REGIMEN DE TRANSITO ADUANERO - Definición legal y modalidades /

CABOTAJE - Definición: tratamiento como régimen de tránsito aduanero /

EMPRESA TRANSPORTADORA - Obligaciones en cabotaje garantizado con
póliza: entrega de la mercancía dentro del plazo en depósito o en zona
franca

El artículo 12 del Decreto 2666 de 1984, modificado por el Decreto 2402 de 1991,
regula el Tránsito Aduanero y lo define como aquel que permite el transporte de
mercancías nacionales o extranjeras de una a otra aduana bajo control aduanero,
por lo que son dos modalidades: nacional e internacional, y tiene como
característica el traslado de mercancías sin el pago de tributos aduaneros. El
cabotaje es una de las modalidades de tránsito aduanero; “ Es el régimen
aduanero que regula el transporte de mercancías cuya disposición esté
restringida, por aire o por agua, entre dos puertos o aeropuertos habilitados dentro
del territorio nacional y bajo control aduanero”.(artículo1° del Decreto 2295 de
1996; artículo 375 del Decreto 2685 de 1999). El cabotaje es una especie de
cargamento que se transporta de un puerto a otro, por vía marítima o aérea, y a tal
actividad, según el artículo 39 de la Resolución 2450 de 1997, expedida por el
Director General de la DIAN, corresponde igual tratamiento que el que rige para el
tránsito aduanero. De manera que una de las obligaciones de las empresas
transportadoras que transportan mercancías sometidas a régimen de tránsito
aduanero y/o cabotaje es la entrega oportuna de las mercancías lo cual debe
cumplir en forma estricta dentro del plazo que al efecto ha señalado la aduana de
partida. Pero, además, en la medida en que transportan mercancías respecto de
las cuales no se han surtido los trámites de nacionalización, y con suspensión de
tributos en este caso, la entrega debe hacerse en el lugar que corresponde,
depósito habilitado, zona franca, etc., y no en cualquier sitio, obligaciones todas
que deben garantizarse mediante una póliza de seguros.

ADMINISTRACION ESPECIAL DE SERVICIOS ADUANEROS DEL

AEROPUERTO EL DORADO - Funciones / AEROPUERTO EL DORADO - La
Administración de Aduanas no tiene competencia para sancionar conductas:
sólo supervisión, guarda y enajenación de mercancías decomisadas o
abandonadas / ADMINISTRACION ESPECIAL DE ADUANAS DE BOGOTA -
Jurisdicción territorial

Como se observa ( art. 33 D. 2165/99), la competencia señalada a la

Administración Especial de Servicios Aduaneros del Aeropuerto EL DORADO de
Bogotá difiere de la que se asigna a las demás Administraciones Especiales de
Aduanas en la medida en que se encuentra prevista para brindar la atención
directa que necesita el usuario y para ejercer funciones operativas y de Policía
Judicial que señale la ley, y en relación con mercancías decomisadas y
abandonadas, las atribuciones llegan solo hasta la supervisión de su guarda y
enajenación. Por lo tanto, de la norma transcrita no se deriva competencia para
sancionar conductas por hechos que se consideren contravienen el régimen
aduanero. Si bien el literal a) del artículo 7° de la Resolución 5634/99 1999 de la
DIAN señala que la jurisdicción de la Administración Especial de Aduanas de
Bogotá comprende el territorio de los departamentos de Cundinamarca,
Amazonas, Guainía, Guaviare, Vaupés, Meta, caquetá, Boyacá, Vichada y el
Distrito capital de Bogotá, “excepto las instalaciones del Aeropuerto Internacional
ELDORADO”, no lo es menos, que el artículo 41 de la Resolución 1794 de 1993,
expedida también por el Director General de la DIAN, modificada por la
Resolución 4324/95, en lo que se relaciona con la competencia para declarar la
efectividad de las garantías indica que : “La División de Liquidación de la
Administración de Impuestos y Aduanas correspondiente o la que haga sus veces,
declarará de oficio, mediante Resolución motivada, el incumplimiento de las
obligaciones aduaneras respaldadas con garantía bancaria o de compañía de
seguros, previa recepción del expediente...”, es decir, existe una radicación
especial de competencia para la declaratoria de efectividad de garantías,
competencia que no puede ejercer en forma directa el Director de la
Administración Especial de Servicios Aduaneros del Aeropuerto ELDORADO de
Bogotá.

ADMINISTRACION ESPECIAL DE SERVICIOS ADUANEROS DEL

AEROPUERTO EL DORADO - No tiene competencia para declarar el
incumplimiento del régimen de tránsito aduanero aunque sea aduana de
partida / REGIMEN DE TRANSITO ADUANERO - La declaración de
incumplimiento del régimen de tránsito aduanero debe hacerla la Aduana de
Bogotá ante incompetencia de la del Aeropuerto El Dorado / DECLARACION
DE INCUMPLIMIENTO DEL REGIMEN DE TRANSITO ADUANERO - No implica
trámite administrativo alguno: ni su declaración ni la efectivización de la
póliza por carecer del carácter de sanción

De manera que aunque la Administración Especial de Servicios Aduaneros del

Aeropuerto El Dorado fue la aduana de partida de la mercancía transportada por la
actora bajo el régimen especial de cabotaje, y que, de otra parte, por regla
general la aduana de partida es la competente para hacer la declaratoria de
incumplimiento del régimen de tránsito aduanero y/o cabotaje, tal Administración
Especial, al no tener competencia para la declaratoria de incumplimiento de dicho
régimen y la consecuente efectividad de la garantía, no podía válidamente expedir
tales actos administrativos, y ante tal situación la llamada a hacerlo era la
Administración Especial Aduanera de Bogotá, como sucedió en el presente caso.

