
14. Control por vía de excepción
En la actualidad, los medios de control antes mencionados se
encuentran determinados en varios de los títulos del Código
Contencioso Administrativo, entre ellos el denominado Medios de
Control, que incluye las acciones de simple nulidad, nulidad y
restablecimiento del derecho, reparación directa, repetición, y
controversias contractuales.
El nuevo Código Contencioso Administrativo hace una
descripción sucinta de cada uno de los medios de control,
restringiéndolos en algunas oportunidades a determinadas
pretensiones y establece expresamente los casos en que procede su
interposición de acuerdo con el fin perseguido.
Así, el artículo 137 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo regula la nulidad
en relación con los actos administrativos de carácter general con base
en lo establecido en el artículo 84 del C.C.A.
La nulidad, como medio de control de los actos de carácter
general, puede ser incoada por cualquier persona en nombre propio o
a través de apoderado judicial, cuando el acto haya sido expedido con
infracción de las normas en que debía fundarse, o sin competencia, o
en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y
defensa, o con falsa motivación o desviación de las atribuciones de
quien lo profirió.
El Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo restringió el ejercicio del medio de
control de nulidad a los actos administrativos de carácter general,
circulares de servicio y, de certificación y registro, para evitar que la
misma sea instaurada en forma abusiva para controvertir actos de

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Contencioso

carácter particular cuando la acción propia para demandarlos ha

caducado.
Para evitar tal abuso, el texto del nuevo Código establece
cuatro casos en los que se podría incoar la acción de nulidad contra
actos de contenido particular, así:
1. Cuando no se genere el restablecimiento automático de un
derecho subjetivo.
2. Cuando se trata de recuperar bienes de uso público.
3. Cuando los efectos nocivos del acto afecten en materia
grave el orden público, político, económico, social o
ecológico.
4. Cuando la Ley lo disponga expresamente.
En la Comisión Redactora, frente a esta norma, se presentaron
dos debates a saber:

a) En el primer tema se discutió la conveniencia de exigir que

toda demanda judicial pasara primero por una decisión
administrativa, de manera que se suprimiera la posibilidad
de acceder directamente ante el Juez sin necesidad de
obtener una respuesta previa contenida en un acto
administrativo, el cual debería ser el objeto único de los
juicios ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
b) El segundo tema debatido fue la posibilidad de demandar la
simple nulidad de los actos administrativos de contenido
particular, pretensión que la jurisprudencia del Consejo de
Estado ha denominado como la teoría de los móviles y
finalidades.
Las excepciones incluidas en el artículo 137 del nuevo
Código, son producto de la aplicación de la doctrina denominada de
los móviles y finalidades.

En vigencia de la Ley 167 de 1941, y más o menos hasta el

año 1959, el Contencioso de anulación sólo era viable contra los
actos de contenido general o abstracto.

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El de plena jurisdicción, por el contrario, sólo era susceptible

contra los actos de alcance particular, o aquellos creadores de
situaciones individuales o concretas.
Sin embargo, el Consejo de Estado previo a un amplio debate,
profirió una jurisprudencia que está contenida en el fallo de 10 de
agosto de 1961, M.P. Dr. Carlos Gustavo Arrieta, que con algunas
variantes es aplicada a la fecha. En esta doctrina se señalaron los
siguientes lineamientos:
t Los motivos y fines de la impugnación determinan la acción
a incoar.
t Para la defensa de la legalidad procede la acción de nulidad o
de plena jurisdicción
t Si opera restablecimiento del derecho automático no procede
la acción de nulidad salvo que se intente dentro de los
cuatro meses
t Si se busca la protección de derechos particulares la acción a
incoar es la de plena jurisdicción
t Los motivos y finalidades del acto deben estar en
consonancia con los motivos y finalidades que las normas
asignan a la acción.
Se precisó que los únicos motivos determinantes del
contencioso popular de anulación son los de tutelar el orden jurídico
y la legalidad abstracta contenida en esos estatutos superiores, y que
sus finalidades son las de someter a la administración pública al
imperio del derecho objetivo. Pero como la causa y objeto de la
acción son incompatibles con la protección de derechos particulares,
al utilizarla con ese último propósito se desnaturaliza la esencia del
sistema. Habría una simulación de motivos, de intereses y de fines
que los textos rechazan implícitamente. La aceptación de ese sistema
traería como consecuencia el desconocimiento de los mandatos
legales sobre caducidad de la acción privada.
En el año de 1972, la Sala Plena del Consejo de Estado, con
ponencia del doctor Humberto Mora Osejo, profirió el auto de 21
agosto en el que se hicieron importantes precisiones a la anterior
doctrina, así:

