1.

- LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA ESPAÑOLA Y
SU REFORMA
ÍNDICE

0. RESUMEN_____________________________________________________________ 3
1. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESPAÑOLA ____________________________ 5
2. LA REFORMA DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS ESPAÑOLAS _____ 7
A. DISCIPLINA PRESUPUESTARIA Y TRANSPARENCIA PÚBLICA _____________________ 7
B. RACIONALIZACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO. SUPRESIÓN DE ÓRGANOS y ENTIDADES
DUPLICADAS, INEFICIENTES O NO SOSTENIBLES ________________________________ 9
C. MEJORA DE LA EFICIENCIA DE LAS AA.PP. __________________________ 15
D. ADMINISTRACIÓN AL SERVICIO DE LOS CIUDADANOS Y DE LAS EMPRESAS ______ 22
3. RESULTADOS DE LA REFORMA _______________________________________ 33
4. LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN EN ESPAÑA EN PROFUNDIDAD 35
1 LAS RAZONES DE LA REFORMA_____________________________________ 35
2. LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN EN LOS PAÍSES DE NUESTRO
ENTORNO ___________________________________________________________ 36
3. LA REFORMA EN EL CONTEXTO DE LA SITUACIÓN ECONÓMICA
ACTUAL EN ESPAÑA _________________________________________________ 44
4. EL TAMAÑO Y LA CONFIGURACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA EN ESPAÑA _________________________________________________ 45
5. MEDIDAS DE REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
ADOPTADAS A PARTIR DEL AÑO 2012 _________________________________ 54
6. CONCLUSIÓN ______________________________________________________ 66

2
 0. RESUMEN

Hace ahora un año y medio, el Gobierno ha puesto en marcha un ambicioso proyecto

reformista encaminado a superar la peor crisis económica en las últimas décadas,
corregir los desequilibrios que frenan nuestro crecimiento y crear las bases idóneas
sobre las que levantar un nuevo ciclo de prosperidad económica y empleo para los
españoles.

La reforma laboral, la Ley de Estabilidad Presupuestaria, la reestructuración del

sistema financiero junto a otras muchas medidas que están en vías de implantación,
como la Ley de Emprendedores o la reforma de nuestro sistema educativo, por poner
algunos ejemplos importantes, representan transformaciones sin precedentes en cada
una de sus respectivas áreas de actuación.

La creación de la COMISIÓN para la Reforma de las Administraciones Públicas

(CORA) sigue esa ambiciosa senda reformista, para acometer la radiografía más
minuciosa que se ha hecho de nuestro sector público en las últimas décadas.

El informe parte de la experiencia y conocimientos acumulados en la Administración y

la Función Pública. En los últimos 35 años, han dado un salto de gigante a la
excelencia, representando en muchas materias, un modelo a imitar para otros países.
Desde la dificultad en que se encuentra nuestro país, se puede afirmar sin reservas que
España tiene una buena administración.

Pero también existen ineficiencias y redundancias competenciales que deben

corregirse. Una economía competitiva exige unas AA PP. modernas, transparentes y
ágiles. Necesita un sector público libre de solapamientos, duplicidades y gastos
innecesarios. Volcado al servicio de ciudadanos y empresas, y equiparable a los
sistemas más eficaces de nuestro entorno.

Sobre estas premisas se creó la CORA El proyecto iniciado con ella no culmina con la
presentación de su Informe sino que abre un proceso de actuaciones a ejecutar, con
plazos marcados, para simplificar los procedimientos adaptando nuevas tecnologías,
para reducir cargas administrativas a los ciudadanos y empresas o para evitar
solapamientos y duplicidades con otras Administraciones. La CORA organizó su tarea
a través de la creación de las Subcomisiones de Duplicidades, Simplificación, Gestión
de Servicios y Medios Comunes, y Administración Institucional. Junto a unas medidas
de carácter horizontal, el informe recoge las propuestas de cada una de ellas.

La CORA ha desarrollado sus trabajos en colaboración con la sociedad. Se constituyó

un Consejo Asesor en el que estuvieron representados el Defensor del Pueblo, las
organizaciones empresariales y representativas de empleados públicos (CC.OO., UGT,
CSIF, FEDECA, CEOE-CEPYME), el Consejo de Consumidores y Usuarios, la

3
Asociación de Trabajadores Autónomos, el Instituto de Empresa Familiar, el Consejo
Superior de Cámaras de Comercio y la Asociación Española de Empresas de

Consultoría, cuyas valiosas aportaciones han servido para elaborar numerosas

propuestas. Asimismo, se abrió un buzón de participación ciudadana a través del cual
se han recibido 2.239 sugerencias en materia de duplicidades y simplificación
administrativa, que igualmente se han mostrado muy útiles para detectar materias
susceptibles de mejora.

Plantea en su informe un total de 217 propuestas de medidas de las que 139 afectan al
Estado y a las Comunidades Autónomas (CC.AA.) y 78 exclusivamente a la
Administración General del Estado (AGE). De estas 217 medidas, 11 tienen carácter
general y horizontal para todos los ámbitos de la Administración Pública; 118 tienden
a eliminar duplicidades con las CC.AA y dentro del Estado; 42 eliminan trabas,
simplifican los procedimientos y facilitan el acceso de los ciudadanos a la Adminis-
tración; 38 mejoran la gestión de los servicios y medios comunes; y 8 racionalizan la
Administración Institucional, tanto en el plano normativo como mediante la supresión
e integración de 57 entidades públicas estatales.

Como se ha indicado, la labor de la CORA se inserta en un proceso de reforma de las

AA. PP., cuyas líneas principales se exponen a continuación, tras ofrecer unos datos
sobre el tamaño y la estructura del sector público español.

4
 1. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESPAÑOLA

Cualquier proceso de reforma debe comenzar con el análisis de la verdadera

dimensión del sector público español y de la estructura del mismo.

El indicador más utilizado para medir el peso de las AA. PP. en la economía es el nivel
de gasto no financiero sobre el Producto Interior Bruto (PIB). Utilizando este
indicador, España se ha mantenido muy por debajo de la media de la Unión Europea.

Con datos de la COMISIÓN Europea de 2012, España se sitúa entre los 10 países de la
UE con menor gasto público en porcentaje de PIB (43,4%), frente a un 49,9% de media
en la eurozona, ya bastante distancia de los niveles de las grandes economías de la UE,
como Francia (56,6%), Alemania (45%), Reino Unido (48,5%) o Italia (50,7%).

No obstante, el aumento del gasto público ha sido particularmente intenso en los

últimos años. Entre 2005 y 2011 el gasto público incrementó su peso en el PIB en 6,8
puntos porcentuales, pasando de representar el 38,4% en 2005 al 45,2 en 2011.

La evolución de los ingresos públicos en España y en la zona euro entre 1995 y 2013 en
porcentaje del PIB, según datos de la COMISIÓN Europea, muestra una fuerte caída
de los ingresos públicos en España, de modo que en 2012 el nivel de ingresos públicos
se situó en el 36,4% del PIB, casi 10 puntos porcentuales de PIB por debajo de la media
de la zona euro, siendo el país de la eurozona con el nivel más bajo de ingresos
públicos sobre el PIB, solo por detrás de Irlanda (34,6%) y de Eslovaquia (33,1%).

El tamaño de la Administración española en términos de empleados públicos

experimentó en los últimos 10 años un fuerte crecimiento, siendo llamativo que, desde
el comienzo de la crisis, entre el tercer trimestre de 2007 y el tercer trimestre de 2011, el
empleo público se incrementó en 288.700 empleados, según datos de la Encuesta de
Población Activa (EPA). Sin embargo, desde el tercer trimestre de 2011 hasta el primer
trimestre de 2013, se ha producido una reducción del empleo público en 374.800 traba-
jadores. En este periodo, el empleo público ha caído un 11,6% frente al 7,7% en que ha
disminuido la ocupación en el sector privado.

En consecuencia, analizando el nivel de ingresos y gastos públicos de nuestro país, se

puede concluir que el sector público español es relativamente reducido en
comparación con nuestros socios de la Unión Europea.

Si atendemos a la estructura del gasto, desde el punto de vista funcional, con datos
extraídos de los Presupuestos de las AA.PP. para el ejercicio 2012, el gasto social y en
servicios públicos básicos representó el 65,92% del gasto público y cerca del 30% del
PIB, sin contar los intereses de la Deuda. Y en cuanto al personal, en la AGE y las
5
CC.AA. sólo el 25% de los empleados públicos se encuentran en las estructuras
puramente administrativas, estando el resto dedicados a servicios de sanidad,
educación, seguridad, defensa o justicia.

Respecto a su distribución territorial, casi la mitad del gasto público está gestionado
por las CC.AA. y las EE. LL. Según los últimos datos disponibles de la OCDE,
comparables con los de otros países de estructura descentralizada, la estructura de
gastos en 2011 fue la siguiente: Gobierno central: 21,6%; Gobierno regional: 34,3%;
Gobierno local: 12,3%; y Seguridad Social: 31,9%.

El proceso de descentralización ha producido un cambio en la distribución de los

empleados públicos entre las Administraciones. De acuerdo con los datos del Registro
Central de Personal, entre 1982 y 2012 los empleados de la Administración General del
Estado (AGE) se han reducido a cerca de la cuarta parte; los de las CC.AA.,
prácticamente inexistentes en 1982, se han multiplicado por 30 y los de las EE.LL. se
han multiplicado casi por 4.

La descentralización tanto del gasto como del empleo público que ha acompañado a la
atribución de competencias se ha producido de forma acelerada y ello se ha visto
acompañado por un crecimiento muy rápido de ambos en los Entes Territoriales. En
muchos casos dicho crecimiento ha respondido a la creación de estructuras
administrativas en áreas cubiertas por la AGE, lo que ha generado actuaciones
redundantes en otras AAPP.

España es, por tanto, uno de los países con mayor grado de descentralización de gasto
de la OCDE. Por todo ello, cualquier reforma administrativa debe extenderse a las
CC.AA y las EE.LL.

6
 2. LA REFORMA DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS ESPAÑOLAS

Desde sus primeras actuaciones en diciembre de 2011, la reforma de las AA.PP.

emprendida por el Gobierno de la Nación se inspira en los siguientes principios:

A. DISCIPLINA PRESUPUESTARIA Y TRANSPARENCIA PÚBLICA

La nueva Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera,

primera reforma adoptada por el Gobierno durante su mandato, constituye el marco
de referencia para la consolidación presupuestaria de todas las AA PP.

Las novedades fundamentales que presenta la Ley son su aplicación al conjunto de las
AA. PP., la mejora en la transparencia a todos los niveles de las Administraciones y la
capacidad de control en la ejecución presupuestaria sustentada en nuevos
instrumentos y medidas preventivas y correctivas.

La nueva ley se convierte en un texto único para todas la AAPP. En el mismo se

establece que mantendrán una situación de equilibrio estructural, permitiéndose un
déficit estructural de hasta el 0,4 por ciento del PIS cuando se lleven a cabo reformas
estructurales con efectos presupuestarios a largo plazo. Los buenos resultados de
consolidación fiscal alcanzados por todas las AA. PP. en 2012 han sido posibles gracias
a la aplicación de la nueva Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y
Sostenibilidad Financiera.

Con la Ley no solo se pretende reforzar la idea de estabilidad para todas las AA.PP. en
un momento coyuntural, sino con carácter permanente. Por ello, se han previsto
medidas automáticas de prevención, inexistentes en la anterior legislación, y medidas
de corrección para los supuestos de incumplimiento, que van desde multas hasta el
envío de delegaciones a la Administración incumplidora.

Las AA PP. registraron un déficit en 2012, en términos de Contabilidad Nacional, sin

incluir los recursos transferidos a las entidades de crédito en el marco de la
reestructuración bancaria, equivalente al 6,98% del PIS, frente al déficit del 8,96% del
PIS registrado en 2011, lo que supone una corrección muy significativa en un contexto
de fuerte caída de la actividad.

Si se descuentan los gastos ligados a la reestructuración bancaria, la Administración

Central redujo en ese año 1 punto porcentual (p.p.) del PIB su déficit hasta situarlo en
el 4,1%.

Las CC.AA. situaron su déficit en 2012 en el 1,76% del PIS. Las Corporaciones Locales
(Ayuntamientos, Diputaciones, Cabildos y Consejos) redujeron el déficit en 0,3 p.p. en
2012 situándose este en el 0,15% del PIS y cumpliendo ampliamente con el objetivo del
0,3% del PIB fijado.
7
Centrándonos en el ámbito autonómico, en 2012 todas las Comunidades presentaron
sus planes económico-financieros de reequilibrio para el periodo 2012-2014, con
medidas de aumento de los ingresos y reducción del gasto, para cumplir con la senda
de estabilidad presupuestaria fijada.

El ahorro asciende a 12.468 millones de euros. Con estas medidas de consolidación

fiscal, el déficit se ha reducido del 3,31% del PIS registrado en 2011 al 1,76% en 2012.

Por su parte, las Corporaciones Locales cumplieron sobradamente con el objetivo de

déficit fijado en 2012 (0,3% del PIB), ya que lograron reducir el déficit hasta el 0,15%
del PIB. En la consecución de este resultado han tenido un papel clave los 2.700 planes
de ajuste que presentaron las EE.LL. que se adhirieron al Plan de Pago a Proveedores.
Las medidas adoptadas por las EE. LL. han supuesto, respecto de 2011, un incremento
de ingresos de 1.108 millones de euros y una reducción de gastos de 1.466 millones de
euros.

Paralelamente, se ha procedido a una reestructuración y racionalización del sector

público empresarial y fundacional en todos los niveles de la Administración, que en el
caso de las CC.AA se ha traducido en:

Racionalización del número de entidades públicas instrumentales en las CC.AA

Reducción del personal del sector público empresarial y fundacional autonómico.

En las CC.AA, a fecha 1 de enero de 2013, se han materializado 383 bajas y 75 altas, y
227 entidades están en la fase inmediatamente anterior a su extinción, lo que supone
un cumplimiento del compromiso inicialmente previsto (535 entidades netas frente a
un compromiso de 515). Se va a continuar con la ejecución del Plan. Se ha ampliado la
reducción neta de entidades en 193, hasta llegar a un total de 708 bajas en términos
netos.

Adicionalmente, el proyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública

y Buen Gobierno, prevé un triple alcance: incrementa y refuerza la transparencia en la
actividad pública, que se articula a través de obligaciones de publicidad activa para
todas las Administraciones y entidades públicas; reconoce y garantiza el acceso a la
información -regulado como un derecho de amplio ámbito subjetivo y objetivo-; y
establece las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables
públicos así como las consecuencias jurídicas derivadas de su incumplimiento, lo que
se convierte en una exigencia de responsabilidad para todos los que desarrollan
actividades de relevancia pública.

Ya se están realizando esfuerzos muy significativos para incrementar la transparencia

en las cuentas públicas, en particular mediante la mejora de la calidad estadística de
las cifras presupuestarias de las Administraciones territoriales, tanto CC.AA como
EE.LL. La novedad más significativa es que, por primera vez, en 2013 se dispone de
datos mensuales de ejecución presupuestaria de todas las AA.PP. en términos de
8
Contabilidad Nacional (a excepción de las Corporaciones Locales que se publican
trimestralmente), lo que facilita el control de las cuentas públicas en todos los niveles
de la Administración.

El Gobierno ha iniciado los trámites para la creación de una Autoridad Independiente

de Responsabilidad Fiscal, que velará por el estricto cumplimiento de los principios de
estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera en todos los niveles de la
Administración, realizará una evaluación continua del ciclo presupuestario, de la
deuda pública y de las previsiones macroeconómicas, y analizará el desarrollo y la
ejecución de las políticas fiscales, con la finalidad de detectar de forma temprana las
posibles desviaciones en los objetivos perseguidos.
Dentro de este proceso, la CORA considera necesaria la creación de una Central de
Información, que termine con la dispersión existente en las fuentes de información
pública en materia presupuestaria, financiera y económica y con los diferentes criterios
aplicados a la hora de dar y ofrecer los datos. Esta central estará alojada en el portal
del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (www. minhap.gob.es) y se
alimentará de los contenidos que aportarán los responsables de los datos, para lo cual
se llevará a cabo la homogeneización de los criterios de publicación y se establecerá un
sistema de gobernanza que permita el mantenimiento permanentemente actualizado y
completo de los contenidos de la central. La creación de la central supondrá una
reducción de los tiempos de búsqueda, mejorará la cantidad y calidad de la
información económica, presupuestaria, financiera y estadística del Departamento,
aumentará la interoperabilidad y reutilización de la misma y evitará la duplicidad de
las publicaciones. Todo ello generará mayor transparencia y confianza en la
información económico-financiera de las Administraciones.

B. RACIONALIZACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO. SUPRESIÓN DE ÓRGANOS y ENTIDADES

DUPLICADAS, INEFICIENTES O NO SOSTENIBLES
a) Eliminación de duplicidades con las CC.M.

La configuración del Estado autonómico presenta indudables ventajas, comunes a

cualquier Estado compuesto. Entraña la existencia de una Administración Pública más
cercana a los ciudadanos, lo que, combinado con el principio de solidaridad recogido
en nuestra Constitución, permite a los españoles acceder a los servicios públicos
esenciales en condiciones de igualdad en todo el territorio.

Sin embargo, la especial configuración del régimen autonómico español hace que
surjan duplicidades e ineficiencias, que impiden que se haga plenamente efectivo el
principio «una Administración, una competencia».

Las CC.AA. pueden ganar en eficiencia ejerciendo sus facultades de auto organización,
que les permiten tomar decisiones de reducción o eliminación de dependencias y
órganos administrativos. Así lo hemos visto en los últimos tiempos, en los que algunas

9
CC.AA. (y así se recomienda en el informe) han planteado la supresión de entidades o
la reducción del tamaño de algunas, incluso de especial relevancia institucional, como
las Asambleas Legislativas o los Defensores del Pueblo.

Pero también desde el Estado se puede contribuir a la mejora de la eficiencia en el

ejercicio de las competencias autonómicas. Las propuestas que se enumeran van en esa
dirección, y parten siempre de la misma premisa: poder seguir prestando el mismo
servicio, con igualo mejor calidad, a menor coste. Por ello, cuando se sugiere la posible
eliminación de un órgano en concreto, se parte de la estructura que actualmente tiene
y el gasto en el que incurre, de modo que si éstos se redujeran de modo importante,
podría alcanzarse el mismo objetivo por otra vía.

En el ámbito de la Subcomisión de Duplicidades de la CORA se han planteado 118

medidas, de las que 7 tienen carácter horizontal y 111 carácter sectorial, dirigidas a la
consecución del principio «una Administración, una competencia».

Se refuerzan los mecanismos de planificación conjunta o de gestión integrada en

aquellos ámbitos en los que, pese a no detectarse la existencia de duplicidades en
sentido estricto, concurren competencias sectoriales y territoriales.

También se prevé la conexión de las bases de datos y los registros públicos estatales y
autonómicos en distintos ámbitos, de especial relevancia para, por un lado, disponer
del título habilitante en todo el territorio nacional para desempeñar una actividad; por
otro, para conocer la totalidad de actuaciones públicas en cada sector (prestaciones
asistenciales, subvenciones, ayudas a la actividad empresarial. .. ); y por último, para
asegurar el adecuado conocimiento que deben tener las autoridades de los expedientes
tramitados en otros ámbitos, de especial importancia en el judicial.

Tras analizar el coste que determinados servicios o actividades implican para la

Administración autonómica y estudiar la posibilidad de que aquellos sean prestados
por un órgano estatal, con igualo mejor calidad, se plantea, que por parte de órganos
estatales, se asuman funciones realizadas por órganos autonómicos. Este es el caso de
las competencias atribuidas a los Tribunales de Cuentas, Agencias de Protección de
Datos, Juntas Consultivas de Contratación Administrativa, Tribunales
Administrativos de Recursos Contractuales, agencias de evaluación del ámbito
universitario, agencias autonómicas de la energía, agencias de meteorología, órganos
de inspección de aeropuertos, institutos de opinión, institutos o servicios cartográficos,
órganos de defensa de la competencia, entre otros.

Asimismo, otras medidas pretenden mejorar la eficacia y eficiencia mediante la

compartición de medios entre las distintas Administraciones, que van desde las
oficinas en el exterior hasta la conservación de carreteras, las plataformas de formación
de empleados públicos o de gestión de centros educativos. En este sentido, revisten
especial importancia las reformas en materia de contratación pública, en la medida en

10
que, además de incrementar la eficiencia, suponen una importante mejora del servicio
que se presta a los ciudadanos y a las empresas.

Por otra parte, aunque su impacto económico no es excesivo, se plantea la

conveniencia de analizar los Observatorios existentes, evitando su proliferación con la
finalidad de mejorar su funcionamiento y la calidad de sus trabajos. En el informe ya
se recomienda la supresión de 90 observatorios en diferentes ámbitos, por su
redundancia con otros.

La mejora de la coordinación entre las diferentes AA PP. tiene un evidente efecto sobre
los ciudadanos, en la medida en que conlleva una mejora de los servicios prestados a
los ciudadanos. Para dar continuidad al análisis realizado por la CORA se elaborará
un Manual de racionalización y eliminación de duplicidades, que permita seguir
suprimiéndolas y prevenir su aparición en el futuro.

b) Racionalización de la Administración Institucional y del sector público empresarial y

fundacional del Estado

Desde el inicio de la legislatura, el Gobierno ha adoptado numerosas decisiones

dirigidas a racionalizar el sector público institucional, empresarial y fundacional,
reformando el régimen legal aplicable a los directivos de empresas y organismos
públicos y adoptando planes de reducción de entidades.

La reciente Ley 3/2013, de 4, de junio, de creación de la COMISIÓN Nacional de los

Mercados y la Competencia, comporta la supresión de ocho organismos reguladores,
ganando en eficiencia yen seguridad jurídica para los agentes económicos.

La disposición adicional octava del Real Decreto-ley 3/2012, de 10 de febrero

(tramitado posteriormente, y aprobado como Ley 3/2012), de Medidas urgentes para
la reforma del mercado laboral, limitó la indemnización por finalización de contrato
mercantil y de alta dirección en directivos de entidades del sector público estatal;
prohibió su cobro para los directivos que fuesen empleados públicos y pudiesen
retornar a su función anterior tras su cese; y determinó la estructura retributiva a fijar
en los contratos de directivos de sociedades mercantiles estatales (distinguiendo entre
una retribución básica y una retribución complementaria -complemento de puesto y
complemento variable-).

El Real Decreto 451/2012, de 5 de marzo, reguló el régimen retributivo de los máximos

responsables y directivos en el sector público empresarial y otras entidades del sector
público estatal, limitó el número máximo de miembros del consejo de administración
u órgano superior de gobierno de cada entidad, su estructura organizativa (número
máximo y mínimo de directivos) y las cuantías máximas de la retribución de
directivos.

11
Mediante Acuerdo de Consejo de Ministros de 16 de marzo de 2012 se aprobó el Plan
de Reestructuración y Racionalización del Sector público Empresarial y Fundacional
Estatal, que entre disoluciones, fusiones, desinversiones y liquidaciones afecta a 86
sociedades y fundaciones públicas.

La CORA, a través de su Subcomisión de Administración Institucional, ha situado esta

materia como uno de los ejes fundamentales de la reforma.

En primer lugar, para dotar de la máxima claridad y coherencia al marco normativo

que regula la organización del sector público en España, la CORA considera precisa la
aprobación de una nueva Ley de régimen jurídico de las Administraciones Públicas,
con el fin de disponer de un texto completo y codificado de la organización
administrativa.

La parte de la nueva ley dedicada a la Administración Institucional, fijará los criterios

identificativos de cada tipo de ente, su sistema de control económico-financiero y el
régimen de contratación y de personal. También se preverá, para aunar esfuerzos, que
diferentes AAPP. puedan estar representadas en una misma entidad. La creación de
cualquier nuevo organismo o entidad pública deberá ir acompañada de una
justificación estricta de las razones que lo motivan, en la que se valore la existencia de
posibles duplicidades, y los medios humanos, materiales y financieros de que va a
disponer para desempeñar su función, lo que será evaluado periódicamente, de modo
que, en caso de no subsistir las razones o los recursos que fundamentaron la
constitución de la entidad, se procederá a su extinción.

Con el fin de que la tipología de organismos públicos existentes sea clara y precisa,
esta propuesta tendrá en cuenta los entes que, con similares características aunque con
diferentes denominaciones, existen en las CC.AA. y EE. LL., para lo que se impulsará
un marco básico pero común, que ordene la dispersión y heterogeneidad existente en
la actualidad.

Asimismo, para hacer efectivo el cumplimiento del artículo 11 de la LRJAPPAC, en el

sentido de impedir la creación de nuevos órganos que supongan duplicación de otros
ya existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la
competencia de estos, los datos contenidos en el Inventario de Entes Dependientes de
las CC.AA. deberán integrarse en el INVESPE, registro estatal de entidades. Así, antes
de que cualquier Administración Pública cree una nueva entidad deberá comprobarse
la ausencia de duplicidades con otras.

Al margen de esta modificación normativa, la CORA ha analizado todos los entes y

organismos públicos existentes en la AGE, valorando si se cumplen los criterios que
deberían justificar su existencia individualizada de entidades dotadas de personalidad
jurídica propia y, por lo tanto, dotadas de autonomía para la realización de la
actividad que tienen encomendadas.

12
Como resultado de este análisis, se han planteado las siguientes medidas en el ámbito
de la AGE:

 Organismos autónomos que se suprimen, integrándose sus medios en la

organización ministerial correspondiente, que asume las funciones que
tienen atribuidos: Cría Caballar de las Fuerzas Armadas y Consejo de la
Juventud de España.
 Organismos autónomos que se fusionan e integran en otros existentes, con
fines más generales y que aportan mayor volumen de recursos y actividad:
Canal de Experiencias Hidrodinámicas de El Pardo (se integra en el INTA);
Servicio Militar de Construcciones (se integra en el INVIED); e Instituto
Nacional del Consumo (se integra en la Agencia Española de Seguridad
Alimentaria y Nutrición).
 Organismo autónomo que asume las funciones y medios de un Centro
directivo adscrito hasta el momento a la organización ministerial. Instituto de
la Mujer, que asume las funciones de la Dirección General de Igualdad de
Oportunidades.
 Entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social que se
fusionan en una única entidad: Instituto Nacional de la Seguridad Social
(INSS), Instituto Social de la Marina (ISM) y Tesorería General de la
Seguridad Social (TGSS).
 Supresión de las Entidades mancomunadas de las mutuas de accidentes de
trabajo y enfermedades profesionales.
 Consorcios que se suprimen: Consorcio Solar Decathlon; Consorcio para la
Construcción del Auditorio de Málaga; Consorcio Instituto de Investigación
sobre Cambio Climático de Zaragoza (12C2); unificación de los 8 Consorcios
Centros de Investigación Biomédica en Red (CIBER) en una sola persona
jurídica y centralización de la gestión económico-administrativa, para
priorizar y optimizar la inversión en investigación.
 Fundaciones que se suprimen, integrándose sus medios en la organización
ministerial, en otros entes públicos o en otras Fundaciones: F. Colegios
Mayores MAEC-AECID, se integra en la Fundación EOI; F. Iberoamericana
para el Fomento de la Cultura y Ciencias del Mar (FOMAR), se extingue y
liquida; F. AENA, se integra con la F. Ferrocarriles Españoles en la nueva
Fundación del Transporte; F. para la Proyección Internacional de las
Universidades Españolas (Universidad.es), se integra en el Organismo
Autónomo Programas Educativos Europeos; Fundación Taller Juan José, se
extingue y liquida; F. Centro Nacional del Vidrio, su gestión es asumida por
la Fundación EOI, en los términos que se precisen; F. Centro de Estudios
Económicos y Comerciales (CECO), se integra en ICEX; F. Centro Nacional
de Referencia de Aplicación de las Tecnologías de la Información
(CENATIC), se integra en el Ente Público Red.es; F. Ciudad de la Energía
13
 (CIUDEN), se integra parcialmente en el lDAE, salvo las actividades
museísticas; F. Española para la Innovación de la Artesanía, se integra en la
Fundación EOI; F. Desarrollo de la Formación en las Zonas Mineras del
Carbón (FUNDESFOR); F. Observatorio Español de Acuicultura (OESA), se
integra en la Fundación Biodiversidad o en la organización empresarial; y F.
ENRESA, se integra en la sociedad mercantil ENRESA
 Fundaciones que dejan de tener la consideración de fundaciones públicas: F.
de Aeronáutica y Astronáutica Españolas, F. Museo do Mar de Galicia, F.
Canaria Puertos de Las Palmas y F. General de la UNED.
 Fundación que cambia de Ministerio de adscripción y, en su caso, de
protectorado: F. Víctimas del Terrorismo pasa al Ministerio del Interior.
 Fundación que se convertiría en organismo público para hacer efectiva la
participación e integración de los medios disponibles que las CC.AA tienen
en la misma materia: Fundación Agencia Nacional de la Calidad y la
Acreditación (ANECA).
 Entidad pública que se suprime, integrándose sus medios en la organización
ministerial, que asume las funciones públicas que pudiera desarrollar:
Gerencia del Sector de la Construcción Naval.
 Sociedades mercantiles que se extinguen. Además de las afectadas por el
Acuerdo de Consejo de Ministros referido anteriormente, se plantea la
extinción de la Sociedad Logística y Transporte Ferroviario, S.A (LTF); la
Sociedad de Estiba y Desestiba del Puerto de La Gomera, la Sociedad de
Estiba y Desestiba del Puerto de La Estaca, del Hierro; Sociedad Mercantil
Programas y Explotaciones de Radiodifusión, S.A (PROERSA); y la Sociedad
Mercantil La Almoraima, S.A
 Organismos autónomos y agencias estatales que integran sus servicios
comunes:

l. Actividades formativas: Centro de Estudios Jurídicos (CEJ), Instituto de

Estudios Fiscales (IEF), Instituto Nacional de Administración Pública
(INAP) y Centro de Estudios Políticos y Constitucionales (CEPCO).

11. Actividades de investigación: Agencia Estatal Consejo Superior de

Investigaciones Científicas (CSIC); Centro de Investigaciones
Energéticas, Medioambientales y Tecnológicas (CIEMAT); Instituto
Nacional de Investigación y Tecnología Agraria y Alimentaria (INIA);
Instituto de Estudios Oceanográficos (lEO); Instituto Geológico y
Minero de España (IGME); Instituto de Salud Carlos 111; e Instituto de
Astrofísica de Canarias (IAC).

14
 c) Reforma local
Con el anteproyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración
Local se clarifican las competencias municipales para evitar duplicidades y se limita el
ejercicio de «competencias impropias» a criterios de eficiencia, lo que supondrá un
ahorro de al menos 7.129 millones de euros en el periodo 2013-2015. Las medidas
previstas son:
- Se clarifican por primera vez las competencias municipales por ley, eliminando
duplicidades y competencias impropias, para ajustar la Administración Local a
los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
- Se establece un periodo transitorio de cinco años para el cambio de titularidad
de las competencias de sanidad y educación, que serán exclusivas de las
CC.AA, con la consiguiente reordenación de la financiación correspondiente.
- Las mancomunidades y EE.LL. menores que no presenten cuentas en el plazo
de tres meses se disolverán.
- Se refuerza el papel de los Interventores municipales como funcionarios de
la Administración Local con habilitación de carácter nacional.
- Se favorece la iniciativa económica al limitar el uso de autorizaciones
administrativas para iniciar una actividad económica.
- El sueldo de los miembros de las corporaciones locales se fijará anualmente
en los Presupuestos Generales del Estado según la población del municipio
y limitado al de Secretario de Estado.
- Se reduce el número de personal eventual y de cargos públicos con
dedicación exclusiva en función de la población del municipio.

C. MEJORA DE LA EFICIENCIA DE LAS AA.PP.

a) Medidas de empleo público.

Junto a las medidas coyunturales de carácter urgente para reducir el gasto en el

sector público adoptadas en 2012, el Gobierno ha aprobado otras de carácter
estructural, contenidas fundamentalmente en los Reales Decretos-ley 3/2012 y
20/2012, y que son similares a las que, en otros países, se identifican como
esenciales en el proceso de reforma administrativa. Entre éstas destacan por su
importancia:

— La congelación de las Ofertas de Empleo Público para 2012, 2013 y 2014,

estableciendo una tasa de reposición de efectivos cero con carácter general y del
10% limitada a determinados ámbitos, como la prevención del fraude y
determinados servicios.
15
— Habilitación legal del despido por causas económicas, técnicas, organizativas o
de producción en el ámbito de la Administración Pública, para el personal no
funcionario.
— Reducción de días de asuntos particulares y supresión de días adicionales a los
días de libre disposición.
— Modificación de las condiciones de acceso y permanencia en situación de
incapacidad temporal.
— Modificación de la edad para poder acceder a la jubilación ordinaria, elevándola
de los 65 a los 67 años. La Ley introdujo un período transitorio de 14 años para la
aplicación progresiva de esta medida.
— Extensión mínima de la jornada laboral del sector público a 37,5 horas semanales.
— Medidas de empleo público sectoriales.
— Plan de reducción del absentismo.
— Modificación del régimen de incompatibilidades.
— Modificación del régimen de permisos sindicales.

Además de las medidas señaladas en párrafos anteriores la Secretaría de Estado de

AA.PP. está ultimando el diseño de las actuaciones que harán posible desarrollar
estrategias de innovación y eficiencia en la configuración y gestión del empleo
público.
Las más relevantes, que se describen en el informe de la CORA, se concretan en:
Determinación del régimen jurídico del personal que participa en la prestación de
los servicios públicos, con el objeto de diferenciar el personal laboral del
funcionario; elaboración de catálogos de cuerpos de personal que, por desempeñar

funciones críticas para el servicio público, ejercen estas competencias de forma

específica, previendo para el resto medidas de promoción horizontal;
reconsideración del personal eventual, de modo que se concilie el carácter
discrecional del nombramiento con el cumplimiento de ciertos requisitos de
experiencia y capacitación profesional, así como homologación del número de
eventuales en unidades equiparables; diseño de herramientas de medición de
cargas de trabajo que faciliten la asignación eficiente de recursos humanos y
establecimiento con carácter general de mecanismos para la evaluación del
desempeño; articulación de mayores mecanismos de movilidad interna y movilidad
interadministrativa para un uso lo más eficiente posible de los recursos de los que
dispone cada Administración, canalizando hacia los sectores deficitarios parte de
los efectivos ubicados en sectores que se consideren excedentarios, afectando
también a las distintas Administraciones Territoriales.

b) Implantación del sistema de medición de la eficiencia

La CORA propone que estos sistemas, que ya existen y se aplican en determinadas

unidades de la AGE, se generalicen de modo que permitan medir la carga de
trabajo en las unidades administrativas, calcular el tiempo medio de tramitación de
16
los expedientes, evaluar la productividad de cada unidad y compararla con las
homogéneas, lo que posibilitará reasignar recursos y ajustar las retribuciones. Con
ello, además, se podrá corregir la demora con la que se resuelven los
procedimientos en las unidades tramitadoras.
Se podrá publicar en las páginas web de los organismos el tiempo de tramitación de
los procedimientos con mayor incidencia en los ciudadanos, así como las
variaciones en el mismo.
c) Nuevo procedimiento de elaboración de los capítulos 2 y 6 de los Presupuestos
Generales del Estado

La búsqueda de una mejor asignación de los recursos presupuestarios para

gastos corrientes en bienes y servicios e inversiones reales, ha llevado a la
CORA a recomendar introducir en la metodología de elaboración de los
presupuestos de los capítulos 2 y 6 medidas para potenciar que aquellas
actividades de naturaleza homogénea que gestionan los diferentes
Departamentos se presupuesten con los estándares más eficientes que se
deduzcan, bien de las mejoras prácticas observadas o de un análisis teórico que
optimice la obtención de valor por los recursos económicos utilizados. Se tratará
de introducir criterios analíticos que permitan juzgar si la cantidad que se
propone presupuestar para un gasto concreto (energía, limpieza, suministros,
etc.) es la que se correspondería con una gestión óptima del servicio o
suministro (superficie, número de empleados, etc.), de modo que ya no se fije el
presupuesto en función de lo ejecutado el año anterior y la restricción adicional
que proceda, sino en función de lo que realmente se necesite gastar en cada
partida.

d) Ley de Impulso de la Factura Electrónica y creación del Registro Contable

La Ley será aplicable a todas las Administraciones, incluidas las entidades

institucionales, CC.AA. y EE.LL., e incluye actuaciones dirigidas a los
proveedores y a las AA.PP.

Con este proyecto se pretende agilizar los procedimientos de pago al proveedor

mediante el uso de la factura electrónica en el sector público y también en el
sector privado, profundizando en las iniciativas europeas en este sentido. Se
implantará la obligación de presentación en un registro administrativo de las
facturas expedidas por los proveedores a cualquier Administración Pública y se
creará un punto general de entrada de facturas electrónicas para que los
proveedores puedan presentarlas y se tramiten electrónicamente.

Con ello se tendrá certeza de las facturas pendientes de pago existentes, se

mejorarán los controles a los efectos de cumplimiento de los objetivos de
estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y se efectuará un

17
seguimiento de los períodos medios de pago a los efectos de cumplimiento de la
legislación de la lucha contra la morosidad de las Administraciones.

e) Gestión de servicios y medios comunes

Las experiencias de éxito realizadas por grandes empresas multinacionales han

servido de guía para las propuestas formuladas por la CORA en esta materia.

Partiendo de dichas experiencias, así como de los resultados de los procesos de

centralización de otros Estados, se ha efectuado un análisis de aquellos medios
contratados por los distintos Departamentos Ministeriales que reúnen las
características que permitan efectuar contratos centralizados con el fin de ahorrar
costes. Asimismo se han considerado los servicios cuya gestión también pueda
realizarse de forma centralizada, lo que redunda no sólo en ahorro de costes sino en
mejoras en eficiencia.

Las medidas planteadas por la CORA se han diseñado para la AGE, lo que no obsta
para que puedan sumarse a ellas, donde sea posible, otras Administraciones
Territoriales. En los casos en que esto no sea factible, el resto de sujetos públicos
podrán importar y replicar los nuevos modelos de gestión que a continuación se
describen.

Entre las áreas que han sido objeto de evaluación destacan las siguientes:

- Medios informáticos. Las medidas propuestas en este ámbito se centran en una

racionalización de las actuales estructuras organizativas en el ámbito TIC de la
AGE, tanto desde el punto de vista de los recursos como de la gobernanza. Con
la consolidación de infraestructuras y servicios comunes se pretende hacer una
utilización más eficiente de los recursos tecnológicos, así como ofrecer mayores
niveles de calidad en los servicios prestados. La estandarización será clave en la
propuesta para incentivar la compartición y reutilización de las infraestructuras
y servicios sectoriales, que permanecerán al margen de la citada consolidación.
La consolidación planteada sólo será viable en un nuevo marco organizativo, en
el que se crea la figura del Chief Information Officer (CIO) de la AGE como
máximo responsable de ese proceso. El CIO elaborará la estrategia TIC de la
AGE con la colaboración de un Consejo Rector, en un entorno constituido por la
nueva Agencia TIC.
- Inmuebles. La gestión inmobiliaria del Estado al inicio de 2012 tenía
ineficiencias tales como falta de información precisa y actualizada del número
de inmuebles, elevada dispersión de sedes administrativas, elevados costes de
arrendamientos, reducidos niveles de ocupación y parte de patrimonio sin
utilizar.
- Un órgano interministerial coordinado por la Dirección General de Patrimonio
ha diseñado medidas de subsanación, algunas de las cuales ya están en vigor,
18
 relativas a la identificación de la totalidad de los inmuebles de la AGE, la
reducción del gasto en los arrendamientos, la optimización de la ocupación de
espacios, el incremento de ingresos públicos y la construcción de equipamientos
autofinanciables a corto plazo.
- Tesorería. Se han examinado las gestiones en relación con los gastos e ingresos
de tesorería de los organismos públicos con la finalidad de lograr una reducción
de gastos y, a la vez, una optimización de los ingresos.
- Se han identificado áreas de mejora tales como la centralización del pago de
nóminas y de las cuentas de tesorería, la mejora de los mecanismos de
recaudación de ingresos tributarios y no tributarios, una mejor adaptación del
calendario de ingresos al de pagos de la AGE y la mejora de la gestión de los
saldos tesoreros.
- Contratación. Mediante los trabajos de CORA se ha emprendido un proceso de
reforma de la contratación de suministros y servicios de los distintos
departamentos ministeriales, que pretende mejorar las ineficacias detectadas
tales como la existencia de gran número de órganos de contratación, escasas
compras centralizadas, diversidad de los métodos de gestión así como de los
niveles de calidad de los productos suministrados y, en general, ausencia de
unidad de criterio.

La CORA ha elaborado medidas de corrección que se concretan en: el

establecimiento de una dirección centralizada, la reducción del número de órganos
de contratación y la homogeneización de los niveles de calidad.

Notificaciones. Conviven en la actualidad notificaciones postales y electrónicas. El

coste para la AGE es notablemente superior en las de soporte papel. Diversas
normas desde el año 2007 han ido cubriendo la posibilidad de establecer un marco
de relación por medios electrónicos entre la Administración y los ciudadanos. Por
ello se propone, con el objetivo de reducir costes y agilizar la tramitación
garantizando la seguridad del proceso, que se extienda gradualmente la
notificación electrónica en todos los centros de la AGE, utilizando al efecto la

Dirección Electrónica habilitada o la red electrónica de los centros para las

notificaciones por correspondencia.

Respecto a aquellas comunicaciones o notificaciones que tengan que realizarse en

soporte papel, se propone la utilización de centros de impresión y ensobrado
compartidos.

- Parques Móviles de los Departamentos. Se ha tenido en consideración el número

de vehículos asignados a diversos Departamentos ministeriales, exceptuando los de
las Fuerzas Armadas y los vehículos de representación, estos últimos adscritos al
19
Parque Móvil del Estado. Si bien este último organismo ha efectuado recientemente
un proceso de reestructuración que ha supuesto ya considerables ahorros, lo que
supuso uno de los primeros trabajos de la CORA, no ha sido el caso en el resto de
los Departamentos. Se propone por la COMISIÓN determinar qué vehículos son
prescindibles por falta de uso o por su estado de conservación, centralizar el control
de la gestión en las Subsecretarías de los Departamentos, la contratación de seguros
colectivos e implantación de instrucciones de uso relativos a utilización de tarjetas
de carburante, contratación conjunta de mantenimiento, reparaciones, etc.

- Imprentas. Se observa la falta de una gestión global y unificada de los medios de

impresión disponibles en la AGE así como la necesidad de mantenimiento de
centros de edición e impresión no actualizados con el consiguiente gasto que ello
produce. Así pues, al no tener una gestión unificada de los medios de impresión de
la AGE, los distintos organismos que no disponen de medios propios, y aquéllos
que, aun teniéndolos, resultan insuficientes u obsoletos, se ven obligados a acudir a
la contratación externa para la satisfacción de sus necesidades de edición e
impresión.

En consecuencia, se considera conveniente emprender acciones encaminadas a una

racionalización de estos servicios, que se adoptarían en un primer momento a nivel
departamental mediante la identificación de sus necesidades, capacidades y costes y
procediendo a la supresión de todos aquellos medios obsoletos o innecesarios,
potenciando el empleo de las grandes imprentas de la AGE, especialmente la del
BOE y designando a la Junta de Coordinación de Publicaciones Oficiales como
gestor encargado de la edición del programa editorial de la AGE y de la
autorización de la contratación externa de trabajos de edición e impresión.
Posteriormente, tras las adaptaciones oportunas, se designaría al BOE como
imprenta encargada de la edición e impresión del Programa Editorial de la AGE y
otros grandes trabajos que no puedan acometer los distintos ministerios y
organismos con medios propios.

- Medios aéreos y marítimos. Actualmente la acción aérea y marítima del Estado se

encuentra diversificada en diferentes organismos de la AGE como son el Servicio de
Vigilancia Aduanera, servicios contra incendios, SASEMAR, Guardia Civil, buques
científicos, etc. Esta proliferación y duplicidad de medios aéreos y marítimos viene
provocando unos costes de explotación muy superiores debido a la dispersión,
contratación externa y atomización de los recursos necesarios para el
mantenimiento y operación, mientras que tanto el Ejército del Aire como la Armada
disponen de recursos humanos e instalaciones adecuadas para la realización de las
mencionadas tareas, y así lo han venido haciendo en diversas ocasiones por medio
de convenios de colaboración específicos con distintos organismos.
En consecuencia se propone avanzar hacia el mantenimiento y, en su caso, la
operación unificada de los medios aéreos y marítimos de que dispone la AGE por
parte del Ejército del Aire y la Armada bajo la dirección y control del organismo

20
competente, mediante la implantación de fórmulas de colaboración, específicas en
cada caso, para la gestión de los mismos.
Asimismo, y con la finalidad de favorecer al máximo las sinergias y los ahorros
derivados de la propuesta, se considera que debería avanzarse hacia una
estandarización y homogeneización de los medios aéreos y marítimos que deban
adquirirse en el futuro, especialmente respecto de aquéllos que sean susceptibles de
proporcionar múltiples capacidades, beneficiando a múltiples organismos estatales
simultáneamente.

f) Reforma de la Ley de Subvenciones

Observando las deficiencias de la actual normativa reguladora de las subvenciones,

la CORA propone modificar la ley, adoptando medidas que contribuyan, entre
otros aspectos, a:

- El refuerzo de la transparencia en la concesión y de la competitividad en la

selección de proyectos, financiando gastos estrictamente necesarios al exigir
un mínimo de aportaciones privadas. Esta medida afectará a proyectos
valorables en régimen de concurrencia, sin incluir, en ningún caso, ayudas
personales, como las de carácter asistencial o las becas.

- El establecimiento de límites a la financiación pública de ciertas modalidades

de gasto privado. La eliminación de duplicidades entre el Estado y las
CC.AA.. El nuevo texto legal ha de hacer suyos los criterios constitucionales
sobre reparto de competencias en materia de subvenciones que se han ido
desarrollando por el Tribunal Constitucional, lo que conllevará una mejor
delimitación de las competencias entre los agentes de las AA. PP. y las
entidades que operan en el ámbito privado.

- Una mejor utilización de las distintas bases de datos de subvenciones de las

distintas Administraciones, asegurando la interconexión automática de las
diferentes bases autonómicas o locales con la Base de Datos Nacional de
Subvenciones.

- Que la base de datos nacional opere como sistema de publicidad de las

subvenciones concedidas, contribuyendo a una mayor transparencia y
promoviendo una simplificación de procedimientos al ahorrar a los órganos
concedentes el trámite de remisión al boletín oficial correspondiente. La
interconexión de la Base de Datos Nacional de Subvenciones con las bases de
datos tributarias. La clarificación del papel de las entidades colaboradoras.

- Flexibilizar trámites administrativos conjugándolos con el necesario rigor

que debe presidir esa materia.

21
 - A efectos de colaborar en el impulso al tráfico mercantil y en el despegue de
la economía por parte del sector privado, se introducirá en la Ley General de
Subvenciones una medida para el respaldo del cumplimiento de la Ley de
Morosidad entre particulares, cuando las operaciones sean sufragadas con
fondos públicos.

- Finalmente, se integrará el procedimiento de control con el subsiguiente de

reintegro. A través de este modelo, se traslada a la IGAE la competencia para
liquidar los reintegros que procedan de los controles realizados por sus
órganos de control. Esta solución contribuirá a reducir cargas administrativas
y a encadenar de forma fluida los procedimientos de control/reintegro con el
procedimiento sancionador, promoviendo una mayor simplificación y
seguridad jurídica, y dotando al modelo de un instrumento ágil y eficaz para
la lucha contra el fraude.

D. ADMINISTRACIÓN AL SERVICIO DE LOS CIUDADANOS Y DE LAS EMPRESAS

La reforma administrativa abordada por el Gobierno se enfoca también, de forma

fundamental, a facilitar las relaciones de la Administración con los ciudadanos y las
empresas. Por ello, en el seno de la CORA se han analizado y formulado diversas
iniciativas dirigidas a simplificar los trámites y procedimientos, eliminar cargas y
facilitar el acceso a la información de quienes se relacionan con el sector público.

a) Ley de unidad de mercado

La Ley de Garantía de la Unidad de Mercado, analizada en el plenario de la CORA,

persigue la simplificación de las trabas administrativas para el acceso y ejercicio de las
actividades económicas en las diferentes CC.AA. y la libre circulación de bienes y
servicios en todo el territorio nacional. La ley está basada en la confianza mutua yen la
responsabilidad de todas la Administraciones mediante la colaboración ex ante y ex
post para el control y la supervisión. La Ley establece el principio de que el título
habilitante para el ejercicio de una actividad o la circulación de un producto tenga
eficacia en todo el territorio nacional y prevé mecanismos de cooperación entre AA.PP.
para la elaboración de proyectos normativos con objeto de preservar su coherencia.

En el refuerzo de la actividad comercial cabe destacar también las medidas de

liberalización recogidas en el Real Decreto-ley 19/2012, de 25 de mayo, de medidas
urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios, por el que se
eliminan las licencias de apertura previas en locales inferiores a 300 metros cuadrados,
sustituyéndolas por una declaración responsable, así como la mayor liberalización de
horarios comerciales y de ventas promociona les, reduciendo así la intervención y las
22
trabas administrativas. En la futura Ley de Apoyo al Emprendedor y su
Internacionalización se aumenta el umbral límite de superficie útil de exposición y
venta al público, para la supresión de licencias municipales, de 300 a 500 metros
cuadrados.

b) Codificación del derecho

El informe de la OCDE sobre la gestión y racionalización de la regulación existente en

España del año 2000 ya señalaba que la revisión de los marcos legislativos no era
sistemática y que en la tradición legal no existían herramientas como las revisiones
periódicas finales obligatorias o la fijación de fechas de caducidad.

El Informe de 2010 sobre la misma materia señala que la simplificación en España es

difícil de lograr y que esto socavaba el fácil acceso al ordenamiento jurídico, lo que
incidía en la claridad y la seguridad. En particular, la OCDE señala que el proceso de
consolidación y simplificación de la regulación en España se vería dificultado por la
compleja naturaleza del proceso legislativo español, que requeriría la implicación de
las CC.AA., habiendo observado distintos casos de legislación duplicada.

Ante la necesidad de abordar cuanto antes este proceso, la CORA ha solicitado a los
distintos ministerios una relación de leyes de su área que cumplan una doble
condición: su relevancia para el área de actividad respectiva y haber sido modificadas
en numerosas ocasiones o acompañadas de otras disposiciones complementarias.

Todo ello, con el fin de impulsar cuanto antes, en el ámbito de la AGE, la elaboración
de textos refundidos sobre las citadas materias, para lo que se considera necesaria la
aprobación de una ley ordinaria que habilite al Gobierno para la elaboración de los
correspondientes textos.

Además, con el fin de facilitar a las empresas el conocimiento de la normativa y evitar

en el futuro la existencia de legislación dispersa, se introducirá para la normativa
estatal un sistema de fecha común de entrada en vigor («common commencement
dates»), de modo que se determinará un conjunto reducido de fechas en que entrará
en vigor la normativa interna que afecte a negocios y empresas. Quedará excluida la
normativa europea (tanto la de aplicación inmediata como la transposición de
Directivas), las órdenes de navegación aérea y de circulación, los cambios en los
beneficios sociales, así como cualquier regulación que no tenga impacto en la actividad
empresarial.

Este proyecto comenzará con una fase piloto y se invitará a las CC.AA. a sumarse a la
propuesta.

23
 c) Ley de deuda comercial

La situación persistente de morosidad de las AA.PP. ha supuesto que hayan

incumplido el plazo legal para el pago a sus proveedores de 30 días, aumentando de
este modo su deuda comercial. Un incremento en el período medio de pago a
proveedores (PMP), y por tanto de su deuda comercial, pone en riesgo la
sostenibilidad financiera de las AA.PP., al mismo tiempo que dificulta el
cumplimiento en el medio plazo de sus objetivos de estabilidad presupuestaria y
deuda pública.

Por ello, la CORA plantea la conveniencia de aprobar una nueva regulación para
integrar el control de la deuda comercial en el principio de sostenibilidad financiera e
introducir el concepto de período medio de pago proveedores (PMP) con el fin de
controlar la deuda comercial. Todas las Administraciones tendrán un plan de tesorería
que incluya información relativa a la previsión de pagos a proveedores y que garantice
el cumplimiento del PMP. El ritmo de los compromisos de gasto deberá adecuarse a la
ejecución del plan de tesorería; y se establece un sistema automático y progresivo de
control ante el incumplimiento.

d) Manual de reducción de cargas

El proceso de simplificación administrativa y de reducción de trabas burocráticas tiene

por objetivo medir los costes administrativos e identificar y reducir las cargas
administrativas.

De acuerdo con el Manual Internacional del Modelo de Costes Estándar de la

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), se entiende por
«costes administrativos» los costes incurridos por las empresas, el sector asociativo, los
poderes públicos y los ciudadanos para cumplir las obligaciones legales de facilitar
información sobre sus actividades o su producción, ya sea a las autoridades públicas,
ya sea a entidades privadas. El término «información» ha de interpretarse en el sentido
más amplio posible.

La información que ha de prestarse a la Administración puede ser de dos tipos: a)

información que las empresas recopilarían aun cuando no lo exigiera la legislación y b)
información que no se recogería de no existir disposiciones legislativas al efecto. Los
costes asociados a esta última se conocen como «cargas administrativas».

En la actualidad, no existe un Manual de Reducción de Cargas Administrativas y

Mejora Regulatoria para la AGE (AGE). Únicamente se han publicado algunos
documentos de carácter divulgativo en el marco del Plan de Reducción de Cargas
iniciado a partir de 2007 y la Guía Metodológica para el Análisis del Impacto
Normativo aprobada por Acuerdo de Consejo de Ministros de 11 de diciembre de 2009
conforme las disposiciones del Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio. En algunas
CC.AA. sí se han elaborado manuales de reducción de trabas burocráticas.
24
Esta situación, por un lado, dificulta la puesta en marcha de nuevos procesos de
reducción de cargas administrativas redundantes e innecesarias en todos los
Departamentos y Organismos de la AGE y, por otro, limita su corrección y adecuación
técnica.

En este sentido, la medida propuesta por la CORA consiste en elaborar un Manual de

Reducción de Cargas Administrativas y Mejora Regulatoria para la AGE, al que
deberá ajustarse cada Ministerio para presentar proyectos de reducción de cargas, con
especial incidencia en la medición de los tiempos de tramitación de los
procedimientos.

e) Grandes proyectos de simplificación

- Procedimientos medioambientales. Por razones estructurales, existe en España
un elevado número de sectores empresariales cuya actividad se ve afectada por
la legislación medioambiental. Por otra parte, la necesaria protección del
medioambiente y la importancia y multiplicidad de los intereses sociales
involucrados en la misma, inciden en la complejidad de dicha legislación, en
gran medida internacional, y en el volumen de la carga burocrática que genera.
Se trata de una materia necesitada de simplificación, incluso con entidad
separada. Hay que tener en cuenta, además, que el alcance de las medidas que
se adopten en este terreno es muy significativo por afectar tanto a la AGE como
al resto de las AA.PP. y vincularse estrechamente con el principio de unidad de
mercado.
Las medidas propuestas en este ámbito consisten en la simplificación y
reducción de cargas administrativas en los procedimientos relacionados con la
gestión del dominio público hidráulico, la gestión del dominio público
marítimo-terrestre, la autorización ambiental integrada, la gestión de residuos,
los procedimientos de evaluación ambiental y la responsabilidad ambiental.
- Ventanilla única aduanera. En la actualidad, la gestión aduanera impone al
operador de aduanas una serie de cargas administrativas redundantes y
repetitivas, especialmente en relación con la presentación de documentación
para el despacho de mercancías.
Esta situación impacta desfavorablemente en la actividad de numerosas
empresas, dedicadas, además, a un sector tan esencial para la dinamización
económica como es el comercio exterior. Por ello, la CORA plantea la creación
de una ventanilla única electrónica, que agrupe los trámites que ahora se tienen
que seguir en dependencias de varios ministerios (MAGRAMA, MINECO,
AEAT, MSSSI) que permita acortar tiempos y plazos de tramitación, unificar y
refundir formularios, reducir documentación en papel relacionada con las
mercancías objeto de comercio exterior, así como agilizar el despacho de
mercancías, evitando doble posicionamiento de contenedores y coordinando los
controles físicos de manera que se efectúen en un único momento por todos los
órganos de control implicados.

25
 f) Impulso de la administración electrónica

Siendo consciente de que la utilización de medios electrónicos facilita y abarata la

relación de los ciudadanos y las empresas con las AA.PP., la CORA plantea, entre
otras, las medidas que se exponen a continuación.

- Mejora de los servicios horizontales de Administración Electrónica. Se plantea

la potenciación de la Plataforma de Intermediación de Datos (PID) como medio
para hacer efectivo el derecho de los ciudadanos a no presentar documentos
que ya obren en poder de la Administración y la puesta en funcionamiento del
Registro Electrónico de Apoderamientos (REA), así como el incremento de su
uso por las AA.PP. Adicionalmente, se plantea el establecimiento de un Tablón
Edictal Único de las AA.PP. que centralizaría en un emplazamiento electrónico
(«Boletín Oficial del Estado») las notificaciones por comparecencia que realizan
actualmente los Departamentos y órganos de la AGE.
Finalmente, en el ámbito de las medidas horizontales, se plantea el impulso del
sistema de subastas electrónicas, tanto en el ámbito judicial como
administrativo.

- Generalizar la emisión de documentos sanitarios europeos sin desplazamiento

a las oficinas. El propósito de este proyecto es facilitar a los ciudadanos la
solicitud y obtención de la Tarjeta Sanitaria Europea o el Certificado Provisional
Sustitutorio, evitando la necesidad de desplazarse a las oficinas del Instituto
Nacional de Seguridad Social (INSS), habilitando un canal electrónico que
permitirá efectuar este trámite -2,7 millones de documentos al año- de forma
ágil, sencilla y segura.

- Cita previa del Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE). Implantación del
sistema de Cita Previa en las 707 Oficinas de prestaciones del SEPE.

- Informe de estar al corriente del pago de cuotas a la Seguridad Social. Creación

de un servicio telemático en Sede Electrónica de la Seguridad Social que
permita a los empresarios conocer su situación de cotización a la Seguridad
Social.

- Fomento de la prestación de servicios personalizados por medios telemáticos de

la AEAT, en particular los servicios RENO, CERO e incremento de las
actuaciones administrativas automatizadas. Persigue los siguientes objetivos: a)
Mejora de la usabilidad del portal y de la sede electrónica, incrementando los
servicios personalizados, de fácil acceso, sencillos e intuitivos; b) El fomento de
la prestación de servicios por medios telemáticos, en particular los servicios
RENO (obtención, modificación y confirmación del borrador por internet) y
CERO (obtención de certificados tributarios: nivel de renta, estar al corriente de
obligaciones tributarias, etc.); y c) El incremento de las actuaciones
administrativas automatizadas.
26
- Unificación y simplificación de los sistemas de identificación y autenticación no
avanzados en el ámbito de la AEAT. Potenciación del uso de los certificados de
empleado público. En la línea de potenciar los servicios en internet, una de las
medidas a adoptar es la simplificación de los sistemas de identificación y firma
electrónica admitidos por la AEAT. Así, en estos momentos, resulta
conveniente revisar los sistemas de firma no avanzada y reconducirlos a un
modelo y criterios comunes para facilitar y simplificar a los ciudadanos el
acceso a los servicios telemáticos.
Por otra parte, resulta conveniente potenciar el uso de los certificados de
empleado público, como herramienta de mejora de la colaboración inter-
administrativa y los intercambios de información.

- Extensión de la presentación electrónica de declaraciones y otros documentos.

Es objetivo de la AEAT incorporar cada vez más contribuyentes a la
presentación de declaraciones y otros documentos por vía telemática,
incrementando así la prestación de servicios personalizados, centrados en las
necesidades de los ciudadanos, permanentemente actualizados, de fácil acceso,
sencillos e intuitivos. En este sentido, la medida persigue avanzar en hacer
disponible la presentación de todos los modelos de declaraciones y
autoliquidaciones por Internet.

- Comunicación telemática de externos y de arrendatario y conductor habitual al

registro de vehículos. El proyecto persigue establecer un nuevo canal de
comunicación en línea, integrado con otras Administraciones o Agentes
externos (AEAT, Ayuntamientos, Entidades Gestoras del Impuesto de
Vehículos de Tracción Mecánica, Registros Mercantiles y Aseguradoras) para
que los interesados puedan anotar en el Registro de Vehículos información
relativa al cumplimiento de obligaciones tributarias, las cargas o gravámenes y
la vigencia del seguro del vehículo. Así mismo, persigue el establecimiento de
una comunicación telemática al Registro de Vehículos de la persona física o
jurídica que es el arrendatario o conductor habitual.

- Cita previa electrónica Jefaturas de Tráfico. Se trata de desarrollar un software

que permita que los ciudadanos, bien a través de la página web www.dgt.es o a
través del segundo nivel del portal 060, obtengan una cita previa para acudir a
realizar sus trámites a las Jefaturas de Tráfico.

- Implantación de un nuevo expediente judicial electrónico (NEJE) en la

Audiencia Nacional (Juzgados Centrales de lo contencioso-administrativo y
Sala de lo contencioso-administrativo) y Sala de lo social del Tribunal Supremo.