PROCEDIMIENTO ADUANERO - Unificación mediante Decreto 1800 /

DECLARACION DE INCUMPLIMIENTO DEL REGIMEN DE TRANSITO
ADUANERO - No implica trámite administrativo alguno: ni su declaración ni
la efectivización de la póliza por no ser sanción

El mencionado Decreto 1800/94 unifica los procedimientos en materia aduanera

en lo que respecta a la definición de la situación jurídica de las mercancías
aprehendidas( artículo 1), para la aplicación de sanciones y multas (artículo 2°),
para proferir liquidaciones oficiales de corrección o de revisión de valor (artículo
3°) y, como es obvio, no regula procedimiento alguno para la expedición de actos
como los demandados, en los cuales de declara el incumplimiento del Régimen de
Cabotaje (siniestro) y, como consecuencia, ordena la efectividad de la póliza. Por
lo tanto, el procedimiento que echa de menos la parte actora, descrito en el
Decreto 1800 de 1994 con la etapa de formulación de pliego de cargos, no
resultaba aplicable al tipo de decisiones demandadas, pues, como reiteradamente
lo ha plasmado esta Sección, la efectividad de garantías no implica el
diligenciamiento de todo un trámite administrativo. De manera que siendo que la
declaratoria del siniestro, en este caso el incumplimiento del término señalado por
la aduana de partida en el régimen de cabotaje, no constituye propiamente una
sanción de las que se imponen por la comisión de faltas aduaneras, sino,
simplemente, la declaración de que el hecho garantizado no se efectuó o se
efectuó tardíamente, no debía la administración aduanera adelantar toda una
actuación administrativa regulada por el Decreto 1800 de 1994.

CONSEJO DE ESTADO
 SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO

Bogotá, febrero trece (13) de dos mil tres (2003)

EXTRACTO JURISPRUDENCIAL – NUEVA LEGISLACION.

El cabotaje es una de las modalidades de tránsito aduanero; “Es el régimen aduanero que regula el
transporte de mercancías cuya disposición esté restringida, por aire o por agua, entre dos puertos o
aeropuertos habilitados dentro del territorio nacional y bajo control aduanero”.(artículo1° del
Decreto 2295 de 1996; artículo 375 del Decreto 2685 de 1999)

El cabotaje es una especie de cargamento que se transporta de un puerto a otro, por vía marítima o
aérea, y a tal actividad, según el artículo 39 de la Resolución 2450 de 1997, expedida por el
Director General de la DIAN, corresponde igual tratamiento que el que rige para el tránsito
aduanero.

De manera que una de las obligaciones de las empresas transportadoras que transportan mercancías
sometidas a régimen de tránsito aduanero y/o cabotaje es la entrega oportuna de las mercancías lo
cual debe cumplir en forma estricta dentro del plazo que al efecto ha señalado la aduana de partida.
Pero, además, en la medida en que transportan mercancías respecto de las cuales no se han surtido
los trámites de nacionalización, y con suspensión de tributos en este caso, la entrega debe hacerse
en el lugar que corresponde, depósito habilitado, zona franca, etc., y no en cualquier sitio,
obligaciones todas que deben garantizarse mediante una póliza de seguros.

Radicación número: 25000-23-24-000-2001-0749-01(8436)

Actor: AEROVÍAS NACIONALES DE COLOMBIA S.A. Y COMPAÑÍA

ASEGURADORA COLSEGUROS

Demandado: LA NACIÓN – DIAN

Referencia: APELACIÓN SENTENCIA

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte

demandante respecto de la providencia de fecha agosto 1 de 2002, proferida por
la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

A. El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda.

Las sociedades Aerovías Nacionales de Colombia S.A. “Avianca” y Aseguradora

Colseguros, por medio de apoderado instauraron demanda en ejercicio de la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho tendiente a que se declare la
nulidad de las Resoluciones 655-2284 de octubre 19 de 1999; 656-2168 de 28 de
febrero de 2000, y la 6202-10902 de 14 de abril de 2001 expedidas por la Dian,
por medio de las cuales se declara el incumplimiento de un régimen de cabotaje y
se ordena hacer efectiva en forma proporcional una póliza global.

B. Los hechos de la demanda

Avianca transportó bajo el regimen de cabotaje mercancias provenintes del

exterior, las cuales según la Aduana fueron entregadas en el lugar de destino,
presuntamente incumpliendo el citado régimen.