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Contencioso

t Si bien la acción de nulidad procede contra todos los actos

administrativos, generales y particulares, cuando se
pretenda el restablecimiento de derechos particulares se
debe acudir a la acción de plena jurisdicción.
t La ley determina el régimen de las acciones teniendo en
cuenta su índole o naturaleza. Tal es el caso de las acciones
contenciosas administrativas, entre las cuales se encuentran
las de nulidad y plena jurisdicción.
t La diferencia fundamental de las acciones de nulidad y plena
jurisdicción radica en que en la primera (nulidad), el objeto
es la tutela del orden jurídico abstracto, origina un proceso
que en principio no implica litigio (el interés del actor se
confunde con el de la colectividad); en la segunda, plena
jurisdicción, la finalidad es la garantía de los derechos
civiles o administrativos violados o conculcados al titular
por la actividad de la administración.
Estas precisiones resultaron muy adecuadas después de la
expedición del Decreto 01 de 1984, que reguló el tema en los
artículos 84 y siguientes.
Así, en auto de 2 de agosto de 1990, reiterado en sentencia de
28 de agosto de 1992, expedida por la Sección Primera, se concluyó
que los actos de contenido particular, en principio, no son
susceptibles de ser atacados en ejercicio de la acción de nulidad
simple, salvo en aquellos eventos expresamente determinados por la
ley como los relacionados con la expedición de Cartas de Naturaleza
y actas de escrutinio de los jurados de votación (artículos 221 y 223
del C.C.A,), en ese sentido, la acción de simple nulidad podía ser
utilizada excepcionalmente para acusar actos diferentes de los de
contenido general.
En sentencia de 26 octubre 1995, la Sección Primera del
Consejo de Estado, con ponencia del Doctor Libardo Rodríguez,
determinó que la acción de simple nulidad también procede cuando el
acto demandado a pesar de afectar una persona determinada,
represente un interés para la comunidad por afectar el orden público,
social o económico, caso en el cual es necesario vincular al
perjudicado.

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Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Código

La Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia de 18

abril 1996, retomó la versión original de la doctrina, reconociendo
plena vigencia a la jurisprudencia de 10 agosto 1961, advirtiendo que
la acción de simple nulidad procede contra todos los actos generales
y particulares excepto en los casos en que la nulidad implique un
restablecimiento automático, evento en el cual el afectado con la
decisión deberá incoar la acción pertinente dentro del término de
caducidad.
En sentencia de 29 de octubre de 1996, la Sala Plena del
Consejo de Estado, afirmó que la acción de simple nulidad procede
contra los actos de carácter general y particular en dos casos:
c) Cuando expresamente lo consagre la ley
d) Cuando el acto despierte un especial interés para la
comunidad que trascienda el mero interés de la legalidad en
abstracto, comprometiendo el orden público, social o
económico del país Esta última tesis fue entendida como
restrictiva de la que venía desarrollando la teoría de los
móviles y finalidades dado que limitó el ejercicio de la
acción de nulidad simple contra actos particulares a los
eventos en que el acto implicara el resquebrajamiento
grave del orden jurídico y el desmejoramiento del
patrimonio económico, social o cultural de la Nación, y a
los casos en que la ley expresamente lo permita;
manifestación que no constituye un criterio jurisprudencial
sino el mero acatamiento de un mandato legal.

Con motivo de la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra

el artículo 84 del C.C.A., la Corte Constitucional en sentencia C-426
de 29 mayo 2002, lo declaró exequible “siempre y cuando se
entienda que la acción de nulidad también procede contra los actos
de contenido particular y concreto cuando la pretensión es
exclusivamente el control de la legalidad en abstracto”.
En esa oportunidad, la Corte Constitucional consideró que la
jurisprudencia del Consejo de Estado según la cual la acción de
nulidad simple procede contra los actos de contenido particular en
dos casos, a saber, cuando la ley lo consagre expresamente o cuando
estos representen interés para la comunidad; es contraria a las