- Tramitación electrónica de nacimientos y defunciones desde los centros

sanitarios. Para los nacimientos, la medida consiste en la unificación de los
trámites ante la Oficina del Registro Civil en el centro sanitario donde hayan
tenido lugar, de modo que éste haga de ventanilla única, incluyendo todas las
27
 medidas necesarias para asegurar el vínculo materno-filial, mediante la
realización de pruebas biométricas, médicas y analíticas precisas para asegurar
la veracidad de dicha relación.
Los datos serían transmitidos desde el mismo centro sanitario con la firma
electrónica reconocida de los facultativos médicos.
Para las defunciones, el proyecto permitirá la comunicación por medios
electrónicos al Registro Civil del hecho del fallecimiento, con las cautelas
necesarias por si éste se hubiera producido en circunstancias que hicieran
necesaria la intervención judicial.
- Receta electrónica interoperable del Sistema Nacional de Salud (SNS). Se
pretende apoyar las iniciativas de las CC.AA. para el desarrollo e implantación
de la receta electrónica, introduciendo mecanismos para que los sistemas de
receta electrónica de dichas Comunidades ínter operen entre sí en el ámbito del
SNS y posteriormente de la UE.
- Creación de una base de datos de tarjeta sanitaria del SNS. El principal valor
que supone la creación de la Base de Datos de Tarjeta Sanitaria del SNS es que
permite la identificación de todos los ciudadanos a través de un único código
nacional, inequívoco y vitalicio, en todo el territorio. Ello, junto con el Proyecto
de Tarjeta Sanitaria Única, que regula el formato físico de las diferentes tarjetas
del SNS existentes hoy en día, va a permitir mejorar la identificación del
paciente y su partencia al SNS de España. Estos aspectos, además de constituir
un elemento de garantía del ejercicio del derecho a la protección de la salud en
todo el Estado, son necesarios para la consulta segura de datos clínicos de los
pacientes cuando precisen ser atendidos en otra Comunidad Autónoma
diferente a la de residencia o en otros Estados miembros de la UE. Además,
permite a las CC.AA. no tener que renovar las tarjetas sanitarias, con el
consiguiente ahorro económico.
- Implantación de la historia clínica digital interoperable (HCD).Se trata de una
pieza clave para la implantación de las TIC en el sistema sanitario. La HCD
integra la información clínica y de gestión relevante para el profesional
sanitario (o los diferentes profesionales que intervengan sobre un mismo
paciente), fruto de sus observaciones y decisiones a lo largo del proceso
asistencial.
La HCD no debe entenderse sólo como un mecanismo de almacenamiento y
recuperación de datos, sino también como un elemento de relación entre los
diferentes profesionales y entre estos y los pacientes a lo largo de todo el
proceso asistencial.
g) Apoyo a las empresas y a la inversión

La eliminación de trabas burocráticas a las empresas y emprendedores ha sido una

constante en el proceso de simplificación administrativa abierto en España en los
últimos años. Constituye, además, el objetivo básico de la política de «Better
Regulation» de la OCDE y de mejora de la calidad normativa de la UE, ámbitos en los
28
que se inscribe dicho proceso, en el entendimiento de que la mejora del funciona-
miento de las empresas y de su competitividad representa el activo fundamental de
una economía para incrementar su productividad y su nivel de actividad.

Consciente de ello, la CORA propone las siguientes medidas:

- Publicación de todas las licitaciones tanto del Sector Público Estatal como las de
las CC.AA. en una Plataforma única de Contratación del Sector Público. El
Informe contempla la publicación electrónica en la Plataforma de Contratación
del Sector Plataforma de Contratación del Sector Público de los perfiles de
contratante de todo el sector público. Actualmente, esta obligación corresponde
exclusivamente al Estado -esto es, a los órganos de contratación vinculados a
los organismos enmarcados en el sector público estatal-, siendo la publicación
potestativa para el resto de los órganos de contratación vinculados a las CC.AA.
y las EE.LL.

- El Participación de las Oficinas consulares en la obtención del número de

identificación fiscal (NIF) proyecto contempla la suscripción de un convenio de
colaboración entre la AEAT y el Ministerio de Asuntos Exteriores y
Cooperación para la asignación de Números de Identificación Fiscal (NIF) a no
residentes, desde las Oficinas Consulares. En una segunda fase, se analizaría la
posibilidad de que las Oficinas Consulares actúen también como oficina de
registro de personas jurídicas no residentes, facilitando la asignación del certifi-
cado de firma electrónica de la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre (FNMT).

- Simplificación administrativa en la contratación pública. Se trata de simplificar

los trámites de contratación previstos actualmente para facilitar el acceso de las
empresas -especialmente PYME- a la contratación pública e incrementar la
eficiencia del gasto público para garantizar los mejores resultados posibles de la
contratación en términos de relación calidad precio. Según la última evaluación
realizada por la COMISIÓN Europea sobre la implantación de la «5mall Bussines
Act», la proporción de pequeñas y medianas empresas en la contratación
pública en España es inferior en 5 puntos a la de la media de la Unión Europea:
33% frente al 38% en la UE. Este dato pone en evidencia la necesidad de
adoptar medidas para su corrección, máxime en época de crisis económica,
donde las PYME deben tener especial atención al ser la palanca de cambio para
la creación de empleo. El anteproyecto de Ley de Apoyo a los Emprendedores y
su Internacionalización flexibiliza las normas reguladoras de la contratación
pública para las PYME, facilitando la constitución y devolución de garantías y
elevando las cuantías de los contratos para los que se exige clasificación.
- Simplificación de los trámites administrativos para la apertura de una empresa.
Reducción de tiempos y costes en la creación de empresas. Existen una serie de
iniciativas en marcha para facilitar la creación de empresas. Así, el proyecto de
simplificación administrativa «Emprende En Tres», elevado por la CORA a la
29
 aprobación del Consejo de Ministros el31 de mayo de 2013, establece un sistema
para integrar la declaración responsable que ha sustituido a la licencia
municipal en el sistema de constitución telemática de sociedades, de modo que
se pueda remitir, ajustada a un modelo al que se habrán adherido los
municipios, por vía electrónica al Ayuntamiento, con lo que la apertura real de
la empresa será inmediata. Por otra parte, en el proyectado VII Acuerdo de
Consejo de Ministros de reducción de cargas y la mejora de la regulación, que la
CORA elevará al Consejo de Ministros próximamente, se eliminan otros
trámites necesarios para la puesta en funcionamiento de una empresa, como la
legalización del libro de visitas de la Inspección de Trabajo, que ya no será
necesario para las microempresas. Estas iniciativas completarán las incluidas a
iniciativa de la CORA en el Proyecto de Ley de Apoyo a los Emprendedores y a
su Internacionalización, como son la constitución de sociedades de res-
ponsabilidad limitada sin capital mínimo inicial, en régimen de formación
sucesiva; la unificación de la Ventanilla Única Empresarial y los Puntos de
Asesoramiento e Inicio de Tramitación para la constitución de empresas, de
manera que constituyan una red única de fácil acceso; o la legalización de los
libros de actas de las sociedades limitadas por vía telemática.
- Investigación, innovación y desarrollo. Actualmente existe una elevada
casuística en los requisitos de información para la evaluación científico-técnica
de las ayudas de I+D+i que se conceden en concurrencia competitiva y que
conllevan generalmente la aportación de un elevado número de documentos.
Por ello, se plantea la simplificación de la evaluación científico-técnica de
proyectos y otras ayudas de fomento de la investigación. La medida incluye: (a)
la adopción progresiva de un modelo de evaluación basado en la preselección
de las propuestas con aportación de un número reducido de documentos; (b) la
extensión de la utilización obligatoria del «Curriculum Vitae Normalizado
(CVN)>>; (c) la adopción de criterios y procedimientos comunes para el
conjunto de las AA.PP. y (d) la adopción de formularios simplificados de
evaluación.
h) Atención al ciudadano.
- Punto de Acceso General. Una de las iniciativas más importantes de la CORA
es establecer un auténtico punto de acceso general como portal de entrada del
ciudadano a las AA.PP. y a toda la información de carácter horizontal sobre las
actividades, la organización y funcionamiento de la Administración y la
realización de trámites y servicios más relevantes.
La Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los
servicios públicos, en su artículo 8, así como el Real Decreto 1671/2009, de 6 de
noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la ley anterior, tanto en su
introducción como en sus artículos 7, 8, 9, 24 Y 31, y en su Disposición
Adicional segunda, prevén el establecimiento de un Punto de Acceso General
(PAG) electrónico a las AA.PP. y definen, regulan y describen las características
básicas que deberá tener el mismo.

30
 Actualmente, el portal www.060.es. dirigido a la ciudadanía ya los
emprendedores con la finalidad de orientarlos en su relación con las
Administraciones, hace las funciones de PAG. A pesar de ser uno de los
portales más visitados de la AGE es una marca poco conocida e identificable
como Administración del Estado o Gobierno y carece de las funcionalidades
exigibles a un verdadero PAG.
Es necesario rediseñar y poner en marcha un nuevo portal que cumpla, al
menos, los requisitos señalados en la normativa que lo regula y que responda a
las expectativas que los ciudadanos esperan de él.
La implantación del punto de entrada único del ciudadano permitirá a éste
acceder, desde un mismo lugar, a la información de las distintas AA.PP.,
orientarle en sus relaciones con la Administración, iniciar actuaciones
administrativas y conocer el estado de tramitación de éstas en cualquier
momento, así como acceder a los servicios que la Administración pone a su
disposición a través de una ordenación por materias o por «hechos vitales».
- Extensión del servicio de teléfono 060 a todas las AA.PP., centralizando los
números de teléfono de atención al ciudadano 901, 902 y geográficos de los
diferentes departamentos y organismos en la plataforma de telefonía «en la
nube» de la red 060. La Administración dispone actualmente de una plataforma
de telefonía de Red Inteligente en la nube que da servicio de forma continuada
(24x7x365). La mencionada plataforma está conectada al Sistema de
Aplicaciones y Redes para las Administraciones (Red SARA) que permite
prestar servicios en red, de modo que el servicio es alojado por una operadora
telefónica en la nube y se transfiere la llamada a los distintos organismos.
Se trata de extender este servicio a todas las AA.PP. convirtiéndolo en
verdaderamente universal.
- Desarrollo de la oficina electrónica de información a los ciudadanos y gestión
de prestaciones de la Seguridad Social. El proyecto pretende transformar el
actual modelo de atención del Instituto Nacional de la Seguridad Social, basado
en la atención presencial, incorporando como una opción efectiva el canal
telemático. La oficina electrónica permitirá que el ciudadano realice
íntegramente cualquier tipo de gestión administrativa, obteniendo una
respuesta instantánea a sus solicitudes, ya que el dispositivo permitirá
automatizar los procesos de gestión.
- Visibilidad de la oferta de trabajo. Esta medida, analizada por la CORA, fue
incluida en el Real Decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo
al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo, que
prevé el establecimiento de un único Portal de Internet en el que figuren todas
las ofertas de empleo -las que llegan a los Servicios Públicos de Empleo de las
CC.AA. y al Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE)- a disposición del
conjunto de la ciudadanía y de las empresas que oferten puestos de trabajo.

31
- Informatización de la Oficina electrónica de información y asistencia a víctimas
del terrorismo. Se permitirá a las víctimas del terrorismo un acceso privado al
estado de su procedimiento, y se proporcionará una asistencia electrónica de la
Oficina desde cualquier punto con conexión a Internet, estableciendo también
un acceso público electrónico para obtener información sobre las víctimas, sobre
sus derechos y la actividad de la oficina. Se incorporan, además, diversas
mejoras de gestión de la Oficina.

- Establecimiento del «BOE a la carta». El Sistema electrónico de alertas

personalizadas implantado en el «Boletín Oficial del Estado» (BOE) se
completará con el desarrollo de nuevos servicios de búsqueda personalizada y
la puesta a disposición de los ciudadanos, de forma gratuita, de códigos
electrónicos que contienen toda la normativa en vigor relativa a una
determinada materia.

32
 3. RESULTADOS DE LA REFORMA

Como se expuso anteriormente, el «adelgazamiento» y la racionalización de la

Administración Pública española ya comenzó en 2012.

Con las medidas adoptadas por el Gobierno desde el inicio de la legislatura, y en el

marco de disciplina de la LOEPSF, el déficit del conjunto de las AA.PP. se redujo hasta
el 6,98% del PIB en 20121, frente al 8,96% registrado en 2011, lo que supone una
corrección muy significativa en un contexto de fuerte caída de la actividad.

Este «adelgazamiento» no es temporal, ni siquiera consecuencia última de la crisis,

sino que desde el comienzo de la legislatura se está propiciando un cambio estructural
en la Administración apoyado en criterios de eficiencia. Son muchas e importantes las
reformas de Administración Pública llevadas a cabo en este último año y medio a
iniciativa del Gobierno de la Nación.

El conjunto de todas las medidas descritas en los apartados anteriores representan la

reforma estructural de las Administraciones Públicas abordada por el Gobierno de la
Nación desde el inicio de la legislatura, y supondrá que, acumuladamente, en los
cuatro años de gobierno, el sector público habrá dejado de gastar 37.620 millones de
euros. Al final de este periodo, con la total implantación de las reformas, las
Administraciones estarán ahorrando 17.534 millones de euros anuales con respecto a
lo gastado en 2011.

Las medidas de racionalización administrativa, supresión de organismos y

estructuras, eliminación de duplicidades y mejora de la gestión de medios y servicios
recogidas en el informe de la CORA comporta unos ahorros acumulados totales de
6.440 millones de euros en los tres años de su implantación para las AA.PP., a los que
se sumarían los generados por las medidas ya cuantificadas en materia de empleo
público. Y, cuando se produzca la total efectividad de las reformas, unos ahorros para
ciudadanos y empresas de 16.295 millones de euros.

Es preciso tener en cuenta que, para algunas de las medidas estructurales más
relevantes, consideradas tanto en este informe como en aquellas que han sido ya
puestas en marcha o están en vías de aprobación, no ha podido determinarse a priori
su impacto económico, por lo que estos valores deben tomarse como
extraordinariamente prudentes.

Las cifras de los párrafos anteriores no recogen la importante reducción del gasto
público como consecuencia de reformas estructurales que las CC.AA. y las EE.LL. han
incluido en sus respectivos Planes de Ajuste, a los que se ha hecho alusión en

1
Se excluye el déficit derivado del saneamiento del Sector Financiero que ascendió al 3,65% del PIB
en 2012.
33
anteriores apartados de este resumen y que son parte fundamental del esfuerzo
realizado en el conjunto del Estado.

34
 4. LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN EN ESPAÑA EN
PROFUNDIDAD
1 LAS RAZONES DE LA REFORMA

Existe una conciencia generalizada de que la Administración debe adaptarse a las

demandas de la sociedad del siglo XXI. En los últimos treinta años la mayoría de los
países de la OCDE han puesto en marcha medidas de reforma de la Administración
Pública. Algunas de las adoptadas han estado enmarcadas en planes globales mientras
que otras son muy específicas y se concentran en aspectos concretos. En general, todas
ellas tienen su origen en la necesidad de contener el crecimiento del gasto en el seno
de un proceso de consolidación fiscal, pero son cada vez más los casos en los que las
reformas persiguen una verdadera transformación de la Administración, mejorando
su eficacia, su calidad y eficiencia, para adaptarse mejor a las necesidades de los
ciudadanos.

El tema no es baladí. La gestión de lo público es importante. La Administración

equivale, en términos de gasto público en la Unión Europea, a la mitad de la
economía. Si una de las variables estratégicas para el desarrollo económico es el
aumento de la competitividad, una organización que equivale a cerca del 50% del PIB
debe ser competitiva.

Más allá de su importancia cuantitativa, la Administración condiciona el crecimiento

económico al constituir un marco estable que permite el desarrollo del sector privado.
Por una parte, define el entorno regulatorio que facilita los negocios, otorga seguridad
jurídica, asegura la competencia en los mercados y protege la propiedad intelectual e
industrial. Por otra, la consecución de unas cuentas públicas sostenibles genera
confianza en los mercados y contribuye a mejorar el acceso al capital, tanto al sector
público como al privado.

La importancia del papel de la Administración en una sociedad moderna es evidente.

El estado del bienestar es uno de los pilares del sistema social de las economías
europeas. Hay que prestar los servicios públicos demandados y debe hacerse con la
máxima eficiencia y calidad. No hay nada más antisocial que la ineficiencia en la
Administración, ya que los bienes y servicios públicos se sufragan con los impuestos
de todos los contribuyentes.

La reforma de la Administración parte, consecuentemente, de la necesidad de mejorar

su eficiencia. Ahora bien, si el objetivo fundamental de las reformas es el de mejorar la
eficiencia, la concepción que se abre paso en los países de la OCDE es el denominado
«Gobierno abierto». Entraña una Administración basada en los conceptos de
transparencia, accesibilidad y capacidad de respuesta a las nuevas ideas y demandas
35
de los ciudadanos. Una Administración al servicio de los ciudadanos. En definitiva, no
sólo se trata de mejorar la eficiencia sino también de cambiar el enfoque de la
Administración. Con innovaciones como la Administración electrónica no sólo se
persigue hacer lo mismo a través de Internet, sino también usar Internet para hacer
cosas nuevas.

La reforma de la Administración en un mundo globalizado envía también un mensaje

sobre la voluntad política de cambio. Las reformas en el ámbito de lo público
adquieren mayor trascendencia que en el pasado y refuerzan la credibilidad del
compromiso de los gobiernos en la adopción de medidas estructurales que conduzcan
cuanto antes a la recuperación económica.

2. LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN EN LOS PAÍSES DE NUESTRO

ENTORNO

Al igual que no existe un modelo único de Administración, tampoco hay un patrón

determinado para la reforma de la misma. Cada país que ha llevado a cabo reformas
en su sector público ha seguido modelos diferentes. No obstante, casi todos ellos
partían de una urgente necesidad de reequilibrar las cuentas públicas, lo que les hizo
centrarse en la adopción de medidas de control del gasto, bien eliminando políticas y
proyectos (presupuesto de base cero, eliminación de duplicidades, etc.), bien
incrementando su eficiencia (presupuestación por resultados, centros de servicios
comunes, administración electrónica, etc.).

Tras haber analizado los diversos procesos de reforma llevados a cabo en los
últimos años por países avanzados se observa que, pese a las diferencias
culturales, administrativas y económicas existentes, hay unos factores comunes
que deben darse de forma simultánea para lograr una reforma profunda de la
Administración:

 Urgencia fiscal
 Apoyo público
 Tiempo
 Responsabilidad y determinación política

La urgencia fiscal no debe determinar el camino de la reforma, pero el

desequilibrio en las cuentas públicas es la alarma que pone de manifiesto su
necesidad. Sin la existencia de esa urgencia por contener el gasto, difícilmente se
hubieran llevado a cabo los necesarios ajustes en diferentes programas públicos.

36
El apoyo público fue posible porque, al igual que ocurre hoy en España, existe
plena consciencia de la necesidad de adaptar el tamaño de la Administración y
mejorar su funcionamiento, siendo ésta una de las reformas más necesarias a juicio
de la población, tal y como ponen de manifiesto las encuestas realizadas por el
Centro de Investigaciones Sociológicas2.

En todo caso, la Administración no se transforma de un día para otro. Es preciso

llevar a cabo un profundo análisis de las debilidades de partida, determinar las
posibilidades de mejora y comenzar un proceso de reforma, que afecta no sólo a
las estructuras y procedimientos, sino a la propia cultura de la Administración; al
modo en que ciudadanos y empresas se relacionan con la Administración y al
funcionamiento de la misma. Se trata de una de las medidas de carácter
estructural más importante para el correcto funcionamiento del Estado en general
y de la economía en particular, por lo que es absolutamente prioritario contar con
la responsabilidad y el compromiso político, no sólo para emprender el cambio
sino para mantener su impulso a lo largo del tiempo.

A continuación se exponen de forma resumida las líneas básicas de algunas de las

reformas llevadas a cabo por países de nuestro entorno, que se han estudiado para
elaborar la que se propone en este informe. Así, de la transformación del sector
público en Canadá puede extraerse la necesidad de que las reformas en la
Administración central se vean acompañadas de otras en las Administraciones
regionales, que de forma coordinada establezcan mecanismos de cooperación para
evitar duplicidades e ineficiencias. Resulta, además, llamativo que el proyecto
canadiense no plantease a priori los objetivos de ahorro, siendo éste el resultado
de las mejoras de eficiencia logradas.

Por su parte, la experiencia francesa es un buen exponente del carácter estructural

de las reformas de la Administración Pública. Pese a los avances realizados y las
medidas implantadas desde hace ya 5 años, aún es necesario mantener el impulso
del proceso. Sólo así podrá valorarse el resultado global y podrá extender todos
sus efectos.

Una de las claves de la reforma del Reino Unido, que fue destacada en la
entrevista que el presidente de la CORA mantuvo con el Ministro Francis Maude,
es la importancia de que los Departamentos de Hacienda y de Administraciones
Públicas trabajen conjuntamente para hacer efectivo el cambio, principio que es
compartido por el Gobierno español tal y como refleja la actual estructura

2
Una mayoría relativa de los ciudadanos valora negativamente el funcionamiento de las
Administraciones Públicas (47,3%) y un 25,7% de forma positiva. En comparación con
resultados de anteriores estudios, esta percepción ha ido empeorando paulatinamente desde
2007. En 2006 eran más los juicios positivos (36,1%) que los negativos (27,2%). La mayoría de
entrevistados (71,4%) manifiesta haber tenido problemas a la hora de realizar trámites con las
Administraciones, frente al 22,9% que no ha apreciado dificultades. Barómetro de mayo de
2012.
37
ministerial. Para su ejecución resulta además fundamental la creación de una
oficina al más alto nivel, con este exclusivo objeto, que impulse y controle su
puntual cumplimiento.

La reforma de la Administración Pública en Canadá.

En 1993, el Gobierno del Partido Liberal, tras ganar las elecciones, ante
una situación de deterioro de las cuentas públicas, decidió afrontar una
reforma profunda de la Administración. Canadá llevaba ya casi 20
años con un alto nivel de déficit público federal (por encima del 4%), la
deuda pública alcanzaba el 67% del PIB y el servicio de la Deuda
consumía el 35% de los recursos públicos.

El «Program Review» fue la respuesta del Gobierno federal a las

dificultades fiscales por las que atravesaba el país. Una ambiciosa
iniciativa que provocó numerosos cambios en el tamaño y funcio-
namiento del sector público. Se rechazó tajantemente hacer una
reducción lineal en las partidas del Presupuesto y se optó por llevar a
cabo un estudio profundo sobre la importancia de las diferentes
políticas y programas y realizar los ajustes en aquello que no era
prioritario. La pregunta no era “qué cortar” sino “qué se debe
preservar”, pero no desde una visión fiscal sino decidiendo qué es lo
que más aportaría al progreso de Canadá en el futuro. Por eso, a los
diferentes departamentos ministeriales no se les fijó un objetivo de
reducción de gasto, sino que debieron elaborar sus informes sin saber
lo que finalmente sería reducido. Con esta metodología se consiguió
llevar a cabo una priorización de las partidas presupuestarias:
incrementando la dotación presupuestaria de algunas de ellas,
ajustando los créditos en otras y eliminando aquellas partidas que no
estaban justificadas.

Junto con las reformas en el Gobierno federal, las provincias

canadienses se embarcaron en procesos similares, lo que era de vital
importancia dado el alto grado de descentralización política del país y
por ser los gobiernos regionales los que prestan la mayoría de los
servicios al ciudadano. De hecho, Canadá es, junto con España, uno de
los países más descentralizados del mundo. La mayoría de los
servicios públicos (sanidad, educación, asistencia social, transporte,
recursos naturales o policía) son prestados por los gobiernos regionales
y locales.

El «Program Review» cumplió con el objetivo pretendido de llevar a

cabo una profunda revisión de las políticas llevadas a cabo por el
38
Gobierno federal. Los recortes en las diferentes partidas del pre-
supuesto, de entre el 5 y el 60%, reflejaron esa necesidad de
concentrarse en lo prioritario. Algunas partidas desaparecieron,
mientras que otras incrementaron su dotación. No obstante, en media,
se produjo una reducción de cerca del 21% del gasto por
departamentos.

Más allá de la revisión de prioridades y la reducción de programas, el

«Program Review» supuso también un cambio en el modo de prestar
los servicios y programas públicos.

En el ámbito de los servicios sociales, se revisaron los papeles ejercidos

por las diferentes Administraciones para eliminar solapamientos y
duplicidades, garantizando, eso sí, una provisión de servicios
igualitaria y equitativa en todo el territorio nacional. Se crearon
sistemas de colaboración entre las diferentes Administraciones
territoriales (gobierno federal, provincias y gobiernos locales), así como
con el sector privado y el cuarto sector para prestar servicios al
ciudadano en ámbitos como el turismo, empleo juvenil,
medioambiente, etc.

Las reducciones sostenibles de gasto derivadas del «Program Review»,

junto con los beneficios de las reformas estructurales implementadas
(acuerdos de libre comercio y el incremento de la base impositiva
gracias a la reforma fiscal), permitieron al gobierno canadiense
eliminar su déficit en tres años, alcanzando en 1998, por primera vez
en 28 años, unas cuentas públicas con superávit, que se mantuvo en los
10 años siguientes.

El «Program Review» supuso, por tanto, una reforma en profundidad

del sector público que se inició en 1994 y culminó en 1998, cuando
puede decirse que fue ejecutado en su totalidad. Desde entonces, se
han llevado a cabo revisiones y reformas parciales que dan
continuidad al modelo introducido, que está llamado a permanecer en
el tiempo.

39
La reforma de la Administración Pública en Francia.

El Gobierno francés anunció, el 20 junio de 2007, el lanzamiento de una

revisión general de las políticas públicas consistente en su
modernización y racionalización.

El peso del Estado en Francia es uno de los más grandes en la Unión

Europea. El gasto público en porcentaje del PIB superó el 50,7% en
1991 y ha mantenido desde entonces una senda creciente hasta
alcanzar el 56,6% en 2012, el mayor de la zona euro, frente al 49,9% de
media. El enorme peso del sector público permite explicar en parte el
fuerte incremento de la deuda pública en Francia, que pasó del 40% del
PIB en 1991 al 90,2% del PIB en 2012.
La reforma lanzada por el gobierno de Sarkozy pretendió atajar los
problemas del sector público francés desde su raíz y en profundidad.
El objetivo era claro: hacer más con menos, mejorando el servicio
público a través de una mayor eficiencia y una redefinición de sus
funciones.

En una primera fase, se decidió llevar a cabo una reforma de las

estructuras, organización y funciones de los entes públicos. Más
adelante, a partir de 2009, se emprendieron medidas destinadas a
incrementar la eficiencia en la gestión y a simplificar y a mejorar la
calidad de los procedimientos, abarcando no solo a la Administración
central sino también a la territorial. La mayor parte de las medidas
puede clasificarse en cuatro categorías principales: modernización de
la función pública, reorganización y reestructuración, medidas de
modernización y simplificación, y eficiencia y economías de escala.

En el marco de la Administración local la reforma se está centrando en

racionalizar las competencias de los entes locales, al mismo tiempo que
se asignan determinadas competencias a entidades de ámbito
territorial superior, se reducen las estructuras administrativas y el
número de altos cargos.

Según el Gobierno francés, el ahorro total entre 2008 y 2013 ascenderá

a 15.000 millones de euros. Si bien el impacto sobre el gasto público

40
hasta 2012 ha sido limitado, se prevé que la mayor parte de medidas
tengan efecto a partir de 2013. De las 500 medidas adoptadas, el 63%
estaban en 2012 aún en fase de desarrollo. Además, las reformas
estructurales, como la mayoría de las ya adoptadas, suelen producir
sus efectos en el medio o largo plazo por lo que aún es pronto para
evaluar el éxito de la reforma.

41
La reforma de la Administración Pública en el Reino Unido.

Tras las elecciones de mayo de 2010, el Gobierno de coalición de David

Cameron emprendió un ambicioso programa de reformas para hacer
frente al mayor déficit presupuestario en el Reino Unido desde la
posguerra.

Para lograr este ambicioso objetivo en julio de 2010 se aprobó un Plan de

reforma estructural con el objetivo de aprovechar las economías de escala,
eliminar las duplicidades, incrementar la estandarización, simplificación,
comparabilidad y transparencia en la gestión pública. El análisis de las
medidas, su implantación, revisión y evaluación está encomendada al
Grupo de Reforma y Eficiencia, una oficina central al más alto nivel
dependiente del «Cabinet Office», asimilable en España al Ministerio de la
Presidencia.

En 2011 se llevó a cabo un análisis sistemático de los 904 organismos

públicos existentes en el Reino Unido, con el objetivo de reducir costes e
incrementar su control y responsabilidad. Así, tras una evaluación sobre
los objetivos, funciones, composición y estructura de cada uno de ellos, se
ha determinado la extinción de 204, la fusión de 177 entidades en 73, la
transformación de 120 y el mantenimiento de sólo 397. Los restantes se
encuentran bajo consideración. Por otro lado, se ha aprobado la Ley de
organismos públicos, que establece una revisión trienal de cada uno de
estos entes con el fin de verificar si su estructura sigue siendo adecuada
para la consecución de sus objetivos y, en caso afirmativo, vigilar el
cumplimiento en ellos de los principios de buen gobierno.

Además, se ha implantado un sistema de «mutua/s» (spin-off de la

Administración) en servicios públicos, en virtud del cual, con la ayuda del
Gobierno, los propios trabajadores adquieren una participación en una
empresa compartida con el sector privado (en ocasiones también el sector
público) a la que se ceden los recursos necesarios para la prestación del
servicio. En la actualidad están en funcionamiento 58 «mutuals» y existen
ya 40 proyectos más programados.

Por otra parte, el Reino Unido está llevando a cabo una revisión del
modelo de recursos humanos (gestión, contratación, formación, etc.),
habiendo creado una oficina central de coordinación estratégica entre los
diferentes organismos públicos.

42
En un intento de mejorar la eficiencia de la Administración, en diciembre
de 2012 se presentó un Plan estratégico de «Servicios Compartidos de
Nueva Generación» con el que se espera un ahorro de entre 475 y 700
millones de euros. Se trata de lograr una mayor eficiencia en la gestión a
través de la creación de cinco nuevos centros de servicios compartidos de
carácter horizontal que darán servicio cada uno de ellos a un grupo de
ministerios en materia de financiación, nóminas, recursos humanos y
licitación pública, entre otras. El objetivo que se persigue es el ahorro de
entre 25 y el 40% en cada una de estas materias.

El Cabinet Office del Gobierno del Reino Unido lleva ya tres ejercicios
presupuestarios liderando el ambicioso programa de reformas del Reino
Unido, que debería estar totalmente implantado en 2015. Las medidas
adoptadas hasta el momento han permitido unos ahorros de 4.500
millones de euros en 2011 y 6.600 millones de euros adicionales en 2012.
Para 2013, los ahorros previstos se estiman en 9.600 millones de euros.

43
 3. LA REFORMA EN EL CONTEXTO DE LA SITUACIÓN ECONÓMICA ACTUAL
EN ESPAÑA

El objetivo último de la política del Gobierno es la consecución de un crecimiento

sostenible y la creación de empleo. Para ello, desde el principio de la legislatura se han
establecido tres líneas estratégicas que marcan la orientación de la política económica:

a) La consolidación fiscal, para volver a una senda sostenible de deuda pública, para
recuperar la credibilidad de la economía española, facilitar el acceso al crédito, mejorar
el saldo exterior y lograr hacer compatible la política fiscal española con la pertenencia
a una Unión Económica y Monetaria fortalecida.
b) Reforma del Sector Financiero, con el fin de lograr unas entidades sólidas y
solventes con total acceso a los mercados financieros y volver a canalizar el ahorro
hacia la inversión productiva.
c) Reformas estructurales, que aporten flexibilidad y competencia, ayuden a contener
los márgenes y costes empresariales, mejoren la calidad de los factores productivos y
faciliten la asignación de recursos hacia los sectores más competitivos. Entre ellas,
deben destacarse la reforma laboral, la reforma educativa y la Ley de Garantía de
Unidad de Mercado.

La reforma de la Administración Pública debe encuadrarse dentro de los ejes de

reformas estructurales y de consolidación fiscal. Se trata de una reforma estructural,
fundamental para el desarrollo económico, dado el papel de la Administración en la
regulación de la economía y de la sociedad en general. Una Administración sostenible
y moderna es una base fundamental para el buen funcionamiento de los mercados
pero, más importante aún, es clave para recuperar la confianza de los ciudadanos en
las instituciones. La reforma de la Administración debe garantizar que los servicios
públicos se prestan de la forma más eficiente y al menor coste posible: que se
aprovechan todas las economías de escala, que no se producen duplicidades y que los
procedimientos son simples y estandarizados.

Se trata, por tanto, de aumentar la productividad de la Administración Pública; en

definitiva, incrementar la producción de servicios públicos por empleado, a través de
una racionalización del gasto, reduciendo las partidas menos eficientes y eliminando
las duplicidades. Es fundamental un análisis de la eficiencia del gasto público para
detectar aquellas partidas y programas susceptibles de reducción sin que se resienta el
nivel de servicios públicos. Por ello, con esta reforma se está llevando a cabo un
análisis en profundidad de la gestión del gasto público proponiendo supresiones de
órganos, eliminación de duplicidades, simplificación de procedimientos y, en
conjunto, un mayor control de la utilización de los recursos.

Todo ello se traducirá en mejoras de eficiencia yen una mayor calidad de los servicios
públicos, pero también en importantes ahorros, que contribuirán a alcanzar los
objetivos de consolidación fiscal.

44
 4. EL TAMAÑO Y LA CONFIGURACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN
ESPAÑA

Para abordar una reforma de la Administración lo primero es conocer la verdadera

dimensión del sector público en España. Para ello resulta necesario utilizar algunos
indicadores básicos de la magnitud del gasto público y compararlos con los de los
principales países de nuestro entorno.

El indicador más utilizado para medir el peso de las Administraciones Públicas en la

economía es el nivel de gasto no financiero sobre el PIB. Utilizando este indicador,
España se ha mantenido muy por debajo de la media de la Unión Europea, tal y como
se refleja en el gráfico siguiente:

45
Con datos de 2012, España se sitúa entre los 10 países de la UE con menor gasto
público en porcentaje de PIB, que ascendió a 43,4% en dicho año, a bastante distancia
de los niveles de las grandes economías de la UE, como Francia (56,6%), Alemania
(45%), Reino Unido (48,5%) o Italia (50,7%)3.

Se puede concluir entonces que el tamaño del sector público no es elevado si se

compara con la media de los países de la UE. No obstante, en España el aumento del
gasto público ha sido particularmente intenso en los últimos años. Tras un fuerte
ajuste fiscal entre los años 1996 y 2004, periodo en el que se redujo el gasto público en
relación al PIB en 4,3 puntos porcentuales (pasando del 43,2% al 38,9%), en los años
posteriores se registró un aumento significativo del peso del sector público en la
economía. Entre 2005 y 2011, el gasto público incrementó su peso en el PIB en 6,7
puntos porcentuales, pasando de representar el 38,4% en 2005 al 45,2% en 2011.
Solamente dos países de la OCDE registraron durante esos años un aumento mayor
del Sector Público: Irlanda y Grecia.

En todo caso, es preciso tener en cuenta que, con datos extraídos de los presupuestos
de las administraciones públicas para el ejercicio 2012, el gasto social y en servicios
públicos básicos absorbe el 65,92% del gasto público y representa cerca del 30% del
PIB.

3
Fuente: COMISIÓN Europea Economy Spring 2013.
46
Por otro lado, si nos fijamos en el porcentaje de ingresos no financieros sobre el PIS, se
observa que, durante los últimos años, los ingresos públicos, que tradicionalmente se
ha situado por debajo de la media de la zona euro, se han desplomado como
consecuencia de la crisis económica. Solo en los dos primeros años de la crisis, 2008 y
2009, se perdieron más de 6 puntos porcentuales de PIB, una caída muy superior a la
registrada en el resto de los países de la zona euro.

En 2012, el nivel de ingresos públicos en España se situó en el 36,4% del PIB, casi 10
puntos porcentuales de PIB por debajo de la Zona Euro. España es el país de la
eurozona con el nivel más bajo de ingresos públicos sobre el PIB, solo por detrás de
Irlanda (34,6%) y de Eslovaquia (33,1%).

En consecuencia, analizando el nivel de ingresos y gastos públicos de nuestro país, se

puede concluir que el sector público español es relativamente reducido en
comparación con nuestros socios de la Unión Europea. No obstante, en el proceso
actual de consolidación de las cuentas públicas es necesario equilibrar los niveles de
gastos e ingresos públicos de nuestro país, lo que exige incrementar la eficiencia de
dicho gasto, realizando una reducción selectiva del mismo.

Si analizamos el tamaño de la Administración española en términos de empleo

público, durante la crisis se produjo un fuerte crecimiento del mismo. En el tercer
trimestre de 2011, de acuerdo con la Encuesta de Población Activa, los empleados de la
Administración eran 3.220.600, 288.700 más que en el tercer trimestre de 2007, y
suponían el 17,7% de la ocupación total de la economía, cifra superior en más de un
punto a la media de la OCDE. Desde entonces se ha producido una reducción del
47
empleo público en 374.800 trabajadores4, El ratio ahora se sitúa en el 17,1%, por encima
de la media de la OCDE, aunque en vías de corrección. Prueba de ello es la evolución
de la ocupación en los sectores público y privado. Desde el tercer trimestre de 2011, el
empleo público ha caído un 11,6% frente al 7,7% en que ha caído la ocupación en el
sector privado.

En lo que se refiere al peso de las retribuciones de los empleados públicos (sueldos y

salarios y cotizaciones sociales), éste se encuentra en el 11 % del PIB en 2012,
habiéndose reducido en un 1 % del PIB desde 2009, acercándose así a la media de zona
euro que se encuentra en el 10,5%, de acuerdo con Eurostat.
Otro factor a tener en cuenta al estudiar el tamaño de la Administración es el proceso
de descentralización tanto del gasto como del empleo público que se ha producido en
España. La descentralización administrativa puede tener efectos positivos en los
niveles de eficiencia. De hecho, en varios estudios de la OCDE se cita como una de las
vías para el aumento de la misma en la medida en la que se acercan las decisiones
políticas a los ciudadanos y a la vez demandantes de servicios públicos. No obstante,
en España el proceso de descentralización se ha producido de forma acelerada y ello
se ha visto acompañado por un crecimiento muy rápido del gasto y del empleo
público en los Entes Territoriales. En muchos casos dicho crecimiento ha respondido a
la creación de estructuras administrativas en áreas cubiertas por la AGE, lo que ha
generado actuaciones redundantes y un exceso de gasto y empleo público en CC. AA
y CC. LL.

4
EPA primer trimestre 2013.
48
De acuerdo con los datos del Registro Central de Personal5, entre 1982 y 2012 los
empleados de la Administración General del Estado (AGE) se han reducido a cerca de
la cuarta parte, los de las CC.AA., prácticamente inexistentes en 1982, se han
multiplicado por 30 y los de las CC.LL. se han multiplicado casi por 46. De esta forma,
en enero de 2012, la AGE contaba con 234.685 empleados, siendo el nivel
administrativo que menor número de efectivos tiene, frente a los 1.351 .883 empleados
de las CC.AA y los 597.212 de las CC.LL. Asimismo se puede observar que el proceso
de transferencias de empleados se vio acompañado de un crecimiento importante del
empleo público total. Es decir, no hubo una simple transferencia de empleo de un
nivel administrativo a otros sino un fuerte crecimiento del mismo acompañando, e
incluso con posterioridad, al proceso de descentralización. El número de empleados
públicos para el conjunto de las AAPP. casi se duplicó en dicho periodo, pasando de
1.124.162 a 2.183.780.

5
Los datos del RCP no incluyen altos cargos de las Administraciones Públicas; personal con contrato de
trabajo inferior a 6 meses; órganos constitucionales y Consejo de Estado; personal de empresas públicas,
fundaciones, mutuas, consorcios y sector público no administrativo de las Administraciones Públicas;
entidades públicas empresariales y organismos públicos de las Comunidades Autónomas; y personal de la
Sociedad Estatal de Correos y Telégrafos.
6
En los datos no se incluyen: Fuerzas Armadas, Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, personal de
Justicia del Estado, personal de Universidades, ni entes públicos, excepto Correos y Telégrafos (en 1982),
Patrimonio Nacional y AEAT.
49
No cabe duda de que a comienzos de los años ochenta, con pocos años de democracia,
el tamaño de la Administración era acorde con un país menos desarrollado, un sistema
tributario en el que la reforma fiscal no había dado todos sus frutos y un estado del
bienestar incipiente. Ahora bien, parece evidente que ese fuerte crecimiento del
empleo público no solo respondía a un cambio de modelo económico sino que
encubría un conjunto de duplicidades e ineficiencias, lo que permite deducir que, a
través de su corrección, existe un margen amplio para poder producir mayor número
de bienes y servicios públicos con menos recursos. En todo caso, ese margen está
directamente relacionado con el tamaño relativo de los diferentes niveles de
administración.

Si se analiza el proceso de descentralización en términos de la distribución del gasto,

se llega a conclusiones similares.

España presenta una estructura de gastos que muestra un alto grado de

descentralización. Casi la mitad del gasto público está gestionado por las CC.AA. y las
EE.LL., según los últimos datos disponibles de la OCDE.

No cabe duda de que a comienzos de los años ochenta, con pocos años de democracia,
el tamaño de la Administración era acorde con un país menos desarrollado, un sistema
tributario en el que la reforma fiscal no había dado todos sus frutos y un estado del
bienestar incipiente. Ahora bien, parece evidente que ese fuerte crecimiento del
empleo público no solo respondía a un cambio de modelo económico sino que
encubría un conjunto de duplicidades e ineficiencias, lo que permite deducir que, a
través de su corrección, existe un margen amplio para poder producir mayor número
de bienes y servicios públicos con menos recursos. En todo caso, ese margen está
directamente relacionado con el tamaño relativo de los diferentes niveles de
administración.

Si se analiza el proceso de descentralización en términos de la distribución del gasto,

se llega a conclusiones similares.

España presenta una estructura de gastos que muestra un alto grado de

descentralización. Casi la mitad del gasto público está gestionado por las CC.AA. y las
EE.LL., según los últimos datos disponibles de la OCDE.

50
Comparando el nivel de descentralización del gasto con países con estructura federal,
se observa que España es uno de los países con mayor grado de descentralización de la
parte del gasto público que queda si excluimos la Seguridad Social.

51
Quizá lo más significativo, en todo caso, ha sido la rápida forma en que se ha
modificado esta estructura de gasto en España. Mientras que en los países comparados
la estructura se ha mantenido relativamente estable en los últimos años, en España la
creación del Estado autonómico y la asunción de nuevas funciones, ha generado un
fuerte crecimiento en su proporción de gasto.

Por otra parte, durante los últimos años, se ha producido una cierta centrifugación del
gasto público a empresas públicas, especialmente en el ámbito de las CC.AA. y EE.LL.,
que no figuran dentro de las AA. PP. pero cuyos desequilibrios y perdidas acaban por
recaer -tarde o temprano- en los Presupuestos y suponen una presión al alza sobre las
necesidades futuras de financiación de las AA. PP.

Por todas estas razones es necesario frenar y revertir la fuerte tendencia al alza del
gasto público registrada en los últimos años e intervenir para su control en todos
los niveles de la Administración, por lo que las reformas que ahora se plantean
fundamentalmente por la AGE se deben extender a las CC.AA. y EE.LL.

Analizado el tamaño y el grado de descentralización de la Administración Pública

española, es necesario describir su estructura para distinguir la parte identificada
con la prestación de servicios esenciales de aquella que, por representar el
«aparato administrativo», es el objetivo de las medidas de racionalización y
mejora de la eficiencia.

Podemos considerar dedicado a servicios esenciales el personal docente, sanitario,

fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado y autonómicos, fuerzas armadas,
administración de justicia y centros penitenciarios. El resto de empleados públicos
serían los dedicados a actividades típicamente administrativas.

52
Cuando se habla de «reducir la Administración», y se identifica esta con el
«aparato administrativo» de ministerios, consejerías y entes públicos, nos
estamos refiriendo a 279.094 empleados público de la AGE y 23.447 en las
CC.AA., lo que representa un 26% del total de empleados públicos que prestan
sus servicios en el Estado y las CC.AA., puesto que el resto están dedicados a
servicios considerados como esenciales. Respecto a las Corporaciones Locales, no
se dispone actualmente de una clasificación que permita observar la parte que se
dedica a servicios sociales que hoy son considerados como básicos, siendo esta
cuantificación precisa del empleo público una de las materias en las que se
proponen mejoras en este informe.

Antes se han señalado los grupos de empleados que no constan en el Registro Central

53
de Personal, pero aun con esta limitación, podemos tener una idea bastante
aproximada del tamaño del «aparato burocrático» de las AA. PP. en relación con el
global de éstos.

5. MEDIDAS DE REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ADOPTADAS

A PARTIR DEL AÑO 2012

El análisis de la dimensión del Sector Público en España, realizado en el apartado

anterior, sirve para contextualizar las diversas medidas que ya ha adoptado el
Gobierno en el proceso de reforma y reestructuración de las Administraciones
Públicas, que la COMISIÓN para la Reforma de las Administraciones Públicas está
llamada a continuar. Esta COMISIÓN y este informe no parten de cero, sino que es
necesario poner de manifiesto que las bases de la reforma han sido ya puestas a lo
largo de 2012, con cambios legislativos profundos, que determinarán la acción de las
Administraciones en el futuro.

Así, desde principios de la legislatura, el Gobierno ha desarrollado una firme

estrategia de consolidación fiscal, con dos pilares claramente diferenciados:

 Por una parte, se están realizando reformas para fortalecer el marco de

gobernanza económica en España, mejorando la disciplina presupuestaria y
el control de las finanzas públicas en todos los niveles de la Administración.
En 2012, el hito fundamental en la mejora del marco presupuestario fue la
aprobación de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y
Sostenibilidad Financiera, que se verá reforzada en 2013, con la creación de la
Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal y la Ley de
Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno.
 Por otra parte, se están aplicando medidas de ajuste de gastos e ingresos en
todos los niveles de la Administración, con el fin de corregir los
desequilibrios de las finanzas públicas y cumplir con la senda de
consolidación fiscal fijada. En buena parte, las medidas de ahorro adoptadas
se centran en reducir estructuras administrativas, tal y como se detalla
posteriormente, para lo que ha sido necesario combinar medidas de carácter
extraordinario con medidas de carácter estructural de gran calado.

Gracias a las medidas adoptadas por el Gobierno desde el inicio de la legislatura, y en

el marco de disciplina de Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad
Financiera, el déficit del conjunto de las Administraciones Públicas se redujo hasta el
6,98% del PIB en 20127, frente al 8,96% registrado en 2011, lo que supone una
corrección muy significativa en un contexto de fuerte caída de la actividad.

7
Se excluye el déficit derivado del saneamiento del Sector Financiero que ascendió al 3,65% del PIB en 2012.
54
En total, el déficit público se ha reducido en 2 puntos porcentuales de PIS, lo que
equivale a 22.000 millones de euros, de los que 19.600 millones se han conseguido con
medidas de reducción de gastos y el resto (2.400 millones) vía aumento de ingresos.

No obstante, las medidas de consolidación adoptadas por las Administraciones

Públicas superan los 44.000 millones de euros, lo que equivale a 4,2 puntos de PIB,
muy por encima de la reducción de 2 puntos del déficit observado.

Esto es consecuencia del adverso escenario macroeconómico de 2012, que ha

provocado un aumento automático de determinadas partidas de gasto y una caída de
los ingresos.

 Por el lado de los gastos, en total se adoptaron medidas por importe de 2,5
puntos de PIB, más de 26.200 millones de euros, para compensar el aumento de
los intereses de la deuda, que crecieron un 20%, y de las prestaciones sociales,
que aumentaron un 2,9% impulsadas por los gastos en desempleo y las
pensiones. El resto de las rúbricas de gasto se redujo el pasado año en cerca de
un 10% respecto a 2011.
 Por el lado de los ingresos, las medidas ascendieron a 1,7 puntos de PIB, más de
17.800 millones de euros, lo que permitió compensar la caída de las bases
imponibles. Con las medidas normativas aprobadas por el Gobierno, que
afectan a las principales figuras impositivas se han recaudado 11.237 millones
de euros, mientras que el resto corresponde a ingresos de la lucha contra el
fraude y las medidas de aumento de ingresos adoptadas en el ámbito
autonómico. Gracias a las medidas aprobadas se ha evitado el desplome de la
recaudación y los ingresos totales de las AA PP. han aumentado 2.373 millones
de euros respecto a 2011.

Para valorar la intensidad del ejercicio de consolidación fiscal que ha realizado España
en 2012, se debe hacer referencia a lo que se llama en lenguaje económico la reducción
del déficit estructural primario, que elimina el efecto derivado del aumento de gastos
y la caída de ingresos derivados del ciclo económico. Tal y como ha reconocido el
Fondo Monetario Internacional, España ha rebajado el déficit estructural primario en
3,1 p.p. de PIS, muy por encima de los países de nuestro entorno.

A. LA LEY ORGÁNICA DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y SOSTENIBILIDAD FINANCIERA

La nueva Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera,

primera reforma adoptada por el Gobierno durante su mandato, constituye el marco
de referencia para la consolidación presupuestaria de todas las AA PP.

Las novedades fundamentales que presenta la Ley, a diferencia de la normativa

anterior, son su aplicación al conjunto de las AAPP., la mejora en la transparencia a
55
todos los niveles de las Administraciones y la capacidad de control en la ejecución
presupuestaria sustentada en nuevos instrumentos y medidas preventivas y
correctivas.

La nueva ley se convierte en un texto único para todas la AAPP. En el mismo se

establece que mantendrán una situación de equilibrio estructural, permitiéndose un
déficit estructural de hasta el 0,4% del PIB cuando se lleven a cabo reformas
estructurales con efectos presupuestarios a largo plazo.

Excepcionalmente, el Estado y las CC.AA. podrán presentar déficit estructural en caso

de catástrofes naturales, recesión económica grave o situaciones de emergencia
extraordinaria. Con la Ley no sólo se pretende reforzar la idea de estabilidad para
todas las AAPP. en un momento coyuntural, sino con carácter permanente.

Asimismo, y con la finalidad de garantizar la estabilidad presupuestaria, se hace un

seguimiento más intenso del cumplimiento de los objetivos y de la nueva regla de
gasto que incluye la ley. Con este fin, se han previsto medidas automáticas de
prevención, inexistentes en la anterior legislación, y medidas de corrección para los
supuestos en los que alguna Administración hubiese incumplido, que van desde
multas hasta el envío de delegaciones a la Administración incumplidora.

Todo ello mejora la coherencia en la regulación jurídica, supone una mayor claridad
de la Ley y transmite una idea de igualdad en las exigencias presupuestarias, de
responsabilidad y lealtad institucional entre todas las Administraciones Públicas.

Sin duda, los buenos resultados de consolidación fiscal alcanzados por todas las
AAPP. en 2012 han sido posibles gracias a la aplicación de la nueva Ley Orgánica de
Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera:

56
La distribución del déficit público entre Administraciones muestra en 2012 un
esfuerzo de consolidación claramente compartido. Si se descuentan los gastos
ligados a la reestructuración bancaria, la Administración Central redujo en ese año
1 punto porcentual (p.p.) de PIB su déficit, hasta situarlo en el4, 1 %. Las CC.AA.
situaron su déficit en 2012 en el 1,76% del PIB, reduciéndolo en 1,55 p.p. Las
Corporaciones Locales (Ayuntamientos, Diputaciones, Cabildos y Consejos)
redujeron el déficit en 0,3 p.p. en 2012, situándose éste en el 0,15% del PIB y
cumpliendo ampliamente con el objetivo del 0,3% del PIB fijado.

Finalmente, en un contexto de deterioro de la actividad económica y del empleo

más intenso del previsto inicialmente, las Administraciones de Seguridad Social
registraron un déficit en 2012 del 0,97% del PIB, con un aumento de 0,9 p.p.
respecto al déficit del 0,07% alcanzado en 2011, aunque cumpliendo con el objetivo
del 1 %.

Centrándonos en el ámbito autonómico, en 2012 todas las Comunidades

presentaron sus planes económico-financieros de reequilibrio para el periodo
2012-2014, con medidas de aumento de los ingresos y reducción del gasto, para
cumplir con la senda de estabilidad presupuestaria fijada.

El total de las medidas de gastos del conjunto de las CC.AA, tanto las contenidas
en los planes económico-financieros de reequilibrio 2012-2014 como las
adicionales comunicadas con posterioridad, asciende a 12.468 millones de euros.
57
Por su parte, las Corporaciones Locales (Ayuntamientos, Diputaciones, Cabildos y
Consejos) cumplieron sobradamente con el objetivo de déficit fijado en 2012,
resultado en el que han tenido un papel clave los 2.700 planes de ajuste que
presentaron las Entidades Locales que se adhirieron al Plan de Pago a
Proveedores. Las medidas adoptadas por las entidades locales han supuesto,
respecto a 2011, un incremento de ingresos de 1.108 millones de euros y una
reducción de gastos de 1.466 millones de euros.

Parte importante del ajuste ha consistido en una reestructuración y racionalización

del sector público empresarial y fundacional en todos los niveles de la
Administración, que se ha traducido en:

- Racionalización del número de entidades públicas instrumentales, tanto

autonómicas como locales.
- Reducción del personal del sector público empresarial y fundacional
autonómico y local.

En las CC.AA., a fecha 1 de enero de 2013, se han materializado 383 bajas y 75

altas, y 227 entidades están en la fase inmediatamente anterior a su extinción, lo
que supone un cumplimiento del compromiso inicialmente previsto (535
entidades netas frente a un compromiso de 515). Se va a continuar con la
implementación del Plan. Se ha ampliado la reducción neta de entidades en 193,
hasta llegar a un total de 708 bajas en términos netos. Esta reducción del número
de entidades supone un ahorro estimado para el periodo 2011-2013 de más de
1.500 millones de euros. Se estima que la reducción de personal asciende a 5.863
efectivos, generando un ahorro de 130 millones de euros.

B. AUTORIDAD INDEPENDIENTE DE RESPONSABILIDAD FISCAL

Ahondando en el objetivo de incrementar la transparencia y la responsabilidad de

los gestores públicos, el Gobierno ha iniciado los trámites para la creación de una
Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, que velará por el estricto
cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera en todos los niveles de la Administración.

Con ese fin, la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal realizará una

evaluación continua del ciclo presupuestario, de la deuda pública y de las
previsiones macroeconómicas que se incorporen a los proyectos de presupuestos y
escenarios a medio plazo, no pudiendo aprobarse sin contar con informe favorable
de la Autoridad, que, además, analizará el desarrollo y la ejecución de las políticas
fiscales, con la finalidad de detectar de forma temprana las posibles desviaciones
en los objetivos perseguidos. Adicionalmente la Autoridad podrá formular,
cuando considere oportuno, las opiniones que estime necesarias en materia de
ejecución presupuestaria en relación con el cumplimiento de los objetivos de
estabilidad presupuestaria, de deuda pública o de la regla de gasto en todas las
58
Administraciones Publicas, sostenibilidad de las finanzas públicas a largo plazo, y
sobre cualquier otro asunto cuando así lo disponga una Ley.

La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal será un ente de Derecho

Público dotado de personalidad jurídica propia y plena capacidad pública y
privada, que ejercerá sus funciones con autonomía e independencia funcional
respecto de las AA.PP.

Para garantizar la independencia y efectividad de sus actuaciones, la Autoridad

Independiente de Responsabilidad Fiscal deberá contar con los medios materiales
y humanos necesarios, contando con profesionales cualificados y acreditados con
la experiencia necesaria para realizar las especiales tareas encomendadas.

La Ley Orgánica de creación de esta autoridad ha sido remitida al Consejo de

Estado para dictamen y se espera que se remita a las Cortes Generales en julio, con
el objeto de que pueda estar constituida antes de la aprobación de los
Presupuestos Generales del Estado de 2014.

C. PROYECTO DE LEY DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO

Este proyecto, actualmente en tramitación parlamentaria, contribuirá al

reforzamiento de la disciplina fiscal en la medida en que establece una serie de
obligaciones legales en materia de gestión pública y, en particular, en el manejo de
recursos económicos y el respeto a la estabilidad presupuestaria, cuyo
incumplimiento lleva aparejado un régimen específico de infracciones y sanciones
que pueden llegar a la inhabilitación para cargo público. Así, la norma prevé un
triple alcance: incrementa y refuerza la transparencia en la actividad pública, que
se articula a través de obligaciones de publicidad activa para todas las
Administraciones y entidades públicas; reconoce y garantiza el acceso a la
información, regulado como un derecho de amplio ámbito subjetivo y objetivo; y
establece las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables
públicos así como las consecuencias jurídicas derivadas de su incumplimiento, lo
que se convierte en una exigencia de responsabilidad para todos los que
desarrollan actividades de relevancia pública.

59
La aprobación de la Ley será, sin duda, la reforma por excelencia en el ámbito de
transparencia y buen gobierno. No obstante, durante 2012, el Gobierno ya ha
adoptado importantes medidas para mejorar la transparencia de la información. Así,
se están realizando esfuerzos muy significativos para incrementar la transparencia en
las cuentas públicas, en particular mediante la mejora de la calidad estadística de las
cifras presupuestarias de las Administraciones territoriales, tanto CC.AA. como EE.LL.

La novedad más significativa es que, por primera vez en 2013, se dispone de datos
mensuales de ejecución presupuestaria de todas las AA.PP. en términos de
Contabilidad Nacional (a excepción de las Corporaciones Locales que se publican
trimestralmente), lo que facilita el control de las cuentas públicas en todos los niveles
de la Administración.

D. MEDIDAS DE CONSOLIDACIÓN PARA RACIONALIZAR EL GASTO DE LAS ADMINISTRACIONES

Gran parte de las medidas de consolidación adoptadas por el Gobierno se han

centrado en reducir las estructuras administrativas y en racionalizar los gastos de
personal y los gastos corrientes de las Administraciones Públicas.

En el ámbito de la función pública, el Gobierno ha adoptado diversas medidas

tendentes por lo general a homogeneizar las condiciones laborales con las existentes en
el sector privado y reducir el peso de la masa salarial en el conjunto del gasto público.
La crisis económica había generado un fuerte ajuste de las plantillas de los
trabajadores del sector privado. No había ocurrido lo mismo en el sector público. Pese
a la crisis económica, el número de empleados públicos había crecido hasta el tercer
trimestre de 2011.

Se trata de una serie de reforma que eran absolutamente necesarias, tanto para
garantizar el cumplimiento de los compromisos adquiridos por España en materia de
gasto público y déficit, como para mejorar la eficiencia, productividad y
competitividad de nuestra economía.

Entre las medidas coyunturales de carácter urgente para reducir el gasto en el sector
público, cabe destacar la congelación de salarios en 2012 y 2013; la supresión de una
paga extra en 2012, o restricciones complementarias a la contratación de personal
temporal y amortización de vacantes.

Junto a estas medidas, el Gobierno ha aprobado otras de carácter estructural

contenidas fundamentalmente en los Reales Decretos-Ley 3/2012 y 20/2012. Entre
éstas destacan por su importancia las siguientes:

a) Medidas en materia de Empleo Público

- La congelación de las Ofertas de Empleo Público para 2012, 2013 y 2014,
estableciendo una tasa de reposición de efectivos cero con carácter general y del
10% limitada a determinados ámbitos, como la prevención del fraude y
60
 determinados servicios.
- Habilitación legal del despido por causas económicas, técnicas, organizativas o
de producción en el ámbito de la Administración Pública, para el personal no
funcionario.
- Reducción de días de asuntos particulares y supresión de días adicionales a los
días de libre disposición.
- Modificación de las condiciones de acceso y permanencia en situación de
incapacidad temporal.
- Modificación de la edad para poder acceder a la jubilación ordinaria,
elevándola de los 65 a los 67 años. La Ley introdujo un período transitorio de 14
años para la aplicación progresiva de esta medida.
- Extensión mínima de la jornada laboral del sector público a 37,5 horas
semanales.
- Medidas de empleo público sectoriales en los ámbitos docente y sanitario.
- Plan de reducción del absentismo.
- Modificación del régimen de incompatibilidades.

b) Medidas de Racionalización y Reestructuración del Sector Público

En los primeros meses del año 2012, el Gobierno adoptó diversas medidas tendentes a
conseguir un sector público más racional, ordenado y mejor dimensionado y a
61
procurar una reducción de determinados gastos de funcionamiento. El Real Decreto
1823/2011, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales, y el Real
Decreto 1887/2011, por el que se establece la Estructura Orgánica Básica de los
departamentos ministeriales (además de los diferentes Reales Decretos de Estructura
de los diferentes ministerios) establecieron una nueva estructura que ha supuesto una
reducción relevante del número de altos cargos y órganos directivos de la AGE.

El Real Decreto Ley 20/2012, de 14 de julio, regula, con carácter básico, la

incompatibilidad de pensiones indemnizatorias o compensatorias de ex-altos cargos,
con el objeto de que esta prestación se perciba sólo en el supuesto de que el ex-alto
cargo no realice ninguna otra actividad remunerada pública o privada.

La Disposición Adicional Octava del Real Decreto-Ley 3/2012, de 10 de febrero

(tramitado posteriormente, y aprobado como Ley 3/2012), de Medidas urgentes para
la reforma del mercado laboral, por una parte, limitó la indemnización por finalización
de contrato mercantil y de alta dirección de directivos de entidades del sector público
estatal prohibiendo su percepción a los que, siendo funcionarios o empleados
públicos, pudieran retornar a la Administración; y, por otra, determinó la estructura
retributiva a fijar en los contratos de directivos de sociedades mercantiles estatales
(distinguiendo entre una retribución básica y una retribución complementaria -
complemento de puesto y complemento variable-).

El Real Decreto 451/2012, de 5 de marzo, por el que se regula el régimen retributivo de

los máximos responsables y directivos en el sector público empresarial y otras
entidades del sector público estatal, dictado en desarrollo de lo dispuesto en la
señalada Disposición Adicional Octava, extendió la estructura retributiva prevista en
la misma a todos los directivos del sector público con contrato laboral de alta dirección
y, además, estableció un sistema de clasificación de todas las entidades en tres grupos
(en función de parámetros tales como la plantilla o el volumen de actividad), de tal
modo que el grupo en el que se clasificara la entidad determinaría, entre otros
aspectos, el número máximo de miembros del consejo de administración u órgano
superior de gobierno de la entidad, su estructura organizativa (número máximo y
mínimo de directivos) y las cuantías máximas de la retribución de directivos.

En desarrollo de este Real Decreto se dictaron diversas órdenes comunicadas del

Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas por las que se clasificaron a todas
las entidades del sector público estatal. Fueron clasificadas un total de 353 entidades
con el siguiente detalle:

62
Hay que resaltar que la intención del Gobierno es que este esquema de racionalización
en las estructuras de los órganos de gobierno y en las retribuciones de los directivos de
entidades se extienda al resto de las Administraciones distintas del Estado. Por este
motivo, el apartado siete de la señalada Disposición Adicional Octava de la Ley
3/2012, declaró la aplicación a CC.AA. ya las EE.LL. del régimen de limitación en las
indemnizaciones de contratos mercantiles o de alta dirección que en él se contiene.
También en esta misma línea, el anteproyecto de Ley de racionalización y
sostenibilidad de la Administración Local contiene determinadas previsiones en
materia de órganos de gobierno y retribuciones de directivos de entidades del sector
local, que persiguen finalidades similares a las del Real Decreto 451/2012.

Mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de marzo de 2012 se aprobó el Plan

de Reestructuración y Racionalización del Sector público Empresarial y Fundacional
Estatal.

En el ámbito de las sociedades mercantiles estatales, las operaciones de mayor

relevancia contempladas en el Plan se refieren a operaciones de fusión, extinción de
sociedades mercantiles por cesión global a otra sociedad o entidad de su activo y
pasivo, y disolución de sociedades. Asimismo, el Acuerdo hacía referencia al cambio
de titularidad de la Sociedad Correos y Telégrafos, S.A. El total de operaciones
contempladas debe concluir con la desaparición de 24 sociedades mercantiles
estatales. Adicionalmente, el Acuerdo de Consejo de Ministros contemplaba la
desinversión de la participación estatal en un total de 43 empresas (8 de ellas con
participación mayoritaria del Estado) y un mandato de acelerar los procesos de
liquidación de 13 sociedades mercantiles estatales. Por último, también se contiene en
63
 el Acuerdo la realización de diversas operaciones en relación con fundaciones del sector
público estatal cuyo resultado es la extinción de un total de 6 fundaciones.

La aplicación de este conjunto de medidas en el sector público estatal ha producido

ahorros significativos, entre otros en los siguientes ámbitos:

a. Reducción de altos cargos y Subdirecciones Generales en la AGE. La disminución en el

número de altos cargos y de Subdirecciones Generales como consecuencia de la
aprobación de los distintos Reales decretos de estructura de los Ministerios ha
producido un ahorro de 4.796.037 euros en la estructura ministerial y de 390.683 euros
en sus organismos públicos dependientes.
b. La incompatibilidad de pensiones indemnizatorias o compensatorias de ex altos
cargos ha supuesto un ahorro de 1.203.530 euros en 2012 y se prevé una cantidad de
3.396.560 euros para 2013.
c. Reducción del número de miembros en los Consejos de Administración de sociedades
mercantiles estatales. Como consecuencia del proceso de clasificación de sociedades
(que limitaba el número de consejeros según el grupo de clasificación de la misma) se
han reducido 113 consejeros con un ahorro en términos anuales de 993.400 euros.
Cuando culminen todas las operaciones previstas en el Acuerdo de Consejo de
Ministros de 16 de marzo de 2012 se producirá una disminución de otros 151
consejeros (ahorro de 900.638 euros).
A estas cifras puede añadirse el ahorro por reducción del importe de la dieta por
asistencia en las sociedades clasificadas en un grupo inferior al que tenían con
anterioridad, con un ahorro por esta circunstancia de 652.328 euros.
Por tanto, este proceso va a suponer una reducción total de 264 consejeros (aprox. un
36% menos) con un ahorro global de 2.546.366 euros.
d. Ahorros por las medidas relativas al personal directivo de sociedades y entidades. La
nueva normativa a la que se ha hecho referencia ha dado lugar a ahorros por la
supresión de puestos directivos en entidades del sector público, reducción de sus
retribuciones y limitación en las indemnizaciones por cese en comparación con las que
se hubieran percibido en el régimen anterior. Estos ahorros (distinguiendo entre
sociedades mercantiles estatales y otras entidades) se resumen en el siguiente cuadro:

64
Por último, la Ley 3/2012, de 4 de junio, crea la COMISIÓN Nacional de los Mercados
y de la Competencia (CNMC), como organismo público encargado de garantizar,
preservar y promover el correcto funcionamiento, la transparencia y la existencia de
una competencia efectiva en todos los mercados y sectores productivos. La CNMC
agrupará las funciones relativas al correcto funcionamiento de los mercados atribuidas
a 8 organismos reguladores y supondrá unos ahorros anuales estimados en 28,15
millones de euros.

Respecto a las medidas relativas a la planificación del patrimonio inmobiliario del

Estado así como la reforma del PME, la CORA ha analizado los trabajos realizados
hasta la fecha y plantea algunas propuestas adicionales. El resultado conjunto de estas
medidas se analiza en el apartado relativo a la Subcomisión de Gestión de Servicios y
Medios comunes de este informe.

E. OTRAS REFORMAS ESTRUCTURALES QUE REDUNDAN EN LA EFICIENCIA DE LAS ADMINISTRACIONES

PÚBLICAS

La Ley de Garantía de la Unidad de Mercado, que se enviará a las Cortes Generales el

mes de julio, persigue la simplificación de las trabas administrativas para el acceso y
ejercicio de las actividades económicas en las diferentes CC.AA. y la libre circulación
de bienes y servicios en todo el territorio nacional. La ley está basada en la confianza
mutua yen la responsabilidad de todas la Administraciones mediante la colaboración
ex ante y ex post para el control y la supervisión. La Ley aborda mecanismos de
cooperación entre Administraciones Públicas para la elaboración de proyectos
normativos con objeto de preservar la coherencia de los mismos.

65
En el refuerzo de la actividad comercial cabe destacar también las medidas de
liberalización recogidas en el Real Decreto-ley 19/2012, de 25 de mayo, de medidas
urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios, por el que se
eliminan las licencias de apertura previas en locales cuya superficie útil de exposición
y venta al público sea inferior a 300 metros cuadrados, sustituyéndolas por una
declaración responsable, así como la mayor liberalización de horarios comerciales y de
ventas promocionales, reduciendo así la intervención y las trabas administrativas. El
Anteproyecto de Ley de Apoyo a los Emprendedores y su Internacionalización
contempla la ampliación de este umbral.

6. CONCLUSIÓN

En definitiva, desde principios de 2012, se han dado pasos importantes para la

contención del gasto y la racionalización de las estructuras administrativas. Todas
estas medidas estructurales han puesto las bases de la reforma en España y han
permitido un innegable avance hacia la flexibilidad del sector público que ha
comenzado ya un importante proceso de redimensionamiento.

Si se analizan los procesos de reforma administrativa de otros países de nuestro

entorno, se observa que un capítulo muy importante de ellos está representado por
medidas como las ya adoptadas en esta legislatura.

A partir de estos avances, el proceso de reforma administrativa aborda ahora una fase
cuantitativa y cualitativa muy relevante.

En primer lugar, con el Anteproyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la

Administración Local, en el que se clarifican las competencias municipales para evitar
duplicidades y se limita el ejercicio de «competencias impropias» a criterios de
eficiencia. Las medidas previstas son:

- Se clarifican por primera vez las competencias municipales por ley, eliminando
duplicidades y competencias impropias, para ajustar la Administración Local a
los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
- Se establece un período transitorio de cinco años para el cambio de titularidad
de las competencias de sanidad. Respecto a las competencias de educación, se
estará a lo que dispongan las normas reguladoras del sistema de financiación
de las CC.AA. y de las haciendas locales. Ambas serán exclusivas de las
Comunidades Autónomas.
- Las mancomunidades y entidades locales menores que no presenten cuentas en
el plazo de tres meses se disolverán a partir de la entrada en vigor de la Ley.
- Se refuerza el papel de los Interventores municipales como funcionarios de la
Administración Local con habilitación de carácter nacional.
- Se favorece la iniciativa económica al limitar el uso de autorizaciones
administrativas para iniciar una actividad económica y se incrementan los
requisitos de transparencia en relación al modelo de gestión que decida una
66
 entidad local a la hora de prestar sus servicios al ciudadano.
- Se limita el número de personal eventual y de cargos públicos con dedicación
exclusiva en función de la población del municipio.
- El sueldo de los miembros de las corporaciones locales se fijará anualmente en
los Presupuestos Generales del Estado según la población del municipio y
limitado al de Secretario de Estado. La limitación de sueldos se espera tenga un
impacto de 1.200 millones de euros adicionales.

En segundo lugar, centrándose en el ámbito de la Administración General del Estado,

aunque considerando las duplicidades existentes con las Comunidades Autónomas,
los trabajos de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas y de las
Subcomisiones que la integran han servido para definir un conjunto amplio de
medidas que se detallan en los siguientes capítulos de este informe.

Desde el inicio de la democracia tanto el país como la Administración han registrado

cambios importantes y trascendentes, pero existe la percepción de que los cambios han
sido más rápidos en el sector privado que en el público. Esta divergencia en la
velocidad de adaptación a una realidad cambiante entre lo privado y lo público pone
de manifiesto la necesidad de una verdadera reforma de la Administración. Y ésta ya
ha comenzado. Desde 2012 se está produciendo el reclamado «adelgazamiento» de la
Administración. La reducción de 26.200 millones de euros de gasto público y de
374.800 empleos públicos, antes explicados, así lo atestiguan.

Además, este «adelgazamiento» no es temporal, ni siquiera consecuencia última de la

crisis, sino que desde el comienzo de la legislatura se está propiciando un cambio
estructural en la Administración apoyado en criterios de eficiencia. Son muchas e
importantes las reformas de Administración Pública llevadas a cabo en este último año
y medio a iniciativa del Gobierno de la Nación. El conjunto de todas las medidas
descritas en los apartados anteriores representan la reforma estructural de las
Administraciones Públicas abordada por el Gobierno de la Nación desde el inicio de la
legislatura, y supondrá que, acumuladamente, en los cuatro años de gobierno, el
sector público habrá dejado de gastar 37.620 millones de euros. Al final de este
periodo, con la total implantación de las reformas, las

Administraciones estarán ahorrando 17.534 millones de euros anuales con respecto a

lo gastado en 2011.

Las medidas de racionalización administrativa, supresión de organismos y

estructuras, eliminación de duplicidades y mejora de la gestión de medios y servicios
recogidas en el informe de la CORA comporta unos ahorros acumulados totales de
6.440 millones de euros en los tres años de su implantación para las AA.PP., a los que
se sumarían los generados por las medidas ya cuantificadas en materia de empleo
público. Y, cuando se produzca la total efectividad de las reformas, unos ahorros para
ciudadanos y empresas de 16.295 millones de euros.

67
Es preciso tener en cuenta que, para algunas de las medidas estructurales más
relevantes, consideradas tanto en este informe como en aquellas que han sido ya
puestas en marcha o están en vías de aprobación, no ha podido determinarse a priori
su impacto económico, por lo que estos valores deben tomarse como
extraordinariamente prudentes.

Las cifras de los párrafos anteriores no recogen la importante reducción del gasto
público como consecuencia de reformas estructurales que las CC.AA. y las EE.LL. han
incluido en sus respectivos Planes de Ajuste, a los que se ha hecho alusión en
anteriores apartados de este resumen y que son parte fundamental del esfuerzo
realizado en el conjunto del Estado.

68
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70
2. Las Administraciones
Públicas y el SEC95
 2. Las Administraciones Públicas y el SEC95

1. Delimitación del sector de las Administraciones Públicas

1.1 Criterios para la clasificación de las unidades en el sector

de las administraciones públicas

Contenido del sector de las administraciones públicas

En este resumen se indican los pasos que deben seguirse para decidir
si una entidad ha de incluirse en el sector administraciones públicas.

Determinar si la entidad es una unidad institucional

Debe decidirse la clasificación por sectores de las unidades

institucionales, definidas en el sistema como unidades que gozan de autonomía
de decisión y disponen de un conjunto completo de cuentas. Los
productores que no son unidades institucionales habrán de clasificarse en
el sector institucional a que pertenece la unidad que los controla. Por
consiguiente, los productores públicos no reconocidos como entidades
dotadas de personalidad jurídica deberán incluirse en el sector
administraciones públicas, salvo si se consideran cuasi sociedades (esto es,
entidades de mercado que disponen de un conjunto completo de cuentas y
cuyo comportamiento económico y financiero es similar al de las sociedades).

Determinar si la unidad institucional es privada (no está

controlada por las administraciones públicas) o pública (está
controlada por las administraciones públicas)

El control, definido como la capacidad para determinar la política

general, es un criterio esencial para la clasificación por sectores. Existen
productores privados en todos los sectores, salvo en el sector
administraciones públicas. Por el contrario, pueden hallarse productores
públicos, bien en el sector sociedades (si son de mercado), bien en el sector

2
 2. Las Administraciones Públicas y el SEC95

administraciones públicas (si son no de mercado). La clasificación por sectores

de las instituciones sin fines de lucro (ISFL) constituye un caso particular: para
ser considerada pública, una ISFL debe estar controlada y además financiada
principalmente por las administraciones públicas.

Determinar si la unidad institucional pública es de mercado o no de

mercado

Cuando la función principal de la unidad institucional pública

consiste en redistribuir la renta y la riqueza nacionales, debe clasificarse en
el sector administraciones públicas. No obstante, cuando la función
principal de la unidad institucional pública es la intermediación financiera, no
debe clasificarse en el sector administraciones públicas, sino en el sector
instituciones financieras.

En otros casos, a la hora de decidir a qué sector hay que asignar la

unidad institucional pública, es necesario comprobar si tal unidad es de
mercado o no de mercado; en otras palabras, si sus ventas cubren el 50 % de
sus costes de producción o no.

El sector administraciones públicas sólo incluye las unidades

institucionales públicas no de mercado, pero estas unidades institucionales no
de mercado pueden tener unidades de actividad económica a nivel local (UAE
locales) secundarias de mercado (no considerada cuasi sociedades) que
también se incluyen en el sector administraciones públicas.

3
 2. Las Administraciones Públicas y el SEC95

Definición del sector administraciones públicas

El sector administraciones públicas (S.13) incluye todas las unidades

institucionales que son otros productores no de mercado cuya producción se
destina al consumo individual o colectivo, que se financian principalmente
mediante pagos obligatorios efectuados por unidades pertenecientes a otros
sectores o que efectúan operaciones de redistribución de la renta y de la
riqueza nacionales.

a) Los organismos de las administraciones públicas

(excepto los productores públicos -organizados como sociedades

públicas, o dotados de personalidad juríd ica, o considerados cuasi
sociedades- si están clasificados en los sectores instituciones
financieras o sociedades no financieras) que administran y financian un
conjunto de actividades consistentes, esencialmente, en suministrar a la
colectividad bienes y servicios no de mercado.

b) Las instituciones sin fines de lucro dotadas de

personalidad jurídica que son otros productores no de mercado y que están

controladas y financiadas principalmente por las administraciones públicas.

c) Los fondos de pensiones autónomos si son obligatorios en

virtud de disposiciones legales o normativas y si las administraciones públicas

son responsables de la gestión del organismo en lo relativo al establecimiento o
la aprobación de las cotizaciones y las prestaciones.

El sector administraciones públicas se divide en cuatro subsectores:

a) administración central (S.1311);

b) comunidades autónomas (S.1312);

c) corporaciones locales (S.1313);

d) administraciones de seguridad social (S.1314).

4
 2. Las Administraciones Públicas y el SEC95

Con arreglo a esta definición, para clasificar una entidad en las

administraciones públicas es preciso determinar:

1) si es una unidad institucional;

2) si es una unidad institucional pública;

Concepto de unidad institucional

Normas

En el apartado 2.12. del SEC95 se establecen las normas según

las cuales puede considerarse que una entidad es una unidad institucional:

Una unidad residente se considera una unidad institucional cuando

goza de autonomía de decisión en el ejercicio de su función principal y, o bien
dispone de un conjunto completo de cuentas, o bien podría elaborarlo y
resultaría pertinente, tanto económica como jurídicamente, si así se
requiriera.

Decir que una unidad goza de autonomía de decisión en el ejercicio

de su función principal significa que dicha unidad debe:

a) ser titular de bienes o activos con facultad de disposición sobre

ellos y puede, por lo tanto, intercambiar la propiedad de
los bienes o activos mediante operaciones con otras
unidades institucionales;

b) tener capacidad para tomar decisiones económicas y realizar

actividades económicas de las que es directamente responsable
ante la ley;

c) tener capacidad para contraer pasivos en nombre propio,

aceptar otras obligaciones o compromisos futuros y suscribir
contratos.

5
 2. Las Administraciones Públicas y el SEC95

Decir que una unidad dispone de un conjunto completo de cuentas

significa que dispone de documentos contables que recogen la totalidad
de sus operaciones económicas y financieras efectuadas durante el período
contable, así como de un balance de activos y pasivos.

Aplicación de las normas

Las unidades públicas dotadas de un estatuto que les confiere

personalidad jurídica pueden considerarse unidades institucionales
que deben clasificarse en el sector administraciones públicas, si son
unidades institucionales públicas no de mercado.

El sector administraciones públicas incluye también entidades

que no se consideran unidades institucionales.

Las entidades que no disponen de un conjunto completo de cuentas y

para las que no es posible ni pertinente elaborarlo si así se requiriera se
engloban en las unidades institucionales en cuya contabilidad se integran
sus cuentas parciales.

Las entidades que no gozan de autonomía de decisión en el

ejercicio de su función principal se engloban en las unidades que las
controlan.

Sin embargo, existe el caso especial de las entidades que

disponen de un conjunto completo de cuentas, tienen una actividad de
mercado y cuyo comportamiento económico y financiero es similar al de las
sociedades. Se considera que tales entidades gozan de autonomía de
decisión y no deben clasificarse en el sector administraciones públicas, sino en
el sector sociedades como cuasi sociedades.

6
 2. Las Administraciones Públicas y el SEC95

Concepto de unidad institucional pública

Normas del SEC

Los productores públicos son productores controlados por las

administraciones públicas. En el caso de las ISFL, los productores públicos
son ISFL controladas y financiadas principalmente por las
administraciones públicas. Todos los demás productores son productores
privados.

El control sobre una sociedad se define como la capacidad para

determinar, en caso necesario, la política general de la sociedad
mediante el nombramiento de los administradores apropiados.

La posesión de más de la mitad de las acciones de una sociedad

es una condición suficiente, pero no necesaria, para tener su control. Por
añadidura, la administración pública puede asegurarse el control de una
sociedad mediante una disposición legal, decreto o reglamento especial que
la autorice a determinar la política de la sociedad o a nombrar a sus
administradores.

Aplicación de las normas

Esta definición del control también es aplicable a las ISFL. Ahora bien,
en los casos en que no se cumplen formalmente los criterios antes expuestos o
no existe un estatuto especial, es necesaria una definición del control
más operativa: a la hora de decidir si la administración pública ejerce el
control sobre una unidad concreta, no deberá considerarse pertinente la
intervención pública mediante reglamentaciones generales aplicables a todas
las unidades dedicadas a la misma actividad.

La administración pública ejerce el control de una unidad si influye

en la administración de esa unidad específica, independientemente de que
ejerza una supervisión general sobre todas las unidades similares.

7
 2. Las Administraciones Públicas y el SEC95

Ejemplo: los colegios

La administración pública controla un colegio si es precisa su

aprobación para crear nuevas clases, realizar inversiones considerables en
formación bruta de capital fijo, o pedir un préstamo, o si el colegio no
puede cortar su relación con la administración por decisión unilateral.

No obstante, la administración pública no controla la unidad si

se limita a financiar el colegio o a supervisar la calidad de la educación que
ha de impartirse en él (fijando los programas generales o el número máximo de
alumnos por aula).

La norma de mercado/no de mercado aplicada a las unidades

institucionales públicas

Con arreglo a la definición de las administraciones públicas del SEC95,

las unidades institucionales públicas que, bien redistribuyen la renta y la
riqueza nacionales, bien son productores no de mercado, deben clasificarse
en el sector administraciones públicas. Cuando pueda determinarse el
carácter de mercado/no de mercado de las actividades de los productores
públicos, dichos productores podrán clasificarse en el sector sociedades o en
el sector administraciones públicas. Los productores considerados
intermediarios financieros constituyen una excepción y deben clasificarse
en el sector instituciones financieras, no en el sector administraciones
públicas.

Concepto de «precios económicamente significativos»

Tanto en el SCN93 (apartados 6.45. y 6.50.) como en el SEC95 (apartado

3.19.), la distinción entre productores de mercado y no de mercado depende de
si los precios son económicamente significativos o no.

8
 2. Las Administraciones Públicas y el SEC95

Se considera que un precio es económicamente significativo si influye

de forma significativa en las cantidades que los productores están dispuestos a
suministrar y las cantidades que los compradores están dispuestos a adquirir.

A la inversa, se considera que un precio no es económicamente

significativo si tiene poca o ninguna influencia en las cantidades que los
productores están dispuestos a suministrar y se espera que tenga sólo una
influencia marginal en las cantidades demandadas. Por tanto, se trata de un
precio que no es cuantitativamente significativo ni para la oferta ni para la
demanda.

Tales precios pueden cobrarse para obtener algunos ingresos o lograr

una reducción parcial del exceso de demanda que podría darse si los servicios
se suministraran de forma totalmente gratuita, pero su objetivo no es eliminar
dicho exceso de demanda.

Una vez que se ha tomado una decisión, por motivos administrativos,

sociales o políticos, sobre la cantidad total de un bien o servicio no de mercado
que se va a ofertar, su precio se fija deliberadamente muy por debajo del precio
de equilibrio que igualaría la oferta y la demanda en el mercado.

Por consiguiente, la diferencia entre un precio económicamente no

significativo y un precio nulo es una cuestión de grado. El precio es
simplemente disuasorio para las unidades cuyas demandas son menos
urgentes, sin reducir considerablemente el nivel total de la demanda.

Los productores de mercado son productores que venden su

producción a precios económicamente significativos. Los productores no de
mercado son productores que suministran la mayor parte de su producción a

9
 2. Las Administraciones Públicas y el SEC95

otras unidades de forma gratuita o a precios económicamente no significativos.

Además, el SEC95 fija normas adicionales para la distinción entre

productores de mercado y no de mercado.

Norma del 50 %
En el SEC95, el concepto de precios económicamente significativos se
aplica basándose en el criterio del 50 %, es decir en que las ventas cubran o no el
50 % de los costes de producción.

Para distinguir los productores de mercado y los otros productores no

de mercado utilizando el criterio del 50 %, las ventas y los costes de producción
se definen como sigue:

Por «ventas» se entienden las ventas excluidos los impuestos sobre los
productos pero incluidos todos los pagos realizados por las administraciones
públicas o las instituciones de la Unión Europea y concedidos a todo tipo de
productores del tipo de actividad concreto de que se trate; es decir, que se
incluyen todos los pagos vinculados al volumen o el valor de la producción,
pero se excluyen los pagos para cubrir un déficit global.

Los «costes de producción» son la suma de los consumos intermedios,

la remuneración de los asalariados, el consumo de capital fijo y los otros
impuestos sobre la producción. Para el criterio del 50 % no se deducen las otras
subvenciones a la producción. Con el fin de garantizar la coherencia de los
conceptos de ventas y costes de producción al aplicar el criterio del 50 %, se
deben excluir de estos últimos todos los costes correspondientes a la formación
de capital por cuenta propia.

El criterio del 50 % se debe aplicar considerando una serie de años: se

aplicará de forma estricta únicamente si se mantiene durante varios años o se

10
 2. Las Administraciones Públicas y el SEC95

cumple en el año en curso y se espera que lo siga haciendo en un futuro

próximo. Las ligeras fluctuaciones del volumen de ventas de un año para otro
no harán necesaria una reclasificación de las unidades institucionales (ni de sus
UAE locales y las producciones de éstas).

También se utiliza el criterio del 50 % para establecer cuándo debe

tratarse una unidad de las administraciones públicas como una cuasi sociedad
(propiedad de las administraciones públicas): únicamente puede crearse una
cuasi sociedad si cumple el criterio del 50 %.

Distinción entre impuestos y ventas de servicios por las

administraciones públicas

 Los pagos deben tratarse como ventas de servicios de las

administraciones públicas si éstas utilizan el sistema de licencias para

llevar a cabo una función de regulación (tal como verificar la
competencia o las cualificaciones del personal, la adecuación o
seguridad de las instalaciones, la fiabilidad o seguridad del equipo
empleado, la calidad o características de los bienes o servicios
producidos) y si los pagos guardan una proporción clara con los
costes de la provisión de los servicios.

Con arreglo a las convenciones del SEC95, se considera

que éste es el caso de los permisos de conducir y de pilotar, los
cánones de radio y televisión, los permisos de armas de fuego, las
entradas a museos y bibliotecas, y las tasas de recogida de basuras.

 Si no se cumple alguna de las dos condiciones antes

señaladas, los pagos deberán tratarse como impuestos.

Con arreglo a las convenciones del SEC95, se considera

que éste es el caso de las licencias de tenencia y disfrute de
vehículos, barcos o aviones y de los permisos de caza y pesca.

11
 2. Las Administraciones Públicas y el SEC95

Aplicación de la norma del 50 %

Las unidades institucionales públicas financiadas principalmente por

los hogares, los empleadores y las empresas de seguro privadas son de
mercado y deben clasificarse como sociedades públicas

Las unidades institucionales públicas financiadas principalmente por

las administraciones públicas, bien según sus costes, bien con arreglo a una
negociación (presupuesto global) centradas en diversos factores (producción
final, mantenimiento de edificios, inversión en equipo técnico, remuneración
de los asalariados, etc.), deben clasificarse en el sector administraciones
públicas, ya que dicha financiación no corresponde a las ventas.

En otros casos, la clasificación sectorial de la unidad institucional

pública dependerá del trato dado en la aplicación de la norma del 50 % a los
pagos de las administraciones públicas según los servicios efectivos prestados
durante el período por dicha unidad: si se considera que dichos pagos
corresponden a las ventas, la unidad será de mercado y se clasificará como
sociedad pública; si no se considera que dichos pagos corresponden a las
ventas, la unidad será no de mercado y se clasificará en el sector de las
administraciones públicas.

Para comprobar el carácter de dichos pagos, puede resultar útil

verificar si, además de los pagos, las administraciones públicas cubren
sistemáticamente cualquier déficit importante de las unidades públicas.

Los pagos de las administraciones públicas a las unidades

institucionales públicas respecto de los servicios efectivos prestados deben
considerarse ventas al aplicar la norma del 50 % si los precios son
económicamente significativos, por ejemplo, en los dos casos siguientes:

12
 2. Las Administraciones Públicas y el SEC95

 Si los precios pagados por las administraciones públicas a

los productores públicos por los servicios efectivos prestados se

aplican también a servicios similares (de la misma calidad)
prestados por productores privados, que aceptan vender
servicios a las administraciones públicas con arreglo a tales precios.

El motivo es el siguiente: la existencia de productores

privados garantiza que los precios son económicamente significativos
y, por tanto, que los precios aplicados a los servicios prestados por los
productores públicos son también económicamente significativos.

 Si, a falta de productores privados en el mismo tipo de

actividad, las administraciones públicas pagan a las unidades públicas

por los servicios efectivos (más que mediante una cobertura de los
costes), con el fin de tener una influencia económica significativa sobre
la oferta y la demanda.

Por ejemplo, las administraciones públicas pueden desear,

mediante los precios pagados por los diferentes servicios, incitar
a las unidades públicas a desarrollar servicios específicos que
corresponden a prioridades públicas.

El precio recibido de las administraciones públicas es

económicamente significativo desde la perspectiva del productor
público si éste sólo es financiado con arreglo al volumen de producción
que suministra. En este caso, el productor público está actuando como
una empresa sometida a las fuerzas del mercado: el resto de su déficit
no deberá cubrirse automáticamente y lo lógico en esta situación
será cerrar las unidades públicas que no puedan sobrevivir en estas
condiciones.

13
 2. Las Administraciones Públicas y el SEC95

Los pagos de las administraciones públicas a las unidades

institucionales públicas respecto de los servicios efectivos prestados no deben
tratarse como si correspondieran a ventas al aplicar la norma del 50 % si los
precios son económicamente no significativos, por ejemplo, en los dos casos
siguientes:

 Si los precios pagados por las administraciones públicas a

los productores públicos por los servicios efectivos prestados no

pueden aplicarse a servicios similares prestados por productores
privados, bien porque los productores privados resultan discriminados
al recibir estos pagos, bien porque no aceptan prestar servicios en
tales condiciones y, por lo tanto, por el mismo servicio y la misma
calidad, los precios pagados por las administraciones públicas a los
productores privados son totalmente diferentes de los precios pagados
a los productores públicos.

 Si, a falta de productores privados en el mismo tipo de

actividad, una unidad pública no se halla en el mercado en una

situación similar a la que podría ser la situación de una unidad
privada, ya que la administración pública tiende, en cualquier caso, a
cubrir el déficit restante. Por consiguiente, el importe global de los
pagos de la administración pública a la unidad pública sigue
vinculado, de hecho, a los costes. En esta situación, la administración
pública decide financiar a la unidad pública por los servicios
efectivos prestados, por motivos puramente administrativos, para
asignar la financiación, controlar y comparar los costes y mejorar la
productividad interna de las unidades públicas.

Aplicación a los hospitales

La encuesta de Eurostat de 1999 sobre la clasificación sectorial de los

14
 2. Las Administraciones Públicas y el SEC95

hospitales públicos y las residencias de ancianos públicas en el SEC95 reveló

diferencias importantes entre los Estados miembros sobre la forma en que las
administraciones públicas efectúan los pagos a los hospitales públicos:

1. con arreglo a los costes;

2. con arreglo a una negociación (presupuesto global)

entre la administración pública y cada hospital, centrada en
diversos factores (producción final, mantenimiento de edificios,
inversión en equipo técnico, remuneración de los asalariados, etc.);

3. con arreglo a un sistema de fijación de precios aplicado

sólo a los hospitales públicos;

4. con arreglo a un sistema de fijación de precios aplicado

tanto a los hospitales públicos como a los hospitales privados.

Sólo los pagos del apartado 4 pueden considerarse ventas.

Términos clave y referencias

Operación en nombre de otra unidad SEC95, apartado 1.41.

Unidad institucional SEC95, apartado 2.12.

Cuasi sociedad SEC95, apartado 2.13.f

Sociedad holding SEC95, apartado 2.14.

Organismo regulador del mercado SEC95, apartado 2.21., 2.69.

Intermediación financiera SEC95, apartado 2.32. a 2.38.

Fondo de pensiones SEC95, apartado 2.64.

Administración de seguridad social SEC95, apartado 2.74.

Sector administraciones públicas y sus SEC95, apartado 2.68. a 2.74.

subsectores

Control SEC95, apartado 2.26. y 3.28.–3.29.

Precio económicamente significativo SEC95, apartado 3.19.

15
 2. Las Administraciones Públicas y el SEC95

Institución sin fines de lucro SEC95, apartado 3.31.

De mercado/no de mercado SEC95, apartado 3.27. a 3.45.

Producción de mercado SEC95, apartado 3.17.

Producción no de mercado SEC95, apartado 3.23.

Productor público/privado SEC95, apartado 3.28., 3.29.

Sistema de seguros sociales SEC95, apartado 4.88. a 4.90.

1.2 Unidades específicas

A . F o ndo s de pensio nes

Nuevas normas de clasificación

Tanto en el SEC 79 como en el SEC95, los fondos de pensiones

no autónomos no son unidades institucionales, sino que forman parte
de la unidad institucional que los establece.

La variación en el SEC95 reside en la clasificación de los

fondos de pensiones que son unidades institucionales y que en el
SEC 79 debían clasificarse en el sector de las empresas de seguro
si, para cada asegurado, la prima es proporcional a los riesgos, y en el
subsector administraciones de seguridad social si no existe tal
proporcionalidad.

En el SEC95 ha cambiado la separación entre el subsector

empresas de seguro y fondos de pensiones (S.125) y el subsector
administraciones de seguridad social (S.1314). Con arreglo al SEC95
(apartado 2.74.), el subsector administraciones de seguridad social
incluye todas las unidades que cumplen cada uno de los dos criterios
siguientes:

a) «Determinados grupos de la población

están obligados a participar en el sistema o a pagar

16
 2. Las Administraciones Públicas y el SEC95

cotizaciones, en virtud de disposiciones legales o

normativas.

b) Independientemente del papel que

desempeñen como organismos de supervisión o
como empleadores, las administraciones públicas
son responsables de la gestión de dichas unidades en lo
relativo al establecimiento o la aprobación de las
cotizaciones y las prestaciones.»

Estos dos requisitos, de naturaleza claramente institucional,

sustituyen al criterio de la falta de proporcionalidad del SEC 79, que
pasa a ser una mera indicación para la clasificación. En el SEC95
(apartado 2.74.) se añade: «Normalmente, no existe una relación directa
entre el importe de la cotización pagada por una persona y el riesgo a
que dicha persona está expuesta».

Los sistemas de seguros sociales organizados por

unidades de las administraciones públicas para sus propios
asalariados se clasifican como sistemas privados con o sin constitución
de reservas, según corresponda, y no como sistemas de seguridad
social. Si las administraciones públicas crean un fondo de pensiones
autónomo para sus propios asalariados, éste habrá de clasificarse fuera
del sector administraciones públicas.

Si una unidad institucional de las administraciones públicas

crea un fondo de pensiones no autónomo, dicho fondo no será una
unidad institucional y deberá incluirse en el subsector adecuado
(central, autonómico o local) del sector administraciones públicas. No
obstante, como en el caso de los fondos de pensiones autónomos,
los activos se considerarán reservas que pertenecen a los
beneficiarios y no a las administraciones públicas. El caso más común
son los sistemas de seguridad social sin constitución de reservas

17
 2. Las Administraciones Públicas y el SEC95

gestionados por las administraciones públicas, que pagan prestaciones

sociales a sus asalariados, exasalariados y a las personas a cargo de
éstos con sus propios recursos.

Consecuencias prácticas

No se pueden proporcionar ejemplos concretos de fondos de

pensiones clasificados en el sector seguros (con arreglo al SEC 79)
que deban clasificarse ahora en el sector administraciones de
seguridad social, ya que todos los sistemas gestionados por las
administraciones públicas se basan en el método del reparto.

Por el contrario, sí se dan ejemplos de fondos de pensiones

clasificados en el sector administraciones de seguridad social (con
arreglo al SEC 79) que ahora han de clasificarse en el subsector
empresas de seguro y fondos de pensiones (S.125): en Italia se
ven afectadas muchas unidades que gestionan seguros
complementarios, ya que éstos no son obligatorios (y por
consiguiente las unidades no cumplen el primer criterio fijado por
el SEC95 para clasificarlas como administraciones de seguridad social).

En los Países Bajos, el cambio afecta a los fondos de

jubilación anticipada, dado que la gestión del establecimiento y la
aprobación de las cotizaciones y las prestaciones no está a cargo de las
administraciones públicas, sino que se hace al nivel de la rama de
actividad (por lo tanto, no cumplen el segundo criterio fijado por el
SEC95 para clasificarlos como administraciones de seguridad social).

B. Unidades dedicadas a las actividades financieras

El contenido de este apartado se aplica únicamente a las

unidades públicas, ya que son las únicas que pueden clasificarse en el

18
 2. Las Administraciones Públicas y el SEC95

sector de las administraciones públicas.

Las unidades que se dedican principalmente a la

intermediación financiera o a actividades auxiliares de la
intermediación financiera deben clasificarse en el sector
instituciones financieras S.12 (SEC95, apartado 2.32.).

Las unidades que se dedican a la intermediación financiera,

tal y como se define en los apartados 2.32. a 2.35. del SEC95, deben
clasificarse en los subsectores S.121 (Banco central), S.122 (Otras
instituciones financieras monetarias), S.123 (Otros intermediarios
financieros, excepto las empresas de seguro y los fondos de
pensiones) y S.125 (Empresas de seguro y fondos de pensiones).

En concreto, para clasificar las instituciones de crédito y cajas

de ahorro municipales como intermediarios financieros, es preciso
examinar si sus actividades de préstamo o de captación de
depósitos son independientes del municipio (SEC95, apartado 2.38.).

Las instituciones financieras monetarias (IFM) comprenden

los subsectores S.121 y S.122 y coinciden con las instituciones
financieras monetarias definidas por el BCE a efectos estadísticos (lista
de las IFM de la Unión Europea y de las entidades sometidas al
sistema de reservas mínimas del eurosistema).

Las unidades que se dedican a actividades auxiliares de la

intermediación financiera, tal y como se definen en el apartado 2.39.
del SEC95, deben clasificarse en el subsector S.124 (Auxiliares
financieros).

Cuando una unidad no cumpla claramente los criterios

establecidos en los apartados del SEC95 antes mencionados y, por
tanto, pueda clasificarse en el sector administraciones públicas (o en el
sector sociedades no financieras), podrá resultar útil recurrir al criterio

19
 2. Las Administraciones Públicas y el SEC95

del 50 %, considerando una serie de años: se aplicará de forma

estricta únicamente si se mantiene durante varios años o se cumple
en el año en curso y se espera que lo siga haciendo en un futuro
próximo.

En ese caso, las ventas que deben compararse con los costes
de producción incluirán las comisiones y los SIFMI.

Los SIFMI no han de calcularse para las unidades dedicadas a

actividades financieras que se clasifican como otros productores no de
mercado. La producción de tales unidades de las administraciones
públicas se calcula como la suma de los costes de producción.

C. Holdings públicos

Normas

En el apartado 2.14. del SEC95, se definen las sociedades

holding como unidades institucionales cuya función principal
consiste en ejercer el control y la dirección de un grupo de filiales.

Los holdings públicos se clasifican en el sector S.11

(Sociedades no financieras) o el sector S.12 (Instituciones financieras)
si controlan un grupo de sociedades que son productores de
mercado cuyo tipo preponderante de actividad -medido en términos
de valor añadido-es, respectivamente, la producción de servicios
no financieros, y los servicios de intermediación financiera o los
servicios financieros auxiliares.

Aplicación de las normas

En el SEC95 se definen dos condiciones para que una entidad

se considere una sociedad holding: ser una unidad institucional y
controlar y dirigir filiales.

20
 2. Las Administraciones Públicas y el SEC95

La administración pública puede transferir la propiedad legal,

total o parcial, de algunas sociedades públicas a organismos
públicos especiales creados al efecto. Dichos organismos pueden
tener, aunque no necesariamente, el estatuto jurídico de sociedades.

¿Puede considerarse que tales organismos son holdings

públicos tal y como se definen en el SEC95?

En primer lugar, deberán ser unidades institucionales y, por

tanto, actuar en nombre propio y no en el de la administración
pública en lo relativo a los activos cuya propiedad legal se les ha
transferido.

En segundo lugar, deberán tener el control y la dirección

efectivos de las empresas públicas.

En la práctica éste no será el caso si dichos organismos se

establecen:

- Con fines restrictivos: por ejemplo, para reorganizar, incluso en

condiciones óptimas, la propiedad de las sociedades públicas;

- Para un período de tiempo limitado.

- En cuanto al control efectivo de las sociedades públicas

cuya propiedad legal se ha transferido a los organismos
antes mencionados, es necesario que el nombramiento de los
directores de las sociedades públicas esté a cargo de los propios
organismos y no de la administración pública. Además, las
decisiones sobre la cesión -total o parcial- de la propiedad
de las sociedades públicas y sobre las inyecciones de
capital en algunas sociedades públicas deben tomarlas
directamente dichos directores y no la propia
administración pública

21
 2. Las Administraciones Públicas y el SEC95

Por consiguiente, habrá que considerar que las unidades creada s

en un proceso de privatización para poseer acciones de empresas públicas de
las que las administraciones públicas quieren disponer deberán clasificarse en
el sector administraciones públicas, ya que gestionan activos en nombre de
éstas, que pueden considerarse las propietarias últimas de los activos.
Tales unidades no son holdings públicos en el sentido del SEC95, dado que
no intervienen realmente (o sólo de forma marginal) en la gestión de
las empresas cuyos activos poseen, sino que simplemente actúan en
los mercados financieros.

En el caso de los holdings públicos dedicados tanto a actividades

comerciales de mercado como a la gestión de activos para privatizar alguna de
sus filiales, y cuando no es posible dividir el holding en dos unidades
institucionales separadas, deberá aplicarse lo dispuesto en el apartado 1.41.
del SEC95: «cuando una unidad realiza una operación en nombre de otra
unidad, la operación se registra únicamente en las cuentas de la unidad
principal». Por tanto, cuando una unidad realice operaciones en nombre de
otra unidad incluida en el sector administraciones públicas, dichas
operaciones se registrarán en las cuentas de esta última.

Organismos reguladores del mercado que actúan en nombre de la

Comunidad Europea (FEOGA, etc.), u otras unidades que ejercen
actividades de mercado y de redistribución

Normas

Con arreglo a los apartados 2.21. y 2.69.a del SEC95, los

organismos reguladores del mercado cuya única o principal actividad
consiste en comprar, poseer y vender productos agrarios y otros productos
alimentarios se clasifican en el sector de las sociedades no financieras.

No obstante, los organismos reguladores del mercado que son

22
 2. Las Administraciones Públicas y el SEC95

exclusiva o principalmente simples distribuidores de subvenciones se clasifican

en el sector administraciones públicas (subsector administración central).

Aplicación de las normas

Los organismos reguladores del mercado pueden dedicarse a

actividades diversas, esto es, a distribuir subvenciones y a comprar, poseer
o vender productos agrarios y otros productos alimentarios. En tales casos,
deberá estudiarse si el organismo puede dividirse en dos unidades
institucionales distintas:

 Una unidad institucional dedicada a actividades de

intervención en el mercado y clasificada en el sector de las
sociedades no financieras;

 Una segunda unidad institucional dedicada a distribuir

subvenciones y clasificada en el sector administraciones
públicas.

De no ser posible distinguir dos unidades institucionales

separadas, deberá utilizarse el criterio de «actividad principal». La norma
aplicable es la siguiente:

 Por convención, estas unidades deberán clasificarse en el sector

administraciones públicas si los costes de sus actividades de
regulación del mercado son inferiores al 80 % de sus costes
totales y en el sector sociedades no financieras si los costes de
sus actividades de regulación del mercado son superiores al 80
%.

 Los costes en que se ha incurrido se miden del mismo modo

que el valor de la producción de los servicios no de mercado,
es decir, como la suma de los consumos intermedios, la
remuneración de los asalariados, el consumo de capital fijo y

23
 2. Las Administraciones Públicas y el SEC95

los otros impuestos sobre la producción menos las otras

subvenciones a la producción.

Los motivos principales para fijar el umbral en el alto nivel del 80 %

son los siguientes:

 Es difícil imaginar que una empresa constituida en sociedad

(esto es, un productor de mercado) distribuya subvenciones;

 En muchos casos, los organismos forman parte de un

ministerio o están estrechamente vinculados a él y su personal
está compuesto por funcionarios;

 En el contexto de la nueva política agrícola común, la

importancia relativa de la distribución de subvenciones se ha
vuelto superior a la actividad de intervención en el mercado
(comprar, poseer y vender bienes agrarios);

 Se necesita un tratamiento que garantice la estabilidad en el

tiempo de la clasificación de los organismos reguladores del
mercado.

Generalización de la norma (convención del 80 %)

Esta norma podría extenderse a otras unidades que tengan tanto

actividades de mercado como actividades de redistribución.

24
 2. Las Administraciones Públicas y el SEC95

2. El papel de las administraciones públicas en las operaciones del

SEC 95

2.1 Resumen de los principios

Principios generales

1. Determinar el papel de las administraciones públicas

en la operación

La clasificación de una operación entre las administraciones públicas y

una unidad pública puede ser co mpli cada, debido a lo s dist int o s
pape le s que dese mpeñan las administraciones en la economía. La
operación puede tener lugar por diversos motivos, debidos a los diferentes
objetivos de la actividad de las administraciones públicas. Tales actividades
incluyen el papel de la administración:

 en su calidad de propietaria de activos financieros:

Como inversora a largo plazo para obtener unos
beneficios;
Como gestora de su propia liquidez
mediante operaciones financieras; como
propietaria última de las reservas de oro y de
divisas.

 en apoyo a la actividad económica y la política social:

La administración paga subvenciones y ayudas a la
inversión para favorecer el empleo;
La administración utiliza a veces unidades públicas para
la aplicación de sus políticas, como en el caso del transporte
público; la administración aprueba una legislación por la que se
reestructuran las unidades públicas con el fin de que puedan
utilizar los beneficios de las cesiones de activos para financiar

25
 2. Las Administraciones Públicas y el SEC95

otras actividades.

 como gestora de su presupuesto:

Recaudando impuestos y cotizaciones sociales;
Realizando operaciones asociadas con las obligaciones
relativas a las pensiones.

En casos límite, a la hora de determinar cómo clasificar una

operación es necesario considerar qué papel desempeña la administración
pública en la operación. En algunos casos podrá ser más de uno, por lo que
habrá que examinar cuál es más importante, con vistas a registrar con la mayor
precisión la realidad económica de la operación.

2. Reflejar la realidad económica más allá de la forma jurídica

Los contables nacionales examinan cuidadosamente el contexto

jurídico de las unidades y las operaciones para clasificarlas. Sin embargo, a
veces es importante ver más allá de la forma jurídica de una unidad
institucional o un flujo económico y transmitir la realidad económica. Esto
puede aplicarse tanto a la clasificación de unidades como a la
clasificación de flujos. Esta cuestión se analiza en la parte C del capítulo III del
SCN93. A continuación se aportan algunos ejemplos.

a. Una unidad puede emprender actividades

características de las unidades de las administraciones públicas
pero puede no estar incluida en este sector en la contabilidad
pública. Tales actividades pueden consistir, por ejemplo, en:
realizar pagos sin contrapartida a otras unidades; aplicar gravámenes
a determinadas industrias; garantizar préstamos poco seguros; dar
garantías para préstamos; construir infraestructuras públicas, etc.
La primera pregunta que se plantea es si la unidad debe
clasificarse en el sector administraciones públicas (aunque se
denomine una sociedad o no se considere normalmente parte de la

26
 2. Las Administraciones Públicas y el SEC95

administración pública). En la sección II.5.2 se estudia la difícil cuestión

de la clasificación de las unidades que gestionan activos públicos.

b. Si la clasificación como unidad de mercado es correcta, la

siguiente pregunta es si resulta necesario atribuir los pagos iguales y los
pagos contrarios a través de las administraciones públicas (la
denominada reasignación), para mostrar que algunas de las operaciones
de la unidad se hacen en nombre de las administraciones públicas. Esto
puede aplicarse, por ejemplo, a cualquier pago sin contrapartida a
otras unidades: tales pagos se registrarían como pagos de las
administraciones públicas, con un ajuste en las otras operaciones entre
la unidad y las administraciones públicas para equilibrar las cuentas.

c. La reasignación puede ser adecuada en los casos de

privatización indirecta en que una sociedad pública conserva los
ingresos para financiar los pagos sin contrapartida a otras unidades, o
para financiar actividades deficitarias de la unidad siguiendo
instrucciones de las administraciones públicas como parte de su
política económica y social. En estos casos, los pagos reasignados a
través de las administraciones públicas se registran como si estuvieran
financiados mediante pagos de la unidad pública a las
administraciones públicas relativos a la privatización indirecta. Este
aspecto se trata en la sección.

d. La denominación que pueda tener una operación tanto en

las cuentas públicas como en la contabilidad empresarial no condiciona
necesariamente su clasificación en las cuentas nacionales. Por ejemplo,
en algunos casos específicos, lo que se denomina un impuesto en la
legislación fiscal o un dividendo en la contabilidad empresarial
puede registrarse de forma más adecuada en las cuentas nacionales
como operación financiera. Por otra parte, algunos flujos que se
denominan legalmente inyecciones de capital social pueden clasificarse,
en las cuentas nacionales, como transferencias de capital, bien porque no

27
 2. Las Administraciones Públicas y el SEC95

se espera obtener beneficios económicos (como un aumento de

dividendos) de la inyección de capital, bien porque está vinculada a la
adquisición de un activo fijo (lo que la convertirá en una ayuda a la
inversión). A este respecto, es preciso hacer una distinción importante
entre los flujos mediante los cuales se canaliza la renta de las
sociedades públicas a la administración pública y otros tipos de
pagos. Los primeros han de clasificarse, sin duda alguna, como
operaciones no financieras. La segunda categoría incluye, en
particular, pagos importantes realizados con cargo a los ingresos de las
ventas de activos por las sociedades públicas y que deben
clasificarse como operaciones financieras.

3. Coherencia

El SEC95 es un sistema integrado de cuentas de flujos y stocks, cuyo

objetivo consiste en garantizar la coherencia del sistema en su totalidad.

La coherencia es una de las ocho características del sistema

destacadas en el capítulo 1 del SEC95 (apartado 1.05.). En el apartado 1.08. se
subraya que la coherencia interna del sistema es una condición necesaria para
calcular ratios pertinentes y se pone el ejemplo de «el déficit público y la
deuda de las administraciones públicas como porcentajes del producto
interior bruto».

Hay que insistir sobre dos aspectos importantes de esta necesidad de

coherencia (en el contexto de un sistema integrado de cuentas de flujos y
stocks):

1. Coherencia contable:

Las operaciones entre dos unidades –y entre dos sectores-

deben registrarse del mismo modo, según las mismas normas.

28
 2. Las Administraciones Públicas y el SEC95

Por ejemplo, los intereses (D.41) deben registrarse con

arreglo al principio del devengo tanto en las cuentas del sector
deudor (las administraciones públicas, por ejemplo) como en las del
sector acreedor (las instituciones financieras, los hogares, etc.).

2. Coherencia económica:

Si las operaciones están organizadas de tal modo que el

aspecto jurídico contradice la realidad económica (el efecto
económico real de las operaciones), es preferible registrar en las
cuentas nacionales la realidad económica.

La privatización indirecta es un buen ejemplo: una venta

indirecta de activos financieros tendrá los mismos efectos en las
cuentas nacionales de las administraciones públicas que una venta
directa y, por consiguiente, deberá registrarse como operación
fiinanciera3.

En la misma línea de razonamiento, el SEC95 establece que

«algunas operaciones se reordenan, con el fin de mostrar de
forma más clara las relaciones económicas subyacentes»
(posibles consecuencias: reasignación de las operaciones, división
de unidades, etc.).

Límites de la coherencia/Posibles fuentes de «incoherencia»

A la hora de evaluar el déficit público, dos factores principales

pueden ir en contra de esta necesidad de coherencia:

Activos financieros frente a activos no financieros

Dado que, en el Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de

déficit excesivo, el déficit se ha definido como la necesidad de financiación
del sector administraciones públicas, se produce una asimetría entre el

29
 2. Las Administraciones Públicas y el SEC95

tratamiento estadístico de los activos no financieros y el de los activos

financieros.

Las variaciones de los activos no financieros (cuando se deben a

operaciones) se registran en la cuenta de capital. Por lo tanto, modifican la
capacidad o necesidad de financiación, que es el saldo de la cuenta de capital.
Por el contrario, las variaciones de los activos financieros -registradas en la
cuenta financiera- no modifican dicho saldo (excepto en el caso de las
variaciones unidireccionales, como la asunción de deudas o la cancelación de
deudas, si la variación de los pasivos se compensa mediante una transferencia
de capital).

Las consecuencias son especialmente importantes en el caso de la

venta de activos no financieros, tanto si se trata de una venta directa, como si
es una venta indirecta:

- Una venta directa de un activo no financiero mejora la

capacidad o necesidad de financiación de las administraciones
públicas, mediante una disminución de la formación bruta de capital
fijo (FBCF).

- Venta indirecta de un activo no financiero: la venta mejora la

capacidad o necesidad de financiación de la sociedad holding pública,
pero el pago de los ingresos obtenidos (activos líquidos, F.2) a la
administración pública es una operación financiera (retirada de
capital social), una liquidación parcial de activos de la sociedad
holding.

Aunque aparentemente incoherente -y realmente asimétrico- en sus

consecuencias sobre el déficit público, este tratamiento de las ventas
indirectas es sin embargo lógico: al entregar a las administraciones
públicas los activos líquidos resultantes de la venta, la sociedad holding
pública reduce sus activos y, en efecto, se liquida parcialmente. Los activos

30
 2. Las Administraciones Públicas y el SEC95

de una empresa no pueden distribuirse como rentas a sus propietarios, con

arreglo a los principios básicos de la contabilidad patrimonial y empresarial y,
especialmente, al principio de «continuidad de la empresa».

El carácter específico de las administraciones públicas

Las administraciones públicas realizan algunas actividades que

nunca emprenden las unidades de mercado: las administraciones públicas
no se limitan a gestionar activos. Además, pueden apoyar la actividad
económica y tratar de lograr objetivos sociales (véase en el presente capítulo:
«Determinar el papel de las administraciones públicas en la
operación»). Las administraciones públicas son el único agente que
puede hacer transferencias masivas a otros agentes de la economía.

Esto puede ir en contra del registro totalmente simétrico, por ejemplo,

de los flujos hacia las empresas públicas y procedentes de éstas. Por
ejemplo, un pago sin contrapartida registrado como «ayuda a la inversión»
podría contribuir a mejorar considerablemente el patrimonio de la empresa
a corto plazo. Si la empresa pública realizara entonces un pago excepcional de
sus propios fondos, tal pago podría registrarse razonablemente como una
retirada de capital social (liquidación parcial de activos).

31
 2. Las Administraciones Públicas y el SEC95

Conceptos de renta y dividendos

a. El concepto de renta

En el sistema de cuentas nacionales, los conceptos de renta y

ahorro proceden de las actividades productivas. Esto significa que las
ganancias de posesión, se realicen o no, se excluyen siempre de la
renta y el ahorro y se registran en una cuenta de acumulación
específica, la cuenta de revalorización.

Además, en el SCN93 se establece un vínculo explícito con

el concepto de renta de la teoría económica (apartado 8.15.): «la
renta suele definirse como el montante máximo que un hogar u otra
unidad puede consumir sin reducir su patrimonio neto real.»

En otras palabras, se entiende que los pagos procedentes

de su renta que realiza una empresa a sus propietarios deben
mantener constantes sus activos netos (o patrimonio neto).

Algunas consecuencias:

 Sector sociedades: véase b. «El concepto de dividendos».

 Sector administraciones públicas: los ingresos de las

privatizaciones, por ejemplo, no son rentas de las administraciones

públicas, sino los ingresos obtenidos de la venta de activos
financieros. Se trata de una operación financiera.

 Sector hogares: a veces, para evaluar el patrimonio de los

hogares, se recurre a un concepto más amplio de renta. Este

concepto más amplio interpreta la frase anterior («el montante
máximo que un hogar puede consumir [...]») de forma a
incluir las ganancias de posesión reales cuando el precio neto
de los activos haya aumentado más que el nivel general de
precios.

32
 2. Las Administraciones Públicas y el SEC95

Al tratar de la relación entre las administraciones públicas y

las sociedades públicas en el contexto del procedimiento aplicable
en caso de déficit excesivo, nos referimos a la definición estricta de
la renta de las cuentas nacionales.

b. El concepto de dividendos

En las cuentas nacionales, los dividendos forman parte de las

rentas de la propiedad (D.4). Los recursos que una unidad (una
sociedad) puede distribuir como dividendos y utilizar para pagar
transferencias corrientes como los impuestos sobre la renta y el
patrimonio, son la renta empresarial (B.4) de la unidad. Este saldo
corresponde al «concepto de beneficio corriente antes de impuestos
utilizado normalmente en la contabilidad empresarial» (SEC95,
apartado 8.26.).

Según esta lógica, los recursos de los que han de pagarse

los dividendos no deberán incluir ni los ingresos obtenidos de las
ventas de activos ni las ganancias de revalorización.

Revalorizar un activo no es sino adaptar el valor de dicho

activo -y por tanto la sustancia de la empresa- a las condiciones del
mercado, no es crear renta. Con el fin de preservar el patrimonio neto
de la empresa, no son distribuibles como renta ni los ingresos
por revalorización, ni los ingresos por ventas de activos.

Aspectos prácticos:

 Existe un amplio consenso entre los estadísticos

sobre el hecho de que este importante principio (la revalorización
de activos o los ingresos por ventas no constituyen rentas) es el
tratamiento correcto en las cuentas nacionales, pero que en la
práctica puede ser difícil de aplicar. No obstante, se considera que

33
 2. Las Administraciones Públicas y el SEC95

deberá aplicarse siempre en los casos de ventas o revalorizaciones

de activos significativas y bien identificadas.

 Momento del pago: frecuentemente, las

empresas equilibran los importes de los dividendos que pagan
de un año a otro. Por tanto, pueden reservar un año una parte de
los beneficios obtenidos y distribuirla el año siguiente (o los años
siguientes), con el fin de equilibrar los dividendos. No hay
problema para registrar este tipo de pagos como dividendos.

El caso de pagos importantes y excepcionales con cargo a las

reservas -que reducen considerablemente los fondos propios de la
sociedad- es diferente. Deberá tratarse más bien como una
operación de acciones y otras participaciones (una retirada de
capital social.

34
 2. Las Administraciones Públicas y el SEC95

35
 2. Las Administraciones Públicas y el SEC95

36
1. PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO PARA 2014

1.1 PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS Y ACTUACIONES

Introducción

La política económica desarrollada por el Gobierno desde el inicio de la legislatura se

ha centrado en mejorar la competitividad de nuestra economía, recapitalizar y
reestructurar el sector bancario, modernizar el mercado de trabajo y garantizar unos
niveles de déficit y deuda pública que fuesen sostenibles, y todo ello prestando una
especial atención a las necesidades sociales con el fin de dar una respuesta
adecuada a los efectos derivados de la desfavorable situación económica que venimos
afrontando en los últimos años.

Esta política está empezando a dar sus frutos y cada vez son más los indicadores que
muestran el cambio de tendencia, algo que ha sido constatado por- instituciones tanto
nacionales como internacionales; públicas y privadas.

El fortalecimiento de nuestro sistema financiero, la paulatina mejora de las finanzas

públicas, el saneamiento de los balances del sector privado, una adecuada evolución
de los precios y la reasignación de factores productivos, resultan claramente
indicativos de la transformación que está viviendo la economía española, lo que está
permitiendo sentar bases sólidas para crecer y crear empleo.

Esta nueva situación no ha pasado desapercibida a los mercados

financieros, lo que ha permitido superar las turbulencias financieras a las que
nuestra economía se vio sometida en los meses pasados y conseguir un entorno de
mayor estabilidad, lo que está posibilitando obtener la financiación que nuestra
economía necesita a unos costes significativamente inferiores a los registrados en
tiempos no muy lejanos.

De esta forma, la recapitalización y reestructuración del sector financiero ha permitido

despejar las dudas sobre su solvencia, lo que facilitará la reactivación del crédito a los
hogares y las empresas.

Por su parte, el déficit público presenta una línea continuada de descensos, con un
ajuste superior a dos puntos del Producto Interior Bruto (PIB) en 2012 y que se
prolonga en 2013, con un descenso del déficit durante el primer semestre de más de
un 1O por ciento, respecto del mismo periodo del ejercicio anterior.

Esta misma evolución se observa en la inflación de la economía española, cuyo

pronunciado descenso en 2012 se acentúa en 2013, con una variación
interanual del índice de Precios al Consumo (IPC) en agosto del 1,5 por ciento.
Las reformas adoptadas están posibilitando la flexibilidad y la mejora de la
competitividad que la economía española necesitaba, como pone de manifiesto el
retroceso en un 2,6 por ciento del Coste Laboral Unitario de la economía en el primer
semestre de 2013.

De esta forma, ya en 2012 las exportaciones tuvieron •un comportamiento favorable

en un contexto de recesión en las economías con mayor grado de integración
con la española, lo que ha permitido disminuir la necesidad de financiación
frente al resto del mundo, corrigiendo así uno de nuestros principales desequilibrios.
Cabe en este sentido, destacar la reducción en un 82,6 por ciento del déficit comercial
de España durante los seis primeros meses del año, gracias al récord alcanzado en
las exportaciones de bienes en este periodo, con un crecimiento del 9,4 por
ciento en tasa interanual.

Por tanto, las reformas adoptadas por el Gobierno comienzan a dar resultados,
algo que también se empieza a apreciar en la mejora relativa que ha experimentado
en el primer semestre de 2013 el mercado de trabajo, en línea con la evolución de la
actividad económica. En este sentido, el empleo ha ralentizado el ritmo de caída que
sufría desde el inicio de la segunda fase recesiva de la actual crisis económica y ha
estado cerca de la estabilidad en el segundo trimestre.

Después de un primer paquete. de reformas, que afectaron a aspectos

fundamentales de la economía como el mercado de trabajo, el sistema financiero o el
saneamiento de las cuentas públicas, la continuidad en el impulso reformista del
Gobierno queda fielmente reflejado en el Programa Nacional de Reformas de 2013,
aprobado la pasada primavera junto con la actualización del Programa de
Estabilidad 2013-2016.

Este Plan profundiza en las reformas iniciadas en 2012, incorporando medidas

dirigidas a que la economía española gane en eficiencia, flexibilidad y
competitividad, tratando de incidir en aquellos elementos que mayores restricciones
suponen al crecimiento, como la dificultad de acceso a la financiación de las
empresas, especialmente Pymes o la necesidad de un entorno más favorable a los
emprendedores.

Sin perjuicio de un mayor desarrollo posterior, cabe destacar por su importancia el

ambicioso plan de reforma de las Administraciones Públicas, para cuya ejecución se
creó en octubre de 2012 la Comisión para la Reforma de las Administraciones
Públicas (CORA).

Estos planes y programas, que sintetizan el impulso reformista de este Gobierno,

engloban tanto actuaciones ya puestas en marcha como un gran número de medidas
tanto siguientes ámbitos: normativas como de gestión, que pueden agruparse en:

• Disciplina presupuestaria y transparencia pública

Las reformas adoptadas en este ámbito están jugando un papel fundamental en el
cambio de tendencia que presenta la situación económica en este momento.

Cabe destacar la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y

Sostenibilidad Financiera, que ha supuesto un significativo avance en la disciplina
presupuestaria de todas las Administraciones Públicas.

Así, en el año 2012, en que la actividad se contrajo un 1,6 por ciento, la necesidad de
financiación de las Administraciones Públicas, neta de one-offs generados por el
apoyo a las instituciones financieras, disminuyó más de dos puntos de PIB, pasando
de un 9,1 a un 6,8 por ciento del PIB, cuantificándose el esfuerzo fiscal estructural, de
acuerdo con las últimas estimaciones de la Comisión Europea, en aproximadamente
2,9 puntos de PIB.

Este marco institucional se verá potenciado con la Ley Orgánica 6/2013, de 14 de

noviembre, de creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal
que, conforme a lo previsto en la Directiva 2011/85/EU, del Consejo, de 8 de
noviembre de 2011, sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de
los Estados Miembros, permitirá contar con una institución con autonomía funcional
que velará por la correcta aplicación de las reglas fiscales así como la adecuación de
las previsiones económicas que fundamentan la política fiscal.

• Racionalización del sector público

En este ámbito cabe destacar como medida más significativa la aprobación de la Ley
27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración
Local.

• Mejora de la eficiencia de las administraciones públicas

Dentro de las medidas previstas en este ámbito, la Ley 25/2013, de 27 de diciembre,

de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el
Sector Público se configura como una herramienta fundamental para garantizar el
control de todas las facturas presentadas por los proveedores, agilizando los
procedimientos de remisión y análisis y, en consecuencia, el pago a estos
proveedores.