Con la finalidad de sancionar el presunto incumplimiento, la División de

Liquidación mediante resolución declaro el incumplimiento del régimen sin seguir
el procedimiento establecido en el artículo 2º del Decreto 1800 de 1994. Contra
dicha resolucion se interpusieron los recursos pertinentes alegando la violacion del
debido proceso lo cual motivó que mediante resolución posterior se revocara de
oficio la resolución impugnada, por violacion del debido proceso.

No obsatante lo anterior, la División de Liquidación, violando nuevamente el

debido proceso expidío la resolución que se demanda siguiendo un procedimiento
creado por el Concepto No.104 del 29 de diciembre de 1998, proferido por la
División de Doctrina de la Subdireccion Jurídica.

Los recursos de reposición y apelación, en que se alegó la violación del debido

proceso, fueron fallados confirmando la resolución impugnada.

La División de Liquidación de la Administración Especial de Aduanas de Santafé

de Bogotá no tenía competencia para adelantar el trámite sancionatorio, dicha
competencia correspondía a la Administración Especial de Servicios Aduaneros
Aeropuerto el Dorado de Santefé de Bogotá.

C. La cita de normas violadas y el concepto de su violación.

En la demanda se citaron como infringidos:

Artículo 29 de la Constitución Política; en concordancia con el artículo 2º del

Decreto 1800 de 1994; asi como el artículo 39 y el parágrafo 2 del artículo 14 del
Decreto 2295 de 1996.

El concepto de violación de las normas citadas como infringidas, que bajo la forma
de cargos se presentó, se sintetiza así:

Se viola el debido proceso cuando no se dió al usuario la oportunidad de acogerse

a lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 2º del Decreto 1800 de 1994, es
decir, a la reducción de un treinta por ciento de la multa imponible.

La razón de ser de un pliego de cargos es presentar al presunto responsable un

panorama jurídico muy claro de cual es la situación que el Estado percibe,
incluyendo en esto todos los aspectos que afectarían al implicado, de manera que
éste pueda dar explicaciones pertinentes y conocer con absoluta certeza que es lo
que el Estado hará si no se desvirtuan los hechos o las razónes jurídicas que se
plantean en el pliego de cargos, que es la esencia de un procedimiento que tiene
como finalidad salvaguardar el derecho a la defensa.

Se viola el artículo 39 y el parágrafo 2 del artículo 14 del Decreto 2295 de 1996,

cuando el acto administrativo que se demanda omite el trámite procedimental
tendiente a imponer la sanción de multa, trámite que permite la defensa de sus
intereses, aun reconociendo los hechos que se le imputan, para lograr una rebaja
en la sanción. El acto demandado por el contrario se limita a declarar el
imcumplimiento del régimen y ordenar que se haga efectiva la garantía, violando
así las normas que disponen que se impondrá una sanción de multa que se podrá
hacer efectiva mediante la exigibilidad de la garantía.

Lo procedente es formular pliego de cargos y adelantar el procedimiento legal para

determinar si hay o no lugar a sanción y una vez en firme el acto que impone la
sanción proceder a la exigibilidad de la garantía.

Se viola el artículo 2º, inciso tercero del Decreto 1800 de 1994 por la no aplicación
privando al usuario aduanero de la facultad de aceptar los hechos para lograr una
rebaja significativa de la multa y defender así sus interese económicos,
independientemente de la existencia de la infracción aduanera, ademas la norma
es clara al señalar que corresponde a la Administración Especial de Servicios
Aduaneros Aeropuerto El Dorado de Santafé de Bogotá la investigación y sanción
de las infracciones a la legislación aduanera en su jurisdicción.

D. La defensa de los actos demandados.

El apoderado de la DIAN sostuvo que existió incumplimiento de la obligación

dentro del régimen de cabotaje y agrego que la garantía no fue hecha efectiva a
través del procedimiento previsto en el Decreto 1800 de 1994 por cuanto no era
procedente su aplicación.

Aseguró que el incumplimiento no fue supuesto sino que realmente ocurruió, pues
la mercancía llegó por fuera del término de vencimiento y registró una diferencia
negativa de peso de 2.125 kilos.

Destacó que en el cabotaje se impone una sanción por incumplir el régimen,

procediendo a hacer efectivo el contrato de seguro bajo el procedimiento
establecido para el régimen de tránsito, por lo cual era competencia de la Aduana
de partida la recaudación de las pruebas.

Invocó el contenido del concepto No. 369 de 2000 de la división de doctrina

aduanera de la DIAN, del Decreto 2295 de 1996, la resolución 2450 de 1996,y la
resolución 2450 de 1996 y la resolución 2450 de 1997 para concluir que la sanción
se hace efectiva a través de la efectividad de la garantía.

Advirtió que no existió violación al debido proceso por la existencia de un

procedimiento especial consagrado en el artículo 14 del decreto 2295 de 1996,
además descartó la falta de competencia de la administración aduanera de
Bogotá, pues está regulada en los decretos 1071 de 1999 y 1265 de 1999 y las
resoluciones 1749 de 1999 y 5632 de 1999, agregó que en el aeropuerto no existe
división de liquidación y su administración ejerce funciones operativas.