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 Teoría de los Móviles y Finalidades y su influencia en el Nuevo Código
Contencioso

garantías constitucionales de defensa y acceso a la administración de

justicia dado que restringe el ejercicio de la misma a situaciones que
no están fijadas en el texto legal.
En ese sentido, la teoría de los móviles y finalidades es
violatoria del derecho de acceso a la administración de justicia en
razón a que el texto del artículo 84 del C.C.A. no establece limitante
para el ejercicio de la acción de nulidad y sólo prevé que la nulidad
será declarada por cualquiera de las causales de anulación allí
descritas. No distingue entre actos de contenido general o particular y
menos si estos tienen trascendencia social o no.
Agregó que la tesis así entendida, viola el derecho al debido
proceso porque ignora que la norma permite demandar por la vía de
la nulidad simple, los actos administrativos expedidos con
desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, que
evidentemente no sólo afectan a los de contenido general sino
también a los de carácter particular.

La Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de 4 de

marzo de 2003, con ponencia del Doctor Manuel Santiago Urueta
Ayola, al decidir la acción de nulidad de que trata el artículo 84 del
C.C.A., ejercida por la Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca, refutó la sentencia de la Corte Constitucional por las
siguientes razones:

1. Desconoce el carácter de orden público de las normas

procesales, al permitirle al actor escoger a voluntad el juez
de conocimiento de su causa, alterando así las reglas de
competencia.
2. Institucionaliza la vía de hecho al considerar que puede
existir un pronunciamiento judicial respecto a la legalidad
en abstracto del acto particular manteniendo intangible el
derecho, es decir, que en los casos en que proceda la
nulidad la situación particular queda sin respaldo jurídico.
3. Pasa por alto la figura del decaimiento del acto
administrativo cuando desaparecen sus fundamentos de

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Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Código

hecho y de derecho porque obliga a mantener situaciones

particulares que se originan en el acto declarado nulo.
4. No tiene en cuenta la legitimación en la causa de la parte
demandante al permitirle a cualquier ciudadano incoar la
acción de nulidad contra actos de carácter particular.
5. Desconoce el término de caducidad de la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho
6. Desnaturaliza el procedimiento de la vía gubernativa en
actos administrativo particulares
7. Confunde los intereses general y particular al desconocer
que las normas procesales son de orden público y por tanto
no pueden ceder al interés del actor.
8. Desconoce las normas legales sobre nulidad contra actos
administrativos de contenido particular al permitir que
estos también sean demandados a través de la acción de
nulidad simple sin tener en cuenta las distinciones hechas
por el propio legislador.
Luego de las anteriores precisiones, la Sala Plena concluyó
que el acto acusado creó una situación jurídica de carácter particular
consistente en el reconocimiento de una personería jurídica que no es
controvertible, según la ley y la jurisprudencia de la Corporación, a
través de la acción de simple nulidad por no comportar “un interés
para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya
aparejado con el afán de legalidad”, y en tal sentido, no merece la
aplicación del contencioso objetivo, en los términos de la sentencia
de 29 de octubre de 1996. Por lo anterior, en aras de la prevalencia
del derecho sustancial, la acción incoada por la actora se interpretó
como de nulidad y restablecimiento del derecho.

El anterior recuento jurisprudencial permite concluir que la

doctrina de los móviles y finalidades concebida desde el año 1961 en
un sentido amplio, ha sido reiterada en varias oportunidades por las
diferentes Secciones de la Corporación en razón a que constituye un
instrumento importante para determinar, en los casos que lo
requieran, el medio de control idóneo para controvertir actos

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 Teoría de los Móviles y Finalidades y su influencia en el Nuevo Código
Contencioso

administrativos de carácter particular de acuerdo con el fin

perseguido.

Así lo entendió esta Corporación al redactar el artículo 137 del

Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso
Administrativo, al aplicar la teoría de los móviles y las finalidades en
su sentido primigenio, atendiendo el objetivo perseguido por el
demandante al ejercer la nulidad y no la naturaleza del acto acusado.

En tal sentido, el nuevo Código determina que el medio de

control de nulidad, podrá ser incoado excepcionalmente contra actos
administrativos de contendido particular siempre que “no se persiga”
o genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo para
el demandante, caso en el cual, la demanda deberá tramitarse
conforme a lo dispuesto para el medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho respetando el término de caducidad.

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 Instituciones del Derecho Administrativoen el nuevo Código.
Una mirada a la luz de la Ley 1437 de 2011
Se terminó de imprimir en el mes de diciembre de 2012, compuesto con tipos
de la fuente Adobe Garamond Pro y Swis721, en los talleres de--------------
2012