Por su parte, la reforma de la Ley General de Subvenciones permitirá continuar el

proceso de mejora en la gestión de este instrumento de gasto que se inició con la Ley
de 2003.

• Administración al servicio de los ciudadanos y las empresas

Tal vez el aspecto más significativo descanse en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre,

de garantía de la unidad de mercado, que garantiza que todas las disposiciones
y actos de las Administraciones Públicas respeten el principio de libertad de
establecimiento y la libertad de circulación a la vez que se fomenta la cooperación
institucional para eliminar trabas y asegurar que no se establezcan nuevos
obstáculos, y la Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de Apoyo a los
Emprendedores y su lnternacionalización, que supone un hito en las medidas
destinadas a impulsar la iniciativa emprendedora, incluyendo medidas fiscales de
apoyo al emprendedor, medidas para impulsar su financiación, fomentar el
crecimiento empresarial e impulsar la internacionalización de la economía española.

Los Presupuestos Generales del Estado para 2014 se presentan en perfecta sintonía
con el esfuerzo reformista del Gobierno, colaborando como un elemento más, junto
con la implementación del Programa Nacional de Reformas así como de las medidas
previstas en CORA ,en la línea iniciada desde el principio de la legislatura y
cuyos buenos resultados están empezando a observarse.

Los Presupuestos afianzan la credibilidad en materia de política fiscal, garantizan el

cumplimiento de la senda de consolidación fiscal aprobada en el Consejo
ECOFIN del pasado 21 de junio, así como los objetivos de estabilidad aprobados, a la
vez que hacen de nuestra economía una economía más competitiva, lo que permitirá
que los primeros signos de crecimiento y mejora en materia de empleo que
actualmente estamos viviendo, se consoliden y contemos en breve con una senda de
crecimiento sostenido y mejoras significativa del mercado de trabajo.

SITUACIÓN ECONÓMICA

La elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para el 2014 se enmarca

en un contexto caracterizado por los signos de estabilización de la economía
española en los primeros meses de 2013. En efecto, las caídas intertrimestrales del
nivel de actividad se han ralentizado (-0,1 por ciento en el segundo trimestre, tres
décimas menos que en el trimestre anterior) y en el segundo trimestre la tasa de
variación interanual del PIB fue del -1,6 por ciento, cuatro décimas menos
negativa que el trimestre anterior. Todo apunta a que a finales de año se podrían
registrar tasas de crecimiento intertrimestrales positivas.

Esta evolución del PIB se explica fundamentalmente por la menor detracción de la

demanda nacional al crecimiento, 3,6 puntos porcentuales en el segundo trimestre
frente a 4,6 puntos porcentuales en el primero, debido al mejor comportamiento de
todos sus componentes.

El gasto en consumo final privado registró un comportamiento menos contractivo

debido a la mejora de la confianza de los consumidores, al igual que el gasto en
consumo de las Administraciones Públicas. La formación bruta de capital fijo, por su
parte, también moderó su caída interanual, sobre todo por la aceleración de la
inversión en bienes de equipo y activos cultivados.

La demanda externa, por su parte, continuó contribuyendo de manera positiva

al crecimiento, y si bien dicha aportación ha disminuido, desde los 2,6 puntos
porcentuales en el primer trimestre hasta los 2 puntos porcentuales en el segundo,
se mantiene en niveles elevados. Esta aportación positiva de la demanda externa
al crecimiento se explica por el fuerte incremento interanual, en el segundo trimestre,
de las exportaciones de bienes y servicios (9,2 por ciento) que casi triplicó al de las
importaciones (3,1 por ciento). Las exportaciones se vieron impulsadas por la
recuperación de nuestros principales socios comerciales y las ganancias de
competitividad de la economía española Las importaciones, por su parte, registraron
un incremento frente al descenso del trimestre anterior, por la estabilización del
gasto en consumo final y el avance de la inversión en bienes de equipo.

Esta evolución de las exportaciones e importaciones a lo largo de los últimos años,

junto con la favorable evolución de otras rúbricas de la balanza de pagos, han
permitido corregir el desequilibrio exterior de la economía española. En efecto, en los
últimos cuatro trimestres la economía española generó capacidad de financiación
frente al resto del mundo, equivalente aproximadamente al 1,5 por ciento del PIB.

En el primer semestre de 2013, y en línea con la evolución de la actividad

económica, la caída del empleo se ha ralentizado. Destaca, no obstante, la mayor
intensidad en la caída del empleo del sector público en comparación con el sector
privado, en el que el ajuste del empleo se ha ralentizado, y el mayor uso del empleo a
tiempo parcial, que se ha potenciado con la última reforma del mercado laboral.

Por otro lado, se ha interrumpido la tendencia alcista de la tasa de paro que disminuyó
medio punto porcentual, si bien todavía se sitúa en niveles elevados (26,3 por
ciento). Así, dos graves problemas son que el paro está afectando con mayor
virulencia a determinados colectivos, como son los jóvenes entre 16 y 24 años, los
trabajadores de menor nivel educativo y los inmigrantes; y la elevada incidencia del
desempleo de larga duración.

En este contexto, ha continuado la moderación de los salarios que, junto con la mayor
productividad aparente, ha conllevado una caída de los costes laborales unitarios
superior a la de nuestros principales competidores, registrándose ganancias
de competitividad.

En el año 2013 ha continuado la senda descendente de la inflación, situándose

la tasa de variación interanual del IPC en el 1,5 por ciento en agosto. Esta tendencia
se debe fundamentalmente a la debilidad de la demanda interna, la caída de los
costes laborales unitarios y a un menor crecimiento de los precios de los productos
energéticos. En efecto, a lo largo del año se ha reducido el diferencial entre la inflación
general y la inflación subyacente, de la que se excluyen los precios de los productos
energéticos y de los alimentos sin elaborar.

El diferencial de inflación con la Unión Económica y Monetaria, por su parte, ha sido

positivo pero decreciente en los primeros meses del año, y se espera que cambie de
signo a partir de septiembre.

Si bien ya a finales de 2013 se podrían registrar tasas de crecimiento intertrimestrales

positivas, el año cerraría con una contracción en términos interanuales. Será ya en
2014 cuando el crecimiento registrado en el conjunto del año será positivo.

Esta evolución de la economía en 2014 vendrá fuertemente condicionada por la

demanda nacional, que mantendrá la senda iniciada en 2013 y continuará registrando
tasas de crecimiento cada vez menos negativas. Así, el consumo privado y la
formación bruta de capital fijo crecerán, impulsados por las mejores perspectivas
económicas.

No obstante, durante 2014 se mantendrá la senda contractiva del consumo de las

Administraciones Públicas. En efecto, la necesidad de cumplir los compromisos de
reducción del déficit asumidos ante la Unión Europea junto con la evolución creciente
de determinadas partidas de gasto, como son los intereses de la deuda y las
prestaciones sociales, conllevan la necesidad de continuar con las medidas de
control y reducción del gasto público en 2014.

Por otro lado, la aportación de la demanda externa al crecimiento seguirá siendo

positiva pero de menor cuantía. Esto se explica, por un lado, por la recuperación del
crecimiento de las importaciones asociado, entre otros factores, a la desaceleración de
la contracción de la demanda interna. Por otro lado, a pesar de la recuperación de las
principales economías de la Unión Europea, el avance de las exportaciones se
estabilizará en 2014, como consecuencia de la apreciación del euro y el menor
crecimiento de los mercados emergentes.

La reducción del empleo en 2013, motivada por la contracción del PIB, es menor que
la registrada en períodos anteriores, fundamentalmente como consecuencia de la
reforma del mercado de trabajo a través de la Ley 3/2012, de 6 de julio, de medidas
urgentes para la reforma del mercado laboral. En línea con esta evolución, se espera
que en la segunda mitad de 2014 haya creación neta de empleo y, en consecuencia,
una caída de la tasa de paro.

En línea con la evolución de las exportaciones e importaciones y del resto de rúbricas

de la balanza de pagos, se espera que en 2014 se incremente nuevamente la
capacidad de financiación de la economía española, hasta situarse por encima del 3
por ciento del PIB.

EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA FISCAL

En los últimos años la economía española ha tenido que convivir con un entorno
internacional desfavorable, marcado por un agravamiento de la inestabilidad financiera
causada por la crisis de deuda de la zona euro. Las tensiones financieras afectaron de
modo especial a las economías periféricas, dejándose sentir en la volatilidad de los
flujos, el aumento de las primas de riesgo y las dificultades para acceder a
financiación. Sin embargo, está situación está cambiado en los últimos meses
pudiéndose apreciar cómo la política económica desarrollada está empezando a
dar sus frutos, siendo cada vez más los indicadores que muestran el cambio de
tendencia.

En este contexto, nuestra economía está registrando una intensa transformación

basada en el saneamiento de los balances del sector privado, el fortalecimiento de
las finanzas públicas, el realineamiento de los precios y la reasignación de factores
productivos, todo ello dirigido a recuperar la competitividad y sentar las bases para
crecer y crear empleo.

Esta transformación ha requerido una revisión integral de la política económica a

lo largo de los dos últimos años. El Gobierno de España ha llevado a cabo actuaciones
prioritarias en tres áreas. En primer lugar, la consolidación fiscal, elemento ineludible
para garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas en el frágil entorno financiero
de la zona euro. En segundo lugar, la recapitalización y reestructuración dl sector
bancario, de modo que se despejen de forma definitiva las dudas sobre su solvencia y
se facilite la reactivación del crédito a los hogares y empresas. Y, por último, la
adopción de reformas estructurales para relanzar nuestra competitividad y revertir la
necesidad de financiación exterior.

Por ello, tanto los Presupuestos Generales del Estado para 2012 como para 2013 han
tenido como objetivo prioritario corregir los desequilibrios en las cuentas públicas, han
profundizado en el proceso de saneamiento de la economía española, al tiempo que
están reforzando la imagen de España como país que cumple con sus compromisos
adquiridos con Europa y, junto con las reformas puestas en •marcha , están siendo el
soporte sobre el que se asienta la recuperación económica.

Gracias a la política fiscal implementada, reflejada en los Presupuestos Generales del

Estado, se ha conseguido que, en un entorno contractivo de la actividad
económica, la necesidad de financiación de las Administraciones Públicas en 2012,
neta de one-offs generados por el apoyo a las instituciones financieras, disminuyese
en más de dos puntos de PIB, pasando de un 9,1 a un 6,8 por ciento del PIB,
contribuyendo así de forma indudable a la relajación de las tensiones financieras a las
que la economía española se había visto sometida recientemente.

De acuerdo con los últimos datos disponibles para el conjunto de las

Administraciones Públicas, el déficit en el primer semestre del 2013 ha ascendido
alm3,56 por ciento del PIB, mientras que en el mismo periodo de 2012, dicho déficit
fue del 3,98 por ciento del PIB. Esto supone una disminución del déficit en la primera
mitad del año del 10,4 por ciento.

Este esfuerzo, dirigido al saneamiento de las finanzas públicas, se ha llevado a

cabo de forma equilibrada tanto mediante cambios normativas que han supuesto un
incremento de ingresos públicos como mediante reducciones del gasto público.

En el proceso de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para 2013

y dentro del marco del Procedimiento de déficit excesivo (PDE), el 1O de julio de
2012, tras la revisión efectuada por el ECOFIN de la senda de consolidación fiscal, se
acordó situar el déficit por debajo del 3 por ciento del PIB en 2014. De acuerdo con
esta previsión y mediante Acuerdo de Consejo de Ministros de 20 de julio de 2012,
se estableció para el conjunto de las Administraciones Públicas un objetivo de
estabilidad presupuestaria de déficit del 4,5 por ciento del PIB para 2013,
correspondiendo a la Administración Central y Seguridad Social un déficit del 3,8 por
ciento, a las Comunidades Autónomas un déficit del 0,7 por ciento y a las
Corporaciones Locales equilibrio presupuestario.

En este contexto se aprobaron los Presupuestos Generales del Estado para 2013.
Unos presupuestos en los que el esfuerzo de contención del déficit
descansaba tanto en medidas de gasto como de ingreso, correspondiendo al gasto un
58 por ciento del ajuste, mientras que los ingresos aportaban el restante 42 por ciento.
Ahora bien, pese a este importante esfuerzo de consolidación presupuestaria, el
Gobierno mantuvo como prioritarias todas aquellas partidas que integran el gasto
social, que en su conjunto, vino a representar el 63,6 por ciento del total del gasto
consolidado presupuestado para 2013, incrementándose un 1,9 por ciento respecto a
2012.
El entorno económico complejo a inicios del año 2013, caracterizado por las mayores
incertidumbres que subyacían en la recuperación de la economía europea,
demandaba un proceso de ajuste más gradual y que atendiera en mayor medida al
esfuerzo estructural, depurando así los efectos derivados del ciclo. Así, en
coherencia con las normas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, el Gobierno
aprobó, el pasado 26 de abril, la actualización del Programa de Estabilidad para el
periodo 2013-2016, en el que se preveía situar el déficit de España por debajo del 3
por ciento del PIB en 2016 y en el que se establecía para 2013 un déficit máximo del
6,3 por ciento del PIB, para el conjunto de las Administraciones Públicas.

Las instituciones comunitarias, a la vista del esfuerzo estructural realizado en 2012 y

2013, constataron que se había dado cumplimiento a la recomendación revisada del
PDE. Atendiendo a este cumplimiento consideraron justificada una ampliación de dos
años del plazo para la corrección del déficit excesivo, modificando en consecuencia la
senda de consolidación fiscal, en el ECOFIN celebrado el 21 de junio, ampliando los
objetivos intermedios, incorporando, de este modo, en la nueva senda los nuevos
condicionantes del entorno económico y presupuestario y reflejando el pleno
impacto de la crisis económica en las cuentas públicas.

Este ajuste, más gradual, tiene por tanto en cuenta el difícil entorno económico
y la importante transformación estructural que la economía española está
desarrollando, que podría verse frenada por los efectos negativos de una
consolidación fiscal excesivamente intensa.

Ello ha supuesto una ampliación del objetivo de déficit para 2013 de 0,2 puntos de
PIB respecto del objetivo recogido en la Actualización del Programa de Estabilidad,
con lo que, finalmente, para el año 2013, el objetivo déficit se sitúa en el 6,5 por ciento
del PIB para el conjunto de las Administraciones Públicas, lo que supone reducir 0,3
puntos el déficit del ejercicio anterior (sin considerar el efecto derivado del
mecanismo de ayuda financiera europea al sistema bancario).

En consonancia con esta modificación, el Consejo de Ministros de 12 de julio de 2013

adecuó el objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto de las
Administraciones Públicas y de cada uno de los subsectores para 2013. En concreto,
los objetivos de déficit para 2013 serán del 3,8 por ciento del PIB para la
Administración Central, del 1,3 por ciento para las Comunidades Autónomas y del 1,4
por ciento para la Seguridad Social. Las entidades Locales presentarán equilibrio
presupuestario.

Por lo que se refiere a la nueva senda de consolidación fiscal 2014-2016, el ECOFIN

el 21 de junio estableció la obligación de alcanzar en 2016 un déficit del 2,8 por ciento
del PIB. Así, en aplicación de lo dispuesto en la Ley Orgánica de Estabilidad
Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF), el Consejo de Ministros de 28
de junio de 2013 aprobó los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública
para todas las Administraciones Públicas para el período 2014-2016, lo que supone el
cumplimiento de unos objetivos intermedios de déficit en términos del PIB del 5,8 por
ciento, 4,2 por ciento y 2,8 por ciento para los años 2014, 2015 y 2016,
respectivamente.
De conformidad con la nueva senda de consolidación fiscal la Administración Central
deberá reducir su déficit progresivamente hasta alcanzar el 2,1 por ciento en 2016.
Igualmente la Seguridad Social reducirá su déficit hasta el 0,5 por ciento del PIB en
2016.

En cuanto a las administraciones territoriales se prevé que las CCAA tengan un déficit
presupuestario en 2016 del 0,2 por ciento del PI B mientras que las Entidades
Locales mantendrán equilibrio presupuestario en todo el periodo.

En este sentido, el Consejo de Política Fiscal y Financiera y la Comisión Nacional de

Administración Local, en aplicación de la LOEPSF, informaron favorablemente,
el pasado mes de junio, los objetivos de déficit y deuda para las CAA para las
Entidades Locales, respectivamente.

Resulta oportuno señalar que la deuda pública incorpora el efecto que sobre el
endeudamiento ha tenido el mecanismo de ayuda financiera europea, mecanismo
que se excluye del cómputo del déficit a efectos del PDE y, por tanto, de los
objetivos de estabilidad.

REFORMAS

Además de la consolidación fiscal, la recapitalización y reestructuración del sector

bancario y la adopción de reformas estructurales están siendo las piezas claves
para relanzar nuestra competitividad y sentar las bases de un crecimiento económico
sostenido.

Marco fiscal europeo

En el marco comunitario el proceso de reforma de la gobernanza económica y

presupuestaria se ha completado con la entrada en vigor, el 30 de mayo de 2013, del
denominado "two-pack" o paquete legislativo sobre supervisión presupuestaria, que
se compone de dos reglamentos que completan las reformas introducidas en
2011 por el "six-pack". Se trata del Reglamento sobre disposiciones comunes para el
seguimiento y la evaluación de los proyectos de planes presupuestarios y para la
corrección del déficit excesivo de •los Estados miembros de la zona del euro y del
Reglamento sobre el reforzamiento de la supervisión económica y presupuestaria de
los Estados miembros de la zona del euro cuya estabilidad financiera experimenta o
corre el riesgo de experimentar graves dificultades.

A través de este paquete legislativo se introduce un calendario presupuestario

común y normas presupuestarias comunes para los Estados miembros de
la zona del euro, reforzando la solvencia y transparencia de los procesos
presupuestarios nacionales. Para los Estados miembros incursos en PDE, se
introduce un sistema de seguimiento que coexistirá con los requisitos
establecidos en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y los completará.
Además, se refuerza el control y la supervisión de los Estados miembros que
experimenten o corran el riesgo de experimentar graves dificultades en relación con
su estabilidad financiera y de aquellos .que soliciten o reciban ayuda financiera.
La entrada en vigor de estos Reglamentos supone nuevas obligaciones de
remisión de información para España. Así, coincidiendo con la presentación de los
PGE para 2014, se remiten a la Comisión Europea dos informes derivados de la
condición de España como Estado miembro sujeto a un PDE. Por un lado, el
"Programa de Asociación Económica", .en el que se describen las medidas y
reformas estructurales necesarias para la corrección eficaz del déficit excesivo, y,
por otro, el informe sobre las acciones efectivas adoptadas por España en
consonancia con las recomendaciones formuladas por el Consejo en el marco del
PDE.

Asimismo, por primera vez, en el marco de la nueva normativa de

gobernanza europea, los Estados miembros de la zona euro presentaron
sus proyectos de planes presupuestarios a la. Comisión Europea. España
envío el pasado 15 de octubre el Plan Presupuestario 2014 con la información
relativa a los proyectos de presupuestos de la Administración Central y las líneas
fundamentales de los demás subsectores de las Administraciones Públicas.

Ley Orgánica de creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad

Fiscal

Dentro de la agenda de reformas orientadas a la mejora de la gobernanza

presupuestaria de España , en el año 2014 entrará en funcionamiento .la nueva
Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIRF) tras la aprobación de la
Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, de creación de la Autoridad
Independiente de Responsabilidad Fiscal.

El principal fin que persigue esta entidad independiente es garantizar el cumplimiento

efectivo por las Administraciones Públicas del principio de estabilidad
presupuestaria, mediante la evaluación continua del ciclo presupuestario, del
endeudamiento público, y el análisis de las previsiones económicas que sirvan de
base para el establecimiento de los objetivos y la elaboración de los presupuestos.

Ley Orgánica de Control de la Deuda Comercial en el Sector Público

La lucha .contra la morosidad pública se ha convertido en uno de los

objetivos prioritarios del Gobierno, constituyendo buena prueba de ello las distintas
iniciativa s legislativas y mecanismos puestos en marcha desde 2012, como son el

Fondo para la Financiación del Pago a Proveedores, la Ley 25/2013, de 27 de

diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de
facturas en el Sector Público, y la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de
control de la deuda comercial en el sector público.

Ley de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de

facturas en el Sector Público

El pasado mes de diciembre, se aprobó la Ley 25/2013 de impulso de la factura

electrónica y creación del registro contable de facturas en el sector público. Mediante
esta ley se facilitará la presentación de facturas por parte de los proveedores
de las Administraciones Públicas, a la vez que se facilitará una reducción en los
plazos de pago. Por otra parte, se crea un registro contable de facturas que facilitará
información sobre las facturas expedidas a las Administraciones, que se hallen
pendientes de reconocimiento en contabilidad. Por ello, se configura como una
norma que supone simultáneamente una mejora estructural en la Administración
así como un instrumento dirigido a disminuir la morosidad en el sector público.

Con ella se diseña un procedimiento que incide en el control contable riguroso

de las facturas recibidas por las Administraciones con el que se logrará una mayor
confianza en las cuentas públicas, se proporcionará un mejor control del gasto
público y se facilitará el seguimiento del cumplimiento de los compromisos de pago de
las Administraciones Públicas.

Reformas estructurales

En 2013 se ha mantenido el intenso esfuerzo reformador iniciado el año anterior, con

el objetivo de dotar de mayor competitividad a la economía española y estimular con
ello el crecimiento económico y la generación de empleo.

Las medidas adoptadas conciernen tanto al sector público como al privado. En el

ámbito público se ha perseguido la racionalización de las estructuras de la
administración, así como su sostenibilidad y la eficiencia en la gestión. En el sector
privado se ha facilitado la iniciativa empresarial y se han adoptado medidas de signo
liberalizador y de simplificación administrativa, tanto a nivel transversal como a nivel
sectorial. Estas medidas se enmarcan en el Programa Nacional de Reformas y en las
recomendaciones elaboradas por la Comisión para la Reforma de las
Administraciones Públicas (CORA) dando respuesta a las recomendaciones
provenientes de las instituciones comunitarias y otros organismos internacionales.

La modernización y racionalización de las Administraciones Públicas está siendo

objeto de numerosas medidas en la actual estrategia de política económica. Esta
reforma se verá impulsada por las recomendaciones emitidas- por la Comisión para
la Reforma de la Administraciones Públicas (CORA). La Comisión ha
analizado el sector público español y ha propuesto una serie de recomendaciones
para que éste sea más eficiente, cercano, fiable y transparente. Para implantar
y coordinar estas medidas se ha creado la Oficina para la Ejecución de la Reforma
de la Administración, que elaborará un informe trimestral de seguimiento.

Con el objetivo de racionalizar y favorecer la sostenibilidad de las entidades locales,

el pasado mes de diciembre se aprobó la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de
racionalización y sostenibilidad de la Administración Local.

Con esta Ley, entre otros objetivos, se pretende actualizar y clarificar las competencias
municipales para hacer efectivo el principio de "Una Administración, una
competencia" e incorporar medidas para potenciar el papel de las diputaciones
provinciales o entidades equivalentes, la fusión voluntaria e incentivada de
municipios, la gestión integrada o coordinada de servicios de ámbito local y el
redimensionamiento de entes del sector público local. Asimismo, se recogen
disposiciones para someter a los servicios públicos de municipios, diputaciones,
mancomunidades y entidades locales menores a un proceso de evaluación que
permitirá promover una gestión más sostenible, eficiente y transparente de los
mismos.

Con todo ello se promueven ganancias de eficiencia que contribuyen a su

sostenibilidad y consolidación fiscal. Además, se adopta una serie de medidas
flexibilizadoras en la regulación local con el fin de incentivar la actividad económica.

Por otra parte, la Ley introduce limitaciones respecto a la estructura de los órganos
de gobierno y del personal de las entidades locales destacándose que, entre
otros aspectos, se limita el número de personal eventual y de cargos públicos con
dedicación exclusiva de las entidades locales en función de su población del
mismo modo que se establecen limitaciones a las retribuciones de cargos electos,
contratos de alta dirección y personal de las Corporación Locales, que podrán
completarse con las disposiciones contenidas en las leyes anuales de Presupuestos
Generales del Estado.

El funcionamiento eficiente y competitivo de nuestros mercados y sectores

productivos, en especial de los sectores de carácter estratégico por su incidencia en
el resto de la actividad económica, es muy relevante para la competitividad de
nuestra economía.

Por ello, el Gobierno también ha acometido una importante reforma de los organismos
supervisores, mediante la creación de la Comisión Nacional de los Mercados y de la
Competencia (CNMC). La fusión de organismos supervisores mejorará y simplificará
su funcionamiento, incrementará la seguridad jurídica de la regulación y reforzará su
independencia, lo que redundará en una mejora de la regulación en la economía
española.

Así, la CNMC se configura como un organismo público encargado de garantizar,

preservar y promover el correcto funcionamiento, la transparencia y la existencia de
una competencia efectiva en todos los mercados y sectores productivos. En
particular, la CNMC será la encargada de aplicar la normativa de defensa de la
competencia y ejercer la función de supervisión de la aplicación de la regulación
sectorial en los sectores de telecomunicaciones, postal, .medios audiovisuales,
energía y transportes.

En 2013 se ha dado continuidad a la reestructuración y saneamiento del sistema

financiero, con el objetivo último de impulsar la concesión de crédito a empresas y
familias y, con ella, la recuperación económica y la creación de empleo.

Después de la constitución del Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria

(FROB) y de la firma del Memorando de Entendimiento que estableció las condiciones
vinculadas a la asistencia financiera facilitada por el Mecanismo Europeo de
Estabilidad, se han aprobado y puesto en marcha los planes de reestructuración de las
entidades beneficiarias de esta asistencia.

Estos planes tienen por objetivo garantizar la solvencia de las entidades y restaurar su
viabilidad y posición de liquidez en un horizonte temporal de 5 años.
En paralelo a los planes de reestructuración, debe destacarse la aprobación de un
nuevo marco legislativo de las cajas de ahorro, que clarifica su papel como
accionistas de entidades de crédito y delimita el ámbito materia,! y geográfico de sus
operaciones. También se refuerza su buen gobierno corporativo y se promueve la
profesionalización de los órganos directivos.

El balance de este proceso está siendo muy positivo con una reducción del número
de cajas de ahorros y su transformación en bancos, por lo que respecta a su negocio
bancario. Este proceso está permitiendo mejorar el acceso de las entidades a los
mercados de capitales y su coste de financiación, lo que debe traducirse, a medio
plazo, en un mayor flujo de crédito a la economía rea!.

Para hacer frente a las actuales restricciones crediticias que afectan en mayor
medida a las empresas pequeñas y medianas se ha reforzado el sistema de
Sociedades de Garantía recíproca y las líneas de financiación del Instituto de
Crédito Oficial (ICO). En particular, en 2013 el ICO ha puesto a disposición de
autónomos y empresas más de 23.000 millones de euros en líneas de financiación.
El Instituto ha simplificado el funcionamiento de las líneas de mediación,
centrándose en dos grandes áreas de actividad: Empresas y Emprendedores, e
internacionalización.

Al mismo tiempo se están fomentando los canales financieros alternativos al

bancario, para reducir la dependencia de las empresas de esta vía de financiación.
Para ello, se está mejorando el funcionamiento de algunos mercados de valores y se
ha creado el Mercado Alternativo de Renta Fija, se reformará el marco legal del
sector del capital riesgo, se han establecido incentivos fiscales para los "business
angels" y se han creado nuevos fondos públicos que coinvertirán con el capital
privado.

Uno de los efectos más negativos de la crisis económica es el alto

desempleo, especialmente el juvenil. Por ello, además de la reforma laboral, que
afronta los problemas estructurales del mercado de trabajo español, para combatir
este problema se ha aprobado la Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven
2013-2016. Esta Estrategia contempla 100 medidas para facilitar el acceso y
permanencia de los jóvenes en el mercado de trabajo, agrupadas en cuatro
objetivos: mejora de la empleabilidad de los jóvenes; aumento de la calidad y
estabilidad el empleo joven; promoción de la igualdad de oportunidades; y fomento del
espíritu emprendedor.

Se han realizado otras actuaciones, entre las que destaca la aprobación del Nuevo
Plan de Empleo 2013, que establece las bases para un cambio sustancial en la
gestión de las políticas activas de mercado de trabajo, pasando a un modelo
basado en resultados.

En el plano normativo, se ha clarificado la regulación del periodo de negociación y

consultas previo a la adopción de procedimientos colectivos, así como la relativa a los
requisitos de percepción de prestaciones por desempleo. También se ha mejorado la
protección social de los trabajadores a tiempo parcial.
Finalmente, y con el fin de incrementar la eficacia de los servicios públicos de empleo
en sus labores de intermediación laboral, el Gobierno ha aprobado un Acuerdo Marco
que sirva de guía para la colaboración de estos servicios con agencias de
colocación.

La promoción del emprendimiento se ha consolidado como un eje

fundamental en la actual política económica, tanto para mejorar las capacidades
productivas de la economía como para impulsar la generación de empleo, incluido el
juvenil. Para afrontar de forma ambiciosa estos retos, el Gobierno ha aprobado
además de la ya citada Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven 2013-2016, la
Ley 14/2013, de Apoyo a los Emprendedores y su lnternacionalización.

Su objetivo es que el emprendedor se beneficie de una reducción en la cotización a la

Seguridad Social, de la compatibilización de la prestación por desempleo con el inicio
de una actividad por cuenta propia, de la ampliación de las posibilidades de aplicación
de la capitalización de la prestación por desempleo o de un tratamiento fiscal más
favorable, incluyendo la contratación a tiempo parcial con vinculación formativa.

Dentro de este tratamiento fiscal más favorable destaca el nuevo régimen de I VA de

caja así como una serie de incentivos, entre los que se incluyen deducciones en ei
IRPF para los denominados "business angels".

Asimismo, se incluyen medidas con el fin de facilitar el acceso a la financiación,

mediante la mejora en la regulación de las operaciones de refinanciación, la
creación de un nuevo instrumento financiero -los bonos de internacionalización-, y
el reforzamiento del sistema público de avales y garantías.

Adicionalmente, la ley profundiza en la liberalización, libertad de establecimiento y

simplificación administrativa del sector servicios iniciada en 2012.

En el ámbito de la economía productiva las medidas pueden agruparse en dos ejes.

Por un lado, actuaciones de carácter transversal, que persiguen mayor unidad de
mercado, liberalización de los servicios profesionales o una mejora del clima de
negocios a través de la reforma del gobierno corporativo. Por otro lado, actuaciones
en diversos sectores productivos.

Respecto a las medidas transversales, el Gobierno ha puesto en marcha un Programa

de Unidad de Mercado que constituye una de las reformas estructurales de mayor
alcance. Su objetivo inmediato es garantizar la libre circulación y prestación de
bienes y servicios, y el libre acceso y ejercicio de las actividades económicas en
todo el territorio nacional.

En cuanto al sector de servicios profesionales, la necesidad de una mayor

liberalización ha orientado la futura Ley de Colegios y Ser vicios Profesionales que
regulará el acceso y ejercicio de las distintas profesiones, bajo el principio general de
libre acceso y ejercicio, clarificando y limitando el número de restricciones. En lo
referente a los colegios profesionales, se establece una lista restrictiva de las
profesiones que requieren colegiación obligatoria. Finalmente, la norma fortalecerá el
buen gobierno y la transparencia de los colegios.
Por su parte, la reforma del gobierno corporativo de las empresas españolas se ha
iniciado con la constitución de una Comisión de Expertos, que emitirá
propuestas con el objetivo de dotar el gobierno corporativo de mayor eficiencia,
transparencia y profesionalidad, mejorando la competitividad de las empresas• y
aumentado su atractivo para los inversores nacionales e internacionales.

Complementando a las actuaciones horizontales, se han realizado reformas en

múltiples sectores de la economía española: el sector energético, el transporte
terrestre, la vivienda, las telecomunicaciones o la propiedad intelectual, entre otros.

En materia energética, con el" objetivo de poner fin de manera permanente al

desequilibrio financiero, causado por el déficit de tarifa, se aprobó la Ley 24/2013, de
26 de diciembre, del Sector Eléctrico y un Real Decreto-ley de medidas urgentes. El
objetivo de este paquete normativo, es triple. En primer lugar, hacer frente al
desequilibrio de 2013, repartiendo el esfuerzo entre operadores eléctricos,
consumidores y contribuyentes a través de los Presupuestos Generales del Estado. En
segundo lugar, evitar la reaparición del déficit tarifario, para lo que se establecen una
serie de mecanismos automáticos de estabilidad financiera. Finalmente, se
simplifica y clarifica la factura eléctrica y se introducen cambios normativos para
fomentar la competencia.

En cuanto al mercado de carburantes para automoción, el diferencial de precios con

otros países europeos afecta negativamente a la cadena de costes del tejido
empresarial. Por ello, se han aprobado una serie de medidas para favorecer el
aumento de competencia en el sector de hidrocarburos líquidos, como la facilitación de
los procedimientos administrativos para la apertura de estaciones de servicio o la
regulación más estricta de los contratos en exclusividad.

Para adaptar el marco normativo a los cambios experimentados en el mercado

de transportes de viajeros y mercancías y a la normativa comunitaria, incrementar la
competitividad y la eficiencia empresarial de este sector y mejorar la transparencia y
el control, se ha modificado la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres. Las
modificaciones introducidas van destinadas a propiciar una estructura menos
atomizada y más profesionalizada del sector, mantener el máximo rigor en las
condiciones de acceso al mercado de transportes en la línea marcada por la
reglamentación europea y a la vez dotar de la mayor capacidad de autogestión a las
empresas que intervienen en dicho mercado.

En la nueva ley se redefinen las distintas actividades auxiliares y

complementarias del transporte de mercancías y se incorpora la figura del operador
logístico. En el ámbito mercantil, se consagran los principios de libertad de
contratación y de explotación de las actividades de transporte a riesgo y ventura del
empresario y se refuerza la capacidad de actuación de las Juntas Arbitrales del
Transporte. Se suprimen también barreras operativas y cargas administrativas,
facilitando la tramitación electrónica de gestiones ante la Administración.

En materia de vivienda y construcción, mediante la creación de un nuevo marco

normativo, se busca la reorientación del sector a actividades en las que España
sigue mostrando un desarrollo menor que otros países europeos, como el alquiler
o la rehabilitación.
En el ámbito de las tecnologías de la información, dos actuaciones deben ser
mencionadas. En primer lugar, el Consejo de Ministros aprobó la Agenda Digital
para España, con el fin de establecer la estrategia para desarrollar la economía y
sociedad digital durante el periodo 2013-2015. La Agenda proporciona un marco
de referencia estable y define la hoja de ruta en el sector y en la
administración electrónica, para alcanzar los objetivos de la Agenda Digital para
Europa. Este marco maximizará el impacto de las políticas públicas en
tecnologías de la información y la comunicación (TIC) y contribuirá a
la transformación y modernización de la economía y sociedad
española mediante un uso eficaz e intensivo de las TIC por la ciudadanía,
empresas y Administraciones.

En segundo lugar, el Gobierno está actualizando la normativa vigente de

telecomunicaciones, lo que facilitará el despliegue de redes por los operadores y
mejorará la extensión y velocidad de la banda ancha, favoreciendo el crecimiento
económico a través del desarrollo de la economía digital y de la creación de nuevos
modelos de negocio. En particular, la futura Ley General de Telecomunicaciones
simplificará los trámites para que los operadores inviertan en el despliegue
de nuevas redes; recuperará la unidad de mercado; impulsa la simplificación
eliminando licencias y autorizaciones, así como otras cargas; introducirá medidas
para permitir el acceso a las redes de operadores de otros sectores en condiciones
de igualdad, transparencia y no discriminación. Asimismo, elimina distorsiones de la
competencia al fijar condiciones estrictas a los operadores públicos y garantizar
igualdad de trato a todos los operadores. En materia tributaria, se establece para la
tasa general de operadores un esquema de ajuste automático a los costes
incurridos por las Autoridades Nacionales de Reglamentación y se reduce su
importe máximo. Además se mejora la protección al usuario y éstos se beneficiarán
de mejoras en la cobertura y la velocidad de Interne t y de la reducción de precios y
costes.

Finalmente, con el fin de asegurar la protección de derechos de propiedad

intelectual en un entorno digital, el Gobierno está modificando la Ley de Propiedad
Intelectual.

PRINCIPALES ELEMENTOS DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES

DEL ESTADO PARA 2014

Los Presupuestos Generales del Estado para 2014 tienen como objetivo contribuir a
la corrección de los desequilibrios en las cuentas públicas y al aún débil crecimiento
económico. Esta corrección de los desequilibrios conjuntamente con el amplio
catálogo de reformas puestas en marcha se está configurando como el soporte
sobre el que se está asentando la recuperación económica.

Los Presupuestos permitirán, de acuerdo con el objetivo establecido, reducir el déficit

del Estado al 3,7 por ciento del PIB en 2014 y el de la Seguridad Social al 1,1 por
ciento del PIB. Esta reducción del déficit público, a diferencia de lo sucedido en 2012 y
2013, ya no se realizará en un entorno de contracción de la economía. No obstante,
dado que existen aumentos ineludibles de gastos, como es el caso de las pensiones,
1;3 financiación del déficit de tarifa eléctrico o las prestaciones por desempleo,
aún debe realizarse un esfuerzo de austeridad en el resto de partidas.

El importante esfuerzo de corrección del déficit público realizado en estos dos

últimos años junto con la adecuación de la senda de consolidación fiscal a la
situación económica, aprobada el pasado verano, hacen que sea posible configurar
un Presupuesto sin la necesidad de establecer profundas medidas tanto por el lado
de los ingresos como de los gastos públicos.

No obstante, la necesaria reducción del déficit público, como viene

sucediendo en los años precedentes, se llevará a cabo mediante una combinación
de incremento de los ingresos y austeridad en el gasto, buscando repartir la carga
derivada del mismo equitativamente y evitando que pueda verse afectado el tenue
crecimiento de nuestra economía.

La evolución de los ingresos en 2014 se verá favorecida por la mejora del entorno
económico, por el efecto que sobre la recaudación seguirán teniendo las medidas
de consolidación fiscal aprobadas en los años anteriores, y por las nuevas que se
incluyen en el Presupuesto.

En los últimos años, la evolución de los ingresos impositivos está teniendo un perfil
diferente al de las principales variables macroeconómicas. En 2012 ya se produjo
una recuperación de los ingresos impositivos a pesar del empeoramiento de la
actividad económica, por el efecto de los cambios normativos. En el año 2013
algunas de las medidas tomadas con anterioridad están teniendo su mayor.
impacto en la recaudación tributaria, en especial, el derivado de la subida del IVA,
que entró en vigor el 1 de septiembre de 2012, lo que dará lugar a un
crecimiento de los ingresos impositivos similar al de 2012. Y en 2014, pese a
la aceleración de la actividad económica y el incremento de las bases
imponibles, los ingresos impositivos crecerán menos que en 2013 debido al menor
impacto adicional de las medidas fiscales.

Así, se espera que tras el aumento de los ingresos impositivos del 4,2 por ciento
en 2012, el incremento en el año 2013 sea del 4,1 y del 2,3 por ciento en 2014.

Se estima que las medidas adicionales aportaron a la recaudación 11.237 millones

en 2012, que aportarán 15.956 millones adicionales en 2013 y 3.658 millones
en 2014. Por tanto, el hecho de que el efecto adicional de las medidas fiscales
sea de menor cuantía, justifica una previsión de menor crecimiento de los ingresos
en 2014, a pesar de la recuperación del entorno •económico. En ausencia de
medidas adicionales para 2014, los ingresos impositivos aumentarían únicamente un
0,2 por ciento.

La medida que está teniendo un mayor impacto en la recaudación de. 2013 ha sido
la subida de los tipos de IVA, en vigor desde septiembre del año anterior, que
aportó 2.441 millones a la recaudación de ese año y aportará 7.693 millones a la de
2013. Sin embargo, en 2014 su efecto será menor, además, la introducción del
nuevo régimen de IVA de caja supondrá desplazar una parte de la recaudación de
2014 a 2015, por lo que el impacto neto total de las medidas sobre la recaudación
del IVA en 2014 será casi nulo.
En el IRPF, se estima en 3.430 millones la recaudación adicional en 2013, tanto por
medidas que ya entraron en vigor el año anterior, como el gravamen complementario
o la subida del tipo de retención de actividades económicas, como por nuevas
medidas (la eliminación de la compensación por adquisición de vivienda o la
tributación de premios de loterías a partir de un límite). En 2014 el efecto sobre la
recaudación será también ya reducido.

Los principales cambios normativos en el Impuesto sobre Sociedades se adoptaron

en 2012. Esto permitió un considerable aumento de ingresos en dicho ejercicio, a
través de los pagos fraccionados, de manera que los efectos en la recaudación
de 2013 serán limitados. Sin embargo, para 2014 .se espera un nuevo impacto
adicional estimado en 2.920 millones, primordialmente por el efecto que tendrá la
supresión de la deducibilidad de las pérdidas en entidades participadas.

En cuanto al efecto que tendrán sobre la recaudación de 2013 las medidas

adoptadas en otros impuestos, destacan las relativas a la fiscalidad medioambiental
y al Impuesto sobre Hidrocarburos, que conjuntamente supondrán una recaudación
adicional de 3.451 millones.

Entre las medidas que afectarán a la recaudación de 2014 se distinguen tres grupos:

 Medidas previas que todavía tendrán un impacto adicional sobre los

ingresos de 2014. Tendrán un efecto positivo en la recaudación las
modificaciones de los tipos que gravan el alcohol y el tabaco, aprobadas en
julio de 2013, y la subida del tipo que grava la vivienda nueva. No obstante, la
recaudación por las cuotas diferenciales del IRPF y del Impuesto sobre
Sociedades menguarán como resultado de las mayores retenciones y pagos
fraccionados en 2013 sin alteración de la carga fiscal total.
 Medidas nuevas con impacto positivo en la recaudación, destacando en el
Impuesto sobre Sociedades la supresión de la deducibilidad de las pérdidas
en entidades participadas, la eliminación de la deducción por compra de
vivienda en el IRPF y la armonización con la legislación comunitaria de los
tipos de IVA de determinados bienes y servicios de fedatarios públicos,
operaciones financieras y a algunos productos relacionados con equipos
sanitarios.
 Nuevas medidas de estímulo, con un impacto negativo sobre la recaudación
en el corto plazo. Cabe destacar aquellas que suponen un apoyo fiscal a los
emprendedores, con incentivos que afectan tanto al IR PF, al Impuesto
sobre Sociedades y al IVA, entre las que destacará la creación del régimen
especial de caja.

Se estima que los ingresos. impositivos en 2014 ascenderán a 178.632 millones.

Esta cifra supone un aumento de 4.070 millones (un 2,3 por ciento) respecto
del Avance de Liquidación de 2013.

Como se ha mencionado anteriormente, los ingresos crecerán menos que en 2013

porque el impacto adicional de las medidas fiscales será moderado en 2014,
mientras que en 2013 se registrará el impacto máximo del periodo de
consolidación fiscal que se prolonga ya desde 201O.
La recaudación prevista para el 1 RPF aumentará un 1,7 por ciento en relación
con la recaudación prevista para 2013.

En el Impuesto sobre Sociedades se prevé un incremento del 5,4 por ciento,

consecuencia fundamentalmente de las medidas adoptadas que supondrán un
ensanchamiento de su base imponible.

 Los ingresos por IVA crecerán un 2,7 por ciento. Las medidas normativas
tendrán un ligero impacto neto positivo en la recaudación de 2014, debido a
que el aumento que supondrán algunas de ellas será compensado con el
nuevo régimen especial de caja que supondrá desplazar parte de la
recaudación a 2015.
 Los ingresos por Impuestos Especiales (IIEE) aumentarán un 0,5 por ciento.
Aunque no se han adoptado nuevas medidas con un impacto significativo en la
recaudación sí se prevé un efecto positivo de las adoptadas con
anterioridad, principalmente las subidas de los tipos impositivos que. gravan el
alcohol y el tabaco, aprobadas en julio de 2013.
 Los ingresos no impositivos se mantendrán prácticamente
estables registrando una ligera disminución del 0,2 por ciento.
 Los ingresos del Presupuesto del Estado en 2014 se elevarán a 128.159
millones, 1.674 millones más que la recaudación esperada para 2013.
 Los ingresos impositivos aumentaran un 1,6 por ciento. Este crecimiento es
inferior al 2,3 por ciento esperado para los ingresos totales debido a
que la participación de las Administraciones Territoriales en el IRPF, IVA e
IIEE crecerá en mayor medida (un 3,4 por ciento). La razón fundamental
está en que la liquidación del sistema de financiación autonómica del
ejercicio 2011, que se hizo efectiva en 2013 arrojó un saldo negativo para
las Comunidades Autónomas, mientras que la previsión de liquidación del
ejercicio 2012, a hacer efectiva en 2014, resulta positiva, tal y como se detalla
en el capítulo VIl.

Desde la óptica del gasto público, los Presupuestos Generales del Estado continúan
siendo austeros, lo que permitirá cumplir con el objetivo de déficit para el Estado en
2014, 38.752,81 millones de euros, equivalente al 3,7 por ciento del PIB, y favorecer
la recuperación económica.

Así, teniendo en cuenta la previsión de ingresos no financieros del Estado, los a

justes en contabilidad nacional, que ascienden a 2.063,55 millones de euros, y el
gasto correspondiente al sistema de financiación de las Administraciones
Territoriales, el límite de gasto no financiero que se recoge en el Presupuesto
asciende a 133.259,20 millones de euros, un 2,7 por ciento superior al del año 2013.

Esta evolución del gasto del Estado se debe fundamental-mente al aumento de las
aportaciones al Servicio Público de Empleo Estatal, a las transferencias para
financiar el déficit de tarifa eléctrica y a las pensiones de clases pasivas, da.do que
el resto de partidas disminuyen. De nuevo, el mayor esfuerzo de austeridad
corresponderá a los departamentos ministeriales que verán reducidos sus <;:réditos
en un 4,7 por ciento.
En concreto, las retribuciones del personal al servicio del sector público estatal
no experimentarán incrementos, al igual que en los últimos años. Este hecho, unido al
efecto de las restricciones de las ofertas de empleo público, determina que los gastos
del personal activo disminuyan un 1,6 por ciento. No obstante, como consecuencia del
aumento de los créditos destinados al mutualismo administrativo, los gastos de
personal disminuirán en conjunto un 0,3 por ciento, respecto al Presupuesto de
2013.

Las limitaciones de las ofertas de empleo público de los últimos años,

permitiendo exclusivamente una tasa de reposición del 1O por ciento para aquellos
sectores considerados prioritarios, han contribuido a que, hasta agosto de 2013,
haya disminuido el personal al servicio del Estado en aproximadamente un 3 por
ciento (17.000 efectivos), respecto al mismo periodo del año anterior.

El gasto previsto para satisfacer las pensiones de clases pasivas aumenta un 4,1 por
ciento, debido al efecto que implica el aumento neto del colectivo de pensionistas y al
incremento en el 0,25 por ciento de las pensiones. Como novedad

Para este ejercicio los créditos para satisfacer estos gastos se han incluido en el
capítulo de transferencias corrientes, capítulo IV de la clasificación económica del
Presupuesto, con el fin de eliminar la distorsión que se producía al analizar la
evolución de los gastos del personal del capítulo 1 , donde hasta ahora estaban
incluidos. Así, para que la comparación pueda realizarse de forma homogénea,
dicha modificación ha sido igualmente incorporada en las cifras del Presupuesto
inicial de 2013.

Los gastos corrientes en bienes y servicios aumentan un 3,9 por ciento respecto al
Presupuesto de 2013, debido al incremento de los créditos previstos para l<?s
procesos electorales a desarrollar en 2014 y para atender obligaciones de
ejercicios anteriores del Ministerio de Interior. Sin considerar estos créditos, el gasto
corriente en bienes y servicios disminuiría un 0,8 por ciento.

Con el objetivo de reducir el gasto público y lograr una gestión más eficiente del mismo
se ha reformado la estructura administrativa a través de unidades que se encargarán
de impulsar la contratación centralizada de determinados bienes en el ámbito del
sector público estatal y de planificar y coordinar las políticas y actuaciones en
materia de tecnologías de la información, con el fin de conseguir una mayor y mejor
racionalización de las mismas.

Los créditos para gastos financieros, aunque suponen un porcentaje significativo de

los créditos del Presupuesto, se reducen respecto al Presupuesto de 2013 en un 5,2
por ciento, gracias a la disminución de la prima de riesgo.

Las transferencias corrientes aumentan un 1 por ciento respecto al

Presupuesto de 2013. Este incremento se debe fundamentalmente a la aportación del
Estado a la financiación del Servicio Público de Empleo Estatal y al incremento de las
dotaciones para becas y ayudas a estudiantes.

Las inversiones reales disminuyen un 16,6 por ciento respecto al

Presupuesto de 2013.
Por último, las transferencias de capital aumentan un 16,1 por ciento respecto
al Presupuesto de 2013. Esta evolución se debe al incremento de las transferencias
para compensar el déficit de tarifa eléctrico, con cargo a los Presupuestos
del Estado, consecuencia de las últimas modificaciones normativas adoptadas para
garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico.

PRINCIPALES ACTUACIONES

Las actuaciones recogidas en estos Presupuestos Generales del Estado para

2014 son fiel reflejo de la política económica desarrollada por el Gobierno desde
el inicio de la legislatura, si bien se adaptan a las posibilidades planteadas por la
actual situación económica, y su evolución prevista, ciertamente diferente a la
existente el año anterior.

Así, se mantiene como punto de partida el cumplimiento de los objetivos de

consolidación fiscal. Pero los Presupuestos para 2014 también instrumentan el
compromiso con la flexibilidad y mejora de la competitividad, así como con la mejor
formación de los ciudadanos de manera especial, pero no exclusiva, en cuanto a su
capacitación para el acceso en las mejores condiciones posibles, al mercado de
trabajo y todo ello prestando una especial atención a las necesidades sociales.

No obstante, en este contexto de ajustes presupuestarios, la voluntad del Gobierno

sigue siendo la de a tender las políticas de pensiones, fomento del empleo y
desempleo.

Así mismo se consideran prioritarias las políticas de

educación, investigación, desarrollo e innovación civil, industria y energía.

Pensiones

El gasto presupuestado para la política de pensiones en 2014 asciende a

127.483,83 millones de euros, lo que supone un crecimiento del 4,9 por ciento
respecto a 2013.

Los elementos de esta política son las pensiones contributivas y no

contributivas de la Seguridad Social, así como las pensiones de clases pasivas del
Estado.

Con el fin de atender las pensiones contributivas se destinan 112.102,61 millones

de euros lo que supone un crecimiento del 5,4 por ciento. En este importe se ha
tenido en cuenta el incremento del colectivo de pensionistas, la variación de la
pensión media y una revalorización del 0,25 por ciento.

Para el año 2014 • las aportaciones del Estado para la financiación de los
complementos para pensiones mínimas ascienden a 7.633,02 millones, incluidos los
gastos de gestión.
La dotación para los programas de pensiones de clases pasivas es de
12.383,25 millones de euros.

En cuanto a las pensiones no contributivas el crédito previsto asciende a 2.166,14

millones de euros.

Fomento del empleo

La política presupuestaria de Fomento del empleo se' dota con 4.073,52 millones
de euros, lo que supone un incremento del 7,9 por ciento 'respecto a 2013.

El aumento de 297,38 millones de euros se debe, en gran medida, al

incremento por importe de 217,22 millones de euros para bonificaciones a la
contratación, y a la dotación del programa de recualificación profesional de las
personas que agoten la prestación por desempleo -PREPARA- (191,87 millones de
euros más que en 2013), como consecuencia de su prórroga automática por
periodos de seis meses siempre que la tasa de desempleo sea superior al 20 por
ciento.

Del total de 4.073,52 millones de euros, más de la mitad, 2.139,52 millones,

corresponden a actuaciones de inserción e incentivación de la contratación
(destacando los 1.222 millones de euros que se destinan a bonificar la contratación
de trabajadores• desempleados).

Por otra parte, también tienen una relevancia muy acusada las actuaciones de
carácter formativo, con un importe de 1.815,06 millones de euros. De dicha cifra,
654,66 millones se destinan a formación de desempleados, 899,56 millones
a formación de ocupados, 237,15 millones a programas públicos de empleo y
formación y 23,69 millones de euros a flexibilidad: formación y recualificación.

Desempleo

El Gobierno mantiene el compromiso asumido durante la legislatura de apoyar

a aquellos sectores que se han visto más duramente golpeados por la crisis que
hemos padecido, en un entorno de una todavía leve recuperación. De modo
especial ello se refleja en la política de desempleo.

Los créditos destinados a atender esta política ascienden a 29.727,53 millones

de euros, un 10,1 por ciento más que en 2013. De este importe, 29.429,23 millones
de euros se destinarán al pago de prestaciones, lo que supone un aumento del
conjunto de las prestaciones por desempleo por importe de 2. 733,23 millones de
euros.

El elevado gasto en prestaciones por desempleo requiere de aportaciones del

Estado para financiar al Servicio Público de Empleo Esta tal, cuando hasta 2007
este organismo se autofinanciaba con las aportaciones sociales de empresarios y
trabajadores. Para 2014, está prevista una aportación de 14.597,54 millones de
euros.

La política de desempleo se articula en dos niveles de protección:

Uno, de carácter contributivo, que e concreta en la prestación por
desempleo, para el que se estima un gasto de 21.041,32 millones de euros, lo
que permitirá dar cobertura a 1.305.000 beneficiarios.

Otro, de carácter asistencial, complementario del anterior, que comprende el subsidio

por desempleo y la renta agraria (6.562,03 millones de euros), el subsidio SEASS
(656,58 millones) y la renta activa de inserción (1.169,30 millones de euros).

Educación

Para incrementar el nivel educativo de España y, de esta manera, impulsar la

competitividad de la economía nacional, además de abordar la reforma del
sistema educativo, se incrementan las dotaciones a la política de educación en un
11,8 por ciento hasta un total de 2.175,00 millones para 2014.

En particular, es muy destacable el incremento del programa de Becas y ayudas a

estudiantes, que se dota con 1.467,15 millones. Dentro de este programa, las becas y
ayudas de carácter general ascienden a 1.411,02 millones, 250 millones más que en
2013, lo que supone un aumento del 21,5 por ciento, y la dotación para ayudas a
estudiantes Erasmus se incrementa en 21,7 millones de euros, un 142,1 por ciento
más. Con este programa se trata de garantizar que quienes tienen el talento y la
voluntad de estudiar más allá de las etapas obligatorias y gratuitas puedan hacerlo
al margen de sus circunstancias socioeconómicas.

Se financian, entre otras, convocatorias tales como la correspondiente a la aportación

complementaria para el desarrollo del programa comunitario Erasmus y las becas
para el aprendizaje de lenguas extranjeras, las convocatorias de becas y ayudas de
carácter general para niveles universitarios y no universitarios, así como la
compensación a las universidades de los precios públicos por servicios
académicos correspondientes a alumnos becarios exentos de su pago y a las
universidades públicas por las bonificaciones correspondientes a los estudiantes
pertenecientes a familias numerosas.

Investigación, Desarrollo e Innovación Civil

La prioridad otorgada en los últimos años a la política de Investigación, desarrollo e

innovación (I+D+i) ha permitido aproximar los recursos públicos del sistema
comunitaria.

Las dotaciones previstas para esta política responden a la estrategia económica del
Gobierno, en particular en lo que se refiere al cambio de modelo productivo, dotando
para ello al sistema científico de los créditos que permitan mantener, en la medida de
lo posible, las cotas de excelencia alcanzadas en los últimos años y conseguir que
los recursos y capacidades con los que cuenta la ciencia española contribuyan de
una manera más eficiente a la recuperación económica y al desarrollo social.

La dotación en los PGE para el año 2014 para la política de Investigación,

desarrollo e innovación civil asciende a 5.633,01 millones de euros, un 1,3 por ciento
más que en 2013.
No sólo existe un incremento de las aportaciones previstas de unos 70 millones
de euros, sino una modificación en la naturaleza económica de las mismas. Así, los
créditos de presupuesto no financiero ascienden a 2.249,94 millones de euros, lo
que representa un aumento del 6,1 por ciento respecto de las dotaciones de 2013,
recuperándose parte del peso de este tipo de financiación frente a la derivada
del presupuesto financiero, cuyos créditos, destinados a la concesión de préstamos
y anticipos, se elevan a 3.383,07 millones de euros.

Industria y Energía

El objetivo de la política industrial es el fomento de una industria fuerte, competitiva y

generadora de empleo. En el ámbito energético, el objetivo básico es el control y
solución del déficit del sistema. .

Estos objetivos se contemplan de modo singular en los Presupuestos

Generales del Estado para el año 2014. Así, los recursos destinados a esta política
se incrementan en un 26,3 por ciento, alcanzando los 5.777,76 millones de euros.

Es especialmente reseñable que la dotación destinada a financiar costes del

sistema eléctrico se ha incrementado en 1.232 millones de euros, hasta un total de
4.153,72 millones. En esta cifra se incluyen el importe estimado de las nuevas
figuras impositivas introducidas por la Ley 15/2012 (por importe de 2.907 millones),
el 90 por ciento de la estimación de los ingresos previstos en las subastas de
derechos de emisión de gases de efecto invernadero (344 millones) y el 50 por
ciento de los extra costes generación eléctrica en los territorios insulares y extra
peninsulares (por un importe de 903 millones).

1.2 CUMPLIMIENTO DEL OBJETIVO DE ESTABILIDAD EN

LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL

La evolución adversa de la economía española, ha motivado que las

instituciones comunitarias, en coherencia con las normas del Pacto de Estabilidad y
Crecimiento, hayan considerado que está plenamente justificada una ampliación en
dos años del plazo para la corrección del déficit excesivo en España, es decir, hasta
2016. Esta ampliación no supone una flexibilización de los objetivos sino un proceso
de ajuste más gradual que tiene en cuenta, por un lado, el difícil entorno económico en
que nos encontramos y, por otro, la importante transformación estructural de la
economía española en curso que podría verse frenada por los efectos negativos de
una consolidación fiscal excesivamente intensa.

Asimismo, el 21 de junio, el ECOFIN amplió los objetivos intermedios de déficit

global que permiten la corrección del déficit excesivo en 2016, con lo que el objetivo
finalmente fijado para 2014 es un déficit del 5,8 por ciento del PIB para el conjunto de
las administraciones públicas. La modificación de la senda fiscal prevista para España
no supone una relajación de la política fiscal sino una adaptación de la misma a una
nueva realidad de partida, siendo en todo caso muy significativo el esfuerzo
estructural a realizar por el conjunto de administraciones públicas españolas.

Este esfuerzo de reducción del déficit público supone la aplicación de una rigurosa
política de austeridad presupuestaria en el conjunto de administraciones públicas que
ha de conducir a alcanzar el objetivo de déficit del 2,8 por ciento del PIB en 2016, en
coherencia con las recomendaciones dadas por el Consejo Europeo y, una vez
alcanzado este objetivo, seguir avanzando hacia el equilibrio presupuestario
a medio plazo.

El objetivo para la Administración Central en 2014 es un déficit del 3,7 por ciento del
PIB. Este déficit está expresado en términos de contabilidad nacional, es decir,
aplicando los criterios metodológicos del Sistema Europeo de Cuentas (SEC 95), que
es el que permite la comparación homogénea entre los distintos países europeos y es
el utilizado a efectos de la aplicación del Procedimiento de Déficit Excesivo y del
Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

Estos criterios del SEC 95 difieren de la metodología presupuestaria en diversos

aspectos, que afectan a la valoración de los gastos y de los ingresos no financieros.
Las diferencias más significativas se encuentran en el registro de los gastos,
debido a que en contabilidad nacional _ éstos se imputan, con carácter general,
de acuerdo con el principio de devengo, mientras que en el presupuesto rige el
criterio de caja y, por tanto, el gasto se contabiliza en el ejercicio en que se realiza
el pago. Hay además determinadas partidas que no tienen incidencia en el déficit
presupuestario, por considerarse operaciones financieras, pero sí afectan al déficit
público en términos de contabilidad nacional que las considera operaciones no
financieras.

Por ello, para determinar el déficit del presupuesto del Estado es necesario
establecer la equivalencia entre el saldo del presupuesto por operaciones no
financieras y el saldo de contabilidad nacional, tal como se indica a continuación.

En términos presupuestarios el déficit del Estado asciende a 36.689,26•

millones de euros, resultado de unos ingresos no financieros de 128.159,43 millones
de euros y unos gastos no financieros de 164.848,69 millones de euros. Para
determinar el déficit en contabilidad nacional es necesario ajustar las partidas que
tienen distinta consideración entre la previsión presupuestaria y la contabilidad
nacional.

Los ajustes más importantes para el año 2014 son los siguientes:

1. lnejecución

Dado que, con carácter general, el grado de ejecución presupuestaria final se sitúa
por debajo del 100 por ciento de los créditos aprobados es necesario . realizar
un ajuste que supone un menor gasto y un menor déficit y que se estima para el
ejercicio 2014 en un importe de 636,31 millones de euros.

2. Intereses
En el Presupuesto los intereses se registran en el ejercicio en que se produce
su vencimiento, mientras que el criterio de contabilidad nacional determina la
imputación al ejercicio de los intereses devengados en el mismo. Así, para el
ejercicio 2014, la diferencia entre el criterio de vencimiento y el criterio de devengo
implica un ajuste por importe de 2.133,00 millones de euros que supone un menor
déficit en contabilidad nacional con relación al saldo presupuestario no financiero.

3. Inversiones financiadas por el método del "Abono total del precio"

En contabilidad presupuestaria se efectúa la imputación del gasto en el momento de

la finalización del contrato y entrega de la obra. En contabilidad nacional cada
ejercicio se registra la parte correspondiente a la obra que se haya realizado. Así, y
para el ejercicio 2014 esta diferencia supone un ajuste que implica un menor gasto en
contabilidad nacional y un menor déficit público con relación al déficit presupuestario
por importe de 202,00 millones de euros.

4. Inversiones militares

En el Presupuesto del Estado se considera como inversión militar el importe

consignado como créditos. totales del capítulo 6, inversiones reales, del Ministerio de
Defensa, mientras que en contabilidad nacional ha y que tener en cuenta el valor de
los bienes militares que está previsto poner a disposición de dicho Ministerio durante el
ejercicio, aun cuando esté previsto el fraccionamiento de los pagos en
presupuestos de varios años. Así, durante el ejercicio 2014, el ajuste a realizar por
este concepto se eleva a 670,66 millones de euros, que suponen un incremento del
gasto público a efectos de contabilidad nacional y, por lo tanto, del déficit público,
con relación al saldo presupuestario no financiero.