Precisó que aunque el artículo 7º de la Resolucion 5634 de 1994 dispuso que la

jurisdiccion de la Administracion de Aduanas de Bogotá comprende el territorio del
distrito capital y exceptuó al aeropuerto, esta limitación solamente se extiende a
las funciones asignadas a la Administración Especial de Servicios Aduaneros del
aeropuerto el Dorado.

Adujo que el procedimiento descrito en el Decreto 1800 de 1994 no era aplicable

en el presente caso, dado que no se trata de la aplicación de una sanción sino de
la declaratoria de incumplimiento y la consecuente orden de efectividad de la
garantía que amparaba el cumplimiento oportuno de las obligaciones de la
empresa transportadora.

E.Sentencia de primera instancia.

El a quo denegó las pretensiones de la demanda con base en lo siguiente:

La sociedad actora no discutió la ocurrencia de la conducta objeto de declaratoria

de incumplimiento por parte de la DIAN, consistente en la entrega extemporánea
de la mercancía dentro del régimen de cabotaje y la inconsistencia del peso
autorizado y el peso reportado.

La respectiva operación autorizada por Avianca tenía como fecha máxima para su
cumplimiento el 27 de mayo de 1998 y no obstante llegó el día 28 del mismo mes
y año a la ciudad de Cúcuta.

Esta información consta en el reporte de operaciones incumplidas en sus términos

llevada a cabo por la Jefe del Grupo Ejecutor de Tránsito Aduanero de la DIAN
ante su similar de la División de Liquidación de la entidad el 9 de junio de 1998.

En cuanto al cargo de violación al debido proceso fue despachado

desfavorablemente bajo el criterio de que el Decreto 1800 de 1994 no es aplicable
al incumplimiento derivado de la operación de cabotaje sino que el artículo 39 del
Decreto 2295 de 1996 señaló las sanciones por no finalización del régimen de
transporte multimodal o de cabotaje en el término autorizado por la aduana de
partida y reguló lo relativo a declarantes, procedimiento para la solicitud, garantías,
finalización e incumplimientos y en relación con el procedimiento para declarar el
incumplimiento y para hacer efectiva la garantía el artículo 43 de dicho Decreto
dispuso sobre lo concerniente.
En la demanda Avianca y Coseguros S.A. no incluyeron nuevos planteamientos
que conduzcan a modificar la posición fijada por el Tribunal respecto del debido
proceso, restaría advertir que la posibilidad de reducir la multa a que aluden las
sociedades actoras tampoco era aplicable en la acutación, dado que forma parte
del procedimiento establecido en el citado decreto 1800 de 1994 ajeno a las
opreraciones de cabotaje.

Al estar claro que dicho procedimiento general no regulaba las sanciones

señaladas dentro del régimen de cabotaje, mal puede invocarse sus previsiones
dentro del trámite especial que culminó con la expedición de las resoluciones
impugnadas.

El cargo sobre incompetencia de la administración aduanera de Bogotá para el

conocimiento y sanción de la infracción que originó la efectividad de la garantía se
despachó en forma desfavorable en la medida en que la operación de cabotaje
partió del aeropuerto El Dorado, por lo que era la administración aduanera de
Bogotá la competente para conocer y fallar la infracción ocurrida dentro del
régimen, como reiteradamente lo ha precisado el Tribunal de acuerdo con acorde
con lo señalado en el artículo 39 del Decreto 1725 de 1997 sobre organización
interna y distribución de funciones de la DIAN, y en el 33 del Decreto 1265 de
1999, sobre funciones de la Administración Especial de Servicios Aduaneros
Aeropuerto El Dorado.

Agregó que aunque se aceptara en gracia de discusión que los Decretos

mencionados solo regulan la organización interna y distribución de funciones de la
DIAN, el evento de que se decidiera por una dependencia de esa entidad a la que
no le corresponde el asunto tampoco generaría nulidad porque el cabotaje es un
régimen aduanero que regula el transporte de mercancías cuya disposición esté
restringida, por aire o por agua, entre dos puertos o aeropuertos habilitados dentro
del territorio nacional y bajo control aduanero.

De lo anterior se desprende que la operación de cabotaje no solo se realiza en el

puerto de salida, donde se autoriza el envío, sino también en el puerto de recibo a
donde debe llegar la mercancía dentro del plazo concedido. Además, el
incumplimiento se concreta al recibo de la mercancía en el puerto de destino por
fuera de los términos.
El procedimiento que se surtió en la etapa administrativa resulta de conformidad
con lo dispuesto en la Resolución 2450 de abril 29 de 1997 al haberse dado
informe por la Administración Especial de Cúcuta a la de Servicios Aduaneros del
Aeropuerto El Dorado, y al no existir División de Liquidación en la Administración
Especial de Servicios Aduaneros del Aeropuerto, la que hace sus veces como
aduana de partida es la de Bogotá.

De otro lado, ni el Decreto 1725 de 1997 ni el 1265 de 1999 otorgan al

Administrador Especial de Servicios Aduaneros del Aeropuerto El Dorado
competencia para la declaratoria de incumplimiento del régimen de cabotaje y por
ende, tampoco para ordenar la efectividad de la póliza entregada en garantía.