5. Gastos de acuñación de moneda

Los gastos de acuñación de moneda no afectan al cálculo del saldo

presupuestario, pero en contabilidad nacional tienen la consideración de gasto en
consumo intermedio con efecto sobre el déficit público. Por ello el ajuste, en este
caso y para el ejercicio 2014, se ha estimado en 60,00 millones de euros, que
suponen un mayor gasto no financiero en contabilidad nacional y, por tanto, mayor
déficit con relación al saldo presupuestario.

6. Inversiones de Asociaciones Público-Privadas (APP)

Este ajuste se corresponde con la inversión efectuada en. ejercicios

anteriores a través de los contratos de concesión de obra pública adjudicados por el
Estado y que ya fueron considerados como inversión pública a efectos de
contabilidad nacional, en el ejercicio en el que realmente se realizó la inversión. Por
este motivo, en los ejercicios posteriores los pagos efectuados a través del capítulo 6
del Presupuesto para el pago de dicha inversiones tienen la consideración en
contabilidad nacional, de pagos de 'naturaleza financiera. Para el ejercicio 2014 los
gastos de inversión previstos en el presupuesto para el pago de las citadas
inversiones ascienden a 70,00 millones de euros y serán considerados como gastos
financieros y, por tanto, menor déficit en contabilidad nacional con relación al déficit
del Presupuesto del Estado para dicho año.
7. Operaciones de reasignación de subvenciones dadas por la SEPI

Las aportaciones que realiza la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales

(SEPI) a sus empresas para compensar pérdidas, para saneamiento financiero
o por gastos de externalización de compromisos laborales, se consideran en
contabilidad nacional como gastos no financieros afectando, por tanto, al déficit
público. Por ello, y para el ejercicio 2014, en función de la previsión de la realización
de este tipo de gastos, es necesario llevar a cabo un ajuste que implica un mayor
gasto y mayor déficit por importe de 350,00 millones de euros

8. Aportaciones de capital del Estado a empresas públicas

En contabilidad presupuestaria las aportaciones de capital a empresas consideradas

como Administraciones públicas, así como las aportaciones de capital que se
considera que no van a generar rentabilidad económica, se contabilizan como
operaciones financieras, de manera que no afectan al saldo presupuestario no
financiero, mientras que en contabilidad nacional, tienen el tratamiento
de operaciones no financieras que sí afectan al déficit público, generando el ajuste
correspondiente que, para el ejercicio 2014, supone un mayor gasto y un mayor
déficit por un importe estimado de 1.529,37 millones de euros.

9. Aplazamiento de las liquidaciones de Comunidades Autónomas y Entidades

Locales a favor del Estado

Las liquidaciones definitivas del Sistema de financiación de las CCAA y CCLL

correspondientes a los ejercicio 2008 y 2009 y practicadas en los años 201O y 2011,
respectivamente, generaron un saldo a favor del Estado, como consecuencia de que
las entregas a cuenta efectuadas fueron mayores a los resultados de la
liquidación correspondiente. En la contabilidad nacional, estos saldos a favor del
Estado se imputaron como un recurso no financiero devengado en los ejercicios de
201O y 2011. Sin embargo, en términos de caja se acordó que el ingreso monetario
se produzca en varios ejercicios. Por tanto, en 2014 se producirá en el Presupuesto
del Estado la aplicación del vencimiento correspondiente del saldo de la liquidación
del sistema de financiación de CCAA y CCLL de los ejercicios 2008 y 2009, ingresos
que en contabilidad nacional tendrán la consideración de financieros y, por tanto, sin
efecto en el déficit público. El ajuste por este concepto en el ejercicio 2014 se eleva a
5.688,00 millones de euros de mayor déficit en contabilidad nacional con relación al
saldo no financiero presupuestario.

10. Obligaciones de ejercicios anteriores

En contabilidad nacional se aplica el principio del devengo y, por tanto, los gastos se
registran por los montantes realmente efectuados en cada ejercicio, aun cuando no
hayan sido imputad9s al Presupuesto del ejercicio en el que se efectuaron. En el
ejercicio 2014 se prevé que una parte de los gastos imputados al Presupuesto se
realizaron en ejercicios anteriores y se reflejaron como gastos en contabilidad
nacional del año en que se produjeron, por lo que procede realizar un ajuste positivo
de 1.810,88 millones de euros, que suponen un menor déficit público con relación al
saldo presupuestario no financiero.

11. Otros ajustes de ingresos

Este ajuste positivo por importe de 1.967,00 millones de euros procede de ingresos no
financieros que se consideran devengados en el ejercicio 2014 en contabilidad
nacional, pero que en el Presupuesto se registraron en ejercicios anteriores y, por
tanto, tienen efecto positivo en el cálculo del déficit público de 2014. Entre estos
ingresos se encuentran el vencimiento en el ejercicio de las comisiones de avales,
ingresadas en caja en ejercicios anteriores, así como el efecto positivo derivado de
la diferencia entre las devoluciones impositivas presentadas en el ejercicio y las
devoluciones realmente pagadas durante el mismo.

12. Otros ajustes

En este concepto se recogen diversas operaciones que tienen distinto tratamiento en

el Presupuesto y en contabilidad nacional y que, en conjunto, se han estimado para el
ejercicio 2014 en un importe de 584,71 millones de euros de mayor déficit en
contabilidad nacional con relación al saldo del Presupuesto por operaciones
no financieras. Dentro de estos ajustes se encuentra los gastos que se prevén realizar
durante 2014 por otras unidades por cuenta del Estado, así como una estimación de
los gastos realizados por unidades públicas carentes de personalidad jurídica propia.

El total de ajustes de contabilidad nacional se .estima en 2.063,55 millones de euros,

que deben computarse como menor capacidad de financiación.

Sumando el déficit en términos presupuestarios y los ajustes de contabilidad nacional

se obtiene un déficit en contabilidad nacional de 38.752,81 millones de euros
equivalente al 3,7 por ciento del PIB.

A este déficit hay que sumar el déficit de los Organismos de la Administración

Central, resultando una necesidad de financiación de la Administración Central
de 38.414,58 millones de euros, un 3,7 por ciento del PIB, de acuerdo con lo
previsto.

EQUIVALENCIA ENTRE EL SALDO DEL PRESUPUESTO DE LA

ADMINISTRACION CENTRAL Y EL SALDO DE CONTABILIDAD NACIONAL

(Millones de Euros)

CONCEPTOS 2014
1. Ingresos no financieros 128.159,43
2. Gastos financieros 164.848,69
3. Superávit (+) Déficit (-) no financiero del Presupuesto (1-2) -36.659,26
 4. Ajustes -2.063,55
- Inejecución 636,31
- Intereses 2.133,00
- Inversiones por abono total del precio 202,00
- Inversiones militares -670,66
- Gastos de acuñación de moneda -60.00
- Inversiones de APP´S 70.00
- Reasignaciones de operaciones SEPI -350,00
- Aportaciones de capital a empresas públicas -1.529,37
- Aplazamiento de las liquidaciones CCAA y EELL a favor del -5.688,00
Estado
- Obligaciones de ejercicios anteriores pendientes de imputar 1.810.88
- Otros ajustes de ingresos 1.967.00
- Otros ajustes -584,71

5. Capacidad (+) necesidad (-) de financiación del Estado -38.752,81

(3+4)
En porcentaje del PIB -3.7
6. Capacidad (+) Necesidad (-) de financiación de los Org. de la 328.23
Adm. Central
7. Capacidad (+) Necesidad (-) de financiación de la Adm. -38.414,58
Central (5+6)
En porcentaje del PIB -3.7

La financiación del Estado en 2014

La Deuda del Estado varía como resultado de las emisiones qúe realiza el Tesoro
Público para hacer frente a sus necesidades financiación (la suma del déficit o
superávit de caja más la variación neta de activos financieros), así como de las
amortizaciones que se producen en el ejercicio.

De la suma de la necesidad de financiación neta y las amortizaciones resultan

unas emisiones brutas del Tesoro Público en 2014 de alrededor de 243.888 millones
de euros en términos efectivos, necesarias para refinanciar los
vencimientos de Deuda en el año y para cubrir las nuevas necesidades financieras.

Al igual que en los últimos años, prácticamente la totalidad de las emisiones brutas
previstas se concentran en las Letras del Tesoro y en Bonos y Obligaciones del
Estado. Como alternativa, se contempla la posibilidad de realizar una emisión de
hasta 7.000 millones en otras deudas y divisas, por si surgieran oportunidades
interesantes de financiación en otros instrumentos o en mercados distintos al del
euro.

Las Letras del Tesoro no aportarán financiación neta. Los Bonos y

Obligaciones del Estado y el resto de deudas en euros y en divisas aportarán la
financiación neta positiva necesaria para cubrir las necesidades de financiación.

Se prevé que en la cartera de Deuda del Estado en circulación descienda la

participación de la deuda a corto plazo, las Letras del Tesoro, y aumente ligeramente
la de los instrumentos más largos, Bonos y Obligaciones del Estado. En el apartado
de Otras Deudas, la participación en el total de la deuda en circulación se sitúa en el
6,7 por ciento, debido al impacto del préstamo para la recapitalización del sistema
financiero con el Mecanismo Europeo de Estabilidad.

Se prevé que la ratio de la Deuda de las Administraciones Públicas sobre el PIB

acabe el ejercicio 2013 en el 94,2 por ciento (85,9 por ciento en 2012). La ratio de la
Deuda del conjunto de las Administraciones Públicas sobre el PIB se situará en. el
entorno del 98,9 por ciento a finales de 2014.

A diferencia del año 2012, el incremento en la ratio Deuda/PIB en 2013 y 2014

viene principalmente determinado por las necesidades de endeudamiento de las
Administraciones Públicas, pudiéndose observar un sustancialmente menor
impacto de instrumentos tales como el Fondo de Amortización del Oéficit Eléc trico; el

Fondo para la Financiación del Pago a Proveedores; la parte asignada a España

relativa a los préstamos a Grecia, Portugal e Irlanda; y el préstamo para la
recapitalización del sistema financiero español llevado a cabo por el Mecanismo
Europeo de Estabilidad.

DEUDA DEL ESTADO EN CIRCULACIÓN

Otras
AÑO Letras Bonos y TOTAL
deudas
1995 % 70,6
S/ 116,6 42,1 229,4
TOTAL 30,8 50,8 18,4 100
2002 35,8 247,1 29 312
2003 38,8 246 24,4 309,1
2004 37 255,9 26,3 319,2
2005 33,3 264,7 21,2 319,2
2006 31,3 264,1 17,1 312,5
2007 32,4 260,9 13,8 307,2
2008 52,1 293 13,3 358,4
2009 85,5 376,6 13,3 475,4
2010 89,8 437,2 13,7 540,6
2011 90,6 489,9 11,6 592,1
2012 84,6 556,8 46,8 688,2
2013 91,2 619,2 49,6 760
2014 %
S/ 93,1 677,8 55,6 826,5
TOTAL
11,3 82 6,7 100

El coste medio de la deuda en circulación ha descendido paulatinamente a lo largo

de 2013, ya que las nuevas misiones se han realizado a tipos de interés
inferiores a los del .año anterior, como consecuencia de- un comportamiento más
estable del mercado secundario de Deuda española. En comparación con 2012,
todo indica que el Tesoro cerrará el año con un tipo medio de emisión
también notablemente inferior.

Finalmente, a pesar de que el coste de refinanciación ha descendido este año, el

incremento de la deuda en circulación implica que la carga financiera de la Deuda
aumentará de nuevo en 2014 en términos de PIB, estimándose, en términos
presupuestarios, que los pagos por intereses de la Deuda del Estado en 2014
alcanzarán 36.590 millones de euros, lo que representa un 3,5 por ciento del PIB.

1.3 LA CUENTA FINANCIERA DEL ESTADO PARA EL AÑO 2014

CUENTA FIANCIERA DEL ESTADO PARA 2014

OPERACIONES CORRIENTES

INGRESOS 127.320,31
Impuestos Directos 68.607,76
Impuestos Indirectos 37.687.56
Otros ingresos corrientes 21.024,99
GASTOS 149.994,12
Gastos de personal 15.975,88
Bienes corrientes y servicios 2968,22
Gastos financieros 36.616,08
Transferencias corrientes 94.613,94
AHORRO -22.673.81

OPERACIONES DE CAPITAL

INGRESOS 839,12
Enajenación de inversiones reales 318,75
Transferencias de capital 520,37
GASTOS 12.188,62
Inversiones reales 3.253,71
Transferencias de capital 8934,914
FORMACION DE CAPITAL 11.349.50
Fondo de contingencia y otros imprevistos 2.665,95
CAPACIDAD DE FINANCIACION -36.689,26
 CUENTA FINANCIERA DEL ESTADO PARA 2014

OPERACIONES FINANCIERAS

(Millones de Euros)

ATENCIONES 106.469,30
a) Activos Financieros 38.135,62
Concesión de préstamos 10.435.97
Constitución de depósitos y fianzas 0.21
Adquisición de acciones 690.05
Aportaciones patrimoniales 24.630.72
Suscripción de acciones y aportaciones a
Instituciones Financieras Internacionales 2.378,67
b) Pasivos Financieros 68.333,67
Amortización de Deuda Pública en moneda nacional 67.266,03
Amortización de préstamos en moneda nacional 1.067,31
Amortización de Deuda Pública en moneda extranjera 0.01
Amortización de préstamos en moneda extranjera 0.01
Devolución de depósitos y fianzas 0.32
RECURSOS 143.158,56
a) Activos financieros 1.866,60
Reintegro de préstamos concedidos 1.766,60
Enajenación de acciones y participaciones y
Devolución de aportaciones del Sector Público 100.00
b) Endeudamiento bruto 141.291,95

Capacidad de financiación -36.689,26

ENDEUDAMIENTO NETO DEL ESTADO

Endeudamiento bruto 141.291,95

Amortizaciones -68.333,67
EUNDEUDAMIENTO NETO 72.958,28
TEMA 4. LOS PRESUPUESTOS DE LAS CC.AA.

1. Introducción

Los datos relativos a la liquidación de los presupuestos de las comunidades autónomas

son elaborados por la Subdirección General de Análisis Presupuestario y Organización
Institucional del Sector Público Autonómico, de la Secretaría General de Coordinación
Autonómica y Local, en desarrollo de las competencias asignadas a este centro directivo, y
permite obtener, en términos homogéneos para el conjunto de CCAA, los datos de
ejecución presupuestaria, a partir de las cuentas generales aprobadas en cada comunidad.

Esta información es suministrada por las CCAA en el marco de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de
abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, y en concreto conforme a la
Orden HAP/21 05/2012, de 1 de octubre, por la que se desarrollan las obligaciones de
suministro de información previstas en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abri1, de
Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

En base a la información suministrada por las CCAA se elabora la correspondiente estadística

de ejecución presupuestaria, que a su vez se recoge como tal en el Plan Estadístico
Nacional, y en el correspondiente Programa Anual. Además de dar cumplimiento a la
previsión contenida en dichos planes y programas, la publicación de los datos relativos a la
ejecución presupuestaria de las CCAA es consecuencia del principio de transparencia
consagrado en la Ley Orgánica 2/20 12, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria
y Sostenibilidad Financiera, que ha sido desarrollado en la citada Orden HAP/21 05/2012, de
1 de octubre, de manera que el Mº de Hacienda y AAPP debe publicar periódicamente en su
portal web información sobre la liquidación ele los presupuestos de cada CA, en los
plazos establecidos en la Orden.

Por otro lado, como es lógico, la elaboración de cualquier estadística lleva asociada una
metodología de trabajo, pretendiendo exponer en las presentes notas metodológicas
aquellas cuestiones de mayor significación, cuyo conocimiento resulta necesario para la
adecuada lectura e interpretación de los elatos.

2. Contextualización de la actividad presupuestaria de las Comunidades Autónomas

2. 1. Régimen presupuestario de las CCAA

El título VIII de la Constitución reconoce y garantiza a las CCAA el ejercicio de la autonomía en

la gestión ele sus intereses y, particularmente, en el ámbito financiero. Esta autonomía
financiera supone, entre otros aspectos, la capacidad por parte de las CCAA de regular, a
través de su normativa propia (leyes generales de finanzas o de hacienda) sus particularidades
presupuestarias.

La CE no contiene una regulación específica del régimen presupuestario de las CCAA. Sin
embargo lo que sí se deduce del texto constitucional, es que están sujetas en su actividad

1
financiera al régimen presupuestario y al principio de legalidad financiera. El apartado D) del
artículo 153 de la CE atribuye al Tribunal de Cuentas el control económico y presupuestario
de la actividad de los órganos de las CCAA. Asimismo el artículo 133 señala, con carácter
general, que "Las administraciones públicas sólo podrán contraer obligaciones financieras y
realizar gastos de acuerdo con las leyes".

Como ya se ha señalado, dentro de este marco constitucional, las CCAA tienen

competencias exclusivas para la elaboración y aprobación de sus presupuestos. Esta facultad,
reconocida en los distintos Estatutos ele Autonomía, se enuncia en el artículo 1 7 de la Ley
Orgánica de Financiación de las CCAA (LOFCA) en el que se señala que "Las CCAA regularán
por sus órganos competentes, de acuerdo con sus Estatutos las siguientes materias: a) la
elaboración, examen, aprobación y control de sus presupuestos....".

Esta actividad se desarrolla dentro del principio constitucional de coordinación con la

Hacienda del Estado recogido en el artículo 156.1 de la Constitución según el cual "Las CCAA
gozarán de autonomía financien para el desarrollo y ejecución de sus competencias con
arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los
españoles". En este sentido al Consejo de Política Fiscal y financiera, órgano creado para la
adecuada coordinación de la actividad financiera de las CCAA con la de la Hacienda del
Estado, se le encomienda entender de "la coordinación de la política presupuestaria de las
CCAA con la del Estado" (art. 3.2 LOFCA).

Como aplicación práctica ele este principio de coordinación, el artículo 21.3 de la LOFCA
dispone que "los presupuestos de las CCAA serán elaborados con criterios homogéneos de
forma que sea posible su consolidación con los PGE": Este mismo artículo enuncia
determinados principios presupuestarios aplicables a los presupuestos de las CCAA, que
también son de aplicación en la esfera estatal, como son el principio de universalidad, de
unidad, de anualidad y de sujeción del presupuesto al principio de estabilidad
presupuestaria.

La regulación del régimen presupuestario de las CCAA se completa con las leyes
generales de hacienda o finanzas de cada comunidad y con las leyes anuales de presupuestos
aprobadas por sus Parlamentos. En este sentido cabe destacar que, con carácter general, en
las leyes generales de hacienda o finanzas se recoge un Título relativo al presupuesto, en el
que se regulan, entre otras cuestiones, los siguientes aspectos:

 Contenido y aprobación.

 Los créditos y sus modificaciones

 Ejecución y liquidación.

 Normas específicas para los organismos autónomos; entidades, entes y empresas

públicas.

2.2. Sistema de financiación: comunidades autónomas de régimen común y foral

2
A la hora de abordar el análisis de los presupuestos de las CCAA, hay que tener en cuenta que
nuestro sistema autonómico no es uniforme, sino que, por el contrario, las distintas
comunidades difieren no sólo en sus características geográficas, demográficas, sociales
y económicas, sino también en lo que respecta al sistema de financiación de sus
administraciones. A continuación se exponen, resumidamente, algunas de sus notas
características, necesarias para una adecuada concepción y análisis de los datos resultantes
de la liquidación de los respectivos presupuestos.

En este sentido, en primer lugar se ha de distinguir entre las comunidades de régimen

foral (Navarra y País Vasco) y las de régimen común. Las primeras tienen reconocida la gestión
y el rendimiento de la mayor parte de los impuestos y contribuyen a las cargas generales del
Estado a través del pago de un cupo la aportación por las competencias no asumidas, el cual
se fija a través del Concierto/Convenio con el Estado.

En las CC de régimen común, los instrumentos autonómicos de financiación vienen

determinados por el marco normativo establecido en la Ley O. de Financiación de las CCAA
(LOFCA) y en la Ley 21 /2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y
administrativas del nuevo sistema de financiación de las CCAA de régimen Común y
Ciudades con E. de Autonomía. No obstante, hay que señalar que Canarias dispone de un
mayor grado de autonomía fiscal que las restantes CCAA de régimen común, debido a que
la imposición indirecta que se aplica en el archipiélago canario tiene un tratamiento
específico a través del lGI Canario y del I. sobre Combustibles derivados del Petróleo.

En la actualidad, la financiación de las CCAA de régimen común se rige por la Ley 22/2009 de
18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las CCAA de régimen
común y Ciudades con Estatuto de Autonomía, y se modifican determinadas normas
tributarias. Como culminación de un proceso de negociación entre el Estado y las CCAA y
Ciudades con E. de Autonomía, el Consejo de Política Fiscal y Financiera en su reunión de
15 de julio de 2009 adoptó, a propuesta del Gobierno de la Nación, el Acuerdo 6/2009, para
la reforma del Sistema de Financiación de las CCAA de R. Común y Ciudades con E. de
Autonomía cuya puesta en práctica exigió llevar a cabo una serie de reformas legales. La
citada Ley acomete las reformas que no requirieron el rango de Ley Orgánica,
complementando así la reforma de la Ley Orgánica 8/1980 de 22 de septiembre, de
Financiación de las CCAA (LOFCA) efectuada por la Ley Orgánica 3/2009.

El nuevo sistema de financiación surte efectos, con carácter general, desde el 1 enero de
2009, si bien con determinadas excepciones para facilitar la transición entre modelos.

En la sección 2 del Título 1 de la Ley se regulan los recursos financieros del sistema en el
año base que se destinan a financiar las necesidades globales de financiación, como son
los tributos cedidos, la trasferencia del fondo de Garantía de Servicios Públicos
Fundamentales y el Fondo de Suficiencia Global.

1. Los tributos cedidos, que conforman lo que se denomina en la Ley la capacidad

tributaria de las CCAA, son básicamente los que ya recogía la Ley 21 /2001, de 27 de
diciembre, aunque en algún caso se produce una elevación en los porcentajes de cesión. Por
tanto, forman parte de la capacidad tributaria los siguientes recursos tributarios:

3
a. Recaudación del Impuesto sobre Transmisiones PAJD, del Impuesto sobre Sucesiones y D.,
de los Tributos sobre el Juego y Tasas afectas a los servicios transferidos.

b. Recaudación del Impuesto sobre las Ventas Minoristas de determinados Hidrocarburos

y del Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte.

c. La Tarifa autonómica del IRPF, que asciende al 50% de los residentes en la C. Autónoma.

d. Cesión del 50% de la recaudación líquida por IVA.

e. Cesión del 58% de la recaudación líquida por los Impuestos Especiales de Fabricación
sobre la Cerveza, sobre el Vino y Bebidas Fermentadas, sobre Productos Intermedios,
sobre el Alcohol y Bebidas Derivadas, sobre Hidrocarburos y sobre las Labores del Tabaco.

f. Cesión del 1 00% de la recaudación líquida por el Impuesto sobre la Electricidad.

2. La transferencia del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales instrumenta la

participación de las Comunidades en este Fondo, garantía de equidad y nivelación que tiene
por objeto asegurar que cada CA recibe los mismos recursos por unidad de necesidad para
financiar los servicios públicos fundamentales del Estado de bienestar. Se concretan los
recursos que constituyen este Fondo (el 75% de la capacidad tributaria de las CCAA y la
aportación del Estado) así como los criterios de reparto del mismo mediante una serie de
variables que van a determinar la población ajustada o unidad de necesidad.

3. El Fondo de Suficiencia Global opera como recurso de cierre del sistema, asegurando que
las necesidades globales de financiación de cada C.A. en el año base se cubren con su
capacidad tributaria, la transferencia del Fondo de Garantía y el propio FSG.

Los recursos recogidos en e l apartado 1.a son gestionados y recaudados directamente por
las CCAA. Los recursos recogidos en el apartado 1.b son gestionados por la Agencia Estatal
Tributaria (AEAT) por cuenta de las CCAA. La AEAT transfiere a cada territorio.

En cuanto al resto de recursos, hay que destacar que el nuevo sistema ele financiación opera
mediante unas entregas a cuenta de los recursos sujetos a liquidación y una liquidación
definitiva de los mismos, realizándose una liquidación conjunta de los recursos sujetos a
liquidación y de los Fondos de Convergencia.

Son recursos sujetos a liquidación la tarifa autonómica del IRPF, el rendimiento cedido del
IVA y de los I. Especiales de Fabricación, la transferencia del Fondo de Garantía y el FSG.

Los Fondos de Convergencia

Los nuevos fondos de Convergencia Autonómica, el Fondo de Competitividad y el Fondo de

Cooperación, son Fondos creados con aportación de recursos del Estado y con los objetivos
de aproximar las CCAA en términos de financiación por habitante ajustado y de
favorecer el equilibrio económico territorial, contribuyendo a la igualdad y la equidad.

2.3. Organización Institucional del Sector Público Autonómico

4
Para acometer la prestación de los servicios correspondientes a las competencias asumidas,
así como para llevar a cabo la gestión de sus intereses, las CCAA pueden actuar a través de
órganos de su propia Administración General, crear entes públicos con personalidad jurídica
propia o mediante entes de naturaleza jurídico privada (sociedades mercantiles y
fundaciones) que son controlados o participados, en general de forma mayoritaria, ya sea
directa o indirectamente, por la administración autonómica.

Estas formas de organización institucional, y sin perjuicio de las particularidades de

cada comunidad, vienen a constituir el sector público autonómico, que constituye el marco
de referencia para la delimitación del ámbito subjetivo de sus presupuestos. No obstante lo
anterior, conviene citar que actualmente en algunas comunidades autónomas no se integran
en sus presupuestos generales las fundaciones públicas, así como los consorcios
dotados con personalidad jurídica propia, financiados y controlados por la comunidad
autónoma, no incluyéndose en ningún caso las universidades públicas.

El ámbito subjetivo sobre el que se ofrece la información referente a la liquidación de los

presupuestos, y que por tanto es considerado a efectos de obtener el total consolidado, está
constituido fundamentalmente por la Administración General y los Organismos Autónomos,
sin perjuicio de la necesaria inclusión de determinadas entidades públicas dada la significación
y repercusión que su exclusión tendría en las cifras obtenidas. No obstante, debe considerarse
en el análisis de dichas cifras que la delimitación subjetiva referida sí incorpora la
financiación que se realice por dichas unidades a otros componentes del sector público
autonómico, por lo que la magnitud global del presupuesto no se vería afectada por su
inclusión, en la parte relativa a dicha financiación, sin perjuicio de su efecto redistributivo
en la clasificación económica o por programas sobre el total consolidado, y siempre dentro de
la naturaleza corriente, de capital o financiera de estas operaciones.

Definido este ámbito subjetivo, conviene indicar que la Administración General está
compuesta por órganos sin personalidad jurídica distinta de la de la propia comunidad, que
ajustan su comportamiento económico financiero a las normas de la ley de hacienda o
finanzas de cada CCAA o, en su defecto, a las recogidas en la LGP del Estado.

Con respecto a la Administración Institucional incorporada al estudio, integrada por diversos

entes con personalidad jurídica y patrimonio propio e independiente de la Administración
General, cabe citar que con anterioridad a la Ley 6/ 1997 de Organización y
Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE) se incluían, en general,
dentro de la Administración Institucional, tanto en el Estado como en el ámbito autonómico,
los organismos autónomos, clasificados en "administrativos" y "comerciales,
industriales, financieros o análogos", según que sus actividades fueran exclusivamente
administrativas o tuvieran una intervención directa en la economía regional. Junto a ellos,
existían otras entidades de derecho público cuyo objetivo era la realización, en régimen de
descentralización, de actividades que, siendo competencia de la comunidad autónoma, se
ajustaban al ordenamiento jurídico privado o a su normativa específica. La LOFAGE introdujo
cambios en esta clasificación, adoptando una denominación común, "Organismos Públicos",
para todas las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de la
Administración General, y considerando dos modelos básicos: organismos autónomos y

5
entidades públicas empresariales, al que se adicionó posteriormente las Agencias
Estatales, según ley 28/2006, de 18 de julio. Los primeros se rigen por el Derecho
Administrativo, y se les encomienda, en régimen de descentralización funcional, la realización
de actividades de fomento, prestacionales o de gestión de servicios públicos. Los segundos se
rigen por el Derecho Privado, salvo para aspectos concretos, y se les encomienda la
realización de actividades prestacionales, la gestión de servicios públicos o la producción de
bienes de interés público susceptibles de contraprestación. Por último, las Agencias
Estatales se rigen por su normativa específica, y supletoriamente por la LOFAGE, y son
creadas por el Gobierno para el cumplimiento de los programas correspondientes a las
políticas públicas que desarrolle la Administración General del Estado en el ámbito de sus
competencias.

En el ámbito autonómico, y haciendo abstracción de la figura de las agencias, dada su

reciente creación, la adaptación a la estructura definida en la LOFAGE resulta heterogénea,
pues si bien la mayoría ele las CCAA han ido eliminando paulatinamente la
diferenciación del carácter de los Organismos Autónomos, no ocurre lo mismo con la figura
de las Entidades Públicas Empresariales, donde la mayoría de comunidades no la prevén
como tal, incorporando las entidades análogas, con carácter general, en la categoría de
entidades de derecho público sujetas al ordenamiento jurídico privado.

3. CONTENIDO DE LA INFORMACIÓN: LIQUIDACIONES PRESUPUESTARIAS

En este apartado se presentan datos de liquidación presupuestaria que han sido recopilados y
elaborados desde la perspectiva de garantizar un grado de homogeneidad que permita
comparativas temporales y espaciales, dentro de las limitaciones impuestas por la
naturaleza jurídica y régimen presupuestario de las unidades que integran el sector público
autonómico, a través de las cuales se ejecutan, en parle, las políticas de gasto de acuerdo con
el modelo de gestión elegido por cada comunidad autónoma.

La información estadística que se ofrece es estrictamente presupuestaria sin que

pueda establecerse un paralelismo con los datos obtenidos en el ámbito de otras disciplinas
contables que utilizan principios metodológicos propios y normas específicas, pudiendo
diferir unos de otros de manera importante.

3.1. Datos de avance

En el apartad o Liquidación del presupuesto de las CCAA se distinguen dos tipos de

información cuya variable diferenciadora es el nivel de detalle, siendo coincidente su
cobertura institucional y las fases de ejecución del presupuesto:

En un primer momento, y antes de finalizar el primer trimestre de cada año (año n), se
presenta el Avance de la Liquidación del Presupuesto (año n-2) con una desagregación a nivel
de capítulo presupuestario, si bien se ofrece un mayor grado de detalle para
determinados capítulos de ingresos, principalmente de naturaleza tributaria. La
consideración de avance hace referencia, precisamente, a este nivel de detalle que
posteriormente será desarrollado y sustituido por los Datos Definitivos de la Liquidación del

6
Presupuesto, sin que tal calificación venga determinada por Ia naturaleza de la información
de base que en ambos casos es la cuenta general facilitada por cada CA. La finalidad de
publicar un avance de liquidación presupuestaria de las CCAA es anticipar en el menor
tiempo posible, desde que las cuentas generales están disponibles, información de la
ejecución presupuestaria del ejercicio de referencia sirviendo con ello al objetivo de
transparencia fijado en la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, por la que se desarrollan
las obligaciones de suministro de información previstas en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de
abril , de EPSF. De conformidad con lo establecido en la citada Orden, la fecha límite para la
remisión por las CCAA de la cuenta general es el 20 de noviembre del año siguiente al de
referencia, momento a partir del cual se pueden elaborar las estadísticas de avance.

3.2. Datos definitivos

En los Datos Definitivos de la Liquidación del Presupuesto se presenta la información

de acuerdo con la estructura económica del presupuesto, en sus distintas fases de ejecución
y con un nivel de desglose que permita identificar y cuantificar los principales conceptos de
gasto e ingreso.

Asimismo, se ofrece una clasificación por programas del gasto gestionado por las
CCAA, ajustada para hacerla homogénea con la del Estado y entre las propias CCAA, de tal
manera que permita efectuar comparaciones y agregaciones en términos de clasificación
finalista del gasto. Esta información se completa con un cuadro económico-funcional. A este
respecto con viene citar que, en general, las CCAA no han adaptado aún su clasificación
funcional a la clasificación por programas del Estado.

Por último, destacar que la información se presenta consolidada y comprende la

administración general y las entidades consideradas a efectos de consolidación, cuya lista se
acompaña, eliminadas las transferencias dadas y recibidas entre ellos. Adicionalmente, se
detallan los datos de liquidación individualizados para cada una de estas unidades.

Los datos ofrecidos para cada ejercicio se actualizan en la medida en que la mayor
información proporcionada por las CCAA permita depurar y mejorar las estadísticas
elaboradas para ejercicios anteriores.

ESTRUCTURA ECONÓMICA DEL PRESUPUESTO

INGRESOS

Impuestos Directos

 Impuestos sobre la renta

I.R.P.F.

l. sobre Sociedades

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  Impuestos sobre el capital

l. sobre Sucesiones y Donaciones

l. sobre el Patrimonio de las Personas Físicas

 Impuestos Directos Municipales

IBI

IVTM

IIVTNU

LAE

Recargos s/ imp. Directos

Otros

 Otros Impuestos Directos

Recargo IAE

 Impuestos medioambientales

l. sobre aprovechamientos cinegéticos

l. sobre la producción y transporte de la energía

l. sobre actividades que inciden en el medio ambiente.

Otros impuestos directos Medioambientales

 Otros

l. sobre depósitos de las entidades de crédito l. sobre solares sin edificar

l. sobre grandes establecimientos comerciales

Otros

Impuestos Indirectos

 l. sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados

l. sobre Transmisiones Patrimoniales

l. sobre Actos Jurídicos Documentados

1 s/TP y AJO sin desglosar

 l. sobre el Valor Añadido

8
  l. sobre Consumos Específicos

l. sobre el alcohol y bebidas alcohólicas l. sobre la cerveza

l. sobre el vino y bebidas fermentadas

l. sobre productos intermedios

l. sobre el alcohol y bebidas derivadas

l. sobre alcoholes no determinados

 l. sobre hidrocarburos

 l. sobre labores del tabaco l. sobre la electricidad

 l. sobre determinados medios de transporte

 l. sobre ventas minoristas de determinados hidrocarburos. Liquidación de Impuestos

Especiales

 Otros impuestos s/consumos específicos y/o sin desglosar

 Impuestos indirectos municipales

l. s/ICO

IPSI

Recargos/impuestos indirectos

Otros

 Otros Impuestos

Tributo sobre el juego

 Impuestos medioambientales

Canon de saneamiento

Gravamen sobre contaminación atmosférica l. sobre depósitos de residuos

l. sobre combustibles derivados del petróleo

l. sobre vertidos a las aguas litorales

Otros impuestos indirectos medioambientales

 Impuestos indirectos canarios

IGIC tabaco rubio

Recursos REF

9
  Otros

l. sobre estancias en empresas turísticas de alojamiento

Tasas sobre el juego

Otros ( l. extinguidos, l. sobre primas seguros, etc.)

Tasas, precios públicos y otros ingresos

 Tasas y precios públicos

Tasas sobre el juego

Canon de Saneamiento

Otras tasas y precios públicos

 Otros Ingresos

Contribuciones especiales

 Otros ingresos

Recargo sobre la tasa de juego

Otros ingresos

Transferencias corrientes

 Del Estado

 De la Administración General del Estado

Partic. de la C.A. uniprovincial en los Tributos del Estado

Partic. de las EE.LL. en los Tributos del Estado

Fondo de Suficiencia Global

Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales

Fondos de Convergencia

Otras Transferencias del Estado

Del Resto de Unidades de la Admón. Del Estado

 De la Seguridad Social Central

 De entidades de la C.A. no incluidas en el presupuesto consolidado

Otras transferencias

10
  De otras Comunidades Autónomas

 De Entidades Locales

 De Empresas Privadas

 De Familias e Instituciones sin fines de lucro

 Del Exterior

De la Unión Europea

Del Fondo Social Europeo

Del FEDER

Del FEOGA-Orientación

Fondos de la PAC

Del FEAGA

Del FEAGA, ayudas directas

Del FEAGA, otras

Del FEADER

del Fondos de la PAC sin especificar desglose

De Fondos de Cohesión

Del IFEP

De Fondos sin determinar

Otras transferencias del exterior

 Ajustes de consolidación

Ingresos Patrimoniales

Enajenación de inversiones Reales

Transferencias de capital

 Del Estado

De la Administración General del Estado

Fondo de Compensación interterritorial

Fondo Complementario

11
 Otras Transferencias del Estado

Del Resto de Unidades de la Admón. del .Estado

 De la Seguridad Social Central.

 De entidades de la C.A. no incluidas en el presupuesto consolidado

Otras transferencias

 De otras Comunidades Autónomas

 De Entidades Locales

 De Empresas Privadas

 De Familias e Instituciones sin fines de lucro

 Del Exterior

 De la Unión Europea

Del Fondo Social Europeo

Del FEDER

Del FEOGA-Orientación

 Fondos de la PAC

Del FEAGA

Del FEAGA, ayudas directas

Del FEAGA, otras

Del FEADER

de Fondos de la PAC sin especificar desglose

De Fondos de Cohesión

Del IFEP

De Fondos sin determinar

Otras transferencias del exterior

 Ajustes de consolidación

Activos Financieros

 Enajenación de acciones

12
 Enajenación de acciones del Sector Público

Enajenación de acciones fuera del Sector Público

 Reintegro de préstamos

Reintegro de préstamos y anticipos concedidos

Reintegro de préstamos de fuera del Sector Público

 Otros activos financieros

Pasivos Financieros

Emisión de deuda

Interior

Exterior

 Préstamos recibidos

Del interior

Del exterior

 Otros pasivos financieros

 Total Ingresos

GASTOS

Gastos de Personal

 Gastos Ctes. en Bienes y Servicios

 Servicios prestados con medios ajenos

 Otros

Gastos Financieros

Transferencias corrientes

A la Administración del Estado

A la Administración General del Estado

Al Resto de Unidades de la Admón. Del Estado

A la Seguridad Social central

13
 A entidades de la C.A. no incluidas en el ppto. consolidado

Otras

A otras Comunidades Autónomas

A Entidades Locales

Participación de las EE.LL. en los Tributos del Estado

Otras transferencias a entidades locales

A Empresas Privadas

Fondos de la PAC

Del FEAGA, ayudas directas

Otros fondos de la PAC

Otras transferencias a empresas privadas

A Familias e Instituciones sin fines de lucro

Fondos de la PAC

Del FEAGA, ayudas directas

Otros fondos de la PAC

Otras transferencias a familias e instit. sin fines de lucro

 Al Exterior

A la Unión Europea

Otras transferencias al exterior

 Ajustes de consolidación

Fondo contingencia

Inversiones Reales

Transferencias de capital

 A la Administración del Estado

A la Administración General del Estado

Al Resto de Unidades de la Admón. del Estado

 A la Seguridad Social central

14
  A entidades de la C.A. no incluidas en el ppto. consolidado

Otras

 A Otras Comunidades Autónomas

 A Entidades Locales

Otras transferencias a entidades locales

 A Empresas Privadas

Fondos de la PAC

Del FEAGA, ayudas directas

Otros fondos de la PAC

Otras transferencias a empresas privadas

 A Familias e Instituciones sin fines de lucro

Fondos de la PAC

Del FEAGA, ayudas directas

Otros fondos de la PAC

Otras transferencias a familias e instit. sin fines de lucro

 Al Exterior

A la Unión Europea

Otras transferencias del exterior

Ajustes de consolidación

 Activos Financieros

Adquisición de Acciones y Participaciones

Adquisición de acciones dentro del Sector Público

Adquisición de acciones fuera del Sector Público

 Concesión de Préstamos

Concesión de préstamos al Sector Público

Concesión de préstamos fuera del Sector Público

 Otros activos financieros

15
 Pasivos Financiero

Amortización de deuda

Interior

Exterior

Amortización de préstamos

Del interior

Del exterior

Otros pasivos financieros

Total Gastos

CLASIFICACIÓN FUNCIONAL

1 Servicios Públicos Básicos

11 Justicia

12 Defensa

13 Seguridad Ciudadana e instituciones Penitenciarias

14 Política Exterior

2 Actuaciones de Protección y Promoción Social

21 Pensiones

22 Otras Prestaciones Económicas

23 Servicios Sociales y Promoción Social

24 Fomento del Empleo

25 Desempleo

26 Acceso a la Vivienda y Fomento de la Edificación

29 Gestión y Administración de la Seguridad Social

3 Producción de Bienes Públicos de Carácter Preferente

31 Sanidad

32 Educación

33 Cultura

16
4 Actuaciones de Carácter Económico

41 Agricultura, Pesca y Alimentación

42 Industria y Energía

43 Comercio, Turismo y Pymes

44 Subvenciones al Transporte

45 Infraestructuras

46 Investigación, Desarrollo e Innovación

49 Otras Actuaciones de Carácter Económico

9 Actuaciones de Carácter General

91 Alta Dirección

92 Servicios de Carácter General

93 Administración Financiera y Tributaria

94 Transferencias a otras Administraciones Públicas

95 Deuda Pública

ÁMBITO INSTITUCIONAL DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES DE LAS CC.AA.

Los PG consolidados de las CCAA para el ejercicio 2014 presentan, con carácter general, un
ámbito institucional en el que se incluyen las unidades públicas cuyo presupuesto de gastos
tiene carácter limitativo, que coincide con el considerado a efectos de este informe.
Adicionalmente, en los casos de Andalucía, la Región de Murcia y el País Vasco se han
efectuado los trabajos de consolidación necesarios para garantizar un ámbito institucional
homogéneo con el resto de Comunidades, que es el mismo que el empleado en la estadística
de ejecución presupuestaria mensual publicada en la web del Mº de Hacienda y
Administraciones Públicas. Así, en Andalucía, la citada estadística incorpora al ámbito
considerado por la Comunidad en sus datos consolidados al Servicio Andaluz de Empleo y a
la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía; en la Región de Murcia, al
Servicio Murciano de Salud; y en el País Vasco al Servicio Vasco de Salud, Osakidetza .

Por otro lado, el artículo 6 de la Ley orgánica 2/2012, de Estabilidad PSF, establece que los
P. y Cuentas Generales de las distintas Administraciones integrarán información sobre
todos los sujetos y entidades comprendidos en el ámbito de aplicación de esta ley. A este
respecto, debe indicarse que en la práctica totalidad de las CCAA que han aprobado sus
presupuestos para el ejercicio 2014 existen entidades que, aun estando en el ámbito de
aplicación de la citada norma, no integran información en la ley de presupuestos.

17
2. Principales variables del presupuesto.

18
 TOTAL COMUNIDADES 2013 2014 TASA VARIACION

IMPUESTOS DIRECTOS 37.363.906,15 37.117.277,57 -0,7%

Impuesto sobre sucesiones y donaciones 2.304.568,85 2.630.652,59 14,2%
IRPF 33.725.573,49 32.464.636,81 -3,7%
Impuesto sobre el Patrimonio 694.958,59 1.042.479,48 50,0%
RESTO CAPITULO 1 638.805,22 979.508,69 53,3%

IMPUESTO INDIRECTOS 49.866.628,66 49.528.016,60 -0,7%

Impuestos Transmisiones Patrimoniales y Actos Juridicos Documentados 6.721.827,30 6.561.153,26 -2,4%
Impuesto sobre el Valor Añadido 26.353.277,59 26.453.510,95 0,4%
Impuestos especiales 15.017.809,53 14.990.387,07 -0,2%
IGIC Y AIEM 577.186,23 535.879,79 -7,2%
RESTO CAPITULO 2 1.196.528,01 987.085,53 -17,5%

TASAS PRECIOS PUBLICOS Y OTROS INGRESOS 4.874.668,73 4.438.078,65 -9,0%

TRANSFERENCIAS CORRIENTES 28.182.367,78 27.187.360,96 -3,5%

Fondo de suficiencia global -1.354.823,71 -2.985.836,31 -120,4%
fondo de Garantia 10.385.772,88 8.196.779,01 -21,1%
Fondos de Convergencia 4.888.842,07 4.121.814,34 -15,7%
RESTO CAPITULO 4 14.262.576,54 17.854.603,92 25,2%

INGRESOS PATRIMONIALES 551.853,04 2.012.083,97 264,6%

OPERACIÓN CORRIENTES (A) 120.839.424,36 120.282.817,75 -0,5%

ENAJENACION INVERSIONES REALES 2.568.593,33 2.455.040,22 -4,4%

TRANSFERENCIAS CAPITAL 5.484.491,22 4.899.746,04 -10,7%

fondo de compensacion interterritorial 584.095,38 449.414,32 -23,1%

RESTO CAPITULO 7 4.900.395,84 4.450.331,72 -9,2%

OPERACIONES DE CAPITAL 8.053.084,55 7.354.786,26 -8,7%

OPERACIONES NO FINANCIERAS 128.892.508,91 127.637.604,01 -1,0%

ACTIVOS FINANCIEROS 845.868,31 404.994,02 -52,1%

PASIVOS FINANCIEROS 26.456.140,97 36.187.773,33 36,8%

TOTAL INGRESOS 156.194.518,19 164.230.371,36 5,1%

GASTOS DE PERSONAL 53.817.292,81 53.500.719,53 -0,6%

GASTOS CORRIENTES EN BIENES Y SERVICIOS 27.878.183,74 27.643.387,60 -0,8%

GASTOS FINANCIEROS 8.246.702,43 8.889.390,58 7,8%

TRANSFERENCIAS CORRIENTES 36.250.952,52 35.276.934,91 -2,7%

FONDO DE CONTINGENCIA 403.201,04 394.207,12 -2,2%

OPERACIONES CORRIENTES 126.596.332,54 125.704.639,74 -0,7%

Inversiones Reales 6.642.596,36 5.940.259,64 -10,6%
Transferencias Capital 8.520.418,73 7.532.989,55 -11,6%

OPERCIONES DE CAPITAL 15.163.015,09 13.473.249,19 -11,1%

OPERACIONES NO FINANCIERAS 141.759.347,63 139.177.888,93 -1,8%

Activos financieros 2.710.038,36 2.541.589,88 -6,2%
Pasivos Financieros 13.644.394,98 22.372.274,54 64,0%

TOTAL GASTOS 158.353.763,14 164.172.089,55 3,7%

AHORRO BRUTO 5.756.908,18 5.421.821,99 -5,8%

DEFICIT O SUPERHABIT FINANCIERO

en valor absoluto (E-F) 12.866.838,72 11.540.284,92 -10,3%

en porcentaje del PIB regional -0,01 -0,01 -11,9%

CAPAC. O NECES. DE ENDEUDAMIENTO (E-F) + (G-I) 14.731.008,77 13.676.880,78 -7,2%

19
En la Comunidad Foral de Navarra y en el Principado de Asturias los proyectos de ley de
presupuestos para 2014 fueron rechazados, y la prórroga ha sido objeto de regulación
mediante Acuerdo de Gobierno, en el caso de Navarra, y mediante Decreto en el caso
del Principado de Asturias. Los datos publicados por ambas Comunidades se han
incorporado a este Informe, en el caso del Principado de Asturias, corregidos en los recursos
del sistema sometidos a entrega a cuenta y posterior liquidación comunicados para 2014.

Se recogen a continuación una serie de cuadros por CCAA donde se muestran las
principales evoluciones y magnitudes registradas en cada Comunidad. Estos cuadros
incluyen Total CCAA con el fin de mostrar el comportamiento medio de las leyes de
presupuestos generales presentados para el ejercicio 2014. En el análisis de las variaciones de
ingresos y gastos hay que tener en cuenta que en los presupuestos iniciales para 2013 las
Comunidades consideraron un objetivo de déficit en términos de contabilidad nacional del
0,7% del PIB. Para 2014 el objetivo es de ll% del PIB.

Hay que señalar, además, que las cifras globales pueden no coincidir con las publicadas
por las Comunidades ya que se presentan depuradas de las consignaciones
presupuestarias relativas a Intermediación Financiera Local y fondos FEAGA, en las que las
Comunidades ejercen una función de intermediación.

Por otro lado, y en cuanto a la presentación de los datos, conviene hacer una referencia
a los recursos derivados del sistema de financiación autonómico sujetos a entrega a cuenta
y posterior liquidación, ya que las Comunidades han adoptado diferentes criterios para su
reparto en los distintos conceptos presupuestarios afectados, haciéndose necesaria su
homogeneización, la cual se ha efectuado respetando la cantidad global presupuestada
por la Comunidad y siguiendo los criterios que a continuación se describen:

• Los conceptos de IRPF, IVA e Impuestos Especiales, en este último caso en la parte de los
mismos sujeta al sistema de entregas a cuenta y posterior liquidación, incluyen el
importe presupuestado por entregas a cuenta para 2014 y, en su caso, la anualidad
correspondiente a 2014 por el reintegro de las liquidaciones aplazadas de los ejercicios 2008
y 2009 correspondiente a 60 mensualidades.

• El FSG integra, además de las entregas a cuenta para 2014, la anualidad correspondiente a
2014 por el reintegro de las liquidaciones aplazadas de los ejercicios 2008 y 2009, así como
por la previsión de liquidación de 2012 por este concepto.

• El Fondo de GSP Fundamentales aparece reflejado por el importe de las entregas a cuenta
para 2014 así como por la previsión de liquidación de 2012 por este concepto.

• Los Fondos de Convergencia Autonómica se registran por el importe

correspondiente a la previsión de liquidación de 2012 para los mismos.

• Los demás recursos derivados del sistema de financiación sujetos a entregas a cuenta
y posterior liquidación comunicados por la AGE (Previsión de liquidación 2012 por
impuestos cedidos pendientes de desglose por la AGE y anticipos por el

20
aplazamiento a 120 mensualidades de las liquidaciones negativas 2008 y 2009) se incluyen
en el resto del capítulo 4, dado su carácter coyuntural y su tratamiento heterogéneo
en los presupuestos de las distintas Comunidades.

El siguiente cuadro muestra las tasas de variación, por CA, relativas a los componentes no
financieros del presupuesto.

VARIACIONES DE LOS INGRESOS Y GASTOS NO FINANCIEROS DE LAS LEYES DE

PRESUPUESTOS DE 2014 POR COMUNIDADES AUTÓNOMAS

en tasa de variación

Ingreso no financiero Gasto no financiero

COMUNIDAD AUTÓNOMA
2014/2013 (%) 2014/2013 (%)
Andalucía -1,8% -3,3%
Aragón -0,9% 1,1%
Principado de Asturias -2,1% 0,0%
Illes Balears -3,5% 2,3%
Canarias -2,4% 0,2%
Cantabria -1,2% 1,9%
Castilla y León -4,6% 0,0%
Castilla - La Mancha -5,7% -1,0%
Cataluña 1,6% -8,4%
Extremadura 0,7% 1,9%
Galicia -2,9% -1,1%
Madrid -3,8% 0,3%
Región de Murcia 0,1% 0,7%
C. Foral de Navarra 0,0% -0,1%
País Vasco 3,7% -5,0%
La Rioja -2,7% 0,4%
C. Valenciana 3,0% 4,9%
Total CC.AA. -1,0% -1,8%

Por otro lado, con el fin de dar a conocer el detalle por CCAA de las principales magnitudes
presupuestarias, se acompaña el siguiente cuadro en el que se incluyen el ahorro bruto, el
saldo de operaciones de capital, el déficit o superávit presupuestario no financiero (en
términos absolutos y en porcentaje del PIB) y la capacidad o necesidad de endeudamiento.

21
PRINCIPALES MAGNITUDES PRESUPUESTARIAS POR COMUNIDADES DE LAS LEYES DE
PRESUPUESTOS PARA 2014.

Miles De euros

SALDO DE CAPACIDAD (+) O

AHORRO DÉFICIT (-) O SUPERÁVIT (+)
OPERACIONES DE NECESIDAD (-) DE
BRUTO PRESUPUESTARIO NO FINANCIERO
CAPITAL ENDEUDAMIENTO
COMUNIDAD AUTÓNOMA
Capítulos 1 a
5 ppto Capítulos 6 Y 7 ppto Capítulos 1 a 7 Capítulo 9 ppto
ingresos- ingresos-gastos ppto ingresos- En % del PIB ingresos-gastos
gastos gastos regional
Andalucía -504.824,70 -1.343.100,24 -1.847.924,94 -1,3% -1.969.998,10
Aragón -87.809,12 -335.963,69 -423.772,81 -1,3% -427.480,01
Principado de Asturias -45.789,56 -189.237,64 -235.027,20 -1,1% -244.500,92
Illes Balears -87.926,51 -288.273,06 -376.199,57 -1,4% -410.899,78
Canarias -385.894,25 -359.104,91 -744.999,16 1,8% -782.005,77
Cantabria -32.816,17 -145.671,79 -178.487,96 -1,4% -204.878,26
Castilla y León -45.253,90 -676.331,65 -721.585,55 -1,3% -953.298,81
Castilla - La Mancha -552.016,96 -100.872,50 -652.889,46 -1,8% -652.593,59
Cataluña -1.816.882,14 -130.782,03 -1.947.664,17 -1,0% -2.437.895,85
Extremadura -219.306,75 -46.838,04 -266.144,79 -1,6% -276.145,79
Galicia 84.897,77 -720.924,64 -636.026,87 -1,1% -756.935,25
Madrid -1.189.503,56 128.663,41 -1.060.840,15 -0,6% -1.933.857,58
Región de Murcia -258.544,02 -107.679,78 -366.223,80 -1,4% -377.997,91
C. Foral de Navarra 316.757,32 -292.244,55 24.512,77 0,1% -31.381,66
País Vasco 29,42 -728.378,81 -728.349,39 -1,1% -777.564,21
La Rioja 23.020,61 -123.556,77 -100.536,16 -1,3% -153.843,33
C. Valenciana -619.959,47 -658.166,24 -1.278.125,71 -1,3% -1.285.603,96

Total CC.AA. -5.421.821,99 -6.118.462,93 -11.540.284,92 -1,1% -13.676.880,78

En relación al déficit o superávit presupuestario no financiero, debe tenerse en cuenta que

éste incluye el reintegro de las liquidaciones negativas del sistema de financiación
correspondiente a los ejercicios 2008 y 2009, así como el anticipo por su aplazamiento a 120
mensualidades; descontado este efecto, el déficit presupuestario es del 0,9% del PIB
regional. Adicionalmente, la práctica totalidad de las CCAA incorporan en el informe
económico-financiero que se incluye en los proyectos de presupuestos o bien en las leyes de
presupuestos, una previsión de los ajustes de contabilidad nacional que corrigen este saldo
presupuestario hasta situarlo, en términos generales, en el l % del PI B, porcentaje que se
corresponde con el objetivo de estabilidad fijado para el ejercicio 2014. Se acompaña un
cuadro con las principales magnitudes presupuestarias y a continuación un cuadro en el que
se resumen los citados ajustes de contabilidad nacional previstos por las Comunidades.

22
RELACIÓN DE LAS MAGNITUDES PRESUPUESTARIA S DE LAS LEYES DE PRESUPUESTOS PARA
2014 CON LOS SALDOS EN CONTABILIDAD NACIONAL.

Miles de euro

DÉFICIT (-) O SUPERÁVIT (+) DÉFICIT PRESUPUESTARIO CAPACIDAD (+) O

PRESUPUESTARIO NO NO FINANCIERO SIN NECESIDAD (-) DE
FINANCIERO EFECTO LIQ. NEGATIVAS FINANCIACIÓN A EFECTOS
COMUNIDAD AUTÓNOMA
Capítulos 1 a 7 En % del Capítulos 1 a 7 En % del Capítulos 1 a 7 En % del
ppto ingresos- PIB ppto ingresos- PIB ppto ingresos- PIB
gastos regional gastos regional gastos regional
Andalucía -1.847.924,94 -1,3% -1.266.102,69 -0,9% -1.402.924,94 -1,0%
Aragón -423.772,81 -1,3% -337.861,04 -1,0% -336.730,00 -1,0%
Principado de Asturias -235.027,20 -1,1% -162.527,65 -0,7% -198.027,20 -0,9%
Illes Balears -376.199,57 -1,4% -345.397,64 -1,3% -266.699,81 -1,0%
Canarias -744.999,16 1,8% -607.560,19 -1,5% -420.419,16 -1,0%
Cantabria -178.487,96 -1,4% -132.067,96 -1,0% -129.547,96 -1,0%
Castilla y León -721.585,55 -1,3% -542.175,55 -1,0% -560.758,96 -1,0%
Castilla - La Mancha -652.889,46 -1,8% -528.309,46 -1,4% -367.039,46 -1,0%
Cataluña -1.947.664,17 -1,0% -1.644.595,94 -0,8% -1.979.064,17 -1,0%
Extremadura -266.144,79 -1,6% -169.518,93 -1,0% -169.519,93 -1,0%
Galicia -636.026,87 -1,1% -430.066,96 -0,8% -585.026,87 -1,0%
Madrid -1.060.840,15 -0,6% -927.217,75 -0,5% -1.935.540,15 -1,0%
Región de Murcia -366.223,80 -1,4% -295.185,08 -1,1% -272.840,56 -1,0%
C. Foral de Navarra 24.512,77 0,1% 24.512,77 0,1% -164.827,14 -0,9%
País Vasco -728.349,39 -1,1% -728.349,39 -1,1% -655.000,00 -1,0%
La Rioja -100.536,16 -1,3% -76.526,16 -1,0% -54.646,16 -0,7%
C. Valenciana -1.278.125,71 -1,3% -1.056.548,91 -1,1% -966.425,71 -1,0%

Total CC.AA. -11.540.284,92 -1,1% -9.225.498,54 -0,9% -10.465.038,18 1,0%

CUADRO RESUMEN DEL TOTAL DE LOS AJUSTES DE CONTABILIDAD NACIONAL PREVISTOS

POR LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS. (Miles de euros)

TOTAL COMUNIDADES
RELACIÓN ENTRE EL SALDO PRESUPUESTARIO Y LA CAP./NEC. DE FINANCIACIÓN
CONFORME AL SISTEMA EUROPEO DE CUENTAS
1. Saldo Presupuestario -11.540.284,92
2. Ajustes conforme a las normas SEC 1.045.246,74
- Liquidaciones negativas del sistema de financiación 2.331.474,46
- Intereses -591.378,28
- Inejecución 1.435.419,27
- Recaudación incierta -899.120,52
- Obligaciones de ejercicios anteriores (cuenta 413/409) 140.000,00
- Otras unidades consideradas como Administración Pública 328.310,55
- Aportaciones de capital a empresas públicas -1.617.903,50
- Transferencias del Estado -200.000,00
- Transferencias de la UE 28.000,00
- Reasignación de operaciones -22.000,00
- Inversiones de APP´s -31.600,00
- Resto de ajustes 144.044,77
3. Capacidad/ Necesidad de financiación -10.495.038,18
% PIB -1,0%

23
- Inversiones de APP's

- Resto de a justes

3. Capacidad / Necesidad de financiación

% PIB

Entrando en el análisis de las principales figuras impositivas cuya gestión y

recaudación se efectúa por las propias CCAA, se ofrecen a continuación cuatro cuadros
recapitulativos donde se muestra la presupuestación contemplada en las leyes de
presupuestos para 2014 y su relación con los presupuestos del ejercicio anterior. Así mismo,
se incluye la recaudación de estos impuestos a 31 de diciembre, según la última
información disponible.