Finalmente, la decisión de declaratoria de incumplimiento de la obligación y de

efectividad de la garantía fue adoptada por la DIAN, entidad que desde el punto de
vista de la organización interna y la distribución de funciones tiene la calidad de
superior jerárquico de la División de Liquidación de la Administración Aduanera de
Bogotá y de la Administración de Servicios Aduaneros del Aeropuerto El Dorado.

II. RECURSO DE APELACIÓN

El juzgador de primera instancia incurre en interpretación errónea del artículo 39

del decreto 2295 de 1996, pero la entiende equivocadamente, ya que del ánalisis
de la norma se deduce que el incumplimiento del término autorizado para hacer el
cabotaje trae como consecuencia la imposición de una sanción consistente en
multa; además la norma contempla la posibilidad de que la sanción se haga
efectiva mediante la exigibilidad de la garantía constituida, se trata de una
posibilidad, la expresión gramatical utilizada es “se podrán”, ello no implica que
sea la única forma de hacer efectiva la sanción que se imponga siguiendo el
procedimiento legal establecido, en el cual se da al interesado la oportunidad de
demostrar el cumplimiento de la obligación o de aceptar los cargos obteniendo la
rebaja de la multa.

El procedimiento seguido por la aduana para hacer efectiva la garantía, sin

adelantar previamente el proceso sancionatorio, impidió que el demandante
pudiera demostrar las causales de exoneración o acogerse al pago reducido de la
multa.
En cuanto al parágrafo 2 del artículo 14 del mismo decreto este tambien fue
interpretado erroneamente ya que, según la parte demandante la garantía que
constituye el transportador tiene como finalidad cubrir para la aduana el riesgo de
no poder hacer efectivo el pago de una sanción, por un incumplimiento que puede
o no ocurrir, por el contrarío, la garantía que se constituye para el pago de tributos
tiene como finalidad asegurar el pago de una obligación que nace al momento de
la introducción de la mercancía al territorio aduanero nacional,
independientemente del cumplimiento del transportador en el cabotaje. El hecho
de llegar la mercancía a su destino final fuera del término del cabotaje no implica
su decomiso y por consiguiente podrá ser declarada en una modalidad de
importación procediéndose al pago de los tributos que fueron asegurados
mediante la garantía.

Se concluye que el incumplimiento del transportador en sus obligaciones relativas

al cabotaje trae como consecuencia la imposición de sanciones por parte de la
aduana, cuyo pago se garantiza mediante la constitución de una garantía, un
seguro que cubre la eventualidad del no pago de la multa por el transportador,
pero no lo priva del derecho a efectuar el pago en forma directa para beneficiarse
de la reduccion de la multa, consagrada en artículo 2º del decreto 1800 de 1994.

La Resolución Reglamentaria 4324 de 1995, no puede entrar a modificar el

derecho en virtud del cual se expide (Decreto 2295 de 1996) y éste expesamente
dispone que el incumplimiento del transportador en las obligaciones surgidas del
régimen de cabotaje se sanciona con la imposición de multa, no con la efectividad
de una garantía.

De acuerdo con lo anterior, se debe adelantar un proceso sancionatorio para la

imposición de la multa, el cual está dispuesto en el Decreto 1800 de 1994, norma
que no fue derogada por el Decreto 2295 de 1996 y cuya aplicación obligatoria no
puede ser descalificada argumentando que se debe dar aplicación a las Leyes 57
y 153 de 1887 sobre la aplicación de las normas, por cuanto como ya quedó
demostrado, se trata de dos procedimientos independientes, uno para la
imposición de la sanción, dentro del cual el presunto incumplido tiene la opción
legal de aceptar los cargos que se le imputan para obtener una significativa rebaja
en la multa (30%); el otro para hacer efectiva la garantía una vez en firme el acto
administrativo que impuso la sanción.
Respecto de la falta de competencia manifiesta que el Decreto 1725 de 1997, que
en forma expresa fija la competencia del Administrador Especial de Servicios
Aduaneros Aeropuerto El Dorado de Bogotá, disponeiendo que “...son funciones
del administrador para ejercerlas directamente o a través de organización interna,
en el Aeropuerto Internancional el Dorado de Santafé de Bogotá las
siguientes: .....”.

La norma es clara y expresa cuando dispone que son funciones del administrador
que deberá ejercer directamente o a través de su organización interna, la “o” es
una disyuntiva, es decir que las funciones de que trata deben ser ejercidas
directamente por el administrador en caso de no tener una organización interna a
quien delegarlas. En ninguna parte del decreto 1725 de 1997 se confiere la
facultad al Administrador de Aduanas del Aeropuerto para delegar sus funciones
en otra administración.

Es claro que los literales d) y f) del artículo 39 del Decreto 1725 de 1997 disponen
que son funciones del Administrador Especial de Servicios Aduaneros Aeropuerto
El Dorado de Santafé de Bogotá.
“d).....
f) Prevenir, reprimir, investigar y sancionar las infracciones a la legislación
aduanera y cambiaria en su jurisdicción, conforme a las normas vigentes....”

ALEGATOS DE LAS PARTES

En la oportunidad para presentar alegaciones en segunda instancia, la parte

demandante insistió en los cargos plasmados en la demanda.

La DIAN por su parte, afirma que la Administración en ningun momento ha

incurrido en violación a las disposiciones legales, la infraccion aduanera segun la
legislacion actual se configura mediante acción u omisión a las reglas para el
control de las operaciones de comercio exterior desarrollados por los usuarios,
dentro de una política cuyo objetivo es la protección de la economía y de los
consumidores, bajo estos principios se han promulgado los Decretos 2666 de
1984, 1909 de 1992, 1800 de 1994 y el 2685, cuyas caracteristicas consiste en su
aplicación al control de importaciónes y exportaciónes, en tal sentido para
determinar las infracciones a que haya lugar se requiere adelantar la
correspondiente investigación, ceñida al debido proceso .

Para declarar el incumplimiento de una obligación de hacer, respaldada con una

póliza y en consecuencia ordenar que dicha garantía se haga efectiva, como
ocurre en el régimen de tránsito aduanero, el procedimiento es sumario y objetivo
ya que solo basta que se realice el riesgo. Al respecto cabe observar que todas
pólizas de cumplimiento incluyen la cláusula sobre renuncia al beneficio de
excusión.

Para el caso en éxamen existe prueba repecto a la observancia por parte de la

Administración de todo lo previsto en las normas y en lo referente a la debida
aplicación de la Resolucion 4324 de 1995.

En cuanto a la exigencia del cumplimiento de las obligaciones que se pacten para

el cumplimiento del régimen de tránsito aduanero, no existe duda que la
Administración debe extender al máximo su control, dadas las caracteristicas de
tales operaciones.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA

El punto central del presente caso gira alrededor de establecer si la Administración

Especial de Servicios Aduaneros del Aeropuerto El Dorado de Bogotá tiene o no
competencia, como aduana de partida, para declarar el incumplimiento del
Régimen de Cabotaje y para hacer efectiva la respectiva garantía, y en caso
negativo si la competencia al efecto es de la Administración Especial Aduanera de
Bogotá.

El artículo 12 del Decreto 2666 de 1984, modificado por el Decreto 2402 de 1991,
regula el Tránsito Aduanero y lo define como aquel que permite el transporte de
mercancías nacionales o extranjeras de una a otra aduana bajo control aduanero,
por lo que son dos modalidades: nacional e internacional, y tiene como
caractérística el traslado de mercancías sin el pago de tributos aduaneros.

El cabotaje es una de las modalidades de tránsito aduanero; “ Es el régimen

aduanero que regula el transporte de mercancías cuya disposición esté
restringida, por aire o por agua, entre dos puertos o aeropuertos habilitados dentro
del territorio nacional y bajo control aduanero”.(artículo1° del Decreto 2295 de
1996; artículo 375 del Decreto 2685 de 1999)

El cabotaje es una especie de cargamento que se transporta de un puerto a otro,

por vía marítima o aérea, y a tal actividad, según el artículo 39 de la Resolución
2450 de 1997, expedida por el Director General de la DIAN, corresponde igual
tratamiento que el que rige para el tránsito aduanero.

De manera que una de las obligaciones de las empresas transportadoras que

transportan mercancías sometidas a régimen de tránsito aduanero y/o cabotaje es
la entrega oportuna de las mercancías lo cual debe cumplir en forma estricta
dentro del plazo que al efecto ha señalado la aduana de partida. Pero, además, en
la medida en que transportan mercancías respecto de las cuales no se han surtido
los trámites de nacionalización, y con suspensión de tributos en este caso, la
entrega debe hacerse en el lugar que corresponde, depósito habilitado, zona
franca, etc., y no en cualquier sitio, obligaciones todas que deben garantizarse
mediante una póliza de seguros.

En el caso en estudio, verificada la documentación respectiva e inspeccionada la

mercancía que había sido transportada por Avianca S.A., en su calidad de usuario
aduanero permanente, se encontró que la Aduana de Destino (Cúcuta) dio aviso
de llegada de la mercancía por fuera de la fecha límite, que era el 27 de mayo de
1998.

Previo el aviso de las razones de hecho y de derecho en que se fundamentó la

administración aduanera, y del requerimento de la documentación respectiva se
declaró el incumplimiento de las obligaciones inherentes al Régimen de Cabotaje.
Al respecto, la parte actora no discute sobre la extemporaneidad en el
cumplimiento de su obligación; solo insiste en la falta de competencia de la
Administración Aduanera Especial de Bogotá para la expedición de los actos
acusados bajo el argumento de que, siendo la aduana de partida la Administración
Especial de Servicios Aduaneros de el Aeropuerto El Dorado, correspondía a ésta,
y ninguna otra Administración Especial Aduanera, la declaratoria del
incumplimiento del régimen de cabotaje.