IMPUESTO SOBRE SUCESIONES Y DONACIONES

Miles de euros

2013 2014 Tasa de Total cobros

variación (Dato a 31 de
CC.AA.
Presupuesto Presupuesto presupuesto diciembre de
2014/2013 2013)
Andalucía 440.244,58 457.053,63 3,8% 344.791,98
Aragón 163.700,00 171.885,00 5,0% 123.815,79
Principado de Asturias 120.000,00 120.000,00 0,0% 121.580,26
Illes Balears 67.877,21 75.443,04 11,1% 65.204,26
Canarias 54.848,00 66.452,65 21,2% 52.235,74
Cantabria 55.000,00 47.341,37 -13,9% 76.413,24
Castilla y León 188.050,00 160.000,00 -14,9% 162.758,00
Castilla - La Mancha 74.549,09 87.435,74 17,3% 65.781,01
Cataluña 197.600,00 331.054,04 67,5% 298.346,00
Extremadura 44.252,18 39.282,48 -11,2% 53.806,77
Galicia 108.223,97 173.070,31 59,9% 156.518,82
Madrid 450.000,00 500.000,00 11,1% 424.815,31
Región de Murcia 109.305,03 106.874,33 -2,2% 43.109,30
C. Foral de Navarra 40.436,00 40.436,00 0,0% 92.633,83
País Vasco - - - -
La Rioja 18.000,00 18.000,00 0,0% 17.894,00
C. Valenciana 172.482,79 236.324,00 37,0% 142.907,00
Total CC.AA. 2.304.568,85 2.630.652,59 14,1% 2.242.611,31

24
IMPUESTO SOBRE TRANSMISIONES PATRIMONIALES Y ACTOS JURÍDICOS DOCUMENTADOS

Miles de euros

2013 2014 Tasa de Total cobros

variación (Dato a 31 de
CC.AA.
Presupuesto Presupuesto presupuesto diciembre de
2014/2013 2013)
Andalucía 1.157.590,65 1.139.273,78 -1,6% 1.010.130,30
Aragón 164.450,00 172.672,50 5,0% 120.553,54
Principado de Asturias 104.737,50 104.737,50 0,0% 75.658,01
Illes Balears 347.586,12 328.884,08 -5,4% 278.154,75
Canarias 236.943,59 203.324,56 -14,2% 197.386,95
Cantabria 121.300,00 73.217,36 -39,6% 67.259,72
Castilla y León 307.455,61 270.000,00 -12,2% 213.800,00
Castilla - La Mancha 355.030,94 321.767,05 -9,4% 239.689,34
Cataluña 1.221.100,00 1.102.932,25 -9,7% 1.004.008,00
Extremadura 95.409,88 80.001,00 -16,2% 70.516,14
Galicia 305.335,46 228.202,99 -25,3% 195.673,95
Madrid 1.080.000,00 1.130.000,00 4,6% 789.626,59
Región de Murcia 189.044,19 241.913,19 28,0% 157.177,82
C. Foral de Navarra 62.927,00 62.927,00 0,0% 40.137,96
País Vasco - - - -
La Rioja 72.000,00 70.000,00 -2,8% 32.512,00
C. Valenciana 900.916,36 1.031.300,00 14,5% 678.890,00
Total CC.AA. 6.721.827,30 6.561.153,26 -2,4% 5.171.175,08

IMPUESTO ESPECIAL SOBRE DETERMINADOS MEDIOS DE TRANSPORTE

Miles de euros

2013 2014 Tasa de Total cobros

variación (Dato a 31 de
CC.AA.
Presupuesto Presupuesto presupuesto diciembre de
2014/2013 2013)
Andalucía 54.627,85 43.576,45 -20,2% 32.726,66
Aragón 11.000,00 11.000,00 0,0% 5.752,78
Principado de Asturias 7.500,00 7.500,00 0,0% 4.948,77
Illes Balears 21.600,00 14.800,00 -31,5% 13.377,28
Canarias 5.396,05 4.069,10 -24,6% 5.090,00
Cantabria 5.380,00 3.349,36 -37,7% 3.965,87
Castilla y León 20.480,00 15.000,00 -26,8% 10.489,39
Castilla - La Mancha 9.465,81 6.672,00 -29,5% 7.094,08
Cataluña 114.180,00 57.310,83 -49,8% 51.114,00
Extremadura 5.467,98 3.024,00 -44,7% 3.425,93
Galicia 17.245,61 12.240,00 -29,0% 11.579,18
Madrid 170.000,00 180.000,00 5,9% 133.866,21
Región de Murcia 9.231,20 9.055,30 -1,9% 6.932,95
C. Foral de Navarra 6.965,00 6.965,00 0,0% 3.873,36
País Vasco - - - -
La Rioja 5.000,00 4.500,00 -10,0% 1.750,00
C. Valenciana 64.970,35 74.108,15 14,1% 28.056,00
Total CC.AA. 528.509,85 453.170,19 -14,3% 324.042,46

25
IMPUESTO SOBRE EL PATRIMONIO

Miles de euros

Tasa de
2013 2014
variación
CC.AA.
Presupuesto Presupuesto presupuesto
2014/2013
Andalucía 87.408,27 99.042,54 13,3%
Aragón 31.000,00 27.000,00 -12,9%
Principado de Asturias 23.000,00 23.000,00 0,0%
Illes Balears 24.200,00 49.377,22 104,0%
Canarias 22.537,50 38.611,96 71,3%
Cantabria 22.000,00 16.000,00 -27,3%
Castilla y León 39.000,00 40.000,00 2,6%
Castilla - La Mancha 16.878,00 17.974,01 6,5%
Cataluña 240.400,00 458.189,13 90,6%
Extremadura 8.967,48 5.000,00 -44,2%
Galicia 39.154,00 47.154,00 20,4%
Madrid 5.000,00 15.000,00 200,0%
Región de Murcia 20.753,34 31.129,69 50,0%
C. Foral de Navarra 30.000,00 30.000,00 0,0%
País Vasco - - -
La Rioja 14.000,00 15.000,00 7,1%
C. Valenciana 70.660,00 130.000,93 84,0%
Total CC.AA. 694.958,59 1.042.479,48 50,0%

En los cuadros anteriores, y refiriéndonos al Total CCAA, puede observarse cómo las
previsiones de ingresos por el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones se incrementan un
14,1%. A este respecto hay que señalar que son varias las Comunidades que para 2014 han
realizado modificaciones legislativas que, previsiblemente, harán aumentar la
recaudación y a las que se alude en el análisis individualizado del presupuesto de cada
Comunidad. También aumentan las cantidades presupuestadas en el Impuesto sobre el
Patrimonio, un 50%, debido a incrementos en los tipos y disminuciones del mínimo exento, así
como a las previsiones derivadas de los buenos datos de recaudación, ya que durante 2013
la AEAT ha pagado a las Comunidades 1.085,2 millones de euros por el IP.

E n el ITPYAJD, se presupuestan recursos con un descenso del 2,4% sobre el presupuesto

del ejercicio anterior, dado el comportamiento de este impuesto en 2013, a pesar de
los incrementos de tipos introducidos por algunas Comunidades durante el ejercicio.
También desciende el I. sobre Determinados Medios de Transporte con una tasa, de
variación interanual del 14,3%.

Respecto a la clasificación funcional del gasto recogida en los distintas Leyes de

Presupuestos Generales, en el análisis efectuado para cada CA se detallan los créditos
consignados y la evolución registrada en materia de sanidad, educación, servicios sociales, -si

26
bien en el último caso los conceptos integrados en la función o política de gasto de cada
comunidad puede incluir un contenido heterogéneo según la CA- y deuda pública .

Así, en el siguiente cuadro se muestran los importes derivados de las LPG para 2014 en
materia de sanidad, educación, servicios sociales, deuda pública y resto de funciones o
políticas, así como su tasa de variación respecto al ejercicio 2013. En el caso de la función
de deuda pública, hay que tener en cuenta que, con carácter general, incluye tanto los
intereses recogidos en el capítulo III como los importes destinados al pago de
amortizaciones del ejercicio.

CLASIFICACIÓN FUNCIONAL DE SERVICIOS PÚBLICOS FUNDAMENTALES Y EVOLUCIÓN

RESPECTO AL EJERCICIO ANTERIOR

Miles de euros
SERVICIOS SOCIALES Y RESTO DE FUNCIONES O
SANIDAD EDUCACIÓN DEUDA PÚBLICA
PROMOCIÓN SOCIAL POLÍTICAS
CC.AA. Presupuesto Presupuesto Presupuesto Presupuesto Presupuesto
Tasa var. Tasa var. Tasa var. Tasa var. Tasa var.
2014 en miles 2014 en miles 2014 en miles 2014 en miles 2014 en miles
2014/2013 2014/2013 2014/2013 2014/2013 2014/2013
de euros de euros de euros de euros de euros
Andalucía 8.210.623,6 -2,1% 6.438.774,6 -2,0% 1.966.447,1 -3,5% 3.205.462,2 -10,5% 5.791.415,6 -5,4%
Aragón 1.605.930,7 0,0% 888.562,9 0,2% 301.713,5 0,3% 973.097,3 28,7% 1.164.444,1 4,2%
Principado de Asturias 1.476.136,4 0,0% 717.524,5 0,0% 340.356,2 0,0% 382.301,3 0,0% 858.896,1 0,0%
Illes Balears 1.168.921,4 1,6% 741.399,8 2,2% 192.198,3 10,4% 959.465,2 21,0% 788.948,7 7,9%
Canarias 2.593.589,9 1,2% 1.508.393,2 2,5% 272.103,7 6,5% 623.130,0 10,4% 1.720.945,1 -2,0%
Cantabria 786.713,4 1,8% 485.880,6 1,7% 210.248,9 -0,8% 381.758,3 35,7% 582.161,0 6,2%
Castilla y León 3.177.872,9 -1,4% 1.771.415,6 0,3% 686.569,7 -0,7% 1.360.156,4 59,2% 1.909.182,0 0,7%
Castilla - La Mancha 2.352.115,3 -1,0% 1.419.298,3 -2,0% 603.179,5 -4,0% 1.592.857,8 67,4% 1.197.021,3 -2,5%
Cataluña 8.133.588,7 -5,7% 4.790.045,2 -10,1% 1.712.732,1 -12,0% 7.876.379,6 114,4% 6.251.605,0 -16,4%
Extremadura 1.297.509,7 1,0% 991.601,7 3,7% 382.518,5 4,0% 435.534,3 43,3% 1.316.215,1 0,9%
Galicia 3.397.079,9 -0,6% 2.046.716,4 -1,0% 565.293,9 0,7% 2.071.115,1 86,4% 2.147.041,9 -5,4%
Madrid 6.980.823,9 -1,8% 4.142.560,8 0,0% 1.301.138,5 4,3% 4.570.742,8 57,1% 3.707.233,4 -2,0%
Región de Murcia 1.578.844,0 3,7% 1.186.145,0 -1,8% 290.738,4 -0,8% 843.200,0 2,0% 610.367,6 -2,4%
C. Foral de Navarra 891.686,4 4,3% 564.611,5 0,8% 227.102,6 2,3% 408.091,0 39,1% 1.745.550,3 -8,4%
País Vasco 3.348.418,2 2,8% 2.462.097,2 5,3% 546.910,4 21,9% 815.058,8 84,4% 2.999.306,4 8,4%
La Rioja 396.361,4 0,8% 230.718,6 0,4% 164.055,4 15,3% 138.907,9 8,5% 327.641,3 1,2%
C. Valenciana 5.361.967,1 8,8% 3.903.446,5 0,6% 722.505,6 1,7% 4.261.987,9 15,3% 1.784.973,3 -5,1%
Total CC.AA. 52.758.182,9 -0,4% 34.289.192,5 -1,4% 10.485.812,4 -0,9% 30.899.245,9 43,4% 34.902.948,2 4,6%

Se acompañan, a continuación, dos cuadros con las tasas de variación de los principales
agregados de ingresos y gastos por CCAA.

A estos efectos, ha de destacarse que, en los datos que se ofrecen, las tasas de variación del
total de ingresos y de gastos no coinciden debido a la realización de varios ajustes que
afectan tanto al ejercicio 2013 como a 2014. En 2013, el País Vasco y Cataluña prorrogaron
el presupuesto del año anterior, de manera que, en el primer caso, se ha tomado el
presupuesto prorrogado corregido de acuerdo con la normativa de prórroga de la CA, y en
el segundo, el presupuesto prorrogado del ejercicio 2012 ajustado por los recursos
derivados del sistema de financiación para 2013. En 2014 el Principado de Asturias ha
prorrogado su presupuesto, por lo que se ha efectuado la misma homogeneización.

27
2014

TEMA 5. LOS PRESUPUES-

TOS DE LAS CORPORACIO-
NES LOCALES
El presupuesto es un mandato del Pleno de la Entidad local, que
fue elegido por los ciudadanos, que autoriza al gobierno local
cuánto y en qué debe gastar como máximo en un año. De esta
forma el presupuesto de la Entidad se configura tanto como un
instrumento de gestión para el gobierno como un instrumento de
control para el Pleno.

En el presupuesto existe un tratamiento diferente de los gastos y

de los ingresos, ya que los importes del gasto constituyen un
límite máximo en que se puede incurrir mientras que los ingresos
son estimaciones que se prevén obtener para financiar los
gastos.

Por otra parte, cuando las Entidades locales elaboren su

presupuesto, los gastos que como máximo se van a realizar en el
ejercicio no pueden ser superiores a los ingresos que se prevean
obtener en el mismo periodo.

El presupuesto de las Entidades locales se encuentra regulado

en el Texto Refundido de la Ley Reguladora de Haciendas
Locales, en concreto en el Título VI Presupuesto y Gasto Público.
Desde los artículos 162 al 212.

Contenido de los presupuestos:

El presupuesto general de una Entidad local está formado por el

presupuesto de la Entidad local principal y el presupuesto de
cada una de sus entidades dependientes, que son organismos
autónomos, entidades públicas empresariales y sociedades
mercantiles. ¿Cuáles son las entidades dependientes de una
Entidad Local?

Las Entidades locales para prestar los servicios públicos o

realizar actividades pueden constituir Organismos autónomos,
entidades públicas empresariales y sociedades mercantiles
cuyo capital social pertenezca íntegramente a la Entidad local o a
un ente público dependiente de la misma. Estas organizaciones
aunque dependen de la Entidad local, tienen personalidad jurídica
propia

Las Entidades locales están obligadas a prestar una serie de

servicios públicos. En virtud del principio de autoorganización
1
administrativa, la Administración titular del servicio puede elegir la
modalidad para la gestión del mismo. Las formas de gestión
posibles son la gestión directa y la gestión indirecta.

La gestión directa de servicios públicos es aquella en la que

presta el servicio la Administración con su propia estructura y
organización, bien de forma centralizada o de forma
descentralizada a través de una entidad jurídica, como es el caso
de las entidades dependientes de una Entidad local. Por el
contrario, en la gestión indirecta la Administración encomienda
a otra persona o entidad la prestación del servicio.

La creación de entidades dependientes de una Entidad local, está

prevista en la Ley 7/1985 Reguladora de Bases del Régimen
Local y en el Real Decreto Legislativo 781/1986 por el que se
aprueba el Texto refundido de disposiciones legales vigentes de
régimen local, como posibles formas de gestión directa de los
servicios públicos locales de la LRBRL.

Los organismos autónomos realizan actividades administrativas y

se someten plenamente al Derecho Público. Su régimen
presupuestario y contable es el mismo que el de la entidad local
de la que dependen, con un presupuesto limitativo y con
elaboración de sus cuentas con sometimiento a la contabilidad
pública. Sus cuentas anuales forman parte de la Cuenta general
de dicha entidad principal.

Las entidades públicas empresariales realizan actividades de

prestación de servicios o producción de bienes susceptibles de
contraprestación económica, y aunque en general se rigen por el
Derecho Privado, les resulta aplicable el régimen del Derecho
Público en relación con el ejercicio de potestades públicas y con
determinados aspectos de su funcionamiento. Se someten al
régimen contable privado y su presupuesto no es limitativo y sus
cuentas deben rendirse formando parte de la Cuenta general de
la entidad principal de la que dependen.

La creación de sociedades mercantiles de propiedad íntegra

municipal, son otra posible forma de gestión directa de los
servicios públicos locales. Se rigen por el Derecho Privado, sin
presupuesto limitativo y están sometidos al Plan General de
Contabilidad del Sector privado. Sus cuentas se integran en la

2
 Cuenta general de la entidad principal y se rinden conjuntamente.
Para modificar la cantidad o la finalidad de los créditos
presupuestados es necesario tramitar unas modificaciones de
crédito reguladas en la normativa de aplicación.

Composición de los presupuestos:

La LRHL establece que la estructura de los Presupuestos de los

municipios debe tener en cuenta la naturaleza económica de los
ingresos y gastos y las finalidades u objetivos que se pretendan
conseguir con estos últimos, además, se establece la posibilidad
de que la Administración municipal clasifique los gastos e
ingresos atendiendo a su estructura orgánica y los gastos "por
programas".

Se disponen en materia de ingresos una clasificación obligatoria,

la económica, y otra potestativa, la orgánica, y en el ámbito del
gasto las clasificaciones obligatorias serán la económica y la
funcional, y las potestativas, la orgánica y la de "por programas".

Los presupuestos de una Entidad local están integrados por:

1. Los estados de gastos, en los que se incluirán, con la debida

especificación, los créditos necesarios para atender al
cumplimiento de las obligaciones.

¿Qué es el presupuesto de gastos?

El presupuesto de gastos de una Entidad local es la autorización

que hace el Pleno para que el gobierno de la Entidad pueda
gastar. Esta autorización se refiere a un periodo de tiempo
determinado, un año, y establece el importe que, como máximo,
se puede gastar y en qué se debe realizar el gasto.

Para modificar la cantidad o la finalidad de los gastos

presupuestados es necesario tramitar unas modificaciones de
crédito reguladas en la normativa.

Las cantidades que figuran en el presupuesto de gastos se

denominan créditos presupuestarios y forman parte del
presupuesto de la entidad.

3
La autorización para que el gobierno de la Entidad local pueda
gastar se concreta en el denominado estado de gastos, en el que
se incluirá con la debida especificación, los créditos necesarios
para atender al cumplimiento de las obligaciones.

Se considera que se ha realizado el gasto cuando surge una

obligación de pago, no cuando se paga.

Por tanto, el presupuesto de gastos incluirá el importe de los

créditos necesarios para atender las obligaciones de pago que
surjan en ese ejercicio. Como el presupuesto, indica las
cantidades máximas que puede gastar la Entidad local en un año,
las obligaciones de pago que hayan tenido lugar en ese año no
pueden ser superiores a los créditos presupuestados.

Clasificación de los gastos.

Hay dos criterios de clasificación (funcional y económica)

obligatorios y un tercero (clasificación orgánica) potestativo,
cuyas respectivas directrices se contienen en el artículo 146 de la
LRHL, que habla, en cuanto al primero, de grupos de función,
funciones, subfunciones, programas y subprogramas, y, en
cuanto al segundo, de capítulos, artículos, conceptos,
subconceptos y partidas, debiendo ser, en uno y otro caso, los
dos primeros niveles idénticos a los establecidos para la
Administración del Estado.

En resumen, el estado de gastos es un conjunto-universo,

integrado por varios subconjuntos, que a su vez contienen otros
menores, hasta llegar a la célula o unidad elemental constituida
por la partida presupuestaria. Y, consecuentemente, el carácter
limitativo de los gastos se traslada desde aquella masa global
hasta el más pequeño de sus componentes, determinando la
prohibición de rebasar las consignaciones relativas a cada clave
individualizada de gastos.

A. Clasificación funcional.

La clasificación funcional agrupa los gastos según la naturaleza

de la función a realizar. Comienza por los "grupos de funciones"
identificados respectivamente por un dígito. Cada uno de ellos se
divide en "funciones", indicados mediante dos cifras, y éstas, a su

4
vez, en "subfunciones", cuya clase de identificación constará de
tres cifras.

Estos tres niveles de clasificación, que son obligatorios, pueden

completarse, potestativamente, con otros dos más, que serían el
"programa" (4 cifras) y el "subprograma" (5 cifras). Son, pues, en
conjunto, cinco niveles: Grupo de función, Función, Subfunción,
Programa y Subprograma.

Los créditos se ordenarán según su finalidad y los objetivos que

con ellos se pretende conseguir, con arreglo a la clasificación que
por grupo de función, función y subfunción se detalla en el
anexo 1 de la Orden de 20 de septiembre de 1989 por la que se
establece la estructura de los presupuestos de las Entidades
locales.

De acuerdo con lo establecido en la citada Orden:· Los niveles

grupo de función y función tienen carácter cerrado y obligatorio,
es decir, deberán establecerse los que figuran en el anexo.

. La estructura por subfunciones, programas y subprogramas

tendrá carácter abierto, pudiendo crearse por cada Entidad local
cuantos epígrafes de estos niveles estime necesarios de acuerdo
con sus necesidades.

· El detalle de los créditos (partida presupuestaria) se presentará,

como mínimo, a nivel de subfunción.

Los grupos de función en que se clasifican los créditos para

gastos son los siguientes:

· Grupo de función 1: Servicios de carácter general. Se

incluyen todos los gastos relativos a las actividades que afecten,
con carácter general, a todo el Ente local, y que consistan en el
ejercicio de funciones de gobierno o de apoyo administrativo a
toda la organización.

· Grupo de función 2: Protección civil y seguridad ciudadana.

Recoge todos los gastos originados por los servicios que tienen a
su cargo el orden y la seguridad propios de la policía local, control
de tráfico, extinción de incendios, etc.

5
· Grupo de función 3: Seguridad, protección y promoción
social. Abarca aquellos gastos y transferencias que constituyen
el régimen de previsión y seguridad social a cargo de la Entidad
local.

· Grupo de función 4: Producción de bienes públicos de

carácter social. Comprende los gastos realizados por la Entidad
local en relación con la sanidad, educación, vivienda y urbanismo
y, en general, todos aquellos tendentes a la elevación o mejora
de la calidad de vida.

· Grupo de función 5: Producción de bienes de carácter

económico. Incluye todos los gastos, preferentemente de
inversión, relacionados con actividades que tienden a desarrollar
el potencial económico del entorno social.

· Grupo de función 6: Regulación económica de carácter

general. Integra los gastos de los servicios relacionados con
asuntos económicos, financieros y comerciales de la Entidad
local.

· Grupo de función 7: Regulación económica de sectores

productivos. Está destinado a recoger todos los gastos de
actividades, servicios y transferencias que tienden a desarrollar el
potencial económico de los distintos sectores de la producción.

· Grupo de función 8: Se deja abierto al objeto de recoger

posibles ajustes de consolidación.

· Grupo de función 9: Transferencias a Administraciones

Públicas. Cuando éstas sean de carácter general y no puedan
ser aplicadas a ningún otro epígrafe de la clasificación funcional.

· Grupo de función 0: Deuda pública. Comprende los gastos de

intereses y amortización de la deuda y demás operaciones
financieras de naturaleza análoga, con exclusión de los gastos
que ocasione la formalización de los mismos.

B. Clasificación económica.

Refleja la naturaleza económica del gasto previo, con

independencia del órgano a quien corresponda su asignación y
de la función a que se destine. Este modelo clasificatorio permite

6
conocer el coste de los servicios corrientes y el volumen de las
nuevas inversiones destinadas tanto al mantenimiento de las
existentes como a la creación de otras nuevas. La Ley hace una
primera separación entre los gastos corrientes y los de capital: en
unos y otros hay diversos capítulos, que constituyen el primer
nivel, susceptibles de división en artículos, segundo nivel, y éstos,
a su vez en conceptos, tercer nivel, que admite también dos
sucesivas subdivisiones potestativas, a saber, el subconcepto y la
partida, por este orden.

Los créditos se ordenarán según su naturaleza económica con

arreglo a la clasificación que por capítulos (1 dígito), artículos (2
dígitos), conceptos (3 dígitos) y subconceptos (5 dígitos) se
detalla en el anexo 11. Sirve para la presentación resumida y
básica de los presupuestos, separando los gastos corrientes
(Capítulos del I al IV) y los de capital (Capítulos del VI al IX).

El detalle de los créditos (partida presupuestaria) se presentará,

como mínimo, a nivel de concepto. El código tiene carácter
cerrado y obligatorio en sus niveles de capítulo y artículo. La
estructura por conceptos y subconceptos es abierta, por lo que
podrán crearse los que se consideren necesarios en calidad de
atípicos. Los subconceptos podrán desarrollarse en partidas,
cuya estructura es igualmente abierta.

Los capítulos económicos en los que se agrupan los

distintos gastos son los siguientes:

· Capítulo 1: Gastos de personal. Se aplicarán a este capítulo

todo tipo de retribuciones e indemnizaciones, en dinero y en
especie, a satisfacer por las Entidades locales y por sus
Organismos autónomos al personal de todo orden por razón del
trabajo realizado por éste: cotizaciones a la MUNPAL y a la
Seguridad Social, las prestaciones sociales, que comprenden
toda clase de pensiones y las remuneraciones a conceder en
razón de las cargas familiares, así como los gastos de naturaleza
social realizados en cumplimiento de acuerdos y disposiciones
vigentes.

7
· Capítulo 2: Gastos de bienes corrientes y servicios. Este
capítulo comprende los gastos en bienes y servicios necesarios
para el ejercicio de las actividades de las Entidades locales y sus
Organismos autónomos que no produzcan un incremento del
capital o del patrimonio público.

· Capítulo 3: Gastos financieros. Comprende los intereses y

demás gastos derivados de todo tipo de operaciones financieras
contraídas por la Entidad o sus Organismos autónomos, así como
los gastos de emisión o formalización, modificación y cancelación
de las mismas.

· Capítulo 4: Transferencias corrientes. Comprende los

créditos para aportaciones por parte de la Entidad local o de sus
Organismos autónomos, sin contrapartida directa de los agentes
perceptores, y con destino a financiar operaciones corrientes.

· Capítulo 5: Se deja abierto.

· Capítulo 6: Inversiones reales. Comprende este capítulo los

gastos a realizar directamente por las Entidades locales o sus
Organismos autónomos destinados a la creación de
infraestructuras y a la creación o adquisición de bienes de
naturaleza inventariable necesarios para el funcionamiento de los
servicios y aquellos otros gastos que tengan carácter amortizable.
En general, serán imputables a este capítulo los gastos previstos
en los anexos de inversiones reales que se unan a los
presupuestos generales de las Entidades locales.

· Capítulo 7: Transferencias de capital. Comprende los créditos

para aportaciones por parte de la Entidad local o de sus
Organismos autónomos, sin contrapartida directa de los agentes
perceptores y con destino a financiar operaciones de capital. En
su mayoría se destinan a Empresas municipales u Organismos
autónomos del propio municipio, para financiar parte de sus
inversiones.

· Capítulo 8: Activos financieros. Este capítulo recoge el gasto

que realizan las Entidades locales y sus Organismos autónomos
en la adquisición de activos financieros (adquisición de títulos
valores, concesión de préstamos...) tanto del interior como del
exterior, cualquiera que sea la forma de instrumentación, con

8
 vencimiento a corto, medio y largo plazo, incluyendo los anticipos
de pagas y demás préstamos al personal, consignándose
igualmente en este capítulo la constitución de depósitos y fianzas
que les sean exigidas a las Entidades locales.

· Capítulo 9: Pasivos financieros. Recoge el gasto que realizan

las Entidades locales y sus Organismos autónomos destinado a
la amortización de pasivos financieros (préstamos y créditos).
Asimismo, este capítulo es el destinado para recoger las
previsiones para la devolución de los depósitos y fianzas que se
hubieran constituido a favor de la Entidad local.

2. Los estados de ingresos, en los que figurarán las estimaciones de

los distintos recursos económicos a liquidar durante el año.

¿Qué es el presupuesto de ingresos?

El presupuesto de ingresos de una Entidad local está formado por

la previsión de los recursos que la entidad espera obtener en el
año para financiar los gastos que figuran en el presupuesto de
gastos.

Los importes que figuran en el presupuesto de ingresos se

denominan créditos del presupuesto de ingresos y son una
estimación o previsión, a diferencia del presupuesto de gastos
que suponen el límite de una autorización para gastar.

Esta diferencia es importante, puesto que si en la ejecución del

presupuesto de gastos los importes consignados no se pueden
sobrepasar, excepto con las salvedades que establece la
normativa, la ejecución del presupuesto de ingresos se realizará
por la cantidad que efectivamente se obtenga en el año, con
independencia de la cantidad que se haya previsto obtener en el
presupuesto inicial.

El presupuesto de ingresos se configura pues, como importe de

los derechos de cobro que una Entidad local prevé obtener para
atender a sus gastos.

9
El presupuesto de ingresos se referirá a un ámbito temporal
concreto, que será el mismo al que se refiere el presupuesto de
gastos, el año natural.

Por otra parte, de la definición anterior se desprende que los

ingresos presupuestarios están formados por los derechos de
cobro que surjan en el año.

Es decir, el ingreso presupuestario no está formado por el importe

que se haya recaudado en el año, ni tampoco por los ingresos de
carácter económico, los ingresos presupuestarios son los
derechos de cobro que tengan lugar en el año al que se refiera el
presupuesto.

Tal y como aparece definido el presupuesto de ingresos, se

consideran recursos presupuestarios, además de los recursos
obtenidos en el ejercicio como consecuencia de operaciones que
forman parte del componente positivo de la cuenta del resultado
económico-patrimonial otros recursos como los derivados de la
venta de elementos del inmovilizado o venta de activos
financieros, que no son ingresos en sentido económico

Por lo tanto, los estados de gastos incluyen las cantidades que se

autoriza a gastar en ese año que se denominan créditos
presupuestarios y se considera que se ha realizado el gasto
cuando surge la obligación de pagar, y los estados de ingresos
recogen estimaciones de los recursos a obtener y se considera
que se han obtenido recursos cuando surgen los derechos de
cobro.

Por ello, los presupuestos siguen un criterio jurídico en la

consideración de los gastos e ingresos. No siguen el criterio de
caja (pagos y cobros), ni tampoco el criterio del devengo
económico que es el que se aplica en los planes de contabilidad.

Como el presupuesto de gastos es limitativo, las obligaciones que

se reconozcan en un ejercicio no pueden ser superiores a los
créditos que se hayan presupuestado. Sin embargo, el
presupuesto de ingresos es estimativo, lo que significa que los
derechos que se reconozcan en el ejercicio pueden ser
superiores a las cantidades que inicialmente se presupuestaron o
inferiores si no se presupuestó adecuadamente.

10
Otro documento esencial que forma parte de los presupuestos de
una Entidad local son las denominadas bases de ejecución, que
son normas que establece la propia Entidad local para adaptar la
ejecución del presupuesto a su propia organización.

Clasificación de los ingresos.

En principio, atiende sólo a los criterios de clasificación

económica, distinguiendo también entre ingresos corrientes y de
capital. Las previsiones incluidas en los estados de ingresos del
Presupuesto de la Entidad local se clasificarán de acuerdo con la
estructura que por Capítulo (1 dígito), artículos (2 dígitos) y
subconceptos (5 dígitos) se detalla en el anexo III de la Orden.
Los dos primeros niveles (capítulos y artículos) son obligatorios y
cerrados; los dos últimos (conceptos y subconceptos), abiertos,
en el sentido de que permiten la utilización de figuras añadidas,
pero no la sustitución o cambio de epígrafe de las tipificadas.

Opcionalmente, puede acudirse también a la clasificación

orgánica, aludida en el artículo 2.2 de la Orden, que afecta tanto
a gastos como a ingresos.

La clasificación económica de ingresos es la siguiente:

A. Operaciones corrientes.

 Capítulo 1: Impuestos directos. Son aquéllos que gravan

una manifestación mediata y duradera de la capacidad
tributaria del contribuyente, y en los que no se produce
traslación de la carga impositiva. Los impuestos municipales
directos son: El Impuesto sobre Bienes Inmuebles, el
Impuesto sobre Actividades Económicas, el Impuesto sobre
Vehículos de Tracción Mecánica y el Impuesto sobre el
Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana.

 Capítulo 2: Impuestos indirectos. Son aquéllos en los

que, además de producirse la traslación del mismo, gravan
una capacidad transitoria y que se manifiesta de forma
indirecta, de la capacidad económica del contribuyente. El

11
 único impuesto municipal indirecto es el Impuesto sobre
Construcciones, Instalaciones y Obras.

 Capítulo 3: Tasas y otros ingresos. Recoge los ingresos

derivados de las tasas, precios públicos, contribuciones
especiales, reintegros de ejercicios anteriores, multas,
recargos de apremio, intereses de demora, etc.

 Capítulo 4: Transferencias corrientes. Ingresos de

naturaleza no tributario, percibidos por las Entidades locales
sin contraprestación directa por parte de las mismas,
destinados a financiar operaciones corrientes.

 Capítulo 5: Ingresos patrimoniales. Recoge los ingresos

procedentes de rentas del patrimonio de las Entidades
locales y sus Organismos autónomos: Intereses de títulos,
valores, de depósitos, dividendos y participaciones en
beneficios, rentas de bienes inmuebles, productos de
concesiones y aprovechamientos especiales, etc.

B. Operaciones de capital.

 Capítulo 6: Enajenación de Inversiones Reales. Ingresos

provenientes de transacciones con salida o entrega de
bienes de capital propiedad de las Entidades locales o de
sus Organismos autónomos: De solares, de fincas rústicas,
de parcelas sobrantes de la vía pública, viviendas y locales
de negocio, etc.

 Capítulo 7: Transferencias de capital. Ingresos de

naturaleza no tributario, percibido por las entidades locales
sin contraprestación directa por parte de las mismas,
destinados a financiar operaciones de capital.

 Capítulo 8: Activos financieros. Recoge los ingresos

procedentes de enajenación de deuda, acciones y
obligaciones, reintegro de préstamos, reintegro de fianzas y
depósitos.

 Capítulo 9: Pasivos financieros. Recoge la financiación

de las Entidades locales y sus Organismos autónomos
procedente de la emisión de deuda, préstamos recibidos,
depósitos y fianzas recibidos.
12
3.3. -Clasificación orgánica.

Es potestativa en su adopción. Refleja la unidad orgánica a la que

se asigna el gasto, así como el órgano de gestión al que se
atribuyen los créditos consignados en cada partida
presupuestaria. Al estar esta clasificación sometida a los
Reglamentos o decretos de Organización, ni la Ley ni la Orden
ministerial establecen reglas sobre los criterios a los que deba ser
sometida la clasificación, o sobre los niveles de desagregación de
la misma, permitiendo que cada Ayuntamiento disponga lo que
considere conveniente en función de su desarrollo organizativo.
Deberá establecerse en las Bases de Ejecución del presupuesto
o en los reglamentos de carácter general que actúen en su
sustitución, cuando las disposiciones hayan de regir con una
carácter más duradero que la vigencia de las mismas.

3.4. -Clasificación por programas.

La LRHL y la Orden de 20 de septiembre de 1989 menciona la

posible existencia de la clasificación por programas en el seno de
la clasificación funcional, del siguiente modo: "La clasificación
funcional, en la que está integrada, en su caso, la de por
programas, constará de tres niveles: (..). Esta clasificación podrá
ampliarse en uno o dos niveles, relativos al programa y
subprograma respectivamente".

Según lo dispuesto en la norma, la clasificación por programas se

plantea como un simple desarrollo de la clasificación funcional, o,
dicho de otro modo, la Ley utiliza el término "Clasificación por
programas" para referirse a la posibilidad de que la Corporación
municipal presente con mayor nivel de desagregación la
clasificación funcional. No cabe, sin embargo, confundirlas.
Ambas clasificaciones reflejan, efectivamente, los sectores donde
la actividad administrativa centra su atención, es decir, la
sanidad, la educación, la seguridad, etc., pero lo que las
diferencia de un modo sustancial es la técnica adoptada en la
elaboración del presupuesto en uno y otro caso, y, derivado de lo
anterior, el conocimiento que se procura en una y otra.

13
3.5. -Entidades locales menores de 5.000 habitantes.

Las Entidades locales de menos de 5.000 habitantes podrán

presentar y ejecutar sus presupuestos a nivel de grupo de función
y artículo, de acuerdo con la clasificación que se establece en los
anexos I, II y III.

3.6. -La "partida presupuestaria".

Constituye la unidad presupuestaria mínima, a la que referir las

respectivas consignaciones de gastos. Se identifica por la
conjunción de, cuanto menos, la clasificación funcional y la
económica. En el supuesto normal, en que cada una de estas
consta de tres dígitos, estará formada por seis cifras, pero este
número puede ser mayor, hasta 10 inclusive, si en aquéllas se
emplean los cuatro y hasta cinco niveles de clasificación
permitidos.

Cuando las Corporaciones hayan acudido a la clasificación

orgánica, los dígitos utilizados en ésta se integrarán también para
identificar la partida correspondiente, que puede así alcanzar
trece o más cifras. Por el contrario, en el supuesto de modelo
simplificado de Presupuesto, permitido a las Entidades locales de
menos de 5.000 habitantes, podrá reducirse a tres: Una para el
grupo de función (clasificación funcional) y dos para el artículo
(clasificación económica).

3.7. -Nivel de vinculación jurídica de los créditos.

Según establece la LRHL: "Los créditos autorizados tienen

carácter limitativo y vinculante" . Ello supone que:

 Los créditos para gastos han de destinarse a la finalidad

específica para la cual hayan sido autorizados: Principio de
especialidad cualitativa.

14
  No podrán adquirirse compromisos de gastos en cuantía
superior al importe de los créditos autorizados en los
estados de gastos: Principio de especialidad cuantitativa.

 El cumplimiento de las citadas limitaciones deberá

verificarse al nivel en que se establezca en cada caso la
vinculación jurídica de los créditos.

El "nivel de vinculación jurídica" hace referencia al nivel - entre

los distintos que se establecen en los presupuestos, según la
clasificación u ordenación del gasto- a partir del cual, los créditos
agrupados en los niveles inferiores podrán ver alterado su destino
inicial, siempre y cuando dichos créditos se destinen a otros
objetivos incluidos dentro del nivel de vinculación jurídica
establecido ("bolsa" de vinculación jurídica).

Con respecto a los créditos consignados en los niveles

presupuestarios superiores al nivel de vinculación jurídica, el
principio de especialidad impide que éstos puedan ser utilizados
con finalidades distintas a las inicialmente autorizadas, salvo que
se apruebe una modificación presupuestaria.

La LRBL establece para el Presupuesto de las Entidades locales

el mismo nivel de vinculación que el vigente para los
presupuestos estatales, aunque permite que el Ejecutivo estatal
modifique reglamentariamente esta norma para las haciendas
locales.

15
6. El saldo presupuestario
y su financiación para el
año 2013
1. CARACTERÍSTICAS Y ACTUACIONES

Introducción

Las medidas de política económica adoptadas por el Gobierno

desde diciembre de 2011 han situado a España en la senda de la consolidación
fiscal, de la flexibilidad y de la mejora de la competitividad, aspectos todos
necesarios para volver a crecer y crear empleo, en línea con los compromisos
con nuestros socios europeos. Garantizar la estabilidad financiera es —y así se
reconoció en el Consejo Europeo de junio de 2012— un requisito previo
para el crecimiento. Solo en un entorno de estabilidad en los mercados es
posible obtener la financiación necesaria para crecer.

Son esas medidas las que permiten a la economía española encarar

el futuro con optimismo pese a enfrentarse a unos desequilibrios
financieros y económicos, cuya magnitud y gravedad son de una dimensión
incluso superior a las previsiones que sirvieron de base para la elaboración
de los Presupuestos del Estado para 2012. Nunca antes la economía
española había tenido dos recesiones tan seguidas y de tal magnitud. No
obstante, las previsiones apuntan a que la situación mejorará el año que
viene aunque aún con una evolución recesiva cercana al cero por ciento.

Las turbulencias financieras a las que asistimos y la incertidumbre

que generan entorpecen el crecimiento de todos los países europeos y en
particular el de España y los países de nuestro entorno inmediato. Las dudas
que pueda generar la moneda única se traducen en presiones
especialmente agobiantes sobre las economías que en estos momentos
están más débiles. Estas presiones se manifiestan en unas primas de riesgo
muy elevadas y volátiles para los países de la periferia. No podemos olvidar
que España se encuentra en una posición de gran debilidad por su elevado
endeudamiento y por la grave recesión que vivimos, que solo podemos
superar avanzando en el intenso proceso de corrección del déficit y de reformas
estructurales.

2
[Escriba texto]

La situación descrita ha tenido también su reflejo en el marco europeo

en el que han de desenvolverse las finanzas públicas. De esta forma, el
calendario de consolidación comprometido con la Unión Europea se ha
ajustado a la nueva situación económica, desde el contenido en el Programa
de Estabilidad hasta el finalmente aprobado en el mes de julio, recogiendo la
concesión de un año adicional para situar el déficit observado por debajo del
valor de referencia del Tratado.

Esta adecuación es muestra de la estrecha colaboración con la que,

desde el inicio de la legislatura, se viene trabajando con las instituciones
europeas con el fin de alcanzar el objetivo común de la consolidación fiscal y la
estabilidad financiera como elementos esenciales para el crecimiento y la
creación de empleo.

En este contexto es donde muestran su acierto y necesidad las

numerosas iniciativas adoptadas en los últimos meses, dirigidas por una parte
al reequilibrio de las cuentas públicas en todos los niveles de las
Administraciones Públicas y, por otra, a aplicar reformas estructurales que
mejoren la competitividad de la economía y el acceso al crédito.

Así, se han adoptado medidas de contención del gasto e

incremento de ingresos que permitirán cumplir la senda de consolidación
prevista, de modo que además de frenar la dinámica ascendente de la deuda
pública, se liberen recursos susceptibles de canalización hacia la inversión y
la reactivación económica. El análisis continuo de las desviaciones en la
ejecución presupuestaria o de variaciones en el entorno económico ha permitido
la ponderada valoración de las decisiones adoptadas.

Junto con la inevitable consolidación fiscal se han acometido las

reformas estructurales que nuestra economía necesita para recuperar su
competitividad y flexibilidad y generar crecimiento y crear empleo. Para ello, el
Gobierno ha puesto en marcha un ambicioso programa de reformas
estructurales. A las tres grandes reformas, como son la reforma del mercado
laboral, la reforma del sector financiero y el nuevo marco de estabilidad

3
[Escriba texto]

presupuestaria, se suman un buen número de medidas que se han ido

adoptando con el fin de reducir el costo a los ciudadanos y a las empresas y
dinamizar la actividad productiva, para que la economía española sea más
competitiva y pueda crecer y crear empleo.

Los Presupuestos Generales del Estado para 2013 constituyen un paso

más en esta línea, afianzando la credibilidad en materia de política fiscal,
garantizando el cumplimiento de la senda de consolidación fiscal aprobada
en el Consejo ECOFIN del pasado 10 de julio, confirmando a los agentes
económicos la voluntad de contención de la deuda del sector público, a
la vez que implican coherencia y proactividad con el pro grama de
reformas estructurales ya iniciado sobre una agenda que se articula en
cinco ejes: consolidación fiscal, reformas estructurales de dimensión nacional,
reformas estructurales e integración de mercados a escala comunitaria,
estabilidad financiera y, por último, lo que podemos llamar más Europa.

SITUACIÓN ECONÓMICA

La política económica del Gobierno destinada a devolver las

finanzas públicas a una senda sostenible y a transformar el modelo
productivo español reforzando su competitividad, se ha instrumentado
en un contexto económico marcado por la contracción de la economía
española, que se reanudó en el tercer trimestre de 2011 tras la leve
recuperación experimentada en los trimestres anteriores. La economía
española ha registrado en el segundo trimestre de 2012 una caída intertrimestral
del 0,4 por ciento, una décima más negativa que en el trimestre anterior. Esto
sitúa el crecimiento interanual en el -1,3 por ciento, siete décimas inferior al
del trimestre anterior.

En lo que se refiere a la economía mundial, ésta ha experimentado una

desaceleración del crecimiento, si bien se observan diferencias significativas
entre regiones. El PIB de la zona euro registró en el segundo trimestre un

4
[Escriba texto]

crecimiento intertrimestral negativo del -0,2 por ciento tras el

estancamiento del trimestre anterior. Algunas de las principales economías
europeas registraron crecimientos positivos o nulos, como Alemania (0,3 por
ciento) y Francia (0 por ciento); mientras que otras, como Italia (-0,8 por ciento)
presentaron crecimientos negativos. Por otro lado, Estados Unidos registró una
tasa intertrimestral del 1,7 por ciento, si bien se ha moderado su crecimiento, al
igual que le ha sucedido a Japón (0,2 por ciento). Por lo que se refiere a las
economías emergentes, destacan China e India, con crecimientos
interanuales en el segundo trimestre del 7,6 por ciento y 5,5 por ciento
respectivamente, si bien mantienen una tendencia de ralentización.

Este deterioro de la economía española se ha producido en un

entorno marcado por la continuación de las tensiones en los mercados
financieros y de deuda soberana, que restringían el acceso al crédito del sector
privado y encarecían la financiación del sector público. No obstante, estas
tensiones se han visto sensiblemente reducidas en momentos puntuales,
coincidiendo con las subastas de liquidez del BCE, el segundo plan de
ayuda a Grecia y, más recientemente, el anuncio del nuevo programa de
compras de deuda soberana en los mercados secundarios del BCE, cuyos
efectos todavía perduran. Así, las grandes empresas españolas vuelven a
tener acceso a los mercados financieros, y en mejores condiciones, y la
prima de riesgo española se ha reducido.

Esta tendencia contractiva de la economía española se explica

por la evolución de la demanda nacional que detrajo 3,9 puntos porcentuales al
crecimiento interanual del PIB en el segundo trimestre de 2012,
fundamentalmente por la mayor caída del gasto en consumo final de los
hogares y la inversión, sobre todo en construcción.

En efecto, el gasto en consumo final de los hogares registró en el

segundo trimestre una caída interanual del 2,2 por ciento, arrastrado por
el aumento del desempleo y la consecuente reducción del poder adquisitivo, la
disminución de la riqueza financiera e inmobiliaria, y la pérdida de
confianza. La inversión en construcción registró una caída interanual del
11,8 por ciento, debido sobre todo al ajuste en el segmento residencial.
También mantuvieron su tono contractivo el consumo público, que en el

5
[Escriba texto]

primer semestre del año se redujo un 3,3 por ciento, y la inversión en equipo,
que cayó un 6,9 por ciento en el segundo trimestre, en términos interanuales.

La demanda externa, por su parte, mantuvo en el segundo trimestre de

2012 su contribución positiva al crecimiento, con una aportación al crecimiento
interanual del PIB de 2,6 puntos porcentuales. Esto se explica por un
aumento de las exportaciones del 3,3 por ciento, impulsadas
fundamentalmente por la actividad económica de los mercados
extracomunitarios, y una caída de las importaciones del 5,4 por ciento,
motivada por el descenso del gasto en consumo final y la inversión.

En este contexto, se ha reducido la necesidad de financiación frente al

resto del mundo, que en el segundo trimestre de 2012 se ha situado en el 0,3
por ciento del PIB, y se mantiene la tendencia iniciada a mediados de 2008.
Todas las rúbricas de la balanza de pagos han contribuido a esta mejoría,
destacando en particular la balanza de bienes y servicios.

La contracción de la economía tiene un efecto inmediato en el mercado

de trabajo, habiendo registrado el empleo, en el segundo trimestre de 2012, una
caída interanual del 4,6 por ciento y situándose la tasa de paro por encima
del 24 por ciento. Este ajuste del empleo ha recaído fundamentalmente en los
trabajadores asalariados y los trabajadores temporales. Además, el mercado
de trabajo español se caracteriza en estos momentos por las elevadas tasas
de paro de los jóvenes entre 16 y 24 años, que alcanza el 53,3 por ciento, y de
paro de larga duración, que se sitúa en el 52,3 por ciento. Destaca también el
mayor uso del empleo parcial, que ha sido fomentado en la última reforma
laboral.

Este ajuste del empleo, mayor que el de la actividad económica, conlleva

un aumento de la productividad aparente del trabajo que, junto con la
moderación salarial, permite una reducción de los costes laborales
unitarios y, por tanto, ganancias de competitividad.

La inflación de la economía española se moderó en el primer

semestre de 2012, situándose en el 1,9 por ciento, continuando así la tendencia

6
[Escriba texto]

iniciada en la segunda mitad de 2011. Esta moderación se explica, entre

otros factores, por la debilidad de la demanda nacional, la moderación de los
costes laborales unitarios y la desaceleración de los precios de algunos
productos importados. No obstante, en julio y agosto se ha registrado un
repunte de la inflación, debido fundamentalmente al incremento de precio
de productos energéticos y bienes de consumo no manufacturados.

Las previsiones apuntan a que en 2013 el crecimiento interanual

será negativo, al intensificarse la contracción del consumo privado, por la
menor renta disponible, y del consumo e inversión de las Administraciones
Públicas, para cumplir con la senda de consolidación fiscal.

La demanda exterior mantendrá su aportación positiva al crecimiento,

por la fuerte contracción de las importaciones arrastradas por la débil demanda
nacional. Además, las exportaciones se acelerarán por su mayor
competitividad precio y la leve mejoría de la economía de la UE, principal
destino de las mismas.

En 2013 se anticipa que la reducción del empleo sea muy leve (-0,2
por ciento), y menor que en otros episodios de recesión, por el impacto positivo
de la reforma del mercado de trabajo, aprobada finalmente por la Ley
3/2012, de 6 de julio. Asimismo, se espera una ligera caída de la tasa de
paro hasta el 24,3 por ciento.

Los menores consumo e inversión públicas, junto con otras medidas de

consolidación fiscal por el lado de los ingresos adoptadas por el Gobierno,
van a permitir cumplir co n el objet ivo de reducir el déficit del
conjunto de las Administraciones Públicas hasta el 6,3 por ciento del PIB en
2012 y el 4,5 por ciento en 2013.

Asimismo, la evolución descrita de las exportaciones e importaciones

seguirá contribuyendo a reducir el desequilibrio exterior de nuestra economía,
hasta tal punto que en 2013 se prevé que la economía española presente
capacidad de financiación frente al resto del mundo, equivalente al 0,6 por
ciento del PIB. Se corrige así uno de los principales desequilibrios que ha
presentado la economía española en los últimos años.

7
[Escriba texto]

EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA FISCAL

Los desequilibrios acumulados en la economía española durante la

década pasada, unidos a la crisis financiera internacional y a la existencia de
rigideces estructurales, han desembocado en una situación de crisis económica
caracterizada por problemas de crecimiento y empleo, falta de credibilidad del
sistema financiero y restricción del crédito.

Para superar estos desequilibrios, el Gobierno español ha puesto en

marcha una estrategia económica orientada a la disciplina fiscal y
recuperación de la flexibilidad y competitividad de la economía, actuando con
decisión desde el inicio de su mandato con una intensa agenda de reformas
económicas y de medidas presupuestarias, en consonancia con las
orientaciones y recomendaciones de la Unión Europea.

Previa a los Presupuestos Generales del Estado para el año 2012

En primer lugar, ante la excepcional desviación del saldo presupuestario

del ejercicio 2011, el Gobierno, en sus primeros días de mandato, se vio
obligado a tomar medidas de carácter urgente para su corrección.

Estas medidas implicaron el establecimiento de acciones tanto por el

lado de los ingresos públicos como por el lado de los gastos, con el objetivo de
asegurar el inicio de una senda de reequilibrio que aportase credibilidad a
la evolución de la deuda y el déficit públicos.

Desde un principio, las medidas adoptadas se configuraron de tal

manera que, aunque supusiesen un esfuerzo para todos, no recayesen en
los menos favorecidos. Al mismo tiempo se estableció un incremento del
esfuerzo fiscal dirigido especialmente a los agentes de mayor capacidad
económica.

Entre las medidas adoptadas por el lado del ingreso, destacaban la

creación en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF) de un

8
[Escriba texto]

gravamen complementario de carácter progresivo y en el Impuesto sobre

Sociedades el mantenimiento del incremento del pago fraccionado para grandes
empresas.

Por el lado del gasto, se limitó la disponibilidad de créditos

de los Presupuestos prorrogados, por 8.915 millones de euros y, además, se
adoptaron medidas tales como el mantenimiento del sueldo de los
empleados públicos, la limitación de la oferta de empleo público al 10 por
ciento de la tasa de reposición y exclusivamente a ciertos colectivos, el
incremento de la jornada laboral de los funcionarios en 2,5 horas
semanales, el mantenimiento del Salario Mínimo Interprofesional, la
prórroga en un año más de la entrada en vigor de la ampliación del permiso
de paternidad y el establecimiento de una moratoria de un año en la
incorporación al sistema de dependencia de aquellas categorías de beneficiarios
con un nivel moderado de dependencia.

La adopción de estas medidas de austeridad permitió que el

Gobierno pudiera actualizar para el año 2012 las pensiones en un 1 por ciento
dentro de los objetivos de déficit público.

Una vez transcurrido el primer trimestre del ejercicio, y teniendo en

cuenta el objetivo de reducción del déficit público para 2012 y la desviación
del objetivo del año anterior, fue necesario completar las medidas
anteriores mediante el Real Decreto-ley 12/2012, de 30 de marzo, por el que
se introducen medidas tributarias y administrativas dirigidas a la reducción del
déficit público.

Así, se adoptó un primer grupo de medidas que han

posibilitado la anticipación de los ingresos tributarios procedentes del
Impuesto sobre Sociedades. Entre éstas, la limitación de la deducción del
fondo de comercio generado en adquisiciones de negocios o en operaciones
de reestructuración empresarial; la reducción del límite de deducciones
aplicadas en los períodos impositivos iniciados dentro de 2012 y 2013; y, para
las grandes empresas, el establecimiento de un importe mínimo del pago
fraccionado, con base en el resultado del ejercicio.

9
[Escriba texto]

Un segundo grupo de medidas, relativas también al Impuesto

sobre Sociedades, fue adoptado con carácter indefinido, como la limitación a la
deducción de gastos financieros y la eliminación de la libertad de amortización
regulada en la Disposición Adicional Undécima de la Ley del Impuesto sobre
Sociedades.

Asimismo, y exclusivamente para 2012, se estableció un gravamen

especial sobre las rentas de fuente extranjera que permitiera la repatriación de
dividendos o la transmisión de participaciones, correspondientes a entidades
que, pese a realizar actividades empresariales en el extranjero, se
localizan en territorios de nula tributación o en paraísos fiscales, de
manera que esta circunstancia impide la aplicación del régimen de exención.

Por último, se aprobó un programa extraordinario que

incentivara la regularización de la situación tributaria para los obligados
tributarios.

Esta reforma ha permitido estabilizar la recaudación, según se

desprende de la información disponible de los primeros meses de su aplicación.
La reforma ha permitido gravar la renta de los agentes en función de su
capacidad de pago y se han introducido señales tributarias para incentivar
el desapalancamiento de las empresas, como por ejemplo, a través de la
limitación de la deducibilidad de los gastos financieros.

Presupuestos Generales del Estado para el año 2012

El Gobierno, consciente del contexto económico en el que los

Presupuestos Generales del Estado para 2012 se iban a encuadrar actuó
con inmediatez planteando una nueva senda de consolidación en el Programa
de Estabilidad con un nuevo objetivo de déficit público para 2012,
manteniendo el compromiso de reducción del déficit del conjunto de las
Administraciones Públicas al 3 por ciento del PIB para 2013, que fue recibido
favorablemente por las instituciones europeas competentes.

Este objetivo establecía un reparto equilibrado del esfuerzo de

austeridad entre todas las Administraciones Públicas. Así, la Administración

10
[Escriba texto]

Central del Estado se hallaba obligada a reducir su déficit en 1,6 puntos de PIB
entre 2011 y 2012, las Comunidades Autónomas en 1,4 puntos de PIB y, por
último, las Entidades Locales en 0,1 puntos. Se estableció, del mismo
modo, un objetivo de equilibrio presupuestario para la Seguridad Social.

La realización de este esfuerzo para cumplir con el déficit no recayó en

los menos favorecidos, al mantenerse partidas prioritarias y revalorizarse
el poder adquisitivo de las pensiones, llevando a cabo una reducción del gasto
público sin recorte de derechos sociales.

En concreto, los Presupuestos Generales del Estado para 2012,

excluyendo las obligaciones de ejercicios anteriores, redujeron el gasto de los
Ministerios en un 16,9 por ciento.

Además de medidas de austeridad, los Presupuestos para 2012

incluyeron medidas extraordinarias de incremento de ingresos,
incorporando las diferentes medidas adoptadas en el primer trimestre de
2012.

Por el lado de los ingresos públicos, las medidas de consolidación fiscal

suponían un aumento de unos 12.300 millones de euros, sin los cuales, en
un entorno económico contractivo, la recaudación hubiese sufrido un descenso,
lo que impediría el cumplimiento del objetivo de estabilidad.

Posterior a los Presupuestos Generales del Estado para el año 2012

A mediados de año, los datos disponibles evidenciaban un

profundo deterioro de la actividad económica. Así, a los desequilibrios
pendientes de resolver en la economía española, se había unido una crisis de
confianza de los mercados financieros, cuya consecuencia más inmediata fue un
fuerte endurecimiento de las condiciones de financiación.

Teniendo en cuenta esta evolución, el 10 de julio, el Consejo

ECOFIN decidió revisar los términos del procedimiento de déficit
excesivo, en el que se encuentra incursa España desde 2009, retrasando a
2014 la consecución de un déficit público de acuerdo con el valor de referencia

11
[Escriba texto]

del Tratado, manteniendo sin embargo el mismo esfuerzo de consolidación

estructural durante el período 2012- 2014. Entre las recomendaciones de este
Consejo se encontraba la de adoptar un plan presupuestario bianual. En
cumplimiento de esta recomendación, el Consejo de Ministros del pasado 3 de
agosto aprobó el Plan Presupuestario 2013-2014.

Este Plan es un instrumento de mejora de la planificación y

presupuestación. En él se recogen las medidas necesarias para garantizar el
cumplimiento de la senda de consolidación fiscal del conjunto de las
administraciones públicas en dicho periodo.

Bue na par t e de las medidas in cluid as en est e Plan y a han sido

instrumentadas legalmente por el Gobierno, mientras que las demás tendrán el
oportuno cauce normativo, tanto a través de los Presupuestos Generales del
Estado para 2013, que ahora se presentan, o de los del ejercicio 2014, como
mediante normativa específica del resto de administraciones territoriales.

El principal instrumento con el que se han incorporado las medidas ha

sido el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, que contempla un ajuste
de 65.000 millones de euros en el periodo 2012-2014, con un amplio abanico
de actuaciones en muy diferentes materias que abarcan nuevamente tanto los
ingresos como los gastos públicos.

En materia de empleo público, se suprimió para 2012 la paga

extraordinaria de diciembre para el conjunto del sector público y días de libre
disposición y de vacaciones por antigüedad. Igualmente se modificó el régimen
retributivo de los empleados públicos durante la situación de incapacidad
temporal. Esta reforma tiene por objetivo desincentivar el absentismo
laboral, reduciendo la cuantía de las retribuciones los días iniciales de
una situación de incapacidad temporal por contingencias comunes,
excepto en los casos en que concurra hospitalización o intervención quirúrgica
del empleado público.

En materia fiscal, se modifican los tipos del Impuesto sobre el Valor

Añadido (IVA) para aumentar la recaudación y configurar una estructura
impositiva más neutral frente al crecimiento a largo plazo. De esta forma, el

12
[Escriba texto]

tipo general del IVA ha pasado del 18 al 21 por ciento, y el reducido del 8 al 10
por ciento, manteniéndose el superreducido en el 4 por ciento. En el IRPF se
suprime la compensación fiscal por deducción por la compra de vivienda
habitual adquirida con anterioridad a 20 de enero de 2006.

Estas medidas se acompañaron de una reducción de los créditos

disponibles del Estado por importe de 600 millones de euros.

Asimismo, se redujo la prestación por desempleo a partir del séptimo

mes a los nuevos beneficiarios, fijando la cuantía de la prestación en el 50 por
ciento de la base reguladora, y se modificaron las condiciones de acceso a la
Renta Activa de Inserción para reforzar su vinculación con el empleo y
garantizar una mayor efectividad en la utilización de los recursos públicos.

Precisamente en materia de desempleo, el Gobierno, a mediados de

agosto acordó prorrogar el programa de recualificación profesional de las
personas que agoten su protección por desempleo, conocido como Plan
PREPARA, introduciendo mejoras en su diseño, de forma que se incremente su
eficacia como mecanismo de inserción en el mercado de trabajo y se
proteja a los ciudadanos que más lo precisen.

En el ámbito de la dependencia, las medidas adoptadas persiguen

garantizar el mantenimiento del Sistema, simplificándolo de manera que se
corrija el desfase entre las previsiones y los resultados actuales, y modificando
la estructura de grados y niveles.

En un p aí s co m o Es pa ña, f uer t e m ent e de sc ent r al iz ado ,

r e s ult a imprescindible que el compromiso con la estabilidad que emana de la
reforma Constitucional de septiembre de 2011 y de la Ley Orgánica de
Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, así como del conjunto
de actuaciones llevadas a cabo por el Gobierno de la Nación, sea
compartido por los distintos niveles de las Administraciones Públicas.

Prueba de este compromiso son los acuerdos alcanzados en el Consejo

de Política Fiscal y Financiera en esta materia y los planes económico-
financieros presentados por las Comunidades Autónomas, con un ahorro de

13
[Escriba texto]

18.349 millones de euros, que garantizan que cerrarán el ejercicio 2012 con un
1,5 por ciento de déficit, así como el respaldo prácticamente unánime a los
objetivos del periodo 2013-2015, dado en el Consejo de Política Fiscal y
Financiera del mes de julio.

Este compromiso de las Comunidades Autónomas puede verse reflejado

en los datos de déficit en términos de contabilidad nacional del primer
semestre de 2012, recientemente publicados, que muestran la reducción de
éste a casi la mitad del existente en el mismo periodo del año anterior.

Medidas de apoyo financiero a las administraciones territoriales

A lo largo del año 2012, el Gobierno consciente de la grave situación a la

que se han enfrentado las Comunidades Autónomas y Entidades Locales pese a
su compromiso con la estabilidad, y sobre todo de las dificultades de
acceso a la financiación que se les están planteando, ha puesto en
funcionamiento distintos mecanismos tendentes a dotarlas de liquidez y
facilitar, por tanto, su estabilidad financiera. Estos mecanismos se han
instrumentado en el marco de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y
Sostenibilidad Financiera (LOEPSF), por lo que se han establecido los
procedimientos de seguimiento y control necesarios para garantizar el
cumplimiento de los objetivos de estabilidad y sostenibilidad financiera de las
Administraciones que acceden a los mismos.

Así, con objeto de prestar apoyo financiero a las Comunidades

Autónomas se puso en funcionamiento la Línea ICO Comunidades
Autónomas dotada con 10.000 millones de euros, de los que se han concedido
créditos a las Comunidades Autónomas por unos 5.300 millones de euros.

Asimismo, con carácter extraordinario, y con la finalidad de avanzar en

la recuperación económica y evitar la destrucción de empleo, se instrumentó el
Fondo para la Financiación del Pago a Proveedores, que ha permitido a las
Comunidades Autónomas y Entidades Locales que voluntariamente se han
acogido al mismo, hacer frente a los pagos pendientes con sus proveedores
con los que, en algunos casos, habían incurrido en importantes retrasos y que
estaban generando un grave deterioro a la situación de liquidez de las

14
[Escriba texto]

empresas proveedoras de bienes y servicios de estas Administraciones.

Este plan de pago a proveedores ha supuesto una inyección de liquidez

a la economía productiva superior a 27.000 millones de euros.

Todas las Comunidades Autónomas, con excepción de Galicia, País

Vasco y Navarra que decidieron no acceder a esta forma de financiación, han
formalizado préstamos a través del Plan de Proveedores. Con este mecanismo
se han abonado cerca de 3,8 millones de facturas pendientes de pago por
las Comunidades Autónomas por un importe total de 17.705 millones de
euros.

En el ámbito de las Entidades Locales se ha abonado un total de

9.598 millones de euros que corresponden a 1,8 millones de facturas.

Fundamentalmente han sido las pequeñas y medianas empresas y

las personas físicas las que se han beneficiado de este mecanismo de apoyo
financiero.

Las Administraciones que han accedido al Plan de Proveedores han

debido presentar un plan de ajuste que garantice el cumplimiento de los
objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera coherente
con sus planes económico financieros. Este plan ha sido y es objeto de examen y
seguimiento por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

En la medida en que las restricciones de acceso a los mercados por las

Comunidades Autónomas se mantienen, se ha considerado necesario
instrumentar nuevos mecanismos que den solución a estos problemas
transitorios de liquidez. Para afrontar esta situación se creó el Fondo de
Liquidez Autonómica, como un mecanismo temporal y voluntario, que permita
atender los vencimientos de la deuda de las Comunidades Autónomas así como
las cantidades adicionales para atender el endeudamiento permitido por la
normativa de estabilidad presupuestaria.

Este Fondo está dotado con 18.000 millones de euros y a él pueden

acceder las Comunidades Autónomas que lo soliciten, previa presentación y

15
[Escriba texto]

aceptación de un plan de ajuste que garantice la estabilidad y sostenibilidad

financiera así como el reembolso de las cantidades aportadas y suscriban un
programa con condiciones fiscales, financieras y de gestión.

El plan de ajuste será único, por lo que aquellas Comunidades

Autónomas que hayan accedido a otros mecanismos de apoyo a la liquidez
implantados con anterioridad deberán modificar el plan presentado para
garantizar, de esta forma, el cumplimiento de sus nuevos compromisos.

Con el fin de garantizar su cumplimiento se ha

instrumentado un procedimiento de seguimiento de los planes con
obligaciones periódicas de remisión de información.