Para declarar no próspero este cargo basta a la Sala revisar las funciones que se
atribuyen a la Administración Especial de Servicios Aduaneros del Aeropuerto El
Dorado. En efecto, el artículo 33 del Decreto 1265 de 1999 indica que tal
Administración no tiene facultad para expedir actos administrativos que declaren el
incumplimiento de regímenes aduaneros.

Dice el mencionado artículo:

“Artículo 33: ADMINISTRACIÓN ESPECIAL DE SERVICIOS ADUANEROS
AERPUERTO ELDORADO DE BOGOTA. Conforme a las políticas, instrucciones y
delegaciones del Director General, son funciones de la Administración para
ejercerlas directamente o a través de las Divisiones creadas por este Decreto en el
Aeropuerto Internacional ELDORADO de Bogotá, las siguientes:
1.Planear, organizar, dirigir, coordinar y supervisar la ejecución de las funciones
propias de las dependencias y servidores públicos tributarios y aduaneros bajo su
jurisdicción, conforme a los programas, manuales, normas e instrucciones
emanadas del nivel central.
2. Dirigir, coordinar, supervisar, controlar y ejecutar los servicios aduaneros que se
ofrecen en el Aeropuerto ELDORADO de Bogotá.
3. Presentar y responder ante el Director por los resultados de la gestión técnica y
administrativa de las dependencias bajo su cargo.
4.Cumplir y hacer cumplir las normas que regulan los regímenes y procedimientos
aduaneros y cambiarios, así como las instrucciones que imparta el nivel central.
5. Desarrollar las políticas presupuestales que garanticen el normal
funcionamiento de la administración y velar por la correcta ejecución del
presupuesto asignado.
6. Recibir, almacenar y controlar los bienes de la administración de acuerdo con el
sistema de inventario que determine la Secretaría General y garantizar su
conservación, seguridad y distribución.
7. Organizar y conservar el archivo de los documentos originados en las
actividades de la administración.
8. Supervisar y controlar la guarda y enajenación de las mercancías
aprehendidas , decomisadas o abandonadas.
9.Ejercer las funciones de Policía Judicial, en los términos previstos en la ley.
10. Administrar los recursos físicos y financieros asignados a la respectiva
administración y garantizar la historia y buen estado de los inmuebles de
propiedad de la Nación.
11. Administrar el recurso humano de la administración en coordinación con las
respectivas dependencias del nivel central.
12.Coordinar la evaluación de desempeño de los servidores públicos de su
administración de acuerdo a las instrucciones de la Secretaría de Desarrollo
Institucional y remitir la información respectiva.
13. Avocar el conocimiento y competencia de las funciones o asuntos a cargo de
las Divisiones, cuando existan circunstancias que lo ameriten.
14. Recibir y tramitar oportunamente las quejas, reclamos y sugerencias de los
ciudadanos, conforme a los procedimientos legales.
15. De acuerdo con las políticas del Director General, establecer el sistema de
Control Interno en las dependencias a su cargo.
16. Coordinar, efectuar y controlar las labores de procesamiento de información de
la administración.
17.Las demás que le asigne el Director General acorde a la naturaleza de la
administración”

Como se observa, la competencia señalada a la Administración Especial de

Servicios Aduaneros del Aeropuerto EL DORADO de Bogotá difiere de la que se
asigna a las demás Administraciones Especiales de Aduanas en la medida en que
se encuentra prevista para brindar las atención directa que necesita el usuario y
para ejercer funciones operativas y de Policía Judicial que señale la ley, y en
relación con mercancías decomisadas y abandonadas, las atribuciones llegan solo
hasta la supervisión de su guarda y enajenación.

Por lo tanto, de la norma transcrita no se deriva competencia para sancionar

conductas por hechos que se consideren contravienen el régimen aduanero.

El Decreto 1071 de 1999 distribuye competencias entre las administraciones

especiales, locales y delegadas y si bien en el literal a) del artículo 33 precisa que
la imposición de sanciones corresponde a cada administración, no es menos cierto
que, conforme ya se señaló, las normas que organizan la actividad de la
Administración Especial de Servicios Aduaneros del Aeropuerto El Dorado no
comprenden la competencia relativa a la imposición de sanciones por hechos que
tengan ocurrencia dentro de tales instalaciones.

Si el apoyo de la demanda estuviera en el artículo 7° de la Resolución 5634 de

1999, expedida por el Director General de la DIAN, que señala la jurisdicción de la
Administración Especial de Aduanas de Bogotá indicando expresamente que se
excluye de dicha jurisdicción las instalaciones del Aeropuerto Internacional
ELDORADO, argumento que se desecha por cuanto si bien el literal a) de dicho
artículo señala que la jurisdicción de la Administración Especial de Aduanas de
Bogotá comprende el territorio de los departamentos de Cundinamarca,
Amazonas, Guainía, Guaviare, Vaupés, Meta, caquetá, Boyacá, Vichada y el
Distrito capital de Bogotá, “excepto las instalaciones del Aeropuerto Internacional
ELDORADO”, no lo es menos, que el artículo 41 de la Resolución 1794 de 1993,
expedida también por el Director General de la DIAN, modificada por la
Resolución 4324 de 1995, en lo que se relaciona con la competencia para declarar
la efectividad de las garantías indica que : “La División de Liquidación de la
Administración de Impuestos y Aduanas correspondiente o la que haga sus veces,
declarará de oficio, mediante Resolución motivada, el incumplimiento de las
obligaciones aduaneras respaldadas con garantía bancaria o de compañía de
seguros, previa recepción del expediente...”, es decir, existe una radicación
especial de competencia para la declaratoria de efectividad de garantías,
competencia que no puede ejercer en forma directa el Director de la
Administración Especial de Servicios Aduaneros del Aeropuerto ELDORADO de
Bogotá, como lo sugiere la sociedad demandante, porque, como se vio, dentro de
las funciones de la mencionada Administración Especial no se encuentra la
relacionada con esta materia.