Nueva senda de consolidación fiscal

En el marco del Procedimiento de Déficit Excesivo en que se

encuentra incursa España desde 2009, el Programa de Estabilidad 2012-2015
estableció la o b l i g a c i ó n d e a l c a n z a r e n 2 0 1 3 u n a n e c e s i d a d de
f i n a n c i a c i ó n d e l as administraciones públicas del 3 por ciento del PIB.

No obstante, teniendo en cuenta que la evolución del ciclo ha sido más

desfavorable que la prevista inicialmente, como ya se ha señalado, el pasado
mes de julio el Consejo ECOFIN decidió revisar los términos del procedimiento
de déficit excesivo, retrasando a 2014 la consecución de un déficit máximo del
3 por ciento. Sin embargo, el esfuerzo estructural a realizar es muy
significativo. Por ello, la configuración de esta nueva senda fiscal en modo
alguno puede considerarse una relajación de la política fiscal, sino una
adaptación de la misma a una nueva realidad de partida dada por un déficit
mucho mayor en 2011 (8,9 por ciento del PIB frente a un 6 por ciento previsto y
frente al 8,5 por ciento estimado en la elaboración de los Presupuestos
Generales del Estado para 2012) y a un entorno económico más complejo.
Este esfuerzo debe producirse, al menos en los primeros años, en un
entorno de recesión con una caída de PIB prevista en 2012 de -1,5 por ciento y
en 2013 de -0,5 por ciento.

16
[Escriba texto]

La nueva senda supone el cumplimiento de unos objetivos intermedios

de déficit del 6,3 por ciento, 4,5 por ciento y 2,8 por ciento para los años 2012,
2013 y 2014, respectivamente. De acuerdo con esta nueva senda, y en aplicación
de lo dispuesto en la LOEPSF, el Consejo de Ministros de 20 de julio aprobó los
objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública para todas las
Administraciones Públicas para 2013-2015.

Esto supone que en el periodo 2011-2015 la reducción del déficit,

sin considerar el efecto de las operaciones de reestructuración del sistema
financiero, alcanzará 7 puntos de PIB.

El déficit conjunto de la Administración Central y de la Seguridad Social

se reducirá progresivamente hasta alcanzar el 2,1 por ciento del PIB en 2015.

Las administraciones territoriales deberán asimismo realizar un

considerable esfuerzo de consolidación fiscal. Para las Comunidades
Autónomas se prevé alcanzar superávit presupuestario en 2015 y para las
entidades locales el objetivo es lograr el equilibrio presupuestario ya en 2013.

En este sentido, el Consejo de Política Fiscal y Financiera del pasado 31

de julio informó favorablemente los objetivos de déficit y deuda para cada una
de las Comunidades Autónomas. Por su parte, la Comisión Nacional de
Administración Local informó los objetivos de las Entidades Locales.

REFORMAS

Marco fiscal europeo

A nivel europeo se ha acometido una profunda reforma de la

gobernanza económica, con la aprobación de una serie de iniciativas legislativas
orientadas a reforzar las reglas fiscales comunes y los mecanismos de
supervisión económica y fiscal, entre las que destaca, como pilar básico de la
reforma, el denominado sixpack, compuesto por cinco Reglamentos y una
Directiva.

Este proceso de reforma se ha completado con la aprobación, por todos

los países de la UE a excepción de Reino Unido y la República Checa, del

17
[Escriba texto]

Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y

Monetaria. Con él, los países firmantes se comprometen de forma inequívoca
con la estabilidad de las cuentas públicas, al acordar mantener una situación de
equilibrio o con superávit. Además, se ha reformado el compromiso de
disciplina presupuestaria mediante la consideración del volumen de la deuda
pública, se han establecido mecanismos correctores de los desequilibrios y una
mayor coordinación a fin de garantizar una corrección efectiva y duradera de
los desequilibrios.

Como complemento al six-pack, se han presentado dos nuevas

propuestas legislativas, cuya aprobación está prevista para los próximos
meses, conocidas como two-pack:

 Propuesta de Reglamento sobre la supervisión y valoración de los

planes presupuestarios y para asegurar la corrección de los déficits
excesivos, que establece una serie de requisitos adicionales a todos los Estados
Miembros para asegurar una mejor gestión y un seguimiento más
estrecho de su ejecución presupuestaria, con requisitos más exigentes
para los países incursos en Procedimiento de Déficit Excesivo.
 Propuesta de Reglamento so bre el refuerzo de la
supervisión presupuestaria de los Estados Miembros que experimenten o
puedan experimentar serias dificultades respecto a su estabilidad en la zona
euro.

Asimismo, el pasado mes de abril, el Gobierno aprobó el Plan de

Lucha Contra el Empleo Irregular y el Fraude a la Seguridad Social, cuyo
principal objetivo es perseguir los comportamientos que at enten contra
los derechos de los trabajadores, comportamientos que afectan
negativamente a la competitividad de las empresas que cumplen sus
obligaciones legales, con lo que se contribuirá a la sostenibilidad del estado de
bienestar

Este Plan incorpora medidas normativas que se articulan

mediante un Proyecto de ley de lucha contra el empleo irregular y el fraude a
la Seguridad Social y un Anteproyecto de Ley Orgánica de modificación del
Código Penal.

18
[Escriba texto]

Reformas estructurales

Además de la reforma del marco presupuestario y de las medidas

dirigidas a la reducción del déficit público, en 2012 el Gobierno ha puesto
en marcha un ambicioso programa de reformas estructurales.

A las grandes reformas del mercado laboral y del sector financiero, se

han sumado un buen número de medidas adoptadas con un único fin, que la
economía española sea más competitiva y pueda crecer y crear empleo. Las
actuaciones para mejorar los mercados de bienes, servicios y factores
productivos son indispensables para facilitar el crecimiento, la actividad
económica y su calidad, así como para competir eficazmente en los mercados
internacionales. En definitiva, las reformas emprendidas junto con aquellas que
se emprenderán deben tener como fin reducir el costo a los ciudadanos y a las
empresas y dinamizar la actividad productiva.

Reestructuración del sector financiero

Un sector financiero saneado y solvente es requisito imprescindible para

que vuelva a fluir el crédito a empresas y hogares y con ello fomentar la
recuperación del crecimiento y del empleo en nuestro país. Por ello, el Gobierno
ha impulsado la culminación del proceso de reestructuración del sector
financiero.

Se ha diseñado una estrategia integral de reforma que persigue aumentar la

solvencia y la flexibilidad a largo plazo del conjunto del sector bancario,
para restablecer su acceso al mercado y contribuir a que el crédito vuelva a fluir
a la economía real. Esta estrategia se ha aplicado en distintas fases y con
diferentes medidas.

Las primeras medidas, de febrero y de mayo de 2012, se aprobaron con

la finalidad de sanear y proteger los balances de las entidades financieras. Así,
se puso en marcha un proceso de saneamiento de activos inmobiliarios, se
estableció un régimen de fusiones de entidades, se aumentó el nivel de
provisiones genéricas para los activos no problemáticos y se previó el apoyo del
Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB).

19
[Escriba texto]

Paralelamente, en el mes de mayo y a iniciativa del Gobierno, se encargó

a dos agencias internacionales sendos informes de valoración externa del grado
de saneamiento de los balances bancarios. Se trata de una medida de
transparencia, en línea con los criterios de la Comisión Europea, del BCE y del
FMI, para mejorar la credibilidad del sistema financiero español y despejar
dudas sobre los balances bancarios.

Los informes de valoración arrojaron unas necesidades de

recapitalización de entre 16.000 millones y 26.000 millones de euros en el
escenario favorable, y de entre 51.000 millones y 62.000 millones en el escenario
adverso.

Con el resultado de los informes, el Gobierno solicitó formalmente en

junio al Eurogrupo, con el apoyo de los socios europeos, asistencia financiera
para la recapitalización de las entidades que lo requieran por un importe
suficiente para cubrir sus necesidades de capital más un margen de seguridad
adicional, hasta un máximo de 100.000 millones de euros.

En julio se firmó el Memorando de Entendimiento para la citada

asistencia financiera. Este documento recoge una estrategia global para lograr
que el crédito vuelva a la economía real (mediante un proceso de
restructuración y resolución de entidades y la creación de un mecanismo
para la segregación de los activos deteriorados) y reducir la probabilidad y
la gravedad de crisis futuras.

Por último, el Gobierno culminó, el pasado 31 de agosto, la reforma

del sist ema financiero co n la apro bació n del R eal Decreto -ley
24/ 2012, de Reestructuración y Resolución de Entidades de Crédito. Esta
norma da cumplimiento a los compromisos acordados dentro del programa de
asistencia financiera a España para la recapitalización del sector bancario y
refuerza los instrumentos de resolución de crisis de entidades de crédito:
crea una sociedad de gestión para aislar los activos tóxicos de las
entidades financieras y posibilita la liquidación de bancos inviables.
Además, incluye una nueva regulación del FROB para reforzar su
intervención en las fases de gestión de crisis.

20
[Escriba texto]

Reforma del Sector Público

Otra de las reformas imprescindibles que se está abordando es

la modernización y racionalización de las Administraciones Públicas, a
la que el Programa Nacional de Reformas presta especial atención. Con ella se
busca la sostenibilidad a largo plazo de todos los niveles de la Administración.
Gracias a la mejora de la competitividad y eficiencia de las mismas se
contribuye a la consolidación fiscal pero, además, se favorece que los
recursos públicos liberados se dirijan a la dinamización de la actividad
económica.

Se incluyen en esta categoría diversas medidas orientadas, por una

parte, a reducir la estructura administrativa en aquellos puntos donde las
funciones atribuidas puedan ser simplificadas o bien se encuentren divididas o
duplicadas entre distintos departamentos o niveles de la administración
y, por otra parte, a lograr una asignación más eficiente de los recursos
humanos y materiales.

Con el fin de avanzar en esta reforma, el pasado 16 de marzo, se aprobó

un Plan de Reestructuración y Racionalización del Sector Público
Empresarial y Fundacional Estatal, que supone la supresión, desinversión
o liquidación de 80 entidades y la reducción de entre un 25 y un 30 por ciento
de las retribuciones de los directivos del sector público empresarial. Este plan
debe ser un estímulo para que tanto las Comunidades Autónomas como las
Corporaciones Locales emprendan actuaciones similares. A ello se han
comprometido, en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera, las
primeras, y en el de la Comisión Nacional de Administración Local, las
segundas.

Serán estas, precisamente, las destinatarias del inminente Proyecto de

Ley de racionalización y sostenibilidad de la administración local, qu e
supondrá la supresión de entidades locales menores y de concejales en las
próximas elecciones locales, además de limitar las retribuciones de
alcaldes y miembros de las Corporaciones Locales.

21
[Escriba texto]

Además de configurar un sector público más reducido, racional y

eficiente, a lo que ha contribuido la reducción en casi un 20 por ciento de las
estructuras administrativas en la Administración del Estado, se está trabajando
en conseguir un mejor aprovechamiento del patrimonio inmobiliario del
Estado.

En este proceso de racionalización de estructuras y mejora de la

eficiencia en la asignación de recursos, se ha abordado, asimismo, la
reforma de los organismos supervisores y reguladores de los mercados
para su reducción y creación de una única Comisión Nacional de los
Mercados y la Competencia.

Pero esta reforma no debe implicar únicamente la supresión de

organismos, sino una auténtica simplificación administrativa, eliminando o
simplificando cargas administrativas innecesarias o desproporcionadas.

Medidas de liberalización del comercio y de determinados servicios

En esta dirección se aprobó el pasado mes de mayo el Real Decreto -

ley 19/2012, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de
determinados servicios, con el que, entre otras, se reducen las cargas
administrativas que dificultan el comercio.

Esta ley trata de superar determinadas ineficiencias. En este sentido cabe

recordar que, según la OCDE, España es el segundo país de Europa donde más
trámites es necesario realizar para crear una empresa. Por ello resultaba
necesario sustituir, en lo posible, cargas administrativas por otros
procedimientos de control menos gravosos, garantizando en todo caso el
cumplimiento de la normativa vigente.

Asimismo, y con el objetivo de dinamizar la actividad y

fomentar la competencia en el sector minorista se han liberalizado los horarios
y calendarios comerciales.

Reformas en el sector del transporte

22
[Escriba texto]

Con el fin de incrementar la competitividad y eficiencia del sector, mejorar el

servicio público y dotar de mayor transparencia y control tanto al transporte de
mercancías como de viajeros, el Gobierno ha acometido la reforma de la Ley de
Ordenación de los Transportes Terrestres, así como la liberalización del
transporte ferroviario.

Reforma de la justicia

Racionalizar y asegurar el sostenimiento del sistema judicial para

agilizarlo y convertirlo en factor que contribuya a la competitividad nacional ha
sido asimismo objetivo de la acción del Gobierno tanto con el Real Decreto-ley
de Mediación Civil y Mercantil, como del Proyecto de Ley de Reforma de las
Tasas Judiciales con los que se espera mejorar el funcionamiento de los
tribunales y evitar una excesiva saturación del sistema.

Medidas de racionalización en el ámbito sanitario y educativo

Dentro de las actuaciones adoptadas por el Gobierno para

reforzar la consolidación fiscal y garantizar la prestación de unos servicios
públicos de calidad, cabe destacar la aprobación, el pasado 20 de abril, del Real
Decreto-ley de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el
ámbito educativo y del Real Decreto-ley de medidas urgentes para garantizar el
Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones.

En materia de educación, la reforma aprobada en abril tiene como

objetivo proporcionar a las Administraciones educativas los instrumentos
necesarios que permitan conjugar los irrenunciables objetivos de calidad y
eficiencia del sistema educativo con el cumplimiento de los objetivos de
estabilidad presupuestaria y su ineludible reflejo en la contención del gasto
público y en la oferta de empleo público.

Las medidas aprobadas afectaron a todos los niveles

educativos, universitarios y no universitarios, combinando medidas de
carácter excepcional justificadas por la coyuntura económica, con otras de
carácter estructural que contribuirán a mejorar de forma permanente la
eficiencia del sistema educativo español.

23
[Escriba texto]

Reducir el fracaso y el abandono escolar, potenciar la excelencia

e incorporar una formación profesional adaptada a las características de las
empresas españolas han sido los objetivos del Anteproyecto de Ley Orgánica
para la mejora de la calidad educativa, recientemente aprobado por el Consejo
de Ministros con el que se completará la reforma del sistema educativo.

Por lo que se refiere al Sistema Nacional de Salud era imprescindible

iniciar una reforma dirigida a garantizar su sostenibilidad, mejorar la calidad y
seguridad de sus prestaciones mejorar la eficiencia en la gestión y
promover el ahorro y las economías de escala. Todo ello, con la introducción
de nuevas tecnologías, permitirá ganar en cohesión territorial, coordinar los
servicios sanitarios y los sociales y, sobre todo garantizar la igualdad de trato
en todo el territorio nacional con una cartera básica de servicios comunes. El
mismo principio de austeridad y de racionalización ha obligado a actualizar el
sistema de aportación por parte del usuario, de modo que se adecue al actual
modelo de financiación del Sistema Nacional de Salud, a la vez que se
incorporaron medidas de eficiencia que tanto necesita el Sistema para
afrontar sus problemas de suficiencia financiera.

Sostenibilidad del sector energético

Es preciso destacar, por importancia, de cara a dar una solución

definitiva al coste de la energía, para que no condicione la competitividad de
nuestra economía, el Proyecto de ley de medidas fiscales para la sostenibilidad
energética.

Este Proyecto armoniza el sistema fiscal español con una utilización más
eficiente de los recursos energéticos, respetando el medioambiente y logrando
la sostenibilidad del sistema eléctrico. Además, establece un marco
normativo y regulatorio que garantiza a todos los productores el adecuado
funcionamiento del sistema eléctrico.

Igualmente, servirá de estímulo para mejorar los niveles

españoles de eficiencia energética, asegurando una mejor gestión de los

24
[Escriba texto]

recursos naturales. El nuevo modelo representa también una apuesta clara por
la sostenibilidad energética, medioambiental y económico-financiera.

Proyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen

Gobierno

Los gestores de todas las Administraciones Públicas actuarán en un marco de

responsabilidad, tanto en el ejercicio de sus funciones como en el manejo de los
recursos, que consagrará la Ley de Transparencia, Acceso a la Información
Pública y Buen Gobierno.

Tanto las reformas emprendidas como las futuras deben servir para
hacer retornar a España a la vía del crecimiento económico y la generación de
empleo, devolviéndola a su lugar en el escenario internacional.

Con ese fin, se están abordando o abordarán nuevas reformas

como la orientada a garantizar la sostenibilidad del sistema de pensiones, la
liberalización de servicios profesionales, la unidad efectiva de mercado en todo
el territorio nacional o el uso sostenible del litoral, entre otras.

PRINCIPALES ELEMENTOS DE LOS PGE PARA 2013

Los Presupuestos Generales del Estado para 2013 tienen como objetivo
prioritario la corrección de los desequilibrios en las cuentas públicas.
Esta corrección, conjuntamente con las reformas puestas en marcha y las que se
pondrán durante los próximos meses, será el soporte sobre el que se asiente la
recuperación económica.

Los Presupuestos se ajustan al Plan Presupuestario 2013-2014 y

permitirán reducir el déficit conjunto del Estado y de la Seguridad Social al
3,8 por ciento del PIB en 2013. Esta reducción se realizará en un entorno
aún contractivo de la economía y con la existencia de aumentos ineludibles de
gastos, como es el caso de los intereses de la deuda o las pensiones, por lo que el
esfuerzo de austeridad que debe realizarse en el resto de partidas es muy
superior.

25
[Escriba texto]

La reducción del déficit público, como viene sucediendo con

todas las medidas adoptadas por el Gobierno, se llevará a cabo mediante una
combinación de incremento de los ingresos y austeridad en el gasto,
buscando repartir la carga derivada del mismo equitativamente. Este ajuste
se realizará evitando que la carga se centre en un sector específico y, en
particular, en los menos favorecidos.

La evolución de los ingresos en 2012 y 2013 está determinada por

dos factores: la contracción de la actividad, que provoca el descenso de
las bases imponibles, y el efecto de las medidas tributarias puestas en
marcha desde diciembre de 2011, que hacen posible que, en este entorno
contractivo, los ingresos crezcan en estos dos años.

Se espera que la recaudación adicional por dichas medidas sea de

unos 16.800 millones en 2012 y más de 24.300 millones en 2013. No obstante,
como consecuencia de la situación económica, el aumento de la recaudación que
éstas suponen es parcialmente compensado por los menores ingresos derivados
de la contracción de las bases imponibles.

En el IRPF el impacto de las medidas en 2013 se estima en 6.600 millones de

euros, procedentes, en su mayor parte, del gravamen complementario, vigente
desde comienzos de 2012. En menor medida, contribuirán a una mayor
recaudación la supresión de la compensación en la adquisición de vivienda
y de la deducción para nuevas adquisiciones, de conformidad con las
recomendaciones de la Comisión Europea, la subida del tipo de retención
en los rendimientos por actividades económicas, la nueva tributación de los
premios de loterías superiores a 2.500 euros y el nuevo tratamiento de las
plusvalías a corto plazo. En concreto, las medidas de consolidación fiscal en el
IRPF tendrán un impacto diferencial positivo respecto al producido en 2012 de
aproximadamente 2.750 millones de euros.

Con las modificaciones en el Impuesto sobre Sociedades se recaba

fundamentalmente un mayor esfuerzo recaudatorio de las grandes empresas y,
en especial, de los grandes grupos poseedores de mayor capacidad
contributiva. Se prevé que las medidas adoptadas aporten cerca de 6.000
millones de euros en 2013. Este aumento de la recaudación por cambios

26
[Escriba texto]

normativos es el resultado, fundamentalmente, de los cambios aprobados en

marzo y julio en relación con los pagos fraccionados de las muy grandes
empresas y con la limitación a la capacidad de las sociedades para deducirse
los gastos financieros, por la limitación temporal de la deducibilidad de los
gastos de amortización y por el nuevo gravamen por revalorización de activos.
No obstante, además del efecto positivo que tendrán estas medidas en la
recaudación hay que considerar el que se producirá, en sentido contrario,
por las modificaciones introducidas en años anteriores, que o bien tenían un
carácter temporal o bien solo afectaban a la forma de liquidar el
impuesto, adelantando la tributación. Por este motivo, a pesar de las
nuevas medidas, el impacto normativo diferencial tendrá este año un efecto
negativo en la recaudación de aproximadamente 2.750 millones de euros.

En el IVA se espera que los nuevos tipos, en vigor desde el 1 de

septiembre, proporcionen a lo largo del ejercicio 2013 un aumento de los
ingresos por 10.100 millones. A este incremento habrá que añadir el
efecto de la supresión de la aplicación del tipo superreducido a la
adquisición de vivienda nueva, lo que supondrá un impacto normativo
diferencial respecto al que se producirá por la elevación de tipos en 2012 de
aproximadamente 8.600 millones de euros.

Asimismo, contribuirán a aumentar la recaudación las modificaciones en

el Impuesto sobre las Labores del Tabaco introducidas durante 2012, el
fin de la aplicación del tipo cero a los biocarburantes y de la exención en la
mayor parte de los gases. El aumento de ingresos como consecuencia de las
medidas adoptadas en este tipo de impuestos producirá un impacto diferencial
positivo en la recaudación de 2013 de aproximadamente 1.025 millones de
euros.

En concreto, aunque el aumento de la recaudación de 2013 por las

medidas tributarias adoptadas será de 24.300 millones de euros, el
impacto diferencial, respecto a aquellos producidos en 2012, será de 7.200
millones de euros.

Se estima que los ingresos impositivo s, antes de la cesión a

las Administraciones Territoriales, en 2013 ascenderán a 174.099 millones. Esta

27
[Escriba texto]

cifra supone un aumento de 6.288 millones, un 3,7 por ciento más que lo
previsto en el avance de liquidación de 2012.

Como se ha señalado, las medidas de consolidación aportarán unos

7.200 millones. De no existir tales medidas los ingresos impositivos
disminuirían de forma similar a la caída que se espera para las bases
imponibles. En este sentido, se prevé una moderada recuperación de las bases
ligadas a los impuestos sobre la renta y una disminución, aunque en menor
intensidad que en 2012, de las vinculadas al gasto.

 La recaudación prevista por IRPF aumentará un 2,2 por ciento

respecto a la esperada en 2012.

 En el Impuesto sobre Sociedades se prevé una disminución

de la recaudación del 2,9 por ciento, como consecuencia principalmente del
impacto que tendrán los cambios normativos introducidos en los pagos
fraccionados en la liquidación del ejercicio 2012.

 La recaudación por IVA aumentará un 13,2 por ciento, gracias al

impacto de las modificaciones en los tipos impositivos vigentes desde 1 de
septiembre de 2012.
 Los ingresos por Impuestos Especiales crecerán un 7,7 por
ciento respecto a la recaudación esperada para 2012. Parte de este incremento
se debe a la inclusión dentro de este concepto de la cuota estatal del Impuesto
sobre Ventas Minoristas de Hidrocarburos que, desde el año que viene, se
integra en el Impuesto Especial sobre Hidrocarburos.

Por su parte, los ingresos no impositivos disminuirán un 56,2 por ciento,

volviendo a su nivel normal tras la distorsión que en los mismos produjo, en
2012, la liquidación del sistema de financiación de 2010. Esta supuso, a la
vez que una pérdida de ingresos impositivos del Estado por mayor
cesión a Comunidades Autónomas, un incremento en las transferencias
corrientes de las Comunidades Autónomas hacia el Estado con el fin de
compensar el exceso de entregas a cuenta del Fondo de Suficiencia que en su
momento se hicieron según los parámetros del anterior sistema de

28
[Escriba texto]

financiación. Una vez realizada la liquidación del año 2010, el nivel de los
ingresos no tributarios vuelve al que tenía antes de 2012.

Los ingresos del Presupuesto del Estado en 2013 se elevan a

124.044 millones de euros, 3.123 millones más que la recaudación esperada
para 2012.

Este año los ingresos impositivos volverán a suponer alrededor del 85

por ciento de los ingresos no financieros del Estado, una vez superada la
distorsión que la liquidación del sistema de financiación de las Comunidades
Autónomas del año 2010 produjo entre los ingresos impositivos y no
impositivos del Estado en el ejercicio 2012.

En 2013 la participación de las Administraciones Territoriales en los

tributos del Estado se estima en 69.866 millones de euros, frente a los 92.091
millones de euros de 2012. A su vez, las transferencias a favor del
Estado por Fondo de Suficiencia se reducen en un importe similar.

Por lo tanto, a pesar de la distorsión que supuso la liquidación del

sistema de financiación de 2010 entre las distintas rúbricas de ingresos
del Estado, la financiación de las Comunidades Autónomas por estos
conceptos –impuestos menos Fondo de Suficiencia- se sitúa en los años 2012 y
2013 en niveles similares.

Desde la óptica del gasto público, los Presupuestos Generales del Estado
contemplan las medidas de austeridad necesarias para, junto con las
adoptadas desde la óptica impositiva, permitir cumplir con el objetivo de
déficit para el Estado en 2013, 40.389,59 millones de euros, equivalente al 3,8
por ciento del PIB.

Así, teniendo en cuenta la previsión de ingresos no financieros del

Estado, los ajustes en contabilidad nacional, que ascienden a 2.326,99 millones
de euros, y el gasto correspondiente al sistema de financiación de las
Administraciones Territoriales, el límite de gasto no financiero que se
recoge en el Presupuesto asciende a 126.792 millones de euros, un 9,2 por
ciento superior al del año 2012.

29
[Escriba texto]

Esta evolución del gasto del Estado se debe fundamentalmente al

aumento de los intereses de la deuda, de las pensiones de clases pasivas y de la
aportación a la Seguridad, dado que el resto de partidas disminuyen.
Nuevamente, el mayor esfuerzo de austeridad corresponderá a los
departamentos ministeriales que verán reducidos sus créditos en un 8,9 por
ciento.

En concreto, las retribuciones del personal al servicio del sector

público estatal no experimentarán incrementos, al igual que en 2012. Este
hecho, unido al efecto de las restricciones en las ofertas de empleo
público, determina una disminución del gasto del personal activo del 3,8 por
ciento respecto al Presupuesto de 2012.

No obstante, el aumento previsto de los ga stos

correspondientes a pensiones de clases pasivas, en un 8,9 por ciento,
produce un aumento de los gastos de personal del 1,2 por ciento respecto al
Presupuesto de 2012.

Los gastos corrientes en bienes y servicios se reducen, en un 12 por

ciento respecto al Presupuesto de 2012, reflejo de la austeridad a la que
nuevamente deberán adaptarse todos los ministerios.

Los créditos para gastos financieros se incrementan respecto al

Presupuesto de 2012 en un 33,7 por ciento, como consecuencia del aumento del
volumen de la deuda pública y de la evolución de los tipos de interés.

Las transferencias corrientes aumentan un 1,6 por ciento. No obstante,

las correspondientes a los departamentos ministeriales disminuyen en
términos homogéneos un 8,5 por ciento, respecto a las del año anterior.

Las inversiones reales disminuyen un 13,9 por ciento

respecto al Presupuesto de 2012.

Por último, las transferencias de capital disminuyen un 17,9 por

ciento respecto al Presupuesto de 2012.

30
[Escriba texto]

PRINCIPALES ACTUACIONES

El co mpro miso del Go bier no co n el cumplimento de la

se nda de consolidación fiscal y la situación actual de crisis económica-
financiera, hace que el ejercicio de la austeridad en el gasto público sea el
eje principal de todas las políticas públicas.

No obstante, en este contexto de ajustes presupuestarios significativos,

la voluntad del Gobierno sigue siendo dar prioridad al gasto social y, en
especial, al de pensiones.

Así mismo se priorizan las políticas de educación, sanidad e

investigación, desarrollo e innovación.

Pensiones

El gasto presupuestado para la política de Pensiones en 2013 asciende a

121.557 millones de euros, lo que supone un crecimiento del 4,9 por ciento
respecto a 2012.

Los elementos de esta política son las pensiones contributivas y

no contributivas de la Seguridad Social y las pensiones de clases pasivas del
Estado.

Con el fin de atender las pensiones contributivas se destinan

106.350 millones de euros lo que supone un crecimiento del 4,3 por ciento. En
este importe se ha tenido en cuenta el incremento del colectivo de
pensionistas, el efecto sustitución y el incremento de todas las pensiones en el
1 por ciento.

Para el año 2013 las aportaciones del Estado para la financiación de los
complementos para pensiones mínimas aumentan en 4.088,98 millones de
euros, lo que supone un 107,4 por ciento en relación a 2012. Este
incremento es consecuencia de la asunción por parte del Estado de la
financiación de estos complementos.

31
[Escriba texto]

La dotación para los programas de pensiones de clases pasivas es

de 11.865,62 millones de euros.

En cuanto a las pensiones no contributivas el crédito previsto asciende a

2.475,55 millones de euros.

Desempleo

Los créditos destinados a atender la política de desempleo ascienden a

26.993,70 millones de euros. De este importe, 26.696 millones de euros
se destinarán al pago de prestaciones.

La política de desempleo se articula en dos niveles de protección: uno de

carácter contributivo, que se concreta en la prestación por desempleo, y
otro de carácter asistencial complementario del anterior, que comprende el
subsidio por desempleo, la renta agraria, el subsidio del Régimen
Especial Agrario de la Seguridad Social (REASS) y la renta activa de
inserción.

En el nivel contributivo, el gasto previsto asciende a 19.368,58 millones

de euros. El subsidio por desempleo (incluida la renta agraria) se dota con
5.865,21 millones de euros, el subsidio REASS se dota con 664,71 millones de
euros, y la renta activa de inserción, con 797,50 millones de euros.

El Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar

la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, contempla
medidas imprescindibles para asegurar la viabilidad futura del sistema de
protección por desempleo contribuyendo al cumplimiento de las
Recomendaciones específicas elaboradas para cada uno de los Estados
miembros de la Unión Europea.

En concreto, en materia de prestaciones por desempleo se ajusta

el cómputo de rentas asociadas al patrimonio para el acceso a subsidios, se
modifican las condiciones de acceso a la Renta Activa de Inserción, se
racionaliza tanto la prestación por desempleo a partir del séptimo mes como el
subsidio para mayores de 52 años y se elimina el subsidio especial para

32
[Escriba texto]

mayores de 45 años. Así mismo, se suprime la cobertura por parte del Servicio
Público de Empleo Estatal del 35 por ciento de la parte de las contribuciones
a la Seguridad Social que corresponde cotizar al beneficiario durante el
periodo de desempleo. Por último, se facilita el control del grado de
cumplimiento del compromiso de actividad y se racionaliza el régimen jurídico
aplicable al acceso a prestaciones y subsidios por desempleo de los contratos a
tiempo parcial.

Educación

El Gobierno tiene como objetivos en materia educativa para el año 2013

aumentar la eficacia del sistema educativo español. Para ello, en el marco
de la política de contención del gasto público se concentran recursos en
programas estratégicos para el sistema educativo.

En el año 2013 la política de Educación se ha dotado con 1.944,73

millones de euros.

El programa de Becas y ayudas a estudiantes, dotado con 1.220,86

millones de euros, garantiza que la falta de recursos económicos no afecte al
acceso y a la continuidad de estudios de ningún estudiante. La dotación a las
becas universitarias y no universitarias de carácter general, que son las más
representativas, así como la compensación a las universidades de precios
públicos por los servicios académicos a los becarios exentos de su pago,
consideradas en conjunto se incrementan en 2013.

Sanidad

La política de Sanidad en 2013 asciende a 3.852,27 millones de euros con

el que se atenderán en el ámbito sanitario y de salud pública aspectos
competenciales como la cartera de servicios, la ordenación profesional, la
equidad, calidad y cohesión del Sistema Nacional de Salud (SNS), la
potenciación de la salud pública, la protección de los derechos de los
consumidores, la promoción de la seguridad alimentaria y de la nutrición,
el desarrollo de una estrategia en materia de medicamentos y

33
[Escriba texto]

productos sanitarios y el impulso de acciones en la donación y trasplante

de órganos, tejidos y células.

Los Presupuestos Generales del Estado para 2013 contemplan

una modificación en el Fondo de Cohesión Sanitaria. Se establece que la
atención a d e s p l a z a d o s e n t r e C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s s e p a s e
a financiar extra presupuestaria mente mediante un sistema de
compensación entre éstas. Asimismo, se consignan créditos para la
compensación por asistencia sanitaria concertada prestada a ciudadanos
asegurados en otro Estado desplazados temporalmente a España como
para atender la liquidación del ejercicio 2011 del Fondo de Cohesión
Sanitaria.

Investigación, Desarrollo e Innovación Civil

El actual marco presupuestario de ajuste generalizado para el año

2013 obliga a focalizar los recursos del sistema en mantener las cotas de
excelencia científica alcanzadas en los últimos años y conseguir que los
recursos y capacidades con los que hoy cuenta la ciencia española contribuyan
de una manera más eficiente a la recuperación económica y al desarrollo social
de nuestro país.

Con el fin de alcanzar estos objetivos, y a pesar del actual contexto

de restricción presupuestaria en el que se enmarcan los Presupuestos Generales
del Estado para 2013, se mantiene la dotación para investigación civil respecto
de la del año 2012 alcanzando 5.562,85 millones de euros.

Se consideran prioritarias las acciones para la internacionalización a

través del impulso de la participación española en los Programas Marco de
Investigación e Innovación de la Unión Europea y la contribución de España a
la construcción del Espacio Europeo de Investigación, así como las actuaciones
dirigidas a incrementar la calidad y relevancia de la investigación financiada
con recursos públicos.

34
[Escriba texto]

Infraestructuras

La actual situación de restricción presupuestaria ha afectado también a

la política de infraestructuras, lo que ha conllevado que se continúe
con las reprogramaciones de infraestructuras priorizando las obras con muy
avanzado grado de ejecución, los corredores con mayor volumen de
tráfico y potenciando el transporte por ferrocarril en su triple vertiente (alta
velocidad, red convencional y cercanías).

La dotación para la política de Infraestructuras en 2013 asciende a

5.966,62 millones de euros, de los cuales 3.355,5 millones de euros corresponden
a inversión directa del Estado. Además hay que tener en cuenta la inversión del
Sector Público Empresarial que asciende a 6.252,4 millones de euros, lo que
suma un total de inversión en infraestructuras de 9.607,9 millones de euros.

La inversión en ferrocarriles es la más significativa, con una dotación

de 3.778,74 millones de euros, siendo las principales líneas de actuación la
finalización de la red de Alta Velocidad, el incremento de la calidad del servicio
en Cercanías y la mejora red Convencional, así como la homogeneización el
tejido ferroviario.

La inversión en carreteras alcanza 2.566,67 millones de euros

destinados tanto a la creación de infraestructuras como a conservación y
seguridad viaria.

Por otra parte, la dotación para inversiones en infraestructuras

hidrológicas es de 1.446,98 millones de euros que se destinan al desarrollo
del Pacto Nacional del Agua.

Finalmente, los créditos destinados a infraestructuras

medioambientales ascienden a 191,67 millones de euros.

35
[Escriba texto]

Seguridad ciudadana

La dotación prevista para la política de Seguridad Ciudadana e

Instituciones Penitenciarias es de 7.903,48 millones de euros. En un
contexto de ajustes presupuestarios significativos, es voluntad del Gobierno
continuar atendiendo las demandas de seguridad que la sociedad exige.

El conjunto de objetivos planteados en cada una de las áreas de

actuación, sólo será alcanzable en el presente contexto de esfuerzo
presupuestario, mediante una adecuada racionalización de los medios y
efectivos disponibles. Para llevar a cabo esta labor de optimización son claves
el logro de una eficaz coordinación y las mejoras en la eficiencia.

Durante el ejercicio 2013, se proseguirá con la ejecución de planes

iniciados en ejercicios anteriores, como el desarrollo del Plan de Infraestructuras
Críticas, la elaboración e implantación de un Plan de lucha contra la
radicalización, el desarrollo de un Plan integral de lucha contra la
financiación del terrorismo internacional, incrementar la lucha contra los
delitos contra el patrimonio, el blanqueo de capitales y la corrupción, la
creación de instrumentos de colaboración entre el sector público y el sector
privado para la protección contra los ciberataques, fomentar el uso de todo el
potencial de inteligencia financiera como herramienta esencial para la lucha
contra el blanqueo de capitales, etc.

36
[Escriba texto]

2. CUMPLIMIENTO DEL OBJETIVO DE ESTABILIDAD EN LA

ADMINISTRACIÓN CENTRAL

El objetivo propuesto por el Gobierno para 2013, de acuerdo con las

recomendaciones de la Unión Europea, es un déficit del 4,5 por ciento del PIB
para el conjunto de las administraciones públicas. La modificación de la
senda fiscal prevista para España no supone una relajación de la
política fiscal sino una adaptación de la misma a una nueva realidad de
partida, siendo en todo caso muy significativo el esfuerzo estructural a
realizar por el conjunto de administraciones públicas españolas.

Este esfuerzo de reducción del déficit público supone la aplicación de

una rigurosa política de austeridad presupuestaria en el conjunto de
administraciones públicas que ha de conducir a alcanzar el objetivo de déficit
del 2,8 por ciento del PIB en 2014, en coherencia con las recomendaciones
dadas por el Consejo Europeo y, una vez alcanzado este objetivo, seguir
avanzando hacia el equilibrio presupuestario a medio plazo.

El objetivo para la Administración Central en 2013 es un déficit del 3,8

por ciento del PIB. Este déficit está expresado en términos de contabilidad
nacional, es decir, aplicando los criterios metodológicos del Sistema Europeo
de Cuentas (SEC 95), que es el que permite la comparación homogénea entre
los distintos países europeos y es el utilizado a efectos de la aplicación del
Procedimiento de Déficit Excesivo y del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

Estos criterios del SEC 95 difieren de la metodología

presupuestaria en diversos aspectos, que afectan a la valoración de los gastos y
de los ingresos no financieros. Las diferencias más significativas se
encuentran en el registro de los gastos, debido a que en contabilidad
nacional éstos se imputan, con carácter general, de acuerdo con el
principio de devengo, mientras que en el presupuesto rige el criterio de caja
y, por tanto, el gasto se contabiliza en el ejercicio en que se realiza el pago. Hay
además determinadas partidas que no tienen incidencia en el déficit
presupuestario, por considerarse operaciones financieras, pero sí afectan al

37
[Escriba texto]

déficit público en términos de contabilidad nacional que las considera

operaciones no financieras.

Por ello, para determinar el déficit del presupuesto del Estado es

necesario establecer la equivalencia entre el saldo del presupuesto por
operaciones no financieras y el saldo de contabilidad nacional, tal como se
indica a continuación.

En términos presupuestarios el déficit del Estado asciende a

38.062,60 millones de euros, resultado de unos ingresos no financieros de
124.043,63 millones de euros y unos gastos no financieros de 162.106,23
millones de euros. Para determinar el déficit en contabilidad nacional es
necesario ajustar las partidas que tienen distinta consideración entre la
previsión presupuestaria y la contabilidad nacional.

Los ajustes más importantes para el año 2013 son los siguientes:

1. Inejecución

Dado que, con carácter general, el grado de ejecución presupuestaria

final se sitúa por debajo del 100 por ciento de los créditos aprobados es
necesario realizar un ajuste que supone un menor gasto y un menor déficit
y que se estima para el ejercicio 2013 en un importe de 1.305,37 millones de
euros.

2. Intereses

En el Presupuesto los intereses se registran en el ejercicio en que

se produce su vencimiento, mientras que el criterio de contabilidad nacional
determina la imputación al ejercicio de los intereses devengados en el
mismo. Así, para el ejercicio 2013, la diferencia entre el criterio de vencimiento
y el criterio de devengo implica un ajuste por importe de 2.129,55 millones de
euros que supone un menor déficit en contabilidad nacional con relación al
saldo presupuestario no financiero.

38
[Escriba texto]

3. Inversiones financiadas por el método del “Abono total del

precio”

En contabilidad presupuestaria se efectúa la imputación del gasto

en el momento de la finalización del contrato y entrega de la obra. En
contabilidad nacional cada ejercicio se registra la parte correspondiente a la
obra que se haya realizado. Así, y para el ejercicio 2013, esta diferencia supone
un ajuste que implica un menor gasto en contabilidad nacional y un menor
déficit público con relación al déficit presupuestario por importe de 35,00
millones de euros.

4. Inversiones militares

En el Presupuesto del Estado se considera como inversión militar el

importe consignado como créditos totales del capítulo 6, inversiones reales, del
Ministerio de Defensa, mientras que en contabilidad nacional hay que tener en
cuenta el valor de los bienes militares que está previsto poner a disposición de
dicho Ministerio durante el ejercicio, aún cuando esté previsto el
fraccionamiento de los pagos en presupuestos de varios años. Así,
durante el ejercicio 2013, el ajuste a realizar por este concepto se eleva a
1.400,55 millones de euros, que suponen un incremento del gasto público a
efectos de contabilidad nacional y, por lo tanto, del déficit público, con relación
al saldo presupuestario no financiero.

5. Gastos de acuñación de moneda

Los gastos de acuñación de moneda no afectan al cálculo del

saldo presupuestario, pero en contabilidad nacional tienen la consideración de
gasto en consumo intermedio con efecto sobre el déficit público. Por ello el
ajuste, en este caso y para el ejercicio 2013, se ha estimado en 80,00
millones de euros, que suponen un mayor gasto no financiero en contabilidad
nacional y, por tanto, mayor déficit con relación al saldo presupuestario.

6. Inversiones de Asociaciones Público-Privadas (APP)

Este ajuste se corresponde con la inversión estimada de los contratos de

concesión de obra pública adjudicados por el Estado y que ha sido
considerada como inversión pública a efectos de contabilidad nacional. Para el

39
[Escriba texto]

ejercicio 2013 la inversión prevista asciende a 32,00 millones de euros y será

considerada mayor gasto y, por tanto, mayor déficit en contabilidad nacional
con relación a la inversión y déficit del Presupuesto del Estado para dicho año.

7. Operaciones de reasignación de subvenciones dadas por la SEPI

a sus empresas

Las aportaciones que realiza la Sociedad Estatal de

Participaciones Industriales (SEPI) a sus empresas para compensar pérdidas,
para saneamiento financiero o por gastos de externalización de compromisos
laborales, se consideran en contabilidad nacional como gastos no financieros
afectando, por tanto, al déficit público. Por ello, y para el ejercicio 2013, en
función de la previsión de la realización de este tipo de gastos, es necesario
llevar a cabo un ajuste que implica un mayor gasto y mayor déficit por
importe de 340,00 millones de euros

8. Aportaciones de capital del Estado a empresas públicas

En contabilidad presupuestaria las aportaciones de capital a empresas

consideradas como Administraciones públicas, así como las aportaciones de
capital que se considera que no van a generar rentabilidad económica, se
contabilizan como operaciones financieras, de manera que no afectan al saldo
presupuestario no financiero, mientras que en contabilidad nacional,
tienen el tratamiento de operaciones no financieras que sí afectan al déficit
público, generando el ajuste correspondiente que, para el ejercicio 2013,
supone un mayor gasto y un mayor déficit por un importe estimado de
1.233,29 millones de euros.

9. Aplazamiento de las liquidaciones de Comunidades Autónomas

y Entidades Locales a favor del Estado

Las liquidaciones definitivas del Sistema de financiación de las

CCAA y CCLL correspondientes a lo ejercicio 2008 y 2009 y practicadas en los
años 2010 y 2011, respectivamente, generaron un saldo a favor del Estado,
como consecuencia de que las entregas a cuenta efectuadas fueron mayores
a los resultados de la liquidación correspondiente. En la contabilidad
nacional, estos saldos a favor del Estado se imputaron como un recurso no

40
[Escriba texto]

financiero devengado en los ejercicios de 2010 y 2011. Sin embargo, en términos

de caja se acordó que el ingreso monetario se produzca en varios ejercicios. Por
tanto, en 2013 se producirá en el Presupuesto del Estado la aplicación del
vencimiento correspondiente del saldo de la liquidación del sistema de
financiación de CCAA y CCLL de los ejercicios 2008 y 2009, ingresos que en
contabilidad nacional tendrán la consideración de financieros y, por tanto, sin
efecto en el déficit público. El ajuste por este concepto en el ejercicio 2013 se
eleva a 5.955,81 millones de euros de mayor déficit en contabilidad nacional
con relación al saldo no financiero presupuestario.

10. Obligaciones de ejercicios anteriores

En contabilidad nacional se registran los gastos realmente

efectuados en cada ejercicio, aun cuando no hayan sido imputados al
Presupuesto del ejercicio en el que se efectuaron. En el ejercicio 2013 una parte
de los gastos que se imputarán al Presupuesto se realizaron en ejercicios
anteriores y se reflejaron como gastos en contabilidad nacional del año en que
se produjeron, por lo que procede realizar un ajuste positivo de 4.282,48
millones de euros, que suponen un menor déficit público con relación al saldo
presupuestario no financiero.

11. Otros ajustes de ingresos

Este ajuste negativo por importe de 647,74 millones de euros procede de

ingresos no financieros que se prevén recaudar en el ejercicio 2013, pero que en
contabilidad nacional tienen la consideración de ingresos de naturaleza
financiera y, por tanto, no tienen efecto en el cálculo del déficit público. Entre
estos ingresos se encuentran entre otros los ingresos procedentes de diferencias
de emisión de deuda pública y por diferencias de cambio de deuda en moneda
extranjera.

12. Otros ajustes

En este concepto se recogen diversas operaciones que tienen

distinto tratamiento en el Presupuesto y en contabilidad nacional y que, en
conjunto, se han estimado para el ejercicio 2013 en un importe de 390,00
millones de euros de mayor déficit en contabilidad nacional con relación

41
[Escriba texto]

al saldo del Presupuesto por operaciones no financieras. Dentro de estos

ajustes se encuentra la subvención implícita correspondiente a determinadas
operaciones de préstamos concedidos por el Estado, así como una estimación
de los gastos que se prevén realizar durante 2013 por otras unidades por
cuenta del Estado.

El total de ajustes de contabilidad nacional se estima en 2.326,99

millones de euros, que deben computarse como menor capacidad de
financiación.

Sumando el déficit en términos presupuestarios y los ajustes de

contabilidad nacional se obtiene un déficit en contabilidad nacional de
40.389,59 millones de euros equivalente al 3,8 por ciento del PIB.

A est e d éf i cit hay que s u mar e l dé f ic it de lo s O r g a ni s mo s

de la Administración Central, resultando una necesidad de
financiación de la Administración Central de 40.903,19 millones de euros,
un 3,8 por ciento del PIB, de acuerdo con lo previsto.

42
[Escriba texto]

EQUIVALENCIA ENTRE EL SALDO DEL PRESUPUESTO DE LA

ADMINISTRACIÓN CENTRAL Y EL SALDO DE CONTABILIDAD
NACIONAL

(En millones de euros)

CONCEPTOS 2013
1. Ingresos no financieros 124.043,63
2. Gastos no financieros 162.106,23
3. Superávit (+) Déficit (-) no financiero del -38.062,60
Presupuesto
4. Ajustes (1-2) -2.326,99
- Inejecución 1.305,37
- Intereses 2.129, 55
- Inversiones por abono total del precio 35,00
- Inversiones militares -1.400,55
- Gastos acuñación moneda -80,00
- Inversiones de APP's -32,00
- Reasignación de operaciones SEPI -340,00
- Aportaciones de capital a empresas públicas -1.233,29
- Aplazamiento de las liquidaciones de CCAA y EELL a favor del -5.955,81
Estado
- Obligaciones de ejercicios anteriores pendientes de imputar 4.282,48
- Otros ajustes de ingresos -647,74
- Otros ajustes -390,00
5. Capacidad (+) Necesidad (-) de financiación del -40.389,59
Estado (3+4)
En porcentaje del PIB -3,8
6. Capacidad (+) Necesidad (-) de financiación de los -513,60
Org.
7. de la Adm.
Capacidad (+)Central
Necesidad (-) de financiación de la -40.903,19
Adm. Central (5+6)
En porcentaje del PIB -3,8
(2-1-2-1)

La financiación del Estado en 2013

La Deuda del Estado varía este año como resultado de las emisiones que
realiza el Tesoro Público para hacer frente a sus necesidades de financiación
(la suma del déficit o superávit de caja más la variación neta de activos
financieros), que incluyen la aportación de capital al Mecanismo Europeo de
Estabilidad (MEDE) por un importe de 3.809,18 millones de euros, y de las
amortizaciones que se producen en el ejercicio.

43
[Escriba texto]

En el año 2013 el déficit presupuestario del Estado previsto

asciende a 38.062,60 millones de euros. Si se suma a esta cifra de déficit la
variación neta de activos financieros prevista para ese ejercicio (9.958,16
millones de euros), una vez incluidas las obligaciones contraídas con el MEDE,
se obtienen las necesidades financieras efectivas del Tesoro, que se estima
alcanzarán 48.020,76 millones de euros.

En cuanto a las amortizaciones de Deuda del Estado en 2013,

dependerán de las emisiones de Letras que se realicen en los meses que restan
de 2012 con vencimiento en 2013, y se estiman en unos 159.153 millones de
euros, ligeramente superiores a las de 2012, que ascenderán a 153.200 millones
de euros.

De la suma de la necesidad de financiación neta y las

amortizaciones resultan unas emisiones brutas del Tesoro Público en 2013 de
alrededor de 207.174 millones de euros, necesarias para refinanciar los
vencimientos de Deuda en el año y para cubrir las nuevas necesidades
financieras.

Al igual que en los últimos años, prácticamente la totalidad de las

emisiones brutas previstas se concentran en las Letras del Tesoro y en Bonos y
Obligaciones del Estado. Como alternativa, se contempla la posibilidad de
realizar una emisión de hasta 6.000 millones en otras deudas y divisas, por si
surgieran oportunidades interesantes de financiación en mercados distintos al
del euro.

En términos efectivos, se estima una emisión neta de alrededor

de 48.020,76 millones de euros, que se obtendrá en una proporción
aproximada del 41,4 por ciento en Letras del Tesoro y un 51,0 por ciento en
Bonos y Obligaciones del Estado. El resto de deudas en euros y en divisas
aportarán una financiación neta positiva de un 7,6 por ciento, si se emite deuda
en divisas.

Se prevé que en la cartera de Deuda del Estado en circulación aumente

la participación de la deuda a corto plazo, las Letras del Tesoro, en detrimento
de los instrumentos más largos, Bonos y Obligaciones del Estado, ya que los

44
[Escriba texto]

inversores muestran preferencia por los plazos más cortos. Además, en el

apartado del resto de Otras Deudas se produce un aumento de su participación
en el total, hasta el 5,7 por ciento del total de deuda en circulación, debido al
impacto del préstamo para la recapitalización del sistema financiero con la
Facilidad Europea de Estabilidad Financiera.

Aunque el montante total del préstamo de la Facilidad

Europea de Estabilidad Financiera destinado a tal fin no es conocido, se han
incluido en este apartado los 30.000 millones en comprometidos, pero no
desembolsados, a fecha de redacción de este capítulo.

Se prevé que la ratio de la Deuda de las Administraciones Centrales

sobre el PIB acabe el ejercicio 2013 en el 70,2 por ciento (66,1 por ciento en
2012). La estimación de la ratio de la Deuda del conjunto de las
Administraciones Públicas sobre el PIB para el cierre de 2013 se sitúa en el 90,5
por ciento, frente al 85,3 por ciento previsto en 2012.

El notable incremento en la ratio deuda/PIB en 2012 y, en menor

medida, en 2013 se explica tanto por el aumento de la necesidad de
endeudamiento derivado de la crisis económica como por los efectos sobre las
cuentas públicas derivado de instrumentos tales como el Fondo de
Amortización del Déficit Eléctrico, el Fondo para la Financiación del Pago a
Proveedores, la parte asignada a España relativa al préstamo a Grecia
Portugal e Irlanda y el préstamo para la recapitalización del sistema
financiero español llevado a cabo por la Facilidad Europea de Estabilidad
Financiera.

45
[Escriba texto]

DEUDA DEL ESTADO EN CIRCULACIÓN

(En miles de millones de euros)

AÑO Letras Bonos y Otras TOTAL

deudas
1995 70,6 116,6 42,1 229,4
% s/ total 30,8 50,8 18,4 100,0
2001 35,6 237,9 33,5 306,9
2002 35,8 247,1 29,0 312,0
2003 38,8 246,0 24,4 309,1
2004 37,0 255,9 26,3 319,2
2005 33,3 264,7 21,2 319,2
2006 31,3 264,1 17,1 312,5
2007 32,4 260,9 13,8 307,2
2008 52,1 293,0 13,3 358,4
2009 85,5 376,6 13,3 475,4
2010 89,8 437,2 13,7 540,6
2011 90,6 489,9 11,6 592,1
2012 (p) 91,2 549,1 37,6 677,9
2013 (p) 114,4 573,1 41,2 728,8
% s/ total 15,7 78,6 5,7 100,0
(2-1-2-2)

(p) Previsión
(*) Datos de Deuda del Estado en términos nominales brutos a final de cada año.
No se deducen las tenencias de Deuda del Estado en manos de Administraciones Públicas ni el saldo de la cuenta
del Tesoro Público en el Banco de España. En el año 2012, en el apartado "Otras" se incluyen 30.000 millones de
MEEF.

Finalmente, la carga financiera de la Deuda aumentará de nuevo en 2013

en términos de PIB, estimándose, en términos presupuestarios, que los
pagos por intereses de la Deuda del Estado en 2013 alcanzarán 38.589,55
millones de euros, lo que representa un 3,6 por ciento del PIB.

46
[Escriba texto]

3. LA CUENTA FINANCIERA DEL ESTADO PARA EL AÑO 2013

CUENTA FINANCIERA DEL ESTADO PARA 2013

OPERACIONES CORRIENTES
(millones de euros)

INGRESOS 123.382,39
Impuestos directos 64.638,70
Impuestos indirectos 39.594,20
Otros ingresos corrientes 19.149,48
GASTOS 150.896,29
Gastos de personal 27.672,26
Bienes corrientes y servicios 2.856,24
Gastos financieros 38.615,09
Transferencias corrientes 81.752,70
AHORRO -27.513,91

OPERACIONES DE CAPITAL

INGRESOS 661,25

Enajenación de inversiones reales 134,55

Transferencias de capital 526,70

GASTOS 8.644,10

Inversiones reales 3.910,28

Transferencias de capital 4.733,82

FORMACION DE CAPITAL 7.982,85

Fondo de contingencia y otros
imprevistos 2.565, 84

CAPACIDAD DE FINANCIACION -38.062,60

(2-1-3-1)

47
[Escriba texto]

CUENTA FINANCIERA DEL ESTADO PARA 2013

OPERACIONES FINANCIERAS
(millones de euros)

ATENCIONES
73.798,20

a) Activos financieros 11.477,97

Concesión de préstamos 4.601,30

Constitución de depósitos y fianzas 0,21

Adquisición de acciones 1.414,92

5.461,54
Aportaciones patrimoniales

b) Pasivos financieros 62.320,23

Amortización de Deuda Pública en moneda nacional

59.967,22

Amortización de préstamos en moneda nacional 1.061,85

Amortización de Deuda Pública en moneda extranjera 1.290,84

Amortización de préstamos en moneda extranjera 0,01

Devolución de depósitos y fianzas 0,32

RECURSOS
111.860, 80

a) Activos financieros 1.519,81

Reintegro de préstamos concedidos 1.519,81

Enajenación de obligaciones y bonos 0,00

b) Endeudamiento bruto 110.340,99

Capacidad de financiación -38.062,60

48
[Escriba texto]

ENDEUDAMIENTO NETO DEL ESTADO

(2-1-3-1)

49
[Escriba texto]

50
7. La Seguridad Social y
su régimen
presupuestario
 1. INTRODUCCIÓN

El Presupuesto de la Seguridad Social para el ejercicio 2013 atiende al

cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria 2013-2015 y límite
de gasto no financiero del Estado para 2013, aprobado por el Consejo de
Ministros de 20 de julio de 2012, para el conjunto del sector público y de cada
uno de los agentes que lo integran. El objetivo que se prevé para la Seguridad
Social, en términos de contabilidad nacional, es una situación de equilibrio
presupuestario.

Las líneas de actuación que presidirán el presupuesto de la Seguridad

Social para 2013 perseverarán en la austeridad y la eficiencia en el gasto sin
renunciar al incremento de las pensiones en un 1 por ciento. También para 2013
hay que tener en cuenta la vigencia plena de la Ley 27/2011, de 1 de agosto,
sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de Seguridad
Social, con la excepción legal de la incompatibilidad con el trabajo de las
pensiones de incapacidad permanente absoluta y gran invalidez a partir de la
edad de acceso a la pensión de jubilación, que se prevé para 2014.

La necesidad de garantizar la sostenibilidad económica del Sistema para

la Autonomía y Atención a la Dependencia, en un contexto de restricción del
gasto público como el actual, ha requerido la adopción por parte del Gobierno
de medidas urgentes de carácter económico que se traduzcan en ahorros
inmediatos en el gasto de las administraciones públicas. En este sentido, el Real
Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad
presupuestaria y el fomento de la competitividad, establece, entre otras, una
reducción de las cuantías máximas de las prestaciones económicas para
cuidados en el entorno familiar y, a su vez, una minoración de las cuantías
correspondientes al Nivel Mínimo de protección garantizado; la eliminación de
la financiación estatal de las cotizaciones a la
 Seguridad Social de los cuidadores no profesionales o la demora hasta
julio de 2015 de la incorporación al Sistema de Dependencia de nuevos
dependientes moderados.

Bajo estas condiciones, el importe destinado al Sistema de Autonomía y

Atención a la Dependencia (SAAD) en el presupuesto 2013 alcanza la
cifra de 2.205,76 millones de euros. Las partidas más significativas son las
destinadas a la cobertura del Nivel Mínimo Garantizado, con una dotación de
1.087,18 millones de euros, y a la financiación de las obligaciones pendientes de
pago de cuotas a la Seguridad Social de cuidadores no profesionales cuya
cuantía asciende a 1.034,00 millones de euros.

Para 2013 la Seguridad Social contará con aportaciones del Estado por un
volumen global de 15.553,79 millones de euros, que supone un incremento de
6.662,14 millones de euros, destacando la aportación destinada a la cobertura de
los complementos para pensiones mínimas con un crecimiento interanual del
107,4 por ciento, que supone un volumen de recursos adicionales de 4.088,98
millones de euros, lo que permite completar, con un año de antelación, según
los términos establecidos en la disposición transitoria decimocuarta de la Ley
General de la Seguridad Social, la financiación, por parte del Estado, de dichos
complementos.

Otro importe significativo del incremento de las transferencias del

Estado a la Seguridad Social procede de la financiación de obligaciones de
ejercicios anteriores de pensiones no contributivas, prestaciones familiares y
cuotas de seguridad social de cuidadores no profesionales por un importe
conjunto de 2.309,42 millones de euros.
 1.1. GASTOS
El Presupuesto consolidado no financiero de la Seguridad Social para el
año 2013 asciende a 125.799,43 millones de euros, con un incremento del 5,0 por
ciento respecto a 2012.

La cuantía de los capítulos económicos y su distribución porcentual se

recoge en el cuadro siguiente:
 Atendiendo a la clasificación económica, a continuación se analizan los
distintos capítulos de gasto.

Gastos de personal

Los gastos de personal representan un 1,8 por ciento del total del gasto y
disminuyen respecto al año anterior un 1,9 por ciento, fruto de las medidas
incluidas en el programa de consolidación fiscal dirigido a corregir
progresivamente el desequilibrio de las cuentas públicas.

Gastos corrientes en bienes y servicios

Este apartado de gastos experimenta un incremento con respecto al año

2012 de un 1,3 por ciento.
 Gastos financieros
El crédito asignado a este capítulo experimenta una variación interanual
de un -2,3 por ciento.
Transferencias corrientes
El capítulo más importante del Presupuesto corresponde a las
“Transferencias corrientes”, absorbiendo el 94,9 por ciento del total del
Presupuesto.
Se integran en este capítulo, fundamentalmente, las prestaciones cuya
finalidad es prever, reparar o compensar los gastos derivados del acaecimiento
de ciertas contingencias que implican una pérdida de ingresos o mayores gastos
para aquellos que la soportan, como son: las pensiones de carácter contributivo
y no contributivo, la incapacidad temporal, la maternidad y riesgo durante el
embarazo, la protección familiar, el cese de actividad de los trabajadores
autónomos y otras prestaciones económicas.

Pensiones contributivas

Las pensiones contributivas tienen consignado un crédito para

2013 de 106.350,10 millones de euros, estimado en función, del
incremento del colectivo de pensionistas, del incremento del efecto
sustitución y del incremento de las pensiones para 2013 del 1 por ciento.

Dentro de las pensiones contributivas, las más importantes

cuantitativamente son las de jubilación, que ascienden a 72.931,70
millones de euros y suponen un 68,6 por ciento del total de las pensiones;
seguidas de las pensiones de viudedad, con una dotación de 19.862,07
millones de euros, (18,7 por ciento del total) y las pensiones de
incapacidad, con 11.751,65 millones de euros, (11,0 por ciento del total).
Finalmente, las pensiones de orfandad y en favor de familiares alcanzan
la cifra de 1.804,68 millones de euros, lo que representa el 1,7 por ciento
del conjunto de las pensiones contributivas.
Pensiones no contributivas

El crédito destinado en el ejercicio 2013 para las pensiones no

contributivas de vejez e invalidez, reguladas por la Ley 26/1990, de 20 de
diciembre, se eleva a 2.475,55 millones de euros, excluido País Vasco y
Navarra. Este crédito permite atender el coste derivado de la variación
del colectivo y del incremento en un 1 por ciento para 2013, así como las
obligaciones pendientes de pago de ejercicios anteriores.

Incapacidad Temporal

La prestación de Incapacidad Temporal integra los subsidios para

compensar las consecuencias económicas derivadas de la situación de
baja laboral por enfermedad o accidente. El crédito destinado al pago de
los subsidios de incapacidad temporal se eleva a 5.830,59 millones de
euros, que representa un incremento de un 0,5 por ciento sobre 2012,
acorde con las medidas de control del gasto en esta prestación.

Prestación por maternidad, paternidad y riesgo durante el embarazo y

durante la lactancia natural

La prestación por maternidad, paternidad y riesgos durante el

embarazo y durante la lactancia natural, cuya dotación asciende a
2.309,85 millones de euros, supone una reducción del 2,5 por ciento
respecto a 2012, en función de la evolución del colectivo de beneficiarios.

Protección familiar

La protección familiar integra prestaciones de pago periódico y de

pago único. Las prestaciones de pago periódico consisten en una
asignación por cada hijo menor de 18 años o mayor de dicha edad
siempre que se encuentre afectado por una minusvalía en grado igual o
superior al 65% y viva a cargo del beneficiario. Las prestaciones de pago
único tienen por objeto compensar, en parte, los mayores gastos que se
producen por nacimiento de hijo, nacimiento del tercer hijo o sucesivos o
por parto múltiple.

Para el pago de estas prestaciones se consigna una dotación de

1.346,83 millones de euros.

Subsidios derivados de la Ley de Integración Social de Minusválidos

(LISMI)

El crédito para las prestaciones derivadas de la LISMI asciende a

31,46 millones de euros, lo que supone un 12,1 por ciento menos que el
de 2012 por tratarse de un colectivo de carácter cerrado y, por tanto, con
tendencia decreciente del gasto.

Atención a la Dependencia

Con la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la

autonomía personal y atención a las personas en situación de
dependencia, se pone en marcha el Sistema de Atención a la
Dependencia, con el fin de promover la autonomía personal y garantizar
la atención y protección a las personas en situación de dependencia en
todo el territorio nacional, con la colaboración y participación de todas
las Administraciones Públicas, garantizando la igualdad de trato a todos
los ciudadanos dependientes, sin distinción de su lugar de residencia.

No obstante, el actual contexto de reducción del gasto público ha

requerido la aprobación por parte del Gobierno del Real Decreto-ley
20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad
presupuestaria y el fomento de la competitividad, en el que se establecen,
entre otras medidas, una reducción de las cuantías máximas de las
prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar y, a su vez,
una minoración de las cuantías correspondientes al Nivel Mínimo de
protección garantizado; la eliminación de la financiación estatal de las
cotizaciones a la Seguridad Social de los cuidadores no profesionales o la
demora hasta julio de 2015 de la incorporación al Sistema de
Dependencia de nuevos dependientes moderados.

Como consecuencia de estas actuaciones, en el Presupuesto del

IMSERSO, se han dotado créditos, para transferencias corrientes por
importe de 2.126,53 millones de euros, que supone un incremento de
gasto con respecto a 2012 de un 60,4 por ciento, como consecuencia,
fundamentalmente, de la partida destinada a financiar obligaciones de
ejercicios anteriores de cuotas de cuidadores no profesionales, que
asciende a 1.034,00 millones de euros A aquel importe se sumarían los
créditos para gastos de funcionamiento y operaciones de capital
asociadas a la atención a la dependencia, alcanzándose un presupuesto
de 2.205,76 millones de euros para el Sistema Nacional de Dependencia.

Prestaciones económicas por cese de actividad

Se integran en este apartado el pago de las prestaciones

económicas dirigidas a los trabajadores autónomos para compensar la
pérdida de ingresos como consecuencia del cese de su actividad al
amparo de la Ley 32/2010, de 5 de agosto, por la que se establece un
sistema específico de protección por cese de actividad de los trabajadores
autónomos.

El crédito consignado para tal finalidad en 2013 asciende a 49,30

millones de euros, estimado en función de las altas que puedan
registrarse durante el ejercicio.

Otras transferencias

Se incluyen en este apartado conceptos tan heterogéneos como el

auxilio por defunción, las indemnizaciones para aquellos que han sido
declarados incapacitados parcialmente o que presentan lesiones
permanentes no invalidantes, las derivadas de accidentes de trabajo,
farmacia, etc.
 Inversiones reales

Las inversiones se reducen significativamente respecto al ejercicio 2012,

un 25,5 por ciento, también como consecuencia de las medidas incluidas en el
programa de consolidación fiscal dirigido a corregir progresivamente el
desequilibrio de las cuentas públicas.

Transferencias de capital

Las transferencias de capital para 2013 se reducen en un 23,8 por ciento

con respecto al ejercicio 2012.

Activos financieros

El incremento que presenta este capítulo con respecto a 2012

corresponde, fundamentalmente, a la adquisición de activos por parte de las
Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales.
 Pasivos financieros

Este capítulo no experimenta variación con respecto al presupuesto del

ejercicio 2012.

1.2. INGRESOS

El Presupuesto consolidado de ingresos no financieros de la Seguridad

Social para el año 2013 asciende a 125.681,96 millones de euros, con un
incremento del 4,8 por ciento respecto a 2012.

El detalle de los capítulos económicos del presupuesto de ingresos se

refleja a continuación:
 Cotizaciones sociales

La principal fuente de financiación aparece bajo el epígrafe de

cotizaciones sociales, con un volumen para 2013 de 105.863,21 millones de
euros, y una variación negativa respecto al ejercicio 2012 de un 0,4 por ciento,
como consecuencia principalmente, de la caída de cotizantes por la reducción
del empleo.

Las cotizaciones de trabajadores ocupados y empresas, de desempleados

y por cese de actividad de los trabajadores autónomos ocupados se distribuyen
según el detalle que figura en el cuadro siguiente:

Para el ejercicio 2013, los ingresos por cotizaciones de trabajadores

ocupados y empresas se incrementan en un 1,6 por ciento. Las cotizaciones de
desempleados, cotizaciones de beneficiarios por la prestación de cese de
actividad y bonificaciones sociales que aporta el Servicio Público de Empleo

Estatal se minoran en un 19,9 por ciento, por la supresión de la mayor

parte de las bonificaciones que supone una reducción de 1.595,22 millones de
euros. Además se incluye la previsión de ingresos por las cuotas por cese de
actividad de trabajadores autónomos ocupados que se estiman en 120,56
millones de euros.
 La distribución por regímenes de los ingresos previstos por cotizaciones
es la siguiente:
 Transferencias corrientes

En segundo lugar, el concepto de mayor peso relativo en la financiación

del Presupuesto de la Seguridad Social es el de transferencias corrientes,
constituido fundamentalmente por las aportaciones estatales.

Para el año 2013 dichas aportaciones se incrementan en un 75,2 por

ciento en relación a 2012 lo que supone un significativo esfuerzo por parte del
Estado en el actual marco de reducción del gasto para alcanzar el objetivo de
déficit fijado para el Estado en 2013. Este esfuerzo se ha concentrado, de manera
muy significativa, en la financiación de los complementos para pensiones
mínimas, anticipando, ya en 2013, el objetivo de financiación íntegra de dichos
complementos por parte del Estado, objetivo que la Ley General de la
Seguridad Social difería al año 2014. Ello supone una apuesta firme por la
sostenibilidad del sistema de la Seguridad Social.

El volumen de recursos adicionales que el Estado aporta a la Seguridad

Social se eleva a 6.669,14 millones de euros. De ellos, 4.088,98 millones de euros
se destinan a la financiación de los complementos para pensiones mínimas y
2.309,42 millones de euros se dirigen a la financiación de obligaciones de
ejercicios anteriores de pensiones no contributivas, prestaciones familiares y
cuotas de seguridad social de cuidadores no profesionales.

Para la atención a la dependencia el Estado aporta 2.205,76 millones de

euros. De este importe, 1.087,18 millones de euros corresponden a la
financiación del mínimo garantizado por el Estado, 1.034 millones de euros
para la financiación de las obligaciones pendientes de pago de cuotas a la
seguridad social de los cuidadores no profesionales, 80,88 millones de euros
que se destinan a la financiación de otros gastos, tales como la gestión en Ceuta
y Melilla y 3,70 millones de euros para operaciones de capital vinculadas a la
dependencia.
 Tasas y otros ingresos

El capítulo de tasas y otros ingresos experimenta una reducción de un 7,5

por ciento sobre el ejercicio anterior.

Ingresos patrimoniales

El capítulo de ingresos patrimoniales experimenta una variación

negativa con respecto al ejercicio 2012 de un 9,5 por ciento.

Enajenación de inversiones reales

La reducción que presenta este capítulo no es significativa en el total de

ingresos.
 Transferencias de capital

Las transferencias de capital que el Estado aporta al Sistema se reducen

en un 29,8 por ciento, como consecuencia de la política de contención del gasto,
que afecta de manera significativa a las inversiones reales.

Activos financieros

Por último, los activos financieros se incrementan hasta un importe

2.554,30 millones de euros.
8.- El presupuesto de las
entidades del sector
público estatal
 EL PRESUPUESTO DE OTRAS ENTIDADES DEL SECTOR
PÚBLICO ESTATAL

En los Presupuestos Generales del Estado se incluyen tanto los agentes

que integran el ámbito consolidado -aquellos cuyo presupuesto de gastos tiene
carácter limitativo-, que han sido objeto de análisis en los epígrafes anteriores,
como los agentes que presentan presupuestos de explotación y de capital
caracterizados porque sus dotaciones son estimativas.

En este apartado se recogen los presupuestos de las entidades del sector

público estatal con presupuesto estimativo:

- Los presupuestos de las sociedades mercantiles y entidades públicas

empresariales.

- Los presupuestos de las fundaciones del sector público estatal.

- Los presupuestos de otros organismos públicos.

- Los presupuestos de los fondos carentes de personalidad jurídica a los

que se refiere el artículo 2.2 de la Ley General Presupuestaria.

Además, se recoge en este apartado, el Presupuesto de gastos de

funcionamiento e inversiones del Banco de España que, según lo establecido en
el artículo 4 de su Ley de Autonomía Financiera, debe unirse a los Presupuestos
Generales del Estado.

2
 PRINCIPALES CAMBIOS EN EL MARCO INSTITUCIONAL

Respecto a los Presupuestos Generales del Estado de 2012, los principales

cambios que han tenido lugar han sido los siguientes:

- La modificación, por el artículo 32 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13

de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento
de la competitividad, de la denominación de la entidad pública empresarial
Instituto
Español de Comercio Exterior (ICEX) por la de ICEX España Exportación
e Inversiones, así como su objeto social que comprende la ejecución de las
acciones que, en el marco de la política económica del Gobierno, tengan como
objetivo promover las exportaciones, el apoyo a la internacionalización de la
empresa española y la mejora de su competitividad así como la atracción y
promoción de inversiones exteriores en España, y sus actividades se consideran
de interés general.

- El cambio en la denominación social de Sociedad Estatal Española P4R,

S.A. por Sociedad Estatal España, Expansión Exterior, S.A.

- La nueva regulación dada al Fondo de Reestructuración Ordenada

Bancaria en el capítulo VIII del Real Decreto-ley 24/2012, de 31 de agosto, de
reestructuración y resolución de entidades de crédito.

- La reestructuración de la entidad pública empresarial RENFE-

Operadora, de conformidad con lo señalado en el artículo 1 del Real Decreto-ley
22/2012, de 20 de julio, por el que se adoptan medidas en materia de
infraestructuras y servicios ferroviarios, en cuatro sociedades mercantiles
estatales de las previstas en el artículo 166.2 de la Ley 33/2003, de 3 de
noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, cuyo objeto social
respectivo comprenderá, como mínimo:

3
 a) Las funciones y obligaciones que en la actualidad desarrolla la
unidad de negocio o área operativa de Viajeros de RENFE-Operadora.

b) Las funciones y obligaciones que en la actualidad desarrolla la

unidad de negocio o área operativa de Mercancías y Logística de RENFE-
Operadora, que incluirán, en su caso, los correspondientes objetos
sociales de Irion RENFE
Mercancías, S.A., Multi RENFE Mercancías, S.A. y CONTREN
RENFE Mercancías, S.A.

c) Las funciones y obligaciones que en la actualidad desarrolla la

unidad de negocio o área operativa de fabricación y mantenimiento de
RENFE Operadora.

d) La realización de operaciones de arrendamiento y otras

vinculadas de los activos de material ferroviario y, subsidiariamente, la
venta y otras formas de puesta en disposición de dicho material e
instalaciones.
No obstante lo anterior, los Presupuestos de Explotación y de
Capital de 2013 sólo incorporan los correspondientes a la entidad pública
empresarial RENFE Operadora hasta tanto el Consejo de Ministros
autorice la constitución de las cuatro nuevas sociedades, sus respectivos
capitales y objetos sociales y los demás elementos necesarios para la
efectiva constitución de las mismas, de conformidad con lo establecido
en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las
Administraciones Públicas.

- La supresión de la entidad pública empresarial Ferrocarriles de Vía

Estrecha (FEVE) a fecha 31 de diciembre de 2012, subrogándose las entidades
públicas empresariales ADIF y RENFE-Operadora o las nuevas sociedades

4
mercantiles mencionadas en el apartado anterior, en su caso, en los derechos y
obligaciones de aquélla, de conformidad con lo establecido en el artículo 2 del
Real Decreto-ley 22/2012, de 20 de julio, por el que se adoptan medidas en
materia de infraestructuras y servicios ferroviarios.

- Por último, cabe mencionar la implementación de las medidas

contenidas en la Orden HAP/583/2012, de 20 de marzo, por la que se publica el
Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de marzo de 2012, por el que se
aprueba el Plan de reestructuración y racionalización del sector público
empresarial y fundacional estatal, que tiene los siguientes objetivos
fundamentales:

• Una reducción relevante del número entidades integrantes del sector

público empresarial y fundacional, que se obtiene a través de la extinción de
filiales que se integran en la matriz, la fusión de sociedades o fundaciones con
objeto análogo, acelerando los procesos de liquidación ya iniciados y
extinguiendo entidades cuya pertenencia al sector público no se justifica por
razones de interés público y cuya actividad requiere aportaciones
presupuestarias.

• Una mejor utilización de las capacidades públicas de supervisión y

control, haciendo depender a las empresas y a las fundaciones, de aquellos
organismos que, en función de sus características, puedan desarrollar más
efectivamente la supervisión.

• Una reducción de los gastos en que incurre el sector público

empresarial y fundacional derivada de la reducción efectiva de gastos de
estructura. Esta reducción se conseguirá a través de la limitación de las
retribuciones recogida en el Real Decreto 451/2012, de 5 de marzo, por el que se
regula el régimen retributivo de los máximos responsables y directivos en el

5
sector público empresarial y otras entidades y de la introducción de principios
de racionalización en la contratación de bienes y servicios.

SOCIEDADES MERCANTILES Y ENTIDADES PÚBLICAS

EMPRESARIALES

Para facilitar el análisis de los presupuestos de explotación y capital se

pueden agrupar las sociedades y entidades de acuerdo con su naturaleza
económica, en los siguientes subsectores:

- Sociedades mercantiles y entidades públicas empresariales de carácter

no financiero.

- Sociedades mercantiles y entidades públicas empresariales de crédito.

- Sociedades mercantiles y entidades públicas empresariales de seguros.

A) Sociedades mercantiles y entidades públicas empresariales de

carácter no financiero.

En este grupo se incluyen sociedades mercantiles y entidades públicas

empresariales, con muy diverso objeto social. Las más importantes, atendiendo
a la cifra de negocios y a las inversiones que efectúan, son las siguientes:
Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI), Aeropuertos Españoles
y Navegación Aérea (AENA), Administrador de Infraestructuras Ferroviarias
(ADIF), RENFE Operadora, Sociedad Estatal de Infraestructuras del Transporte
Terrestre (SEITTSA), Sociedad Estatal de Loterías y Apuestas del Estado
(SELAE), Correos y Puertos del Estado, que representan más del 90 por ciento
del total del resultado y más del 70 por ciento de la inversión.
A continuación se recoge información que puede resultar de utilidad
para analizar el comportamiento económico-financiero y presupuestario del

6
sector público empresarial en variables tales como las inversiones reales, las
aportaciones presupuestarias con cargo a los Presupuestos Generales del Estado
2013 realizadas a estas entidades y el endeudamiento previsto a 31 de diciembre
de 2013.

La inversión real prevista por el conjunto de sociedades y entidades no

financieras en 2013 asciende a 7.656 millones de euros, concentrándose la mayor
parte de las inversiones en las empresas del área de infraestructuras de
Fomento.

En concreto, las inversiones previstas por el ADIF representan casi el 45

por ciento del total. A continuación se recogen las principales entidades que
prevén efectuar inversiones reales en 2013:

Las aportaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado para
2013, cualesquiera que sea su reflejo contable en las entidades, presenta la
siguiente composición:

7
 En el cuadro siguiente se recoge el endeudamiento global previsto a final
del ejercicio 2013, considerado como suma de las partidas de deuda a corto y
largo plazo, excluidas las deudas derivadas de la contabilización de las
subvenciones pendientes de imputación:

8
 Por último, para el conjunto de entidades y sociedades mercantiles se
prevé un resultado agregado positivo para 2013 de 563 millones de euros.
Destacan principalmente los beneficios previstos para Loterías y Apuestas del
Estado (1.989 millones de euros) y grupo Puertos del Estado (178 millones de
euros). Por su parte, se espera un resultado negativo de Grupo SEPI (-353
millones de euros) y de ADIF (-282 millones de euros).

9
 B) Sociedades mercantiles y entidades públicas empresariales de
crédito

En este grupo se clasifican aquellas sociedades y entidades cuya

actividad principal es la intermediación financiera y otras actividades de
naturaleza financiera distinta de la compensación de riesgos. La única entidad
de esta naturaleza contemplada en los Presupuestos Generales del Estado para
2013 es el Instituto de Crédito Oficial (ICO).

El Instituto de Crédito Oficial (ICO) es una entidad de crédito que tiene

naturaleza jurídica de Entidad Pública Empresarial y la condición de Agencia
Financiera del Estado.

Dentro de la política de apoyo a las Administraciones Territoriales cabe

destacar la publicación del Real Decreto-ley 7/2012, de 9 de marzo, por el que
se crea el Fondo para la financiación de los pagos a proveedores, que en su
artículo 9 atribuye al ICO la administración y gestión de las operaciones
derivadas de este fondo, así como el Real Decreto-ley 21/2012, de 13 de julio, de
medidas de liquidez de las Administraciones públicas y en el ámbito financiero,
que en sus artículos 9 y 13 encomienda al ICO la gestión financiera y la
prestación de los servicios de instrumentación técnica, contabilidad, caja, agente
pagador, seguimiento y, en general, todos aquellos servicios de carácter
financiero relativos a las operaciones autorizadas con cargo al Fondo de
Liquidez Autonómico.

Con objeto de fortalecer los recursos propios de la entidad derivados de

la importante actividad crediticia que va a acometer en 2013 los Presupuestos
Generales del Estado contemplan una aportación patrimonial de 378,1
millones de euros.

10
 Asimismo, los Presupuestos Generales del Estado para 2013 incluyen
otras consignaciones adicionales al ICO, por importe de 58,6 millones de euros,
entre las que destacan las destinadas a la subsidiación de intereses en las líneas
de mediación, Plan Renove Turismo y Plan de Acción en el Sector Pesquero
Español.

Por otra parte, el Anexo III del Proyecto de Ley de Presupuestos

Generales del Estado para 2013 autoriza al ICO un endeudamiento máximo
para el ejercicio
2013 de 18.000 millones de euros, no afectando este límite a las
operaciones de tesorería que se concierten y amorticen dentro del año, ni a la
refinanciación de la deuda contraída a corto y largo plazo.

Finalmente se recogen los presupuestos de explotación resumidos de esta

entidad:

11
 C) Sociedades mercantiles y entidades públicas empresariales de
seguros

Se integran en este subsector sociedades y entidades cuya actividad

principal es la intermediación financiera resultante de la compensación de
riesgos.

Los Presupuestos Generales del Estado para 2013 incluyen al Consorcio

de Compensación de Seguros y a la Compañía Española de Seguros de Créditos
a la Exportación (CESCE).

La evolución desde el año 2009 al 2013 de las magnitudes más

significativas de la actividad de la entidad pública empresarial Consorcio de
Compensación de Seguros (CCS) es la siguiente:

El resultado positivo del ejercicio antes de impuestos derivado de todas

las coberturas de riesgos que asume el CCS, distintas de las otorgadas en el
ámbito del Seguro Agrario Combinado, se destinan a dotar la reserva de
estabilización, una vez cumplidas la previsiones establecidas en el Real Decreto
2013/1997, de 26 de diciembre, de regulación de las provisiones técnicas a dotar
por el Consorcio de Compensación de Seguros, relativas a márgenes de

12
solvencia y resto de provisiones técnicas. A 31 de diciembre de 2013 el CCS
prevé que la reserva de estabilización se sitúe en 6.140,09 millones de euros.

La Compañía Española de Seguros de Crédito a la Exportación, S. A.

Compañía de Seguros y Reaseguros (CESCE) es una sociedad anónima
integrada dentro del Sector Público Empresarial (el Estado posee en la
actualidad el 50,25% del capital social, si bien el párrafo segundo del artículo 2
de la Ley 10/1970, de 4 de julio, por el que se modifica el régimen del Seguro de
Crédito a la Exportación, según la redacción dada por el artículo 29 del Real
Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad
presupuestaria y el fomento de la competitividad prevé que las operaciones de
enajenación del capital de la sociedad titularidad de la Administración General
del Estado se ejecuten con arreglo a lo previsto en la Ley 33/2003, de 3 de
noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, y demás normas
que pudieran resultar de aplicación), que tiene por objeto social operar en
nombre y por cuenta propia en cualquier ramo del seguro directo distinto al de
vida ajustándose a los requisitos exigidos en el texto refundido de la Ley de
ordenación y supervisión de los seguros privados, aprobado por el Real Decreto
Legislativo 6/2004, de 29 de octubre. Adicionalmente, el citado Real Decreto-ley
20/2012 establece que corresponde a la a la Administración General del Estado
garantizar el control público de la actividad de la Cuenta del Estado (en 2013 la
dotación presupuestaria destinada a esta finalidad es de 225.511 miles de euros)
cuya gestión tiene encomendada la compañía, para lo que el Gobierno mediante
Real Decreto adoptado a propuesta del Ministerio de Economía y
Competitividad establecerá los mecanismos de control de dicha actividad.

Por último, también cabe destacar la incorporación por el anteriormente

citado Real Decreto-ley 20/2012 de una disposición adicional primera por la
que "CESCE podrá garantizar, por cuenta del Estado, hasta el límite máximo
que establezca la ley de presupuestos generales del Estado de cada año, las
obligaciones económicas derivadas de garantías prestadas por terceros,

13
préstamos, créditos a la exportación o emisiones de instrumentos financieros,
destinados a facilitar la financiación de operaciones de comercio exterior e
internacionalización de la empresa española. Además podrá garantizar, con las
mismas limitaciones, las obligaciones económicas derivadas de instrumentos
financieros, incluidos los resultantes de operaciones de titulización, cuya
emisión se encuentre respaldada por créditos o préstamos a la exportación de
bienes y servicios españoles asegurados por CESCE.

A los efectos de lo previsto en el párrafo anterior, CESCE podrá otorgar

fianzas, garantías a primera demanda y cualquier otro compromiso de pago o
resarcimiento que resulte exigible en caso de incumplimiento de las
obligaciones objeto de garantía y que apruebe la Comisión Ejecutiva de Riesgos
Políticos por cuenta del Estado del Consejo de Administración de CESCE".

A continuación se refleja la evolución desde el año 2009 al 2013 de las

magnitudes más significativas de la actividad de CESCE:

FUNDACIONES DEL SECTOR PÚBLICO ESTATAL

Se consideran Fundaciones del sector público estatal, conforme al

artículo 44 de la Ley 50/2002, de Fundaciones, aquellas que se constituyen con
una aportación mayoritaria, directa o indirecta, de la Administración General
del Estado o demás entidades del sector público estatal, o cuyo patrimonio
14
fundacional esté formado en más de un 50 por ciento por bienes o derechos
aportados o cedidos por las referidas entidades. Se trata de organizaciones
constituidas sin fin de lucro, a las que se les afecta un patrimonio para la
realización de fines de interés general.

Las aportaciones con cargo a los PGE por todos los conceptos ascienden a
142,3 millones de euros, que se concentran principalmente en la
Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo (31,0 millones de euros),
Fundación Centro Nacional de Investigaciones Oncológicas (21,9 millones de
euros) y en la Fundación Centro Nacional de Investigaciones Cardiovasculares
(18,0 millones de euros).

Tras la imputación de las subvenciones, el presupuesto de explotación

prevé una variación negativa del patrimonio neto en el ejercicio 2013 de 2,4
millones de euros, tal y como verse a continuación.

15
 OTROS ORGANISMOS PÚBLICOS

Este apartado incluye aquellas entidades que forman parte del sector
público administrativo pero tienen presupuestos de explotación y de capital de
carácter estimativo.

Por una parte, se incluyen en este subsector los consorcios a los que se
refiere el artículo 2 apartado 1 h) de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre,
General
Presupuestaria. Para 2013 destacan por su cifra de negocios, la Comisión
Nacional del Mercado de Valores, la Comisión Nacional de la Energía y la
Comisión del Mercado de Telecomunicaciones.

El resultado positivo agregado del ejercicio se estima en 0,27 millones de

euros, destacando el resultado negativo de 11,67 millones de euros de la
Comisión del Mercado de Telecomunicaciones, mientras que la Comisión
Nacional de la Energía con 5 millones de euros y la Comisión Nacional del

16
Mercado de Valores con 4,66 millones de euros, presentan un resultado
positivo.

17
 FONDOS CARENTES DE PERSONALIDAD JURÍDICA

Los Presupuestos Generales del Estado incluyen los presupuestos de los

fondos carentes de personalidad jurídica a los que se refiere el artículo 2.2 de la
Ley General Presupuestaria.

En estos presupuestos se recoge por primera vez el presupuesto del

nuevo Fondo de Liquidez Autonómico (FLA). El Real Decreto-ley 21/2012, de
13 de julio, ha creado el Fondo de Liquidez Autonómico, un Fondo sin
personalidad jurídica adscrito al Ministerio de Hacienda y Administraciones
Públicas cuya gestión financiera corresponde al ICO, dotado con un importe de
18.000 millones de euros y que tiene como objetivo facilitar a las Comunidades
Autónomas el acceso al crédito, garantizando, al mismo tiempo, que se
cumplan los objetivos de consolidación fiscal.

18
 Asimismo se incluyen el presupuesto para 2013 el Fondo para
Inversiones en el Exterior (FIEX), el Fondo para la Promoción del Desarrollo
(FONPRODE) y el Fondo para la Internacionalización de la Empresa (FIEM).

Por lo que respecta al presupuesto de explotación, el conjunto de los

fondos presenta un resultado del ejercicio neto positivo de 1.111,26 millones de
euros fundamentalmente como consecuencia de los ingresos financieros
previstos por el Fondo de Liquidez Autonómico. El resultado positivo el Fondo
de Liquidez Autonómico asciende a 1.080 millones de euros, mientras que el
Fondo para el Fondo para la Promoción del Desarrollo tiene un resultado
positivo de 12,17 millones de euros, y el Fondo para la internacionalización de
la empresa de 16,37 millones de euros.

19
20
 EL PRESUPUESTO DEL BANCO DE ESPAÑA

El artículo 4 de la de la Ley 13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del

Banco de España, establece que no le serán de aplicación las leyes que regulan
el régimen presupuestario de los entes del sector público estatal, salvo cuando
se disponga expresamente lo contrario. Ese mismo artículo regula la
obligatoriedad de remitir al Gobierno la propuesta de Presupuesto de gastos de
funcionamiento e inversiones, una vez aprobada por el Consejo de Gobierno del
Banco de España, para su traslado y aprobación, en su caso, a las Cortes
Generales.

En la elaboración del Proyecto del Presupuesto de Gastos de

funcionamiento e Inversiones para el año 2013, se ha tenido en cuenta el
objetivo de estabilidad presupuestaria y el mantenimiento de la calidad de las
funciones que tiene encomendada, consiguiendo una limitación de los gastos
corrientes y restringiendo las inversiones.

21
 Desde el ejercicio 2012, el presupuesto del Servicio Ejecutivo de la
Comisión para la Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones
Monetarias (SEPBLAC) se presenta separadamente al del Banco de España, en
cumplimiento de la Ley 10/2010, de 28 de abril, de prevención del blanqueo de
capitales y de la financiación del terrorismo.

El presupuesto para 2013 asciende a 457,93 millones de euros, lo que

supone una disminución del 4,5 por ciento con respecto al año anterior. Los
gastos de funcionamiento disminuyen un 3,4 por ciento, siendo su importe de
426,52 millones de euros. Las inversiones, con 20,96 millones de euros,
disminuyen un 12,1 por ciento. Por último, los proyectos eurosistema
presupuesta para el próximo ejercicio 8,45 millones de euros, dando lugar a una
disminución del 30,5 por ciento.

Los gastos de personal disminuyen un 2 por ciento siendo su dotación de

217,18 millones de euros. Esta disminución se explica por la política de
austeridad en materia de retribuciones del personal al servicio del sector
público y al aumento del número de jubilaciones que se traducen en un menor
gasto de personal.

Los gastos en bienes y servicios aumentan un 3,9 por ciento con respecto
al presupuesto inicial del año anterior.

Dentro de la partida billetes y monedas se incluyen los gastos incurridos

en la fabricación y distribución, según el reparto establecido por el Sistema
Europeo de Bancos Centrales (SEBC), y que para 2013 se eleva a 79,17 millones
de euros.
El coste de los servicios de apoyo que presta el Banco de España al
SEPBLAC se estiman en 1,50 millones de euros.

22
 Las inversiones disminuyen un 12,1 por ciento respecto a 2012,
consecuencia de la disminución de la adquisición de licencias de software.

Por último, el Fondo de Contingencias, que tiene por objeto la cobertura

de gastos e inversiones cuya necesidad surja a lo largo del ejercicio sin que
existan créditos para atenderlos, siendo su importe de 2 millones de euros.
Dentro del apartado de Proyectos Eurosistema, con una dotación para
2013 de 8,45 millones de euros, se incluye las contrataciones de personal,
servicios y equipos necesarios para que el Banco de España desarrolle
aplicaciones para el Eurosistema, y las participaciones en proyectos.

23
 9.- Los flujos
presupuestarios entre
España y la Unión
Europea
 1. EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA UNIÓN EUROPEA

La condición de España como Estado miembro de la Unión Europea

supone, desde la perspectiva de las relaciones financieras, la existencia de una
serie de flujos en dos sentidos: por un lado, España contribuye a la financiación
del Presupuesto General de la Unión Europea (PGUE), a través de sus
aportaciones por recursos propios, así como a la financiación del Fondo
Europeo de Desarrollo (FED); y por otro lado, la Unión Europea, en aplicación
de las políticas europeas, realiza en nuestro país toda una serie de gastos con
cargo a su presupuesto.

Las aportaciones de los Estados miembros al Presupuesto de la Unión se

realizan conforme a la regulación contenida en la Decisión del Consejo sobre el
sistema de recursos propios vigente en cada momento.

De acuerdo con ello, la financiación del Presupuesto de la UE para 2013

se realiza de acuerdo con lo previsto en la Decisión del Consejo, de 7 de junio de
2007, sobre el sistema de recursos propios de las Comunidades Europeas, que
incluye como recursos propios:

a) los recursos propios tradicionales (RPT): formados por los derechos

de aduana y las cotizaciones sobre el sector del azúcar. Los Estados
miembros retienen el 25 por ciento del importe total recaudado por
estos recursos en concepto de compensación por el esfuerzo de
recaudación realizado.

b) el recurso IVA: calculado por la aplicación de un tipo fijo del 0,30 por
ciento a las bases imponibles armonizadas del IVA de los Estados
miembros. La base IVA armonizada de cada Estado miembro sobre la
que se aplica el tipo fijo está limitada en el 50 por ciento de la

2
 respectiva RNB. Adicionalmente, durante el periodo 2007-2013, se
han previsto reducciones en los tipos de referencia IVA para cuatro
Estados miembros (Austria, el 0,225 por ciento, Alemania, el 0,15 por
ciento, y Suecia y Países Bajos, el 0,10 por ciento).

c) el recurso RNB: cuyo importe global se determina como diferencia

entre el total del gasto comunitario y todos los demás ingresos, ya que
el presupuesto comunitario no puede presentar déficit, y este recurso
garantiza el equilibrio presupuestario inicial. La distribución de
aportaciones entre los distintos Estados miembros se realiza en
proporción a las respectivas RNB.

Adicionalmente, la Decisión de 2007 reconoce dos tipos de

compensaciones para determinados Estados miembros que suponen un
aumento en las aportaciones del resto de Estados miembros, y que se
formalizan como segundos tramos de la aportación por recurso RNB:

- La compensación británica, reconocida al Reino Unido desde 1984, y

que supone una reducción en las aportaciones de este Estado
miembro en un importe aproximado de las dos terceras partes de su
saldo negativo. El importe que Reino Unido deja de ingresar es
soportado por el resto de Estados miembros en clave RNB, con la
excepción de Alemania, Austria, Suecia y Países Bajos, que soportan
sólo la cuarta parte de su cuota; lo que ahorran estos cuatro países es
financiado por los 22 Estados restantes.

- Las reducciones brutas anuales en las contribuciones por recurso

RNB de Suecia y Países Bajos1 durante el periodo 2007-2013. Estas
reducciones se conceden una vez calculada la corrección británica y

1
Durante el periodo 2007-2013, Suecia y Países Bajos gozan de una reducción bruta anual en sus
contribuciones por RNB de 150 y 605 millones de euros de 2004, respectivamente.

3
 su financiación, y el importe es soportado por todos los Estados
miembros (incluidos Suecia y Países Bajos que participan así en la
financiación de su propia compensación) en clave RNB.

De acuerdo con lo dispuesto en esta Decisión, desde el ejercicio 2010, el

importe total de los recursos propios necesario para la financiación del
Presupuesto de la UE no puede superar el 1,23 por ciento de la RNB
comunitaria.

Por lo que se refiere a la distribución de los gastos de la Unión entre las

diversas áreas y los diferentes Estados Miembros, es el marco financiero
plurianual (aprobado por periodos de 7 años) el que establece los límites de
gasto para la actividad financiera de la Unión durante el periodo
correspondiente.

El actual Marco Financiero Plurianual (MFP) 2007-2013 figura recogido

en el Acuerdo Interinstitucional (AII) entre el Parlamento Europeo, el Consejo y
la Comisión, sobre disciplina presupuestaria y buena gestión financiera, de 17
de mayo de 2006. Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa el MFP deberá
estar recogido en un reglamento, en lugar de mediante un Acuerdo
Interinstitucional, lo que le confiere mayor rango legislativo.

Desde su aprobación el Marco Financiero Plurianual 2007-2013 ha sido

objeto de siete modificaciones. La primera se llevó a cabo en 2007, en virtud de
lo previsto en los apartados 21, 22 y 23 del AII2, con el objetivo de aportar la
financiación necesaria para los programas GNSS (sistema global de navegación
por satélite, en sus siglas en inglés) europeos (EGNOS y Galileo).

2Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo de 18 de diciembre de 2007, por la que se
modifica el Acuerdo Interinstitucional de 17 de mayo de 2006 sobre disciplina presupuestaria y
buena gestión financiera en relación con el marco financiero plurianual.

4
 La segunda revisión se aprobó en abril de 20083, en virtud de lo previsto
en el apartado 48 del AII, permitiendo que determinados créditos de
compromiso correspondientes a programas de las rúbricas 1b y 2 no
comprometidos en 2007 ni 2008 se transfirieran a ejercicios posteriores
aumentando los límites máximos de esos años.

La tercera modificación, en 20084, no afectó directamente a las cifras del

MFP pero incrementaba el importe máximo para 2008 de la dotación de la
Reserva de Ayuda de Emergencia con el fin de permitir la financiación del
Mecanismo de Ayuda alimentaria.

La cuarta y quinta modificación, ambas en 20095, tuvieron como objeto

recoger la financiación necesaria para el Plan Europeo de Recuperación
Económica (PERE) en esos ejercicios.

La sexta modificación tuvo lugar en 20106 al objeto de dar aplicación a lo

previsto en el punto 17 del AII, conforme a lo cual se incrementaron los techos
de gasto de la subrúbrica 1b.

La séptima y última modificación hasta la fecha, se aprobó el 13 de

diciembre de 20117 y recoge la financiación adicional necesaria para el proyecto
ITER (Reactor Termonuclear Experimental Internacional) en 2012 y 2013.

3 Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo de 29 de abril de 2008, por la que se modifica
el Acuerdo Interinstitucional de 17 de mayo de 2006 sobre disciplina presupuestaria y buena
gestión financiera en relación con el marco financiero plurianual.
4
Acuerdo Interinstitucional de 18 de diciembre de 2008, por el que se modifica el Acuerdo
Interinstitucional de 17 de mayo de 2006 sobre disciplina presupuestaria y buena gestión
financiera.
5
Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo de 6 de mayo de 2009, por la que se modifica
el Acuerdo Interinstitucional de 17 de mayo de 2006 sobre disciplina presupuestaria y buena
gestión financiera en relación con el marco financiero plurianual (2007-2013), y Decisión del
Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de diciembre de 2009, por la que se modifica el AII de
17 de mayo de 2006.
6
Esta modificación se ha incluido en la Comunicación de la Comisión sobre el ajuste técnico del
MFP para 2011 en función de la evolución de la RNB, de 16 de abril de 2010.
7
Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo de 13 de diciembre de 2011, por la que se
modifica el Acuerdo Interinstitucional, de 17 de mayo de 2006, sobre disciplina presupuestaria

5
 Con independencia de las anteriores modificaciones al Marco Financiero,
el apartado 16 del Acuerdo Interinstitucional dispone que la Comisión,
anualmente, procederá a efectuar, en una fase previa al procedimiento
presupuestario del ejercicio n+1, un ajuste técnico del Marco Financiero en
función de la evolución de la Renta Nacional Bruta (RNB) de la UE y de los
precios, a efectos de traducir el importe previsto del Marco Financiero
plurianual en precios de 2004 a precios corrientes.

De conformidad con esta previsión, el 20 de abril de 2012, la Comisión

presentó el ajuste técnico del Marco Financiero de 2013 en función de la
evolución de la RNB. De acuerdo con este ajuste el techo global de los créditos
de compromiso en 2013 equivale al 1,15 por ciento de la RNB, y el
correspondiente techo global de los créditos de pago, al 1,08 por ciento de la
RNB, en precios corrientes.

El siguiente cuadro expone las cifras del Marco financiero en precios

corrientes:

y buena gestión financiera en relación con el marco financiero plurianual para cubrir las nuevas
necesidades de financiación del proyecto ITER.

6
EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA UNION EUROPEA PARA 2013

El Presupuesto de la UE para 2013 presentado por la Comisión

contiene un total de créditos de compromiso8 de 150.931,74 millones de
euros, lo que equivale al 1,13 por ciento de la RNB comunitaria, y un
total de créditos de pago9 de 137.924,43 millones de euros, el 1,03 por
ciento de la RNB comunitaria. Estas cifras suponen un incremento del
2,05 por ciento en créditos de compromiso y del 6,85 por ciento en
créditos de pago, en relación con las últimas cifras previstas para 201210.
Así, se congela el gasto futuro al limitar el aumento global de los créditos
de compromiso a la corrección de la inflación (2 por ciento), y propone
un aumento significativo del nivel de pagos del 6,85 por ciento, lo que
por una parte contribuirá al aumento del crecimiento y el empleo en
Europa, y por otra, permitirá que el presupuesto europeo cumpla sus
obligaciones contractuales del año actual y de los anteriores con los
Estados miembros y sus beneficiarios.

En dichas cifras no están incluidos los costes derivados de la

adhesión de Croacia, que será efectiva a partir del 1 de julio de 2013. La
Comisión presentará una propuesta de adaptación del Marco Financiero
2007-2013, de conformidad con el punto 29 del AII, así como un proyecto
de presupuesto rectificativo para la integración de los créditos
suplementarios para dicho Estado miembro.

8
Los créditos de compromiso representan el límite de las obligaciones jurídicas asumibles en un
ejercicio determinado y que serán satisfechas en ese mismo ejercicio o en otros posteriores.
9
Los créditos de pago representan el límite de los pagos que se pueden efectuar en un ejercicio
determinado para cumplir obligaciones asumidas en ese mismo ejercicio o en ejercicios
anteriores y constituyen una referencia directa de las contribuciones nacionales al presupuesto
comunitario.
10
El Presupuesto de la Unión Europea, a diferencia del presupuesto español, sufre ajustes a lo
largo
del ejercicio a través de los presupuestos rectificativos. En estas líneas se utiliza, a efectos de
comparación el PUE2012 incluidos los presupuestos rectificativos (PR) 1 a 3.

7
 Las cuantías reflejadas en el Proyecto dejan disponible, respecto de los
límites previstos para este ejercicio en el Marco Financiero Plurianual 2007-2013
un margen de 2.420,38 millones de euros en créditos de compromiso y 6.182,57
millones de euros en créditos de pago, margen que permitiría dar respuesta,
llegado el caso, a situaciones imprevistas que se presentaran a lo largo del
ejercicio.

Se ha configurado así un Proyecto que persigue complementar los

esfuerzos nacionales, concentrando la inversión en los ámbitos prioritarios
definidos en “Europa 2020”, estrategia para el crecimiento y el empleo, y, al
mismo tiempo, teniendo en cuenta la difícil coyuntura y la presión sobre los
presupuestos nacionales.

En el siguiente cuadro se recoge, junto a las cuantías inscritas en cada

rúbrica del proyecto presentado por la Comisión, el detalle del margen respecto
de las cuantías previstas en el Marco Financiero Plurianual 2007-2013:

8
 El cuadro recogido a continuación detalla los importes previstos para las
distintas rúbricas de gasto en el Presupuesto para 2013, así como la financiación
prevista de los mismos. Adicionalmente, este cuadro, compara los importes
mencionados con los montantes del Presupuesto 2012.

9
 Del análisis de las dotaciones para cada rúbrica de gasto en el
Presupuesto UE 2013 podemos destacar los siguientes aspectos:

Rúbrica 1: Crecimiento sostenible

La dotación asignada, en el Presupuesto para 2013 a la Rúbrica 1

asciende a 70.531,00 millones de euros en créditos de compromiso y a 62.527,85
millones de euros en créditos de pago. Esto supone un incremento del 3,49 por
ciento en créditos de compromiso y un aumento del 13,03 por ciento en créditos
de pagos respecto del Presupuesto para 2012. Esta Rúbrica se subdivide en dos
componentes diferentes pero estrechamente ligados entre sí:

Dentro de esta Subrúbrica el importe destinado a créditos de

compromiso en Fondos Estructurales asciende a 42.144,75 millones de euros y el
crédito destinado a Fondo de Cohesión alcanza los 12.354,20 millones de euros.

10
 Rúbrica 2: Conservación y gestión de los recursos naturales
Para esta Rúbrica los créditos de compromiso ascienden a 60.307,51
millones de euros y los créditos de pago a 57.964,88 millones de euros, lo que
supone unos incrementos respecto a 2012 del 0,55 por ciento y del 1,63 por
ciento, respectivamente.

Dentro de esta Rúbrica 44.130,35 millones de euros se destinan a los

gastos agrícolas (gastos relacionados con el mercado y pagos directos), 14.808,46
millones de euros al Desarrollo Rural, 944,75 millones de euros están previstos
para la pesca, 366,59 millones de euros para el medio ambiente y 57,36 millones
de euros para otras acciones y programas.

Rúbrica 3: Ciudadanía, libertad, seguridad y justicia

Esta Rúbrica agrupa toda una generación de programas cuyo objetivo es

garantizar un espacio europeo de libertad, seguridad y justicia. Además esta
Rúbrica también se orienta hacia ámbitos de gran interés para los ciudadanos,
como la salud y la protección de los consumidores, ocupándose asimismo de
aspectos culturales y de información sobre la UE a sus ciudadanos.

La dotación en el Presupuesto para 2013 de la Rúbrica 3 asciende a

2.081,60 millones de euros en créditos de compromiso, cifra similar a la
del ejercicio anterior. Esta Rúbrica se articula a través de dos Subrúbricas:

3a: Libertad, Seguridad y Justicia: La dotación global de esta subrúbrica

asciende a 1.392,23 millones de euros en créditos de compromiso y 928,33
millones de euros en créditos de pago, con un pequeño incremento del 1,79 por
ciento en créditos de compromiso y de un importante incremento, 11,10 por
ciento, en créditos de pago, debido principalmente a los elevados importes de
pagos de prefinanciación a los Estados miembros de los Fondos relativos a la

11
Solidaridad y Gestión de Flujos migratorios. Por lo que se refiere a la dotación
propuesta por la Comisión para cada uno de los Programas mencionados, ésta
alcanza en términos de créditos de compromiso: los 81,90 millones de euros
para el programa Derechos Fundamentales y Justicia, 66,15 millones de euros
para Seguridad y Protección de las libertades, y 909,56 millones de euros para
Solidaridad y Gestión de los flujos migratorios, quedando 334,62 millones de
euros para otras actuaciones.

3b: Ciudadanía: Esta Subrúbrica cubre las actuaciones en materia de

protección sanitaria y de los consumidores, la capacidad de preparación y
reacción rápida frente a los casos de emergencia grave, los programas culturales
y la política de Comunicación. La dotación en el Proyecto para 2013 alcanza los
689,41 millones de euros en créditos de compromiso, con una disminución del
3,65 por ciento respecto a 2012, debida principalmente a los ahorros en gastos
administrativos de las agencias descentralizadas. Dentro de la dotación
propuesta para esta Subrúbrica en 2013 podemos destacar los créditos de
compromiso inscritos para el programa Media 2007 (113,41 millones de euros),
y los programas destinados a promover la cultura y la diversidad en Europa
(243,29 millones de euros).

Rúbrica 4: La Unión Europea como socio mundial

Similar a la antigua Rúbrica de acciones exteriores, la Rúbrica 4 se

canaliza hacia la consecución de tres objetivos principales: proporcionar
estabilidad, seguridad y prosperidad a los países vecinos (La UE y su política
de vecindad), trabajar activamente para apoyar el desarrollo sostenible a nivel
internacional (La UE como socio de desarrollo sostenible), e impulsar la
gobernanza política mundial y garantizar la seguridad estratégica y civil (La UE
como potencia a escala mundial).

12
 En el Proyecto de Presupuesto para 2013, los créditos de compromiso
propuestos ascienden a 9.467,17 millones de euros, cifra similar a la del ejercicio
anterior. Dentro de esta Rúbrica se contemplan, entre otros, la financiación del
Instrumento de Preadhesión (IPA), el Instrumento Europeo de Vecindad y
Asociación (IEVA), el Instrumento de Cooperación al Desarrollo (ICD) y el
Instrumento de Estabilidad, dotados respectivamente con 1.863,52 millones de
euros, 2.367,78 millones de euros, 2.618,88 millones de euros y 330,42 millones
de euros.

Rúbrica 5: Administración

Esta Rúbrica incluye los gastos administrativos de la Comisión

consignados en la parte A de su presupuesto, así como los gastos del resto de
las Instituciones, Consejo, Parlamento Europeo, Tribunal de Justicia, Tribunal
de Cuentas, Comité de las Regiones, Comité Económico y Social y Defensor del
Pueblo.

Esta Rúbrica se ha dotado de 8.511,55 millones de euros en créditos de

compromiso, excluidos los gastos complementarios vinculados a la adhesión de
Croacia, y de 8.544,42 millones de euros si se incluye Croacia, dejando un
margen11 de 636,58 millones de euros, con un aumento del 3,2 por ciento
respecto a 2012, como consecuencia del mayor gasto derivado de la vertiente
administrativa de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa.

Rúbrica 6: Compensaciones
Desde el ejercicio 2010 ya no hay créditos para ésta rúbrica.

11
Para el cálculo del Margen de esta rúbrica se ha tomado en cuenta la nota a pie de página del
Marco Financiero Plurianual 2007-2013, conforme al cual “los gastos de pensiones incluidos en
el techo de esta rúbrica se han calculado sin contar las contribuciones del personal al régimen
correspondiente, con un tope de 500 millones de euros a precios de 2004 para el periodo 2007-
2013”. Para 2013 se ha considerado que las aportaciones del personal al régimen de pensiones
ascienden a 86 millones de euros.

13
 La distribución porcentual de las distintas rúbricas de gastos e ingresos
en el presupuesto europeo para el año 2013 se incluye en los dos gráficos
siguientes.

14
 2. LOS FLUJOS ESPAÑA-UNIÓN EUROPEA Y SU REFLEJO
EN LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO
PARA EL AÑO 2013

Como ya se ha mencionado, la pertenencia de España al grupo de

Estados miembros de la Unión Europea origina una serie de flujos financieros
en ambos sentidos. En las siguientes líneas se analizan, por un lado, las
aportaciones españolas a la UE y, por otro, las transferencias que España recibe
de la Unión.

APORTACIÓN ESPAÑOLA A LA UNIÓN EUROPEA

España realiza anualmente aportaciones al presupuesto de la Unión

Europea, principalmente en concepto de recursos propios, y entregas
destinadas a la financiación del Fondo Europeo de Desarrollo (FED). Estas
aportaciones figuran, en el caso de los recursos propios, en los Presupuestos
Generales del Estado español (en la Sección 34) y en el Presupuesto General de
la Unión Europea (PGUE). En el caso del Fondo Europeo de Desarrollo (FED) la
aportación, aunque se refleja en la Sección 34 de los PGE no aparece en el
PGUE, ya que el FED tiene presupuesto propio.

Aportación de los recursos propios comunitarios.

Dentro de la aportación por recursos propios comunitarios cabe

distinguir: la aportación por recursos propios tradicionales (derechos de
aduana, exacciones y cotizaciones de producción y almacenamiento de azúcar e
isoglucosa), la aportación por recurso IVA y la aportación por recurso RNB:

Los derechos de aduana y demás exacciones, son los ingresos derivados

de aplicar en los intercambios con países extracomunitarios la tarifa exterior
común y los tipos reducidos que aplica la Unión. El pago de los derechos de

15
aduana y de las exacciones se produce con dos meses de desfase con respecto al
momento de la recaudación o reconocimiento del derecho por el Departamento
de Aduanas de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria. Asimismo, el
pago de cotizaciones de producción y almacenamiento de azúcar e isoglucosa,
tiene lugar con un desfase de dos meses. Estos recursos se aportan minorados
en un veinticinco por ciento en concepto de gastos de recaudación por el
Estado.

El recurso sobre la base del impuesto sobre valor añadido que

corresponde aportar a la UE se paga mensualmente por doceavas partes, sobre
la previsión inicial del presupuesto del ejercicio.

El recurso en base RNB se transfiere a la UE, al igual que el IVA,

mensualmente, por doceavas partes sobre la previsión inicial del presupuesto
del ejercicio. La aportación por este recurso resulta por aplicación de un
porcentaje, establecido en el marco del procedimiento presupuestario, a la suma
de las RNB de los Estados miembros. Adicionalmente la aportación mensual
por recurso RNB se ve incrementada por la financiación de las compensaciones
previstas en la Decisión de 2007 a favor de determinados Estados miembros
(Compensación británica y reducciones en la aportación por RNB de Suecia y
Países Bajos).

Las aportaciones por recurso IVA y recurso RNB son objeto de ajuste
posterior, una vez conocidas las bases definitivas del IVA y de la RNB.

Aportación al Fondo Europeo de Desarrollo

En lo que respecta a la aportación de España al FED, ésta se calcula a

partir de las previsiones que la Comisión presenta al Consejo.

El FED es el instrumento principal de la ayuda comunitaria a la

cooperación al desarrollo prestada a los Estados ACP (África, Caribe y Pacífico)
y a los países y territorios de ultramar (PTU). Desde principios de los 60 las

16
relaciones entre la Unión Europea y estos países y territorios se articulan a
través de Acuerdos de colaboración o Convenios de una duración aproximada
de cinco años, cuyo instrumento financiero son los sucesivos FED.

De acuerdo con este esquema en la actualidad está vigente el Acuerdo de

Cotonou revisado12, de conformidad con el cual se estableció, el 17 de julio de
200613, el Décimo FED, que recoge compromisos hasta el año 2013.

El Acuerdo por el que se establece el Décimo FED fija la contribución que

corresponde a cada Estado miembro, incluyendo a Bulgaria y Rumanía en el
reparto. En relación con los porcentajes de participación previstos en el Noveno
FED para cada Estado miembro, España incrementa en el Décimo FED su
participación en dos puntos porcentuales, pasando del 5,84 al 7,85 por ciento.

Aportación española a la Unión Europea en 2013

La contribución de España en el año 2013 al Presupuesto General de la

Unión Europea asciende a 11.900,66 millones de euros, mientras que la
aportación al FED se eleva a 299 millones de euros. Ello supone un incremento
del 1,10 por ciento respecto al importe previsto en el presupuesto de 2012.

La aportación española por recursos propios al presupuesto europeo en

el año 2013 se estima en 11.600 millones de euros, lo que unido a la aportación
por prestación del servicio de interpretación (1 millón de euros) supone elevar

12
El 25 de junio de 2005 se firmó, en Luxemburgo, el “Acuerdo por el que se modifica el
Acuerdo de asociación entre los Estados de África, del Caribe y del Pacífico, por una parte, y la
Comunidad Europea y sus Estados miembros, por otra parte”.
13
El 17 de julio de 2006, en el marco del Consejo de Asuntos Generales y Rela ciones Exteriores,
se firmó, en Bruselas, el Acuerdo por el que de conformidad con el Acuerdo de Cotonú revisado
se establece el Décimo FED (“Acuerdo interno entre los representantes de los gobiernos de los
Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo, relativo a la financiación de la ayuda
comunitaria concedida con cargo al Marco Financiero plurianual para el periodo 2008-2013 de
conformidad con el acuerdo de Asociación ACP-CE y a la asignación de ayuda financiera a los
países y Territorios de Ultramar a los que se aplica la parte cuarta del Tratado CE”).

17
la cifra prevista de transferencias corrientes al presupuesto de la UE en 11.601
millones de euros, con un aumento del 1,14 por ciento respecto al presupuesto
de 2012. Los intereses de demora ascienden a 0,60 millones de euros, cantidad
igual a la prevista en el presupuesto de ejercicios precedentes.

La estimación de los recursos propios a aportar por España en 2013 se ha

realizado sobre la base del Presupuesto de la UE para 2013, aplicando lo
previsto en la Decisión de recursos propios de 200714.

En las siguientes líneas analizamos la evolución de las aportaciones

previstas para cada tipo de recurso propio:

La aportación por recursos propios tradicionales estimada para 2013

se sitúa en 1.650 millones de euros, lo que supone un aumento del 3,13 por
ciento respecto a la previsión inicial para 2012. Esta evolución viene
determinada por el desarrollo previsto de las importaciones y los derechos de
aduana aplicables a las mismas, marcadas por las previsiones de ligera
recuperación de la actividad económica en 2013.

La aportación española por recurso IVA prevista para 2013 se sitúa en

los 1.450 millones de euros, lo que supone una reducción del 5,23 por ciento
respecto a de la cifra ejecutada en 2011. Esta reducción se justifica por la
reducción en el importe de la base IVA de España utilizada para el cálculo de
nuestra aportación por este recurso. En concreto, el peso de la base IVA de
España respecto del total de la UE, ha pasado del 9,38 por ciento calculado en
mayo de 2011para el ejercicio 2012 al 8,02 por ciento estimado para el ejercicio
2013.

14
La Decisión del Consejo de 7 de junio de 2007, sobre el sistema de recursos propios de las
Comunidades Europeas, entró en vigor el 1 de marzo de 2009 (con efectos retroactivos desde el 1 de
enero de 2007).

18
 La aportación española por recurso basado en la RNB se cifra en 8.500
millones de euros, lo que supone un incremento del 1,92 por ciento respecto del
importe previsto para 2012, como consecuencia del incremento en los créditos
de pago del Proyecto de presupuesto de la UE para 2013 respecto a 2012, de la
modificación del importe de las bases IVA 2013 y de la variación en la
participación relativa de España en la RNB europea.

En cuanto al resto de transferencias corrientes al Presupuesto de la UE:

La aportación para financiar nuestra participación en los gastos del

servicio de interpretación para sufragar parcialmente el coste derivado de la
participación de los intérpretes en diversas reuniones del Consejo, se eleva, en
2013, a 1 millón de euros, lo que supone un incremento respecto de la cifra de
2012, como consecuencia del número de reuniones previstas por las dos
presidencias de 2013.

Fuera ya de las aportaciones al presupuesto europeo, la contribución al

Fondo Europeo de Desarrollo (FED), en el año 2013 se estima que ascenderá a
299 millones de euros, cifra muy similar a la prevista en 2012.

Sobre la base de lo anteriormente expuesto, la aportación de España a la

Unión Europea en el año 2013, que se recoge en la Sección 34 de los
Presupuestos Generales del Estado, se eleva a 11.900,6 millones de euros, lo que
supone un incremento del 1,10 por ciento respecto al importe previsto en el
presupuesto de 2012.

En el cuadro siguiente se muestra una serie histórica, desde el año 2007,

de la aportación española al Presupuesto General de la Unión Europea y al
Fondo Europeo de Desarrollo. Estos flujos se recogen en la Sección 34 del
Presupuesto de gastos del Estado.

19
 GASTOS COMUNITARIOS EN ESPAÑA

Los gastos comunitarios pueden clasificarse en dos grupos: gastos

cofinanciados con las distintas Administraciones nacionales generalmente
afectados a actuaciones de tipo estructural y gastos exclusivamente
comunitarios (FEAGA).

Fondos estructurales y Fondo de Cohesión

De acuerdo con los cálculos realizados por la Comisión la dotación total

de Fondos Estructurales y Fondo de Cohesión para España en el periodo 2007-
2013 correspondientes a los tres objetivos (Convergencia, Competitividad
regional y empleo y Cooperación territorial) ascenderá a 31.457,44 millones de
euros a precios de 2004.

El importe de las transferencias correspondientes a Fondos Estructurales

(FEDER y Fondo Social Europeo) en 2013 se eleva a 4.922,65 millones de euros,
lo que supone un aumento del 0,56 por ciento respecto a la cuantía prevista
para 2012.

20
 En cuanto al FEDER se espera un incremento en 2013 respecto a 2012 del
8,11por ciento, debido al mayor volumen de cobro de liquidaciones
correspondientes al cierre de proyectos del periodo de programación 2000-2006,
unido al mantenimiento en el cobro de certificaciones correspondientes al actual
periodo 2007-2013.

Por su parte, se prevé que el Fondo de Cohesión, aportará a España en el

año 2013 ingresos por importe de 460,82 millones de euros, importe inferior en
un 6,79 por ciento a los 494,38 millones de euros que se espera recibir en 2012.
Del importe previsto para 2013, un total de 248 millones corresponden a
liquidaciones de proyectos del periodo anterior y el resto son pagos de este
periodo. La reducción en las transferencias previstas tiene su origen en el
descenso en el volumen de liquidaciones correspondientes al periodo anterior.

Gasto agrario, pesquero y de desarrollo rural

El Reglamento (CE) 1290/2005, del Consejo, de 21 de junio, sobre la

financiación de la política agrícola común, modificó el panorama de los fondos
europeos agrícolas con la creación de dos nuevos fondos, el Fondo Europeo
Agrícola de Garantía (FEAGA) y el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo
Rural (FEADER), que sustituyeron, a todos los efectos, desde el 16 de octubre
de 2006, al anterior Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola
(FEOGA) en sus dos vertientes: Garantía y Orientación.

El FEAGA financia las medidas tradicionales de la política de garantía de

mercados agrarios, las medidas veterinarias y las fitosanitarias, y el FEADER,
las medidas de desarrollo rural en las regiones no incluidas en los programas
del Objetivo 1 (antes financiadas por el FEOGA-Garantía) y las de desarrollo
rural de las regiones propias del Objetivo 1 (hasta ahora gestionadas por el
FEOGA Orientación).

21
 La entrada en funcionamiento de estos dos nuevos fondos supuso que
España dejase de percibir fondos del FEOGA-Garantía de forma automática
(dado que la liquidación tiene carácter anual). Sin embargo, España todavía ha
continuado percibiendo fondos del FEOGA-Orientación durante los siguientes
ejercicios, correspondientes a pagos por proyectos ya aprobados en el anterior
periodo, en aplicación de la normativa comunitaria que rige la ejecución y
liquidación de estos proyectos.

Paralelamente al cambio operado en agricultura y desarrollo rural, el

Instrumento Financiero de Orientación Pesquera (IFOP) fue sustituido, en el
actual periodo, por el Fondo Europeo de Pesca (FEP). Sin embargo, y dado que
el IFOP sigue el mismo mecanismo de liquidación que el FEOGA-Orientación
España todavía siguió percibiendo fondos correspondientes a los proyectos en
curso en 2006.

Las transferencias previstas del FEAGA a España en el año 2013

ascienden a 5.958,46 millones de euros, cantidad en la que se incluyen los 8
millones de euros previstos para FEAGA-Pesca, importe similar al previsto para
2012.

Del total de créditos de compromiso previstos para el FEADER en el

periodo

2007-2013, correspondían a España 7.213,93 millones de euros, cifra que,

tras la aprobación del Plan Europeo de Recuperación Económica (PERE), se vio
incrementada hasta los 8.053,08 millones de euros. En 2012 se estima que
España recibirá transferencias del FEADER por importe de 1.155,19 millones de
euros.

Con ello el total de fondos que se espera recibir en España del FEADER y
el FEAGA en 2013 asciende a 7.113,65 millones de euros.

Por lo que se refiere al FEP, se estima que España ingresará en 2013

transferencias con cargo a este fondo por importe de 169 millones de euros,

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siendo 1.131,89 millones de euros el importe de créditos de compromiso
preasignado a España para el periodo 2007-2013.

Por último en 2012 se recibirán ingresos por otros recursos agrarios y

pesqueros (sanidad animal y otros) por importe de 45 millones de euros, sin
que se esperen ya ingresos procedentes de la liquidación y cierre de proyectos
del antiguo FEOGA-Orientación.

Otras transferencias

Además de las transferencias para la financiación de las grandes políticas

agraria y de cohesión, el presupuesto europeo prevé una lista de programas e
instrumentos que ofrecen cobertura a los diferentes Estados miembros para
financiar una serie de actuaciones enmarcadas en las políticas de educación,
inmigración, investigación y desarrollo.

El importe de 158,38 millones de euros que se espera recibir por estos

conceptos en 2012 (con exclusión de la participación en determinados gastos de
Investigación y Desarrollo, con los que la Unión Europea contribuye a financiar
entidades públicas y privadas) se ve superado en 2013 elevándose hasta los 161
millones de euros.

En los cuadros siguientes se recoge la evolución desde el ejercicio 2007 de

las transferencias de la Unión Europea a España y, sobre la base de lo
anteriormente expuesto en materia de aportación española y gastos
comunitarios, la evolución del saldo financiero España-Unión Europea15.

15
Bien entendido que las cifras anuales de transferencias o pagos recibidos de la UE no incluyen
determinados ingresos relacionados con proyectos de I+D recibidos directamente por entidades
públicas y privadas.

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