De manera que aunque la Administración Especial de Servicios Aduaneros del

Aeropuerto El Dorado fue la aduana de partida de la mercancía transportada por la
actora bajo el régimen especial de cabotaje, y que, de otra parte, por regla
general la aduana de partida es la competente para hacer la declaratoria de
incumplimiento del régimen de tránsito aduanero y/o cabotaje, 1tal Administración
Especial, al no tener competencia para la declaratoria de incumplimiento de dicho
régimen y la consecuente efectividad de la garantía, no podía válidamente expedir
tales actos administrativos, y ante tal situación la llamada a hacerlo era la
Administración Especial Aduanera de Bogotá, como sucedió en el presente caso.

Por lo tanto, las argumentaciones del fallo que se revisa en cuanto no accedió al
cargo estudiado son de recibo por la Sala.

1
Parágrafo 2ª del artículo 14 del Decreto 2295 de 1996 que señala:”En todo caso cuando el transportador o la
empresa declarante que realiza la operación en sus propios medios incumpla su obligación de finalizar el
régimen en tiempo autorizado, la Aduana de Partida impodrá a la empresa transportadora o declarante una
multa equivalente a treinta (30) salarios mínimos legales mensuales vigentes por operación incumplida, los
cuales se harán efectivos mediante la exigibilidad de la garantía, previa la declaración de incumplimiento por
parte de la Aduana de Partida. Lo anterior sin perjuicio de la efectividad de la garantía que ampara el pago de
tributos aduaneros suspendidos, cuando a ello hubiere lugar.
Y en cuanto al cargo de falta al debido proceso, se encuentra que el no
cumplimiento del régimen de cabotaje dentro del término señalado por la aduana
de partida amerita la declaratoria de dicho incumplimiento y, consecuentemente, la
de la efectividad de la garantía, mediante el procedimiento dispuesto en la
Resolución 2450 de 1997, reglamentaria del Decreto 2295 de 1996. El que dicho
incumplimiento acarreara, además, imposición de multa, no implica que la
declaratoria del siniestro y la consecuente efectividad de la garantía debieran
igualmente tramitarse previa actuación regulada por el Decreto 1800 de 1994,
como para que se justificara el planteamiento de la parte demandante en el
sentido de que debía adelantarse toda una actuación administrativa tendiente a la
imposición de una multa para luego sí hacer la declaratoria de siniestro y la
consecuente efectividad de la garantía, pues el mencionado Decreto 1800 unifica
los procedimientos en materia aduanera en lo que respecta a la definición de la
situación jurídica de las mercancías aprehendidas( artículo 1), para la aplicación
de sanciones y multas (artículo 2°), para proferir liquidaciones oficiales de
corrección o de revisión de valor (artículo 3°) y, como es obvio, no regula
procedimiento alguno para la expedición de actos como los demandados, en los
cuales de declara el incumplimiento del Régimen de Cabotaje (siniestro) y, como
consecuencia, ordena la efectividad de la póliza .

Por lo tanto, el procedimiento que echa de menos la parte actora, descrito en el

Decreto 1800 de 1994 con la etapa de formulación de pliego de cargos, no
resultaba aplicable al tipo de decisiones demandadas, pues, como reiteradamente
lo ha plasmado esta Sección, la efectividad de garantías no implica el
diligenciamiento de todo un trámite administrativo. 2

De manera que siendo que la declaratoria del siniestro, en este caso el

incumplimiento del término señalado por la aduana de partida en el régimen de
cabotaje, no constituye propiamente una sanción de las que se imponen por la
comisión de faltas aduaneras, sino, simplemente, la declaración de que el hecho
garantizado no se efectuó o se efectuó tardíamente, no debía la administración
aduanera adelantar toda una actuación administrativa regulada por el Decreto
1800 de 1994.

2
Sentencia de 18 de abril de 2002, Actor Sociedad SERCARGA S.A. expediente 7375, Magistrada Ponente
doctora OLGA INES NAVARRETE BARRERO. Sentencia de noviembre 22 de 2001, expediente 6282,
Magistrado Ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Por lo expuesto, la Sección Primera del Consejo de Estado, administrando justicia
en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

CONFÍRMASE el fallo apelado.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la

Sala de la Sección Primera, en su sesión de fecha febrero 13 de 2003.

MANUEL S. URUETA AYOLA OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO

Presidente
Ausente con permiso

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE