{ INTEGRACIÓN Y COOPERACIÓN LATINOAMERICANA }

UNIDAD 1
{ Integración regional en América Latina }

A) Revisión crítica de teorías de las relaciones internacionales aplicables a la integración

regional. Región, regionalismo, regionalización, cooperación e integración regional.

CABALLERO SERGIO: EL PROCESO DE INTEGRACIÓN DEL MERCOSUR A TRAVÉS DE LAS

TEORÍAS DE LA INTEGRACIÓN REGIONAL (2011)

El fenómeno de la integración regional principalmente se ha vinculado con construcción europea,

despertando el interés de la academia, la cual constituyo un corpus teórico que bien pueden ser
manejado para otros fenómenos de integración regional como el Mercosur.

 Funcionalismo: Primera aproximación a la problemática de la integración. El funcionalismo

destaca que la integración entre países se da por áreas.
- Obra de Mitrany, quien apostaba por elaborar un marco teórico que permitiera convivir en
el espacio europeo y desterrar la posibilidad de nuevos conflictos. Su construcción teórica se
apoyará en la idea de que la resolución de las necesidades materiales de la vida (“low politics”)
efectuada por técnicos de agencias internacionales, facilitaría la cooperación entre los estadistas
para destrabar conflictos de seguridad y poder (“high politics”).
- Ocurría en Europa que buscaba favorecer a la creación de un clima de confianza en aspectos
cotidianos y prácticos puede generar los hábitos para poder, a su vez, conciliar las diferencias en
asuntos de mayor envergadura.

 Neofuncionalismo: Surge como refuerzo a la argumentación del funcionalismo y como

reto para superar las dos corrientes de las relaciones internacionales hasta entonces dominantes.
- Obra de Ernst Haas. Una característica fundamental del neofuncionalismo es la ruptura con
la imagen realista de una integración estática, al señalar un proceso dinámico en el que la mayor
interdependencia en distintas áreas motiva un “efecto derrame” (spill over) en otras áreas.
- Otra innovación de su enfoque, resulta ser el reconocimiento de la pluralidad de actores.
▪ Criticas al neofuncionalismo: Este enfoque, ha sido acusado de no saber explicar el
freno europeísta planteado por De Gaulle en los años sesenta, por lo que quedó parcialmente
apartado en la década de los 70; y Ante estas críticas, Haas argumentó que su planteo era, en
todo caso, una suerte de enfoque que no aspiraba a ser considerado como una teoría de
carácter general y predictiva. De esta forma, el propio Haas limitó la posibilidad de extrapolar
este enfoque a otras regiones que mantengan distintas características.

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 - Obra de Schmitter: Este ha profundizado en los postulados neofuncionalistas, desarrollando
conceptos enunciados por Haas, pero dotándolos de contenidos más precisos para operar mejor
con ellos.
▪ Concepto de efecto derrame (Spill Over): proceso a través del cual los miembros de
un proyecto de integración -que están de acuerdo en varios objetivos comunes por distintos
motivos pero desigualmente satisfechos con su logro de dichos objetivos- intentan resolver
su desencanto ya sea recurriendo a la colaboración en otro sector relacionado (ampliando el
alcance de su compromiso mutuo), o bien intensificando su compromiso en el sector original
(aumentando el nivel de compromiso mutuo), o sea por ambas vías;
▪ Más allá del Spill Over, puede ocurrir el Spill back, que refiere no sólo a la posibilidad
de que la integración se stanque (encapsulation), sino que se de un “retroceso del objetivo
original, reduciendo sus compromisos a la mera cooperación mutua”
▪ El neofuncionalismo comprende es una teoría de integración eminentemente
política, que fija en las condiciones económicas y sociales de integración constituyen,
naturalmente, importantes elementos en el modelo, pero como variables independientes e
intermedias y no como variables dependientes.

 Enfoque de las comunidades de seguridad (Transactionalism): Deutsch desarrolló una

posición que ahonda en el neofuncionalismo poniendo un especial énfasis:
- Orden y la seguridad;
- Superación de las perspectivas estatocéntricas al incluir actores no necesariamente
estatales;
- Concepción de la integración: Vista como un proceso por el que se modifican valoraciones
y comportamientos de las sociedades que tienen su trasfondo en las decisiones políticas en el
ámbito de las relaciones internacionales;
- Enfoque que reta al realismo en su explicación de la paz como equilibrio de poder o como
preparación a la guerra, para sugerir la existencia de elementos de carácter psicológico o identitario
que sean también explicativos de la cooperación y de la constitución, y en última instancia, de una
comunidad de seguridad;
- Distinción de dos comunidades de seguridad:
▪ Comunidades amalgamadas: implican la adhesión en torno a una potencia regional;
▪ Comunidades pluralistas: suponen el acuerdo entre unidades independientes y
soberanas que deciden voluntariamente tomar decisiones de manera conjunta y,
especialmente, la de renunciar al uso de la violencia para resolver sus diferencias;

 Interdependencia: Keohane y Nye, resaltan creciente interconexión entre lo doméstico y

lo internacional; como también las redes transgubernamentales y relaciones e/E. que sobrepasan
los canales formales de relaciones interestatales; el peso de actores no gubernamentales y
transnacionales.
- Este enfoque remarca como el crecimiento de los intercambios y las relaciones e/E terminan
por generar una dependencia mutua, y ante estas redes de interdependencias el ámbito nacional y
el regional se confunden;
- Este enfoque más tarde reduciría su confrontación con el realismo para acercarse a ciertos
postulados del neorrealismo de Waltz

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 Neorrealismo: Tiene una cosmovisión estatocéntrica, racionalista y presidida por el fin
último de la seguridad; y desde el enfoque de Waltz se centra el análisis en el nivel sistémico,
destacando un sistema internacional caracterizado por la anarquía y compuesto por unidades que
son formal y funcionalmente iguales (estados) y la variable fundamental es la distribución de
capacidades entre las unidades (un atributo del nivel sistémico).
La integración regional es aquí concebida como un medio para satisfacer intereses nacionales
individuales en un ámbito internacional. La racionalidad de los estadistas permite alcanzar acuerdos
puntuales y/o sistemas cooperativos que favorezcan los intereses estatales.

 Visiones de la integración regional: Se puede destacar, la obra de Walter Mattli, para el

cual, el éxito de la integración estaría sustentado sobre tres pilares:
- El potencial de ganancias económicas del intercambio comercial en una región debe ser
significativo” para que la demanda de normas, regulaciones y políticas regionales por los actores
esté asegurada;
- Cumplir también las condiciones de oferta; éstas son las condiciones bajo las cuales los
líderes políticos tienen voluntad y son capaces de dar cabida a las demandas de las instituciones
regionales en cada fase del proceso de integración;
- Presencia de un estado que asuma el liderazgo o hegemón benévolo, el cual debería asumir
las responsabilidades de coordinación al igual que los costes del proceso.
- Este autor nos dice que “el nuevo regionalismo en América Latina puede ser entendido
como un esfuerzo por cambiar radicalmente la década del declive económico y para evitar las
externalidades negativas de la formación de bloques en otros lugares” que suponen desviaciones
de comercio que pueden afectar a las exportaciones sudamericanas.

 Intergubernamentalismo liberal: Moravcsik realizado una conexión entre el neorealismo,

liberalismo y teoría de integración regional. Para Moravcsik, la integración regional descansa sobre
tres bases:
- Presunción de que los Estados actúan de forma racional, por lo que al iniciar este proceso
son conscientes de hacerlo para alcanzar sus objetivos;
- Las preferencias nacionales se construyen y se deciden en función de la política doméstica
y ésta está indirectamente condicionada por la interdependencia económica;
- Énfasis en la capacidad de los propios gobiernos de sentar las bases de las relaciones entre
países, anulando así a otros posibles interlocutores y haciendo patente que los gobiernos actúan
con el respaldo de las capacidades materiales del estado en cuestión.
- Se puede decir que desarrollo el enfoque estatocéntrico más sofisticado, y primero conecta
la teoría liberal de la formación de la preferencia nacional con el análisis intergubernamental de las
negociaciones interestatales. La integración europea es percibida como un juego de dos niveles, en
el que los gobiernos son el vínculo fundamental entre el nivel nacional y el internacional.
Finalmente, añade un componente de la teoría de regímenes. Los estados como tomadores de
decisiones racionales utilizan las instituciones de la Unión Europea y están preparados para
transferir parte de su soberanía para incrementar la eficiencia de la cooperación interestatal.

 Enfoques de los 80’ y 90’:

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 - New Regionalism approach (Hettne y Soderbaum): Adopta un corte estructuralista,
relacionando a la globalización y el regionalismo como elementos que se retroalimentan. Por otro
lado, resaltan que “las comunidades políticas como no dadas de manera exógena sino construidas
históricamente por interacciones contingentes”.
▪ Al relacionar regionalismo y globalización, establece una comparación entre el viejo
y el nuevo regionalismo;
▪ Regionalismo viejo: creado “desde arriba”, con un cariz económico proteccionista y
enfocado hacia dentro, focalizado en objetivos específicos y circunscrito a un grupo de
estados vecinos-
▪ Regionalismo nuevo: caracterizado por su irrupción en un contexto multipolar,
presidido por el fenómeno globalizador, donde las regiones emergentes se ven compelidas a
cooperar para acometer los retos globales; pero además se caracteriza por su economía
abierta, enfocada a la interdependencia con la economía global, al mismo tiempo que se
convierte en un proceso social multidimensional con variados objetivos e inserto en una
transformación de la estructura global donde operan diversos actores no estatales en
distintos niveles del sistema global.
▪ Al mismo tiempo aspira Hettne a crear una forma de medir la regionness,
elaborando cinco niveles que son orientativos del estado de integración en una región; y de
esta forma, “el nivel de regionness define la posición de una región en concreto o un sistema
regional en términos de coherencia regional e identidad, que puede ser visto como un
proceso histórico de largo plazo, que cambia a lo largo del tiempo de la coerción, la
construcción de imperios y naciones, a una cooperación más voluntaria”.
▪ Espacio Regional (Area geográfica)
▪ Complejo Regional: implica una embrionaria interdependencia.
▪ Sociedad Regional: puede abarcar distintos ámbitos, ya sea político, cultural,
económico o militar
▪ Comunidad Regional: Comprende esta un embrión de una sociedad civil
transnacional, toda vez que se fomenta la convergencia de valores.
▪ Gobierno Regional Institucionalizado: Por último, en este caso se ostenta una
estructura de toma de decisiones y una capacidad de acción más amplia, próximo a lo que
podríamos denominar un órgano supranacional.
 Jaguaribe / Ferrer (Enfoques neo-estructuralista): Autores como estos apuestan por la
integración regional como mecanismo defensivo frente a la marginalización internacional que
genera la globalización, pero al mismo tiempo, priorizan los aspectos socio-culturales de identidad
intrarregional por encima de los económicos en el plano interregional.
- MERCOSUR: Para Jaguaribe este es el principal instrumento de que disponen sus miembros
para asegurar la protección de sus intereses y, a largo plazo, preservar su identidad
[latinoamericana] y su autonomía nacional;
- Ferrer, con una visión similar, diferencia el “mercosur ideal” del “mercosur posible”. El
primero refiere al espejo de la supranacionalidad de la Unión Europea para constatar que el reflejo
solo puede ser calificado de decepción y fracaso; y el segundo más bien a los resultados alcanzados
por la concertación e/Sarney y Alfonsín.
- Estos enfoques mantienen una visión negativa sobre la década de los 90’.

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 Escuela económica liberal: la integración económica es definida como “la abolición de la
discriminación entre unidades económicas pertenecientes a diferentes Estados nación”. Bajo este
punto de vista, para medir el nivel de integración establece una gradación de “eliminación de
tarifas” (área de libre comercio), “tarifa externa común” (unión aduanera), “libre circulación de
mercancías” (mercado común), “armonización de políticas económicas” (unión económica) y, por
último, “unificación de políticas e instituciones políticas” (integración económica total).

 Constructivismo: tiene el privilegio de ser el principal impulsor del estudio de las

comunidades de seguridad en su intento por superar los enfoques neorrealistas y neoliberales.
Wendt señala que el clima de confianza y, en último término, la ausencia de guerra que se produce
en las comunidades de seguridad no se debe (al menos únicamente) a explicaciones externas como
la distribución de poder en el sistema internacional, ni a coyunturas económicas. Por el contrario,
se explica a partir de las relaciones sociales y la interrelación entre las comunidades que la integran,
en conjunción con las normas con que se dotan y con las que se fomentan la construcción de su
propia identidad.

- El vínculo entre el constructivismo de Wendt y la teoría de integración regional se hace

patente en el momento en que entiende este fenómeno como caso paradigmático de cambio en las
estructuras del sistema internacional, no explicable en términos materiales sino ideacionales, es
decir, en la decisión generada a raíz de los intereses e identidades creados y readaptados a lo largo
de la propia interacción social.

MALAMUD: CONCEPTOS, TEORÍAS Y DEBATES SOBRE LA INTEGRACIÓN REGIONAL (2010)

Concepciones preliminares:

Hay que ver a la fragmentación y a la integración como las dos tensiones a las que se ve sujeto el
estado contemporáneo:

o Fragmentación: Las causas son políticas y se relacionan al resurgimiento de los nacionalismos

subestatales;
o Integración: Por el contrario, se reconcocen las motivaciones económicas vinculadas a la
globalización.

A partir de aquello, la Integración Regional puede entenderse como un intento de reconstruir las
erosionadas fronteras nacionales a un nivel más elevado, y es por esto que cabe interpretarla como
una maniobra proteccionista por parte de aquellos Estados que no pueden garantizar por sí mismos
sus intereses y objetivos y procuran hacerlo en conjunto con otros;

Ahora bien, siguiendo a autores como Haas, ha sido definida como un proceso por el cual los estados
nacionales “se mezclan, confunden y fusionan voluntariamente con sus vecinos de modo tal que
pierden ciertos atributos fácticos de la soberanía, a la vez que adquieren nuevas técnicas para
resolver conjuntamente sus conflictos. Se le puede agregar la creación de instituciones comunes
permanentes, capaces de tomar decisiones vinculantes para todos los miembros.

o Proceso formalizado y conducido desde el estado;

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 ▪ En este punto se diferencia la integración regional de la regionalización, que
comprende un proceso informal por el cual se incrementan los flujos de intercambio
entre un conjunto de países territorialmente contiguos.
o Estos estados ceden ciertos atributos fácticos de soberanía de forma voluntaria;
o Se constituyen instituciones comunes permanentes que pueden adoptar decisiones
vinculantes p/sus miembros;
o Esta noción de integración regional del microregionalismo, el cual se relaciona, por el
contrario, a fenómenos sociales como las comunidades étnicas, lingüísticas o culturales que
están separadas por fronteras estatales y con fenómenos políticos como la paradiplomacia.

Integración económica: Siguiendo a la paradigmática obra de Balassa, se reconocen cuatro etapas:

1. ZLC: Refiere a un ámbito territorial en el cual no existen aduanas domésticas; esto significa que
los productos de cualquier país miembro pueden entrar a otros sin pagar aranceles, como si
fueran vendidos en cualquier lugar del país de origen
2. U.A: Establece un arancel a ser pagado por los productos provenientes de terceros países; ello
implica que los Estados miembros forman una sola entidad en el ámbito del comercio
internacional
3. M.C: A la unión aduanera a la que se agrega la libre movilidad de los factores productivos (capital
y trabajo) a la existente movilidad de bienes y (eventualmente) servicios; tal avance requiere la
adopción de una política comercial común y suele acarrear la coordinación de políticas
macroeconómicas y la armonización de las legislaciones nacionales
4. U.E.: consiste en la adopción de una moneda y política monetaria únicas

Desde el punto de vista económico, resulta importante clasificar nuevamente a la integración en

términos de integración negativa hace referencia al desmantelamiento de restricciones a los
intercambios transfronterizos y a la distorsión de la competencia; y por otro lado, la integración
positiva implica políticas comunes que moldeen las condiciones en que funcionan los mercados.

Si ahora nos fijamos en las distintas TEORÍAS que han estudiado los procesos de integración, el
Federalismo comprende una de las más antiguas, en donde se destacan los aportes de antiguos
pensadores griegos, medievales, Kant, pero fundamentalmente los padres fundadores de los EE.UU,
quienes concibieron el modelo de federalismo más exitoso y que fracasaría en su emulación
europea, cuando en 1949 se abandonó la idea de un Consejo de Europa como el embrión de un
continente integrado en el futuro.

Pasada la 2.G.M, surge el funcionalismo, que fue concebido como una alternativa a la política de
salvaguarda de la paz mundial. En su primeros momentos, propuestos por Mitrani, se ve a la
integración como un sistema pragmático, tecnocrático, y flexible, para superar los problemas que
traían aparejados el nacionalismo y las “unidades políticas en competencia”. Se suponía que las
divisiones políticas se podrían ver recubiertas con una amplia gama de actividades y agendas
internacionales, en donde la vida e intereses de las naciones se verían integrados gradualmente.

Algunos detractores del funcionalismo como Nelsen y Stubb, afirmarían que “el funcionalismo falló
como teoría por varias razones, pero principalmente por una: no contenía una teoría de la política”.

Pese a lo anterior, los aportes de Mitrani serían reformulados bajo un Neofuncionalismo

encabezado por lso aportes de Ernst Hass. Esta visión concibe a la integración como un proceso

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abierto e institucionalizado, caracterizado por el Spill Over de un área a otra; pero además se
sostiene la idea de que los cambios tecnológicos y científicos producirían incentivos y presiones para
la innovación institucional alternativa. Estos cambios tecnológicos y científicos llevaría al
“aprendizaje político de las burocracias nacionales, líderes políticos y organizaciones
internacionales. En pocas palabras, el neo-funcionalismo como el funcionalismo y otros enfoques
pluralistas, sostuvieron que “lo que importa más es el calculo utilitario por parte de los actores, y
no el dramático o apasionado compromiso con un nuevo orden”.

Más tarde se desarrolló el interaccionismo comunicativo, que estudiaría las comunidades de

seguridad, en donde los conflictos materializados e/sus miembros resultarían impensables. Para
esto, se parte del supuesto del desarrollo de identidades comunes entre los pueblos que se estaban
integrando.

Actualmente en términos teóricos, se han delimitados dos fenómenos diferentes:

● Integración Regional (Polity-Making): Refiere a los proceso de formación de nuevas

comunidades políticas.
● Gobernanza Regional (Policy-making): Comprende a los mecanismos a través de los cuales se
regulan esas nuevas comunidades.

Estos dos fenómenos han sido analizados por el Intergubernamentalismo liberal y el Enfoque de la
Gobernanza Supranacional.

⮚ Intergubernamentalismo liberal: Concibe a la integración regional como el resultado de la

decisión soberana de un grupo de Estados vecinos. Según este enfoque, los Estados
promueven la cooperación internacional para satisfacer las demandas de sus actores
domésticos relevantes. Como resultado, se fortalece el poder estatal, que mantiene la
opción de retirarse de la asociación, y no su dilución en una entidad regional. Este enfoque
define la interdependencia económica como una condición necesaria de la integración. En
este marco, las instituciones regionales son concebidas como mecanismos que facilitan la
implementación de acuerdos.
⮚ Gobernanza supranacional: A diferencia del anterior, se resalta la importancia de los actores
supranacionales y cómo los procesos de integración adquieren una dinámica propia una vez
iniciados.

Estos enfoques se sustentaron en la evidencia del caso único de la Unión Europea; sin embargo, en
otras regiones han nacido proyectos de integración a partir de la voluntad política de sus gobiernos
nacionales, y luego, se generaron demandas sociales de mayor integración, que remarca procesos
de integración que se pueden estudiar desde el lado de la oferta. En este sentido, los esquemas
basados en la economía política permiten abordar comparativamente aquellas experiencias
regionales, y allí destaca el trabajo de Mattli.

Mattli, remarca que son necesarias para todo proceso de integración, dos condiciones: Oferta y
demanda. El primer tipo hace referencia a la mencionada demanda de integración por parte de
actores transnacionales (incluyendo actores domésticos que actúan a ambos lados de las fronteras);
el segundo tipo remite a la oferta de integración que los estados nacionales o las instituciones
supranacionales pueden proveer mediante políticas públicas. Malamud, por su parte, agrega una

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tercera condición que permite entender cómo la integración logra sobrevivir en períodos de baja
oferta o demanda, y es la inercia.

✔ Demanda: Esta proviene de los crecientes niveles de interdependencia regional, allí en

donde los actores transnacionales perciben que sus actividades transfronterizas enfrentan
altos costos de transacción, demandan a las autoridades nacionales o supranacionales que
los disminuyan a través de la cooperación, la coordinación y, eventualmente, la integración
regional.
✔ Oferta: Esta se define por los liderazgos políticos.
✔ Inercia: Las condiciones inerciales, según Malamud, se encarnan en instituciones que
congelan condiciones previas de demanda u oferta. De este modo, facilitan el cumplimento
de los acuerdos aun cuando ya no existen las circunstancias que llevaron a su
establecimiento, creando efectos de continuidad histórica que pueden proteger el proceso
de integración en tiempos de condiciones desfavorables de oferta o demanda.
o Aspecto negativo de la inercia: una institucionalización excesiva puede tornar los
procedimientos regionales demasiado rígidos y poco adaptables en caso de crisis.

Lo importante aquí reside en ver, cómo en las experiencias de América Latina y Asia, los procesos
de integración se han caracterizado por la ausencia o la debilidad de intereses transnacionales; y
por ende, fueron los E. quienes decidieron sobre los tiempos y las formas que adoptarían las
estratégias de regionalización.

Unión Europea: Se puede decir que la unidad europea es tan antigua como su propia conciencia
europea. El primer emprendimiento regional nace con la CECA en 1951, con la ambición de ser un
acuerdo superador de las soberanías nacionales al tiempo de que rechazaba la vía armada. En 1957,
se constituye a partir del T. de Roma, la CEE y la Euratom, ampliando las áreas de cooperación. El
proceso de integración se desarrollo paso a paso hasta los años 60’. Luego, como resultado del
compromiso de De Gaulle con la soberanía del Estado francés, el proceso detuvo su marcha y
permaneció casi bloqueado por una década; finalmente en los 70’ se recobra el ímpetu de
integración.

Actualmente, la U.E. constituye el bloque regional más avanzado del mundo, e institucionalmente
desarrolló una compleja estructura de gobernanza en múltiples niveles, combinando
supranacionalismo con integrubernamentalismo, unanimidad con regla de la mayoría y supremacía
de la ley comunitaria con el principio de subsidiariedad.

En América Latina, la integración evoluciona a partir de tres etapas, y sólo en la tercera se producen
resultados duraderos.
1. Primera Etapa: Surge hacia el final de la década del 50’ y principios de la del 60’, surgen la
Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y el Mercado Común Centroamericano
(MCCA), cuyo éxito inicial pronto se convirtió en fracaso;
2. Segunda Etapa: Se inicia a fines de los 60’ cuando se fundan la Comunidad Andina (CAN) y la
Comunidad del Caribe (CARICOM), que corren la misma suerte que sus antecesoras;
3. Tercera Etapa: comienza con las transiciones democráticas de la década del 80’, cuando la región
asistió con renovadas esperanzas al relanzamiento del MCCA –ahora como Sistema de Integración
Centroamericana (SICA)- y del CAN y a la creación del MERCOSUR.

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Comunidad Andina (CAN):

● Orígen: Nace en 1969 en el marco del ALALC, y su tratado constitutivo fue el Acuerdo de
Cartagena, firmado por BOL, COL, CH, ECUA y Perú, y luego se sumaría Venezuela en 1973 y
Chile se retiraría en 1976.
● Objetivos: Mejorar las condiciones de participación de los países menos desarrollados –meta
también promovida por la ALALC-; Tender a una gradual conformación de un Mercado Común
de América Latina;
● Rasgos característicos:
o Plano económico: se basaba en dos procesos paralelos: liberalización del comercio
interregional y planificación industrial intrarregional.
o Plano político: estructura para la toma de decisiones que incluía dos instituciones principales,
la Comisión y la Junta, cuyos sistemas de funcionamiento fueron tan ambiciosos como
excepcionales.
▪ Consejo presidencial:
▪ Secretaria General de la Comunidad Andina
● Balance:
o Hoy en día, el principio legal de efecto directo y la supremacía del derecho comunitario hacen
de la Comunidad andina la segunda región en el mundo por su nivel formal de
institucionalización solo detrás de la Unión Europea;
o Por el contrario, los resultados económicos fueron menos relevantes.

Sistema de Integración Centroamericano (SICA):

● Antecedentes: El Mercado Común Centroamericano (MCCA) nace en 1960 bajo el T. de

Managua firmado por El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. Asimismo, fue creado en
paralelo al ALALC como parte de la primera ola de integración regional;
o El MCCA llegó más lejos que el ALALC y fue más sensible a las propuestas de ISIS que proponía
la CEPAL.
o Balance: Sus logros iniciales fueron importantes, y con el tiempo se demostró la fragilidad
real de aquel proceso de integración.
o A principios de los 90’, la pacificación y democratización llevaron a la reactivación del hasta
entonces agonizante MCCA.
● Orígen: En 1991, nace con el Protocolo de Tegucigalpa, que daba origen al SICA incluyendo a
casi todos los organismos regionales existentes.
● Balance: La negociación intergubernamental ha brindado una importante contribución al
resurgimiento de la integración en América Central. Sin embargo, todavía se trata de un proceso
altamente vulnerable a la influencia exterior, como lo demuestra el denuedo manifestado por
los gobiernos centroamericanos para firmar un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos y
la extrema dependencia presupuestaria de la Unión Europea.

Mercado Común del Sur (MERCOSUR)

● Orígen: Creación en 1991 con el T. de Asunción, compuesto por ARG, BR, UR y PAR;
constituyéndose como un notorio representante de la tercera ola integracionista de A.L.
o En 1995 evoluciona desde una ZLC a una UA, con el objetivo a largo plazo de constituirse en
un Mercado Común.

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 o Nace como consecuencia de la redemocratización y la desaparición de viejas hipótesis de
conflicto e/ARG y BR.
● Funcionamiento: Sus decisiones son tomadas a través de mecanismos exclusivamente
intergubernamentales, requiriendo unanimidad en todos los casos. El proceso decisorio se basa
en tres organismos regionales integrados por funcionarios nacionales o por técnicos de nivel
medio designados por cada país: el Consejo del Mercado Común (CMC) –integrado por los
Ministros de Relaciones Exteriores y Economía de cada miembros-, el Grupo Mercado Común
(GMC) y la Comisión de Comercio
● Balance:
o Incremento en su etapa inicial la recepción de IED y se convierte en un actor relevante para
empresas y gobiernos extranjeros;
o Su éxito inicial se debió a la intesa dinámica interpresidencial de sus miembros, pero a partir
de 1997 empieza a declinar, y la ausencia de instituciones en su seno, evitó que sus avances
logrados se afianzaran;
o Más allá de su debilidad institucional, hay que resaltar que no se ha avanzado
verdaderamente hacia una Unión Aduanera, y mucho menos hacia un Mercado Común
propiamente dicho.

Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN / NAFTA)

● Antecedentes: TLC bilateral e/EE.UU y Canadá firmado en 1988;

● Orígen: Se da con la incorporación de México en 1994;
o Constituye así la innovación de comprender un proceso de integración Norte-Sur, en donde
se incluyó en pie de igualdad formal a estados muy diferenciados en su nivel de desarrollo.
● Funcionamiento: Se desarrolla a partir de órganos que tienen un marcado perfil técnico; y por
ello se da la inexistencia de agencias supranacionales.
● Balance: Pese a su minimalismo institucional, el impacto del TLCAN sobre sus miembros fue muy
alto.

Conclusiones: La integración regional, comprende en pocas palabras, una etapa de transición entre
una situación conocida (orden westfaliano de Estados Nación) y otra de construcción; sin embargo
se diferencia del proceso de construcción estatal.

La comparación de las experiencias latinoamericanas con otras como la europea, resulta muy difícil
debido a que las teorías de la integración tienen un marcado carácter eurocéntrico. Al mismo
tiempo, las concepciones teóricas del Nuevo Regionalismo resultan muy confusas ya que incluyen
objetos equivalentes y comparables a todas sus experiencias, cuando unas de otras resultan ser muy
diferentes entre sí.

Sumado a las importantes dificultades conceptuales para un estudio comparado, nos encontramos
con el hecho de que los niveles de institucionalización de los bloques regionales hacia el mismo
interior de A.L., son marcadamente heterogéneos; pero además, varían en el grado de
interdependencia y del nivel de participación de la sociedad civil.

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PERROTA: EL CAMPO DE ESTUDIO DE LA INTEGRACIÓN REGIONAL Y SU APORTE A LAS
RRII: UNA MIRADA DESDE A.L. (2018)

Regionalismo:

● Europeo: Aquí, la nota distintiva versó en la cesión de soberanía en diversas agendas de

política pública
● Nuevo regionalismo/regionalismo abierto: Por el contrario, bajo esta forma, se concentró en la
regulación del comercio internacional para promover la liberalización de bienes, servicios,
inversiones, propiedad intelectual y compras públicas

De las distintas experiencias históricas, las características comunes que puede reunir el
regionalismo, y que lo diferencian de otras formas de cooperación, concertación o coordinación
interestatal son:

⮚ creación de instituciones comunes para adoptar decisiones consensuadas que

generan normas que afectan el nivel nacional de regulación de políticas;

Ahora bien, las salvedades que deben hacerse responde a:

a) la puesta en común y/o sesión de soberanía no ha de ser idéntica en todos los casos;
b) la regulación regional sobre la agenda doméstica puede variar en profundidad y alcance;
c) no todos los acuerdos avanzan necesariamente en la conformación de una narrativa común
que proporcione un horizonte de significado compartido sobre el proyecto político
subyacente que erige a la región en tanto actor

CIRCUITO CENTRAL: Teorías de la integración europea y del nuevo regionalismo.

En el plano teórico del estudio de la integración, en tanto campo de conocimiento, se pueden

distinguir: dos explicaciones paradigmáticas que ganaron autoridad científica y se encuentra en los
últimos años atravesando una crisis, y responden a los modelos ya citados del regionalismo europeo
y del nuevo regionalismo de los años 90’.

Con la experiencia europea, el estudio de la integración se fue desarrollando en distintas etapas:

1. Las primeras teorías se preguntaban porque se produjo la integración y cómo se

comprenden los resultados del proceso; el neofuncionalismo primero y el
intergubernamentalismo luego, aspiraron a ser teorías generales capaces de aprehender el
fenómeno en su totalidad;
2. La segunda etapa analiza la forma peculiar de gobernanza del proceso europeo a partir de
interrogarse sobre el tipo de sistema político, características del proceso decisional y
funcionamiento de las políticas regulatorias, nuevos enfoques como la gobernanza, el
neoinstitucionalismo, redes de políticas y europeización;
3. La tercera etapa busca entender las consecuencias sociales y políticas que se desprenden
del desarrollo de la integración, aparecen enfoques como el constructivismo, la teoría
crítica, las teorías de género así como la incorporación de variantes constructivistas en
algunos de los enfoques señalados como segunda etapa
4. Finalmente, con el contexto de crisis surge una cuarta fase para explicar las diferentes
dimensiones en las que esas múltiples crisis se despliegan pero que también provocó el

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 cuestionamiento a las teorías existentes y la necesidad de encaminar un proceso de
reflexión más amplio y abierto a propuestas del corpus rival.

En los años noventa, se produce un segundo momento de estudios significativos sobre el

regionalismo.

Actualmente, nos encontramos en el apogeo de un tercer momento del estudio de la integración

en las RRII, y se explica a partir de dos factores:

● Primero, desde el año 2010, la agitación conceptual intracampo a partir de la pérdida de

dinamismo de la Unión Europea como parte de sus crisis junto con la gravitación de otras
experiencias de construcción, en este contexto se enfatiza el desarrollo del Regionalismo
Comparado;
● como parte de las discusiones disciplinarias sobre el centrismo occidental en las RRII y la
demanda por incorporar abordajes desarrollados por académicos y académicas de lo que,
tentativamente llamaremos el Sur Global las regiones ganaron popularidad a partir de la
existencia de las relaciones internacionales globales.

REDES PERIFÉRICAS: Teoría social latinoamericana.

● Hay que destacar que La región ha generado un corpus propio de conocimiento para abordar
sus peculiaridades; y se debe al trabajo no de académicos de las RRII sino que desde los aportes
de intelectuales de otras disciplinas sociales.
● Hay consenso respecto a que los fines de la integración, en su vertiente latinoamericana son:
o Desarrollo;
o Autonomía;
● La teoría social latinoamericana de la integración, fue desarrollada en el marco de espacios de
intercambio regional, en donde se generaron escuelas propias de pensamiento, consolidando
un campo de estudios específicos.

Hacia los 80’ se empieza a estudiar el ALALC y sus limitaciones, y su transformación en el aladi; al
tiempo de que en la década siguiente, la globalización y el momento unipolar fueron estímulos
insoslayables para pensar la integración en la región.

Nuevamente en el SXXI, el renovado ímpetu a la construcción de regiones conlleva a nuevas

producciones teóricas, que también contribuyen a profundizar la confusión conceptual presente.

Aportes latinoamericanos al campo de estudio. ¿Discusión disciplinaria o visibilización de la

geopolítica del conocimiento? El autor remarca dos puntos centrales. En primer lugar el desarrollo
de una discusión intracampo para promover el diálogo entre ambos cuerpos teóricos para analizar
el regionalismo como un fenómeno general pese a las peculiaridades de cada caso; y en segundo
lugar, un debate disciplinar sobre el occidentalismo prevaleciente y la demanda por valorizar los
aportes locales en el estudio global de las relaciones internacionales.

12
 Tabla de las escuelas de pensamiento social latinoamericano y aportes al estudio de la
integración (1960-1990)
ESCUELA IDEAS CENTRALES AUTORES

Estructuralismo Remarca las características estructurales de la región y Raul Prebisch

económico la inserción internacional que deteriora
Celso Furtado
progresivamente los términos del intercambio han de
ser corregidos por medio de la generación de un Aldo Ferrer
desarrollo industrial propio a partir de la construcción
de un mercado regional unificado y de una estructura Felipe Herrera
asociativa en términos de cadenas de valor. Helio Jaguaribe
De esta forma, La integración regional es clave para la Osvaldo Sunke
conformación del mercado ampliado que requiere el
proceso de industrialización para pasar de un modelo
liviano a uno pesado. Incorporación del “mito de la
integración” (Herrera) para nutrir las herramientas de
construcción de un mercado regional planificado con un
pensamiento filosóficopolítico capaz de brindarle un
sentido global. Diferenciación entre densidad nacional y
densidad regional (Ferrer).R

Dependencia La dependencia es una relación condicionante: los Theotonio Dos Santos;

países dominantes pueden expandirse y auto-
Fernando Henrique Cardoso;
impulsarse en tanto que otros (dependientes)
solamente pueden hacerlo como reflejo de tal Enzo Faletto;
expansión; quedan así situados en el retraso y bajo la
explotación de los dominados, condicionados en su André Gunder Frank;
estructura interna en función de los intereses Ruy Mauro Marini;
hegemónicos. La dependencia no se supera aislando al
país, sino cambiando las estructuras internas, lo que Vânia Bambirra
conduce al enfrentamiento con esa estructura
internacional. Esta condición interna e integral de la
sociedad latinoamericana determina a las burguesías
dominantes, que son conscientes de tal condición y la
aceptan gustosa

Autonomía Definir la ubicación y las posibilidades del Juan Carlos Puig; Helio Jaguaribe; Luciano
establecimiento de objetivos y políticas exteriores Tomassini; Guillermo Figari; Tullo Vigevani; Maria
autónomas respecto de los centros de poder. Regina Soares de Lima
Caracterizar el sistema internacional y la distribución
asimétrica del poder a su interior. Comprender el rol de
los factores domésticos –ya sea en términos de
subsistemas (Jaguaribe) o de los actores que definen o
inciden sobre la política exterior (Puig)–.

13
A.L. en Ciencia, Propuesta de desarrollo tecnológico propio, a partir de Jorge Sábato; Amílcar Herrera; Oscar Varsavsky;
Tecnología y la inserción de políticas sectoriales y nacionales como Sara Rietti; José Leite Lopes; Miguel Wionczek;
Desarrollo variable fundamental del desarrollo económico y social Francisco Sagasti; Máximo Halty; Marcel Roche;
integral. Helio Jaguaribe; Osvaldo Sunkel

La integración regional ganó popularidad en la disciplina en tres momentos a lo largo del desarrollo
de procesos históricos de integración regional. En c/u de estos momentos, desde las relaciones
internacionales se generaron un conjunto de preguntas problemáticas que derivaron en
interesantes respuestas teóricas metodológicas que ampliaron las fronteras disciplinares. Asimismo,
se produjeron conocimientos sobre la integración regional, ya sea por la aplicación de los enfoques
y teorías generadas en el mainstream como por la elaboración de propuestas teóricas más
autonómicas.

Las contribuciones latinoamericanas al campo de estudios de la integración formaron parte de un

proceso colectivo de producción de conocimiento relacionado al fortalecimiento de las ciencias
sociales en la región desde una posición autonomía académica en vistas a su uso y aplicación, ya que
se partía del supuesto de compromiso social con la resolución de problemas cognitivos locales y
contextuales.

Asi, las explicaciones teóricas sobre lo regional en América Latina no surgen de las relaciones
internacionales. El desarrollo en cada uno de estos tres momentos, (el inicial en los años 50; el
relacionado al proceso de globalización neoliberal de los años 90 y el iniciado a comienzos del Siglo
XXI como parte del proceso de agitación conceptual dada la explosión y vitalidad acuerdos
regionales en todo el globo y especialmente en América Latina) se explica también por las reglas de
juego de la actividad académica y científica: las conceptualizaciones y teorizaciones de los 50 están
estrechamente vinculadas al proceso de institucionalización de las ciencias sociales
latinoamericana; el incremento de la visibilidad de autores latinoamericanos en el 2010 se explica
por el régimen de publicación hegemónico estructurado.

A ellos se suma desde el tercer lustro del Siglo XXI, la discusión profunda encaminada desde el
mainstream de las relaciones internacionales sobre el desarrollo de la disciplina y la demanda de
apertura proveniente desde tres grandes ejes: estudios de género, estudios poscoloniales y
perspectiva del sur global.

B) Etapas y prácticas de la integración regional en América Latina.

C) Estado actual, coyuntura y debates contemporáneos sobre los proyectos regionales en
América Latina y el Caribe.

DANIELE BENZI Y MARCO NAREA: EL REGIONALISMo LATINOAMERICANO, MÁS ALLÁ DE

LOS “POS”. EL FIN DE CICLO Y LOS FANTASMAS GLOBALES (2018)

Hoy en día, el debate sobre la integración latinoamericana sigue en pie, con posturas en su mayoría
crítica:

14
● Usualmente se resalta, de forma crítica, el carácter de inconclusión de los procesos de
integración regional, o cómo aquellos se encuentran estacionados de forma permanente1;
o Así, el MERCOSUR sigue por debajo del 16% en términos de comercio intrazona a diferencia
del 60% de la U.E;
o Se alude a la institucionalidad latinoamericana reducida a estructuras burocráticas incapaces
de asumir el liderazgo político y proyectos apilados inacabados;
● Los críticos de estos procesos de integración, aluden a que su persistente parálisis se resumen
en tres elementos:
1. Desunión latinoamericana: La región se comporta como una suma de primarizaciones
nacionales, y se destaca que sin agregación de valor no hay integración posible.
2. Problema de Liderazgo: En su momento de crecimiento, la región se encontró con el
Gigante-enano brasileó y los restos de una peli-gloriosa Venezuela.
3. Parálisis integracionista.
● Malamud, mantiene una postura crítica y desafiante sobre el tema. De esta forma sostiene una
tesis de imposibilidad de la integración latinoamericana debido a la heterogeneidad y
fragmentación que la caracterizan, sumado a la incapacidad de sus gobernantes, instituciones y
sociedades que se revelaría como “incompletitud”. A.L. comprende un cementerio de proyectos
abandonados antes de completarse.
o A.L., según el académico, nunca tuvo una sola voz ya que nunca se vio reunida en su
totalidad bajo una única organización regional que contemple a todos sus países. Por
eso, refiere al “malentendido latinoamericano”, por el cual, A.L. no existe de por sí.
● Al contrario de las posturas anteriores, hay autores como Borón y Klachko, resaltan los éxitos
producidos durante el auge del progresismo regional, en donde se logró “dar pasos más
profundos en la genuina integración de Nuestra América que en toda la breve historia de
emancipación de los imperios portugués y español”.

Desde la perspectiva crítica, la integración y el regionalismo son campos en disputa situados entre
las particularidades sociohistóricas y geográficas de una región y las trayectorias nacionales e
internacionales de un sistema mundial capitalista. Ambas responden tanto a patrones de cambio,
evolución y continuidad propios de las RR políticas y geopolíticas entre distintos sistemas y
subsistemas de poder nacional, regional y global, como a las dinámicas de reproducción y crisis de
la acumulación capitalista a escala mundial.

Las experiencias de integración regional en el SXXI, suscitaron amplios trabajos teóricos afín de
explicarlas, que se mostraron influenciadas por el institucionalismo y la economía política
internacional heterodoxa; alejándose al mismo tiempo del neofuncionalismo o del
intergubernamentalismo liberal.

● Regionalismo posliberal: Siguiendo a Sanahuja, se caracteriza por:

o el regionalismo “posliberal” se distinguió por el retorno de la “política”, el “desarrollo” y el
“Estado”;

1
Natanson, director de la sección del Cono Sur en Le Monde Diplomatique, asemejaba a la integración
regional de A.L. como las grandes estructuras edilicias interminadas, con techos destruidos y gente viviendo
a su interior.

15
 o el énfasis en la agenda positiva de la integración y la seguridad energética,
o las asimetrías, los cuellos de botella del desarrollo y la participación de actores no estatales.
o Elementos discursivos progresistas;

La etapa de desarrollo de estos procesos de integración, pueden contemplarse como “un período
de transición, sin modelos claros, un mayor grado de politización de las agendas y, como
consecuencia, más dificultades para generar consensos”, que asimismo contemplo una sobre oferta
de propuestas iniciativas e integracionistas que no se materializaron. En pocas palabras, primó la
diplomacia de cumbres, una importante falta de coordinación política y una débil estructura
institucional.

● Regionalismo poshegemónico:

Riggirozzi y Tussie, con este concepto buscan describir un espacio regional en tanto, estructura de
oportunidad para fortalecer los nuevos consensos políticos, particularmente en el ámbito de los
derechos sociales. Este regionalismo, toma lugar en un contexto de reorganización del escenario
reigonal y la emergencia de nuevos esfuerzos con nuevas agendas de cooperación que exceden a la
esfera económica-comercial. Se caracteriza entonces por:

o Recuperación de la autoridad en materia de políticas públicas;

o Esquemas que excluyen deliberadamente a los EE.UU, proponiendo objetivos alternativos
a las recetas promovidas por aquél;

Por un tiempo, ambos términos gozaron de una enorme aceptación y no recibieron críticas de fondo
hasta hace un tiempo. Por eso, con el desenlace del ciclo “progresista” y las turbulencias en la
economía política global de los últimos años, estos conceptos son puestos en tela de juicio.

Diferencias entre las concepciones de aquellos autores:

- Sanahuja:
o Respepto a su conceptualización: Sugiere que la caracterización de los regionalismos
posliberales, se agota con el fin del ciclo regionalista que coincidió con el auge y declive del
«progresismo» y el festín de los commodities;
o Visión del orden actual: Se abre el inicio a una nueva etapa mundial caracterizada por la
crisis de hegemonía y de la globalización o pos globalización;
o Valoraciones respecto a los regionalismos posliberales: Su éxito radico en los fuertes
liderazgos de los países protagonistas, sin embargo las metas de aquellos dirigentes fueron
tan ambiciosas como irreales. Allí, se combinaron fuertes retóricas unionistas con
incumplimientos por parte los gobiernos, erosionaron la legitimidad y credibilidad de las
organizaciones regionales.
Al mismo tiempo, las estrategias de crecimiento sostenidas descuidaron la transformación
productiva y la mejora de la competitividad internacional; al tiempo de que los
neonacionalismos de izquierda plantearon mayores disyuntivas para la construcción de
instituciones efectivas y un marco normativo regional de la mano de la competencia entre
Brasil y Venezuela.
- Riggirozzi y Tussie:
o Respecto a su conceptualización: consideran que el regionalismo “poshegemónico”
seguiría vigente, al menos como “estructura de oportunidad”;

16
 o Visión del orden actual: la actual configuración del orden global, señala a su criterio un
“Momento poshegemónico”.
o Valoración de los regionalismos poshegemónicos: Pese a su declinación destacan méritos,
tales como la estructuración de redes intergubernamentales y de expertos, la facilitación
y/o redistribución de recursos materiales y de saberes en apoyo a las políticas públicas y la
habilitación de nuevas dinámicas de representación y diplomacia en la región y frente a
actores externos.

Lo central resulta ver cómo si Sanahuja analiza la coyuntura combinando elementos de economía
política internacional “heterodoxa”, argumentos europeístas y una visión iberoamericana de
América Latina para mostrar los límites del regionalismo “posliberal”, Riggirozzi y Tussie parecen
aferrarse a una mística de la “región”, abstracta y defensiva, cuyo soporte principal para
salvaguardar las virtudes del regionalismo “poshegemónico”, sería la oportunidad de vivir en un
“momento poshegemónico”.

Los autores remarcan como los gobiernos progresistas del giro a la izquierda, reavivaron debates y
esperanzas sobre la unidad latinoamericana o la patria grande, y autores críticos como Lander,
advertían que la integración por sí misma no era favorable para los países de la región, sino que
dependía del modelo de integración en cuestión, en ver quiénes lo impulsaban, para qué y para
quién.

Es posible, que sólo desde la ecología social y la geopolítica de los recursos se hayan realizado dos
planteos genuinos sobre la integración, y allí se destacan.

- Gudynas: Propone un regionalismo autónomo que comprendería una alternativa en la

transición al desarrollo, que va de la mano de una desvinculación selectiva de la globalización
junto con una reorientación económica, productiva y comercial a escala continental, la
estructuración de cadenas de producción con eslabones compartidos, políticas sectoriales
supranacionales etc. En pocas palabras, se buscaba reducir la dependencia extractivista en la
región. Sin embargo, este modelo de desarrollo postextractivista, postcapitalista y postsocialista
demostró ser una imagen de un regionalismo utópico, tecnocrático y ambientalista.
- Bruckmann: La visión de integración regional, se ve aquí vinculada a las oportunidades
brindadas por la revolución científico-tecnológica y la emergencia de un “nuevo espíritu de
Bandung” liderado por China ofrecerían para “romper la relación de dependencia que marcó la
inserción de América Latina en el sistema mundial”. En pocas palabras, este enfoque
demandaba un cambio en la estrategia de la reapropiación social de los recursos y su gestión
científico-económica, rediscutiéndose la noción de desarrollo, soberanía y la posición de A.L. en
la geopolítica mundial.

Pese a desarrollos teóricos como los anteriores, el marco institucional para el debate de una
estrategia común sudamericana resulto insuficiente para materializarse en políticas concretas, al
tiempo que los distintos anhelos desarrollistas de los gobiernos progresistas restringió toda
posibilidad de coordinar la acción sobre temas estratégicos.

El fin de ciclo y los fantasmas de la “posglobalización”.

A modo de conclusión, Benzi y Narea reflexionan en torno a:

17
- No se puede pensar en que otra etapa del regionalismo latinoamericano entre en su recta final
pese al estancamiento de sus procesos.
o El ALBA-TCP, se encuentra ahora sin combustible y con un proyecto político-ideológico en
caído, en donde este regionalismo solo es un frágil escudo para el gobierno venezolano
frente a los ataques recibidos de EE.UU, U.E y medios occidentales.
o UNASUR desarticulada por el momento, vislumbra en sus orígenes neoliberales la salida al
impasse actual;
o La CELAC, por su parte, no muestra avances algunos.
- La fase de los regionalismos pos hegemónicos o posliberales, debe ser pensada en calve del
auge y declive de los gobiernos progresistas, quienes delimitaron nuevos esquemas de
integración con logros y fracasos, vicios y virtudes.
- Esta fue una década de ilusiones neoperiféricas que tuvo su esplendor tras una holgada bonanza
que consolidó el “Consenso de los Commodities”; y este hecho no se puede eludir a la hora de
estudiar el tema.
- Nos encontramos al epílogo de un ciclo regional, que al amparo del citado boom de las materias
primas y el relativo alejamiento de los EE.UU, por una década y medio tuvo la coexistencia de
movimientos sociales rebeldes con gobiernos heterodoxos; quienes han resultado ser los
perdedores del mismo período y se encuentran con un camino por delante muy empinado. Por
el contrario, los ganadores pueden ser comprendidos dentro de los defensores de otra
globalización, ahora liderada por el Partido Comunista chino, pero también, aquella clase
política que se crio durante aquel período.
“Vivimos el epílogo de un ciclo regional que, al amparo del boom de las materias primas y del relativo
alejamiento de eeuu, durante una década y media vio la coexistencia de movimientos sociales rebeldes con
gobiernos heterodoxos43. Ambos se equivocaron y ambos perdieron. Aunque tanto los socialdemócratas como
las izquierdas radicales sigamos confiriendo a un regionalismo más autónomo y a una integración más
profunda un papel clave en la definición de los horizontes y oportunidades para los países de América Latina
en el siglo xxi, el camino ahora no podría ser más empinado

Después de los desastres provocados por la marcha belicosa hacia un «nuevo siglo americano» y de la
implosión de 2008, los inventores de la «globalización» tomaron conciencia de que ya no son sus únicos dueños
y guardianes, mientras que la clase política que criaron se convirtió en una galería de monstruosos payasos a
sueldo de oligarquías financieras y belicistas.

Los ganadores, en cambio, acaban de consagrar a su nuevo emperador y quieren cabalgar otra
«globalización», sin complejos de inferioridad y bajo otros valores y normas si fuera necesario y, naturalmente,
intereses. En fin, otra Weltanschauung. Si bien es dudoso que el Partido Comunista chino realice la paradójica
hazaña del siglo, esto es, que el capitalismo global sobreviva a sus propios éxitos, el simple propósito es algo
que los mandarines cosmopolitas y corifeos intelectuales de una civilización decadente aún no pueden ni
siquiera nombrar”

BOTTO: INTRODUCCIÓN A LA PROBLEMÁTICA. LA INTEGRACIÓN REGIONAL EN AL, QUO

VADIS? (2016)

18
- América Latina es por lejos el continente con más experiencias de acuerdos de integración
regional en su haber, aun así Botto señala que la historia de la integración latinaomericana pese
a ser larga, es errática.
- Actualmente, la región se encuentra atravesando la tercera oleada de integración, cuyo caso
paradigmático es UNASUR
- Hay que tener en cuenta, las continuidades que se mantienen a través de las olas de integración,
las cuales se manifiestan principalmente en los altos niveles de retórica y la resistencia de los
gobiernos a ceder soberanía en pos de una efectiva construcción institucional.

Los procesos de integración regional

Integrarse puede significar muchas cosas. Académicos y políticos usan este término para aludir a
fenómenos de alcance regional de distinta índole: las identidades/afinidades culturales, las
configuraciones económicas, los posicionamientos geopolíticos y/o los modos de gobernanza
alternativos al nacional o global.

La autora se refiere a las “regiones” como el proceso de construcción que deviene de la decisión
gubernamental de coordinar políticas nacionales en pos de un resultado (bienes regionales) que no
podrían obtenerlos por si solos; se trata de una acción colectiva gubernamental e institucionalizada
a través de acuerdos que generalmente involucran temáticas comerciales.

La integración regional es un proceso de construcción en el que los niveles de delegación de

autoridad pueden variar desde la simple cooperación administrativa hasta la máxima delegación de
autoridad política. Esta delegación nunca es total, ya que el E.N. nunca se ve reemplazado. Esta idea
fue variando con el correr del tiempo y a consecuencia de la experiencia: en un comienzo, la Teoría
de la Integración definía a la integración regional como una meta u objetivo que se alcanzaría con
la fusión de las individualidades nacionales a través de instituciones regionales.

Esta idea hegemonizó la teoría durante los primeros treinta años de construcción europea. Al poner
énfasis en la ejemplaridad de las instituciones europeas, las Teorías de la Integración siguen viciadas
de un fuerte sesgo normativo y eurocéntrico, sin darse cuenta de que las instituciones son solo el
síntoma o manifestación de un proceso de delegación de autoridad y que las instituciones europeas
son solo uno de los formatos posibles en que se sustancia este proceso de delegación. Un formato
que es una excepción más que la regla y que no se ha vuelto a repetir en ningún otro caso.

La aparición de nuevas experiencias de integración regional que rechazaban la idea de

supranacionalidad en los años noventa dio origen a un nuevo enfoque metodológico que analiza y
compara la diversidad de formatos y alcances institucionales que va adoptando la integración.

En pocas palabras, el estudio de la integración, como vimos, estuvo centrado en las primeras
décadas en la experiencia europea, definiéndola poniendo el foco en los niveles de delegación de
autoridad por parte de los estados.

Para algunos autores lo que importa de una institución es si hay delegación efectiva y eso se
comprueba a través del sistema de votación: mientras en los procesos de integración profunda
predomina el sistema mayoritario, los regionalismos de tipo cooperativo se caracterizarán por un

19
 sistema de votación por unanimidad o consenso. Sin embargo, otros autores como Laursen,
confieren un papel fundamental a las instituciones regionales porque ellas son los únicos
mecanismos capaces de reducir los dilemas de la acción colectiva, que son dos:

- el incumplimiento de los compromisos asumidos por falta de efectos vinculantes de sus normas,
- el desinterés de consolidar un proceso de avance por la mala distribución de los beneficios que
la integración genera.

Por su parte, Borzel ha realizado un importante estudio comparativo de la integración, a través de

tres variables:

- La manera en que construyen el bien regional: la autora coincide con el resto de los autores que
no se trata solo de constatar la presencia o no de las instituciones supranacionales, sino que lo
importante es medir el nivel de delegación de autoridad nacional hacia la región, que está en
relación a la cantidad de temas y la cantidad de autoridad delegada.
- Los factores que le dieron existencia al proceso en el tiempo y el espacio.
- Los efectos que la integración genera sobre los actores domésticos.

Este trabajo académico, permite entonces describir y caracterizar los distintos procesos de
integración que se dieron históricamente, construyendo “prototipos” que la literatura denominó
oleadas.

Este enfoque resalta, cómo los niveles y tipos de delegación de atribuciones por parte de los
Estados, depende de cada proceso en específico. Se puede dar entonces, desde una autoridad
administrativa (forma más superficial de integración) en donde se coordinan las políticas nacionales;
hasta formas más sustantivas de delegación donde se dan decisiones colectivas de carácter
vinculante (autoridad legislativa); a las decisiones sobre cómo implementarlas (autoridad ejecutiva)
y decisiones distributivas (autoridad adjudicativa).

Integración económica y sus oleadas en el tiempo.

En pocas palabras, el concepto de integración ha variado en el tiempo como lo han hecho sus
configuraciones prácticas, generándose entre ambas formas de conocimiento una relación
dialéctica. La Teoría de la Integración, primero y la Teoría de los Nuevos Regionalismos después,
recortan el universo de estas configuraciones al proceso de integración económica y a dos
momentos específicos del desarrollo capitalista en el mundo.

Variables Primera Oleada Segunda Oleada

FACTORES QUE - Años 50’, en donde se destaca la experiencia - Mediados de los 80’ y principios de los 90’.
DIERON ORIGEN europea; Contexto marcado por la globalización del capital
AL PROCESO DE - La integración surge como respuesta a factores que promueve la proliferación de nuevos procesos
INTEGRACIÓN endógenos de integración a todo el mundo;
- Los factores que le dan origen son exógenos, y por
esto estos procesos comprenden respuestas de los
países de cara a la abrumante globalización que se
les presenta;

20
 o Todas las respuestas no son iguales, sino que
variaron en relación al poder y posición de los
países en el equilibrio global

MANERA EN - Se da una agenda amplia y abierta, que permite con - Predominó aquí una agenda de políticas recortadas
QUE SE el tiempo incluir nuevas áreas de políticas y temas de a aspectos específicos, tales como la agenda
CONSTRUYE EL integración; y de esta forma, hoy la U.E. tiene comercial o regulatoria con niveles de delegación
BIEN REGIONAL competencias sobre la totalidad de las decisiones misma;
nacionales. - Estos bienes regionales se materializan en
instituciones regionales de coordinación, en donde
los gobiernos delegan cuotas mínimas de
soberanía en instituciones de carácter
adjudicatario.

EFECTOS QUE - El impacto es significativo; y se suele aludir a la U.E. - Los estudios al respecto son pocos; y se puede
LA como un verdadero sistema de gobernanza que enfocar a los impactos del NAFTA en México, en
INTEGRACIÓN genera cambios en los sistemas nacionales; donde no se crearon instituciones o identidades
PRODUCE - Sin embargo, no se puede afirmar que tienda a una supranacionales; pero además, se remarca que hay
SOBRE LOS
armonización o convergencia de las políticas procesos de convergencia regulatoria en la que
ACTORES
nacionales México replica y adecúa sus legislaciones a los
DOMÉSTICOS
parámetros de los EE.UU.

Peculiaridades de América Latina

PRIMERA OLEADA:

- Desarrollo en los 60’ y 70’, plasmándose en distintos acuerdos: Acuerdo para un Mercado
Común Centroamericano (ACCA, 1960); Acuerdo Latinoamericano de Liberalización Comercial
(ALALC, 1960); Pacto Andino (1969); Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI, 1980);
- Al igual que en el caso europeo, se inician tales procesos debido a demandas domésticas. Esto
refiere a la necesidad de superar los cuellos de botella presentados por los procesos de ISI que
se desarrollaban en estos países, y allí “la integración comercial prometía ampliar los mercados
reduciedno los csotos de producción y potenciando el tamaño de los consumidores”.
- Los issues en términos de agenda, se reducen a cuestiones comercial y en términos de
construcción institucional se descarta toda delegación de autoridad efectiva;

SEGUNDA OLEADA:

- Como en el resto del mundo se producen en los 90’ y como respuesta a factores externos, donde
destacaba la globalización económica;
o En A.L. el neoliberalismo avanza en dsitintos frentes de manera simultánea y superpuesta,
es decir, bajo el frente doméstico, con los organismos de crédito internacional que
promovían reformas estructurales; y en el frente externo con la OMC que proponía la
apertura multilateral;

21
- Ante estas presiones, los gobiernos democráticos de A.L. buscan defenderse de la apertura
multilateral, y al mismo tiempo consolidar los avances logrados por la apertura unilateral (lock
in, efecto candado) a través de los nuevos regionalismos;
o Algunos países optan por una opción Sur-Sur, e/países con semejante nivel de desarrollo y
cuyo objetivo formal era la creación de un mercado común como en el caso del MERCOSUR;
en donde se buscaba primero la liberalización comercial intrazona y después conformar una
unión aduanera. Desde el lado de los países andinos, estos “aggiornaron” su TLC firmado
en lso 80’, conformando un mercado común (Comunidad Andina, con COL, VEN, ECUA, Y
PERÚ);
o Otros países optaron por firmar acuerdos bilaterales con países o regiones de nivel
desarrollo económico como los EE.UU y la U.E. Estos acuerdos se caracterizaban por una
gran asimetría inicial que separaba a sus miembros, y en donde no existían mecanismos
para compensar las diferencias entre aquellos. Estos acuerdos tenían a una agenda muy
acotada, donde se definían los mecanismos y cronogramas de aplicación, y allí los países
firmantes se comprometían a alcanzar ZLC de bienes y servicios y de movimientos
financieros, precisando delegar una cuota mínima de soberanía nacional en instituciones
regionales.
▪ El primero de estos países fue México con el NAFTA, luego Chile (2003), Colombia
(2004), Costa Rica (2004) y Perú (2004).
- Una tercera característica de estos procesos de integración en A.L. es que no tendieron a
profundizarse ni a ampliarse en el tiempo, sino que se recrearon a través de nuevos acuerdos y
modalidades. Así se diferencian los de segunda generación de los de primera, en donde los
instrumentos jurídicos no eran reemplazados por nuevos, sino que se superponían en el tiempo
y espacio, denominándose en la academia como “spaguetti bowl”.
o De esto último, son Colombia y Perú ejemplos, ya que se incorporaron en los 60’ al
ALALC/ALADI, en los 80’ firman el Pacto Andino convertido en los 90 en el CAN; y
posteriormente firmaron TLC con EE.UU, se unieron al UNASUR, y luego a la Nueva Alianza
para el Pacífico.

La superposición se encuentra hoy más en boga que nunca. En el 2004 nace el ALBA (Alianza
Bolivariana para la Liberalización de los Pueblos de las Américas) por iniciativa de Cuba y Venezuela,
cuyos presidentes establecen un acuerdo de integración económica alternativa al modelo
capitalista, basado en la idea del trueque y de intercambio no monetarios de los factores de
producción con ventajas más competitivas de cada país.

En 2008 se conforma la UNASUR, que entra en función en el 2011 al verse ratificado su acuerdo por
lso miembros firmantes; con iniciativa de Brasil, Venezuela y Argentina tras el fracaso del ALCA con
el objetivo de prmover la integración económica y la cooperación política e/todos los países de
Sudamérica, buscaba además, ser el gran paraguas de la integración regional incluyendo e/sus
miembros a países con proyectos de desarrollo tan dispares como los del ALBA, CAN y MERCOSUR.
Así, UNASUR mantiene una agenda que apunta a temas de integración económica no comercial,
como infraestructura por un lado, y cooperación en materia de seguridad, defensa, salud y pobreza
del otro.

Finalmente, en el 2011 la Alianza para el Pacífico, que surge por iniciativa del presidente de Perú
con el objetivo de afianzar los vínculos horizontales e/los países que firmaron acuerdos bilaterales

22
con EE.UU, y afianzar así y consolidar la opción del librecambio en vista a un mayor comercio con
los países asiáticos.

UNASUR ¿Continuidad o ruptura con el MERCOSUR?

Por último, otra particularidad de AL en materia de integración regional es la presencia de una
tercera oleada de integración regional que, al perecer, es propiamente latinoamericana.

Los detractores la caracterizan como un mero proceso de cooperación, que en vez de consolidar los
pasos dados en la década previa a favor de la integración comercial y la interdependencia
económica, opaca y diluye los avances logrados hasta el momento en materia de desgravación al
incluir economías altamente protegidas y al excluir, al mismo tiempo, a los actores privados de la
negociación gubernamental. Para los defensores, la Unasur representa una propuesta de
integración más profunda a la oleada anterior, porque además de incluir a un mayor número de
países, amplía la agenda a temas novedosos como la integración física, la cooperación en materia
de seguridad y defensa, y agendas sociales como las de salud, pobreza e inclusión de los Pueblos
Originarios.

Sin embargo, detractores y defensores coinciden en caracterizar a la Unasur como una ruptura
respecto al pasado, como bien lo ilustra el “regionalismo posliberal”.

- En cuanto a los factores que explican el surgimiento de esta nueva oleada, todos los análisis
apuntan a una combinación de factores exógenos como endógenos. Los endógenos hablan de
un cambio en la decisión de Brasil de jugar un rol de líder regional y global. Entre los exógenos
se destaca un proceso de repliegue del interés y protagonismo de EEUU en AL tras el fracaso del
ALCA y la aparición de nuevos países emergentes en el sudeste asiático;
- En cuanto a los resultados de esta nueva oleada, los análisis apuntan la mirada hacia las agendas
sin prestar demasiada atención a la línea de continuidad/ruptura en materia de delegación y de
construcción institucional;
- Para la mayoría de los autores la agenda es el resultado de una decisión racional por parte de
los gobiernos de proponer, a tono con un cambio de época, una agenda que involucre a los
Estados en un rol activo en lo económico; para otros, pocos, esta sumatoria de temas ha sido el
resultado de la contingencia y de la negociación entre prioridades nacionales en base al poder
relativo de cada uno de sus Estados miembros.

La autora sostiene que esta idea de ruptura es errónea o al menos exagerada, y que existe una
fuerte línea de continuidad entre el MERCOUSUR y la Unasur en términos de bienes regionales.
Sanahuja, no dice que no se debe exagerar aquella idea, ya que más allá de los cambios en materai
de agenda y de ideología de esta tercera oleada, los hechos demuestran que estos gobiernos siguen
reticentes a construir instituciones supranacionales.

Resultados (bienes regionales) obtenidos en las distintas agendas del MERCOSUR, en base a tres
indicadores:

a) Los niveles y el tipo de autoridad delegada.

b) La apertura e inclusión de actores no gubernamentales.
c) Los efectos distributivos que ellos generan, beneficios que efectivamente reciben por
pertenecer a este bloque.

23
Si bien por el momento histórico y los factores que motivaron la creación del MERCOSUR
corresponde ubicarlo en la segunda oleada, los escasos bienes regionales, medidos en términos de
interdependencia y de construcción institucional dificultan su pertenencia al grupo.

En efecto, los objetivos inicialmente planteados en la agenda comercial del MERCOSUR superaban
ampliamente la agenda de los acuerdos de segunda generación y emulaban la experiencia europea:
los gobiernos de Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay se comprometieron bajo el Tratado de
Asunción alcanzar un mercado común y dejaron abierta la agenda para la incorporación de nuevas
agendas.

La segunda diferencia con los regionalismos de segunda generación devino de los niveles de
autoridad efectivamente delegados por los gobiernos nacionales en las instituciones regionales: en
este caso, los gobiernos del MERCOSUR rechazaron todo tipo de delegación política, por más
mínima que fuera y se limitaron a coordinar acciones nacionales.

La única excepción a esta dinámica fue la decisión de poner en marcha el proceso de desgravación
arancelaria universal, progresiva y automática del comercio entre los países para alcanzar una ZLC
en 1995. A través del Programa de Liberalización Comercial, los gobiernos delegaban su capacidad
reguladora en manos de los mercados, para que fuera el libre juego de oferta y demanda la
encargada de seleccionar los sectores productivos más competitivos de la región.

Sin embargo, a partir de la puesta en marcha de este programa, con la firma del TA se inició un
proceso de desconstrucción permanente de sus compromisos iniciales. El primer hito fue el
sinceramiento de los objetivos del MERCOSUR a una Unión Aduanera a través del Protocolo de Ouro
Preto, con ello el proceso no pretendería alcanzar un mercado común, sino la imposición de un
Arancel Externo Común. Luego siguió la postergación recurrente de plazos tanto para la
liberalización arancelaria intrazona como para la convergencia de los aranceles extrazona, meta que
aún hoy sigue pendiente a través de cláusulas compensatorias. La deconstrucción operó también a
través del uso y abuso de prácticas unilaterales.

En parte como resultado de estas tensiones internas y en parte en sintonía con el cambio de época,
el MERCOSUR hizo un giro fundamental a comienzos del siglo XXI en lo que hace a su agenda
económica. En esta dirección, el MERCOSUR amplió sus objetivos comerciales incorporando una
agenda de integración productiva y creando instituciones de carácter compensatorio para achicar
las asimetrías originarias, que se habían ampliado con el tiempo a favor de Brasil.

Lo interesante de señalar es que el nuevo MERCOSUR “social y productivo” no renegó de los logros
y avances de la integración comercial ni la reemplazó por otra de desarrollo de cadena de valor de
alcance regional; por el contrario, las sumó incluyendo nuevos objetivos y programas vinculados a
la integración productiva.

En este sentido, al analizar la agenda económica de la UNASUR, se observan fuertes líneas de

continuidad con el MERCOSUR en el ámbito social y productivo.

⮚ En primer lugar, eliminó de la agenda los temas de carácter distributivo y dejó aquellos
vinculados con el desarrollo económico, como fueron la integración productiva, de
infraestructura, energética y financiera.

24
⮚ En segundo lugar, evitó la creación de instituciones regionales que, motorizadas por el principio
de la unanimidad habían demostrado ser ineficientes para asegurar el avance de las iniciativas
sin efectos compensatorios. En su reemplazo, las iniciativas de la UNASUR que avanzaron en su
puesta en marcha – IIRSA – estuvieron diseñadas, financiadas e implementadas en sus
decisiones fundamentales por funcionaros e instituciones brasileñas. De esta manera, Brasil
mataría dos pájaros de un tiro: por una parte, avanzaría en sus prioridades nacionales zanjando
las resistencias que se abrían a nivel del MERCOSUR donde las decisiones se tomaban por
unanimidad. Por otra, aseguraría un efecto derrame sobre la región sin necesidad de hacerse
cargo de un liderazgo regional que lo obligaba a compartir decisiones haciéndose cargo de la
mayor parte de los costos.

Políticas sociales y la importancia de la participacion no gubernamental: El MERCOSUR no fue solo

un proceso de integración comercial, como tradicionalmente se caracteriza a los nuevos
regionalismos, su agenda incluyó muchos otros temas de carácter social y político, como el trabajo,
el medioambiente, la educación y la salud. Este fue el caso de la política laboral incluida en la agenda
regional por el accionar conjunto de los ministros de trabajo y los sindicatos del MERCOSUR.

El caso más exitoso de la política social del MERCOSUR fue la agenda de educación superior.

Tampoco en este caso formaba parte de la agenda original del MERCOSUR, sino que fue incluida por
presión de los ministros de educación del MERCOSUR ampliado. Su propuesta consistía en fomentar
la circulación de estudiantes, crear un sistema de calidad regional y promover la cooperación entre
instituciones académicas.

La comparación de estas agendas aporta algunas lecciones sobre los alcances de la integración
latinoamericana que se ven reflejados en la agenda actual de la Unasur. En primer lugar, no todas
las agendas sociales progresan por igual, sino que tienen más chances de avanzar aquellas que se
vinculan a pujas no distributivas y aquellas que además del valor de la solidaridad persiguen un
interés, que en el caso de la educación superior estuvo reflejado en el interés económico de las
universidades de posicionarse mejor en el mercado ampliado y/o el interés político de Argentina de
proyectar su imagen de líder regional.

La Unasur retoma la experiencia de la agenda institucional y la adecua al nuevo contexto regional

del siglo XXI caracterizado por oportunidades y amenazas a la estabilidad política en muchos
gobiernos progresistas de la región. Frente a este panorama complejo, la Unasur avanza en 2
direcciones: la primera, ajustar los alcances de la cláusula democrática, ampliando los alcances de
la amenaza no tradicionales incluyendo incentivos de ayuda menos invasivos y más positivos, como
la ayuda a través de un consejo electoral, mecanismo de resolución de pares, decisiones por
unanimidad y arbitraje por consenso entre partes. La segunda, intenta construir un sistema de
seguridad y defensa más autónomo, alternativo al liderado hasta ahora por EEUU, a través del TIAR
y la OEA, en el que todos los países se comprometen a cooperar en el intercambio de información y
acciones conjuntas. Sin embargo, en ambas iniciativas novedosas se observa una continuidad con el
MERCOSUR: el rechazo a la descentralización y a la participación de actores no gubernamentales y
subnacionales en su construcción institucional.

BRICEÑO: EJES Y MODELOS EN LA ETAPA ACTUAL DE LA INTEGRACION ECONOMICA

REGIONAL EN A.L. (2013)

25
- Actualmente, en la región existe actualmente una fragmentación de la integración
económica en tres ejes: un eje de integración abierta, un eje revisionista y un eje
antisistémico;
o Estos modelos de integración que se diferencian unps de otros, le sirven al autor para
delimitar tres tipos ideales conceptuales: regionalismo estratégico, el regionalismo
productivo y el regionalismo social;
- A comienzos del SXXI se ha roto el consenso en cuanto al modelo de integración que existió en
la década de 1990, lo cual ha sido objeto de estudio de muchos académicos:
o Sanahuja: Regionalismo post-liberal: Aquí se caracterizan por una sustitución del
contenido de la agenda de la integración latinoamericana, que pasó de estar centrada en
la liberalización del comercio y las inversiones para dar prioridad a objetivos políticos,
sociales y productivos;
o Rigirozzi: Regionalismo post-hegemónico: intenta ir más allá de ser un mecanismo
defensivo y en vez de ello sería más bien un espacio de contestación y resistencia para
enfrentar el neo-liberalismo y la hegemonía estadounidense.
- El trabajo de Briceño resalta el hecho de que la región se enceuntra viviendo una nueva fase,
en la cual varios países han roto las premisas dominantes durante la etapa del regionalismo
abierto. Este nuevo momentum regionalista, se define por una compleja agenda, que no se
limita a la integración económica (que en el decenio de los noventa privilegió la promoción de
zonas de libre comercio o uniones aduaneras), sino que comprende objetivos políticos,
estratégicos, sociales, además de intentar ampliar la dimensión económica de la integración al
incluir objetivos de carácter productivo.
- ¿Cómo se entiende al regionalismo? Se define como un proceso de tipo asociativo en que se
producen en ámbitos espaciales delimitados del sistema internacional, denominadas “macro-
regiones” o regiones internacionales.

Siguiendo a Russell, la década de los 90’, fue un período particular para la región, en donde hubo
cierta homogeneidad sobre la conveniencia de una estrategia de desarrollo basada en el libre
mercado y la apertura; de igual forma, las velocidades en donde aquellas políticas se llevaron en
c/país fueron distintas.

En aquel período, se destaca cómo en el Cono Sur se pudo observar una fuerte regionalización de
la interdependencia comercial en torno al Mercosur, al que se sumarían Bolivia y Chile como
miembros asociados en 1996, mientras que la región andina se producía una reactivación de la
integración andina en torno al dinámico núcleo Caracas-Bogotá. Por otro lado, México, Colombia y
Venezuela intentaron crear un eje de integración en la Gran Cuenca del Caribe.

Por el contrario, en la nueva etapa del regionalismo latinoamericano que se desarrolla a partir de
2003 no existe homogeneidad.

Eje de integración abierta: De los TLC a la Alianza del Pacífico

Este se basó en primer lugar en la experiencia del TLCAN/NAFTA:

- Su objetivo fue la promoción de un espacio comercial preferencial, que hizo a expensas del
sistema multilateral de comercio; y por el contrario, la preferencia regional fue concebida como
un paso previo hacia una mayor apertura global;

26
- Carece de instrumentos para el fomento de la transformación productiva con equidad, pero sí
regulaba áreas de interés para los EE.UU, tales como la propiedad intelectual, las compras
gubernamentales y las normas ambientales y laborales relacionadas con el comercio;
- Modalidad de integración “Norte-Sur”, ya que reúne a su seno a países desarrollados y en vías
al desarrollo.

Por otro lado, para 2007 la mayoría de los países que suscribieron TLC, comienzan a adoptar una
estrategia regional, y se lanza el “Foro del Arco del Pacífico Latinoamericano”, constituido por
Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Honduras, Nicaragua y México.

Tal Foro se transformó en la Alianza del Pacífico en 2011, cuando Colombia, Chile, Perú y México
establecen un nuevo bloque regional orientado a promover la “integración profunda” y el libre
comercio. Por un lado, comprende una reacción al creciente protagonismo del eje del ALBA y del
gobierno de Hugo Chávez en el escenario de la integración económica en América Latina, y por otro
lado busca ser un factor de equilibrio frente al cada vez mayor liderazgo brasilero en América del
Sur, sea en su accionar unilateral o en el marco del Mercosur.

El eje revisionista

- El Mercosur se constituye como un proceso de integración híbrido:

o En su etapa inicial acentúa su carácter de regionalismo abierto al poner énfasis en la
apertura y desgravación comercial, mientras carece de una agenda de “integración
profunda” ni estableció normas de tipo OMC plus (propiedad intelectual o compras
gubernamentales);
o Al mismo tiempo incorpora elementos de agenda social y productiva.
- Tratado de asunción: estableció como objetivos el perfeccionamiento de una zona de libre
comercio y la adopción de un arancel externo común, aunque se admitía la posibilidad de
acuerdos sectoriales;
- De igual manera, el Mercosur ha venido gradualmente rescatando la idea de convertir la
integración regional en un mecanismo para promover la integración productiva, en particular la
industrialización.
- El proceso de revisión del modelo de integración económico del Mercosur se ha acompañado
de la construcción de un nuevo regionalismo sudamericano, en el cual Brasil ha tenido un
liderazgo.

Eje anti-sistémico

- Al menos en términos discursivos y documentos oficiales, el ALBA se denomina como un modelo

de integración anti-capitalista y anti-imperialista;
- Fue promovido con Hugo Chavez en diciembre del 2001, durante la III Cumbre de Asociación de
Estados del Caribe, con la idea de promover un modelo nuevo de integración basado en la
solidaridad, la complementariedad y la cooperación;
- Desde mediados de la primera década del siglo, el ALBA comienza a consolidarse como iniciativa
regional, presentándose como una modalidad de integración no capitalista y distinta del modelo
de integración abierta. Incluso, se le ha presentado como un elemento de la lucha mundial
contra el imperialismo;

27
- Este no es una forma tradicional de integración económica, basada en una estrategia de libre
mercado, sino que comprende un modelo de integración económica no capitalista.

Los modelos de integración económica en América Latina

- El autor recurre a la noción de Weber de los tipos ideales para resaltar los modelos económicos
adoptados en los distintos ejes de la integración regional

1. Regionalismo estratégico:

⮚ El regionalismo estratégico, como cualquier forma de regionalismo, es un tipo de relación

asociativa en el sistema internacional.
⮚ El modelo de regionalismo estratégico se distingue por su marcado sesgo comercial, y es un
modelo que prolifero en la oleada de integración iniciada a finales de los 80’ e inicios d elos 90’,
dentro de los nuevos regionalismos.
o Se define por la apertura de la región integrada a la economía internacional, remarcando
su carácter de regionalismo abierto.
⮚ Este tipo de regionalismo, se desarrolla como respuesta de los Estados, en alianza con las
empresas transnacionales (ETN) al escenario global de la postguerra fría, uno de cuyos
componentes es la proliferación de bloques económicos; así, en pocas palabras, se trata de una
estrategia de algunos países para “administar” de manera más coherente el proceso de
globalización y la creciente regionalización del comercio que la acompaña.
⮚ Puede darse, a través de un acuerdo Norte-Sur o de un acuerdo Sur Sur:
o Norte-Sur: Comprende las iniciativas de integración que incluyen a países desarrollados y
en vías de desarrollo, les interesa promover una agenda de integración profunda y
exigen que los países del adopten normas sobre inversiones, servicios o propiedad
intelectual como pay off por el mayor ingreso a sus mercados
o Sur-Sur: Por el contrario, estos solo incluyen a países en vías de desarrollo, aunque
algunos de ellos sean considerados emergentes, existe menor tendencia a una agenda
de “integración profunda”;
⮚ El antecedente del regionalismo estratégico es la política comercial estratégica, una modalidad
de política comercial desarrollada por la nueva teoría del comercio internacional para describir
el funcionamiento de determinados mercados oligopólicos. Entonces, la política comercial
estratégica se transformó en regionalismo estratégico y la integración regional comenzó a
utilizarse como mecanismo para promover los intereses de la alianza Estado nación- ETN.

2. Regionalismo social:

⮚ La integración se concibe como un mecanismo para establecer estándares sociales a escala

regional, fomentar políticas redistributivas e incluso crear instituciones que permitan a los
ciudadanos hacer valer sus derechos sociales. Mediante la aplicación de esta política social
regional se establecerían medidas para reducir los efectos negativos que genera la apertura
comercial en un proceso de integración y se aprobarían mecanismos para reducir las asimetrías
existentes entre los países y al interior de estos

3. Regionalismo productivo:

28
⮚ Este modelo se remonta a las ideas de la escuela estructuralista de la CEPAL, y el estructuralismo
francés, de utilizar la integración como parte de la estrategia de transformación productiva
regional;
⮚ Tiene como objetivo al fomento de un desarrollo industrial conjunto y la unificación de las
economías sobre la base del principio de la solidaridad;
⮚ No necesariamente este modelo implica un regreso a una estrategia de “crecimiento hacia
adentro”, sino como señalan algunos especialistas como Sunkel, un “crecimiento desde
adentro”.
o Bajo este criterio se pretende utilizar las capacidades endógenas y los recursos
nacionales para promover la diversificación productiva, en particular, la
industrialización, pero partiendo de la premisa que este proceso no está en
contradicción con la conquista de mercados mundiales y la atracción de las
inversiones extranjeras.

Briceño nos resalta que estos tres modelos de integración responden a motivaciones económicas y
políticas muy diversas; pero además, el tipo de actor que los promueve también es muy diverso, así
como la lógica de acción política que utilizan. Finalmente, estos tres modelos de integración pueden
presentarse de forma pura o combinada.

EJES Y MODELOS DE INTEGRACION EN LA ETAPA POSTLIBERAL-POSHEGEMÓNICA: Con fines

explicativos, se puede simplificar el análisis de los ejes y modelos en la región en el SXXI, y así
afirmar:

a) El eje del regionalismo abierto opta por un modelo de regionalismo estratégico, aunque inspirado
en el modelo norte- sur del TLCAN;

b) El eje revisionista sufre la transformación de un modelo de regionalismo estratégico a un hibrido

que incluye elementos de los modelos de regionalismo social y productivo;

c) El eje antisistémico, aunque propone políticas propias del modelo de regionalismo social y, en
cierto grado, del regionalismo productivo, al mismo se concibe como un modelo no capitalista.

El caso del Mercosur, resulta tener características especiales. Esto se debe, a que adoptó
originalmente el modelo de regionalismo estratégico. El Tratado de Asunción se propuso
esencialmente establecer una zona de libre comercio y una unión aduanera, a lo que se sumaba la
exclusión de dos sectores considerados estratégicos: los automóviles y el azúcar. A partir del
Consenso de Buenos Aires, el liderazgo regional optó por revisar el modelo de regionalismo
estratégico que predominó en los años 1990. La inclusión de objetivos sociales y productivos expresa
la opción por una reforma del modelo de regionalismo estratégico y su énfasis en lo exclusivamente
comercial.

Este abandono de un modelo puramente comercial se confirma por la negativa del bloque regional
a iniciar negociaciones para firmar un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos. Sin embargo,
la ruptura con un modelo de regionalismo estratégico no ha significado que se haya adoptado la
estrategia de ruptura que propone el eje antisistémico del ALBA. El mantenimiento de la irregular
figura de una “unión aduanera imperfecta” y algunas acciones bilaterales que constituyen
violaciones a la zona de libre comercio. El riesgo sería que incluir temas sociales y productivos en la
agenda de trabajo pueda generar desinterés en la dimensión comercial y provocar un mayor

29
deterioro de la intensidad de la interdependencia. Sin embargo, se han producido avances en
materia comercial, por ejemplo, la aprobación del Código Aduanero del Mercosur, en la Cumbre del
Consejo del Mercado Común, realizado en San Juan en julio de 2010. La aprobación del Código se
acompañó de la eliminación del cobro doble del arancel y la distribución de forma conjunta de la
renta aduanera.

La aprobación de estos instrumentos de integración comercial demuestra que a pesar de la

diversificación de la agenda del Mercosur, las cuestiones relacionadas con la zona de libre comercio
y la unión aduanera continúan siendo ejes centrales del proceso de integración.

En resumen, aunque el Mercosur ha realizado una revisión de un modelo basado exclusivamente

en el comercio, esto no ha significado abandonar su dimensión comercial.

Pese a las críticas que se le suelen hacer al Mercosur en el plano del comercio, existen acciones
concretas, muchas veces invisibilizadas y pasadas por alto. Por ejemplo, el Acuerdo Multilateral de
Seguridad Social se está aplicando desde hace varios años. Se han desarrollado experiencias con-
cretas de integración productiva, como en el ámbito de muebles y madera; se están llevando a
cabo proyectos financiados con recursos del Fondo de Convergencia Estructural (FOCEM). Puede
ser que se critique la viabilidad, sustentabilidad o incluso el impacto real de estas iniciativas en el
desarrollo del bloque, pero en ese caso la argumentación no debería ser acusarlas de retórica pues
existen en la realidad y se están implementando.

En segundo lugar, la experiencia del Mercosur en los años recientes, no parece justificar el
argumento de la pérdida de foco, el tema comercial no ha dejado de ser parte de la agenda, y así lo
evidencia la aprobación del Código Aduanero. En fin, el Mercosur ha transformado su agenda de
integración para incluir además de los temas comerciales, objetivos sociales y preocupaciones neo-
desarrollistas, lo que refleja que “existe una creciente aceptación que el bloque necesita medidas
estructurales más profundas para sobrevivir y superar el riesgo de descomposición”.

// La adopción de estas medidas estructurales implica superar el modelo de regionalismo

estratégico, y por eso, Briceño lo caracteriza como un “eje revisionista”, que no plantea ni un retorno
al proteccionismo ni una ruptura con el sistema mundial de comercio, sino que se propone superar
las limitaciones que ha tenido la integración en aspectos como el tratamiento de las asimetrías, la
transformación productiva y la equidad en la distribución de las ganancias y pérdidas de la
integración, elementos no previsto en la pura lógica competitiva del modelo de regionalismo
estratégico. //

El eje de la integración abierta adopta buena parte de las premisas del modelo de regionalismo
estratégico. Sin embargo, a diferencia del modelo del Mercosur previsto en el Tratado de Asunción,
en este eje se ha adoptado por formas de integración norte-sur y una agenda de integración
profunda. La razón de esta situación es que este eje se construyó en torno a la firma de TLC
bilaterales, cuyo fundamento es el TLCAN. En América Latina se ha argumentado que los TLC
profundizan la naturaleza asimétrica de las negociaciones comerciales hemisféricas y reducen la
posibilidad de acuerdos comerciales recíprocos. También se alega que los TLC pueden afectar los
procesos subregionales de integración, la mayoría de los cuales están en la etapa de unión aduanera.
Como los tratados han sido finalmente suscritos por cada país en forma individual y no por los
esquemas regionales actuando como grupos, esto implicaría perforar la unión aduanera y diluir las

30
posibilidades de una política comercial común. Además, para los esquemas de integración que
pretenden convertirse en mercados comunes, los TLC crean un marco normativo en sectores como
la propiedad intelectual, servicios e inversiones adaptados al “modelo TLCAN”, sin respetar la
normativa subregional existente o, en el caso de que no existan avances en estas áreas,
imponiéndola de antemano. Esto habría generado una irrelevancia de los procesos de integración
regional o profundas crisis internas en estos estos, como en el caso de la Comunidad Andina (CAN),
en la cual se produjo una división entre sus miembros sobre la conveniencia de suscribir un TLC con
Estados Unidos. Esta fue la razón alegada por el gobierno de Hugo Chávez en Venezuela para
retirarse de la CAN en 2006 y explica la actual división de este bloque en un eje Bogotá-Lima y otro
Quito-La Paz.

En términos de modelos de integración, los cuatro TLC hasta ahora suscritos entre los países
latinoamericanos son nítida expresión del “modelo TLCAN”. Del análisis del contenido de los
acuerdos suscritos por Estados Unidos con Chile, América Central y República Dominicana, Perú y
Colombia, puede observarse que buena parte de las normas y disciplinas del TLCAN y de las
propuestas del ALCA sirvieron de base a los TLC. Por ejemplo, el TLCAN, como el proyecto del ALCA,
se basa en los principios de trato nacional, que se transformó en trato local (en el sentido de limitar
la capacidad de los gobiernos locales o regionales de establecer algún tipo de medida de apoyo
regional o sectorial) y transparencia. En términos de acceso a los mercados, en el TLCAN se propone
la creación de una amplia zona de libre comercio para la totalidad del universo arancelario mediante
un proceso de liberalización arancelaria lineal a través del mecanismo de las listas negativas, con un
universo arancelario significativo desgravado en la fase inicial del proceso de integración.

Pero además, la agenda no arancelaria de los TLC es la típica de un acuerdo de “integración

profunda” como la promovida por el modelo TLCAN. La similitud del TLCAN/NAFTA con el ALCA, es
que forman parte de una estrategia de los EE.UU, por la cual aquél ofrece una apertura de su
mercado a cambio de la adopción de normas “OMC plus” en temas relevantes; estas normas “plus”
refieren a las inversiones, los servicios, las compras gubernamentales y la propiedad intelectual. Los
países latinoamericanos han aceptado compromisos OMC plus que suponen disciplinas más
exigentes que las que están vigentes en el plano multilateral.

La Alianza del Pacífico también adoptó el “modelo TLCAN”. Dos elementos distintivos de ese modelo
de integración están presentes en el nuevo bloque regional: su carácter exclusivamente comercial
y abierto, y su agenda de “integración profunda”. La idea es reemplazar por un solo acuerdo
comercial la diversidad de acuerdos existente entre los países de la Alianza: Colombia con México
en el G-2 (que sustituyó el G-3 ante el retiro de Venezuela); Colombia con Chile en dos acuerdos
comerciales de 1994 para bienes y de 2007 para servicios y otras reglas de comercio exterior; Chile
con México; Chile con Perú, y el libre comercio entre Colombia y Perú, reglamentado en el proceso
de la Comunidad Andina de Naciones (CAN).

Ahora bien, mientras los TLC son un claro ejemplo de regionalismo estratégico norte-sur, la Alianza
del Pacífico se presenta como un modelo más difícil de catalogar, ya que si bien incluye una amplia
liberalización comercial y una agenda de integración profunda con compromisos OMC plus, se trata
sin embargo, de un acuerdo sur-sur.

De esta forma, esta nueva modalidad representanda por la Alianza del Pacífico (regionalismo
estratégico sur-sur con agenda de integración profunda OMC plus) constituye un anomalía en uno

31
de los tres tipos ideales propuesto en la sección 2 de este trabajo. Esta desviación se explica por el
hecho de que los miembros de la Alianza del Pacífico ya han suscrito TLC con países del Norte donde
se han aprobado normas OMC plus.

En consecuencia, para estos países simplemente se trata de lograr convergencia de una normativa
ya vigente desde hace varios años. Salvo esta anomalía, la Alianza se ajusta a los parámetros del
modelo de regionalismo estratégico.

Respecto al modelo del eje ansistémico del ALBA. Desde un comienzo, el ALBA en tanto proceso de
integración económica, ha sido objeto de debate académico; y profundizando, desde el punto de
vista de la teoría liberal, el ALBA no es un proceso de eliminación de barreras ni que se realiza de
forma gradual a partir de una zona de libre comercio hasta la unión económica.

La cuestión es que el ALBA pretende ser un nuevo modelo que rompe con esta lógica de integración.
Esto nos lleva a un tema crucial para entender al ALBA: esta se presenta como un modelo alternativo
de integración o como una “forma de integración que no parte de lo mercantil” según autores como
Bossi.

Partiendo de lo último se lo puede definir como un modelo de integración no capitalista. En

consecuencia, se puede describir al ALBA como esquema de integración que adopta las premisas de
los modelos social y productivo.

Resulta evidente entonces, que el ALBA, como expresión de un eje antisistémico que es crítico del
orden mundial existente, difícilmente puede plantearse como meta insertarse en los mercados
globales a partir de una plataforma de integración regional. En vez de ello, intenta fomentar
instrumentos para el desarrollo productivo conjunto, como serían las denominadas Empresas
Grannacionales. Se busca alcanzar que las empresas de los países del ALBA integradas
productivamente, cuya producción se destinará fundamentalmente al mercado intra-ALBA, pueda
configurar una zona de comercio justo y cuya operación se realice de manera eficiente.

CONCLUSIONES

La integración económica regional en América Latina atraviesa por un nuevo periodo que se
caracteriza por el fin de la hegemonía del enfoque de integración abierta y vinculada a la reforma
económica neoliberal imperante en la década de 1990.

Como consecuencia, se observa por un lado una proliferación de iniciativas que incluyen esquemas
de cooperación y concertación política, cooperación económica e integración regional, todas ellas
parte de un cada vez más diverso regionalismo latinoamericano; por el otro, se percibe el
surgimiento y consolidación de ejes de integración económica regional que han adoptado distintos
modelos económicos para organizar los espacios subregionales en construcción.

Es evidente la fragmentación subregional de la integración latinoamericana al menos en tres ejes:

un eje de integración abierta, representado por la Alianza del Pacífico y los TLC; un eje revisionista,
cuya manifestación es el denominado “nuevo Mercosur”; y un eje antisistémico personificado por
el ALBA. Estos tres ejes de integración han adoptado modelos de integración económica muy
diversos. Este escenario fragmentado de la integración económica regional expresa la cartografía
de los cambios políticos ocurridos en América Latina. Mientras que los gobiernos de orientación más

32
conservadora defienden el modelo de la década de 1990, los gobiernos de los ejes revisionistas y
antisistémicos expresan la orientación hacia la izquierda de los gobiernos de sus países miembros.

Ahora bien, mientras que países como Argentina, Brasil y Uruguay han impulsado una revisión de
elementos de la estrategia de integración de 1990, los miembros del ALBA se proponen una ruptura
con las formas tradicionales de integración económica basadas en el libre comercio. Existen otros
elementos que se destacan de esta nueva realidad regional; y algunos de ellos son contradictorios
en el ámbito político y funcional del regionalismo se observan iniciativas innovadoras como la
UNASUR y la Comunidad de Estados de América La- tina y el Caribe (CELAC).

OJEDA MEDINA: REGIONALISMOS E INTEGRACIÓN EN A.L. Y EL CARIBE (2017)

1. Introducción: Teorías de la integración y regionalismos

El desarrollo teórico sobre la materia ha sido muy diverso:

- La integración regional ha sido entendida como un proceso progresivo de articulación de

políticas públicas en el que convergen distintos actores que intentan, crear espacios políticos,
económicos y sociales que logren contribuir a incrementar el bienestar de los ciudadanos,
mejorar las condiciones estructurales de desarrollo, optimizar la inserción internacional y
ampliar las capacidades de negociación de las partes que impulsan dicho proceso
o Los regionalismos representan procesos políticos de construcción de regiones que toman
en consideración la integración regional en todas sus dimensiones.
- Con regularidad, integración y regionalismo se emplearon como sinónimos; pero, son dos
conceptos claramente diferenciables, ya que la regionalización es tanto el proceso de creación
específica de un espacio común como el resultado de la puesta en marcha de la integración;
pero además, hay que remarcar que la regionalización excede aspectos meramente
económicos, incluyendo aspectos políticos, sociales y culturales de forma simultánea y
sistemática.

Desde la economía, la ciencia política, las relaciones internacionales y la sociología, la integración y

los regionalismos se han considerado como objetos de estudio. La visión economicista ha tenido
mayor calado en la práctica de los decisores políticos a escala global en detrimento de otros
enfoques de desarrollo. Resulta oportuno dar un repaso, aunque breve, a los principales debates
que se han producido para conceptualizar, explicar y dar viabilidad a la integración y la
regionalización.

La teoría general de la integración se ha visto precedida por la práctica y, sobre todo, influenciada
por el proceso de asociación económica iniciado por algunos países de Europa Occidental y que
continuó hasta la constitución de la actual Unión Europea. Dicho proceso, a pesar de producirse en
un contexto muy concreto, fue utilizado como la base de una concepción generalista con principios
de aplicación universal y América Latina y el Caribe (ALC), en concreto, pretendieron seguir los pasos
de la Unión Europea (UE).

Los enfoques iniciales estuvieron enmarcados en la teoría económica neoclásica de los años 1950,
siendo el comercio el eje central de la integración. Este enfoque, se vio reforzado en 1964 cuando
Bela Balassa publicó su obra Teoría de la integración económica defendiendo que la integración se
correspondía con una sucesión de etapas acumulativas y necesarias para completar el ciclo de la

33
integración plena: zona de libre comercio, unión aduanera, mercado común, unión monetaria y
unión económica y política plena.

Más tarde, los teóricos estructuralistas de la escuela keynesiana y neokeynesiana. Entre los
primeros, destacan Jan Tinbergen, Charles Kindleberger y Gunnar Myrdal y, entre los segundos,
Suphan Andic y Douglas Dosser. Para aquellos la variable fundamental radicaba en el papel que
podría desempeñar el Estado y el sector privado en la estrategia de planificación de la integración.
En términos generales, todos ellos coinciden en plantear la necesidad de eliminar las barreas al
comercio para la creación de un espacio económico que pudiese crear un espacio político en el
futuro.

Sin embargo, para los keynesianos “los procesos de integración internacional estaban asociados a
las metas de crecimiento y desarrollo de los países miembros, a la integración productiva sectorial,
a la ampliación de los mercados vía ampliación del espacio económico y vía redistribución de los
ingresos a través del presupuesto”.

Por su parte, para los neokeynesianos, los problemas del desarrollo desigual entre los estados que
se integran conformaría la variable fundamental a la hora de calcular los beneficios de unos y de
otros, con las consecuencias que ello traería para la producción especializada y el comercio. En esta
dirección, Enrique Melchior analizó el problema de las fronteras para la creación de los espacios
económicos regionales; quien estableció la diferencia entre el espacio político y el espacio
económico, analizó la relación entre ambos y determinó algunas implicaciones derivadas de la
aplicación, o no, de barreras al comercio para la producción nacional y el comercio regional como
estrategia de planificación de la integración. El espacio político estaría “constituido por el territorio
sujeto a un centro de decisión común” y el espacio económico estaría conformado por “las fuerzas
económicas, es decir, redes de interdependencia económica”.

La relación entre ambos espacios en el ámbito internacional quedaría reflejada “en la influencia que
ejercen los intereses económicos, contenidos dentro de un espacio político dado, sobre la política
de Estado, y en la naturaleza económica que adquiere la frontera política cuando esta se erige en
un obstáculo difícil de salvar”. Bajo su punto de vista, dependiendo de la magnitud de las barreras
al comercio, la producción se concentrará en los puntos de mayor provecho comercial para los
factores productivos sin considerar los puntos de mayor necesidad de desarrollo económico. Por
tanto, la frontera podría considerarse como elemento distorsionante del espacio económico
configurado, pero a su vez, y dependiendo de la estrategia de planificación elegida, podría actuar
como elemento de contención de la movilidad de los factores productivos, frenando el
desplazamiento y huida de los mismos.

Dicha interpretación resulta relevante puesto que, cuando no existen espacios sólidos de
complementariedad económica, como sería el caso de ALC, se genera una distribución desigual de
la producción y se crean espacios heterogéneos donde unos estados presentan mayor capacidad
que otros para aprovechar los beneficios del comercio exterior, acentuando las desigualdades en
términos de desarrollo económico. El debate sobre las protecciones al comercio y su influencia en
la integración regional consiguió hacerse eco entre los intergubernamentalistas y los
neofuncionalistas, quienes, a partir de 1970, centraron su análisis en el papel de las instituciones
comunitarias en la integración.

34
Para los intergubernamentalistas el éxito económico de la integración estaría determinado por la
capacidad de las instituciones para regular el proceso y resolver controversias, destacando que la
creación de dichos espacios no disolvería las fronteras, sino que permitiría un ejercicio de
“soberanías compartidas” como reflejo de los avances que estaba dando el proceso de integración
europeo.

Por el contrario, los neofuncionalistas consideraron que este sería el centro de muchos conflictos,
que incrementaría los nacionalismos y las barreras al comercio internacional. Los enfoques más
críticos al neofuncionalismo provenían, a finales de los años ochenta, de la escuela realista —Joseph
Nye y Robert Keohane— y de la escuela pluralista —Stanley Hoffmann— de las relaciones
internacionales. Según Eugenio Espinosa (2011) desde estas dos escuelas se cuestiona el papel
“ideal” de las instituciones comunitarias para conseguir una integración plena. Destaca entre ellos
la crítica de Hoffmann y su profundo escepticismo sobre el traslado de lealtades a las instituciones
comunitarias y sobre la posibilidad de que los estados dejaran de ser la unidad política por
excelencia.

En los noventa, los debates se fueron centrando en los regionalismos, sobre todo, tras la caída del
Muro de Berlín, para dar sentido a las “nuevas” formas de regionalización que estaban teniendo
lugar en ALC. El objetivo era diferenciarlos de los “viejos” regionalismos que tuvieron su periodo de
aplicación hasta mediados de los años ochenta. A partir de aquí, el intergubernamentalismo se
influencia de las corrientes realistas y pluralistas para avanzar en sus debates, dotando de especial
relevancia a las instituciones comunitarias y bancos regionales como motores de los procesos de
regionalización.

En ALC estos debates tuvieron un importante impacto en el diseño de la planificación de la

integración y del desarrollo, confundiendo en ocasiones el objetivo con los instrumentos para
conseguirlo.

2. Evolución de los procesos de integración y regionalismos en A.L.C

En ALC los regionalismos surgieron a finales de los años cincuenta como reflejo de la concepción
más ortodoxa del desarrollo, equiparado con el crecimiento derivado de la industrialización de las
economías, promoción de las inversiones, ampliación de las cuotas de mercado internacional y
mejoras en los términos de intercambio.

Cada una de las etapas que atravesaron aquellos procesos, tienen características particulares pero
al final, los modelos de desarrollo siguen siendo de tipo primario-exportador con leves incrementos
de competitividad productiva industrial y con altos niveles de fragmentación de los mercados.

- Las estrategias aplicadas no han sido en absoluto arbitrarias, sino que se han correspondido en
cada momento de su evolución, con los postulados de las teorías económicas.
- El Estado como planificador de la integración y el sector privado-empresarial como
complemento económico y principal beneficiario del comercio regional e internacional.
- Los procesos han estado centrados en la concordancia de políticas que faciliten, a los actores
económicos de interés, la liberación comercial con énfasis en la supresión de las barreras al
comercio de bienes, servicios y capitales para su mayor provecho económico.

35
Es por ello que las políticas de integración de ALC, en sus dos primeras etapas, conocidas como
“viejo regionalismo” y “regionalismo abierto” respectivamente, estuvieron enfocadas en las
relaciones económicas y comercio intrarregional, incorporando la firma de acuerdos de libre
comercio con alcance extrarregional, dejando como ámbitos complementarios las agendas sociales,
de derechos y ambientales.

Estos últimos elementos de agenda social, de derechos y ambientales, obtuvieron una mayor
atención en la etapa de “regionalismo posliberal” o “contrahegemónico” a principio del siglo XXI.

“Viejo regionalismo”:

- Tuvo lugar entre la década de los sesenta y finales de los setenta del siglo XX;
- En esta etapa, la planificación se centró en alcanzar la unión aduanera para facilitar los
intercambios comerciales regionales y el incremento exponencial de la producción especializada
que permitiese romper con la dependencia con los centros económicos internacionales.
- Estuvo marcada por la creación de acuerdos de integración económica que permitiesen la
expansión de los mercados dentro de una región determinada mientras que protegían las
economías nacionales de las inestabilidades del sistema internacional.
- Bases teóricas: Aquí se destaca el pensamiento de Raúl Prebisch, estructuralista keynesiano,
consiguió hacerse eco a través de la CEPAL para promover una teoría sustentada en el análisis
centro periferia y en las implicaciones de la división internacional del trabajo en las relaciones
de intercambio y de desarrollo industrial-económico de ALC. Años después el autor ampliaba
sus reflexiones al afirmar que “los países en desarrollo deben continuar sustituyendo
importaciones, pero, en lo posible, deberán hacerlo mediante agrupaciones de países que
permitan realizar este proceso de una forma más racional que la presente”.
- Ejemplos: Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (1960), el Mercado Común
Centroamericano (1960), el Grupo Andino (1969) y el Sistema Económico Latinoamericano
(1975).

“Nuevo regionalismo”:

- Tiene lugar desde mediados de la década de los ochenta y finales de los noventa
- Bases teóricas: Este reigonalismo, estuvo influenciado tanto por la escuela económica
neokeynesiana como por el modelo neoliberal de la integración económica. Se diferencia de la
etapa anterior en que la planificación de la integración se enfocó en la apertura de las economías
a los mercados internacionales, suscripción de acuerdos de libre comercio y flexibilización de los
regímenes de inversión. Los temas fronterizos e infraestructuras regionales fueron clave para
avanzar en la liberalización económica propuesta.
- Contexto de origen: El nuevo regionalismo fue producto del fracaso de las políticas aplicadas en
las décadas anteriores; las críticas provenientes de los sectores económicos a los modelos de
protección y control estatal de los procesos de industrialización y comercio regional; y el
incremento de la deuda externa contraída por los estados con las Instituciones Financieras
Internacionales, que derivó en la crisis de la deuda en la década de los ochenta.
- Ejemplos: El Mercado Común del Sur (MERCOSUR, 1994) y el Plan Puebla-Panamá (2001).

Regionalismos “posliberales” o “contrahegemónicos”:

36
- Orígen y contexto: Inicios del siglo XXI, impulsados por la combinación del agotamiento del
“regionalismo abierto”, los cambios políticos ocurridos en ALC, la redefinición de las políticas
nacionales y regionales de desarrollo y la reemergencia de la Cooperación Sur-Sur (CSS) en este
contexto.
- Características: Es una etapa marcada por una serie de “retornos”:
o “Retorno de la política” tanto en el marco de la política exterior como de la política de
desarrollo, vista la marcada politización de la agenda regional con su consecuente
desplazamiento de los temas netamente comerciales;
o “Retorno del Estado” con un rol protagónico;
o “Retorno a la agenda del desarrollo”: Se da un claro distanciamiento con las políticas de
corte neoliberal del Consenso de Washington y como fórmula de proyección internacional
de las políticas y procesos impulsado a lo interno de muchos de los países latinoamericanos.
o A estos tres “retornos” se podría agregar el impulso de una diplomacia de cumbres como
refuerzo a las coaliciones gubernamentales, que se configuran como “espacios valiosos
para el diálogo político y la toma de decisiones por parte de los líderes políticos.
- Ejemplos: Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (2004), la Comunidad
Suramericana de Naciones (2004) y las Cumbres de ALC (2008) fueron creadas bajo los
supuestos de esta tercera etapa.

Más allá de las categorías destacadas anteriormente, se ha delimitado el concepto de

“Regionalismo estratégico” para denominar la etapa más reciente, iniciada en 2010 con las
negociaciones que dieron lugar a la Alianza del Pacífico (AP) y la reconversión estratégica de las
políticas de integración del MERCOSUR y el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), al
que se han sumado la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América - Tratado de
Comercio de los Pueblos (ALBA-TCP) y la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR). Este tipo de
regionalismo se caracteriza por ser más pragmático, recupera el concepto de unión aduanera como
instrumento estratégico para ampliar oportunidades a sus sectores menos competitivos y para
incorporar a sus miembros en las cadenas de valor regional y global.

3. Modelos y estado actual de los procesos de integración y regionalismos en A.L.C

3.1 Subregión Centroamericana

- 1951: Creación del Comité de Cooperación Económica del Istmo Centroamericano, conformado
por los ministros de Economía de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y
Panamá, que contaba con la función de servir como órgano consultor de la Secretaría Ejecutiva
de la CEPAL para promover la integración económica y el desarrollo de la subregión.
El mismo año se crea la primera organización regional de A.L., es decir, la Organización de
Estados Centroamericanos (ODECA).
- 1958: Suscripción del Tratado Multilateral de Libre Comercio e Integración Económica
Centroamericana para sentar las bases de un futuro mercado común para el comercio y las
inversiones;
- 1960: Conformación del Mercado Común Centroamericano (MCCA), conformado por
Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica.
- 1993: Se constituye el Sistema de Integración Centroamericano (SICA), que mantenía una visión
pragmática del comercio y la integración; pero que además, se constituía como un instrumento

37
 de garantía de la paz y la seguridad regional, pretendía alcanzar el desarrollo a través de nuevos
marcos de democracia y fortalecimiento institucional;
- 2001: Suscripción del Plan Puebla-Panamá con la participación de Belice, Colombia, Costa Rica,
El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá y México, y que se vería reconvertido en
2009 en el proyecto Mesoamérica con el objetivo de mejorar el comercio y las inversiones a
través del refuerzo de las interconexiones y la seguridad.

Se puede decir que, el modelo centroamericano se ha sustentado en la integración económica.

Respondió inicialmente a los lineamientos del “viejo regionalismo”, utilizando el arancel externo
común y la zona económica común como instrumentos clave para la puesta en marcha de un
mercado común.

Aun así, con el paso de años marcados por tensiones y conflictos, esta subregión optó por la vía del
regionalismo abierto y un enfoque intergubernamentalista, tal y como demuestra la creación de
instituciones como el Parlamento Centroamericano (1987), la Corte Centroamericana de Justicia
(1992), la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible (1994) y el Subsistema de
Integración Social Centroamericano (1995). Hoy en día quedan pendiente una serie de retos y tareas
en materia de integración, en donde se destaca:

a) agendas poco acopladas a la realidad de la subregión;

b) proliferación de instrumentos jurídicos e institucionales de gran relevancia política pero con
poca capacidad de incidencia en la toma de decisiones;
c) alta dependencia económica de fuentes externas para la ejecución de su cooperación regional;
d) escaso diálogo y articulación estratégica con otros esquemas subregionales;
e) dificultades en la armonización de las políticas nacionales y regionales de desarrollo por parte
de sus Estados Miembros;
f) apertura a la suscripción de acuerdos de libre comercio extrarregionales, lo que ha debilitado a
los factores productivos nacionales por no ser altamente competitivos en las economías de
escala en comparación con sus socios externos

3.2 Subregión Andina

- 1960: Suscripción del Pacto Andino;

- 1969: Suscripción del Acuerdo de Cartagena, constitutivo de la Comunidad Andina, conformado
por Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú, Chile (retiro en 1976, pero luego convertido en miembro
asociado) y Venezuela (retirada en 2006);
o Esta, es la organización regional de integración jurídica e institucional más perfeccionada y
evolucionada de América con una estructura de tipo comunitario, como se desprende de
los objetivos que persigue, de los mecanismos previstos para alcanzarlos, de los rasgos que
caracterizan sus órganos, del procedimiento de adopción de toma de decisiones y de la
configuración de su ordenamiento jurídico como derecho comunitario;
o El sistema andino de integración (SAI), mantiene una estructura compleja conformada por:
▪ Organizaciones intergubernamentales (Consejo Presidencial, Consejo Andino de Min.
de relaciones exteriores y Comisión de la Comunidad Andina);
▪ organizaciones comunitarias (Tribunal de Justicia, Parlamento Andino, Secretaría
General, Corporación Andina de Fomento, Fondo Latinoamericano de Reservas,

38
 Organismo Andino de Salud, Universidad Andina Simón Bolívar, Convenio Sociolaboral
Simón Rodríguez);
▪ instancias de participación de la sociedad civil (Consejo Consultivo Empresarial,
Consejo Consultivo Laboral, Consejo Consultivo de Pueblos Indígenas, Mesa Andina
para la Defensa de los Derechos del Consumidor)
o Además el SAI, mantiene un pasaporte comunitario andino desde 2001 y una política de
libre movilidad de personas desde 2003; por otro lado, cuenta con el apoyo financiero y
técnico de la UE, Corporación Andina de Fomento, BID, Banco Mundial, Programa de
Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), España, Finlandia, Francia, Alemania y
Estados Unidos.
o El modelo andino se ha caracterizado por ser el más adaptado a la teoría general de la
integración económica y al modelo comunitario europeo. Si bien, inicialmente siguió los
lineamientos del “viejo regionalismo” y la política de ISI impulsada por la CEPAL, desde la
crisis de los 80’ apostó por una estrategia de “regionalismo abierto”.

3.3 Subregión del Cono Sur

- 1985: Firma e/ARG y BR del Acta del Iguazú, y constitución de la Comisión Mixta de Alto Nivel
para la Cooperación e Integración Económica Bilateral, que resultaría ser el primer paso en la
integración del Cono Sur;
- 1986: Con la firma del Acta de Buenos Aires (1986) se crea el Programa de Integración
Económica y diseñaron las bases de un espacio económico y comercial común, cuyas
negociaciones llevaron a la conformación del MERCOSUR
- 1991: Firma del T. de Asunción, en tanto carta fundacional del MERCOSUR, contando con la
participación de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, a los que se sumaron Venezuela (2006)
-ratificada como miembro pleno en 2012- y Bolivia (2011) como miembro asociado.

El MERCOSUR nació con el objetivo exclusivo de crear un mercado común con un criterio de
integración económica pura; no obstante, en el transcurso de su evolución fue incorporando
aspectos políticos y sociales, adaptándose a las dinámicas de la región y a los intereses de sus
miembros. Este proceso de integración cuenta con una estructura institucional compuesta por:

o Tribunal Permanente de Revisión (2002), el Fondo de Convergencia Estructural (FOCEM)

(2005), el Parlasur (2006), el Instituto Social del MERCOSUR (2007), el Programa Mercosur
Social y Solidario y el Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos (2009).
- 1998: Compromiso Democratico con el Protocolo de Ushuaia, en el que establece la necesidad
de que los Estados Miembros cuenten con regímenes democráticos y respeto a la
institucionalidad. Ese mismo año, se suscribe la Declaración de Zona de Paz y Libre de Armas de
Destrucción de Masas.

El Mercosur contempla una visión de la cooperación regional en tanto herramienta que permite
fortalecer las capacidades de cada uno de los Estados Miembros. Asimismo, cuenta con la asistencia
financiera de diversos actores como lo hace la Comunidad Andina, y entre los cuales destacan: la
UE, España, Alemania, Italia. Actualmente estos actores extrarregionales contribuyen al
financiamiento de más de 10 proyectos que se encuentran en ejecución.

39
Otra particularidad del Mercosur, sumada a su diversa agenda (económica-comercial-productiva,
política, social), es que busca promover la convergencia estructural de sus economías mediante el
desarrollo y ajuste de las economías menores y de las regiones menos desarrolladas, y para eso
procura reducir las condiciones de asimetría del bloque y garantizar los beneficios resultantes de la
ampliación de los mercados.

Entre las tareas pendientes y retos que enfrenta el MERCOSUR destacan:

a. Mejorar los mecanismos de coordinación institucional y los sistemas de información,

seguimiento y evaluación de los proyectos emprendidos;
b. Combinar adecuadamente las actuaciones de los estados Partes en el ámbito de la CSS regional
y bilateral;
c. Actualizar las normativas regionales para lograr una mayor sintonía entre el nuevo enfoque
socio-político y económico del bloque;
d. Conseguir crear el mercado común que llevó a su conformación y que aún no existe como tal.

3.4 Subregión del Caribe

- 1958: Creación de la Federación de las Indias Occidentales;

- 1965: Puesta en marcha de la Caribbean Free Trade Association por parte de Antigua y Barbuda,
Barbados y la República Cooperativa de Guyana, a la que se suman en 1968 República
Dominicana, Granada, Jamaica, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas,
Montserrat, Trinidad y Tobago y, en 1971, Belice.
- 1973: Se pasa de una ZLC a un Mercado Común con la constitución de la Comunidad del Caribe
(CARICOM en inglés).
o Esta Comunidad, no solo pretende crear un Mercado Común e/sus 15 países
miebros, sino que además, estrechar los vínculos de cooperación económica y
política en vistas a generar alianzas estratégicas para mejorar sus pequeñas,
abiertas, monoproductivas y altamente dependientes economías;
o Este proceso de integración respondió en sus inicios al modelo de “regionalismo
abierto”, pero en su evolución se ha pasado a la línea del “regionalismo estratégico”
estrechando los vínculos con otras subregiones vecinas en A.L. y materializando
avances en el campo jurídico-institucional.

VAN KLAVEREN: EL ETERNO RETORNO DEL REGIONALISMO LATINOAMERICANO (2018)

El regionalismo latinoamericano del SXXI no vive sus mejores momentos, y esto se ve

representado en diversos hechos:

- La UNASUR se ve descabezada, y ARG, BR, CH, COL, PAR, Y PER han suspendido su
representación;
- La cumbre bianual de la CELAC con la Unión Europea a realizarse en 2017, se ve suspendida;
- La canciller venezolana, Delcy Rodríguez, intentó a finales de 2016, entrar a la reunión de
cancilleres del MERCOSUR en Bs As. a la que no había sido invitada pese a que Venezuela siga
siendo miembro.

40
Pero la situación en el Pacífico no es análoga, y de esta forma, la CAN conserva su ambiciosa
institucionalidad que se inspiró en la U.E., sin embargo sus mayores miembros (Colombia y Perú),
parecen apostar más fuerzas a la flexible Alianza del Pacífico que integran con Chile y México,
mientras que Bolivia, adhiere al MERCOSUR pero bajo condiciones no tan claras.

En pocas palabras, hay un panorama regional complejo, pero no inédito; y es entonces, un nuevo
ciclo de una historia que tiene un pasado largo ya que las raíces del regionalismo latinoamericano
se confunden con el nacimiento de los estados de la región.

Van Claveren, lo que hace es demarcar los esfuerzos de integración regional en distintos períodos;
los cuales, pese a sus claras diferencias, comparten ciertos elementos comunes:

⮚ Retórica fuertemente encendida que no se condice con la realidad;

⮚ Voluntarismo jurídico recurrente;
⮚ Regionalismo conducido por el Estado, con poca participación de las fuerzas del
mercado y de los actores sociales.
1. REGIONALISMO ESTRUCTURALISTA:
- Iniciado en 1950, y fuertemente asociado al pensamiento de la CEPAL y la experiencia europea
de la época;
2. REGIONALISMO ABIERTO:
- Proyectado a mediados de los 80’ y los 90’;
- Regionalismo asociado a modelos de apertura y liberalización económica paradigmáticos de la
época.
3. REGIONALISMO POSLIBERAL O POSHEGEMÓNICO:
- Contexto de origen: Cambios políticos regionales y rechazo a las políticas neoliberales
preconizadas por el consenso de Washington. Este nuevo regionalismo fue planteado como una
respuesta al fracaso de las negociaciones para el ALCA.
- Manifestaciones: UNASUR, CELAC y ALBA-TCP. Más allá de sus diferencias, compartían:
o El objetivo común de priorizar la cooperación política entre gobiernos regionales afines;
o Fortaleciendo el poder de negociación de A.L. frente a sus principales socios externos;
o Darle una sola voz a A.L. en el escenario global;
o Excluir deliberadamente a EE.UU y Canadá, presentándose como una alternativa al
regionalismo hemisférico cristalizado en la OEA.

Específicamente viendo los ejemplares del regionalismo posliberal, nos encontramos al

ALBA-TCP como su expresión más radical, la cual pretendía proyectar la ideología del socialismo del
S. XXI en un nuevo esquema de integración, opuesto al neoliberalismo. Se pretendía, con el liderazgo
de Castro y Chavez, quienes en la reunión de La Habana del 2004 proclaman su fundación, proponer
un modelo alternativo de desarrollo, basado en principios de solidaridad y complementariedad y en
el rechazo al capitalismo, imperialismo y prácticas de las EMN. Esta iniciativa, producto de las
facilidades otorgadas por el programa de Petrocaribe y los cuadros profesionales de Cuba, resultó
atractiva para algunas economías menores de la región.

Por otro lado, la UNASUR tiene un origen más complejo, y que fue el resultado de una sucesión de
cumbres presidenciales iniciadas por Brasil a partir del 2000, que respondían a un nuevo concepto
geopolítico impulsado por la diplomacia brasileña y sus asesores políticos. Brasil con una mayor
separación de A.L. del Norte (allí estaba México como competidor) y una América del Sur, aspiraba

41
con una mayor autonomía, un papel más diversificado y activo en el ámbito global; y en paralelo,
aumentaba su participación en otros ámbitos con países africanos y del mundo árabe.

Ahora bien, en un comienzo el UNASUR reflejaba los intereses y objetivos particulares de Brasil, sin
embargo se constituyó sólo después de un proceso de largas y complejas negociaciones con sus
vecinos, quienes dejaron su huella en el camino. La Unasur se estableció en 2008, su énfasis inicial
estuvo puesto en la cooperación política por sobre la económica, y la liberalización comercial quedó
excluida de sus objetivos.

Uno de sus primeros éxitos fue la mediación en una crisis interna en Bolivia en 2008; pero también
intervino en una crisis interna en Ecuador en 2010 y contribuyó a reducir serias tensiones bilaterales
entre Colombia y Venezuela. Por otra parte, estableció diversos consejos sectoriales, como el Consejo
de Defensa Sudamericano, que fue presentado inicialmente como un sustituto de Junta
Interamericana de Defensa, tradicionalmente dominada por EEUU, y como un régimen de seguridad
colectiva regional. En la práctica, sus resultados fueron modestos, limitándose a la adopción de
medidas de confianza mutua y a la creación de instancias de formación y estudio incipientes.

Hacia 2011, nace el CELAC como la culminación de una serie de iniciativas de cooperación y política
regional iniciadas en los 80 con el Grupo Contadora y que fueron continuadas y expandidas
mediante el Grupo de Río, creado en 1986. Este proceso de integración tiene un alcance geográfico
mayor que al UNASUR, al incluir a los países de Am. Central y el Caribe; sin embargo, cuenta con
menor institucionalidad, ya que no dispone de secretaria permanente, y sus objetivos consisten en
la cooperación política regional y la cooperación para el desarrollo.

Así como sucedió en el caso de Unasur, la liberalización comercial fue dejada fuera de la agenda.
Una de sus principales funciones consistió en servir de interlocutor regional con la UE y con otros
socios relevantes extrarregionales, como la RPC, Rusia e India. Pese a que la CELAC ha tenido un
carácter menos ideológico y activista que sus pares, tampoco ha podido escapar a las crisis políticas
latinoam, y se vio obligada a suspender su diálogo bianual con la UE.

Por su parte, el MERCOSUR se suma a su manera a esta ola de regionalismo, ya que si bien se
mantiene el objetivo de liberalizar el comercio entre sus miembros y la constitución de una unión
aduanera imperfecta frente a los demás estados; con los Kirchner y Lula se concentra en políticas
públicas y aspectos políticos. Así, el mejor ejemplo de su politización fue el ingreso de Venezuela y
la suspensión de Paraguay, al bloquear su senado el ingreso del vecino del norte. De esta forma, el
ingreso de Venezuela se da en 2006 tras seis años de bloqueo, cuando Paraguay es suspendido
debido al juicio político desarrollado a su interior por el cual se destituye al presidente Lugo.

La convergencia en la diversidad:

- El modelo posliberal no fue el único en boga en la región en las últimas décadas;

42
En 2011, Chile, Colombia, México y Perú establecieron la Alianza Pacífico con el objetivo de
profundizar la integración económica y definir acciones conjuntas para la vinculación comercial con
los países asiáticos de la cuenca del Pacífico, sobre la base de los acuerdos comerciales bilaterales
existentes entre los participantes. Dos años más tardes, aquellos países firman un TLC para
liberalizar el 93% del comercio intrabloque previendo el restante para 2020; pero además, Se
suprimieron las exigencias de visas para los ciudadanos de los 4 países y se abrieron algunas
embajadas y oficinas comerciales conjuntas con 3ros países.

La AP no solo está orientada a la liberalización comercial, sino que también busca avanzar en
materias como compras gubernamentales, innovación, facilitación aduanera, movimiento de
personas, etc. Asimismo, sus miembros fundadores menos Colombia, forman parte del APEC y del
TPP.

Este proceso de integración, no solo que contrasta con los modelos posliberales, sino que reacerca
a México a la región, y proyecta nuevos TLC con terceros países y agrupaciones. Sin embargo, cabe
remarcar que la AP tiene en su camino, diversos obstáculos: a) Grandes distancias que separan a
sus miembros; b) Vínculos económicos modestos.

Puede ser tentadora, la idea de proyectar una rivalidad entre la AP –entendida como un regreso a
un regionalismo abierto- y el MERCOSUR –en tanto remanente del regionalismo posliberal; sin
embargo, en materia política y estratégica no hay muchos elementos para mantener el contraste.
Así, Chile mantiene con Argentina vínculos más estrechos que con sus socios del AP, al tiempo de
que conservó el interés de fortalecer vínculos con los demás países del MERCOSUR. Por otro lado,
Brasil y México pese a rivalizar durante la etapa de Lula, ambos encontraron formulas de
acomodación, como demuestra su participación en la CELAC. Por último, Los cambios políticos
profundos en Argentina y Brasil apuntaron a desplazar gradualmente sus políticas comerciales,
sobre todo frente a terceros países, que también facilitan la búsqueda de nuevos acuerdos de
liberalización por parte de Uruguay y Paraguay.

Potencial de convergencia de los procesos de integración en A.L.:

- En 2014, la propuesta del gobierno de chile de converger en la diversidad entre la A.P. y el

MERCOSUR. Allí la propuesta del canciller chileno, fue analizada en un informe de la CEPAL que
demostraba la densidad de la red de acuerdos de liberalización comercial y RR existentes entre
los países que integran ambos esquemas.
- Más allá de la objetividad de los datos económicos, los cambios políticos graduales en el
Atlántico (Macri, Bolsonaro) hicieron posible el surgimiento de expectativas de mayor
acercamiento; pero no se trataba de fusionarlos, sino que explorar elementos y objetivos
comunes, avanzando en materia como la conectividad física, facilitación comercial, integración
productiva, turismo, etc.

Al fin y al cabo, se puede ver que la integración económica en A.L. tuvo una evolución compleja y
muy poco ortodoxa. La remoción de barreras comerciales ha sido siempre parcial e incompleta, y la
constitución de uniones aduaneras fueron hechos más nominales que reales.

Si uno piensa a la integración como Borzel, en tanto “establecimiento de instituciones

supranacionales a las cuales delega autoridad política para tomar decisiones colectivas vinculantes”,

43
no hay en la región esquemas exitosos2. Si por el contrario, se piensa en la “integración” como
sinónimos de regionalismos o regionalización, el cuadro que se nos muestra resulta más matizado.
Como señala el autor, pese a sus limitaciones, la región exhibe grados de “interacción entre
unidades políticas (subnacional, nacional o trasnacional) provistas por actores que comparten ideas
comunes, establecen objetivos y definen métodos para alcanzarlos y de esa manera contribuyen a
construir una región”. En pocas palabras, la existencia de L.A como región es innegable, más allá de
que los resultados de sus interacciones no sean del todo satisfactorios. Algunos autores, describen
al regionalismo latinoamericano en términos de una gobernanza regional cooperativa o
segmentada, y si bien la arquitectura regional es compleja, seguirán surgiendo en el futuro
iniciativas y nuevos esfuerzos para renovar antiguos esquemas.

No se puede dejar de lado, la existencia de regímenes regionales:

- A.L. comparte valores y normas comunes en materia de paz y seguridad, tales como la solución
pacífica de las controversias (evoluciona a partir de tradiciones históricas y legales) o la
prohibición de armas de destrucción masiva3.
- Adopción de normas para la protección de los DD.HH., en donde se destaca en el marco
hemisférico el sistema interamericano de DD.HH, y de la democracia;
- Al fin y al cabo, pese a todas las limitaciones y confusiones del regionalismo latinoamericano, se
mantiene un considerable grado de identidad regional que permite hablar de una sociedad
latinoamericana regida por normas y prácticas comunes.

UNIDAD 2
{ proceso de integración regional del MERCOSUR }
A) Revisión crítica de las teorías de las relaciones internacionales aplicables a la integración
regional. Región, regionalismo, regionalización, cooperación e integración regional.

BIZZOZERO, LINCOLN- “LOS PRIMEROS VEINTE AÑOS DEL MERCOSUR: DEL PROGRAMA
DE LIBERACIÓN AL PLAN ESTRATÉGICO DE ACCIÓN SOCIAL”. (2011)

El Mercado Común del Sur (MERCOSUR) es un proceso de integración que se inició por parte de
ARG, URU, BR, PAR en 1991. Se conforma por el Tratado de Asunción de 1991, el cual, además
incorpora en un anexo al Programa de Liberación Comercial cuyo cumplimiento posibilitó evaluar la
primera etapa del proceso como exitosa. En 2010 se da la cumbre en Foz de Iguazú, y se aprueba la
Decisión 67/10 que plantea una hoja de ruta en función del documento: Ejes, Directrices y Objetivos

2
En los procesos de integración latinoamericano, El formalismo legal, imitativo de contextos como el de la UE,
no refleja la realidad de la región y se incumple sistemáticamente.
3
El Tratado de Tlatelolco, en1967, prohíbe las armas nucleares, es un ejemplo del resultado de una
negociación específica.

44
Prioritarios del Plan Estratégico de Acción Social, elaborado por la comisión de Ministros de Asuntos
Sociales del MERCOSUR.

El MERCOSUR atravesó varias etapas y su recorrido fue objeto de debates. El MERCOSUR nace
sugestionado por las prioridades y orientaciones que tomaron los gobiernos de la región, en
particular de ARG y BR como respuesta al contexto internacional.

Contexto: finalidad de la bipolaridad del sistema internacional y el empuje que produjeron

diferentes acontecimientos en la aceleración de la mundialización del capitalismo. La
desestructuración del sistema bipolar coloca a los estados en una nueva posición frente al escenario
internacional. Se plantearon dos cuestiones relevantes para los Estados: 1) desde una perspectiva
de las relaciones internacionales las capacidades en función de los recursos de poder, de impulsar
o participar de procesos conducentes a conformar un nuevo orden. La mayor parte de los estados
del planeta no estaban en condiciones de impulsar o participar del proceso de transición, por eso se
dan diversas respuestas, de mayor o menos adaptación o autonomía. 2) La economía y la política
del desarrollo, una vez que dejaron de confrontarse modelos excluyentes pasa a consolidarse el rol
del Estado en su relación con el mercado mundial, hasta los años ’90 corresponde al ámbito de
asuntos internos, pasa a ser un componente de la agenda interméstica [neologismo creado por una mezcla
entre internacional y doméstico: Se entiende por interméstico un problema externo o una decisión en política exterior que
tiene el potencial de alterar el equilibrio político o económico interno y de afectar intereses particulares al interior de la
sociedad de un cierto país.]
por el efecto de la mundialización y de la progresiva incorporación de los
temas sociales en la agenda política y estatal.

Los regionalismos que surgen en los ’90 son respuestas que diseñaron los Estados frente al
proceso de mundialización. La economía, propulsada por las empresas transnacionales extendía
sus fronteras, los Estados entonces responden con acuerdos regionales y de generación de nuevas
instancias y realidades económicas. USA impulsó la regionalización latinoamericana-caribeña a
través de diversas iniciativas, la más famosa es la Iniciativa para las Américas que presentó Bush
padre. Mientras que los gobiernos de la región propulsaron reformas acordes con el Consenso de
Washington, formando un modelo neoliberal. Los procesos regionales que se gestaron en los ’90
tuvieron como base gobiernos orientados por ese modelo, que apoyaron los postulados del nuevo
regionalismo en particular referidos a la apertura exterior y la liberalización de la economía.

El contexto internacional del siglo XXI se modificó por el cambio de rol de USA, el mayor peso de los
emergentes y por las limitaciones que genera el factor energético en materia de política
internacional. Para USA, Latinoamérica no es una prioridad. El modelo liberal aplicado provocó una
crisis de dimensiones en algunos países y un estancamiento del proceso regional del MERCOSUR.
Pero los cambios de gobierno impulsaron un proceso regional sobre bases diferentes en lo que
concierne a la posición del Estado en términos político-estratégicos y de inserción internacional,
desarrollo y dimensión social.

El recorrido histórico del MERCOSUR puede dividirse en dos etapas:

1. Los años noventa del siglo XX, primaba la lógica del regionalismo abierto.

45
El regionalismo abierto estuvo impulsado por el Consenso de Washington y por las iniciativas de un
panamericanismo renovado. La respuesta de este tipo de regionalismo se ve a través de la gestación
de nuevas instancias regionales, del fomento de las modalidades de cooperación y del desarrollo de
una agenda política y social. Prioriza la regionalización del espacio territorial sudamericano, la
cooperación y la inserción estratégica regional de Sudamérica en el mundo. Esta fase abarca los
Tratados fundacionales como Asunción y Ouro Preto.

Los inicios de este regionalismo se explica por diversos factores que convergieron en los ’90:
acumulación generada por los antecedentes históricos de los países, la doctrina internacionalista
latinoamericana, el pensamiento de la CEPAL, el proceso regional de la Asoc. Latinoamericana de
Libre Comercio y lo que generaron las ideas de algunos políticos y pensadores. La resolución del
conflicto ARG-BR por las represas, pero aún más la culminación de una lógica competitiva por el
predominio del espacio geopolítico y el pasaje a un proceso de cooperación, esto termina con una
forma de relacionamiento entre los países triangulada por USA. El cambio de las relaciones entre
ARG-BR generó una dinámica bilateral y provoca el acercamiento entre los países democráticos de
la región para concertar políticas, así se va edificando la lógica cooperativa en conjunto con la lógica
democrática. Incluso, esto se profundiza con la gestación del Grupo de Río, que hace necesaria la
vinculación entre el régimen democrático, la cooperación y el proceso de integración.

El surgimiento del MERCOSUR se afirmó sobre la base de una convergencia política de los
gobiernos en las reformas económicas a implementar y su vinculación con el proceso de
integración. La apertura de las economías se vinculó con las reformas del Estado y del mercado y
de ahí que el MERCOSUR fuera funcional a los temas de la agenda continental pautados por el
CW. Preconizaba una liberalización completa regional, una apertura unilateral, la posibilidad de fijar
una preferencia arancelaria regional, la reciprocidad de derechos y obligaciones entre los socios y
una institucionalidad controlada por los gobiernos. Implicaba una política comercial frente a
terceros, una política de competencia, reglas comunes en materia de normas de origen, la
coordinación en algunos sectores claves, entre otros. Estos postulados no fueron cumplidos en su
totalidad por el MERCOSUR, por diversas causas:

*no se alcanzó el máximo de cooperación posible y de convergencia regional,

*se evidencian las asimetrías en términos de responsabilidades y costos del proceso,
*hubo diferencia de prioridades de las agendas,
*crisis del real,
*falta de aplicación de los postulados del regionalismo abierto,
*ausencia de voluntad política en temas estratégicos,
*insuficiencia de recursos humanos y de instituciones calificadas.

El proceso regional no contó con el tiempo suficiente para regionalizar la agenda internacional. Al
internacionalizarse los temas que requerían de políticas comunes, en agendas de negociación
externas (ALCA, negociaciones con la UE), se alejarian de los problemas de los sistemas políticos
y las sociedaddes nacionales, disminuyendo los riesgos de estancamiento.

46
Hay una permisividad de USA en los inicios del MERCOSUR, posibilitada por el cumplimiento del CW
y las definiciones en materia de PPEE. USA manejó una respuesta política diferente en distintos
niveles frente a la región durante esta primera etapa. La definición de temas relevantes de la agenda
continental para el reconocimiento del proceso, quedó plasmado en el Acuerdo de Libre Comercio
de las Américas y en el 4+1 con el MERCOSUR, sumado a la posibilidad de salidas del bloque
mediante acuerdos bilaterales.

Éxito inicial del MERCOSUR de debe al apoyo inicial al MERCOSUR, la enunciación de un Programa
de Liberalización Comercial en el mismo anexo al Tratado de Asunción y la inclusión de un
cronograma de actividades.

Su definición inicial como regionalismo abierto tuvo como consiguiente su reconocimiento de la

personalidad jurídica internacional, en instancias bi-regionales de negociación con la UE e
interamericanas con el ALCA, promoviendo una concepción del bloque como respuesta estratégica,
implicando una articulación en el plano política, económico y social. Pero la crisis que se inició a fin
de los años ’90 deja sin cumplir varios de estos postulados, ademas déficit en la dimensión política
(sobre todo en el plano institucional) y en la dimensión social..

Sin embargo, esta crisis posibilitó que se cuestione el mismo como vía para el desarrollo y para el
ejercicio de un instrumento de poder en las relaciones internacionales.

El pasaje de un regionalismo a otro debe visualizarse en función de varios factores, pero

fundamentalmente por el fracaso del modelo económico neoliberal, que provocó una crisis en los
países de la región y una modificación en las expectativas sociales con los consecuentes cambios de
gobierno y de orientación de las políticas públicas. El declive del MERCOSUR como regionalismo
abierto coincide con los inicios del nuevo siglo, y en especial, con dos eventos de importancia la
Ronda del Milenio de la OMC y los atentados del 11-S.

4 factores explican la reorientación del MERCOSUR:

1. la crisis regional, en especial de ARG y URU, que llevó a que los países se plantearan como
prioridad la resolución de la misma;
2. los cambios de gobierno vinculados con la necesidad de transformaciones y que contempló
las demandas políticas y sociales representativas de los nuevos tiempos;
3. el impulso dado por BRA al espacio sudamericano en la política regional y la adaptación del
MERCOSUR a esa prioridad;
4. el papel de Venezuela en el escenario regional.

5. Desde finales de la crisis de comienzos del siglo XXI, con bases en el regionalismo
continental.

El nuevo siglo del MERCOSUR comienza con los cambios de gobierno que posibilitan otorgar otro
impulso al proceso. La Cumbre de Brasilia en el 2000 dio inicio al proceso de cooperación
sudamericano, la constatación de Fernando Enrique Cardoso sobre que era necesario pasar a una

47
lógica endógena de prioridades ante el agotamiento de las negociaciones en el frente externo y el
inicio de la etapa de relanzamiento del MERCOSUR, asociada al ingreso de las prioridades en el
ámbito político y social .

La Cumbre de Brasilia delimitó dos aspectos: la necesaria articulación entre la consolidación de los
procesos regionales y el conjunto de América Latina y el Caribe; y la importancia de la identidad
sudamericana en el cruce de procesos y espacios diferenciados. Y reafirmó tres pilares para la
seguridad: la paz, la democracia y la profundización de la integración. Definió al regionalismo como
un proceso de construcción de distintos espacios, niveles y alcances de realización. Se planteó el
inicio de un espacio sudamericano sui-generis que tenga como pilar la cooperación regional, y con
el objetivo de construir la región sudamericana.

Se plantea un agotamiento del proceso de las instancias de negociación internacional. El MERCOSUR

queda confrontado a sus propias opciones en un momento de dificultades financieras, sin que
pudiera gestarse una lógica activa de relanzamiento del proceso, cuyo impulso debía venir
fundamentalmente desde BR.

Los cambios de gobierno en el 2000, la proximidad política de los presidentes Lagos, Cardozo y De
la Rúa, mostraron un nuevo dinamismo en materia de iniciativas y propuestas que incluían una
mayor apertura a la dimensión social. Pero se vieron frustrados por el estallido de la crisis en ARG.
Pero con posterioridad a la crisis, la reorientación del eje de la cooperación argentina-brasileña
propulsaron la idea de un nuevo impulso al bloque regional a través de redefiniciones.

El cambio de orientación del modelo de desarrollo y del regionalismo se explicitó en documentos

resultados del encuentro entre los presidentes de ARG y BRA: el Documento de Buenos Aires de
2003, el Documento de Río de Janeiro y el Acta de Copacabana de 2004. En ellos se hace hincapié
en la convicción de que el MERCOSUR no es solamente un bloque comercial, sino también un
espacio catalizador de valores, tradiciones y futuro compartido, bajo la idea de que el bloque es
una opción estratégica para negociar mejores términos de inserción internacional, la opción por
el multilateralismo (OMC, ALCA, Com. Andina). Reforzar las asignaturas pendientes no
contempladas en los ’90, como las asimetrías entre los países y en el desarrollo regional, la
generación de fondos estructurales, la articulación productiva y temas pertenecientes a la agenda
social y económica (como el apoyo a las PyMes).

Las cumbres de San Juan y Foz de Iguazú en 2010 posibilitaron acordar varias cuestiones que
obstaculizaban la marcha del bloque. Los avances en algunos de los temas relevantes del bloque
que ha quedado como secuelas de las insuficiencias de los primeros años del proceso y otros
resultados que han ido concretando en materia de dimensión social, integración productiva, apoyo
a la mediana y pequeña empresa, políticas sociales, educativas y culturales, no han llegado a ser
suficientes en materia de acumulación para generar otros derrames, que se potencie en las
sociedades nacionales y vayan más allá de determinados circuitos. En el MERCOSUR el
mantenimiento de los temas principales en la agenda regional y el avance a pequeños pasos son
funcionales para la estrategia global y sudamericana de BR, mientras que esa evolución posibilita a
que ARG centre sus prioridades en la definición bilateral con el socio mayor de los temas de la
agenda entre los que se incluyen los productivos y comerciales.

20 años del MERCOSUR: ¿hacia un regionalismo sui-generis?

48
Entre los resultados del MERCOSUR hay que destacar en primer lugar los inicios del proceso
regional. Los cuales culminan con una historia conflictiva entre BR y ARG, pero también de
desconocimiento mutuo entre los países de la región, y posibilitaron cerrar una brecha histórica
existente en América del Sur. Además, posibilitó ligar las transiciones democráticas con el proceso
de cooperación regional, plasmando un vínculo de base entre el proceso de integración regional y
el régimen democrático, como se demarcó en el Protocolo de Ushuaia. Por otro lado, posibilitó la
inserción competitiva desde la región al proceso de mundialización, lo cual facilitó los aprendizajes
regionales.

Hay que destacar en segundo lugar las apuestas del MERCOSUR: dilución del MERCOSUR en un
acuerdo de libre comercio continental sobre la eventualidad de un proceso incompleto, sobre la
polarización del MERCOSUR, sobre la lentitud y dificultades en la incorporación de normas, son
parte sustantiva de un proceso que en cierta forma es único.

Por último, estos 20 años muestran una irreversibilidad del proceso regional, que se visualiza en el
nivel regional de objetivos alcanzados como son el recién aprobado Código Aduanero del Mercosur.
El MERCOSUR actual toma el recorrido de la década de los ’90, pera ha redefinido su agenda desde
la región otorgando prioridades a los temas de integración productiva, sociales y de cooperación
regional. Este regionalismo, continental y estratégico, redefine las prioridades en términos del
espacio territorial y la cooperación regional.

CABALLERO, SERGIO: “EL PROCESO DE INTEGRACIÓN DEL MERCOSUR A TRAVÉS DE LAS

TEORÍAS DE LA INTEGRACIÓN REGIONAL.”

Teorías de integración regional: breve mapa teórico.

LA primera formulación –sobre la integración europea- fue el funcionalismo de David Mitrany, que,
ya durante la Segunda Guerra Mundial, apostaba por elaborar un marco teórico que permitiera
convivir en el espacio europeo y desterrar la posibilidad de nuevos conflictos. Su construcción
teórica se apoyara en la idea de agencias internacionales, facilitaría la cooperación entre los
estadistas para destrabar conflictos de seguridad y poder. En suma, Miltrany formula un enfoque
de relaciones internacionales propositivo, cuyo eje fundamental se basa en una paulatina
integración regional basada en la cooperación intersectorial y técnica, intentando dejar al margen
las estructuras estatales más políticas, que considera responsables de la guerra acontecida en los
años 40.

Esta primera aproximación funcionalista se completó con el neofuncionalismo de Ernst Haas. Una
característica fundamental del neofuncionalismo es la ruptura que supone para la foto fija realista
al señalar un proceso dinámico en el que la mayor interdependencia en distintas areas motiva un
“efecto derrame” (spill over). Este proceso, que se sustenta en una ontología ideacional, afirma que
el efecto derrame, por los resultados positivos conseguidos en distintas áreas, fomenta el cambio
en las valoraciones y comportamiento de las elites, en el sentido que amplia el espectro de sectores
a integrar.

Otro aspecto importante del aporte de Haas sobre el funcionalismo de Miltrany, es el tema de la
pluralidad de actores. A la hora de pensar en el efecto derrame, Haas incluye a las elites de los
distintos ámbitos de la sociedad civil como motores de este fenómeno.

49
Un fuerte elemento de críticas que recibió Haas tuvo que ver con la limitación de su análisis, al ser
relativo a la especificidad de la integración europea. El propio Haas limitó la posibilidad de extrapolar
este enfoque a otras regiones que ostentasen distintas características.

Las contribuciones de su discípulo Philippe Schmitter son dignas de destacar, hoy en día el principal
defensor de este enfoque frente a los numerosos ataques de otras corrientes. Schmitter ha
profundizado en los postulados neofuncionalistas, desarrollando conceptos enunciados por Haas,
pero dotándolos de contenidos más precisos para operar mejor con ellos. Su particular definición
de spill over se refiere al proceso a través del cual los miembros de un proyecto de integración- que
están de acuerdo en varios objetivos comunes por distintos motivos pero desigualmente satisfechos
con su logro de dichos objetivos- intentan resolver su desencanto ya sea recurriendo a la
colaboración en otro sector relacionado, ya sea intensificando su compromiso en el original o sea
por ambas vías. Desagregamos, por tanto, el efecto derrame en dos elemento, el alcance (scope) y
el nivel (level), lo que nos permite clasificar diferentes tipos de efectos derrame. El scope hace
referencia a los grupos sociales y sectores implicados con el proceso de integración y su peso en el
mismo. Por level entendemos la extensión del compromiso para tomar decisiones mutuas en
términos de continuidad y de técnicas.

El enfoque de las comunidades de seguridad o transactionalism podemos encuadrarlo como una

posición que ahonda en el neofuncionalismo poniendo un especial énfasis en lo que al orden y la
seguridad concierne. Al mismo tiempo, constatamos que supone de las perspectivas estatocentricas
al apuntar a la posibilidad de que la integración regional pueda llevarse a cabo por actores no
necesariamente estatales. Se concibe la integración como un proceso por el que se modifican
valoraciones y comportamientos de las sociedades que tienen su trasfondo en las decisiones
políticas en el ámbito de las relaciones internacionales.

La teoría de la interdependencia de Keohane y Nye toma las influencias de Haas en lo que a las
instituciones se refiere y pretende ser una superación de la perspectiva realista imperante. De este
modo, señalan que el mundo de los setenta se caracteriza cada vez más por la interconexión entre
lo doméstico y lo internacional, en el que ya no tiene cabida la explicación realista de los estados
como bolas de billar moviéndose por su calculo racional de interés nacional medido en términos de
poder y seguridad. En esta misma línea, empiezan a hablar de redes transgubernamentales y
relaciones entre Estados que sobrepasan le canal formal de las relaciones interestatales
características de las instituciones internacionales.

Por su parte, la otra escuela integrante del llamado mainstream de la disciplina, el neorrealimo, no
ha prestado demasiada atención al fenómeno de la integración regional. Waltz actualiza el análisis
realista centrando su atención en el nivel sistémico del análisis. Para Waltz, el sistema internacional
se caracteriza por la anarquía más que por la jerarquía. Este esta compuesto por unidades que son
formal y funcionalmente iguales (Estados) y la variable fundamental es la distribución de
capacidades entre las unidades. La integración regional sería concebida como un medio para
satisfacer intereses nacionales individuales en un ámbito internacional. La racionalidad de los
estadistas permite alcanzar acuerdos puntuales y/o sistemas cooperativos que favorezcan los
intereses estatales, recordando siempre el freno que supone la elección de las ganancias relativas
en detrimento de las ganancias absolutas. Para el neorrealismo, entonces, la integración regional

50
puede ser, en el mejor de los casos, una suerte de alianza entre Estados soberanos e independientes
para asuntos muy determinados.

En el caso de la integración regional, el habitual énfasis del realismo en el poder, abarca también la
fortaleza económica medida bajo parámetro de competitividad en el comercio internacional y los
flujos de inversión. Dado que la motivación principal para constituir una región seria una mayor
fortaleza geoestratégica, comprendida no solo desde lo militar sino también desde el poderío
económico, el papel del comercio será también prioritario,.

El neo-estructuralismo se acerca a la integración regional desde un interés socio-económico,

heredero del materialismo histórico de Marx. Las elaboraciones teóricas desde la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), capitaneadas por Raúl Prebisch en los años
cincuenta, propugnaban una política económica basada en la industrialización por sustitución de
importaciones: el desarrollo industrial con una economía productiva “hacia dentro” y una política
comercial de corte proteccionista y nacionalista. Autores como Helio Jaguaribe o Aldo Ferrer
apuestan por la integración regional como mecanismo defensivo frente a aspectos socio-culturales
de identidad intrarregional por encima de los económicos en el plano interregional. Asistimos
entonces a una concepción de la integración vista como defensa que enfrenta los desafíos de la
globalización.

Por su parte, Aldo Ferrer sostiene una tesis similar, pero manifestando un mayor optimismo al hacer
la diferencia entre un “MERCOSUR ideal” –que seria mirarse en el espejo de la supranacionalidad
de la Unión Europea para constatar que el reflejo solo puede ser calificado de decepción y fracaso-
y un “MERCOSUR posible” – diciendo que si se compara la relación previa a los gobiernos de Sarney
y Alfonsín hace veinteaños con lo conseguido hoy, los resultados son muy satisfactorios y las
perspectivas halagüeñas-. Otro de los caballos de batalla de estos enfoques neo-estructuralistas es
su visión negativa de la década neoliberal de los años noventa en que se pone de manifiesta el
Consenso de Washington.

Radicalmente opuesta al estructuralismo, pero también con énfasis en el aspecto económico de la

integración regional, encontramos la escuela económica liberal. Hay que destacar la clásica
teorización de Bela Balassa, en virtud de la cual la integración económica es definida como “la
abolición de la discriminación entre unidades económicas pertenecientes a diferentes Estados
Nación”. Para medir el nivel de integración establece una gradación de “eliminación de tarifas”
(áreas de libre comercio), “tarifa externa común” (unión aduanera), “libre circulación de
mercancías” (mercado común), “armonización de políticas económicas” (unión económica) y por
último, “unificación de políticas e instituciones políticas” (integración económica total). De este
modo, el aspecto puramente político solo aparece en un estadio final y supeditado a la convergencia
económica.

Por último, el constructivismo se consolida como el principal enfoque que reta al mainstream
racionalista del neorrealismo y el neoliberalismo institucional. Su principal aporte consiste en su
ontología ideacional (donde se priorizan ideas, normas, valores, etcétera), heredada de sociólogos
como Durkheim y Weber, y en la construcción social de los intereses en contraposición a las
asunciones racionalistas o neoutilitarias, basadas en las capacidades militares y en los intereses ya
dados de forma exógena. En primer lugar, epistemológicamente, el saber es socialmente
construido; en segundo lugar, ontológicamente, el mundo es socialmente construido; en tercer

51
lugar, el proceso de vinculación entre los dos primeros elementos es un proceso reflexivo, que hace
que nos cuestionemos como la construcción social de conocimientos puede afectar a la construcción
de la realidad social y viceversa.

El constructivismo señala que el clima de confianza y, en último término, la ausencia de guerra que
se produce en las comunidades de seguridad no se debe a explicaciones externas como la
distribución de poder en el sistema internacional, ni a coyunturas económicas. Por el contrario:
juegan un papel capital las relaciones sociales y la interrelación entre las comunidades que la
integra, en conjunción con las normas con que se dotan y con las que se fomentan la construcción
de su propia identidad. En otras palabras, a través de las miradas de estos enfoques socio-culturales,
las normas ya no solo regulan el comportamiento del Estado –como apuntaría el neoliberalismo
institucional- sino que además redefinen los intereses nacionales y desarrollan las identidades
colectivas de sus integrantes. En esta línea, se apunta como para el constructivismo las comunidades
de seguridad necesitan imperiosamente de un cierto nivel de lealtad y la generación común que
comprende a su vez el impulso de procesos que alimenten esa lealtad y la generación de “we-
feelings”, la autoconciencia de pertenecer a una misma comunidad. Asistimos, por tanto, a una
construcción social en virtud de la cual diferentes comunidades se autoconvencen de lo que les une
y entonces renuncian recíprocamente a resolver sus diferencias por medios violentos. Una de las
variables que impulsará, por tanto, la integración y que nos explica la mayor o menor cohesión de
una región, será la sensación fundada y duradera de pertenencia a una comunidad con
responsabilidades comunes y confianza compartida, o lo que algunos han venido a llamar una
“interdependencia cognitiva”. El elemento identitario es capital en el enfoque constructivista ya
que, siguiendo a Deutsch, una vez más, el dilema de seguridad entre Estados se puede difuminar en
el momento en el que desarrolle una identidad colectiva que fortalezca el “we-feeling”.

B) política en el MERCOSUR: agenda económica, productiva, sociocultural, educativa. El FOCEM

“MERCOSUR 25 AÑOS: CULTURA, PATRIMONIO E IDENTIDAD” -MARIA DE FATIMA

BENTO (2016)

Mercosur e integración regional

La creación del Mercosur representó un acto de esperanza de cara a las transformaciones políticas
y sociales causados por las incertidumbres que surgen en un contexto que incluían la caída del muro
de Berlín, la disolución la URSS, el fortalecimiento del proceso de globalización y el fin de los
regímenes militares en América del Sur. El final de la GF es nombrado como uno de los elementos
centrales para este momento de nuevo impulso integracionista en el que se enamarcó el Mercosur.

Este período, que caracteriza a la segunda ola de regionalismo, más abierta y sin foco en el
proteccionismo, representó la aparición de instrumentos de liberalización del comercio y aumentó
la capacidad del Estado para responder a las nuevas demandas sociales. Algunas experiencias
integracionistas, así como el proceso de integración Mercosur, ya no se producen entre países con
el mismo nivel de desarrollo y, a pesar del énfasis en los aspectos económicos y comerciales, se trató

52
de aumentar la conciencia regional, proporcionando, en consecuencia, la aparición de una sentido
de identidad.

El Mercosur se inserta en el conjunto de nuevos proyectos de cooperación internacional destinadas

a hacer frente a los efectos causados por la aceleración de la globalización, especialmente cuando
se trata de aumento de la desigualdad y la exclusión social.

A pesar de ser un proyecto nuevo, los países miembros del Mercosur ya tenían una historia de
cooperación regional:

- El Tratado de Montevideo de 1980, cuyo objetivo es "fortalecer la amistad y la solidaridad

entre los pueblos";
- el Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo en 1988, entre el Argentina y Brasil;
- la firma del Acta de Iguazú y el tratado de Itaipú entre Brasil y Paraguay en la década de
1970;
El tratado de Brasil y Argentina marcó la idea de que la integración económica regional era un medio
importante para los países de América Latina y podría acelerar el proceso de desarrollo económico
y social.

La diferencia entre los Estados, a pesar de ser una característica presente en el SI y una de las
realidad que se busca cambiar, en el Mercosur, fue apuntada como una de las principales
dificultades en el proceso de integración junto con la falta de conocimiento que los países poseían
unos sobre otro y sobre la diversidad de Sudamérica. Es así, que el propio protocolo de Ouro Preto
reconoce la asimetría existente entre los países

No obstante, en las últimas décadas se plantearon reflexiones y nuevos conceptos que hicieron que
los gobiernos entiendan el poder de la cultura en las relaciones entre los estados. Por lo tanto, la
llamada Diplomacia Pública y Diplomacia Cultural (poder blando), se ganó el reconocimiento
mundial como una extensión de la diplomacia tradicional.

La culpa de la situación del Mercosur, hasta entonces como una integración regional incompleta
recae en la apreciación de las dimensiones políticas y económicas a expensas de la dimensión
cultural, lo que resultó en acuerdos y tratados que tenían poca percepción del "otro".

El lugar secundario de la dimensión cultural dentro del Mercosur generó cierta dificultad en la
creación e implementación de políticas culturales y, consecuentemente, la falta de promoción de
políticas culturales reflejan algunas de las principales deficiencias que afectan el bloque, siendo
ellas:

- la falta de conocimiento del patrimonio cultural de los países por los demás;
- el conocimiento superficial que los diplomáticos poseen de sus y de las demás culturas;
- el conocimiento superficial de los pueblos sobre las culturas de los pueblos vecinos.

53
Otro problema es la falta de información de la sociedad en relación con el Mercosur, esto se
mencionó en el discurso en la celebración de los veinte años "tenemos que desarrollar un
conocimiento, experiencia profundidad de cada país".

La necesidad de comprensión mutua y la apreciación de la integración se colocan como un reto para

reducir las desigualdades y aumentar la confianza entre los Estados partes. Es importante conocer
la "otra" cultura. La cultura puede tener un papel en el proceso de integración, si bien no puede
resolver los problemas que se dan en otras otras áreas, la cultura es, sin duda, una plataforma de
comercio importante y el enfoque incuestionable de mantenimiento de la paz, puede significar una
importante oportunidad para el desarrollo.

A pesar de que la cultura es definida por algunos integracionistas, como un elemento clave en la
consolidación del Mercosur, este tema sólo apareció después de que el bloque cobró vida. En el
Tratado de Asunción (1991) los aspectos comerciales fueron los más destacados. Se apostaba por la
integración económica como un medio para lograr el desarrollo de la región. Ticio Escobar planteó
la imposibilidad de llevar a cabo un diseño democrático sin tener en cuenta los márgenes de la
cultura "la producción cultural debe estar conectado, con diversas expectativas sociales, así como
con distintos proyectos de crecimiento socioeconómico y, por tanto, con diferentes áreas como la
salud, educación, ecologismo urbano, entretenimiento, etc". Según él, la ampliación del concepto de
cultura permite que los derechos culturales incluyen la identidad, la memoria, creencias, conceptos,
ideologías, lenguas, costumbres y el patrimonio. Hugo Achugar sostenía en los 90’ que los proyectos
de integración no deben abarcar solo el plano económico, lo cultural, debería incluirse vez más en
el proceso de integración, ya que actualiza el problema de la identidad regional.

Buscar una historia común, un tema integrador, es evidente en las iniciativas adoptadas por el
Mercosur, esto se reflejó en la creación de sellos conmemorativos y, más tarde, en la elección del
patrimonio cultural y los itinerarios culturales, con el fin de desarrollar herramientas de integración,
el intercambio y la cooperación de los bienes culturales. El patrimonio se refiere a cuestiones de
identidad, memoria, comunidad, herencia e historia. No es casualidad que los documentos en la
primera década de este siglo, el Mercosur Cultural aparece como el "puente" y la cultura y el
patrimonio “los vehículos de integración”. Cuando se mira en los países que conforman el Mercosur
es posible ver las historias y el patrimonio cultural común.

Los años 1992-1996 fueron marcados para el posicionamiento de ministros de Cultura de los
respectivos estados miembros del Mercosur sobre la importancia de la cultura para la integración
regional. En 1992, la Reunión Especial de Cultura fue creado mediante la Resolución 34/92 del
Grupo Mercado Común. Su función principal era promover la difusión de la cultura de los Estados
Partes, estimulando el conocimiento mutuo de los valores y las tradiciones culturales de cada país,
así como las empresas conjuntas y las actividades regionales en el campo de la cultura. En 1995,
mediante la Decisión 2/95, REC ha sido reemplazada por la Reunión de Ministros de Cultura y que
tiene como objetivo, además de la promoción y difusión del conocimiento de los valores culturales
y las tradiciones de los Estados Partes, la presentación de propuestas de cooperación y coordinación
en el ámbito de la Cultura al Consejo del Mercosur.

Fue en ese año que se hizo referencia al "Mercosur Cultural" en documentos oficiales que apuntaban
a la cultura como una dimensión fundamental en el proceso de integración. A su vez, se creó el
"Comité técnico para el patrimonio cultural" a través del memorando de entendimiento firmado

54
por los ministros de Cultura de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay, en una reunión
celebrada en Buenos Aires. El objetivo de la Comisión era ser una entidad dedicada al análisis de
reconocimiento conjunto, la protección, conservación y mejora del patrimonio cultural del
Mercosur, la preservación del patrimonio arqueológico precolombino y valoración del patrimonio
inmaterial se compone de idiomas, tradiciones y costumbres de esos países.

Pensando en una estructura institucional y apoyo legislativo al Mercosur Cultural, en 1996 se creó
El Parlamento Cultural del Mercosur (PARCUM), cuyo objetivo principal era armonizar las leyes
culturales de los países, con el objetivo de lograr un equilibrio normativo que favoreciera, entre
otras cosas, la libre circulación de bienes y servicios y la protección y difusión del patrimonio cultural.
Fue ese mismo año que el Consejo del Mercado Común aprobó la creación del Sello Cultural del
MERCOSUR y firmó el Protocolo de Integración Cultural del MERCOSUR de acuerdo con la Ley 11/96,
reafirmando el proceso de integración más allá del plano comercial a través de la promoción de
acciones que expresan tradiciones históricas culturales, valores comunes y la diversidad de los
países miembros del Mercosur.

El 17 de septiembre de 1997, fue inaugurado la fecha conmemorativa del día del patrimonio
cultural del Mercosur. La iniciativa surgió en una reunión de los ministros de Cultura del Mercosur
en Brasil y fue propuesta por Uruguay que cada año abre sus museos y edificios históricos para llevar
a cabo actividades para el público. Ese mismo año se lanzó el “símbolo del Mercosur”.

Mediante la Decisión 2/97, aparece por primera vez en el Mercosur la necesidad de crear órganos
administrativos responsables de la definición y aplicación de las políticas culturales transnacionales
y de la implementación del Sello Cultural del Mercosur en cada país, así como de la creación de
una instancia a nivel de las autoridades de los Estados miembros para el establecimiento de normas
que permitan la declaración de bienes tangibles o intangibles como "patrimonio cultural del
Mercosur".

A pesar de que su creación fue aprobada en 1996, la puesta en práctica del Sello fue reiterado por
los presidentes de los Estados partes del Mercosur en 2008 con la función de garantizar la seguridad
y la conservación del patrimonio cultural del Mercosur, combatiendo el tráfico ilícito de obras de
arte y bienes culturales entre los países de la región. De esta manera, al permitir a los Estados partes
tener un acceso más fácil a los bienes de diferentes países, sería posible desarrollar una mayor
visibilidad de las expresiones culturales y su fortalecimiento. A través de la decisión 30/09 se definió
los criterios comunes para la concesión del sello cultural del Mercosur como condición fundamental
para su buen funcionamiento.

En 2012, la Junta decidió adoptar el nombre de "Cultural Mercosur" para hacer referencia a la
Reunión de Ministros de Cultura y de sus organismos dependientes, que son:

- Comité de Coordinación Regional (CCR);

- Secretario de Mercosur Cultural (SMC);
- Comisión de Patrimonio Cultural (CPC);
- Comisión de Diversidad Cultural (CDC);
- Comisión de Economía Creativa y Creación Industrial (CECIC);

55
 - y el Foro de Sistema de Información Cultural del Mercosur (SICSUR).
Dentro de esta estructura, la Reunión de Ministros de Cultura asume la posición más alta asumiendo
la misma función que tenía hasta entonces. Al igual que las otras Comisiones, la Comisión del
Patrimonio Cultural, que se espera que se reúna ordinariamente dos veces al año, es un órgano
permanente para ayudar al RMC con respecto al tema del patrimonio cultural.

En el proceso preparatorio de la Conferencia Río + 20, promovido por Ministerio de Cultura de Brasil,
por primera vez, Ministros y Altos Autoridades culturales de países del Mercosur se reunieron en
São Paulo, en abril de 2012, para discutir el tema Cultura y Sustentabilidad. De esta reunión surgió
“la declaración de San Pablo”. De este documento es posible recopilar los elementos principales que
forman el pensamiento del Mercosur Cultural en relación con el trato con la cultura como elemento
fundamental para la sostenibilidad.

Según los Ministros de Cultura del Mercosur, es necesario considerar la cultura como el cuarto pilar
del desarrollo sostenible en equilibrio con los otros tres pilares, que son: el económico, social y
ambiental y promover el concepto de "buen vivir” como una perspectiva enriquecedora sobre la
sostenibilidad. Señalan que el respeto por la diversidad y la promoción de la interculturalidad es
indispensable para la consolidación de la paz y seguridad global, así como la importancia del papel
estratégico de cultura para construir sociedades más justas e inclusivas. Además, consideran que
los derechos culturales son parte de los DDHH y que debe haber una garantía de que se ejercerán a
través de la democratización de los procesos culturales. Esto incluye la participación de diferentes
sectores de la sociedad civil en el debate sobre cultura y sostenibilidad.

En consonancia con la Declaración, la importancia de la dimensión social de la cultura para el

desarrollo sostenible se efectiva en la formación ciudadana, en el ejercicio de los valores
democráticos y en las oportunidades de acceso la información, al conocimiento y a la creación
artística. La dimensión económica de la cultura es destacada a través de la creación, de la
innovación y del emprendimiento, valorando las peculiaridades locales y los conocimientos
tradicionales.

Existe una pretensión territorial de que la cultura debe ser capaz de generar actividades económicas
y de promover acciones que sean capaces de crear nuevas formas de comportamientos sociales. El
objetivo vuelto al desarrollo económico y social de la región parece ser posible solo a través de la
conexión entre la valorización de las representaciones del pasado (garantizada por la creación de la
Comisión de Patrimonio Cultural) y de las formas de creación contemporánea de nuevas
representaciones (garantizada por la creación de la Comisión de la Economía Creativa e Industrias
Creativas), pautadas en el respeto a la diversidad cultural (garantizada por la creación de la Comisión
de la Diversidad Cultural). Las Comisiones escogidas para componer la estructura del Mercosur
Cultural representan, claramente, las intenciones de su objetivo.

Patrimonio cultural del Mercosur

Para este trabajo, se hace importante el análisis de la actuación del Mercosur sobre las medidas de
valorización de las representaciones del pasado a través de las acciones vueltas al Patrimonio

56
Cultural. La importancia de la valorización del pasado significa dedicarse a aspectos culturales que
ya establecieron cierto consenso en las diferentes esferas de la sociedad. Aunque pueda haber una
comprensión general de que las acciones de patrimonialización giran en torno al mantenimiento,
construcción y reconstrucción de la memoria y de la identidad colectiva, existe el objetivo de
generar sentimiento de seguridad delante de los acelerados cambios actuales y el aumento de la
confianza entre individuos a través del conocimiento sobre sus vínculos históricos.

A pesar de existir desde 1995 el Comité Técnico de Patrimonio Cultural, el tema del Patrimonio solo
fue tratado con la debida importancia un año después, cuando se da la creación del Proyecto
Misiones Mercosur Cultural. En 1997, en la IV Reunión de Ministros de Cultura, el Inventario del
Patrimonio Histórico y Artístico del Mercosur y la solicitud a la UNESCO acerca de la integración de
los Pueblos Guaraní como Patrimonio de la Humanidad, significaron buenos avances.

Emergía el Patrimonio como un instrumento más allá de una táctica discursiva de los primeros
tiempos, ahora se sumaba al reconocimiento de identidad regional, integración, cooperación y
desarrollo. Se entiende el Patrimonio Cultural como una categoría social contemporánea que
envuelve una diversidad de expresiones, que potencializa la identidad colectiva y aparece como un
capital heredado que debe ser administrado.

El 31 de diciembre de 2006, fue instalado el Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur,
órgano de representación de los pueblos, independiente y autónomo. Hay una ampliación del
Mercosur en los principios destacados, como por ejemplo, la promoción del patrimonio cultural,
institucional y de cooperación latinoamericana en los procesos de integración.

En 2009, en la tentativa de afianzamiento del proceso de preservación patrimonial, es creada la

Comisión del Patrimonio Cultural del Mercosur (CPC), que sucede el Comité Técnico del
Patrimonio Cultural. Se trata de un órgano para protección del patrimonio cultural que es
permanente y de asistencia a la Reunión de Ministros de la Cultura del Mercosur. Además de ser
compuesto por funcionarios y/o representantes designados por los ministros y autoridades de la
Cultura de los países-miembros del Mercosur, que se reúnen por lo menos una vez por semestre, la
CPC posee una Coordinación Ejecutiva que ejerce funciones administrativas y de apoyo a las
reuniones.

Las decisiones 55/12 y 21/14, sobre el Patrimonio Cultural del Mercosur, destacan que el Consejo
del Mercado Común considera que el patrimonio cultural contribuye para el reconocimiento y
valorización de la identidad cultural y regional, que los bienes culturales constituyen elementos de
comprensión de referencias, principios y valores presentes y compartidos entre los países del bloque
y que el reconocimiento de un bien cultural más allá de las fronteras de un país constituye un
importante factor para la integración regional.

Comisión de Patrimonio Cultural del Mercosur

● En la primera Reunión de la Comisión del Patrimonio Cultural del Mercosur sucedió en los
días 26, 27 y 28 de enero de 2009, en Salvador, Brasil, y estuvieron presentes representantes de

57
Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Paraguay, Perú y Uruguay y miembros de la UNESCO. En esa
reunión, fue tratada la efectiva implementación del Sello Mercosur Cultural y, como temas céntricos
de la agenda, se destacaron: el Centro Regional de Formación para Gestión del Patrimonio, el
desarrollo de sus actividades, catastro de profesionales y la implantación de un observatorio para
el fomento de pesquisas; y los Itinerarios Culturales del Mercosur, a través de la presentación de un
anteproyecto realizado con la colaboración de la Unesco.
● En los días 26, 27 y 28 de octubre de 2011, sucedió a V Reunión de la Comisión de Patrimonio
Cultural del Mercosur, en la ciudad de Montevideo, en Uruguay, con la presencia de representantes
de Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Paraguay, Uruguay y Venezuela. Entre las propuestas de
asuntos a ser tratados en la pauta estaban: el Proyecto Regional Itinerario de la Región de las
Misiones en América Meridional; Reconocimiento del Puente Internacional Mauá como Patrimonio
Cultural del Mercosur; Propuestas de incorporación del Chamamé y del Mate como Patrimonio
Cultural del Mercosur; Aplicación y tratamiento del Sello Cultural del Mercosur para los bienes
protegidos y para la preservación del tráfico ilícito de bienes culturales; y el Afianzamiento de la
Comisión del Patrimonio Cultural en la estructura del Mercosur.
● La VI Reunión de la Comisión, que sucedió en 2012, en Córdoba, en Argentina, destaca la
importancia de la creación de su Secretaría Ejecutiva Permanente, con sede en Uruguay, que servirá
para acompañar el cumplimiento de los acuerdos adoptados por la CPC, y aprueba el proyecto de
decisión 55/12 del Consejo de Ministros del Mercosur de crear la categoría del Patrimonio Cultural
del Mercosur. En esa misma ocasión, fueron aprobados los informes de progreso sobre el Puente
Internacional de Mauá, la Hierba Mate, el proyecto Arquitecturas Modernas 1925-1965 y sobre el
proyecto Arquitectos Itinerantes, y apoyada la propuesta de Paraguay de trabajar con la temática
del Universo Cultural Guarani como futuro elemento para el Patrimonio Cultural del Mercosur. Esa
fue la primera reunión de la Comisión que contó con la participación de Chile, celebrada en acta.
● En 29 y 30 de mayo de 2013, en Montevideo, en Uruguay, sucedió la VIII Reunión de la
Comisión del Patrimonio Cultural del Mercosur que versó sobre: 1) el proyecto de afianzamiento
institucional para la definición y desarrollo del itinerario Cultural de las Misiones Jesuíticas
Guaraníes, Moxos y Chiquitos en el Mercosur; 2) el afianzamiento de los Museos del Mercosur, en
donde se consideró la importancia del patrimonio museológico y la creación del Comité Técnico de
Museos que debe mantener estrecha vinculación y coordinación con otros espacios multilaterales
en el campo museístico; y 3) la regulación del Fondo Mercosur Cultural, donde se considera la
modificación de los mecanismos de aprobación de proyectos pequeños; de las contribuciones
voluntarias para propósitos específicos; de quién puede presentar un proyecto; área en la cual se
define el perfil del proyecto; necesidad de referencia a patrimonio material e inmaterial; y la
creación del inmediatamente del Fondo del Mercosur Cultural.
En su VIII reunión, la Comisión del Patrimonio aprobó como instrumentos complementarios de la
Categoría Patrimonio Cultural del Mercosur: el Certificado Categoría Patrimonio Cultural del
Mercosur; el Libro de Registro de los bienes inscritos en la Lista de Patrimonio Cultural del Mercosur,
donde será destacado el nombre, localización, referencias, criterios, número y la ficha de registro
del bien; y el Manual de aplicación del logo del Patrimonio Cultural del Mercosur.
En Paraná, en 2014, en la reunión del CMC es aprobado la normativa del Patrimonio Cultural del
Mercosur, que establece los criterios para el reconocimiento de bienes culturales de interés regional

58
bajo la categoría de Patrimonio cultural del Mercosur. La aplicación de los procedimientos previstos
en la normativa será de cualificación de la Comisión del Patrimonio Cultural (CPC) y estará sujeta la
homologación de la reunión de los ministros de cultura (RMC). Los criterios de reconocimiento de
bienes culturales para Patrimonio Cultural del Mercosur se dividen en: caracterización;
presentación,

procedimientos para presentación y evaluación; e inscripción de bienes en la Lista del Patrimonio

Cultural del Mercosur. Además, la normativa presenta los principios para la gestión de los bienes
reconocidos y para la cooperación entre los países. Según el Consejo del Mercado común, podrá ser
reconocido como Patrimonio Cultural del Mercosur cualquiera bien cultural material o inmaterial
que:

a. manifieste valores asociados a procesos históricos vinculados a los movimientos de

autodeterminación o expresión común de la región ante el mundo;
b. exprese los esfuerzos de unión entre los países de la región;
c. esté directamente relacionado la referencias culturales compartidas por más de un país de
la región;
d. constituya factor de promoción de la integración de los países, con vistas a un destino
común
(Mercosur/CMC/DEC. Nº 55/12 y Nº 21/14).

Los bienes culturales que componen la Lista del Patrimonio Cultural del Mercosur son: Puente
Internacional Barón de Mauá y La Payada (Argentina y Uruguay). Y otras candidaturas: Hierba-mate
(Argentina y Paraguay); Chamamé (Argentina); Senderos Del Cimarronaje: Quilombos Cumbes y
Palenques (Venezuela).

Conclusiones finales

A pesar de que la cultura sea defendida como un elemento fundamental en la consolidación del
Mercosur por algunos estudiosos integracionistas, ella sólo apareció después que el bloque tomó
vida. En el Tratado de Asunción (1991), los objetivos de naturaleza comercial fueron los destacados.
Se apostaba en la integración económica como forma de alcanzar el desarrollo de la región. El lugar
secundario de la cultura recibió muchas críticas. Un ejemplo de la dificultad que ese lugar secundario
dentro del bloque genera se relaciona con la creación de políticas culturales.

Los años de 1992 a 1996 fueron marcantes para el posicionamiento de la importancia de la cultura
para la integración regional. Con la creación del Mercosur Cultural, a finales de la década de los
noventa, la cultura es apuntada como dimensión fundamental en el proceso de integración,
mientras que el patrimonio cultural gana destaque. En 2012, se da la creación de la categoría de
Patrimonio Cultural del Mercosur y la aprobación de la Normativa para el Reconocimiento del
Patrimonio Cultural del Mercosur que establecen los criterios para el reconocimiento de bienes
culturales de interés regional. Vale destacar el documento producido en el proceso preparatorio de
la Conferencia Río+20, este reúne los principales elementos que forman el pensamiento del
Mercosur Cultural en relación al tratamiento de la cultura como un factor fundamental para la
sostenibilidad.

59
La cultura es la identidad del Mercosur. Por medio de ella, se busca fortalecer el proceso de
integración y se tiene como desafío viabilizar el patrimonio cultural en la búsqueda de diálogo,
cohesión y desarrollo. Los bienes compartidos representan una memoria transnacional. No
representan sólo una nación, una cultura, sino que también son portadores de culturas, de historias
y memorias, de una identidad además.

BOTTO - LA INTEGRACIÓN REGIONAL EN AMÉRICA LATINA: QUO VADIS? EL MERCOSUR

DESDE UNA PERSPECTIVA SECTORIAL Y COMPARADA (2015)

Las agendas sociales de la integración regional y la educación superior: entre la solidaridad y el

interés económico.

Introducción: los años 90 fueron claves para la reforma de la educación superior (ES) en el mundo.
Articulando la enseñanza con el mercado laboral y el sector productivo y sacando provecho de las
nuevas tecnologías de información y comunicación (TICS). Con esto reaparece el debate de la
internacionalización de la ES como llave para la modernización. Con la globalización económica se
enfrentan dos posiciones: la sustentada por la Unesco4 y la promovida por la OMC5. En AL a las
nuevas democracias llevaron adelante un profundo proceso de reforma que puso fin al modelo de
“autonomía universitaria” privatizando la oferta, descentralizando la gestión e incorporando
mecanismos de control y calidad.

El objetivo del capítulo es ampliar el análisis focalizando la atención en la influencia que ejercieron
los procesos de integración regional y más precisamente el MERCOSUR en estas reformas, y en qué
medida este contribuyó a la difusión de las nuevas ideas de transnacionalización de la ES que
estaban en boga a nivel global.

El debate global: los actores, las ideas y mecanismos de difusión

Dos principales paradigmas caracterizaron la discusión global planteada por el noeliberalismo:

 la propuesta de trasnacionalizar la provisión y regulación de los servicios de educación

superior, sacándole a los estados una función hasta entonces que les era propia. Hablaba de
transformar la educación en un servicio transable y sujeto a las reglas del mercado global, donde
dominan los intereses de las empresas educativas transnacionales. Liderado por la OMC, a través
de las negociaciones del GATT. Liberalizar el comercio de servicios implicaba la decisión de los
Estados de resignar su derecho al uso de normativas que protejan a los prestadores nacionales vis
a vis los extranjeros, permitiéndoles el libre acceso en su territorio y un trato equivalente al que
reciben los prestadores nacionales. El paradigma de la transnacionalización liderado por la OMC, a
través de un acuerdo para liberalizar los servicios. La propuesta genero una fuerte controversia
pública y una escisión entre los países a favor y en contra.

4
Proponía actualizar la vieja fórmula de promover la cooperación horizontal entre los Estados en materia de
movilidad estudiantil y redes académicas.
5
Promovía el intercambio de servicios educativos con fines de lucro.

60
  la idea de internacionalizar las prácticas y recursos entre los países promoviendo la equidad
entre ellos, sin condicionar sobre su derecho a controlar el acceso y el trato de los proveedores
externos. Consideraba a la ES un derecho y al conocimiento como un bien colectivo global. De allí la
necesidad de promover la cooperación solidaria entendida como un intercambio horizontal entre
partes, basado en el dialogo intercultural, respetuoso de la idiosincrasia e identidad de los países
participantes. A la cabeza se puso la Unesco, la cual adquiría visibilidad por medio de esta
controversia ideológica.

Las diferencias y contraste entre los dos paradigmas se hacen más borrosas cuando nos adentramos
en la propuestas concretas.

La ES en los procesos de integración regional

Con la globalización de los años 90 se produjo una proliferación de bloques regionales en todo el
mundo: nuevos regionalismos.

Lo ocurrido en la ES demuestra que en la mayoría de los casos estamos frente a un escenario donde
se considera que el regionalismo no solo puede ampliar los márgenes de maniobra de los países en
medio de la globalización, sino también favoreces su participación en él. La inclusión de la ES fue
una respuesta defensiva a los procesos de transnacionalización promovidas por la OMC o de
acuerdos bilaterales.

 Caso de la Unión Europea

La ES paso a formar parte de las competencias Europas en los años 80. En 1987 se creó el Programa
Erasmus6. Su objetivo era construir un sentido de comunidad entre los estudiantes de distintos
países europeos a través del intercambio. Con el tiempo se fue ampliando y en 1995 integrpo un
plan educativo llamado Sócrates que además de movilidad, promovía el intercambio de información
y de experiencias entre distintas universidades. Uno de los logros fue la creación del Sistema
Europeo de Transferencia y Acumulación de Créditos, herramienta para el reconocimiento de los
programas y conocimientos adquiridos por el programa Erasmus en sus estadías en el exterior.

En 1998, la EU hace un salto cualitativo en materia de ES, dejando atrás las políticas de
internacionalización para lanzarse a la transnacionalización para competir con las demás potencias
mundiales: y buscan crear un Espacio Europeo de Educación Superior (EEES). Un año más tarde se
pone en marcha el proceso de Bolonia. Uno de los cambios más sustantivos fue la estandarización
del proceso de acreditación de títulos la adaptación curricular a un modelo convergente. Se obligó
a las universidades a adoptar un sistema de titulaciones fácilmente legible y comparable: grado,
master y doctorados y a eliminar los títulos intermedios. También se avanzó sobre una reforma
financiera, que recapitalizaba a la universidad, promoviendo la diversificación de fuentes de
financiamiento, siendo estas y no el estado los responsables.

6
Plan de acción de la Comunidad Europea para la Movilidad de Estudiantes Universitarios. Ofrecía la
oportunidad de vivir y cursar sus estudios por 3 meses y un año en otro país europeo. Los estudios se
computan y reconocen en el país de origen.

61
A pesar de las reacciones en contra, el proceso Bolonia fue exitoso tanto en países del bloque como
en extracomunitarios. A través de estos programas, la UE buscaría no solo trasferir su modelo de ES
al mundo en desarrollo, sino tmb armonizar las normativas de otros bloques a las propias,
asegurándose la inclusión de nuevos países a su propia área educativa y posicionándose mejor en
la carrera por la competencia global. En cuanto a los resultados, la implementación no fue
homogénea en todos los países. España por ejemplo, fue un proceso tardío pero exitoso. En el resto
de los países mediterráneos, su implementación sigue inconclusa.

 NAFTA

A diferencia de la UE, desde un comienzo en el NAFTA la educación fue considerada un bien

transable y sujeta al proceso de desregulación normativa del acuerdo constitutivo. El interés de las
empresas e instituciones educativas estuvo orientado más a los servicios transfronterizos.

Con el tiempo, los gobiernos del bloque fueron incluyendo una serie de iniciativas que buscaron
detener la invasión descontrolada de servicios de baja calidad a través de la coordinación de
medidas orientadas a la internacionalización de la agenda de ES. Esta agenda vino de la mano de
actores privados como grupo CONDUMEX; Max Bell Corporation, etc. Estos grupos promovieron,
aun desde antes del NAFTA reuniones tri-nacionales para definir objetivos. Quedó plasmada en la
Declaración de Wingspread: plasmo dos programas de movilidad académica trasnacional.

Trascurridos los tres primeros años, los gobiernos decidieron lanzar una segunda iniciativa:
Programa de Movilidad Norteamericana (NAMP). Se ampliaron a 9 las disciplinas. Los gobiernos de
Canadá y México se involucraron más en el proyecto, con aportes financieros como en una
administración conjunta.

Al igual que la UE, la permanencia del tiempo de estas políticas de movilidad obligó a introducir
cambios en el sistema de acreditación de las carreras. En los países del bloque, la acreditación
requiere la presentación de exámenes para la obtención de licencia de ejercicio profesional.

Si bien no hay una cuantificación de los resultados, la literatura habla de profundos cambios de
índole cualitativo.

 El caso de la ASEAN

La propuesta de crear un espacio regional de ES proviene en las universidad públicas de los piases
más influyentes y poderosos de la región y de OOII. Como antecedente, reconocen el liderazgo
regional de la UNESCO cuando crea la agencia intergubernamental SEAMEO7, se une finalmente en
1985 como SEAMEO-RIHED para promover la cooperación y coordinación intergubernamental en
temas de política, planeamiento y administración de la ES. Su primer paso se orienta hacia una
política regional de acreditación de calidad. Esto era visto como un requisito interno de las
universidades para mejorar sus prácticas. Luego la evaluación se convirtió en un requisito externo
para atraer nuevos estudiantes de la región y del exterior. En el 2000 se organizó la quality Assurance
Alliance para desarrollar talleres de discusión y difusión de buenas prácticas para promover
armonización en los estándares educativos. En 2008 se crea una red universitaria (AQAN) para

7
Southeast Asian Ministers of Education Onganization

62
evaluar a las universidades, administrar distintos programas de cooperación y gestionar
información. La segunda red regional se encargaría del manejo de la Universidad Virtual.

En cuanto a la movilidad estudiantil, los avances fuero menores. en 2008 estuvo limitado a solo 3
países8 y se restringe a solo 5 disciplinas a nivel de grado consideradas de interés regional9. En 2010
se lanzó un nuevo proyecto que involucra la movilidad estudiantil de todo el sudeste asiático. Por
último del SEAMEO-RIHED ha venido trabajando con el objetivo de crear un Área de ES del sudeste
asiático. Sin embargo, a diferencia del proceso Bolonia, en ese caso se buscó armonizar los
estándares nacionales en lugar de imponer un estándar “superior”. El concepto de estandarización
apela a la suscripción a un único esquema, la idea de armonización se apoya en la búsqueda de la
comparación entre los distintos sistemas nacionales, preservando la identidad y la diversidad
cultural de cada país. En cuanto a sus resultados, a la fecha se reducen al intercambio de
información y buenas practicas entre universidades en materia de planes y sistema de evaluación.
Sin embargo, es un proceso voluntario y atado a las capacidades e intereses de las universidades y
los Estados nacionales para sumarse a estas redes.

 El MERCOSUR y sus impactos en la reforma educativa

El MERCOSUR tuvo políticas vinculadas con la acreditación, movilidad y la cooperación institucional.

Sin embargo, en vez de constituir un espacio regional, los alcances ayudaron a fortalecer más las
capacidades de los intereses nacionales.

Agenda:

Se inicia a principios de los 90 como parte de las negociaciones de los gobiernos con el BM para las
reformas de ajuste estructural. La propuesta del BM pone fin al modelo de autonomía universitaria
desde los 20: basado en tres principios: educación publica, gratuidad del acceso y financiamiento
estatal. Funcional en la creación de la sociedad de masas, en los 60 dio muestras de agotamiento
por el crecimiento de la población y restricción del presupuesto público. En argentina y Brasil se
dieron diferentes pruebas como la política de cupos o la apertura de la oferta privada, sin resolver
el problema de fondo.

En los 90, precisamente en 1993, se avanza en una reforma estructural del sistema apuntando a
resolver el problema de baja calidad que era, según el BM común a toda la región y el subdesarrollo.
La receta del BM apunto a: abrir la oferta a proveedores privados y diversificar las fuentes de las
instituciones públicas; descentralizar la gestión, controlar la calidad de la educación a través de
agencias de evaluación que serían autónomas del gobierno de turno, aunque financiadas por el
estado.

Los avances fueron dispares, la que más se desarrollo fue la de abrir la oferta educativa a
proveedores privados de alcance nacional.

El giro hacia la transnacionalización debió esperar a otro actor exógeno: OMC y el avance de las
negociaciones del GATT en 2003. La propuesta de las negociaciones era ideológicamente
complementaria con la del BM. El BM buscaba desregular la normativa nacional abriendo la

8
Malasia, indonesia y Tailandia.
9
Agricultura, idiomas y cultura, hospitalidad y turismo, negocios internacionales y ciencias y tecnologías de
los alimentos.

63
competencia a los proveedores nacionales, para luego ampliar la oferta trasnacional y centralizar la
regulación a través de normativas multilaterales.

En un primer momento, los gobiernos sudamericanos rechazaron la propuesta, pero se avanzaron

a través de acuerdos bilaterales con Chile, Colombia, Costa Rica y Perú. Los países del MERCOSUR
no fueron una excepción: en 1994 con la UE, firmaron un compromiso para la liberalización del
comercio de servicios intrazona en un plazo mayor a diez años. Los resultados de los fenómenos de
las transnacionalización son inciertos porque es muy difícil obtener datos precisos sobre flujos de
este tipo de comercio.

La propuesta

La preocupación por esta situación de vulnerabilidad estuvo instalada en el Mercosur desde inicios
del proceso. Los ministros de los cuatro países coincidieron sobre la necesidad de priorizar la agenda
de ES. Los programas de acreditación fueron dos y se aplicaron de manera progresiva.
MEXA: mecanismo experimental de acreditación con las carreras de medicina, ingeniería y
agronomía entre 2002-6. El segundo ARCU-SUR incluyó a las carreras de Veterinaria, enfermería,
odontología y arquitectura, pero se diseñó con la idea de convertirse en un mecanismo permanente
para aplicar a todos los niveles de ES. A diferencia de la UE, la acreditación en el Mercosur busco
respetar las autonomías nacionales, armonizando los estándares de calidad nacional a uno regional
creado por expertos regionales en base al perfil curricular, calidad de los docentes y numero de
egresados. Sería un proceso de intercambio y de dialogo a través de reuniones de académicos,
técnicos y funcionarios a ni el nacional y regional. El costo sería afrontado por cada institución
académica.

En materia de movilidad académica, se dieron también dos propuestas, relacionadas con la

acreditación. La primera fue Programa de Movilidad académica regional cursos acreditados
(MARCA) y la segunda, Programa de Movilidad del Mercosur (PMM). El objetivo de ambas era
generar redes de cooperación interinstitucional que contribuyeran a mejorar la calidad de la
enseñanza, promover la investigación conjunta y conocimiento de cultura y lenguas extrajeras.

El tercer eje, que menos avanzó por falta de financiamiento, fue la cooperación interinstitucional.
En 2004 se creó el Fondo Educativos del Mercosur (FEM) con aportes de los estados, donde los
países más pequeños son los que más reciben y los que menos aportan.

Los resultados

La acreditación regional fue la política que más avanzo en términos de duración y cobertura,
proyectando sus alcances a la Unasur. Su éxito es porque por un lado no requería grandes
financiamientos, era más bien la armonización de las normativas. La iniciativa gozó desde un
principio de un activo liderazgo político por parte del gobierno argentino.

No obstante, los avances de esta reforma no fueron lineales ni incrementales. En su puesta en

marcha fue perdiendo impulso a favor de iniciativas bilaterales y alguno de los acuerdos fueron
eliminados como ser la reducción de su cobertura a carreras de grado, eliminando la de posgrado;
quita de reconocimientos de títulos profesionales. Todas estas quitas, demuestran un progresivo
desinterés de los gobiernos, sobre todo de Brasil.

64
Los resultados de los procesos de acreditación regional no fueron significativos en términos
numéricos. Dejaron en evidencia las grandes asimetrías que separaban los países del bloque, ya que
la mayoría de las carreras acreditadas eran de Argentina o Brasil.

El proceso contribuyó a fortaleces capacidades técnicas e institucionales nacionales de aquellos

países que no habían logrado avanzar en este aspecto de las reformas unilaterales promovidas por
el BM. La experiencia montada en argentina por CONEAU, Chila CNAP, Brasil CONAES ayudó a crear
organismos de evaluación y acreditación en países que no existían o no estaban en funcionamiento.

Los programas de movilidad y cooperación interinstitucional tuvieron pocos resultados. Porque

dependieron de fondos externos (UE) y porque carecieron de interés regional.
La iniciativa que mejor ilustra el dilema de la integración es la de crear un espacio regional de
educación superior (ERES). La propuesta aparece de manera tardía en 2007, entre las propuestas
que se hicieron estaba la de Brasil de crear una universidad de integración latinoamericana (UNILA)
que por falta de apoyo terminó siendo implementada de manera unilateral con recursos nacionales.

Conclusiones

La integración regional en los 90 tuvo el objetivo de hacer frente a través de soluciones colectivas a
los desafíos y oportunidades que planteaba la globalización económica. A esto se le sumara la crisis
y agotamiento de los propios sistemas educativos, sumado a la fuerte influencia de actores externos
no siempre compatibles.

Una conclusión es demostrar que los procesos de reforma de la ES en AL no se ha reducido a un

proceso de reforma unilateral, sino también a un proceso de transnacionalización liderado por
actores como OMC, Unesco, UE.

Otra conclusión es que los procesos de integración regional tomaron posición en el debate global,
proponiendo una visión alternativa a las dos visiones de la Unesco u OMC. La respuesta de los
nuevos regionalismos fue la de crear un espacio regional de la ES en la que se crearan estrategias
regionales de cooperación solidaria (internacionalización) entre los estados miembro para mejorar
la calidad de la oferta y competir globalmente y atraer la demanda interna y externa
(transnacionalización)

En LA el MERCOSUR fue quien más avanzó en el proceso. Se orientó a tres tipos de programas: la
acreditación regional de títulos, la movilidad trasnacional de estudiantes y profesores y la
cooperación interinstitucional para la transferencia de recursos. En el caso LA se priorizó la primera.

Los resultados obtenidos, comparando otros casos con el Mercosur, el análisis sugiere que la
principal contribución ha sido la de contener las propuestas de la OMC y ALCA. Sin embargo no ha
sido capaz de avanzar hacia la creación de un espacio regional del ES para posicionarse como jugador
global y atraer demanda exterior.

15 AÑOS DEL MERCOSUR: EL DEBE Y EL HABER DE LO CULTURAL (Escobar, 2007)

“El Mercosur Cultural”

65
Cuando se firmó en 1991 el Tratado de Asunción, que constituyó el Mercosur, entre sus cláusulas
originarias no se contemplaba declaración alguna referida específicamente al ámbito de la cultura. Esta
omisión se debe a que el Mercosur surgía como proyecto de constituir una zona regional de libre
comercio y en pos del objetivo de convertirse en mercado común. Recién cuatro años después, en el
curso de la Reunión Técnica Especializada en Cultura, realizada en Buenos Aires (1995) con la
participación de los ministros de cultura de los países signatarios, se enfrenta por primera vez el término
“Mercosur Cultural”, referido confusa y precariamente al fomento de ciertas actividades, como la libre
circulación de bienes simbólicos, las industrias culturales, la conservación del patrimonio y el turismo
cultural. Esta incompleta promoción no apuntaba entonces a ninguna idea de una coordinación de
políticas culturales ni suponía un concepto unificado y operativo de cultura del cual partir.

Pero la cuestión cultural fue tomando cuerpo, aunque en forma desarticulada y esporádica. Los estados
participantes del Tratado advirtieron, a distintos niveles y en sentido no siempre parejo, que un proyecto
regional construido a partir de jugadas estrictamente mercadológicas no llegaría demasiado lejos. Es
decir, no lograría adquirir legitimidad suficiente. Sin el aval de los imaginarios colectivos ni la inclusión
de las identidades sociales, sin el alimento de las diversidades, los conflictos y los consensos. Resulta
imposible ignorar hoy que los procesos culturales conforman principios configuradores de la cohesión
social, el consenso y el disenso, y la credibilidad pública. Hoy serían impensables modelos sustentables
de desarrollo y proyectos democráticos de sociedad planteados al margen de los argumentos cifrados
que provee la cultura.

Poco a poco, estas cuestiones pasaron a formar parte de las declaraciones de instancias oficiales que no
pueden dejar de reconocer la necesidad de incorporar lo cultural a los proyectos de integración. Pero a
los quince años de instituido el Mercosur, este reconocimiento no se ha efectivizado aún en propuestas
concretas dirigidas a articular políticas culturales y coordinar legislaciones referentes al ámbito de la
cultura.

Las instancias. Un requisito básico para la eficacia de la integración cultural consiste en el funcionamiento
a nivel oficial de instancias orgánicas capaces de asumir las gestiones que demanda una eficaz integración
en lo cultural. La voluntad política de los Estados debe traducirse no sólo en el diseño concertado de
políticas culturales, sino en la creación de mecanismos eficientes de implementación de las mismas y en
la asignación de presupuestos adecuados. Las muchas declaraciones, los proyectos, los análisis y los
convenios no llegan a adquirir realidad puesto que no se encuentran debidamente avalados y canalizados
por dispositivos administrativos que los lleven a cabo.

La profesionalización. La gestión cultural debe estar a cargo de profesionales, técnicos especializados en

el manejo de los procesos culturales y sustraídos a los vaivenes antojadizos del poder. Todas las
cuestiones públicas que involucran los asuntos culturales (tratamiento de leyes y tratados
internacionales, diseño de programas diversos que cruzan los ámbitos de la producción simbólica, etc.)
deben estar sometidas a consideración y dictamen de especialistas en la materia.

Factibilidades. Los principios de la integración cultural deben ser lo suficientemente amplios a nivel de
las políticas y la protección de los derechos culturales, pero en sus programas tácticos específicos deben
asumir formatos viables, posibles de cumplimiento efectivo. Para ello, deben partir de propuestas
concretas y vinculadas con procesos particulares, madurados en las propias sociedades.

Las particularidades, las compensaciones. La acción cultural exige vínculos con los contextos concretos.
Los proyectos deben estar conectados con los procesos culturales del resto de AL sin perder de vista las
particularidades geopolíticas e históricas que coexisten dentro de la propia región, así como las

66
posiciones asimétricas. La concertación de proyectos culturales macrorregionales no sólo demanda
sistemas aptos para articular lo diferente; también precisa condiciones simétricas de relacionamiento
interestatal.

Descentralización. Es necesario que el desarrollo cultural se apoye en diferentes ámbitos de autogestión

territorial y sectorial. Desde este apoyo, se podrían ir constituyendo circuitos que interconecten haceres
culturales plurales sin que la particularidad de cada uno de ellos se vea comprometida. La integración
cultural a nivel de región presupone la previa integración interna de los sistemas culturales.

La contrapartida social. Como contrapartida del papel del Estado en su gestión cultural, ésta sólo podrá
ser realizada mediante la participación organizada de los mismos sujetos que imaginan e interpretan la
sociedad.

*Cabe recordar que el Mercosur es resultado de acuerdos de cúpulas intergubernamentales y

transacciones megaempresariales, no de aspiraciones colectivas y consultas sociales. Pero cabe destacar
que su proyecto no puede ignorar la participación de instancias civiles que lo legitimen socialmente y
eviten la vigencia de un modelo concebido, como uniformización impuesta unilateralmente desde arriba.
Además, sólo animado por dinámicas generadas internamente, nutrido de pluralidades, conflictos y
consensos y vinculado con representaciones colectivas diversas, podrá el proyecto del Mercosur lograr
sustento social y legitimidad histórica.

El giro de las identidades. La participación de la sociedad civil en los proyectos del Mercosur Cultural
plantea el tema de las diversas identidades que, durante los procesos de integración regional tanto
exacerban sus diferencias como aceleran sus movimientos de confrontación, colisión o cruce.

El concepto de identidad resulta bastante problemático al ser confrontado con las figuras de
transculturalidad e integración. Tradicionalmente, la teoría de la cultura ha concebido la identidad como
fundamento y expresión de sectores considerados en forma aislada e inmutable: clases, naciones o
comunidades ligadas a un territorio o a una posición social y provistas de una memoria común y de
símbolos característicos que marcaban definitivamente la conciencia de un “nosotros” compartido. Pero
tal modelo se ve alterado profundamente por lo que ha venido en llamarse el giro identitario, que asume
hoy que las industrias culturales –las de la información, la comunicación, la publicidad y el espectáculo–
se han convertido en nuevas matrices de identificación y creación de subjetividades que tienden a
desplazar las tradicionales (como la nación, el pueblo y el territorio).

La instauración de un escenario regional, impulsado por el Mercosur, plantea el desafío de construir una
nueva macro-identidad (la conciencia de un “nosotros Mercosur”: la identificación con pautas culturales
regionales) y una ciudadanía “mercosurista” y obliga a las distintas identidades (nacionales y sectoriales)
a reinterpretar sus posiciones adecuándolas al nuevo marco supranacional. Pero, simultáneamente,
suscita la afirmación de las diferencias nacionales y sectoriales que parapetan sus particularidades ante
el riesgo de la homogeneización.

Paradójicamente, el reto de construir una identidad regional promueve cierto endurecimiento de las
identidades nacionales y parciales. Así, por un lado, enfatiza la autopercepción de un “nosotros-Nación”
(provocado tanto por el sistema de representaciones nacionales como por las disputas, alianzas y
negociaciones que suponen las asimetrías entre países, los conflictos entre políticas públicas nacionales,
etc.); por otro, impulsa el afianzamiento de identidades sectoriales que consolidan sus posiciones a

67
través de cruces transnacionales (movimientos sociales y culturales que crean redes solidarias por
encima de las fronteras).

ACERCA DEL CONCEPTO DE CULTURA

La idea amplia de cultura posibilita que el ámbito de los derechos culturales incluya la identidad y la
memoria, las creencias, los conceptos y las ideologías, los lenguajes, las costumbres y tradiciones, el
patrimonio, etc. Este es el concepto de cultura al que recurren las Constituciones Nacionales modernas
para proclamar la vigencia de los derechos culturales y garantizar su ejercicio. Emplean este concepto
extenso también es empleado por los Tratados Internacionales que consagran los derechos culturales
como derechos humanos.

Ahora bien, la aplicación de políticas culturales requiere distinciones. Orientadas al cumplimiento de los
deberes públicos en materia de cultura, tales políticas buscan promover:

+ Los derechos culturales = función que responde a la concepción amplia de cultura.

+ El desarrollo de los procesos culturales = función que requiere una nueva restricción del término cultura
dado que esta función refiere a las intervenciones planificadas que hace el Estado en el nivel de los
asuntos culturales: de cara a los grandes objetivos nacionales, las políticas culturales regulan
determinadas prácticas para compensar los desequilibrios que produce el mercado; toman partido por
las producciones rezagadas o los sectores más carenciados y señalan determinadas direcciones que
coinciden con diferentes proyectos de desarrollo.

LA CUESTIÓN DE LAS POLÍTICAS CULTURALES

El Mercosur Cultural apunta básicamente a promover la integración de las culturas regionales sobre la
base de procesos democratizadores y lo hace a través de las políticas culturales. Es la interacción entre
lo estatal, lo social y lo comercial lo que moviliza el escenario cultural.

 La función del Estado

En el ámbito que estamos considerando, las políticas públicas activan proyectos orientados a proteger
los derechos culturales y promover el desarrollo de la cultura según determinado papel que el Estado
asigna a ésta en el conjunto social. Esas intervenciones públicas tienen un carácter formal y adjetivo: no
producen contenidos, sino administran canales, circuitos, formas institucionales. No es competencia del
Estado crear cultura (tarea ésta que se encuentra a cargo de los agentes de la sociedad civil), sino
promover condiciones aptas para su creación. Por eso, las políticas culturales deben limitarse a garantizar
la libertad expresiva y crítica, impulsar condiciones efectivas de participación, estimular la creación,
proteger el patrimonio, fomentar el desarrollo del pensamiento, apoyar la institucionalización de lo
cultural, etc.

 La participación de las sociedades

Como el Estado no crea cultura, sino que promueve la producida por las sociedades civiles, implica la
necesidad de la participación ciudadana en la producción, la circulación y el uso de bienes, símbolos y
servicios culturales. Pero, también, en lo relativo a la presencia en el diseño de las mismas políticas
públicas y en las discusiones orientadas a concertar los criterios de integración en este ámbito.

68
 Mercados

Dentro del espíritu mercadológico que signa el acuerdo por el cual se estableció Mercosur, lo cultural
está básicamente entendido como principio de libre circulación de servicios y productos (culturales, se
entiende) entre los países signatarios. Así, de entrada, no se manifestó ninguna intención de coordinar
principios y estrategias de gestión cultural en el contexto del Tratado. Aunque el tema aparece
insistentemente en diferentes debates, impulsado fundamentalmente por los propios analistas
culturales, en quince años (texto 2006) no logró colarse en las agendas oficiales.

La cuestión de las industrias culturales

Éstas han adquirido un peso determinante en la reconfiguración del campo de lo cultural durante las
últimas décadas. Resulta incontestable, en efecto, que las industrias de la comunicación y la información,
el entretenimiento y el espectáculo adquirieron una incidencia contundente en la recomposición de la
vida cotidiana, la educación, la transformación de los imaginarios y las representaciones sociales y, por
ende, en la dinámica del espacio público (y la suerte de los procesos de democratización). También se
vuelve evidente que los procesos de masificación de los públicos, así como los de homogeneización y
cruce intercultural que promueve la industrialización de la cultura, pueden significar un acceso más
amplio y equitativo a los bienes simbólicos universales y permitir apropiaciones activas de los públicos.

Ahora bien – y acá viene el problema– el cumplimiento de las posibilidades recién expuestas requiere
condiciones históricas propicias: existencia de niveles básicos de simetría social e integración cultural,
vigencia de formas elementales de institucionalidad democrática, mediación estatal y acción de políticas
culturales capaces de promover producciones simbólicas propias y relaciones transnacionales
equitativas, así como de regular el mercado y compaginar los intereses de éste con los de la sociedad
civil.

La cuestión es que, en el Cono Sur, marcado por un déficit fuerte en los ámbitos del Estado y la sociedad
y un excedente abusivo en los del mercado, esas condiciones no se cumplen. Entonces, se corre el grave
riesgo de que, enfrentada a una contraparte sociocultural extenuada y vulnerable, la expansión
avasallante del nuevo complejo industrial cultural exacerbe las desigualdades, arrase con las diferencias
y termine postergando las posibilidades de integración cultural y, por lo tanto, de movilidad y cohesión
social. No se trata, de descalificar el papel de los mercados transnacionales, como tampoco el de las
iniciativas privadas (nacionales e internacionales), sino de asignar a unos y otras un puesto en una escena
compleja que tiene muchos niveles. La sociedad necesita crear imágenes y construir discursos que no
sean rentables, que no sean absorbible por el mercado. De este modo, determinadas formas
experimentales de la creación y apuestas críticas del pensamiento, así como ciertos discursos
alternativos, investigaciones y debates difíciles, incómodas innovaciones y transgresiones bruscas –
mecanismos que necesita la sociedad para autocuestionarse, desafiar sus límites y promover
comprensiones más complejas de sí misma– no gozan de públicos masivos ni tienen posibilidades, por lo
tanto, de constituirse en proyectos que generen rentabilidad.

Corresponde, por lo tanto, al poder público la tarea de regular la acción de los mercados transnacionales
y establecer programas de apoyo a ciertos sectores vulnerables (teatro, música sinfónica, ballet,
literatura y plástica experimental, teoría crítica, etc.) que, librados a los puros juegos del mercado
sucumbirían por su posición menos favorecida en términos de productividad. En este sentido, la
financiación de la actividad cultural no debe ser organizada únicamente desde mecanismos mercantiles,

69
sino apoyada también en subsidios estatales e, incluso, en figuras híbridas, como el esponsoreo, el
patrocinio y el mecenazgo empresarial. En el contexto del Mercosur, uno de los objetivos de las políticas
culturales es, justamente, el de crear dispositivos capaces de articular y equilibrar los papeles del Estado
y de los intereses privados en el quehacer simbólico de las sociedades. Un sistema de administración
cultural basado sólo en decisiones estatales o puramente en iniciativas privadas sería tan nocivo para la
democratización de la cultura como uno basado exclusivamente en las razones del mercado. Pero este
equilibrio entre los agentes del proceso cultural está lejos de ser cumplido en el contexto del Mercosur,
que no sólo carece de políticas culturales integradas, sino que se encuentra falto de decisión política y
organización propia como para llevarlas a cabo.

A MODO DE CONCLUSIONES. La escena del Mercosur

Después de quince años de funcionamiento suyo, puede concluirse que el Mercosur no ha logrado
impulsar un proceso de integración de la cultura capaz de coordinar a nivel regional los quehaceres
referidos a este ámbito.

La depresión del Mercosur, basada en desequilibrios geopolíticos y asimetrías de mercado, revela la

dificultad en llevar adelante el emprendimiento regional según los objetivos tras los cuales fuera creado
en 1991. Es obvio que si los fines comerciales, que auspiciaran la creación del Mercosur, no parecen lo
suficientemente bien encaminados, mucho menos los estarán los cometidos culturales, que resultan
subordinados a aquéllos.

Los mayores esfuerzos por dotar de un contenido cultural al Mercosur provinieron (casi enseguida
después de firmado el Tratado de Asunción en 1991) de instituciones no gubernamentales de diferentes
características, así como artistas e intelectuales; quienes comenzaron a organizar, usando el membrete
del Mercosur, tareas puntuales de intercambio cultural: exposiciones de arte, festivales y encuentros,
debates, seminarios y publicaciones. Aunque realizados al margen de un programa común que los
vertebrara en objetivos coordinados, estos quehaceres dispersos fueron entretejiendo redes e
instalando circuitos que ocupaban el espacio semivacío asignado a la cultura.

Uno de los casos paradigmáticos es la Bienal del Mercosur, poderosa maquinaria movida puntualmente
en Porto Alegre desde 1997. La bienal funciona a partir del esfuerzo cruzado de iniciativas sociales,
empresariales y gestiones del gobierno central, el estadual y el municipal en torno a un enorme cometido
proyectado regionalmente y abierto a toda Sudamérica; aunque invoca el nombre del Mercosur, en
verdad no se encuentra organizada por esa entidad, sino por agentes públicos y privados exclusivamente
brasileros (puesto que no existen políticas de apoyo a la circulación de bienes culturales, las obras que
llegan a Porto Alegre deben cumplir con todos los complicados trámites aduaneros).

Este caso ilustra bien la mejor posibilidad que hasta ahora ofrece el Mercosur a la cultura: la de servir de
ámbito posible de acciones movidas por los estados nacionales, las sociedades, los individuos o el
comercio. El Mercosur como tal hasta ahora ha resultado incapaz de organizar instancias transnacionales
de gestión de manera seria y competente. Extraviado en programas eventuales y esparcidos, sin
persistencia y sin vocación de continuidad, no ha logrado cumplir su primera función, que es la de
proponer un modelo de cultura concertado y, desde el mismo, esbozar políticas culturales integradas,
legislaciones compaginadas, macroproyectos a largo plazo.

Un recuento breve de cuestiones pendientes

70
A modo de ejemplo de lo sostenido a lo largo de su desarrollo, este artículo termina con una lista –
necesariamente incompleta– de cuestiones irresueltas a nivel de integración cultural. Según la misma,
las tareas pendientes en este ámbito serían:

1. Coordinar la elaboración de políticas culturales conjuntas a nivel regional. Intercambiar criterios e

informaciones, tanto acerca de los diseños de tales políticas a nivel nacional y municipal, como de los
proyectos concretos de los diversos países a ser desarrollados durante los próximos años.

2. Compatibilizar las normas jurídicas que rigen el intercambio cultural: sistemas de excenciones
tributarias, protección del patrimonio cultural, leyes de incentivo de actividades culturales, derechos de
autor, etc.

3. Implementar mecanismos participativos de los propios sectores culturales que trabajan en los países
signatarios. Este punto incluye el establecimiento de conductos orgánicos mediante los cuales recibir la
opinión de los productores de cultura y tramitar consultas relativas a asuntos de su competencia.

4. Establecer instancias regulares para la programación de convenios que permitan intervenciones

estatales, municipales y privadas. Crear al respecto comisiones permanentes de expertos encargados de
fijar objetivos y metas concretas y evaluar su cumplimiento.

5. Conectar la promoción cultural con diversos proyectos de desarrollo regional que incluyan la
problemática urbana, social, laboral y ambiental.

6. Promover un efectivo intercambio de bienes y servicios culturales a través del establecimiento de un

régimen fiscal único y la eliminación de las restricciones aduaneras.

7. Impulsar políticas coordinadas de apoyo a las particularidades culturales de los grandes sectores y las
minorías populares e indígenas.

8. Fomentar la enseñanza generalizada del español y el portugués en los programas educativos de los
países signatarios.

9. Realizar estudios e investigaciones compartidas sobre temas culturales comunes.

10. Otorgar facilidades a los productores y operadores culturales de los países signatarios, tales como la
concesión de beneficios legales referentes al trabajo, el intercambio de becas y pasantías, la creación de
bolsas de trabajo, el establecimiento de un impuesto a la renta unificado que evite la doble tributación,
la creación de un Fondo Mercosur de apoyo a las artes y a la investigación.

11. Instituir sistemas de intercambio y de elaboración conjunta de información (tales como redes
informatizadas entre bibliotecas, bancos de datos), sistemas de canjes de publicaciones, levantamiento
conjunto de registros e inventarios patrimoniales, directorio regional de entidades culturales, sistemas
de divulgación cruzada de producciones culturales, fondo editorial común, etc.

12. Coordinar la implementación de los sistemas educativos: intercambio de estudiantes y profesores,

adecuaciones curriculares, validación de títulos académicos, planificación articulada de la enseñanza,
etc.

71
13. Intercambiar sistemas de capacitación, asistencia, actualización y desarrollo técnico y científico a
través de programas que impulsen la confrontación de experiencias, el envío cruzado de especialistas y
la transferencia de tecnología.

PEDROSA FONTES Y REISMAN - EL FOCEM Y LA INTEGRACIÓN PRODUCTIVA (2017)

Como parte de la estrategia de integración productiva del MERCOSUR se han ejecutado proyectos
en la cadena automotriz y en la cadena de petróleo y gas. Los resultados alcanzados son una buena
base para discutir las perspectivas de rediseño futuro de estas iniciativas, buscando abordar tanto
cambios coyunturales como acciones que permitan sincronizar el cambio técnico en estas
actividades con las desafiantes tendencias que enfrentarán en los próximos años.

INTEGRACIÓN PRODUCTIVA: PILAR DE LA AGENDA DE DESARROLLO

En un contexto mundial en que las cadenas de valor ganan presencia como modalidad de
organización de la producción, los gobiernos de Sudamérica deben incorporar el fortalecimiento de
la integración productiva como un objetivo relevante de sus agendas de desarrollo, comenzando a
explorar las complementariedades productivas entre los países, así como a favorecer la
participación de PyMES locales en cadenas internacionales de valor (que tienen una dimensión
regional y otra extrarregional).

Con el objetivo de profundizar los entrelazamientos productivos en el ámbito del MERCOSUR, se

encuentran en curso algunas iniciativas, entre las cuales sobresale la implementación de los
proyectos de integración y cualificación de proveedores de las cadenas automotriz y de petróleo y
gas, ejecutados con recursos mixtos del Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR
(FOCEM) y, en menor parte, de la Agencia Brasileña de Desarrollo Industrial (ABDI).

Hay un tejido productivo dinámico en los cuatro países fundadores, que desea acceder a mercados
fuera de sus territorios no solo a partir de la comercialización de sus productos, sino también
mediante alianzas estratégicas que fortalezcan sus negocios.

LA CREACIÓN DEL FOCEM

El fenómeno de la globalización y sus impactos sobre el crecimiento del comercio mundial y los
cambios en las tecnologías, en las organizaciones industriales y en los modelos de división del
trabajo condujeron a la desintegración o fragmentación del proceso productivo. Ese movimiento ha
impulsado nuevas estrategias empresarias y nuevas formas de articulación entre empresas. En esa
dirección, se pueden observar dos tendencias:

 Por un lado, los procesos o etapas de producción comienzan a desarrollarse de forma

internacionalmente distribuida, en distintos países y regiones, volviendo las cadenas
productivas más complejas;
 Por otro lado, grandes compañías comienzan a permitir que determinadas actividades,
que antes se realizaban en el interior de sus límites organizacionales, puedan ser realizadas
o prestadas por PyMES especializadas.

Los países del MERCOSUR han implementado iniciativas que no solo tratan de consolidar sus
relaciones comerciales, sino también de profundizar sus lazos productivos, se aprobó, por ejemplo,

72
el Programa de Integración Productiva del MERCOSUR y se creó el Grupo de Integración
Productiva del MERCOSUR (GIP) que se encarga de coordinar y ejecutar las propuestas y acciones
relacionadas con la integración productiva en el bloque.

En ese conjunto de políticas de avance de la integración productiva, merece un lugar destacado la

creación del FOCEM, que comenzó a funcionar efectivamente en 2007. Con la función de reforzar
las cadenas productivas en el ámbito del bloque por medio de financiación, a fondo perdido, de
iniciativas y proyectos que tengan esa finalidad, el Fondo también es considerado la principal
iniciativa formalmente constituida para hacer frente a las asimetrías entre los países sudamericanos.

Las asimetrías entre las economías de los países participantes del bloque se han constituido como
principal obstáculo tanto para la intensificación del comercio entre sí, como para el establecimiento
de un grado deseable de desarrollo y complementariedad productiva.

Además de estos desequilibrios, también ha dificultado el florecimiento de la integración productiva

el hecho de que, históricamente, los países de Sudamérica, especializados en la exportación de
commodities, estuvieran poco conectados con el comercio internacional y convivieran con gran
inestabilidad macroeconómica.

El Fondo tiene el propósito de desarrollar la competitividad y promover la cohesión social, en

particular de las economías menores que integran el bloque y de las regiones menos desarrolladas.
Los proyectos actuales y futuramente financiados deben ajustarse alrededor de cuatro programas:

 Programa de convergencia estructural: esta línea contempla proyectos de construcción,

modernización y recuperación de vías de transporte; la generación y transporte de energía
eléctrica; obras de infraestructura hídrica y de saneamiento ambiental;
 Programa de desarrollo de la competitividad de las actividades productivas: que incluye
proyectos de reordenación de los procesos productivos y que faciliten la creación del
comercio intra-MERCOSUR.; generación y difusión de conocimientos tecnológicos;
promoción de sectores y cadenas productivas; fortalecimiento y asociatividad de
pequeñas y medianas empresas vinculándolas a los mercados regionales;
 Programa de cohesión social: que prevé una contribución para el desarrollo social, en
particular en las zonas de frontera, y que puede contemplar proyectos en áreas de salud,
vivienda, reducción y combate de la pobreza y el desempleo, educación, alimentación;
 Programa de fortalecimiento de las instituciones y del proceso de integración.

El aporte financiero de recursos al Fondo es proporcional al grado de desarrollo y volumen de

la economía de cada Estado Parte y el empleo de esos recursos se lleva a cabo según una lógica
inversa a lo que fue aportado. De ese modo, Brasil es el mayor contribuyente, aportando 70%
de los recursos del Fondo; Argentina es responsable de 27%; Uruguay, de la contribución de 2%
y Paraguay de 1%. Las dos menores economías del bloque son las mayores beneficiarias de los
proyectos: mientras Uruguay recibe 32% de los recursos, Paraguay recibe 48% y Brasil y
Argentina dividen el 20% restante. Las contribuciones regulares de los Estados Partes totalizan
un presupuesto anual de US$ 100 millones.

73
Tanto las líneas estratégicas del Fondo como sus características distributivas tienen el propósito de
compensar los desequilibrios existentes en el interior del MERCOSUR y, por consiguiente, hacer
viable la concretización de la integración regional.

LA ABDI Y EL FOCEM

La Agencia Brasileña de Desarrollo Industrial (ABDI) surge en 2004, vinculada al Ministerio de

Industria, Comercio Exterior y Servicios (MDIC), con el objetivo de promover la ejecución de acciones
que amplíen la competitividad de la industria nacional. El avance de la integración regional se añade
a las finalidades de la Agencia, en la medida en que tiene potencial para ampliar la participación de
productos brasileños de mayor valor agregado en el comercio internacional y para crear u optimizar
estructuras productivas.

La agencia es el organismo público ejecutor de dos proyectos aprobados por el FOCEM en Programa
de desarrollo de la competitividad.

El primer proyecto está dirigido a la intensificación y a la complementación productiva en el sector

automotriz y autopartista, mientras el segundo se centra en el desarrollo de proveedores en la
cadena productiva de petróleo y gas. Los dos proyectos son plurinacionales, beneficiando a cuatro
países del bloque.

La implicación de diversos actores, públicos y privados de distintas nacionalidades aporta una

complejidad sin igual a los proyectos de la Agencia financiados por el FOCEM. Además de barreras
culturales y estructuras político-económicas distintas en los cuatro países, la propia dinámica de los
sectores elegidos ha cambiado mucho a lo largo de los años de ejecución del proyecto.

CUALIFICACIÓN E INTEGRACIÓN DE PROVEEDORES DE LA CADENA AUTOMOTRIZ

Aprobado en 2010, el proyecto Intensificación y Complementación Automotriz en el ámbito del

MERCOSUR (FOCEM Auto) tiene la finalidad expresa de fortalecer la competitividad de PyMES,
pequeñas y medianas empresas proveedoras (o potenciales proveedoras) de bienes y servicios para
la cadena productiva, en especial la industria autopartista, por medio de la extensión productiva y
tecnológica y apertura de mercado.

El proyecto tiene como público objetivo 88 empresas pequeñas y medianas (24 argentinas, 44
brasileñas, 10 paraguayas y 10 uruguayas), sobre todo empresas del tercer y cuarto nivel de
suministro que tienen bienes y servicios intermedios o finales de menor valor agregado y
sofisticación tecnológica.

El proyecto se encuentra en su etapa final. Las acciones del proyecto han sido distribuidas en cuatro
componentes/ejes:

 Competitividad de Proveedores: en este eje se realizaron las actividades de extensión

tecnológica y gerencial, con consultoría especializada y visitas in situ a cada una de las 88
empresas; la capacitación del cuadro técnico en diversas metodologías de gestión; y el
taller de buenas prácticas, que abarca la presentación de casos de éxito en este sector;
 Acceso a oportunidades de negocios: se llevaron a cabo estudios de mercado con análisis
de las empresas beneficiarias y principales players del sector, además de informaciones
mercadológicas de los países beneficiarios; también se elaboró un manual de suministro

74
 con un análisis de exigencias básicas para sistemistas y montadoras; se realizó en Rio
Grande do Sul una ronda comercial de dos días de duración;
 Difusión Tecnológica: se realizó un seminario de difusión tecnológica;
 Gestión y Seguimiento del Proyecto: en este componente se encuentran las
contrataciones de los equipos técnicos y financieros permanentes del proyecto, así como
actividades de seguimiento y control de las acciones previstas.

Las actividades desarrolladas en el ámbito del proyecto contribuyeron a la mejora de diversos

indicadores de desempeño de las empresas.

CUALIFICACIÓN E INTEGRACIÓN DE PROVEEDORES DE LA CADENA DE PETRÓLEO Y GAS

El proyecto desarrollado para la cadena productiva de petróleo y gas siguió una lógica distinta de
la del sector automotriz, sobre todo por la participación de las denominadas empresas ancla desde
el principio del proceso. Esas empresas son conocidas por su poder de arrastre en sus sectores, ya
que demandan una numerosa y diversificada gama de bienes y servicios que pueden ser
suministrados por PyMEs. Normalmente, esas grandes empresas cuentan con un sistema de
contratación bastante complejo, que exige una serie de habilitaciones, certificaciones y
comprobaciones de los postulantes a proveedores.

Teniendo en cuenta esta situación y la carencia de iniciativas en los países del MERCOSUR que
cualificaran a los proveedores a cumplir las demandas de dichas empresas ancla, se ideó la iniciativa
ABDI/FOCEM, que atiende alrededor de cien pequeñas y medianas empresas proveedoras (o
potenciales proveedoras) de bienes o servicios para la cadena de petróleo y gas, provenientes de
Brasil, Argentina, Paraguay y Uruguay.

El proyecto fue diseñado para permitir la creación de condiciones para que la oferta regional de
bienes y servicios para el sector de petróleo pudiera ampliarse de forma que las grandes empresas
de petróleo y gas tuvieran mejores posibilidades para atender a sus demandas y compras
localmente.

El proyecto se estructuró alrededor de cuatro componentes:

 Gestión de la Información: tienen el objetivo de mapear, producir y difundir información

necesaria a la promoción de negocios;
 Competitividad: tienen el objetivo de promover acciones de capacitación y cualificación
de micro y pequeñas empresas, con el fin de desarrollar sus competencias de gestión y
negociación, así como hacerlas capaces de atender los requisitos de suministro exigidos
por las empresas ancla;
 Acceso a Mercados: tienen el objetivo de desarrollar actividades para apertura de
mercados y generación de negocios para los proveedores de bienes y servicios junto a las
empresas ancla de la cadena productiva de los Estados Partes del MERCOSUR, por medio
de la promoción de rondas de negocios;
 Gestión y Gobernanza: tienen el objetivo de promover la adecuada implementación del
proyecto. Como la iniciativa implica diversas empresas de distintos países se hizo necesario

75
 constituir una estructura institucional de articulación y sensibilización de los diferentes
actores (públicos y privados) de cada Estado Parte: el Comité Consultivo Local.

Aunque el proyecto aún se encuentre en ejecución, se vislumbra el crecimiento de las pequeñas y

medianas empresas suministradoras beneficiadas y el fomento al desarrollo del mercado regional.

AMENAZAS Y CORRECCIÓN DE RUTA DEL PROYECTO DE PETRÓLEO Y GAS

Un problema recurrente en proyectos que dirigen la cuestión de la integración productiva se vincula

con los cambios económicos y regulatorios que se producen en las cadenas focalizadas durante el
proceso de ejecución en los Estados Partes beneficiados.

La coyuntura actual de reducción de los precios del petróleo en el mercado internacional configura
la reducción generalizada de las inversiones en dicho sector. Las presiones por reducción de los
costes a lo largo de la cadena favorecen un mayor ingreso de productos importados. La estrategia
de hacer que las empresas proveedoras del bloque sean capaces de cumplir los requisitos de
contratación de las grandes empresas de la cadena es necesaria, sin embargo, no basta para
garantizar contratos que dinamicen la cadena regional y la vuelvan más integrada. Sería necesario
avanzar a un modelo que desarrolle las capacidades tecnológicas y de innovación de las PyMES
proveedoras en el bloque, haciéndolas más aptas para competir internacional mente y participar en
mejores posiciones de las cadenas de valor.

El proyecto ABDI/FOCEM de desarrollo de proveedores de la cadena de petróleo y gas en el

ámbito del MERCOSUR se diseñó en 2010, en un contexto, de crecimiento de las reservas de
petróleo y gas en la región, visto como un vector que impulsaría el volumen de negocios y el
perfeccionamiento de la cadena de bienes y servicios.

Sin embargo, el hecho es que el proyecto comenzó a ejecutarse tan solo entre finales de 2014 y
principios de 2015. Desde entonces, la industria de petróleo y gas atraviesa, sobre todo en Brasil,
un período de grandes transformaciones: la reducción de los precios del petróleo en el mercado
internacional, a la cual se suman los acontecimientos en el escenario político.

Reducir costes puede significar atender a la demanda por bienes y servicios a partir de proveedores
internacionales.

Debido a la reducción de las inversiones y a la ampliación de la competencia externa, parece

inaplazable desarrollar la capacidad tecnológica de las empresas proveedoras de la cadena de
petróleo y gas en el ámbito del MERCOSUR.

En los países de esta región desarrollar nuevas tecnologías aún es bastante desafiante. La ABDI ha
promovido una readecuación de las actividades aún no ejecutadas del proyecto. Antes, el foco
fundamental de las actividades consistía en el desarrollo de las competencias empresarias y de
gestión de las PyMES. Ahora, el foco principal es la ampliación de la capacidad de creación de valor
de las compañías participantes en el proyecto.

El proceso de integración productiva conduce a algunos riesgos estratégicos, para las pequeñas y
medianas empresas proveedoras y los territorios donde se ubican, que deben ser aplacados. La
situación de dependencia que mantienen las pequeñas y medianas empresas locales con respecto
a las grandes compañías que gobiernan la cadena supone una limitación significativa en la obtención

76
de márgenes de negocio elevados. En ese sentido, resultan poco fructíferos los esfuerzos de captar
negocios y capacitar a las PyMES para realizar contratos de suministro con las empresas ancla, ya
que la capacidad de negociación que estas disfrutan dificulta la retención de valor agregado por
aquellas.

En ese sentido, proyectos y programas gubernamentales destinados a la integración de las PyMES a

las cadenas productivas deben sopesar las tendencias del mercado global y la competencia en cada
territorio, promoviendo un realineamiento que aplaque riesgos y amplíe oportunidades.

APOYO A LA INNOVACIÓN TECNOLÓGICA

Los nuevos delineamientos del proyecto prevén la identificación de:

 De las demandas tecnológicas de las grandes empresas y de los gaps tecnológicos del
sector de petróleo y gas y su dirección a potenciales proveedoras regionales, ofertantes
de soluciones;
 Proyectos y soluciones tecnológicos en desarrollo y llevarlos al conocimiento de las
empresas ancla, potenciales compradoras.

La función de la ABDI en este proceso será hacer viable esa conexión entre demanda y oferta
tecnológica en encuentros tech meeting, así como hacer viable el desarrollo de esas tecnologías,
por medio de la oferta de infraestructura física, equipos de última generación, orientación
especializada e inversión para construcción de prototipos funcionales que representen visualmente
sus ideas o productos. Además, tendrá papel fundamental en la captación de inversores para
avanzar en el desarrollo del producto y colocarlo en el mercado. La idea es escalar y avanzar en la
dotación tecnológica de las PyMES del MERCOSUR, desarrollando la cadena de petróleo y gas local,
así como permitir la inserción de dichas empresas en mercados internacionales relativamente más
dinámicos.

Los encuentros de conexión entre oferta y demanda, además de hacer viable la integración vertical,
también podrán hacer viables la cooperación horizontal entre las PyMES.

El apoyo público, con recursos financieros y a través de la identificación de oportunidades para los
procesos de mejora de las PyMES, es especialmente necesario en el ámbito tecnológico, ya que
dichas empresas, en virtud de su tamaño, enfrentan varias limitaciones para invertir y desarrollar
acciones en el campo de la investigación, innovación y desarrollo.

FUTURO DE LA INTEGRACIÓN PRODUCTIVA

Gran parte de ese tejido productivo dinámico presente en los cuatro países fundadores permite
avizorar un mercado potencial en el MERCOSUR. Hay un deseo por internacionalización e inserción
regional. Se anhela la formación de joint-ventures para acceder a otros mercados. Hay tecnologías
desconocidas que prometen revolucionar sus sectores, aún en etapa de pruebas.

El límite para su potencial depende directamente de la voluntad política de los organismos

implicados en su ejecución, y en última instancia, de los propios líderes de los países del MERCOSUR.

77
El futuro del bloque en su vertiente productiva depende de la construcción de encadenamientos
regionales más amplios, con base en el desarrollo de competencias tecnológicas dentro de las
pequeñas y medianas empresas proveedoras del bloque.

Además de capacitaciones y desarrollo de metodologías vinculadas al ámbito de la buena gestión,

nuestra intención también es inducir un proceso innovador en productos, mostrando a los
empresarios que el camino hacia el futuro pasa por nuevos materiales y tecnologías. La alineación
entre gestión empresarial e innovaciones disruptivas dentro del tejido empresarial del MERCOSUR
es nuestro desafío.

PEIXOTO BATISTA, JULIANA; PERROTTA, DANIELA- “EL MERCOSUR EN EL NUEVO

ESCENARIO POLÍTICO REGIONAL: MÁS ALLÁ DE LA COYUNTURA

Introducción: Las autoras en primer lugar, nos remarcan los cambios en el escenario político y
económico regional:
- Económico: Se pasa de un período de bonanza económica iniciado en los 2000, a otro de gran
declive de los precios, que incide sobre las posibilidades de los gobiernos de financiar las
políticas sociales y de desarrollo económico;
- Político: Se relaciona al “giro a la derecha” en algunos países que en el SXXI habían contado con
gobiernos progresistas (Arg, Brasil, hoy Uruguay);
Sobre este panorama, es que cabe analizar y discutir la “supervivencia” del Mercosur como Bloque
Regional, sus límites y posibilidades.
De por sí, el Mercosur desde su tratado constitutivo se conforma con un carácter híbrido, y en sus
orígenes estuvo motorizada por los intereses de la industria pesada y las multilatinas gravitantes de
la región, así como por un sector público interesado en el proceso a causa de los vientos de cambio
de los años noventa. Aun así, su funcionamiento ha cambiado en el tiempo según las

78
transformaciones en el contexto, o bien las convergencias político-económicas de sus socios,
especialmente los más grandes (BR y ARG).
En pocas palabras, el Mercosur, nacido durante el auge del regionalismo neoliberal, terminó por
desarrollar mecanismos de protección industrial y establecer diversas agendas sociales en materia
de educación, salud y trabajo. Su versatilidad, junto al cambio de gobiernos regionales y las
tendencias macroeconómicas favorables, permitieron relanzar el bloque al calor de los
regionalismos pos hegemónico / pos liberal.
Tras el intento fallido de relanzamiento en el 2000, a partir del 2003 aquél impulso se concreta sobre
metas vinculadas a la inclusión, desarrollo productivo y participación social-ciudadana. Se consolidó
entonces, un nuevo proyecto político regional en términos de regionalismo inclusivo, productivo y
postliberal.
Ahora bien, como resaltan de forma crítica las autoras, durante estos años, las reglas de juego de la
integración solo fueron modificadas superficialmente, lo que derivó en un proceso de integración
regional con agendas paralelas con poca articulación entre sí. En su análisis, se propone entonces,
ver los cambios y continuidades en el tiempo de las agendas comercial, sobre asimetría y educativa.
Esta preselección de agendas, se ajusta a los siguientes argumentos:
- Los flujos comerciales intrarregionales dan cuenta de la dinámica propia del bloque y la
composición del flujo, su carácter estructural;
- Las asimetrías muestran, en su faceta interna, los cambios ocurridos en cuanto al trato de las
desigualdades y en su faceta externa, que dichas alteraciones no fueron suficientes para
cambiar la postura del bloque en las negociaciones;
- El análisis de las agendas sociales da cuenta de que los cambios en etapas políticamente
contrapuestas fueron apenas parciales; en especial la agenda educativa permite abordar la
hibridez del Mercosur
Retomando ahora, la evolución de la integración regional en A.L se han diferenciado
tradicionalmente una serie de olas.
Primera Ola:
- Pensamiento estructuralista cepalino;
- Se buscaba promover la integración regional para lograr economías de escala y corregir las
deficiencias del modelo de industrialización por sustitución de importaciones;
- Enérgica intervención estatal en la economía, focalizada en la política industrial e importante
presencia de empresas públcias en sectores estratégicos;
- Se pretendía junto a todo lo anterior, superar la situación de dependencia y lograr ciertos niveles
de autonomía promoviendo mejores condiciones de vida a la población;
Segunda Ola:
- Contexto caracterizado por el auge del paradigma neoliberal, en paralelo a una fuerte debilidad
de los países de A.L. debido a la crisis de la deuda.
- Se concibe al regionalismo como una herramienta para la mejor inserción internacional de las
economías de la región;
- Bajo este período proliferan los acuerdos comerciales de forma indiscriminada y sin importar la
cercanía geográfica o los niveles de desarrollo de sus miembros. Cobran, asimismo, una gran
importancia las normas OMC Plus delimitadas por la recién creada OMC;

79
Es bajo la Tercera Ola de integración latinoamericana, en donde se relanza el Mercosur con claros
cambios en su funcionamiento y prioridades. El contexto se encuadraba con los fracasos de las
políticas económicas de los 90’ que tuvieron además un gran impacto social y político, y en la llegada
de la “nueva izquierda”.
Fue determinante entonces, para el cambio de orientación del Mercosur, la convergencia político-
económica entre Lula y Kirchner, reflejada en el Consenso de Buenos Aires y en el acercamiento de
estos dos países a Venezuela.
En fin, el relanzamiento del Mercosur, como ya vimos, descansaba en: a) Convergencia
macroeconómica de los mayores socios del bloque; b) Profundización de la agenda con elementos
políticos y sociales; c) Reconfiguración de temas comerciales desde la perspectiva estructural; d)
Promoción de la integración productiva; e) Reducción de las asimetrías.
Desde aquella caracterización el Mercosur suele ser relacionado con el Regionalismo Abierto de la
segunda etapa debido al momento de su creación; y sin embargo, aquello debe ser matizado, ya que
desde los inicios de la integración argentino-brasileña y luego consolidado con el Tratado de
Asunción, se incluyeron protocolos sectoriales de cooperación basados en la búsqueda de
complementariedades y de carácter flexible.
Más tarde, con la firma del Protocolo de Ouro Preto (POP) en 1994, los países del Mercosur limitaron
el esquema de integración económica a una unión aduanera, pero el establecimiento del arancel
externo común para el comercio de bienes de tipo escalonado da cuenta de los elevados niveles de
protección industrial. Este protocolo, estableció la estructura jurídica e institucional definitiva del
Mercosur, al que se le agregaron el Protocolo de Olivos (sobre el sistema de solución de diferencias)
y el Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur.
Todo lo señalado con anterioridad, resalta el carácter híbrido del Mercosur, un proceso de
integración que no se vio agotado con su ciclo político de origen.
En este sentido, los más de 25 años de desarrollo del Mercosur pueden ser abordados a partir de
tres etapas, dando cuenta de la flexibilidad y el pragmatismo del acuerdo para acomodar las políticas
regionales a las orientaciones generales de los diferentes “ciclos” políticos.
- En primer lugar, la etapa del regionalismo abierto, desde su creación hasta la triple crisis política,
económica y social de Argentina, que permeó en los demás socios, de fines del 2001;
- En segundo lugar, la etapa del regionalismo de la tercera oleada, que vamos a denominar
redistributivo -en la literatura, regionalismo post hegemónico, postliberal, estratégico o post
comercial- que se desarrolla desde el Consenso de Buenos Aires en 2003 hasta la cumbre
presidencial de junio de 2012;
- En tercer lugar, la etapa actual, a partir del cambio de orientación política en Argentina y Brasil,
la pronunicada caída de los precios de las materias primas y la crisis político-institucional de los
dos mayores socios del bloque.
Comercio Intrazona y negociaciones comerciales externas:
Respecto al comercio intrazona cabe remarcar que en los años previos a la creación del bloque, el
comercio entre sus países no alcanzaba el 10%. En los primeros años de su fundación, al ritmo del
Plan de Liberalización Comercial, sostuvo un crecimiento de los porcentajes entre los años 1991 y
1998, llegando a sobrepasar el 25 % en 1997 y 1998. A partir de 1999 la participación del comercio
intrazona en el total del comercio ha declinado sostenidamente hasta quedar en un movimiento
oscilatorio más o menos constante entre el 13 y el 16 % desde 2003. Ahora bien, en términos

80
absolutos, el comercio intrazona ha crecido, pero mostró leves caídas en los últimos años de los 90’,
una caída abrupta en el 2008-2009, -y otra caída podría ser con la pandemia actual.
Es así que por fuera de aquellas excepciones, hay un comercio intrarregional inercial en el Mercosur,
más allá de las convergencias y divergencias políticas o bien de los ciclos políticos contrapuestos que
ha atravesado. De esta forma, las autoras nos dicen que “luego de 26 años de existencia, dos
periodos contrapuestos de confluencia política y dos severas crisis, que el Mercosur ha sobrevivido
y en términos de comercio intrarregional ha permanecido, a grandes rasgos, igual” (p. 103).
En relación a las negociaciones comerciales externas, con la llegada de la nueva izquierda, se
adquiere un mayor activismo y protagonismo. En este punto, se destaca el “No al ALCA” en la
cumbre de Mar del Plata en 2005; y en segundo lugar, resaltar el mayor activismo y coordinación de
los miembros en la OMC en la Ronda Doha. Finalmente, se deben destacar la mayor búsqueda de
acuerdos sur-sur y el acercamiento al CAN.
Pese a aquellos avances, tras la crisis del 2008, el bloque reduce significativamente la apertura a
nuevas negociaciones; pero además, hay que visualizar que aquel activismo no se materializó en
muchos resultados concretos más allá de:
- Memorándum de entendimiento, un acuerdo marco o una reunión de acercamiento como el
caso de Canadá, Corea y la Comunidad y el Mercado Común del Caribe (CARICOM);
- TLC con Egipto (2004), Israel (2007)
Con anterioridad a aquellos acuerdos, se destacan también avances como el TLC con el CAN (2001),
o acuerdos de compensación económica con Chile (1996), México (2002), Cuba (2006).
Los mismos hechos críticos, resaltados con anterioridad como las crisis institucional de Paraguay en
2012, y las posteriores crisis internas en Brasil y Argentina, paralizaron temporalmente la agenda de
comercio interno como las negociaciones externas.
A modo de conclusión en estos temas:
- Agenda comercial intrazona:
o Pese a nacer el Mercosur bajo un contexto de regionalismo abierto y al contrario de aquel
paradigma, el comercio intrarregional se basó desde un comienzo en manufacturas de
origen industrial y consecuentemente por un patrón de inserción como unión aduanera
basado en una fuerte protección estatal.
o Por otro lado, se debe reconocer que el comercio intrazona es un aspecto central del
bloque y tiene una dinámica propia.
- Negociaciones comerciales externas:
o Si bien a primera vista se puede observar cierta confluencia entre el comportamiento del
bloque y su ciclo político, ello debe matizarse por el hecho que, por un lado, en la etapa de
regionalismo abierto el bloque fue muy poco activo en las negociaciones, incluida una
creciente oposición al alca, y por el otro lado, en la etapa siguiente, de regionalismo post
hegemónico, si bien el bloque hizo un viraje hacia negociaciones sur-sur, no se han logrado
muchos resultados en términos de acuerdos finalizados.
Asimetrías: Este punto, comprende un desafío subyacente, pero además no hay que perder de vista
que responden a aspectos estructurales de los miembros del Mercosur (diferencias en los tamaños
de las economías, posición geográfica, dotación de factores, infraestructura, calidad institucional o
nivel de desarrollo). Las asimetrías, en pocas palabras, se deben a cierta inacción por parte del
bloque en la materia, pero responde a cuestiones estructurales imborrables.

81
Ya, en el preámbulo del POP en 1994, se instó a tener en consideración la situación de los países y
regiones menos desarrollados; sin embargo, la mayor parte de las políticas encaminadas a reducir
aquellas asimetrías fueron negativas, por lo que se incluyeron para los países más pequeños,
flexibilidades con relación a las obligaciones asumidas, incluyendo listas de excepciones, reglas de
origen más laxas para agregar valor a productos extrazona y regímenes de admisión temporaria.
Luego, con la renovación de 2003 volvió a darle énfasis al tema. El cambio, se daba con el diseño en
acciones de carácter positivo al respecto. Así se destacaron:
- Programa de Pymes;
- Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur: impulsa proyectos concretos que visan el
desarrollo de la competitividad, la infraestructura y la cohesión social con relación a las
economías más pequeñas y las regiones menos desarrolladas del bloque.
Asimismo, en el 2008, se aprobó un marco para guiar las negociaciones extra regionales. Esa medida
busca resguardar los derechos de Paraguay y Uruguay frente a terceros países y tiene origen en el
incremento significativo de las negociaciones por parte del bloque a partir del año 2003 que
aumentaron los temores de ambos países con relación a su posición relativa en el bloque en cuanto
a las preferencias y al trato más favorable.
De por sí, los acuerdos que involucran al Mercosur con terceros países, tienen como marco para su
realización la Cláusula de Habilitación; en donde se delimitan condiciones más laxas, como la
posibilidad de acuerdos de alcance parcial, en donde no se abarquen todo el universo de bienes
intercambiados a arancel cero. Los acuerdos firmados, varían en tanto aquellos firmados con países
de la región y países extrarregional.
Los primeros (acuerdos del Mercosur con países de A.L), comprenden acuerdos de complementación
económica bajo el marco de ALADI y sus textos son bastante similares, siguen un modelo
estandarizado que incluye preámbulo, objetivos, programa de liberación comercial y demás temas
como régimen de origen, prácticas desleales del comercio internacional, salvaguardias, solución de
controversias, valoración aduanera, normas y reglamentos técnicos, medidas sanitarias y
fitosanitarias además de anexos.
Respecto a losacuerdos del mercosur con países extrarregionales, tanto el acuerdo entre Mercosur
y la SACU (Union aduanera de África Austral) como el acuerdo con India reconocen la importancia
de la promoción del comercio y la cooperación para fortalecer el comercio sur-sur; sin embargo,
ambos acuerdos no soy muy abarcativos y cubren pocos ítems arancelarios, al tiempo de que tienen
un enfoque restrictivo frente al temas de las asimetrías. Por ejemplo, el acuerdo con la India,
protege los intereses de Paraguay en la exportación de soja.
Por su parte, el acuerdo con Israel, es el que más disposiciones relativas al manejo de asimetrías
contiene y se ve orientado por oportunidades económicas concretas y menos por objetivos
estratégicos. De esta forma, este acuerdo prevé consideraciones especiales para Paraguay y
Uruguay junto a las reglas de origen.
Si se realiza un balance sobre la cuestión, vemos que la agenda interna sobre la reducción de
asimetrías se ha transformado desde un enfoque más superficial y restrictivo, hacia otro más
estructural, pero los impactos siguen siendo limitados. Se puede decir, que esto refuerza el
argumento de la dinámica propia del bloque teniendo en cuenta que si bien el cambio de ciclo
político permitió cambios acordes en esa agenda, no fue suficiente para traccionar cambios
estructurales como aquellos relacionados con la integración productiva. Por otro lado, el carácter

82
híbrido del Mercosur queda reflejado en cómo este tema no se ve abordado de manera uniforme
en los distintos acuerdos comerciales que se concretaron con otros actores.
Las agendas sociales del Mercosur. Aquí se destaca principalmente la agenda relativa al trabajo y a
la educación. La primera de esta, se vio motorizada por los actores sindicales de los cuatro Estados
parte desde un espacio de acción colectiva transnacional: la Coordinadora de Centrales Sindicales
del Cono Sur (CCSCS); mientras que la segunda promovida por los responsables de los Ministerios
de Educación con apoyo de la Organización de Estados Iberoamericanos (OEI).
La agenda socio laboral contó con un dinamismo singular dada la movilización activa de los actores
sindicales que buscaron garantizar derechos laborales en el marco regional, viendo con recelo la
experiencia del TLCAN y cómo se estaba negociando en el seno del ALCA. Por su parte, la agenda
educativa logró encaminar acciones, en tanto no se construyó en tensión con el modelo de
regionalismo abierto del Mercosur, sino que sus diferentes planes incluyeron metas que estaban
acordes al proyecto regional y le permitieron ir desarrollando acciones incrementales que
cimentaron la construcción posterior ante una nueva coyuntura.
Iniciado el SXXI, estas agendas se van a ver profundizadas, conforme a cómo los nuevos gobiernos
modificaban sus mecanismos de redistribución, ensayaron instrumentos para promover la inclusión
social a partir de políticas afirmativas y la promoción de un enfoque de derechos. Este nuevo
enfoque, se ve sustentado en Estados que ahora se erigían como conductores del mercado,
promotores del desarrollo y garantes de derechos sociales, al tiempo de que se fortalecieron los
espacios de participación y movilización de esferas sociales.

Siguiendo a las autoras, “de esto se trata la versatilidad y/o flexibilidad del Mercosur: la posibilidad
de que, en un mismo arreglo regional, conforme las dinámicas nacionales y las posibilidades del
contexto internacional, funcionen en paralelo proyectos políticos de región divergentes en carriles
separados pero con mecanismos políticos propios de la diplomacia presidencial para dirimir las
tensiones que surjan de la confrontación de visiones sobre los fines del Mercosur” (p. 117).
El hito que resalta el relanzamiento del mercosur, fue la reunión cumbre entre los presidentes de
Argentina y Brasil en octubre de 2003, que se conoce como el Consenso de Buenos Aires. A partir de
aquí se delimitó una hoja de ruta programática con los objetivos a cumplir en diferentes áreas, se
recuperó un diagnóstico crítico de la etapa anterior y se regionalizó la coordinación política entre
Lula da Silva y Néstor Kirchner.
Al año siguiente (2004), se aprueba el Plan de Trabajo que consolida la nueva dirección del bloque
regional, y desde junio del 2006 se inician las Cumbres Sociales del Mercosur, constituyendo espacios
de encuentro y discusión de organizaicone sociales de c/u de los estados miembros.
Finalmente, se pueden resaltar dos innovaciones institucionales que reforzaron los mecanismos del
Mercosur y su visión regional:
- Creación de Representantes Permanentes del Mercosur;
- y el reemplazo por el Alto Representante del Mercosur;
En el seno de aquellas instituciones se desarrollaron iniciativas que requerían de un espacio de
pensamiento estratégico y de implementación prioritario, como el Grupo de Integración Productiva
y la Unidad de Apoyo a la Participación Social.

83
Si se profundiza en la Integración Educativa, vemos que tal se remonta desde los inicios del
Mercosur pese a no ser concebida en el Tratado de Asuncion; de igual manera, estaría vinculada a
la libre circulación de personas, temas relativos a la educación como la facilitación de becas, el
reconocimiento de títulos, etc. Pero además, la conformación de una comunidad regional precisaba
del desarrollo de una conciencia ciudadana favorable a partir de procesos socioeducativos (p. 120).

En 1991 se creo el Sector Educativo del Mercosur (SEM), que configuró un mercado educativo a nivel
internacional que tensionó la provisión pública de este servicio y la creciente tendencia hacia la
mercantilización de la educación. En segundo lugar, se destacó la necesidad de crear una identidad
regional que legitimara el proceso de integración a partir del fortalecimiento de la ciudadanía.

Hasta el 2011, el SEM se organizaba en base a 3 áreas de trabajo: Educación básica, técnica y
superior; y luego incorporaría una cuarta, la formación docente. La agenda educativa, se plasmó en
planes de trabajo y se operacionalizó en diversas actividades.

Se puede decir, en base a la actividad del SEM, que en los 90’ la temática educativa, formaba parte
de la agenda periférica del Mercosur. A partir de los años 2000, mutó hacia una agenda dinámica,
pujante y con capacidades de gestión para implementar políticas (p. 121).

En síntesis, la agenda educativa del Mercosur muestra cómo el regionalismo conforma marcos
regulatorios que afectan la gobernanza nacional a través del impacto en la política doméstica. En
este proceso, Argentina por motivos que se detallan a continuación- ha sido un actor difusor de las
políticas por medio de actividades de cooperación técnica y como un miembro activo en redes
epistémicas regionales y globales.

Etapas del Políticas e iniciativas Análisis

SEM
1era Etapa: • Instalación y creación de institucionalidad mínima • Agenda periférica y/o marginal
1991-2001. en tres áreas de trabajo (educación básica, técnica y que no generó conflictos con el
superior); • Inicio de los intercambios entre proyecto regional preponderante
Construcción
delegaciones nacionales que permite un proceso de de regionalismo abierto.
de confianza
construcción de confianza y respeto mutuo; •
Realización de seminarios regionales para
intercambiar información (cimiento para la
elaboración de protocolos de reconocimiento de
títulos) y generar un sistema de indicadores
estadísticos propios.

2da Etapa: • Creación de una estructura institucional más • Contexto regional de crítica al
compleja, contemplando la ampliación de regionalismo abierto e insistencia
2002-2011
actividades y la comunicación interna; • Puesta en en la promoción de agendas
marcha de iniciativas en las áreas de actuación positivas de integración: el SEM
establecidas en la planificación: mecanismo acompasa el Consenso de
experimental de acreditación, programa de Buenos Aires, el Plan de Trabajo
movilidad estudiantil de carreras acreditadas, 2004-2006 y el proceso de
concurso Caminos, bibliotecas escolares, escuelas de Cumbres Sociales. • Visibilización
frontera, parlamento juvenil y políticas lingüísticas; • de un conjunto de déficits
Inicio de un proceso de socialización regional del (funcional, material, de

84
 funcionariado nacional y profesionalización de los legitimidad democrática y
cuadros técnicos de trabajo comunicacional) vinculados a un
--
modelo institucional anacrónico
de regionalismo abierto. •
Duplicación enunciativa con la
agenda de unasur.

Etapa de
Visibilización

3era Etapa: • Modificación y complejización de la estructura Si bien se autonomiza la agenda,

institucional (incorporación de la formación docente persisten disfuncionalidades
2011-2015
e instancias de apoyo); • Ampliación de actividades propias de la arquitectura
políticas y programas como resultado del proceso de jurídica del bloque regional; •
acumulación de capacidades y recursos, así como de Ampliación a los Estados en
la maduración de intereses, ideas y valores proceso de Adhesión y nuevos
compartidos; • Puesta en marcha de iniciativas para Asociados.
asegurar la sustentabilidad financiera: creación del
• Hay complicaciones con países
fondo regional, articulación con el foCem y búsqueda
miembros como Brasil
de financiamiento externo vía la cooperación técnica
-- (incumplimiento de
con la Unión Europea; • Creación del Sistema
compromisos), Paraguay (desafío
Integrado de Movilidad Académica; • Negociación
por su suspensión);
para elaborar un programa piloto de reconocimiento
• Desafíos para incorporar la
de titulaciones; • Búsqueda de sinergias con el Alto
primera ampliación a un nuevo
Representante General para la instalación del
Estado parte (Venezuela).
Estatuto de la Ciudadanía del Mercosur.
• Duplicación enunciativa con la
Etapa de
agenda de unasur.
Ampliación

4ta Etapa: • Creación del Grupo de Trabajo en Ciudadanía • Modificación de la orientación

2016 - … Regional; • Profundización de las políticas regionales política del proyecto regional
en educación superior, formación docente y hacia un regionalismo abierto
--
lingüísticas: movilidades y pasantías, acreditación, recargado: discusiones en torno a
Etapa de reconocimiento de títulos, en especial la capacidad de resiliencia del
Resiliencia SEM y su autonomía para
encaminar sus acciones.

Conclusiones: Los principales puntos se pueden resumir en:

- Se necesita comprender a c/proceso de integración como único, caracterizado por su historia

previa, geografía, condiciones socioeconómicas, herencias culturales e identitarias;
- En base a lo anterior, se debe mirar al Mercosur como un proceso híbrido y complejo, que ha
atravesado en su cuarto de siglo ciclos políticos diferentes y divergentes y oleadas de
integración contrapuestas;
o El Mercosur, desarrollo una fuerte capacidad de respuesta desde sus instituciones, y se
conformó un conjunto de funcionarios socializados regionalmente, que pese a los cambios
en las altas estructuras de su gobierno, siguen pujando a favor del continuo funcionamiento
de su agenda e instituciones.

85
- Más allá de su carácter híbrido, igual de importante es resaltar al consenso argentino-brasileño
como eje de funcionamiento, y los elementos estructurales del proceso en sí mismo;

C) La integración fronteriza en el MERCOSUR

VIVIR EN LA FRONTERA Y PENSAR LA INTEGRACION. ALBURQUERQUE (2016).

Las fronteras terrestres entre naciones, especialmente en contextos de asentamientos humanos y

de tránsitos de personas y mercancías, presentan sus centralidades, similitudes y diferencias que
permean la vida cotidiana de los habitantes fronterizos.
Solo he tenida en cuenta la frontera cuando se convierte en problema social. En nuestro contexto
contemporáneo, los programas de seguridad de los E nac, org nac, la prensa, etc han reducido las
fronteras como lugares peligrosos, muros de retención, puntos de migración clandestina y tráfico
de personas, tráfico de drogas y de armas y algunas en células terroristas.
La Triple Frontera fue asociada muchas veces con estos problemas. Pero la región urbana entre
Paraguay, Brasil y Argentina es mucho más que eso. Se trata de un territorio especifico que ha
pasado por innumerables transformaciones económicas y sociales en las últimas cinco décadas,
como construcciones de grandes obras (Hidroeléctrica Binacional Itaipu), la transformación del
espacio urbano, los circuitos comerciales, los puntos turísticos, las migraciones y la movilidad actual
de estudiantes y profesores y la creación de universidades (Universidad Federal de Integracion
Latinoamericana UNILA)
Según el autor, esta región de fronteras es un laboratorio privilegiado de experiencias sociales y de
imaginación intelectual. Un espacio de encuentro, mezcla, conflictos, diferencias entre pueblos y
nacionalidades que han producido otras fronteras. Y por eso entiende la investigación realizada por
Jayme Benvenuto sobre las percepciones de la integración entre Ciudad del Este (Paraguay), Puerto
Iguazu (Argentina) y Foz de Iguazu (Brasil).
LOS ESTUDIOS DE FRONTERA Y LA MIRADA DESCOLONIAL
Las fronteras son realidades complejas, paradjas, heterogéneas, producidas por muchos agentes
sociales y estatales en interaccion. Por eso debe hacerse un análisis critico y observador. Nos
distanciamos de la idea de que la frontera es un producto único e univoco del E Nac. Es obvio que
no existirían las fronteras nacionales sin la acción directa y determinante de los actores estatales
que las producen a lo largo del tiempo. Pero las fronteras estatales van adquiriendo contornos
económicos, sociales y simbólicos. Las fronteras políticos también son económicas, culturales,
simbólicas y mentales. (Kavanaggh) Son imaginadas, compartidas y disputadas por quienes visitan,
circular y viven.
Los estudios de las fronteras de Europa del S XIX, parten de una visión Estadocentrica, producida
por agentes propios del E (ya sea militares o diplomaticos) y situados en el centro político del E. La
tradiccion de estudios relevantes en el siglo XX también esta bastante centrada en el punto de vista
de los E y distanciada de la vida cotidiana de los habitantes fronterizos.
La entrada de las CS Soc en los estudios sobre las fronteras internacionales, a partir de finales de os
80’ y 1990, produjo algunos cambios importantes en el abordaje. (Fin de muro de Berlin y de la
URSS, creación del espacio Shengen de libre circulación en Europa, inicio de construcción del muro
en Mexico-EEUU, la creación del NAFTA (1994) y del MERCOSUR (1995))

86
Muchos de los nuevos investigadores ya no eran agentes propios del E, sino que venían de
universidades que realizaban trabajos de campo sobre los fenómenos sociales de regiones
fronterizas internacionales.(Donna, Wilson, Vila) Por lo tanto, se trata de visiones fuera del E y cerca
de las realidades de los habitantes fronterizos. Este abordaje político permitirá ver la frontera
política como productora y producto de de muchas otras fronteras sociales (Vila) Ests trabajos
pasaron a pensar las regiones fronterizas como áreas centrales de construcción de identidades y
alteridades nacionales, producidas en procesos de larga duración histórica y en situaciones sociales
cotidianas (Salinhs, Grimson)
Los estudios antropológicos de las fronteras en AmdelSur, se inspiraron en autores europeos y
estadounidenses. Esto indica que la aplicación de esas teorías del nortem continua siendo
hegemonica en los estudios de frontera en el contexto contemporáneo de los países de AmdelSur.
Se puede consolidar y darle un giro epistémico desde AL comprendiendo la geopolítica de
conocimiento sobre las fronteras y produciendo teoría desde nuestros trabajos empíricos. Para eso
es necesario deslocalizar el pensamiento descolonial para lograr un pensamiento capaz de dialogar
con las investigaciones empíricas realizadas en contextos de las fronteras al interior de AL.
El autor analiza un discurso de una coordinadora del centro Regional de Mujeres del Alto Parana,
diciendo que su narrativa trduce un tipo de lectura colonial muy común en varios de los relatos de
viajantes, y de algunos ensayos de interpretación de las sociedades latinoamericanas, ya que se
habla del orgullo de sentirse latinoamericano y la posibilidad de superación de la desigualdad.
Las palabras de los entrevistados indican posiciones nacionales y sociales y la claridad de la idea de
integración que puede significar cosas distintas cuando es enunciada desde Ciudad del Este, Puerto
Iguazú y Foz do Iguaçu o a partir de un empresario o de un mototaxista.
VIVIR EN TERRITORIOS FRONTERIZOS:
Lo que les interesa es pensar la naturaleza esoecifica de los territorios transfronterizos entre E
Nacionales. Por territorio fronterizo estamos comprendiendo solamente las zonas habitadas
próximas al límite terrestre entre países vecinos, ya que la noción de territorio se está pensando
como simultáneamente espacio de poder, de flujos variados, de relaciones sociales y memorias
colectivas compartidas sobre lugares de vivencia (Haesbaert)
La particularidad de los territorios fronterizos tiene que ver con la presencia humana, con la
soberanía territorial demarcando cotidianamente los límites entre el nacional y el extranjero y con
la proximidad física, y muchas veces cultural, entre territorios nacionales, facilitando varios flujos
diarios de personas y mercancías.
Estos flujos adquieren distintas escalas y son operados por diferentes agentes sociales y estatales.
Por lo tanto, la fluidez de los contornos de las zonas fronterizas, son difícil delimitar los límites de
una región fronteriza desde el punto de vista de los flujos. Las escalas de los flujos y los tipos de
controles que existen después de las aduanas oficiales tienen variaciones especiaes y temporales
en las diferentes fronteras. En el caso de la región de la "triple frontera", algunos interlocutores
restringen el territorio de frontera a la experiencia diaria entre las tres ciudades, mientras que otros
perciben este territorio de una manera más amplia, incluyendo también toda área de fuerte
influencia de los inmigrantes brasileños en Paraguay.
La población de los territorios fronterizos está formada, por agentes de las fuerzas de seguridad,
fiscalización y administración de los órganos militares, diplomáticos, jurídicos, sociales y políticos
del Estado, por los heterogéneos residentes fronterizos y por aquellos que transitan por estos

87
espacios. No se trata de una división rígida. Los individuos que participan en las diferentes esferas
del Estado son a menudo habitantes fronterizos y los que sólo transitan en una ciudad puede ser
residente permanente en la ciudad fronteriza del país vecino. Otros viven en ciudades cercanas y
ven esas ciudades como lugares de paso obligatorios o como centro de resolución de cuestiones de
salud o servicios financieros.
Las pequeñas distancias físicas entre las ciudades pertenecientes a diferentes naciones, el ritmo de
los flujos diarios entre límites internacionales y las relaciones con los vecinos y los nacionales de los
centros políticos y económicos de cada país producen esa idea de un territorio específico, distintos
de otras regiones del Estado nacional.
Las redes de parentesco, las amistades y las movilidades transfronterizas, así como las influencias
culturales de los países vecinos, propician formas de sociabilidades específicas y este sentimiento
de que el habitante de la frontera es diferente de aquel que vive en otra parte del territorio nacional.
La ciudad del país vecino puede incluso ser imaginada como un barrio de la propia ciudad, con
aparece en algunas entrevistas.
Podemos percibir que vivir en la frontera es convivir, diferenciarse y, algunas situaciones cotidianas,
entrar en fricción, admirar o discriminar al otro. Las relaciones cotidianas están permeradas de
diferencias y desigualdades nacionales, de clase social, de genero o raciales.
A lo largo de las entrevistas podemos ver a los entrevistados paraguayos si definiendo como un país
pobre y subdesarrollado y viendo Brasil y la Argentina como potencias económicas. Para un
entrevistado, (un conductor) los paraguayos son generalmente discriminados por los argentinos,
que se sienten superiores.
Los paraguayos se sientes mas cercanos y amigos de los brasileños, no es una relación de amistad
pero los paraguayos fronterizos admiran a Brasil, los brasileños y su lengua, pero los brasileños ven
a los paraguayos como inferiores, y difícilmente se interesan por la lengua paraguaya y muchas
veces les atribuyen la condición de “chiru” (de forma negativa asociándolo a indígena o mestizos).
En este sentido, la frontera es un juego de espejos, de contrastes y de jerarquía de las diferencias.
Muchas ciudades fronterizas son vistas en la actualidad, especialmente por los que se desplazan
hasta esas localidades, como "paraísos del consumo". Es el caso de la Ciudad del Este.
La región fronteriza pasa a ser imaginada especialmente como una zona comercial, también por los
que viven y trabajan en las ciudades. Estas percepciones tienen algunas variaciones. Para los
paraguayos de Ciudad del Este, la frontera y la integración fronteriza pasa por la centralidad de la
circulación comercial y por la suspensión de las "trabas" comerciales, especialmente impuestas por
el Brasil. Para los argentinos de Puerto Iguazu enfatizan mas el turismo y la importancia de “vender”
los atractivos turísticos, como las Cataratas de Iguazu, sin las demarcaciones de las diferencias
nacionales, o sea como una región única. Los brasileños de Foz do Iguazu hablan de turismo y
comercio. Todo indica que Foz do Iguazu funciona como una ciudad-puente, concentrando y
conectando esas actividades económicos y los espacios urbanos de la Ciudad del Este y Puerto
Iguazu, sabiendo que aun no existe un puente físico entre Paraguay y Argentina.
Ante estos flujos comerciales y las desigualdades en las garantías de servicios sociales por los
Estados fronterizos, la frontera se ve como un recurso económico y social para muchos residentes
y las diferencias que existen entre un lado y el otro son movilizadoras de los desplazamientos para
trabajo, negocios, ocio, asistencia social, etc. (Valcuende, Albuquerque). Conforme a las balanzas
desiguales de los los cambios de las monedas, los precios de las mercancías, los servicios sociales,

88
los impuestos, condiciones y ofertas de trabajo, entre otros, observamos los sentidos y las
concentraciones de los flujos de mercancías y de las personas que flotan al gusto de las coyunturas
políticas y económicas de cada país y que producen continuamente los diferenciales fronterizos. La
frontera funciona como un péndulo que se transforma dependiendo de la dirección de los eventos.
Quien vive en la frontera generalmente también vive de la frontera, es decir, el límite político puede
constituirse como un recurso de atracción y diferenciación marcada por la proximidad territorial, las
gestiones políticas distintas, las diferencias jurídicas y por desigualdades económicas y sociales que
dinamizan los flujos fronterizos.
Las zonas fronterizas se pueden sentir como lugares más flexibles en términos de controles
personales que el resto del territorio nacional. En las entrevistas, hablan de la ausencia de
fiscalización que existen para aquellos que transitan hasta determinado kilómetro del país vecino.
Pero, por otro lado, las fronteras son espacios de existencia de distintas legislaciones nacionales.
Estas distintas legislaciones entre una ciudad y otra se percibe especialmente cuando estos los
residentes se desplazan en sus vehículos y perciben que las formas de fiscalización, las obligaciones
de los conductores y las sanciones de las infracciones de tránsito son diferentes en cada territorio
nacional.
SENTIDOS LOCALES DE LA INTEGRACION FRONTERIZA
El término "integración" puede significar, entre otros, significados posibles:
a) libre circulación de personas y mercancías;
b) uniformidad de legislaciones y cooperación para el control y gestión de los flujos legales e ilegales;
c) dependencia económica y deseo de igualdad de trato entre los países;
d) Convivencia pacífica con distintas nacionalidades y etnias;
e) mezclas culturales;
f) intercambios educativos.
Algunas percepciones están más presentes en los interlocutores de una ciudad que de otra.
1 - Una idea de integración bastante enfatizada por varios interlocutores, en las tres ciudades, es la
perspectiva de una mayor libertad de circulación de personas y de mercancías. Se trata de una
concepción construida a partir de la experiencia cotidiana entre la circulación "sin control" o con
menos fiscalización entre Ciudad del Este y Foz do Iguazu y una crítica a los controles ya las filas
constantes en la frontera entre Foz do Iguazu y Puerto Iguazú. La libre circulación es un ideal a ser
alcanzado y sirve como plataforma de denuncia a las varias "trabas" comerciales relacionadas a los
límites de las cuotas de compra en Ciudad del Este y otros controles aduaneros, la fiscalización
"injusta" al "contrabando" de alimentos en la aduana Brasil-Paraguay y en la aduana argentina,
enfatizada por los mototaxistas, y el problema de validación de diplomas para aquellos que cursan
sus facultades del otro lado de la frontera, aprovechando los diferenciales fronterizos en relación al
precio de los cursos, la facilidad de entrada en la universidad, entre otros factores.
Aún en esta perspectiva de la circulación, la noción de integración puede aparecer menos como un
deseo y una denuncia contra los controles indebidos y más como una realidad existente. Se trata de
la relación directa con las movilidades transfronterizas impulsadas por los diferenciales frontera. Los
ejemplos más concretos se presentaron en el área de la salud, tanto por interlocutores paraguayos
como brasileños. Ellos destacan la fuerte presencia de brasileños y argentinos que suele ir hasta la

89
ciudad paraguaya para tomar vacunas y los paraguayos y "brasiguayos" que se desplazan a los
diferentes servicios médicos en Foz do Iguazu.
2- Una segunda idea de integración esta asociada a la gestión y control cooperativo de los flujos,
tanto en relación a la estandarización de las leyes en las tres ciudades como de las acciones de
cooperación entre las policías de frontera.
3- Un tercer sentido de integración viene acompañado de una denuncia de las asimetrías fronterizas.
Para algunos interlocutores paraguayos, no existe una integración entre las ciudades, lo que hay es
una dependencia económica de Paraguay respecto a los países más poderosos en la región,
especialmente Brasil y Argentina. La integración sería algo a ser construido que pasaría por el
combate a las asimetrías entre los países en el Mercosur, los grandes ayudando a los pequeños, y
por un tratamiento igualitario, sin interferencia en la soberanía de Paraguay. En este caso relación
entre integración y soberanía, los entrevistados paraguayos hacen referencia generalmente al
hecho político ocurrido en 2012, cuando los demás presidentes de los países del Mercosur
resolvieron suspender a Paraguay del bloque regional después de que el congreso paraguayo
desechó el mandato de Fernando Lugo.
4- Un cuarto sentido se refiere a la narrativa de la integración como convivencia en el centro de la
ciudad de Foz do Iguazu, siendo parte de la propaganda turística del municipio. (Macagno). Alli
conviven pacíficamente.
5- El sentido de integración como mezcla cultural aparece en las entrevistas, relacionado con las
matrimonios mixtos, similitudes de costumbres, pero especialmente a las mezclas lingüísticas. Los
ejemplos están relacionados "Portuñol", vistos como forma de aproximación entre Brasil y los
demás países de habla española. Pero el "portunhol" hablado por los brasileños en Ciudad del Este
puede ser visto como algo negativo, por algunos paraguayos, pues puede ser que se identificó con
la falta de esfuerzos de los brasileños en hablar en el idioma el lugar, diferente de la voluntad del
Paraguay y Argentina hablan en portugués cuando están en territorio brasileño.
La integración como hibridismo cultural y adaptación de los valores culturales esta asociada a la
inmigración de brasileños a Paraguay. Dependiente del interlocutor, estos inmigrantes pueden
representar un ejemplo concreto de integración y de adaptación a la vida cultural en Paraguay.
Integración amenazada, a veces, por los conflictos generados por los campesinos paraguayos y la
expulsión de los inmigrantes de sus propiedades. Pero, por otro lado, pueden ser vistos como un
símbolo de la dominación Brasil y de no integración.
6- Un último significado aquí sistematizado se refiere a la existencia y necesidades de nuevos
intercambios educativos. Algunos entrevistados recuerdan algunas experiencias de intercambios
entre escuelas brasileñas y argentinas (probablemente una referencia a las Escuelas Interculturales
de Frontera).
Los sentidos aquí sistematizados no están claramente delimitados en las de estos entrevistados.
Una idea de integración como convivencia puede coexistir, en un mismo habla, con un sentido de
integración como libre circulación. De la misma forma, alguien que critica la dependencia económica
y clama por un trato igualitario, para que realmente se construye una verdadera integración, puede
también ver la integración como una forma de mezcla cultural. El intercambio educativo es también
una forma de circulación de personas. El objetivo aquí no es agotar los sentidos polisémicos del
término integración, pero realizar un proceso el esfuerzo heurístico de diferenciación y
sistematización provisional.

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Las políticas de integración del Mercosur, como cuestiones relativas a los cambios en los controles
de mercancías y las políticas del Acuerdo de Residencia del Mercosur, son más claramente
percibidas por los interlocutores que trabajan más directamente con estas cuestiones aduaneras y
migratoria. Los demás entrevistados tienen dificultades para asociar estas políticas de integración
del Mercosur a la región de fronteras.
Hay que cuestionar y preguntar en sus polisemia de sentidos a la integración. Eso significa ver lo que
las personas dicen sobre el proceso político, económico, social y cultural. Esta heterogeneidad de
discursos talvez traduzca mejor lo que significa la experiencia fronteriza y sus paradojas.
La integración es un concepto procesal y relacional. Los procesos de integración contienen
conflictos, diferencias, disputas, creencias y incredulidad la efectividad de estos movimientos de
aproximación. Son productos de una relación dinámica y recíproca entre pasado, presente y futuro.
De esta forma, la presente desigualdad, dependencia e inferioridad de Paraguay en el Mercosur y
de los paraguayos en las relaciones sociales fronterizas se articulan con memorias pasadas sobre los
conflictos, destrucciones y pérdidas territoriales y de tierras públicas en la Guerra de la Triple Alianza
(1864-1870), que para algunos condicionan aún las desigualdades regalos (Albuquerque). En la
perspectiva paraguaya, la integración significa el combate de las asimetrías fronterizas.
Lo que de un lado puede entenderse como integración, del otro puede ser dominación (Beliveau)
(Ejemplo del caso como ven los paraguayos a los brasileños)
Las percepciones están articuladas con las posiciones sociales y nacionales y las experiencias de vida
de los entrevistados en estas ciudades fronterizas.
COSIDERACIONES FINALES
La producción de este texto fue fruto de la participación en un seminario y de las lecturas y
entrevistas y relato de investigación de Jayme Benvenuto.

BRICEÑO MOZON, Claudio – Los proyectos de zonas de integración fronterizas en el

MERCOSUR: espacio de unión-conflicto.

Introducción.
Las zonas de integración fronteriza existen de hecho en casi todas las fronteras del mundo en virtud
de circunstancias históricas, geográficas, sociales; interrumpida en la mayoría de los casos por
barreras artificiales de carácter normativo y político. El mayor o menor grado de integración
fronteriza depende en buena medida de la política de los Estados en materia de integración con los
vecinos, pero no será posible adelantar verdaderos procesos de integración binacional si no se
eliminan esas barreras artificiales y se crean las condiciones adecuadas para la integración de sus
zonas de fronteras.
El mayor interés de los gobiernos por los procesos de integración fronteriza en AL en los
últimos años se encuentra íntimamente relacionado con las políticas de apertura e
internacionalización. Las regiones fronterizas han adquirido un papel protagónico al ser convertidas
en el espacio geográfico más indicado para aplicar las nuevas políticas integracionistas. Las fronteras
son un instrumento geográfico a disposición de los Estados, pero también son un elemento de
diferenciación y de organización del espacio. En la mayor parte de AL las zonas fronterizas están

91
desarticuladas con respecto a los desarrollos nacionales, y físicamente desintegradas ante el resto
de nuestros países. Se plantea si las fronteras son áreas para la confrontación, que pueden volverse
espacios para la cooperación, la complementación y la integración.
En AL, el concepto de desarrollo fronterizo ha cobrado mucha significación en los últimos
años debido a que son evidentes los beneficios obtenidos en esta materia, y dada la
complementariedad entre los espacios colindantes se ha convertido en factor fundamental dentro
de la integración económica en marcha. Sin embargo, no se ha visto exento de graves problemas,
producto de la inestabilidad política en algunas áreas de las zonas fronterizas comunes.

1. Las iniciativas de Integración Fronterizas

El concepto de frontera suele usarse habitualmente como sinónimo de límite. Desde el punto de
vista especializado existen diferencias, pues la idea de frontera responde a una noción espacial que
involucra no sólo el límite sino también a toda la zona delimitada por éste. Se pueden distinguir dos
aspectos de la frontera: el límite, la línea que divide; y la frontera, zona que está sometida a un
régimen jurídico, social, político y económico. Generalmente el término frontera engloba el límite.
Durante las décadas del 1960 y 1970, en pleno proceso de Guerra Fría, Argentina y Brasil se
vieron más ocupados y circunscritos en analizar posibles hipótesis de conflicto entre sí que en la
búsqueda de una integración conjunta como estrategia común de crecimiento e inserción
internacional. En la década de los 90 del siglo XX, aparecen en AL las iniciativas de la denominada
integración fronteriza, el progreso en las relaciones bilaterales entre los países de la región,
conjuntamente con el interés de incluir estas áreas comunes en el proceso de integración que se
iniciaba. Las causas de la expansión de estas iniciativas en ese período se pueden observar en las
propias zonas fronterizas, que se fueron convirtiendo en espacios de cooperación y desarrollo. En
este sentido Valencia y Bolognasi plantean que “un cambio de la función de la frontera que pasa de
lo restrictivo de las líneas defensivas y propias de economías cerradas y sociedades escasamente
vinculadas, a una frontera articulante en el marco de una integración bilateral o multilateral y de
una creciente solidaridad internacional. Este nuevo marco, supone una mayor movilidad de factores
y participación de los sectores de la economía y de la sociedad fronteriza desvinculados de la
interferencia que las antiguas fronteras políticas originaban en los territorios limítrofes.”
Los proyectos de integración fronteriza fueron adquiriendo relevancia en las relaciones de
Argentina y Brasil; donde los límites se fueron doblegando a grandes espacios de integración. Las
fronteras reciben una nueva valorización, no en los términos referentes a las diferencias
económicas, culturas y sociales entre las poblaciones que viven en estas regiones; sino en la
búsqueda del equilibrio de las obvias asimetrías. Para el desarrollo de proyectos fronterizos se debe
disminuir la función de la frontera como espacio de separación y restablecer la concepción de
fronteras como área de intercambio pacífico y desde donde debe iniciarse el proceso de integración
regional.
Una iniciativa de integración fronteriza debe tener una estructura que se conforme de los
componentes que participan en esas regiones: población, sociedad, economía; donde se desarrollen
las intenciones que se quieren alcanzar en base a esas realidades heterogéneas. Las zonas

92
fronterizas se caracterizaron, en las dos últimas décadas del siglo XX, por ser espacios relegados del
desarrollo nacional, alcanzando algunas un desarrollo y diversificación económico-social donde el
papel de los gobiernos ha sido subordinado por agrupaciones locales organizadas.
Todos los países del Cono Sur crearon mecanismos bi o trinacionales para tratar los temas
de frontera. La integración fronteriza se incorporó como una línea de política de integración en
todos estos países, conformándose una serie de mecanismos institucionales que permitieron llegar
a acuerdos operativos para la eventual ejecución y administración de proyectos fronterizos
conjuntos.

2. La Institucionalización de la Integración Fronteriza

En el Cono Sur se desarrollaron instituciones para conducir la decisión en los asuntos fronterizos y
para impulsar la participación de los pobladores y organizaciones locales en la estructuración de los
problemas y la forma de buscar soluciones. Las fronteras son regiones marginales de escaso
desarrollo relativo, donde es indiscutible que los gobiernos nacionales sean los que determinen sus
objetivos. Ahora bien, en los poblados fronterizos que han alcanzado una transformación social y
un crecimiento económico y han surgido grupos organizados con capacidad de presión, las
propuestas nacionales deben compatibilizarse con las regionales. Los proyectos que han avanzado
más rápidamente son las obras de infraestructura con un carácter sectorial. Procesos de
planificación multisectoriales con participación de la población afectada en todas sus fases, no
parecen haber sido asumidos adecuadamente, por lo menos en lo que respecta a áreas fronterizas.
La fase de ejecución y administración para proyectos de integración fronteriza tienen dos
requerimientos básicos: un fondo de financiamiento y una organización para una planificación
dinámica basada en el fortalecimiento de gobiernos locales y organizaciones comunitarias, con
supervisión, seguimiento y apoyo acordado por los países colindantes.

3. Estructura Organizativa de los proyectos de integración fronteriza en el Cono Sur.

3.1 Las Comisiones Mixtas.
Son mecanismos de negociación dinamizados desde los Ministerios de RREE. Acuerdan las bases y
lineamientos de acción sobre los que se desarrollarían la frontera; coordinan las relaciones que se
establecen a nivel de organismos públicos; son foros de discusión de las relaciones bilaterales o
fronterizas; son cuerpos colegiados cuyas decisiones son producto de la deliberación, hecho
importante cuando se trata de llegar a compromisos aceptables por los intereses en juego.
El tema fronterizo puede ser tratado por una Comisión Mixta Especial nombrada al efecto o
por subcomisiones o grupos de trabajos instituidos en el seno de una Comisión Binacional que trata
las relaciones entre países vecinales. Los proyectos y acciones de las iniciativas fronterizas están
subordinados, en la mayoría de los casos, a la instancia superior de las relaciones binacionales. En
el Cono Sur, las fronteras se han organizado en Comisiones Mixtas o grupo de trabajo que tratan el
tema limítrofe como son: brasileño–uruguaya, argentino–uruguaya, argentino–paraguaya, y
argentina– brasileña. En la frontera argentino–chilena, el tema limítrofe se diseñó bajo la visión de

93
la cooperación subregional. Los proyectos de integración fronteriza, se circunscribieron al espacio
de negociación de los intercambios bilaterales.
La jurisdicción de estas comisiones fronterizas abarca toda la frontera entre los países
involucrados, de allí que una Comisión puede tener jurisdicción sobre más de una Iniciativa de
Integración Fronteriza identificada, o varias secciones de una frontera donde los conjuntos de
programas y acciones se pueden individualizar como iniciativas separadas por el distinto carácter
que revisten respecto a otros en la misma frontera. En otros casos se ha llegado a delimitar un área
regional sobre la cual un solo grupo de trabajo o cuerpo colegiado tiene jurisdicción.
Las atribuciones de las Comisiones Binacionales se extendieron a todas las cuestiones
desarrolladas en las relaciones bilaterales. Cuando se establecía un Grupo o Comisión Fronteriza, la
competencia se desplegaba a temáticas como educación, cultura, cooperación técnico científica,
migraciones, navegación, infraestructura, uso y regulación de los recursos naturales, fomento de
recursos naturales, y el impulso del sector privado en la región fronteriza.

3.2 Los Comités de Frontera.

Estos mecanismos tienen el objetivo de solucionar los problemas característicos de fronteras y
conducirlos hacia los canales previstos de decisión en otros organismos competentes. Son cuerpos
colegiados, estrictamente locales, creados a través de instrumentos bilaterales refrendados por los
gobiernos nacionales y toman decisiones por consenso. Están localizados en puntos de frontera
establecidos y presididos por los Cónsules de la localidad. Los Comités de frontera son mecanismos
internacionales cuya función principal es resolver o encauzar para su decisión a otros niveles de
decisión asuntos de diverso contenido referidos a la relación fronteriza en sus distintas
manifestaciones, como el movimiento de personas, bienes y vehículos, las comunicaciones la
cooperación en servicios, la gestión de proyectos y asuntos referidos a las manifestaciones
culturales y sociales de la frontera. La adopción de temas por parte de los Comités se realiza bajo el
criterio de subsidiariedad, entendiéndose por tal que el tema no deberá encontrarse bajo
consideración activa de otros organismos, agencias, etc.
Estos Comités son la manifestación de los intereses de los gobiernos locales y autoridades
municipales que no están representados en las comisiones con competencia binacional,
estableciéndose una estructura más o menos jerárquica a través de la cual estos realzan propuestas
a las Comisiones Binacionales.
Los objetivos señalados para el desarrollo de una zona de integración fronteriza, responden
a necesidades o problemas a resolver y estos son percibidos de distinta manera según el nivel desde
el cual se analice. Lo que se desea lograr en un área de cooperación fronteriza varía según se vea a
nivel nacional, regional o local. Son esencialmente mecanismos de organización y funcionamiento
simple y por lo tanto reducen al mínimo las formalidades y su expansión burocrática.

4. El Mercosur y las Zonas de Integración Fronteriza

AL, en la década de los noventa del siglo pasado, tuvo un interés por parte de los gobiernos por
revitalizarla y para crear otros mecanismos. Casi todas las fronteras en ese período avanzaron en la

94
identificación de proyectos conjuntos de integración fronteriza; dándose cabida a la participación
de los gobiernos locales y a los grupos de interés. Se pueden identificar mecanismos de coordinación
y negociación, que son responsabilidad de los Ministros de RREE y las Comisiones Mixtas, y
mecanismos de identificación y resolución de temas localizados que son responsabilidad de Comités
de Frontera.
El Mercosur debe buscar en una zona de integración fronteriza, un proceso que facilite a los
gobiernos limítrofes el reto de funciones programáticas de cooperación, complementación,
integración y desarrollo. La integración fronteriza debe ser un camino de consolidación democrática,
de aumento de la solidaridad local-regional, de alternativa de crecimiento económico y de
mejoramiento de las condiciones de calidad de vida.
Las inversiones en infraestructura transfronteriza han buscado reducir las asimetrías en el
equilibrio de desarrollo entre países o subregiones vecinos. No solo pueden contribuir a aumentar
la competitividad y mejorar los tiempos y costos de transporte del comercio extrarregional. También
abren nuevas oportunidad es productivas y de planificación urbana, permitiendo un mejor equilibrio
regional y social al mejorar la calidad de vida de las comunidades pobres y atrasadas que tienden a
ubicarse al interior de nuestras subregiones. En las zonas de integración fronteriza se han
adelantado la edificación de obras de electrificación, carreteras, telecomunicaciones, acueductos,
gasoductos; permitiendo romper el aislamiento de las regiones limítrofes para conferirles
condiciones básicas para la transformación de su base económica. Ello ayuda gradualmente a su
inserción competitiva en los circuitos de producción y distribución, tanto nacionales e
internacionales.
La integración fronteriza debe ser reconocida como una política de integración, regional y
en esa disposición, es importante otorgarle un espacio de coordinación permanente y de
participación real. Es importante señalar el mérito particular que la red de Mercociudades15, vienen
generando al impulsar programas de ciudadanía, facilitación turística, entre otros; diseñando entre
las ciudades fronterizas, la utilidad de disponer con estatutos de ciudad binacional.
Se creó el Grupo Ad Hoc sobre Integración Fronteriza (GAHIF), que trata de promover la
integración fronteriza, pero no lo ha logrado. Se ha reunido pocas veces y con escaso éxito. Las pocas
reuniones desarrolladas se llevaron a cabo sin la representación de poblaciones fronterizas, sólo los
gobiernos nacionales participaron en total ausencia de unidades subnacionales.

7. Consideraciones Finales
La frontera es un lugar de encuentro de naciones y es un espacio de muchas controversias
solucionadas en conjunto. En la actualidad y en pleno siglo XXI y sobre todo en AL, existe un binomio
nacional–local que no termina de resolver los problemas limítrofes o en el cual se reestructure la
competencia de los gobiernos de acuerdo a la capacidad de proyectar y planificar las iniciativas de
integración fronteriza.
En el escenario global actual, las áreas fronterizas tienen una relevancia estratégica para
crear nuevas oportunidades económicas, comerciales y sociales; siendo los procesos de integración
regional, los ámbitos de concurrencia natural para contener su desarrollo político con sus amplios

95
canales de participación: locales-multinacionales-regionales. Comenzar a pensar globalmente y
actuar localmente. Una región plan, expresada en el ordenamiento de una serie de proyectos con
un objetivo central.
En el futuro se deben desarrollar proyectos multisectoriales de integración fronteriza, que
estén obligados a conceptualizar los propósitos y preferencias en la identificación de los impulsos a
la integración fronteriza no sólo en las perspectivas económica, comercial, infraestructura, vías de
comunicación; sino en iniciativas educativas, fitosanitarias, culturales, sociales, entre otras. El
objetivo buscado en las zonas de integración fronteriza, es el desarrollo regional y el bienestar de
las poblaciones locales, la implementación de iniciativas que requieren la participación de estas
sociedades.
ODDONE Y QUIROGA BARRERA ORO: “FRONTERAS DE AMÉRICA LATINA:
INFRAESTRUCTURAS Y FONDOS REGIONALES PARA GARANTIZAR CONDICIONES DE
IGUALDAD”

La integración regional y el desarrollo territorial han estado presentes de manera estructural en los
estudios de la CEPAL. La integración fronteriza constituye una de sus derivaciones lógicas dada la
importancia de las dinámicas territoriales de frontera y la madurez alcanzada en los procesos de
integración regional. La integración regional no supuso el fin de las fronteras ni de sus interacciones
sino que las redimensionó, haciéndolas más visibles por estimularlas o por poner en relevancia las
asimetrías y la falta de igualdad que caracterizaban a esos “territorios lejanos” y sus poblaciones
con respecto a sus pares “más centrales” aún dentro del mismo país.

● Las fronteras pueden ser entendidas como espacios interestatales en donde se condensan
las relaciones entre las poblaciones locales y el accionar de los diferentes niveles del
Estados.

● Las relaciones de frontera pueden tener diferentes formas y perfiles en función del grado
de permeabilidad de sus límites, del nivel de autonomía de los gobiernos subnacionales y
los procesos de descentralización en curso, del peso de la política internacional y de los
acuerdos interjurisdiccionales, de las iniciativas regional que promueven la integración o
de la rigidez de la agenda de la seguridad internacional. En líneas generales, la integración
fronteriza desafía la imagen estática de los límites estatales y de las divisiones
administrativas y jurisdiccionales.

Las interacciones en los territorios fronterizos y la representación del espacio político

caracterizado por fronteras borrosas, son elementos coadyuvantes para la definición de una nueva
territorialidad concordante con las vocaciones y potencialidades económico-territoriales y
generadora de condiciones de igualdad para su competitividad. Esta nueva territorialidad tendrá
mayor sentido si se estructura a partir de un nivel de cohesión social, es decir con pactos para la
igualdad, que facilite la integración de actores, agendas, políticas y medios financieros para la
sostenibilidad del desarrollo regional y la protección ambiental de la zona de frontera. Por otro lado,
la integración fronteriza estimula la construcción de bienes públicos regionales para brindar
respuesta la necesidad de corregir problemas que no ofrecen los suficientes incentivos para que un
sólo Estados asuma los costos debido a la dimensión o complejidad tecnológica e ingenieril de la

96
obra. También se presenta como una estrategia de prevención de conflictos y la creación de
consensos en materia de protección ambiental y de una buena gobernanza para los recursos
naturales de la región.

La diferencia entre seguridad fronteriza y desarrollo económico fronterizo constituye las dos caras
de una misma moneda,la imposibilidad de generar una transformación productiva con equidad.
Construir un desarrollo económico con equidad social conlleva muchas dificultades en territorios
con altos índices de inseguridad ya que las condiciones de seguridad humana y los factores
culturales también son determinantes en el desarrollo económico.

Las brechas productivas tienen su correlato territorial por lo que la apuesta por la convergencia
productiva supone cerrar estas brechas con los países más competitivos pero también reducir la
heterogeneidad estructural interna en cada uno de los países y en las fronteras con condiciones
características de cada uno de sus vecinos. Las asimetrías estructurales se originan en factores tales
como: tamaño economico, posición geografica, acceso a infraestructura regional,calidad de las
instituciones o nivel de desarrollo y condicionan la capacidad de las economías de beneficiarse de
una mayor integración de los mercados. A estas se le puede sumar un carácter coyuntural ligado a
la posibilidad de acceso de fuentes de financiamiento.10 Considerando en estas asimetrías
coyunturales residen principalmente en las condiciones macroeconómicas y el contexto
sociopolítico la conformación de fondos regionales es una fuente alternativa de financiamiento muy
importante. De este modo, según la CEPAL, frente a la brechas territoriales que existen en las
capacidades productivas, los niveles de integración y la intensidad de las carencias básicas en las
zonas de frontera, los fondos regionales pueden nivelar el campo de juego entre las distintas
unidades.

Los fondos suponen la transferencia de unas regiones a otras de capital que, generado a nivel
nacional, es posteriormente redireccionado por el Estado que los localiza para procesos de
integración regional o en los regímenes fronterizos, compensando así las diferencias en capacidades
de inversión y propendiendo hacia una mayor equidad tanto regional como local. Mediante la
instrumentación y ejecución de estos fondos se pueden mitigar las asimetrías estructurales a la
vez que sortear las asimetrías coyunturales; los fondos tiene así una DOBLE POTENCIALIDAD si se
considera que en algunos países latinoamericano las asimetrías estructurales se han visto
supeditadas a estas últimas.

La tensión entre estas convergencias y asimetrías territoriales se traduce en BRECHAS DE

CONECTIVIDAD que requieren del conocimiento de las características propias de la geografía local
para realizar un abordaje tendiente a aproximar estos espacios. De esta manera, si los fondos
regionales se orientan al financiamiento de infraestructura, entonces contribuyen con una mayor
convergencia territorial y fortalecen la integración a múltiples niveles. A través de la concreción de
nuevas obras, puede crear o ampliar, la capacidad existente con el fin de mejorar la competitividad
e incrementar los flujos e intercambios comerciales.

La inversión en infraestructura tiene un impacto distributivo significativo, facilita el desarrollo social,

especialmente en políticas de conectividad e inclusión social en las regiones más desamparadas,

10
A través de la captación de IED, tratados bilaterales de inversión o mercados de la deuda.

97
contribuyendo a reducir los desequilibrios distributivos. Los servicios de infraestructura, actúan
también como vehículos de cohesión territorial, económica y social al integrar y articular el territorio
y hacerlo accesible desde el exterior permitiendo a sus habitantes conectarse con el entorno.

Se han conformado fondos de carácter productivo o estructural, sobre todo en sudamérica tales
como IIRSA o FOCEM. Estos han establecido una agenda en común de proyectos que procurando
captar las potencialidades de todos los Estados, ayudan a reducir las asimetrías de las estructuras
productivas buscando avanzar hacia una mayor equidad intra-regional en el marco de un
crecimiento económico sustentable.

La integración fronteriza permite permite canalizar una economía política del territorio generadora
de mayores condiciones de igualdad para la transformación productiva y la inserción de las regiones
de frontera en la economía internacional contemporánea. Se ha pasado de concebir las fronteras
como el fin de los Estados a áreas estratégicas ideales para la integración regional, se han tornado
estratégicas para penetrar en nuevos mercados.

La integración fronteriza es una estrategia política clave para el desarrollo económico y social, la
gobernabilidad democrática y la reducción de las desigualdades territoriales.

Las dicotomías presentes en AL donde algunos territorios han tenido un sostenido crecimiento y
desarrollo económico sin que resulte necesariamente en avanzar y consolidar procesos de
integración para generar condiciones de mayor equidad, puede ser precisamente abordado a través
de los fondos regionales.

La búsqueda por la equidad requiere del diseño e implementación de políticas sustentables en el

largo plazo, de ciertos grados de institucionalidad; por ellos, los fondos contribuyen a dotar a los
gobiernos de esta institucionalidad para que los procesos políticos administrativos envueltos en la
formulación de políticas, implique la formalización de las voluntades de los decisores en torno a la
conformación y ejecución de estos fondos cuya finalidad sea reducir las asimetrías y brechas
existentes.

Infraestructura regional como elemento de enlace de la integración fronteriza

La creciente fragmentación de la producción global y del comercio internacional ha abierto una

oportunidad de participar en diferentes cadenas de valor para los países en desarrollo y sus
empresas nacionales. Las cadenas de valor (CV) contemplan toda la gamas de actividades que se
requieren para llevar un producto o servicio, desde su concepción, a través de las diferentes fases
de la producción, hasta la entrega a los consumidores y la disposición final después de su uso.

Cada una de las fases de producción del bien o servicio, tránsito de la mercancía, consumo y
disposición agregan valor al producto final, y pueden estar alojados en diferentes lados de una
frontera. No todos los países ni industrias participan con la misma intensidad en los mismos
eslabones de mayor valor agregado. Es importante examinar de que manera participa un territorio
específico en una cadena productiva que cruza la frontera y se integra con el vecino y cual papel
tiene en la distribución de beneficios que derivando de las diferentes actividades de la cadena.

98
La participación en distintos eslabones tiene implicancias importante no sólo en términos de
organización industrial y de disposición de la infraestructura, sino también en términos de desarrollo
económico y social, debido a que las actividades asociadas con cada eslabón tienen distinta
intensidad en el uso de recursos, distinta oportunidad de encadenamientos productivos con otros
sectores nacionales y, consecuentemente, distintas oportunidades para el desarrollo de
capacidades locales y de escalamiento.

El desarrollo de una infraestructura que aumente o facilite el contacto entre las diferentes regiones
permite reducir algunas asimetrías estructurales, al estimular la integración productiva por medio
de las CV porque aproxima espacios económicos, reduce barreras físicas al comercio, reduce costos
de transporte y amplía la dimensión de los mercados, a la vez, que genera oportunidades de flujo
de inversión. De esta forma, la reducción de brechas se da por medio de una mayor conectividad
física pero también al generar condiciones necesarias para atraer inversiones y reducir las
asimetrías.

La integración fronteriza se da por medio de la creación y fortalecimiento de vínculos y

encadenamientos productivos “hacia atrás” y “hacia adelante” en CV cuyos eslabones se
encuentran situados en ambos lados de la frontera.

AL se caracteriza por constituir un continente vasto signado por una serie de obstáculos naturales y
accidentes geográficos que han dificultado su integración física.

La IIRSA, el PM y la RICAM11 han sido diseñadaos con miras a proponer una mayor interconexión
interregional.

● IIRSA: su principal objetivo es el de “promover el desarrollo de la infraestructura de

transporte, energía y telecomunicaciones con una visión regional procurando la integración
física de los doce países sudamericanos y el logro de un patrón de desarrollo territorial y
equitativo y sustentable”. Se encuentra enlazada con la COSIPLAN de la UNASUR.

● PM: persigue la complementariedad y la cooperación en materia de infraestructura,

interconectividad y desarrollo social.

● RICAM: proyecto en materia de transporte.

Los autores también indica la relevancia de la dimensión social en la integración fronteriza.12 A

continuación el autor presenta una tipología de proyectos de desarrollo que bien puede

11
Infraestructura Regional Sudamericana, el Proyecto de Integración y Desarrollo de mesoamerica y la Red
Internacional de Carreteras Mesoamericanas,
12
Ejemplo de esto podría ser: posibilitar un mayor flujo migratorio que permite que los mercados
laborales se vuelvan más dinámicos o que el establecimiento de infraestructura hospitalaria y de la
red de traslados disminuyan las tasas de morbilidad y mortalidad con el consecuente beneficio
económico.

99
considerarse para los procesos fronterizos.

Por último, resaltan que en la dimensión política es posible que la infraestructura se presente como
la expresión más emblemática de la consolidación de los procesos de integración, cristalizando en
términos formales o simbólicos pero también reales o prácticos.

Fondos regionales para sostener la integración fronteriza

Los fondos regionales suponen un patrimonio común conformado por el aporte de todos los
Estados miembros que se verán beneficiados en un futuro por la ejecución de dicho fondo para el
financiamiento de obras públicas destinadas a la mejora de la red de servicios de infraestructura.

Es común para la obras “en frontera” que los Estados busquen intervenir de manera regional por
lo que la conformación de fondos de capital regionales a través de las contribuciones de los Estados
miembros permiten financiar trabajos 13 que mejore las condiciones de conectividad fisica,
incrementando así los volúmenes de intercambio de bienes y servicios como los flujos de capital y
de personas. En fin, se trata de desarrollar y robustecer mercados, tanto de capital como de trabajo,
que con un mayor dinamismo, agilicen y consoliden la integración productiva, industrial y comercial.
De esta manera fortalecer la autonomía de la región y la articulación de los espacios
locales,nacionales, y regionales, relativizando el atractivo de los modelos de integración puramente
comerciales o con aperturas asimetricas.

Los fondos permiten a los Estados tres cuestiones:

I. Gobernar con mayor autonomía, los Estados pueden prescindir del financiamiento externo
que puede suponer condicionamientos en ciertos aspectos;
II. Promover la equidad intrarregional, a través de aportes proporcionales
III. Revertir fases contracíclicas, ante condiciones macroeconómicas desfavorables.

Estos tres puntos se refuerzan mutuamente en tanto que la equidad intrarregional es una factor
coadyuvante en la autonomía de cada Estado y, de este modo, en la autonomía regional. Ante la
necesidad de profundizar los procesos de integración entre países con estructuras productivas
disímiles, los fondos de tipo estructurales logran reducir las brechas productivas y comerciales.

13
Tales como: puentes,caminos,tendido eléctrico,desarrollo de telecomunciaciones,saneamiento
de aguas,

100
La conformación de fondos regionales es un fuerte estímulos para la integración fronteriza,
desencadenando un proceso incremental de tipo spill over o efecto inducido mediante el impulso y
la consolidación de directivas tendientes a la visibilización de demandas y necesidades con el
objetivo de brindar respuesta mediante la concreción de obras de infraestructura. La instancia de
decisión sobre el uso de estos fondos requiere de una visión integral y conjunta de los Estados que
realzian los aportes, procurando perseguir los criterios de efectividad, eficiencia y economía. Se
busca el establecimiento de un pacto horizontal en diferentes niveles; a nivel local, nacional y por
su parte los Estados desde la instancia regional no se limitan a la asistencia financiera, también
asistencia técnico-científica para la aprobación del proyecto.

La integración fronteriza en procesos de integración regional

El MERCOSUR carece de una definición común del concepto de frontera; lo cual no implica que no
haya avanzado en la materia. En 2002 se conformó el Grupo Ad Hoc sobre la Integración Fronteriza,
con el objetivo de dar “ fluidez y armonía al relacionamiento de las comunidades fronterizas de los
Estados partes”. El factor a destacar en el ámbito del Mercosur es la participación de las unidades
subnacionales, gobiernos intermedios y locales, en el GTIF-FCCR. Acuerdo de Localidades
Fronterizas Vinculadas entre Argentina y Brasil.

Más allá de la normativa creada por los procesos de integración regional, hoy en día se observa una
tendencia creciente a la bilateralización de los acuerdos en materia de integración fronteriza.. Los
países miembros del MERCOSUR, en donde el marco institucional de integración regional se
refuerza mediante acuerdos bilaterales entre países que están en condiciones de avanzar en este
campo.

Los gobiernos subnacionales en la integración fronteriza

Los procesos de integración regional suelen brindar motivaciones especificas para el

incolucramiento y la participación internacional de las unidades subnacionales. La integración
regional y el desarrollo de una gobernanza fronteriza estimulan creciente internacionalización de
los gobiernos subnacionales. Según Rhi-Saudi y Oddone, los actores subnacionales son las
instituciones públicas más directamente interesadas e involucradas en los procesos de integración
fronteriza, por lo que se trata de actores indispensables aunque no suficientes.

Son actores clave por tratarse del nivel de administración pública más cercano al ciudadano, con un
amplio poder de convocatoria en términos de actores individuales o institucionales

Los actores subnacionales pueden contribuir en la definición de una agenda de gobernanza y

desarrollo fronterizo en el marco de los procesos de integración regional. A partir de procesos
nacionales de descentralización, busca evitar la duplicación de objetivos, funciones y servicios.

En ambas dimensiones de la gobernanza, los gobiernos subnacionales y particularmente locales,

cuentan con un papel fundamental dada su cercanía con el ciudadano. En la dimensión vertical se
caracterizan por ser el nivel de origen o de destino de políticas públicas. En la dimensiónhorizontal,
por contar con la responsabilidad de representar a todos los sectores ciudadanos y estimular su
participación.

101
La integración fronteriza cierra brechas y abre caminos para la igualdad.

Según CEPAL, AL y el Caribe han acordado que, en el horizonte estratégico de largo plazo, igualdad,
crecimiento económico y sostenibilidad ambiental deben ir de la mano, apoyarse mutuamente y
reforzarse en la dialéctica virtuosa.

Los territorios y poblaciones fronterizas necesitan crear condiciones de igualdad desde las cuales
generar crecimiento económico. Las hipótesis de conflicto y la consiguiente imagen de frontera
armada han desaparecido para dar lugar a una verdadera frontera de paz. Ellos implica apoyar y
consolidar un proceso de cambio de imagen al interior de muchas dependencias nacionales
fortaleciendo su relación con las poblaciones a partir de un estímulo a la desconcentración
institucional y a la descentralización de competencias y decisiones. Estos dos procesos, deben
fusionarse con algún tipo de articulación inter-territorial entre ambos lados de la frontera que
permita recrear condiciones competitivas de igualdad para trabajar de manera consensuada en una
estrategia de crecimiento económico y que se adecue a un marco de sostenibilidad ambiental. Las
zonas de frontera, se caracterizan por recursos naturales compartidos, por ello las politicas
comunes para la protección de estos, resultan fundamentales.

Según los autores, en las fronteras se vive la falta de igualdad14. La respuesta a esto pasa por
mejorar las condiciones de empleabilidad de la población a la vez que se aumenta la productividad
territorial de las regiones de las frontera y de los países en general. Para esto son necesarias las
acciones públicas de los Estados, tanto a nivel nacional como en el marco de los procesos de
integración.

La integración regional ofrece un nuevo espacio para la creación de consensos que sustenten las
acciones públicas destinadas a disminuir la desigualdad. Las fronteras son espacios fundamentales
para la experimentación social de la integración regional a la vez que permiten la aplicación acciones
y políticas públicas para una transformación productiva con equidad socio-territorial.

Las fronteras pueden constituir un laboratorio metodológico a fin de evaluar los niveles e
integración que se dan en los territorios transfronterizos. Una integración efectiva debería arrojar
como resultados índices o tasas similares de dos unidades vecinas pese a la división política que
atraviesa el territorio contiguo. En el camino a la igualdad, la generación de estadísticas
subnacionales y la creación de índices que prueben esta integración efectiva son fundamentales
para diseñar políticas públicas que permitan continuar avanzando en la integración fronteriza.

D) la infraestructura e integración física en el MERCOSUR, AL y Caribe

14
las diferencias intrarregionales;las diferencias sectoriales, las desigualdades en la distribución
territorial de la riquezza, las dificultades en el acceso a la propiedad privada y el hacinamiento
urbano

102
"INTEGRACIÓN DE INFRAESTRUCTURA EN AMÉRICA DEL SUR EN LA DÉCADA DE 2000:
DEL REGIONALISMO ABIERTO A LA PERSPECTIVA DE CAMBIO"- FREITAS COUTO,
LEANDRO; PADULA, RAPHAE

Aclaraciones:

1. El texto es en portugués, bastante feo y pesado, si algo no tiene sentido es por esa razón.
2. Las conclusiones resumen todo lo que dice durante el texto, puede servir si no entienden
3. hay otro texto en español que habla de este tema
4. suerte

En 2000, Brasil propuso una Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Sudamericana

(IIRSA), que incluyó el apoyo de todos los países de la región y se estructuró sobre la gestión del
Banco Interamericano de Desarrollo (BID), de la Corporación Andina de Fomento ( CAF) y el Fondo
Financiero para el Desarrollo de la Cuenca de Plata (Fonplata).

IIRSA se basó en las concepciones neoliberales de integración regional (regionalismo abierto) e

inversiones en infraestructura, sublimando el papel de la inversión privada. En junio de 2010, IIRSA
se convirtió en el cuerpo técnico del Consejo de Infraestructura y Planificación (COSIPLAN) de Unión
de Naciones Suramericanas (UNASUR), que recibe directrices políticas de los gobiernos de los países
de UNASUR, para reducir la influencia del trío BID-CAF-Fonplata. En este proceso, el liderazgo del
gobierno brasileño desempeñó un papel fundamental, en la institucionalización del diálogo
multilateral y en la expansión de los temas presentes en la agenda regional, incluido el tema de las
asimetrías, por ejemplo.

Este artículo aborda la integración de la infraestructura en América del Sur en la década de 2000,
comenzando por el contexto y las motivaciones que sustentaron la creación de IIRSA y abordando
la evolución institucional, los temas y los cambios más marcados durante la primera década del
2000, con la llegada de los gobiernos más progresista para toda la región, que culminó en la creación
de UNASUR y su COSIPLAN. El objetivo del texto es abordar las perspectivas, los cambios y las
continuidades, en el proceso de integración física regional en América del Sur con la creación de
COSIPLAN, en base a su estatuto, en sus dos primeras reuniones de Ministros y documentos
generados en ellos.

La creación de IIRSA: contexto y motivaciones

El IIRSA se lanzó en la primera reunión de presidentes de América del Sur, que tuvo lugar en
Brasilia, en 2000. Por lo tanto, se concibió dentro del alcance de la prominencia ideológica y los
gobiernos neoliberales en la región, bajo la lógica del regionalismo abierto, como un proyecto para
apoyar la formación de un área regional de libre comercio con el objetivo de aumentar la
competitividad de su producción y será la base de la integración de la región con el ALCA y el
mercado global. IIRSA se complementaría con el Plan Puebla-Panamá (actualmente llamado
Mesoamérica), otra iniciativa en curso que busca vincular América Central con América del Norte,

103
siendo la columna vertebral de la formación de un bloque de libre comercio de América del Sur y el
ALCA.

IIRSA nació con el concepto de atraer al sector privado para participar en el financiamiento de
proyectos. En Brasil, las inversiones en el área comenzaron a disminuir con la reducción de la agenda
de privatización emprendida en la década de 1990 e incluso en esta década, una gran parte de las
inversiones en el sector se habían dirigido a la transferencia de activos, y no a nuevas inversiones.
Po En síntesis, IIRSA representó un intento de rescatar la corriente de inversiones en infraestructura
para la región. Por lo tanto, ejerció una fuerza de atracción hacia los gobiernos ya alineados
democráticamente en la región que buscaban una alternativa para permitir nuevas inversiones en
infraestructura.

El liderazgo brasileño en la creación y dirección de la Iniciativa se revela primero en su surgimiento

a través de una iniciativa conjunta entre el presidente Fernando Henrique Cardoso y el presidente
del BID, Enrique Iglesias. Otros dos actores refuerzan el papel brasileño en la constitución de la visión
de planificación de IIRSA:

1. su apoyo en la adopción de la concepción de Ejes nacionales de integración y desarrollo,

propuesto por Charlie Batista (1996) y presente desde los Planes Plurianuales (PPA) del
gobierno de Cardoso, que influyeron en la concepción geoeconómico y el análisis técnico
de la Iniciativa
2. su apoyo en la adopción de la filosofía de atraer capital privado para proyectos,
principalmente presentes en los procesos de privatización y concesión en Brasil. Restricción
a la participación del Estado (incluidas las supuestas restricciones presupuestarias para
realizar inversiones), el énfasis en los mercados libres y una mayor interconexión con el
mercado global (buscando aumentar el flujo de comercio, exportaciones e importaciones,
profundizando la especialización comercial) ) estuvieron presentes en el gobierno de
Cardoso y siguieron el modelo consensual de Washington.
La iniciativa se reveló como un proyecto regional liderado por bancos multilaterales, que forman su
Comité de Coordinación Técnica (CCT), con un término de gestión de tenencia: aCAF (Corporación
Andina de Fomento), FONPLATA (Fondo para el Desarrollo de la Cuenca del Plata) ) y el BID: esto
está muy influenciado por los EE. UU.

Cabe destacar la estructura institucional de IIRSA: las directrices y prioridades establecidas por los
gobiernos se transmitieron a IIRSA a través de un consejo de ministros de planificación e
infraestructura que formaron el Comité Ejecutivo Ejecutivo (CDE), que se reunió una vez al año. La
coordinación del trabajo y los grupos técnicos (GTE, responsables de llevar a cabo el trabajo) serían
responsabilidad de los organismos financieros multilaterales (BID, CAFe FONPLATA) que forman el
Comité de Coordinación Técnica (CCT), establecido como la secretaría ejecutiva del CDE.

El CCT guió un proceso técnico de jerarquización de los proyectos y fue responsable de contratar
estudios y consultorías para guiar la toma de decisiones de los gobiernos sobre los proyectos y los
avances en el proceso de integración física. Así, las instituciones de TMC actuaron en todas las fases,
y particularmente en los estudios, concepción y jerarquía de proyectos.

104
La cartera de IIRSA sirve como referencia para proyectos demandados por países, con diferentes
grados de madurez o adhesión a la lógica de integración regional. De hecho, la amplia cartera de
proyectos de IIRSA expresa la falta de una visión estratégica de la región, lo que resulta en la suma
de las visiones nacionales que se superponen en el territorio sudamericano. También revela
diferentes grados de adhesión a la iniciativa en sí, ya que los países definen la inclusión o no de sus
proyectos prioritarios en el marco de la iniciativa.

Para impulsar los proyectos, IIRSA propuso identificar fórmulas innovadoras de apoyo financiero
para estimular la participación de inversores privados y movilizar todos los recursos posibles. Por
esto, tres puntos se destacaron como centrales:

- En primer lugar, el consenso político en torno a la importancia de los proyectos

seleccionados, lo que indica que, incluso con el cambio de gobiernos, los proyectos
mantendrían su nivel de prioridad.
- En segundo lugar, la participación de las instituciones financieras internacionales, que
también estaría justificada tanto para estimular la inversión privada como para aprovechar
los buenos negocios en la región. En este sentido, se discutió la elaboración de un "Sello
IIRSA", que revelaría el grado de importancia de los proyectos elegidos, dando como
resultado un tratamiento diferente en la apreciación de los proyectos por parte de los
bancos que conformaban la iniciativa.
- Finalmente, la armonización regulatoria entre países que reduciría los riesgos y costos de la
inversión privada en proyectos de integración.
Desde su inicio, IIRSA ha establecido siete principios rectores que guían sus acciones para la
integración física regional. Los tres principios centrales, los que influyen en gran medida en los
demás, son "regionalismo abierto", "ejes de integración y desarrollo" (EID) y "coordinación
público-privada". Propone el intercambio entre los gobiernos (a diferentes niveles) y el sector
privado de acciones, coordinación, responsabilidades, financiamiento de inversiones, además de
iniciativas para establecer un entorno regulatorio adecuado para la participación privada, en el
contexto de la integración de la infraestructura.

El principio de "coordinación público-privada" influye en el de "convergencia normativa"15, de modo

que impulsa las inversiones, especialmente las extranjeras. Ambos principios se basan en el
supuesto de que los Estados tienen restricciones financieras sobre implementar un importante
proyecto de integración regional y, por lo tanto, tiene como objetivo priorizar proyectos que
cumplan con criterios tales como la capacidad de atraer inversiones privadas y aumentar la
competitividad global.

IIRSA se estructuró en diez ejes geoeconómicos subregionales, llamados Ejes de Integración y

Desarrollo (EID), que serían espacios multinacionales elegidos a partir de la identificación de flujos
económicos (actuales y potenciales), bajo la lógica del regionalismo abierto y la geoeconomía. Los
EID elegidos bajo Iirsa son los siguientes: Eje Andino, Eje Capricornio, Eje Amazónico, Eje Escudo de
Guyana, Eje Sur, Eje Interoceánico Central, Eje Mercosur-Chile, Eje Perú-Brasil-Bolivia, Eje Sur

15
La idea de convergencia normativa refiere a que los Estados deben brindar un marco regulatorio
satisfactorio para los inversores.

105
Andino y Eje Sur del Canal Paraná-Paraguay. Toda la racionalidad geográfica del Eje y la concepción
(geopolítica para la integración fueron sometidas a la racionalidad (geo) económica predominante.

Agenda de implementación consensuada de IIRSA

Junto con el lanzamiento de la Comunidad Sudamericana de Naciones, CASA, en 2004, en Cuzco,

también se presentó una lista de 31 proyectos prioritarios de infraestructura que se definieron bajo
IIRSA. La agenda de implementación consensuada AIC, como se le llamaba, sumó alrededor de US $
10 mil millones en inversiones y cubrió, con al menos un proyecto, los 12 países de la región. En ese
momento, CASA abandonó teóricamente la visión de un área de libre comercio que había sufrido
reveses, pero IIRSA mantuvo abierta la línea del regionalismo bajo la dirección del trío BID-CAF-
FONPLATA.

Los 31 proyectos se dividen de la siguiente manera: según el sector de infraestructura, 28 están en

el área de transporte, 1 en el área de energía, 2 en el área de comunicaciones; según la distribución
geográfica, hay 16 proyectos nacionales, 12 binacionales, 1 trinacional y solo 2 regionales (que son
proyectos de telecomunicaciones); según modos de transporte, de los 28 proyectos en el área de
transporte, 24 son ferrocarriles, 2 son vías fluviales, 2 son ferrocarriles

Cabe señalar que, de los 31 proyectos prioritarios, a fines de 2010, nueve aún no habían comenzado,
y sólo dos se habían completado. Por un lado, refuerza que IIRSA no ha tenido éxito en abordar el
tema de la financiación de proyectos. Por otro lado, indica que todavía hay espacio para construir
nuevos caminos en el proceso de aproximación regional, incluso con respecto a la integración de la
infraestructura física.

Gobierno de Lula: la transición significativa y gradual

El Gobierno de Lula enfatiza la prioridad dada a la integración regional de América del Sur,
promoviendo algunos cambios significativos en relación con el período anterior. Primero, la opción
brasileña, bajo el gobierno de Lula, de institucionalizar el diálogo multilateral iniciado por Cardoso,
con la propuesta de crear el UNASUR, adquiere especial relevancia para la distinción entre las líneas
de acción de la diplomacia brasileña en América del Sur y se percibe como una marcada expresión
en relación con el período anterior

Con la institución de UNASUR, se abren nuevas posibilidades para tratar temas que ya estaban
ganando espacio en la agenda integracionista en expansión. Esto también se reflejará en la
infraestructura, con la creación del Consejo Sudamericano de Planificación e Infraestructura, que
absorbe, a partir de 2011, el trabajo de IIRSA.

En cuanto a la integración de la infraestructura, las diferencias son evidentes con respecto al

anterior gobierno. A la luz de la administración de Lula, hubo una disminución en la consideración
de IIRSA, que se ha estado decantando a lo largo de los años. La aceptación de la diplomacia
brasileña de su inclusión en la agenda de relaciones regionales fue impuesta por las demandas de
sus vecinos. Sin embargo, esto no significa que los responsables de la política exterior de Lula no
consideren la integración física. Hubo un desacuerdo sobre cómo se realizó y cómo se abordaron
algunos problemas.

106
La dirección de la iniciativa hacia el sector privado en proyectos de infraestructura también se revisa
durante el gobierno de Lula. La participación estatal, no solo en el apoyo, sino también en la
dirección, de las fuerzas del mercado para los sectores y las inversiones que considera estratégicos
se convierte en fundamental. Esto condujo a una participación más activa del Banco Nacional de
Desarrollo Económico y Social (BNDES), con un presupuesto mayor que el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) y la Corporación Andina de Fomento (CAF).

Sin lugar a dudas, la consolidación e implementación de un cronograma de trabajo regional en torno

a proyectos de infraestructura, consensuado entre los 12 países de América del Sur, nunca antes
logrado y siguiendo incluso bajo los cambios en los gobiernos y la situación política regional,
representa un avance significativo. Es cautivador en el proceso de integración física y forma una
base para su avance por delante. Además, IIRSA ha acumulado una importante capital institucional;
revelado en la formación de cuadros, estudios y recolección de datos, discusión acumulada de temas
y aprendizaje, y estructura institucional, entre otros actores. La continuidad en considerar a América
del Sur como una prioridad de política exterior, con las correcciones impuestas en el medio,
mantiene el impulso del proyecto integracionista y le permite seguir avanzando.

COSIPLAN DE UNASUR

El Tratado Constitutivo de UNASUR tiene una tendencia a incorporar la organización de programas,

instituciones u organizaciones en las que participan sus Estados miembros, especialmente aquellos
de alcance regional, criterios en los que se ajusta IIRSA. Los países miembros de UNASUR optaron
por la constitución de Consejos y Grupos de Trabajo sectoriales, de carácter intergubernamental y
en su mayoría integrados por Ministros de las distintas carteras, como la forma más adecuada de
coordinar los esfuerzos que se han estado llevando a cabo en la región. En algunos casos, las
instancias ya existentes se utilizaron para formar Consejos, desde su incorporación a UNASUR, como
fue el caso del Consejo de Energía, creado en 2007.

En la III Reunión Ordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de UNASUR, en agosto de 2009, se

decidió crear el Consejo de Infraestructura y Planificación (COSIPLAN). Otro resultado más del
liderazgo del gobierno brasileño en el proceso de institucionalización de la integración regional. La
creación de COSIPLAN tiene como objetivo lograr un mayor control y apoyo político por parte de los
gobiernos en materia de infraestructura, y desde allí avanzar hacia una visión política y estratégica
y una mayor capacidad para apalancar recursos y generar diferentes formas de financiamiento,
agregando diferentes agentes (además de aquellos que participar en el TMC) e ir más allá de
factores meramente técnicos para la evaluación, viabilidad, ejecución y financiamiento de proyectos

El 18 de junio de 2010, en la ciudad de Quito, se celebró la 1ª Reunión Ordinaria de Ministros de

COSIPLAN, con los objetivos principales de acordar su Reglamento, Estatutos y líneas de acción, que
luego serían aprobados por los Presidentes. Estos documentos establecieron que IIRSA se incorporó
a UNASUR como el órgano técnico de COSIPLAN y que asumiría las funciones del Comité Directivo
Ejecutivo (CDE) de IIRSA. Para continuar el trabajo realizado por la Iniciativa en sus diez años de
vida, COSIPLAN tomaría el lugar del cuerpo ejecutivo de la Iniciativa y contaría con el apoyo del
Comité de Coordinadores Nacionales (a nivel de Secretarios Nacionales) y un Foro Técnico del Este,
dirigido a temas relacionados con la planificación de la infraestructura regional de América del Sur,
incorporaría el capital institucional de IIRSA, bajo la dirección de COSIPLAN.

107
La expectativa es que COSIPLAN verificará el tratamiento apropiado de todos los problemas,
agregando la ventaja de ser un foro político de alto nivel vinculado a UNASUR; y por lo tanto, con
mayor apoyo político, tanto para llevar a cabo proyectos como para movilizar el financiamiento
necesario para las obras, trabajando en IIRSA, aprendiendo de sus errores, pero aprovechando sus
avances. Por lo tanto, IIRSA seguiría las pautas políticas y estratégicas de los gobiernos de los países
de UNASUR, y ya no de las agencias financieras multilaterales del CCT (BID-CAF-Fonplata). Las pautas
de UNASUR y COSIPLAN son que busca una dinámica interactiva con el Consejo de Energía sobre
temas de interés común y planificación; siguiendo objetivos específicos de UNASUR, reafirmados en
la II Reunión de Ministros de COSIPLAN.

Los principios de COSIPLAN, muy genéricos y que buscan ser exhaustivos e inclusivos, en gran
medida diferentes de los anunciados en IIRSA, se establecieron en su Estatuto. Los principios son
los siguientes:

1. Integralidad y complementariedad de políticas, programas y proyectos de infraestructura

regional que conducen al equilibrio y la cohesión territorial, así como al desarrollo
sostenible en armonía con la naturaleza.
2. Participación ciudadana y pluralismo en iniciativas de integración regional en
infraestructura, reconociendo y respetando los derechos de todos los pueblos y su
diversidad multicultural, multiétnica y multilingüe.
3. Gradualidad y flexibilidad en la implementación de las acciones identificadas, reconociendo
las diferentes realidades nacionales.
4. Solidaridad y cooperación en la evaluación y priorización de proyectos de integración.
El plan de acción estratégica 2012-2022 establece los objetivos y acciones a desarrollar en este
período dentro del alcance de COSIPLAN, destacando sus objetivos de: mejorar las metodologías y
herramientas para la ejecución y finalización de proyectos (que se desarrollarán en 1 año);
incorporación, en el menor tiempo posible, de mecanismos de participación social, atención al
financiamiento de proyectos de alto impacto en la región; y hacer compatibles los marcos
normativos e institucionales de los países de la región.

En la II Reunión de Ministros,se decidió crear tres Grupos de Trabajo (GT) que funcionarán como
instancias de apoyo al Consejo en sus respectivas áreas temáticas: i) sobre la integración ferroviaria
sudamericana; ii) sobre mecanismos de financiación y garantías; y iii) en Telecomunicaciones, con
el objetivo de estudiar y proponer alternativas para estimular la interconexión de redes de fibra
óptica en América del Sur y la formación del Anillo Óptico Sudamericano.

Enfrentarse a los problemas de financiamiento no resueltos por IIRSA es uno de los desafíos
centrales de COSIPLAN para avanzar en la ejecución de proyectos. El GT de Financiamiento y
Garantías tiene como objetivo proporcionar mecanismos de financiamiento y mecanismos de
garantía y hacer viables los proyectos API, con el apoyo de bancos de desarrollo nacionales y
regionales, trabajando con organizaciones internacionales y también con los ingresos de cada país.
Por lo tanto, se esfuerza por buscar ingeniería financiera adaptada a los proyectos de API y la cartera
de proyectos de IIRSA. El GT sobre Integración Ferroviaria busca promover discusiones, en particular
la construcción del Corredor Ferroviario Bioceánico que buscará unir los puertos de Santos y
Paranaguá do Brasil con los puertos chilenos de Antoagasta y Mejillones, pasando por Paraguay y
Argentina.

108
El PAE 2012-2022 explica los desafíos para COSIPLAN en la próxima década, sin duda reconociendo
las críticas y fallas de IIRSA, su predecesor:

"(...) dentro de los cuales podemos incluir: obtener apoyo político y condiciones viables para
proyectos en su cartera, en particular para su Programa de Proyectos de Integración Prioritaria (API);
revisar y aplicar metodologías de planificación territorial; profundizar y mejorar las redes de
infraestructura existentes entre países; lograr una mayor difusión de trabajos relacionados con la
integración de la infraestructura sudamericana en el marco de COSIPLAN en las sociedades de los
países sudamericanos; para mejorar el papel del Consejo con respecto a la ejecución de proyectos;
avanzar en los procesos sectoriales y en la implementación de proyectos prioritarios ”. (p. 464)

Agenda de Proyectos de Integración Prioritaria (API) de COSIPLAN

La API reúne 31 proyectos. De hecho, hay 88 proyectos individuales agrupados en proyectos

"estructurantes para la integración sudamericana", que tendrían "el potencial de impulsar el
desarrollo socioeconómico regional", como se indica en la Declaración de los ministros.
Manteniendo los EID conectados a IIRSA, COSIPLAN enfatiza la expansión de su concepto,
incluyendo temas como asimetrías, desarrollo sostenible y endógeno, siguiendo las tendencias
presentes en la Iniciativa desde 2006. Los criterios de selección para los proyectos se enumeran a
continuación:

1. El proyecto debe pertenecer a la Cartera de proyectos COSIPLAN, ser una prioridad en la

acción del gobierno y tener un compromiso de realización (evidenciado por la asignación de
recursos en planes plurianuales, legislación aprobada, presupuesto, etc.)
2. ¿Tiene estudios de viabilidad o el país tiene recursos asignados en el presupuesto para
comenzar a implementarlos?
3. Consolida las redes de conectividad con alcance regional, existen sinergias transfronterizas.
4. Oportunidad o necesidad de desarrollar un programa de acciones complementarias para la
prestación efectiva de servicios y el desarrollo sostenible del territorio, de acuerdo con las
características y modalidades de cada proyecto.
En orden, las actividades de selección de proyectos se llevaron a cabo de la siguiente manera:
Revisión de la cartera de proyectos; Presentación de proyectos prioritarios para cada país;
Consolidación de API por los Coordinadores Nacionales IIRSA y aprobación por el Comité de
Coordinación; Aprobación API por COSIPLAN.

La cartera general siguió los criterios de la Cartera IIRSA, y no se presentó ninguna metodología
(avance nuevo o metodológico) que considere la priorización de la lógica integracionista (impactos
en la integración intrarregional) sobre la lógica económica de los corredores de exportación.
Probablemente, el criterio principal para la elección de proyectos API fue el consenso político de los
estados miembros en torno a la aprobación de los proyectos propuestos

¿Perspectivas de cambio?

COSIPLAN presenta en su discurso, principios y objetivos, un intento de responder a las principales

críticas vinculadas a IIRSA, por diferentes actores y visiones. Busca, por lo tanto: acercar a los
gobiernos y brindar un mayor apoyo político a los proyectos de infraestructura, y de ese modo
otorgar a los gobiernos y especialmente al liderazgo brasileño crédito por avanzar en el proceso de

109
integración física; y a partir de ahí, obtener una mayor capacidad para movilizar y aprovechar
recursos, especialmente para agregar los más diversos tipos de instituciones y mecanismos de
financiación, incluidas las nuevas empresas y agentes financieros adaptados, como BNDES (Banco
Nacional de Desarrollo Económico y Social, Brasil) y Banco do Sul (en fase de creación); no centrarse
solo en proyectos más "maduros" y fragmentados, incluida la variable político-estratégica, que
buscan privilegiar proyectos de mayor impacto regional, estructuración y con mayor coherencia
lógica y sinergia en su secuencia de / financiación / inversiones, como lo demuestra la construcción
de grupos de proyectos estructuración (proyectos no fragmentados y fragmentados); articular
proyectos con integración productiva y lucha contra las asimetrías regionales; buscar el diálogo con
las comunidades involucradas, una relación más cercana y apoyo para las sociedades de los países,
y considerar las variables socioambientales en las empresas.

Sin embargo, los cambios toman tiempo e imponen enormes desafíos, y aún no está claro qué
cambios se han cristalizado en términos prácticos. Además, muchos actores continúan operando
bajo la lógica IIRSA. Es interesante notar que muchas variables en el discurso de COSIPLAN ya
estaban presentes en los documentos de IIRSA, especialmente desde 2005, sin resultados concretos.
La mayor proximidad y conducción de los gobiernos en el tema de la integración regional es, de
hecho, una tendencia que se ha confirmado desde 2004 y más desde 2006. La novedad se debe a la
agrupación de proyectos divididos en proyectos estructurales en el API, que proporcionar una mayor
coherencia lógica y sinergia al conjunto de inversiones realizadas, así como un mayor impacto
regional. Sin embargo, no estaba claro cuál era el método para elegir proyectos API, además del
consenso político entre países, que no revelaba ningún criterio para elevar los vínculos
intrarregionales o una visión supranacional regional. La continuidad de la cartera de IIRSA, las
acciones de IIRSA y las instituciones de su CCT, dentro y en paralelo con COSIPLAN, también
compromete la posibilidad de cambios efectivos; pero no son prescindibles dentro de la lógica de
COSIPLAN de buscar agregar el mayor número posible de actores y el mayor consenso posible.

Conclusiones

Como se señaló a lo largo de este artículo, IIRSA estableció la lógica geoeconómica del regionalismo
abierto sobre la integración de la infraestructura en América del Sur. En términos generales, la
iniciativa cumplió su objetivo de movilizar recursos privados y encontrar nuevas fórmulas de
financiación para la integración regional. Además, básicamente incluía proyectos de transporte,
principalmente carreteras, así como una cartera prioritaria de obras dispersas, aunque
ocasionalmente importante. A lo largo de sus diez años de existencia bajo los auspicios del trío BID-
CAF-Fonplata, los gobiernos progresistas han ascendido en América del Sur, con una visión crítica
de la concepción original de la iniciativa, y se han sembrado tendencias de cambio.

IIRSA dejó un gran legado, su capital institucional y la adhesión (sin precedentes) de los gobiernos
de la región en torno a una única agenda de integración de infraestructura. Sus fallas, por otro lado,
indicaron que todavía hay espacios para construir nuevos caminos en la integración de la
infraestructura física, que todavía están siendo utilizados por los gobiernos con los cambios
implementados en IIRSA.

En el curso del establecimiento del proceso de integración física regional, el papel del liderazgo
brasileño se destaca, ya sea bajo los auspicios del regionalismo abierto o, por su inflexión, en la
década de 2000. El gobierno de Lula trajo importantes inflexiones en la dirección de la política

110
exterior brasileña que, por supuesto, todavía están madurando y cristalizando en la
institucionalización del diálogo multilateral y en el establecimiento de una agenda más amplia, con
la inclusión de la cuestión social y una atención especial a las asimetrías.

La continuidad en considerar a América del Sur como una prioridad de política exterior, con las
correcciones impuestas en el medio del camino, mantiene el aliento del proyecto integracionista y
le permite seguir avanzando. Con la institución de UNASUR, se abren nuevas posibilidades para
abordar los problemas que han ido ganando espacio en la agenda integracionista en expansión, y
no se adhieren al discurso diplomático y oficial, con algunas acciones puestas en marcha, aunque
no se puede decir que el combatir las desigualdades regionales es efectivo Las orientaciones
políticas a favor de una mayor presencia del Estado en el papel de promotor del desarrollo se han
reflejado aquí en inflexiones importantes en la forma de operar las acciones en la región. La agenda
de relaciones regionales de la diplomacia brasileña fue impuesta por las demandas de los vecinos,
pero no descartó la conciencia de que serían necesarios cambios efectivos

La creación de COSIPLAN de UNASUR, y la incorporación de IIRSA como su cuerpo técnico,

representa un intento de cambio, un intento de responder a las críticas e incorporar cambios
graduales que se habían implementado dentro de IIRSA desde 2005, el resultado del surgimiento
de gobiernos más progresistas (de diferentes maneras) en la región y, sobre todo, en el liderazgo
brasileño, representa el intento de consolidar un mayor control y apoyo político por parte de los
gobiernos sobre el tema de la infraestructura, y desde allí avanzar hacia una visión política y
estratégica y una mayor capacidad para apalancar recursos y generar diferentes métodos de
financiación, agregando diferentes agentes (además de los que participan en el CCT) y van más allá
de los actores meramente técnicos para la evaluación, viabilidad, ejecución y financiamiento de
proyectos. Busca incorporar el capital institucional de IIRSA, bajo la guía de COSIPLAN.

COSIPLAN parece representar un proceso de cambio lento y gradual. Este proceso pasa por la visión
de diferentes actores en la región, lo que representa que todavía no prevalece una visión estratégica
y la integración intrarregional de la infraestructura sudamericana. COSIPLAN ha abordado
cuestiones críticas para avanzar en la ejecución de proyectos y la integración física regional, con la
creación de los GT de Finanzas y Garantías e Integración Ferroviaria, con la aprobación del PAE 2012-
2022 y el API, bajo el consenso político de los países de UNASUR.

El desafío de establecer una metodología y una visión estratégica para lidiar con la infraestructura
de integración regional continuará durante los próximos años. Los criterios de selección para
proyectos API ya tuvo un impacto positivo en relación con IIRSA en la elección de proyectos y el
alcance regional (involucrando al mayor número de países), aunque esto todavía no garantiza
definitivamente que los proyectos se centren eminentemente en la integración intrarregional (y no
en los corredores de exportación). No se puede descartar que el consenso político y la posibilidad
de elegir proyectos con un mayor compromiso con la ejecución de los países (además de los
gobiernos actuales) sean actores decisivos. Los enlaces bioceánicos, que contribuyen
fundamentalmente a la integración física, exigen políticas activas que protejan a la región de
mantener o profundizar sus relaciones comerciales coloniales.

Aún no se ha implementado una visión estratégica para la región, ni siquiera para el campo de la
infraestructura. Este sigue siendo uno de los desafíos centrales y la gran oportunidad para los
próximos años. La idea de que un entorno regional está conformado por países más ricos y

111
desarrollado en términos socioeconómicos promueve el desarrollo y la seguridad de Brasil y la
región, permitiendo la dirección de la política exterior brasileña desde el gobierno de Lula. Por lo
tanto, el liderazgo regional ejercido por Brasil debe continuar consolidando las tendencias
implantadas desde la llegada de Lula al poder y el surgimiento de gobiernos progresistas en la
región. La consolidación y expansión de Banco do Sul y Focem, como actores financieros regionales,
facilitará la capacidad y autonomía de los gobiernos para actuar, y su articulación con la agenda de
integración física será una parte fundamental del éxito de todo el proyecto de integración.

JIMENEZ CORTES. ELIZABETH – ORIGEN, TRAYECTORIA Y ESTRUCTURA DE IIRSA –

COSIPLAN.

La iniciativa para la Integración de Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA), es una plataforma

de carácter multilateral, que materializa la territorialidad neoliberal en Sudamérica. Podemos
establecer dos etapas en su implementación:
- La primera (2000-2006), está asociada a la propuesta del ALCA, en un contexto de clara
hegemonía neoliberal
- la segunda (2006-2014), al desarrollo de UNASUR, en un escenario político diversificado,
que cuestiona el neoliberalismo.

1. IIRSA al amparo del BID y el ALCA: El origen neoliberal de la iniciativa.

La IIRSA surge de la Primera Reunión de Presidentes de América del Sur, que se realizó el año 2000
en Brasilia. Esta reunión fue convocada por el presidente Fernando Enrique Cardoso y contó con la
participación de los presidentes de Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay,
Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela. También estuvieron presentes representantes del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), del Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata
(FONPLATA) y del Banco de Desarrollo de América Latina (CAF).

En este escenario, el BID asumió un rol protagónico en tanto promotor de las reformas estructurales,
asociadas al consenso de Washington, y destacó la integración regional como dimensión
complementaria a la liberalización de las economías nacionales. Efectivamente, Enrique Iglesia
(Presidente del BID) señaló que la reducción de la intervención estatal y las facilidades para la
inversión privada habilitaban condiciones propicias para una nueva etapa de integración regional.
En este encuentro fundacional, el BID enfatizó la relación directa entre las proyecciones comerciales
de la región y el desarrollo de infraestructura para la integración. La evaluación del BID, enfatiza el
rol de las reformas estructurales en la facilitación de obras de conexión/comunicación,
consecuentemente, les atribuye el logro de la “transformación histórica” que posibilitaría el
desarrollo de Sudamérica. Con estos argumentos, el BID promovió la libre competencia y las
privatizaciones como principios rectores de un nuevo diseño territorial, cuyo punto de partida fue
la “Evaluación de la Infraestructura Regional”. Junto a la evaluación, el BID puso a disposición de los
presidentes sudamericanos, el “Plan de Mejoramiento de la Infraestructura Regional”, que

112
constituiría la IIRSA. La IIRSA debe comprenderse como una propuesta del BID, que fue aceptada y
legitimada por los gobiernos de la región.

La influencia de los postulados del BID es clara en la redacción del “Comunicado de Brasilia”, que
sintetiza los acuerdos de este Primer Encuentro de Presidentes, y que puede considerarse una
declaración de principios y una hoja de ruta para el fortalecimiento del neoliberalismo en
Sudamérica. En efecto, el comunicado valora el éxito de las reformas estructurales y la democracia
representativa, que habría marcado la década del noventa, y desde ahí asume el Regionalismo
abierto como la estrategia de integración para América del Sur. El Comunicado de Brasilia también
enfatiza el compromiso categórico de los gobiernos sudamericanos con la OMC y el ALCA. En este
contexto, la infraestructura se presenta como el soporte material de dicho modelo de integración,
y por extensión del desarrollo neoliberal. “Integración y desarrollo de la infraestructura física son
dos líneas de acción que se complementan. La formación del espacio económico ampliado
suramericano, que anhelan las sociedades de la región, dependerá de la complementación y
expansión de proyectos existentes y de la identificación de otros nuevos proyectos de infraestructura
de integración, orientados por principios de sostenibilidad social y ambiental, con capacidad de
atracción de capitales extraregionales y de generación de efectos multiplicadores intraregionales.
Avances en el campo de la infraestructura, por su parte, revertirán en nuevos impulsos para la
integración, creándose así una dinámica que debe ser incentivada.”

La idea central de la propuesta presentada por el BID fue desarrollar obras que potencien la
competitividad de los territorios, y generar alternativas de financiamiento que incluyen la inversión
pública y privada, para ello se consideraron obras viales que conecten los territorios, obras
energéticas que sustenten la extracción de recursos y comunicacionales, que aceleren los flujos de
información. Para lograr estos objetivos, la planificación se estructuró a partir de la definición de
“Ejes de Integración y Desarrollo‟ (EIDs).

2. Los Ejes de Integración y Desarrollo: Un nuevo mapa para América del Sur.

Los EIDs que hasta el presente estructuran la IIRSA, fueron definidos como “franjas multinacionales
de territorio en donde se concentran espacios naturales, asentamientos humanos, zonas productivas
y flujos comerciales”. Según declara la web de IIRSA, para cada EID se identifican los requerimientos
de infraestructura física, a fin de articular el territorio con el resto de la región, planificar las
inversiones y mejorar la calidad de vida de sus habitantes. En Brasilia, los acuerdos entre las
instituciones financieras y los presidentes sudamericanos, dieron lugar a 10 EID:

1. Eje Andino (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela)

2. Eje Andino del Sur (Chile, Argentina)
3. Eje del Amazonas (Colombia, Ecuador, Perú, Brasil)
4. Eje de Capricornio (Chile, Argentina, Paraguay, Brasil)
5. Eje del Escudo Guayanés (Venezuela-Brasil-Guyana-Surinam)
6. Eje de la Hidrovía Paraguay-Paraná (Paraguay, Argentina, Uruguay, Brasil, Bolivia)
7. Eje Interoceánico Central (Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Perú)
8. Eje MERCOSUR-Chile (Chile, Argentina, Uruguay, Brasil)

113
9. Eje Perú-Brasil-Bolivia
10. Eje del Sur (Argentina, Chile).

114
Estos EID configuran corredores comerciales con salidas en las costas del Atlántico y el Pacífico, que
se han hecho conocidos a nivel local como “corredores bioceánicos‟. Lo relevante del proceso de
planificación gestado en Brasilia, es que el ordenamiento de los Ejes de Integración y Desarrollo
(EID) se superpone al ordenamiento estatal.

La definición de los ejes respondió a criterios económicos, que consideraron las vocaciones y
potencialidades productivas y comerciales de los territorios. En esta línea, el BID y la CAF
desarrollaron diagnósticos económicos e ingenieriles, cuya referencia fueron indicadores
macroeconómicos y proyecciones de mercado.

3. IIRSA en la órbita de UNASUR: la paradójica continuidad del modelo.

Si bien los discursos neoliberales valoran la IIRSA por sus aportes a la eficiencia de la economía
regional, los cuestionamientos de sectores críticos al modelo -o a sus estrategias de
implementación-, estuvieron presentes desde su misma constitución. Entre las críticas más
generalizadas, destacamos: (a) la centralidad que en la toma de decisiones asumieron los
organismos financieros multilaterales (BID, CAF, FONPLATA) en desmedro de la soberanía de los
Estados, (b) la falta de atención a los impactos medioambientales generados por las obras, (c) la
vulneración de derechos de los pueblos afectados por la ejecución de los proyectos y (d) la falta de
mecanismos democráticos de información y participación. En el contexto de fuertes crisis
institucionales, que abrían procesos de cambio político en la región, los cuestionamientos a IIRSA se
potenciaron con la deslegitimación y resistencia a la propuesta del ALCA, y en términos generales al
orden imperialista, promovido por EEUU Paralelamente tomaba forma la demanda de una nueva
arquitectura de integración, no subordinada a esa potencia.

Tras la derrota del ALCA en Mar del Plata, las críticas a IIRSA se intensificaron. Mientras, se
concretaba el diseño de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) como nueva estructura
política de integración regional. También emergió del Primer Encuentro de Presidentes en Brasilia
(2000) y se gestó y desarrolló paralelamente y en asociación directa a IIRSA. Sin embargo, UNASUR
se planteó como una instancia alternativa al modelo hegemónico, producto de las transformaciones
políticas que habilitaron la llegada al poder de gobiernos progresistas, populares y de izquierda.

En una coyuntura política que “giraba a la izquierda”, IIRSA fue deslegitimada como un producto de
la intervención de organismos financieros multilaterales. En el 2006 en la Cumbre de Presidentes

115
realizada en Cochabamba (Bolivia), diferentes sectores sociales y políticos exigieron la revisión y
reconducción de esta plataforma. Allí se debatió el rol de IIRSA como instancia reproductora del
neoliberalismo y, por tanto, de la subordinación de las economías regionales al capitalismo
globalizado y el imperialismo norteamericano. La imagen de la iniciativa quedó entonces muy
debilitada, debido al cuestionamiento de los gobiernos autodenominados progresistas y de la
sociedad civil organizada en redes regionales. Pero ello no fue suficiente para modificar la cartera
de proyectos, ni la orientación extractivista de la plataforma.

En esta coyuntura, el debate por la orientación de la infraestructura regional se articuló al de los

lineamientos políticos que definirían el posicionamiento de América del Sur frente al orden
económico global. Por eso la UNASUR se plantea como una de sus prioridades el desarrollo de
infraestructura para la interconexión de la región. UNASUR crea en el año 2009 el Consejo
Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN), que asume los 10 EIDs propuestos
inicialmente por el BID. La responsabilidad del COSIPLAN es “… lograr apoyo político y condiciones
de financiamiento viables para las iniciativas de la “Cartera de Proyectos para la Integración de la
Infraestructura Regional Suramericana” (Cartera de Proyectos del COSIPLAN), y en particular para
su Agenda de Proyectos Prioritarios de Integración (API)”. Entonces UNASUR redefine esta IIRSA
como el Foro Técnico del COSIPLAN. De esta manera, a través del COSIPLAN, IIRSA se hace parte de
UNASUR. Como Foro Técnico, se le atribuye las siguientes funciones:

- Elaborar la planificación para la integración física regional de América del Sur.

- Actualizar, evaluar y monitorear la ejecución de la Cartera de Proyectos de Infraestructura para la

integración física regional.

Desarrollar y aplicar metodologías para enriquecer la Cartera de Proyectos, atendiendo criterios de

desarrollo social y económico sustentables, preservando el ambiente y el equilibrio de los
ecosistemas.

- Actualizar, reformular y dar seguimiento a la Agenda de Implementación Consensuada.

- Mantener permanente intercambio de información y colaboración con el Comité Coordinador.

- Presentar al Comité Coordinador sus aportes para el Plan de Acción y el Plan de Trabajo Anual.

En términos operativos, UNASUR aplica un nuevo organigrama para la infraestructura de integración

regional, en el que IIRSA queda subordinada al COSIPLAN, que finalmente tiene la responsabilidad
política de las obras, mientras las Coordinaciones Nacionales asumen mayor protagonismo en su
relación con los organismos financieros que forman el Comité de Coordinación Técnica.

UNASUR se presenta como una apuesta de integración política de alto nivel, que opera con
autonomía respecto a otras instancias de integración lideradas por EEUU, lo que generó grandes
expectativas en los sectores antiimperialistas y críticos del neoliberalismo. Por eso UNASUR
configura un nuevo campo discursivo, desde el que declara su intención de darle al IIRSA una
orientación política comprometida con el desarrollo sustentable y los derechos de los pueblos.
IIRSA-COSIPLAN incorpora nuevos instrumentos de gestión, entre los que destacamos: La Agenda

116
de Proyectos Prioritarios de Integración (API), La Evaluación Ambiental y Social Estratégica (EASE) y
Los Programas Territoriales de Integración (PTI).

Con la implementación de dichos instrumentos de gestión, UNASUR ha pretendido legitimar la IIRSA,

en un contexto político donde el neoliberalismo se presenta como objeto de debate. Sin embargo,
la creación de COSIPLAN y el desarrollo de un lenguaje democratizador y atento a los problemas
ecológicos, no ha generado cambios visibles en su orientación ni en sus estrategias operativas. Por
el contrario, la iniciativa continúa con su plan original, solo que ahora avalada por UNASUR. De
hecho, los organismos financieros mantienen un rol predominante, aunque en los últimos años el
BNDES brasilero se ha posicionado como el principal financista de las obras IIRSA, desplazando el rol
inicial del BID, lo que implica un giro en la orientación de la deuda de las naciones sudamericanas, y
también en las relaciones políticas intraregionales. En este sentido, es importante señalar que el
posicionamiento de Brasil como potencia emergente, se sustenta de variadas maneras, en la
implementación de los corredores bioceánicos del IIRSA.

Hoy en día, todos los gobiernos de la región coinciden en su apoyo a la implementación de los
proyectos, los que son presentados como logros gubernamentales, desvinculados de la plataforma
IIRSA. Los gobiernos publicitan obras puntuales, sin hacer referencias a los Ejes de Integración y
Desarrollo que les dan sentido. La fragmentación de las obras, invisibiliza los corredores. Es muy
relevante comprender que IIRSA, a diferencia del ALCA, se plantea como un órgano técnico de
UNASUR, no como una propuesta geopolítica, por eso sus decisiones se legitiman en criterios
ingenieriles. Situación que explica la ausencia de espacios de participación ciudadana. Sin embargo,
esta estrategia de despolitización de las obras comienza a perder eficiencia desde inicios de 2010,
cuando emergen importantes movilizaciones sociales, que vinculan conflictos ecoterritoriales
específicos con el diseño de los corredores IIRSA.

Actualmente, la plataforma de proyectos IIRSA se posiciona como uno de los órganos más relevantes
de UNASUR, pero paradójicamente, continúa siendo invisible para la generalidad de los pueblos
sudamericanos. En efecto, las obras sustentan la continuidad de los programas neoliberales y
también las experiencias de postneoliberalismo, mientras IIRSA-COSIPLAN mantiene un relativo
anonimato, que inhabilita su problematización en el debate público.

E) las negociaciones externas del MERCOSUR

BID // INTAL: EL MERCOSUR Y EL MUNDO

Relaciones con la Alianza del Pacífico (AP): Hacia 2016, se intensifica la aproximación e/ambos
bloques, que viene de la mano con un fuerte activismo bilateral y con la incorporación de la
Argentina como miembro observador (condición ya mantenida por Paraguay y Uruguay).

- Agenda de trabajo de 2016: Gira en torno a:

o Acumulación de origen, a fin de poder evaluar posibilidades de encadenamientos
o productivos birregionales;
o Ventanillas únicas de comercio exterior (VUCEs);

117
 o Cooperación aduanera;
o Promoción comercial;
o PYMES: intercambio de información y buenas prácticas sobre iniciativas de apoyo y
o fomento a estas empresas;
o Movimiento de personas: identificación por el MERCOSUR de áreas de trabajo
o conjunto;
o Declaraciones presidenciales: propuestas de declaraciones presidenciales conjuntas
o en temas de trabajo común.

Ahora bien, la confluencia completa de ambos bloques resulta algo difícil, debido a las diferencias
en la estructura económica de los países, sus diferentes equilibrios internos y las importantes
restricciones institucionales.

Por un lado, la Declaración 32/00 del MERCOSUR estableció la imposibilidad para que los Estados
Parte, encaren la negociación de acuerdos comerciales de manera unilateral con terceros países o
bloques regionales; por otro lado, el Acuerdo Marco de la AP prevé que eventuales nuevos
miembros deben tener vigente un acuerdo de libre comercio amplio con cada uno de los miembros
de la AP.

En la práctica, la mayor parte de los miembros del Mercosur desarrollaron agendas económico-
comerciales muy activas en términos bilaterales:

- Brasil a) Acordó profundizar y ampliar el ACE N° 53 con México; b) acordó incrementar los
intercambios bilaterales de la industria automotriz con Colombia; c) suscribió un tratado de
protección y promoción de las inversiones mutuas con Chile; y d) acordó eliminar los aranceles
al comercio automotor con Perú.
- Uruguay firmó un Tratado de Libre Comercio (TLC) con Chile.
- Paraguay y Chile, llevaron a cabo la I Reunión con de la Comisión de Alto Nivel para el
establecimiento en Antofagasta de un Depósito Franco y Zona Franca.
- Argentina y México acordaron profundizar el ACE N° 6 y firmaron diecisiete acuerdos en
temáticas diversas, con los que apuntan a avanzar hacia un libre comercio bilateral en 2017.

Negociaciones con la Unión Europea (U.E): La negociación birregional se inicia con el intercambio
de ofertas en 2004, y se reactiva hacia 2016. En este año, al tiempo que el Mercosur simplifica su
estructura de oferta, la U.E aumenta su complejidad y la cantidad de exclusiones.

Bajo el intercambio de ofertas reciente (2016), se pone énfasis en: a) Comercio de bienes; b)
Servicios e inversiones; c) Compras gubernamentales; d) Condicionalidades.

a) Comercio de bienes: La desgravación arancelaria, son diferentes para cada bloque:

Oferta del Mercosur: Se puede resumir en los siguientes puntos:

I. Eliminación de las posiciones arancelarias que se ofrecían únicamente con una preferencia
fija y sin desgravación arancelaria completa.

118
 II. “Cobertura” de la oferta de desgravación arancelaria. Mientras que en 2004 la
desgravación arancelaria total de derechos de importación alcanzaba a cubrir poco más del
71,0% del comercio, en la nueva oferta se llega al 87,0% de cobertura.

III. El MERCOSUR ha reducido el plazo máximo de desgravación –que en 2004 llegaba hasta
los 17 años– a 15 años.

IV. Mientras que en la oferta de 2004 el ritmo de la desgravación arancelaria no era lineal,
en la nueva oferta la desgravación es lineal.

V. El porcentaje de comercio que representan las posiciones arancelarias excluidas de la

negociación es muy similar en las ofertas de 2004 y 2016.

En pocas palabras, el Mercosur, aumenta la cobertura de bienes incluidos en la reducción de

aranceles, pero ampliando el valor del comercio de productos incluidos en desgravación a 10 y 15
años y reduciendo los bienes con desgravación inmediata.

Oferta de la U.E:

I. Por una parte, un grupo de bienes tendría una desgravación arancelaria, mientras que otro
sería objeto de mecanismos tales como preferencias fijas, cuotas y precios de entrada.
II. La oferta resulta más generosa en materia de bienes con desgravación inmediata respecto
de lo ofrecido en 2004, llegando a una cobertura del 74%. Sin embargo, la mayoría de los
bienes incluidos en esta categoría son productos que ya cuentan con derechos de
importación nulos.
III. La nueva oferta excluye de la negociación una cantidad más importante de bienes con
relación a lo que ocurría en 2004. Esto afecta, particularmente, a ciertos productos de la
oferta exportable del MERCOSUR (carne vacuna y etanol, aceite de girasol, tabaco y ciertos
vinos). Por lo tanto, el grado de cobertura de la nueva oferta de la UE es inferior en más de
4 puntos porcentuales respecto a la de 2004.

b) Servicios e Inversiones:

Oferta del Mercosur:

I. Esquema de compromisos horizontales comunes, en donde se incluyen los relativos al

tratamiento de personal de empresas, compra de tierras en zonas de frontera;
II. El resto de los compromisos se negocian de carácter bilateral;

Oferta de la U.E:

I. Se separa la presentación en modos de prestación entre transfronterizos, presencia

comercial y movimiento de personas y técnicos;

c) Compras públicas: Las ofertas de ambos bloques, son similares ya que se centran en organismos,
bienes, servicios y obras públicas cubiertas por las obligaciones establecidas en los procedimientos
de compra. En el Mercosur, no hay un régimen común sobre esta materia, por lo que no hubo
acuerdo en la presentación de la oferta.

119
Por otro lado, la U.E mantiene una postura común y relativamente conservadora. Si bien se acepta
otorgar trato nacional a proveedores del Mercosur en licitaciones de compras de los países de la
U.E., se impone limitaciones a nivel de los países miembros, y a nivel de las compras de ciertos
bienes, servicios y obras públicas. El BID sostiene en el informe que estas limitaciones están
directamente relacionadas con el hecho de que la UE se encuentra en pleno proceso negociador
con EE.UU. en el marco del Acuerdo Transatlántico de Comercio e Inversiones (TTIP).

d) Condicionalidades:

I. Para el MERCOSUR, una de las condiciones es que el derecho de importación del cual partan
los cronogramas de desgravación del comercio de bienes presentados por la UE debe incluir
tanto los derechos ad-valorem como los específicos, sus combinaciones;

120
II. En el caso de la UE, una de las condiciones solicitadas fue que se eliminen los derechos de
exportación (retenciones) que aplican algunos de los EP del MERCOSUR.

121
Otros ámbitos de Negociación:

- India: Desde 2016 se avanzó hacia un Acuerdo de Preferencias Fijas.

- Asociación Europea de Libre Comercio: Los contactos tuvieron un impulso con Brasil, y desde el
bloque europeo se buscaba generar un contrapeso a las negociaciones mantenidas del
Mercosur con la U.E. En 2017, ambos bloques anunciaban el éxito de sus primeros diálogos y la
intención de alcanzar un TLC.
- Canadá: Aquí se mantienen importantes diferencias respecto del alcance de la liberalización del
comercio de bienes, especialmente para ciertos productos agrícolas; el nivel de los
compromisos a lograr en servicios/ inversiones; la protección de los derechos de propiedad
intelectual más allá del ADPIC; la cobertura de las compras públicas y el acceso preferencial; y
ciertas cuestiones adicionales de interés de Canadá como los derechos laborales y
medioambientales.
- Corea del Sur: El país asiático remarco su interés por avanzar sobre un TLC;
- Japón: Al igual que C. del Sur, se manifestó a través de diversos canales de diálogo,
coincidieron en la importancia de fortalecer las relaciones bilaterales.

CARLOS LUJÁN- AGENDA EXTERNA DEL MERCOSUR: UN FACTOR CLAVE DE

INTEGRACIÓN (2010)

El relacionamiento externo constituye un pilar básico de la construcción institucional del

MERCOSUR. La agenda externa se ha visto fuertemente influenciada por la de Brasil (que actúa
acorde a su estatus de actor global, real o pretendido) y por los límites fijados por Argentina en
función de su política interna. Es en esta perspectiva que deben ser vistos los escasos logros
alcanzados hasta el momento.

(Para cuando se escribe este texto) la región encontraba con dificultades para asumir un
relacionamiento externo activo. En Brasil se aproximaban las elecciones, donde el escenario más
favorable era el de continuidad del PT. Por otro lado, el debilitamiento del gobierno argentino
también restó impulso a una agenda internacional proactiva por parte del bloque. Finalmente, la
voluntad presidencial paraguaya favorable al MERCOSUR y un accionar pro-mercosuriano en
Uruguay, son factores que coadyuvan al fortalecimiento integracionista pero no son determinantes
del resultado final.

Relacionamiento externo del Mercosur en base a círculos concéntricos que lo rodean:

1º. Círculo: los países asociados al Mercosur (Chile y Bolivia) y los países de la CAN. Luego le siguen
los países del Am Central y el Caribe (SICA, cuba, CARICOM). Finalmente, los países de América del
Norte (México, USA y Canadá). Los acuerdos fructíferos con los países sudamericanos generaron
moderadas expectativas en el caso de Centro América y el Caribe y resultados nulos en el caso de
los países de América del norte.

122
2º. Circulo: con Europa, y luego los países pertenecientes al EFTA16, los piases del visegrado17 (antes
de incorporarse a la UE), la Org de Cooperación Económica de los piases de la cuenca del Mar negro
y la Fed rusa (como actor independiente al resto). No hubo avances sustantivos.

3º. Círculo: agrupa países con niveles de importancia variables en el tiempo: Israel y los países del
Cons. de Coop del Golfo, Egipto, Marruecos, Turquía y Pakistán. Por el otro, países asiáticos, la
ASEAN, APEC y Singapur, y SACU18 y CER19. Las relaciones aquí pasan por una ampliación de los
vínculos comerciales con los países árabes para permitir un fluido proceso interno de ratificación de
los acuerdos con Israel (sobre todo en Brasil), al verse más equilibrados los vínculos internacionales
del bloque. La relación con los países de la SACU está vinculado a las relaciones con las potencias
emergentes del sistema internacional con componente político más que económico-comercial, al
tiempo que las relaciones con Australia y Nueva Zelanda se asocian estrechamente con los acuerdos
generales a los que el MERCOSUR llegue con las principales potencias de Occidente (Unión Europea,
Estados Unidos y Canadá).

En síntesis, hay avances en lo que puede ser el ALADI y escasos logros en el resto del relacionamiento
externo de bloque. En un escenario optimista es posible considerar que los posibles avances en las
negociaciones en curso con la Unión Europea, podrían tener un posible efecto dominó de largo
plazo, que permitiría retomar las negociaciones con los Estados Unidos, incursionar exitosamente
en el mundo musulmán, consolidar el acuerdo con Israel y generar una lógica de relacionamiento
positivo con los nuevos agrupamientos emergentes en el mundo, como el que laxamente
constituyen China, India, Rusia y Sudáfrica.

El relacionamiento hemisférico: la prioridad geoestratégica

Varias razones hacen del hemisferio la prioridad estratégica del MERCOSUR:

- En primer lugar, es donde se encuentra el espacio natural de expansión del MERCOSUR:
Sudamérica.
- En segundo lugar, América Latina en su conjunto es parte del universo externo inmediato
por razones históricas, culturales e idiomáticas pero también comerciales y económicas.
- pertenencia al hemisferio de la principal potencia mundial.
AMÉRICA DEL SUR: la región inmediata

MERCOSUR - Chile: Acuerdo de Complementación Económica (ACE) N.° 35

Chile como Estado Asociado del MERCOSUR tiene un acuerdo de complementación económica,
desde 1998 y se ubica en el primer círculo del relacionamiento externo del bloque. Los temas que
se han estado manejando en la relación entre ambas partes son: reglas de origen, zonas francas,

16
Asociación europea de libre comercio
17
Hungría, Polonia, la República Checa y Eslovaquia.
18
Unión aduanera del áfrica austral
19
Relaciones económicas más cercanas: Australia y nueva Zelanda

123
cronograma de desgravación tarifaria para el trigo y la harina de trigo, posibles escenarios de
profundización del acuerdo, cuestiones sanitarias y fitosanitarias y servicios, etc.

MERCOSUR - Bolivia: ACE N.° 36

Bolivia como Estado Asociado del MERCOSUR tiene un acuerdo de complementación económica,
desde 1996 y se ubica en el primer círculo del relacionamiento externo del bloque. MERCOSUR
presentó a Bolivia una propuesta relativa a la profundización de preferencias arancelarias en el
marco del ACE N.° 36, mediante una aceleración lineal de los cronogramas de desgravación
arancelaria, teniendo en cuenta las asimetrías con Bolivia y dentro del Grupo.

La Comisión Administradora aprobó, entre otras, las propuestas presentadas por el MERCOSUR para
la creación de un Grupo de Trabajo sobre Asuntos Aduaneros y la suscripción de un acuerdo para la
facilitación del comercio, mediante el establecimiento de áreas de control integrado en las
fronteras, con base en los términos del Acuerdo de Recife y sus Protocolos.

En virtud de la pérdida de acceso al mercado con Estados Unidos, Bolivia solicitó ingresar con una
cuota con un margen de preferencia del 100% para un listado de productos textiles y flexibilización
en materia de origen. Dadas las demoras del MERCOSUR en responder, Brasil se lo otorgó en forma
bilateral.

MERCOSUR – CAN:

La CAN tiene un Acuerdo de Complementación Económica, y se ubica en el segundo círculo del

relacionamiento externo del bloque. En 1998 se iniciaron negociaciones y ese año se formalizó el
compromiso de ambos bloques de negociar una ZLC, en principio bajo el formato «4+1». Dichas
negociaciones iniciales se enfrentaron a dificultades que residían fundamentalmente en diferencias
de filosofía sobre el alcance de la negociación: mientras la CAN era partidaria, en ese momento, de
los compromisos bilaterales bajo un esquema rígido, el MERCOSUR se manifestaba a favor de la
multilateralización de las preferencias existentes.

En el 2000 los Estados Partes del bloque acordaron proponer a la CAN reiniciar negociaciones y en
2001 culminaron con la suscripción de un nuevo Acuerdo Marco MERCOSUR-CAN. En 2004 los
Ministros del MERCOSUR y la CAN firmaron el Acuerdo de Complementación Económica N.° 59. En
2005 se tomó nota con satisfacción de la adhesión al «Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso
Democrático en el MERCOSUR, Bolivia y Chile» y a la «Declaración Presidencial sobre Compromiso
Democrático en el MERCOSUR», realizada por Perú y Venezuela, y de la adhesión a la «Declaración
Presidencial sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR» por parte de Colombia. La CAN le
otorgó a los Estados Partes del MERCOSUR la condición de Estados Asociados.

MERCOSUR - Perú: ACE N.° 58

Cabe señalar la posible incorporación del Perú como Miembro Asociado al MERCOSUR luego de la
entrada en vigor del ACE N.° 58. En 2004 se realizó la firma del Acta de Protocolización del ACE
MERCOSUR-Perú. El MERCOSUR ha solicitado a Perú compensaciones por la firma del Tratado de
Libre Comercio (TLC) Perú-Estados Unidos.

124
 MERCOSUR - Suriname: están entabladas conversaciones.

Propuesta de una negociación a un acuerdo de alcance parcial agropecuario Mercosur-Suriname. El

objetivo es conceder preferencias arancelarias a sus exportaciones de arroz.

AMÉRICA CENTRAL Y EL CARIBE: el patio trasero de la potencia hegemónica

MERCOSUR - Sistema de Integración Centroamericana (SICA): están entabladas

conversaciones.

En 2004 se acordó el inicio de las conversaciones con vistas a la celebración de un Acuerdo de Libre
Comercio. MERCOSUR acordó una propuesta de cronograma y programa de trabajo que incluyó tres
reuniones durante el primer semestre de 2005. El programa tuvo por objetivo el intercambio de
información relativa al comercio, definición de los parámetros de las negociaciones y discusión
preliminar de un proyecto de ALC.

Según lo aclarado por Honduras, la negociación deberá llevarse a cabo, por un lado, con los países
integrantes del SIECA20 y, por otro lado, individualmente, con aquellos países integrantes del SICA
que no son socios en el Subsistema (Panamá y República Dominicana). Sin embargo, comunicaron
que si bien les interesa ampliar sus relaciones comerciales con otros bloques, su agenda no les
permite iniciar en este momento negociaciones comerciales con el MERCOSUR. Asimismo,
informaron que ellos se comunicarán en la oportunidad que lo crean conveniente.

MERCOSUR - Cuba: ACE N.° 62

En 2004 tomó conocimiento de la solicitud de Cuba para iniciar negociaciones de un Acuerdo Marco
MERCOSUR-Cuba. Las delegaciones acordaron analizar esta solicitud. En el año 2009 el MERCOSUR
y Cuba han formalizado un ACE (N.° 62).

MERCOSUR - Comunidad del Caribe (CARICOM)

El objetivo era convenir preferencias arancelarias fijas en el marco del artículo 25 del Tratado de
Montevideo de 1980 (TM 80). En ambos casos el MERCOSUR ofrecería una preferencia del 40% para
todos los bienes y el MCCA y la CARICOM, en su caso, una preferencia del 20%. Asimismo se
acordaron las condiciones en que las preferencias serían concedidas por los Estados Partes del
MERCOSUR al MCCA y al CARICOM. En 2003 Brasil informó sobre el interés del CARICOM de retomar
los contactos con el MERCOSUR, a efectos de explorar la posibilidad de firmar un Acuerdo de Libre
Comercio. A la fecha, segundo semestre de 2009, no existe proceso negociador, solo declaraciones
políticas de buenas intenciones.

AMÉRICA DEL NORTE: la era post-ALCA

MERCOSUR - México: ACE N.° 55

20
Subsistema de la Integración Económica Centroamericana

125
Con fecha 2002, los Estados Partes del MERCOSUR y México suscribieron un ACE para la creación de
un Área de Libre Comercio, en el ámbito del Tratado de Montevideo de 1980. Forman parte de este
Acuerdo Marco, como anexos específicos, los Acuerdos suscritos entre los Estados Partes del
MERCOSUR y México. Concluyeron exitosamente también las negociaciones del TLC entre Uruguay
y México y del ACE N° 54, celebrado entre los Estados Partes del MERCOSUR y México en 2002.
Dicho Acuerdo entró en vigor en 2004.

México anunció oficialmente la intención de su país de incorporarse como Estado Asociado. El

MERCOSUR señaló que esta asociación reviste carácter integral, siendo requisito previo el inicio de
negociaciones de un Acuerdo de Libre Comercio del tipo «4+1». Pero en noviembre de 2004 se
reiteró la voluntad de iniciar el proceso de negociaciones con México y la necesidad de obtener una
respuesta concreta sobre el verdadero interés de dicho país.

En cuanto al alcance y cobertura de la negociación del MERCOSUR con México, las expectativas de
los socios principales son las siguientes: se aspira a un acuerdo amplio, ambicioso en cuanto al
acceso al mercado mexicano en comercio de bienes sin exclusión a priori de sectores y productos.

El ACE N.° 55 no tuvo reunión de la Comisión Administradora durante el primer semestre de 2009.
Se espera que se concrete durante este segundo semestre.

MERCOSUR - Estados Unidos:

El Acuerdo del Jardín de las Rosas o «4 + 1» fue suscrito entre Estados Unidos y los Estados Partes
del MERCOSUR en 1991, en el marco de la Iniciativa para las Américas, con el objetivo de negociar
un Acuerdo de Libre Comercio entre las Partes. En 2001 se decidió revigorizar el Consejo Consultivo
sobre Comercio e Inversiones establecido por el Acuerdo del Jardín de las Rosas. Se acordó que el
Consejo comenzaría a trabajar en Montevideo en el mes de diciembre, a fin de revisar el progreso
de las negociaciones en el ámbito de la OMC, coordinar esfuerzos en el avance de las negociaciones
del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), y acordar medidas para profundizar las
relaciones comerciales recíprocas. A efectos de desarrollar el programa de trabajo en sectores de
mutuo interés, se establecieron grupos de trabajo dentro del ámbito 4+1.

La tercera reunión de Coordinadores del Consejo de Comercio e Inversiones del «4+1» se celebró
en Buenos Aires en 2002, y se caracterizó por un escaso contenido sustantivo en el tratamiento de
temas atinentes a la relación bilateral entre Estados Unidos y la subregión. La reunión se concentró
en el análisis de temas referidos a las negociaciones multilaterales en el ámbito mundial y
hemisférico. En este sentido, se reafirmó el compromiso de mantener el impulso de las
negociaciones en la OMC y en el ALCA, y se acordó continuar el trabajo conjunto a través del Consejo
«4+1» y otros foros multilaterales.

Desde el 2003 no se han registrado muchos avances, por lo que se puede pensar que hasta que no
recomience la próxima ronda de negociaciones en la OMC, dicho camino no será transitado.

MERCOSUR – Canadá:

126
En 1998, en la ciudad de Buenos Aires, fueron firmados el Entendimiento de Cooperación en materia
de Comercio e Inversiones (TICA) entre el MERCOSUR y Canadá y el Plan de Acción. El TICA tenia,
entre otros, el objetivo de promover las relaciones económicas entre ambas partes.

En 2003, el MERCOSUR solicitó el inicio de negociaciones pero Canadá se mostró reticente, a la

espera de los resultados de las reuniones en el marco del ALCA. En noviembre 2004, durante la visita
del primer Ministro de Canadá a Brasil, a través de un comunicado conjunto, ambos Presidentes
concordaron iniciar el diálogo sobre mejoras de acceso a los mercados en bienes, servicios en
inversiones, en el contexto de las negociaciones del ALCA.

Canadá ha insistido en que el proceso de negociación no debe desligarse del proceso del ALCA, lo
que llevó a que, desechado dicho proceso, se genera un impasse en este tema. Adicionalmente, crea
dificultades al proceso el interés canadiense en las compras gubernamentales. En lo relativo
estrictamente al acceso a mercados, no existen diferencias insalvables en bienes o en servicios. No
parece ser el caso en materia de inversiones, especialmente por la negativa a aceptar cualquier tipo
de disciplina de protección de inversiones por parte de Argentina; negativa que es concomitante
con el Acuerdo sobre Protección de Inversiones suscrito entre Uruguay y Estados Unidos.

En el sector de bienes agrícolas, Canadá estuvo en su momento dispuesta a aceptar una disciplina
que prohíba los subsidios a la exportación en un entendimiento bilateral, pero se mantiene distante
de los intereses del MERCOSUR en lo relativo al tratamiento de medidas de efecto equivalente o
apoyos internos. En materia de bienes industriales, Canadá cree en la necesidad de una amplia
cobertura conforme a las disciplinas del artículo XXIV del Acuerdo General sobre Aranceles
Aduaneros y Comercio (GATT).

En el momento que se dio el reconocimiento de parte de Canadá de que no se vislumbraban avances

en el proceso del ALCA, anunció que iba a solicitar un mandato para negociar en un marco directo
con el MERCOSUR y adelantó que un mandato de ese tipo implicaría la incorporación de otras áreas
de negociación, como la cuestión de la propiedad intelectual, las compras gubernamentales y el
medio ambiente, más allá de las que actualmente se están considerando. Las conversaciones se
dieron por cerradas hasta el presente.

El relacionamiento con EUROPA: 2011, la ventana de oportunidad

Si un punto es clave a la hora de definir el futuro de la agenda internacional del MERCOSUR, lo es el

relacionamiento con la Unión Europea. Es necesario, por tanto, construir una agenda «corta» de
vinculación con logros concretos a exhibir en los años venideros. Un relacionamiento exitoso entre
ambos espacios regionales, con logros concretos y avances mensurables, es la llave para un
posterior avance con los restantes países y regiones del mundo en la próxima década, sea con los
Estados Unidos por reacción especular, sea con las potencias emergentes del Lejano Oriente y del
Asia meridional.

MERCOSUR - Unión Europea: están entabladas conversaciones

En 2010, se reanudaron las negociaciones entre ambos bloques. Se han dado diversas reuniones
entre los negociadores de ambas regiones, con miras a avanzar en una propuesta concreta a ser

127
considerada por las autoridades de ambos bloques, sin que aún se pueda ser terminante sobre como
evolucionaran dichas negociaciones. Las partes manifestaron su voluntad política de continuar
negociando con miras a llegar a la firma de un Acuerdo sustancioso y no «light» de conformidad con
el cronograma previsto en el Programa de Trabajo de Bruselas.

Se llevaron a cabo en 2004 reuniones técnicas en materia de Medidas sanitarias y fito-sanitarias,

Origen, Defensa Comercial e Indicaciones Geográficas. Asimismo, se celebraron reuniones en
Bruselas, en las cuales se abordaron las siguientes áreas de acceso a mercados: servicios,
inversiones, compras y bienes.

A pesar de los esfuerzos negociadores de las partes, los bloques decidieron aplazar hasta los
primeros meses del año 2005 una nueva reunión. Redactaron un comunicado, en el cual ambas
partes identificaron un número de materias en las que están dispuestas a demostrar flexibilidad y
estuvieron de acuerdo en que, si bien desde su última reunión celebrada en Bruselas ha habido
progresos significativos hacia la consecución de un acuerdo, existe la necesidad de hacer mucho
más para alcanzar las metas perseguidas.

En 2005, durante las sesiones, altas autoridades de la Unión Europea y del MERCOSUR ratificaron la
voluntad política de dichos bloques regionales de concluir negociaciones para el acuerdo de
Asociación regional a la mayor brevedad, de ser posible antes de fin de año.

También se acordó desvincular el desarrollo de las negociaciones del fin de la Ronda Doha de la
OMC; buscar concluir las negociaciones de ser posible antes del fin del 2005; retomar las
negociaciones a partir de las máximas ofertas presentadas por ambas partes; presentación de una
nueva oferta por parte de Brasil en materia de seguros y reaseguros; celebración de una reunión
técnica en Bruselas y una reunión ministerial a principios y fines de marzo de 2005 respectivamente.

Pero en las reuniones siguientes se evidencio que mientras el MERCOSUR entendió que se había
coincidido en que la identificación de los parámetros para las negociaciones era el nuevo punto de
partida para una orientación diferente de las mismas, la Unión Europea interpretó que no existía tal
compromiso e insistió en que la única forma de avanzar en este proceso era a partir de las mejores
ofertas presentadas.

El 29 de marzo de 2005 el Comisario de Comercio de la Comisión Europea sugirió que para provocar
una reunión Ministerial ambas partes, deben estar en condiciones de dar una señal política clara de
progreso de las negociaciones, mediante la inauguración de la etapa final de esta negociación.

En términos generales, puede decirse que se reiteró el interés negociador por parte de todos los
países del MERCOSUR. En cuanto a la discusión sobre el aspecto sustantivo de la negociación, la
misma tuvo lugar principalmente en torno al punto de partida de la nueva etapa del proceso,
quedando claro que no se puede utilizar el concepto de las mejores ofertas presentadas (posición
de máxima de la Unión Europea).

El día 27 de mayo del 2005, los Ministros recordaron el compromiso contenido en la Declaración de
Lisboa de 20 de octubre de 2005, de proseguir las negociaciones y celebrar con este fin una reunión
ministerial de negociadores (Ministros y Comisarios), preparada en el plano técnico.

128
La reunión técnica a nivel de Coordinadores MERCOSUR-Unión Europea, prevista para junio de 2005
en Asunción, fue finalmente postergada debido a que la Unión Europea, no estuvo en condiciones
de confirmar la realización de la Reunión de Ministros y Comisarios. Pero luego se reiteró la
disposición a realizar una reunión a ese nivel durante el segundo semestre del año con el objetivo
de avanzar en la negociación del Acuerdo de Asociación Interregional.

El penúltimo encuentro entre el MERCOSUR y la Unión Europea, fue la reunión informal de Jefes
Negociadores en Lisboa en junio de 2009, en donde se preparó el relanzamiento de las
negociaciones entre ambas Partes. Las mismas comenzaron en mayo del 2010. En junio de 2010 se
dio en Buenos Aires la primera ronda de negociación luego del relanzamiento. El año 2011
constituye una ventana de oportunidades para avanzar en un acuerdo de «geometría variable», que
permita flexibilidades a algunos socios del MERCOSUR (Brasil y Uruguay principalmente) en su
proceso de negociación con la Unión Europea, siendo dicho año clave para conseguir avances
concretos antes de que recomiencen las negociaciones de la OMC en el año 2012.

MERCOSUR - Países del Visegrado (República Checa, Eslovaquia, Hungría y Polonia)

Entre el MERCOSUR y los Países del Visegrado se realizaron dos Foros: el primero tuvo lugar en 2002
en Praga y el segundo en 2003 en Buenos Aires. Su objetivo fue generar canales de comunicación,
diálogo y cooperación, tanto políticos como económicos, con los nuevos miembros de la Unión
Europea. Hasta la fecha, el relacionamiento se encuentra subsumido en el que tiene el MERCOSUR
con la Unión Europea.

MERCOSUR - Organización de Cooperación Económica de los Países de la Cuenca del Mar

Negro

Hoy son las conversaciones MERCOSUR - Unión Europea las relevantes. En julio de 2000, el Grupo
Ad Hoc sobre Relacionamiento Externo del MERCOSUR decidió comunicar al gobierno de Bulgaria,
el apoyo del bloque para celebrar una reunión conjunta MERCOSUR-Mar Negro en diciembre de
2000. Dicha reunión fue pospuesta a expresa solicitud del gobierno búlgaro, primero para el mes de
mayo de 2001 y luego nuevamente sin fecha de realización. Su finalidad sería lograr un intercambio
de ideas acerca de los procesos de integración de ambos bloques, buscar mecanismos de
cooperación mutua y acercar a las comunidades de negocios de las dos regiones.

Al igual que en la situación anterior a la fecha, el relacionamiento está subsumido en el que tiene el
MERCOSUR con la Unión Europea.

MERCOSUR - Federación de Rusia

En 2000 se celebró en Brasilia la I Reunión entre el MERCOSUR y Rusia con el objeto de afianzar el
relacionamiento mutuo tanto político como económico; impulsar el intercambio de información en
asuntos económicos y comerciales y promover la cooperación financiera, económica y técnica entre
las Partes. En 2001 Rusia propuso analizar las posibilidades de profundizar la cooperación en materia
científica y tecnológica.

129
Argentina, en ejercicio de la Presidencia Pro Témpore del MERCOSUR, presentó a los demás países
una propuesta de Plan de Acción para las próximas etapas negociadoras del bloque con la
Federación de Rusia. En 2002 Rusia emitió un proyecto de Protocolo para el Establecimiento de un
Mecanismo de Diálogo Político y Cooperación entre la Federación de Rusia y el MERCOSUR.

En 2003 se firmó una Declaración Conjunta por medio de la cual se confirmó la aspiración de
establecer un Mecanismo de Diálogo Político y Cooperación entre el MERCOSUR y Rusia, el cual
tendrá por finalidad los siguientes objetivos: cooperar en el marco de los foros multilaterales en la
consideración de temas relativos a la paz y seguridad internacional; fomentar la cooperación y el
intercambio en las esferas económica, comercial, financiera, de inversiones, tecnológica y científico-
técnica; intensificar la cooperación en el marco de las Naciones Unidas y de otros foros
internacionales; contribuir a los intercambios en la esfera de la cultura, de la educación y de la
preparación de especialistas.

En el presente, se está negociando un Acuerdo Marco de Cooperación Económica, cuyo texto está
sujeto a la aprobación de las partes para su posterior suscripción. También existe un diálogo político
en el marco de un acuerdo ya vigente. No se vislumbra en el corto plazo una eventual futura
negociación comercial.

Relacionamiento con el resto del mundo. Las potencias emergentes

Aun en el marco de la crisis mundial que afectó duramente al mundo sobre fines de la pasada
década, las tasas de crecimiento de países como China e India muestran a los mismos con un
dinamismo muy por encima del promedio mundial; a ello debe sumarse la creciente importancia de
China en la política internacional.

Ni que hablar la importancia que tienen, para un MERCOSUR con pretensiones de trascender su
círculo más inmediato, los países musulmanes por dos razones: el carácter estratégico de sus
reservas de petróleo y la trabazón entre dichos países e Israel, socio estratégico privilegiado de los
Estados Unidos en Medio Oriente.

Relacionamiento con Israel y países musulmanes: dos de los logros extrarregionales más
importantes.

El acuerdo de Libre Comercio MERCOSUR - Israel fue ratificado por los Parlamentos de Uruguay y
de Israel y sometido a consideración de los Parlamentos de los restantes países del MERCOSUR.

Algunas delegaciones del MERCOSUR entendieron que la propuesta israelí de entablar

negociaciones con el fin de establecer una Zona de Libre Comercio con el MERCOSUR, parecía ser
demasiado ambiciosa. Argentina comunicó que en octubre de 2004 Israel expresó formalmente su
interés en reiniciar conversaciones exploratorias conducentes a un eventual acuerdo comercial con
el MERCOSUR.

130
El proyecto de Acuerdo Marco, refiere a dos etapas para la conclusión de las negociaciones: la
suscripción de un Acuerdo de Preferencias Fijas en una primera instancia y la firma de un Acuerdo
de Libre Comercio en una etapa ulterior.

En la XXVIII Reunión del CMC, que fue en Asunción el 19 y 20 de junio de 2005, el proyecto de
Acuerdo Marco del MERCOSUR fue entregado al representante del Gobierno del Estado de Israel
que participó en la reunión, previa suscripción de un Comunicado Conjunto por el que ambas partes
deciden iniciar negociaciones comerciales. En 2005 Uruguay presentó la propuesta de ir
directamente a un Acuerdo de Libre Comercio descartando un previo Acuerdo de preferencias
arancelarias fijas. Finalmente, en el año de 2009, dicho Acuerdo de Libre Comercio fue aprobado y
puesto a consideración de los Parlamentos de la región y de Israel para su ratificación, lo que ya ha
hecho el legislativo uruguayo y el israelí.

MERCOSUR – Egipto

El 2 de agosto de 2010 en el marco de la cumbre de presidentes del MERCOSUR, se firmó un acuerdo

de libre comercio entre Egipto y el MERCOSUR. El convenio dispuso la eliminación de aranceles y se
diferenció cuatro grupos de productos, que deberán atender los plazos establecidos para su
desgravación.

En 2004 se firmó en Puerto Iguazú el Acuerdo Marco MERCOSUR-Egipto. La última reunión entre
las partes tuvo lugar en El Cairo en noviembre de 2008. Existe un proceso negociador pero muy
incipiente. Se están intercambiando «textos-base» para iniciar luego intercambios de ofertas. Una
futura negociación probablemente sea en torno a un acuerdo de preferencias fijas.

MERCOSUR - Consejo de Cooperación del Golfo (CCG)

En el 2004 Arabia Saudita presento propuesta de «Acuerdo Marco» de Cooperación entre el

MERCOSUR y el CCG, la que se sometió a la consideración de los Estados Partes. El MERCOSUR
elaboró un proyecto de «Declaración sobre Comercio e Inversiones» y un «Plan de Acción» al que
los demás socios le introdujeron modificaciones.

Al informar del interés reiterado por Arabia Saudita (Presidencia CCG) para la suscripción de un
Acuerdo Marco de Comercio, señaló que, sin perjuicio de la Declaración, se debería estudiar la
posibilidad de la firma de un Acuerdo Marco que no implicara negociaciones sustantivas de corto
plazo. El tema fue objeto de tratamiento.

Para agilizar los trámites, el 4 de mayo de 2005 una delegación brasileña se reunió en Arabia Saudita
con representantes de los países del Consejo y Embajadores de Uruguay y Argentina. Fue elaborado
un texto considerado como contrapropuesta del Consejo.

En esta contrapropuesta se han quitado todas las cláusulas que en la propuesta del MERCOSUR
referían a un compromiso de iniciar negociaciones con miras a la suscripción de un Acuerdo de
Preferencias Fijas y posterior Acuerdo de Libre Comercio. Uno de los argumentos vertidos fue que
algunos países del Golfo adujeron no haber tenido tiempo de estudiar en profundidad el alcance de

131
los términos de la propuesta del MERCOSUR. De ello se desprendía que sólo Arabia Saudita,
impulsor del Acuerdo, estaba en condiciones de aceptar la propuesta del MERCOSUR.

El Acuerdo Marco sobre Comercio entre ambas partes fue suscrito en 2005 en ocasión de la reunión
de Jefes de Estado y de Gobierno de los Países de América del Sur y Países Árabes.

Desde enero de 2007 no se han llevado a cabo reuniones y siguen pendientes temas cruciales para
ambas partes, especialmente el reclamo al MERCOSUR por parte del CCG, de una mejora de la oferta
de desgravación arancelaria. Existe en la actualidad el interés del CCG, en avanzar más rápidamente
en las negociaciones interregionales en materia de Servicios e Inversiones.

MERCOSUR – Marruecos

Las partes se comprometen a celebrar negociaciones periódicas con miras a alcanzar un Acuerdo
de Preferencias Fijas. En 2004 el MERCOSUR presentó a los socios un proyecto de texto principal y
Anexos y en 2005 fue enviado a Marruecos el Proyecto de Acuerdo Preferencial de Comercio para
su consideración, y este país remitió en el mes de mayo de 2005 una contrapropuesta que se
encuentra a estudio de los socios. La última reunión entre las partes tuvo lugar en Rabat en abril de
2008. Se está negociando un Acuerdo de Preferencias Fijas, se intercambiaron «textos-base» y se
ha iniciado el proceso de intercambios de ofertas.

MERCOSUR – Turquía

El tema surge ante el interés planteado por Turquía en 2005. Existe un Acuerdo Marco para el
Establecimiento de un Área de Libre Comercio entre el MERCOSUR y Turquía en 2008. En noviembre
de 2008, tuvo lugar en Turquía la última reunión y se está en la etapa de negociación de textos. El
proceso llevará algún tiempo y no es clara su conclusión en virtud de la poca oferta que puede hacer
Turquía en materia agropecuaria y de la eventualidad del ingreso de Turquía a la Unión Europea,
que implicaría una rediscusión de los términos acordados hasta el presente.

MERCOSUR – Pakistán

El tema tiene por origen el interés manifestado por el Presidente de Pakistán de concluir un acuerdo
de comercio preferencial con el MERCOSUR,su propuesta fue recibida con interés. En 2005 se
acordó proponer a Pakistán la suscripción de Acuerdos Marco, con vistas a la conclusión de Acuerdos
de Libre Comercio. Desde el año 2009, existe un Acuerdo Marco ratificado por los parlamentos. Las
negociaciones en curso podrían avanzarse hacia un Acuerdo de Preferencias Fijas.

El relacionamiento con Asia: el futuro

MERCOSUR - India

En 1998, India manifiesta su interés de institucionalizar sus relaciones con el MERCOSUR al entregar
un proyecto de Acuerdo de Cooperación con el MERCOSUR. En 2001, la Embajada de la India en
Buenos Aires presenta dos proyectos: el Acuerdo Marco de Cooperación y el Acuerdo de Comercio

132
Preferencial. Durante casi un año este tema no mereció mayor atención por parte del bloque. En el
2003, cobró vigor la posibilidad de impulsar negociaciones con la India sobre la base de un Acuerdo
de Preferencias Fijas, fundamentalmente como resultado de los contactos que realizó Brasil.

En 2003 el MERCOSUR estuvo de acuerdo en iniciar una negociación sobre preferencias fijas con la
India. Ese mismo año fue suscrito el Acuerdo Marco MERCOSUR-India por el que, entre otros temas,
las Partes acordaron concluir un Acuerdo de Preferencias Fijas de alcance limitado como etapa
previa hacia el futuro establecimiento de un Área de Libre Comercio. Al año se aprobó el texto
oficial.

MERCOSUR - Japón

En 2004 comenzó el acercamiento. En 2005 fue inaugurada la Oficina de Promoción Comercial

Conjunta del MERCOSUR en Tokio. Existe un grupo informal de trabajo MERCOSUR-Japón.

MERCOSUR - Corea

Las autoridades coreanas propusieron realizar un estudio de factibilidad de un acuerdo comercial,

incluyendo la posibilidad de un Acuerdo de Libre Comercio que permita el incremento de las
relaciones comerciales y económicas entre el MERCOSUR y Corea.

Durante el año 2005, Corea ha expresado su alto grado de interés en conocer la evolución del
Diálogo MERCOSUR-China. En 2009 se firmó un Memorándum de Acuerdo (MOU), que crea un
grupo de trabajo para la promoción de comercio e inversiones, pero no existe consenso en el bloque
sobre lo oportuno de realizar un acuerdo comercial con Corea, lo cual impide proceder a la
negociación de una acuerdo comercial entre ambas Partes.

MERCOSUR - China

Hubo un encuentro en 2003 donde se comprometieron a afianzar los lazos entre sus respectivas
entidades económico-comerciales y sectores empresariales. Las Partes subrayaron la necesidad de
intensificar la cooperación bilateral en el área económico-comercial internacional y continuar el
diálogo permanente en el fortalecimiento del sistema multilateral de comercio.

Luego hubo un encuentro en 2004. Los puntos centrales de dicho encuentro fueron la insistencia
del Gobierno de China en la necesidad del reconocimiento de la República Popular China por parte
del Paraguay; la creación de Grupos de Enlace; la propuesta del MERCOSUR de negociar un Acuerdo
de Preferencias Fijas (propuesta que no fue aceptada por China que propuso ir directo a la
celebración de un Acuerdo de Libre Comercio). No ha habido instacias de dialogo con resultados
concretos. El no reconocimiento de la República Popular China por parte de Paraguay hace
imposible cualquier avance en el mismo.

MERCOSUR - Asociación de Países del Sudeste Asiático (ASEAN)

En 2002 se analizaron posibles escenarios de relacionamiento entre el MERCOSUR y

Tailandia/ASEAN. En este sentido, el MERCOSUR propuso como instancia de aproximación, el

133
establecimiento de un acuerdo de preferencias fijas como parte de una negociación más ambiciosa
tendiente a establecer una Zona de Libre Comercio en el marco de las normas de la Organización
Mundial de Comercio (OMC). Hasta la fecha no se han registrado nuevos avances. Existe en la
actualidad un proceso de diálogo pero no negociaciones comerciales.

MERCOSUR - Singapur: En marzo de 2004 Singapur planteó iniciar contactos a fin de

suscribir un Acuerdo de Libre Comercio con el MERCOSUR. El actual diálogo MERCOSUR-Singapur
se da en materia de cooperación. La última fue en 2008.

El relacionamiento con otros grupos de países: la triangulación de las relaciones

MERCOSUR - Unión Aduanera del África Austral (SACU)

En 200 fue aprobado el Acuerdo Marco para la creación de un Área de Libre Comercio entre el
MERCOSUR y la República de Sudáfrica. El MERCOSUR presentó un Proyecto de Acuerdo sobre
Preferencias Arancelarias Fijas, como paso intermedio de un proceso mucho más ambicioso
tendiente a negociar una Zona de Libre Comercio. Finalmente se firmó un Acuerdo de Preferencias
Fijas en noviembre de 2008 y abril de 2009, que está sujeto a ratificación de los Estados Partes de
ambos bloques. Es un actor importante para el MERCOSUR.

MERCOSUR - CER (Australia y Nueva Zelandia)

El diálogo se inició formalmente en el año 1994 por iniciativa del MERCOSUR. En junio de 1999,
firmaron la «Declaración sobre Principios de Inversión entre el MERCOSUR y el CER». En la
actualidad existe diálogo, pero no hay voluntad ni interés prioritario por parte de ninguno de los dos
bloques en avanzar en negociaciones concretas. La última reunión de alto nivel se llevó a cabo en
Nueva Zelanda en el año 2005.

Conclusiones

Los avances sustentables del proceso de integración subregional no pueden basarse sólo en los
acuerdos que se dan en el ámbito intra-regional, sino que deben estar acompañados de una agenda
de relacionamiento exterior activa, ambiciosa y con logros concretos en el mediano plazo. En ese
sentido, los alcanzados hasta el momento son magros e insuficientes. Los 20 años de integración no
han generado aún una agenda externa visible, con logros extrazona de peso significativo y que
permitan augurar acuerdos con las principales potencias mundiales (ya establecidas o emergentes)
y/o los principales bloques geoestratégicos hoy constituidos en el mundo. En la primera década del
proceso se vieron avances con los países más cercanos al MERCOSUR. Recién en la segunda década
del proceso es que se produce un acercamiento más vigoroso a la región. Fue durante el primer
lustro del siglo en que se dieron las conversaciones más importantes, esto no sólo en la región sino
también en el hemisferio y en Europa y Asia, este último lustro las conversaciones fueron mucho
más esporádicas, revitalizándose el proceso en los dos últimos años, lo que llevó a los acuerdos con
Israel y Egipto y el relanzamiento de las negociaciones con la Unión Europea.

En segundo lugar, los avances en la generación de una agenda externa común vigorosa y con
logros concretos son de suma importancia a la hora de impulsar cambios internos que afiancen la

134
integración. Los avances que se dieron en la cumbre de presidentes del MERCOSUR realizada en San
Juan, Argentina, en agosto del 2010 en materia de eliminación del doble cobro del arancel externo,
la generación de un código aduanero y la fijación de una cronograma hasta el 2019 para la
generación de mecanismos de distribución de la renta aduanera, son en buena medida fruto de la
reanudación de las negociaciones con la Unión Europea tres meses antes, en donde la necesidad de
unificar procedimientos para actuar ante ella, con consistencia interna, fue un factor de impulso a
una mayor y mejor integración.

En tercer lugar, la coordinación de las políticas exteriores de los Estados miembros del MERCOSUR
en los diversos ámbitos de actuación internacional es una condición necesaria para tener un
relacionamiento externo como espacio subregional coherente. Las diferentes posiciones asumidas
—por ejemplo en Ronda Doha de la OMC— no son un presagio alentador de la consistencia en
materia de vínculos internacionales del bloque.

En cuarto lugar, es necesario conseguir que Brasil ejerza un liderazgo «benigno» en el proceso de
integración y que haya mayor independencia de las políticas desarrolladas por los países en materia
internacional de los réditos internos de corto plazo que pueden obtener, sobre todo en el caso
argentino. El peligro de que Brasil esté dispuesto a «jugar» solo en el escenario internacional y la
incertidumbre política argentina, son factores de riesgo para la estructuración de una agenda
internacional del MERCOSUR relevante en el escenario mundial.

En quinto lugar, un proceso de construcción de una agenda externa común para el bloque, implica
la generación de confianza entre todos sus socios, confianza que debe estar basada en la
convergencia de los intereses nacionales, la cooperación interestatal y la generación de intereses
regionales de largo plazo. El Parlamento del MERCOSUR debería ser un lugar de cooperación y
gestación de políticas públicas regionales, que apuntalen la agenda exterior del bloque como dos
caras de la misma moneda.

Finalmente, es clave preguntarse cuál es la institucionalidad más favorable para la generación de un

política exterior regional que permita dar un salto cualitativo y cuantitativo. Los caminos de una
institucionalidad que se base en una intergubernamentalidad más eficiente o en una suprana-
cionalidad creciente de los órganos decisorios, en algún momento se bifurcan. Cuál y cuándo
transitar uno u otro, son preguntas de la mayor relevancia política no sólo para la construcción del
relacionamiento externo del bloque, sino para definir la esencia misma del curso que tomara el
proceso integrador en los próximos años.

Si llegaron hasta acá merecen que Olguis les de un besito y la promoción.

UNIDAD 3
{ La agenda política-institucional del MERCOSUR }
A) La estructura institucional actual. El Parlasur. El FCCR

135
BLANES Y PEREIRA. O FORO CONSULTIVO DE MUNICÍPIOS, ESTADOS FEDERADOS,
PROVÍNCIAS E DEPARTAMENTOS DO MERCOSUL: UM OLHAR COMPARATIVO DESDE AS
CIDADES (2011).

1. La integración regional y las ciudades

La participación de las ciudades en los procesos de integración regional (es decir, la intervención
con respecto a las decisiones que le conciernen, como región, emitidas por una colectividad
aglutinante) puede asumir dos formas: directa/intrainstitucional e indirecta/extrainstitucional. En
este texto se analiza una forma intrainstitucional o directa, aquella que es realizada mediante la
presencia de representantes regionales en instituciones u órganos.

De acuerdo a Vigevani y Wanderley, la cuestión subnacional en los procesos de integración no sólo

se produce a partir la consolidación de los bloques regionales, sino que a la vez permite el
fortalecimiento del proceso en sí. De hecho, la cuestión subnacional en los procesos de integración
implica la ampliación del consenso, la democratización, la viabilidad de inserción de los actores
estatales y sociales.

Al mismo tiempo, los autores destacan que el mayor protagonismo de los gob subnacionales en los
procesos de integración regional tiene relación directa con su percepción de la importancia de
políticas de desarrollo. De este modo, el desarrollo aparece como un aspecto importante para la
inserción de las ciudades en los procesos de la integración. Según Mariano y Barreto, a medida que
los Estados nacionales van perdiendo capacidad como agentes promotores del desarrollo nacional
y regional, éstos van transfiriendo esa responsabilidad a los niveles provinciales y locales de
gobierno. En este sentido, tanto esa transferencia de responsabilidad hacia los entes subnacionales
puede producirse a través de los procesos de integración, x ej a través de instituciones como el Foro
Consultivo.

Hasta 2004, la cuestión subnacional no era parte de la agenda del MERCOSUR. La situación cambió
cuando se creó el Foro Consultivo. Con la creación de dicho foro, el MERCOSUR acabó por aceptar
la participación de entes subnacionales en el bloque.

2. El Foro Consultivo

Un análisis de las competencias institucionales del Foro Consultivo de Ciudades y Regiones (FCCR)
nos permite ver cómo los municipios pueden influir en el proceso de integración y las relaciones
internacionales en el ámbito del MERCOSUR.

La instalación de este Foro es el resultado de una larga batalla de los entes subnacionales partes de
MERCOSUR. Sobre todo son las ciudades que venían buscando más espacio dentro del proceso de
integración. En 1995 se creó la Red de Mercociudades, una asociación entra varias ciudades de
países del bloque que persiste hasta hoy. Buscando la institucionalización de la participación de las
ciudades en las decisiones del MERCOSUR, en 2000 se creó la Reunión Especializada de Municipios
e Intendencias. Pero la Red siguió presionando x un Foro Consltvo.

El Foro fue creado por la decisión 41/04 del Consejo del Mercado Común (CMC). Los miembros del
FCCR son nombrados por los respectivos países, a su criterio, debiendo ser representantes de
municipios, provincias, estados federales y departamentos. Acá se ve la influencia de los Estados en

136
la composición del FCCR, reforzando el carácter intergubernamental del MERCOSUR. Al mismo
tiempo, vemos como la partición o no de cada ciudad depende de negociaciones políticas, lo que
quita transparencia. Para tratar de evitar esto, el FCCR mismo recomienda a los Estados (y esto no
es más que una recomendación) a elegir los miembros del mismo teniendo en cuenta la pluralidad
política y la diversidad demográfica y territorial.

Por otro lado, los miembros del Foro son políticamente independientes de los Estados que los hayan
elegido. Es decir, una vez nombrados, no pueden perder sus mandatos.

El FCCR está compuesto por un Comité de Municipios y otro de Estados Federales, Provincias y
Departamentos. A pesar de haber sido creado por el Consejo, el FCCR está subordinado al Grupo del
Mercado Común (GMC), a quien emite recomendaciones.

Como en este texto interesan las ciudades, se analiza el Comité de Municipios. Este espacio está
compuesto por nueve miembros, o sea, ciudades, aunque por reglamento puede tener hasta diez.
Tres reuniones se destacan (el texto no aclara si son las únicas o hay más):

 1era reunión, enero 2007. Los miembros del Comité propusieron que los gobiernos
subnacionales participen de la discusión y aplicación de los fondos del Fondo de
Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM) 21 y recomendaron que el FCCR sea
consultado antes de cualquier decisión que afecte los intereses regionales y locales.
 2da reunión, mayo 2007. Debate sobre un futuro reglamento y sobre la participación
municipal en la decisión de aplicación de los recursos del FOCEM.
 3era reunión, junio 2007. Debate sobre integración fronteriza.

También el FCCR realizó importantes reuniones plenarias:

 1era reunión, junio de 2007. El FCCR recomienda que los coordinadores nacionales y a sus
vices sean personas investidas de un mandato electivo en el nivel municipal o regional, y no
miembros de las cancillerías o de los gobiernos nacionales. También se redactó el
reglamento del FCCR, que fue aprobado por el GMC en septiembre del 2007.
 2da reunión, diciembre 2007. En la declaración final, los participantes destacaron la
integración de los gobiernos locales amazónicos, la integración fronteriza, la
descentralización, la profundización del proceso de integración, la democratización.
 3era reunión, junio de 2008. En ella se destacó el acuerdo entre el Parlamento y el FCCR.
Además, se trataron temas como la integración fronteriza, el control sobre el FOCEM,
integración productiva, ciudadanía regional y la entrada de Venezuela en el Mercosur.
 4ta reunión, diciembre de 2008. Desacuerdos en torno a la asignación del coordinador del
Comité de Municipios.
 5ta reunión, julio 2009. Continua el desacuerdo por el coordinador del Comité. En la
declaración final de la reunión quedó claro que los gobiernos subnacionales apoyaban

21
El FOCEM fue creado en 2005 para financiar proyectos que entre otras cosas, promuevan el aumento de la
competitividad de las regiones de menos desarrollo.

137
 la entrada de Venezuela en el Mercosur. Allí también pidieron por más reformas
institucionales y por el control sobre el FOCEM. También se discutió sobre la democracia, la
agenda social y la integración fronteriza.
 6ta reunión, diciembre 2009. Se tratan temas como la crisis económica internacional, el
Parlamento del MERCOSUR, la coordinación del Comité de Municipios.
 7ma reunión, agosto 2010. Temas de agenda. Debate sobre el conflicto Venezuela-
Colombia.
3. Reglamento del FCCR

El reglamento establece cuáles son las atribuciones y responsabilidades del FCCR. Entre las
competencias que éste establece para el FCCR, está la de emitir recomendaciones por iniciativa
propia o en caso de solicitud de otros órganos del bloque. Puede emitir recomendaciones sobre
cualquier asunto de su interés, pero teniendo en cuenta que sus dictámenes no pueden sobrepasar
las atribuciones de los órganos del MERCOSUR, especialmente del GMC y del CMC, que son
jerárquicamente superior a él. Otro punto interesante es que el FCCR puede emitir declaraciones
públicas referentes al proceso de integración y a la ciudadanía, de forma que puede llegar a
presionar a los órganos a través de la opinión pública. Así, una declaración puede ser un instrumento
de influencia.

La coordinación general del FCCR está compuesta por las coordinaciones nacionales y por las
coordinaciones de los comités, siendo el coordinador del FCCR el coordinador nacional del Estado
que esté ejerciendo la presidencia Pro Témpore del MERCOSUR22.

A pesar de que no hay una clara mención con respecto a la duración de los mandatos de sus
miembros, se interpreta que los mandatos de las ciudades y Estados miembros del FCCR terminan
cuando termina el mandato del intendente o gobernador, haciendo necesario que un nuevo
miembro sea escogido para ocupar el lugar que queda vacante.

Otra disposición establece que el FCCR se pronuncia por consenso (la ausencia de decisiones
mayoritarias es una característica sobresaliente del MERCOSUR). Para que una decisión del FCCR
entre en vigor, todas las ciudades y regiones representadas deben aprobarla, lo que significa que
cada una de ellas tiene poder de veto. Además, luego, todos los países miembros del bloque deben
avalarla a través del GMC y el CMC.

El reglamento establece que el FCCR debe realizar recomendaciones al GMC, órgano ejecutivo del
bloque que reúne a los ministros de RREE, de Economía y presidentes de BCs, que se pronuncia a
través de resoluciones obligatorias para los Estados miembros del bloque y que puede proponer
proyectos de decisión al CMC, órgano máximo decisorio del MERCOSUR. Las competencias del CMC
están vinculadas a los objetivos del Tratado de Asunción, o sea, a la formación del mercado común.
De este modo, al analizar las competencias del CMC y del GMC junto con las competencias del FCCR,
vemos que los municipios ahora pueden influir en todo el contexto regional, emitiendo
recomendaciones cuando estime necesario para la apreciación del GMC, que puede emitir una
decisión obligatoria a los miembros del bloque e incluso llevar dicho dictamen al Consejo. Tales

22
La presidencia del MERCOSUR es rotativa semestralmente de acuerdo al orden alfabético de los países

138
recomendaciones deben tener como contenido la búsqueda de un mercado común, so pena de no
ser analizadas por los órganos superiores del bloque.

Actualmente, debido al mucho más lento ritmo de trabajo del Comité de Estados Federados,
Provincias y Departamentos (a diferencia de dinamismo del Comité de Municipios), el FCCR está
prácticamente controlado por las ciudades. Esto se debe a la intensa actividad que las ciudades ya
venían desarrollando en el ámbito regional antes de la creación del FCCR, especialmente a través de
la Red de Mercociudades.

4. Análisis del FCCR y comparación con el Comité de las Regiones

Dadas las semejanzas entre el FCCR y el Comité de las Regiones de la Unión Europea, a continuación
se realiza una comparación entre ambos. En el caso europeo, según Stuart, la creación del Comité
de Regiones por el Tratado de Maastricht en 1992 significó el reconocimiento de que los gobiernos
locales y regionales se veian afectados por el proceso de integración y que era necesario crear
canales institucionales para que los agentes subnacionales pudieran tener influencia en el proceso
decisorio formulador de políticas públicas.

Antes de hacer la comparación, cabe una observación acerca del "Principio de subsidiariedad",
consagrado en el Tratado de la UE, que establece que la comunidad actúa sólo cuando una acción
emprendida a nivel comunitario será más eficaz que aquellas emprendidas a nivel local, regional o
nacional. El Comité de las Regiones, al defender los intereses regionales y locales, se apoya
firmemente en este principio. El MERCOSUR, por su parte, no posee tal principio.

4.1. Comités

El hecho de que existen dos comités en el FCCR, uno para las ciudades, otro para las provincias,
demuestra que el MERCOSUR da el mismo peso a los municipios y a los Estados miembros. En la UE
esa división no existe. Allí, cada Estado decide cómo distribuir sus vacantes en el Comité de las
Regiones, pudiendo privilegiar las ciudades o cualquier otra entidad subnacional. Una de las
explicaciones para ello podría ser la similitud de las divisiones territoriales existentes entre los
miembros del Mercosur, mientras que en Europa las diferencias son grandes.

4.2. Número de lugares por país

En el MERCOSUR, todos los Estados tienen el mismo peso, y por eso el mismo número de asientos
(diez ciudades más diez regiones). Esto no ocurre en la UE, donde los Estados con mayor población
tienen un mayor número de asientos en el órgano representativo de las regiones. Este
reconocimiento de las disparidades existentes en el continente europeo parece ser uno de los
secretos del éxito de este proceso de integración.

4.3. Mandato de los miembros

El Tratado de Lisboa establece que en el Comité de las Regiones, el mandato de los miembros y sus
suplentes está limitado a cinco años. En el FCCR, el mandato del miembro está limitado por el propio
mandato del gobernante a nivel regional o local. En ambos casos, la pérdida de este mandato implica

139
la exclusión de la calidad de miembro. En Europa, el miembro es sustituido por su suplente. En el
bloque sudamericano, no hay previsión expresa al respecto.

4.4. Método de elección de ciudades

En ambos bloques cada Estado decide soberanamente cómo va distribuir sus vacantes en los
Comités. Una exigencia del FCCR (también de la UE) es que los ocupantes de los asientos sean
titulares de mandato electivo. Algo que ocurre en América del Sur y está ausente en Europa es la
participación de asociaciones de ciudades como miembros del Comité de Municipios.

4.5. Proceso decisorio

Tanto el FCCR como el Comité de las Regiones emiten recomendaciones, por lo que sus decisiones
no tienen carácter obligatorio. Esto es algo que se critica mucho ya que hace que estos órganos
tengan poca influencia. En relación al órgano que recibe tales recomendaciones, en el caso del
MERCOSUR, el GMC tiene la atribución de analizar los dictámenes del FCCR, pudiéndolos
transformar en decisiones obligatorias. En la UE es el Consejo quien recibe las recomendaciones, y
también puede hacerlas vinculantes. Cabe observar que tanto el GMC como el Consejo son órganos
intergubernamentales, en que todos los Estados tienen sus representantes, haciendo que las
opiniones de las ciudades carezcan de supranacionalidad.

Por otro lado, el Tratado de Lisboa ha definido que el Comité de las Regiones será consultado por el
Parlamento Europeo, el Consejo o la Comisión en los casos previstos en los Tratados y en casos
relativos a la cooperación transfronteriza. Así, en esos casos, la Comisión y el Consejo deben
consultar al CDR antes de emitir una decisión. En el Mercosur, por su parte, no hay casos de consulta
obligatoria.

Consideraciones finales

Se puede subrayar que las ciudades vienen siendo cada vez más reconocidas como actores
importantes en las RRII y en los procesos de integración regional. Pero no hay que olvidar que la
participación de los municipios sigue siendo pequeña y de importancia discutible, ya que sus
decisiones son meras recomendaciones que pueden ser descartadas por el bloque.

En el MERCOSUR, las ciudades tienen su participación protegida por el Comité de los Municipios, en
pie de igualdad con el Comité de Provincias y entidades subnacionales similares. Las ciudades del
Mercosur, sin embargo, parecen desinteresadas en relación a tal participación, pues sobran lugares
en el Comité de Municipios. Esto demuestra que los municipios necesitan recibir incentivos para
participar más activamente en el proceso de integración. Como la composición del órgano depende
de negociaciones políticas que no se divulguen al público, el no el llenado de todos los asientos
también puede derivarse de una decisión de los Estados, que extrapola el campo jurídico. El caso de
San Pablo es emblemático: la mayor y más rica ciudad del país Brasil no es miembro del Foro
Consultivo. Si la ciudad desea ser reconocida internacionalmente, por lo menos en el ámbito
regional, sus gobernantes no pueden medir esfuerzos para garantizar un asiento al lado de ciudades
importantes de la región.

Además, debe haber una mayor exigencia por parte de las ciudades para que las recomendaciones
del Reglamento del FCCR se cumplan, respetando los principios de la pluralidad política y diversidad

140
demográfica y territorial. Con base en lo expuesto, las ciudades han realizado diversas conquistas
en los últimos años en el marco de la integración regional, confirmando la hipótesis inicial que
preveía una tendencia a la participación directa de las ciudades en la estructura institucional de los
bloques. Sin embargo, todavía pueden hacer más.

BRESSAN - PASQUARIELLO MARIANO - LUCIANO

Parlamentos Regionais na América Latina em estudo comparado

Resumen

Este trabajo tiene como objetivo analizar y discutir los Parlamentos de 3 proyectos de integración
regional de AL: CAN, CELAC, MERCOSUR. La creación de los Parlamentos en la estructura de los
procesos de integración se justificó por la necesidad de consolidar la participación democrática al
interior de estos bloques. Aun así, en el caso de estos tres proyectos, la inclusión de esta dimensión
parlamentaria, no produjo mudanzas sustanciales en la toma de decisión de estos bloques, cuyo
control y decisiones parecieron limitarse exclusivamente a las instancias intergubernamentales y
presidenciales.

Introducción

El término “integración regional” es ampliamente utilizado por la literatura de las rrii para referirse
a procesos bastante distintos, con características y objetivos diversos. Esta amplitud del concepto
dificulta el entendimiento de esos fenómenos pq coloca en una misma categoría fenómenos
diferentes, generando expectativas cuya realización no siempre es viable.

Esta falta de definición dificulta el trabajo de evaluación y de comparación. En un primer momento,

se enfrenta el problema de establecer los parámetros para determinar en qué medida el proceso se
muestra bien sucedido, ya que cada experiencia de integración acaba siendo tratado como un caso
específico o con especificidades que la tornan única, dificultando la comparación.

Al mismo tiempo, considerar esos distintos procesos como semejantes genera distorsiones en su
funcionamiento pq se asume compromisos o estrategias inadecuadas ante su realidad y objetivos.
Esto porque en muchos casos sus negociadores se sienten constreñidos a adoptar determinadas
institucionalidades como indicadores de avance del proceso, llevándose por un mimetismo
institucional.

Este problema es evidente en las experiencias de integración sudamericanas. La unión europea

aparece como una referencia de experiencia bien sucedida y, por tanto, su institucionalidad es
reconocida como un parámetro de éxito en lo que se refiere a la integración entre países.

Esa experiencia europea generó ciertas expectativas para las experiencias sudamericanas en cuanto
a la construcción institucional adecuada. En la experiencia europea hubo consenso en ceder
capacidad decisoria y autonomía para las instituciones regionales, en una lógica supranacional, lo
que a su vez implicó enfrentar el problema del déficit democrático, ya que esas estructuras
supranacionales pasarían a influir de forma más directa sobre lo cotidiano de las sociedades de esos
países.

141
En este contexto es que el Parlamento Europeo ganó relevancia y vivenció un proceso de
fortalecimiento de sus capacidades decisorias.

Las experiencias sudamericanas también poseen parlamentos propios. Sin embargo, no está
colocado como objetivo a ser alcanzado la profundización institucional en el sentido de establecer
una lógica supranacional, dando más autonomía a los órganos decisorios de la integración.

Hubo una preocupación creciente en la última década por institucionalizar parlamentos en los
procesos de integración sudamericanos y/o de fortalecerlos a partir del establecimiento de
elecciones directas, usándose como argumento los resultados alcanzados por el Parlamento
Europeo.

La lógica de ese razonamiento se concentra en el problema presentado antes: al tratar los diferentes
procesos de cooperación regional como integración regional, se establece una homogeneidad irreal
pq presupone una cierta equivalencia entre esos diferentes fenómenos. Al ser considerados como
semejantes se tiende a percibir los procesos más adelantados como parámetros o modelos, sin
tener en consideración las diferencias en torno a los objetivos y el grado de compromiso que los
integrantes están dispuestos a asumir.

Con todo, en el caso de América Latina la inclusión de la dimensión parlamentaria no produjo

mudanzas sustanciales en la toma de decisión en estos bloques, cuyo control parece limitarse
exclusivamente a instancias intergubernamentales y presidenciales.

Analizamos 3 proyectos de integración latinoamericanos: Comunidad Andina (CAN), Comunidad de

Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) y Mercado Común del Sur (MERCOSUR). A lo largo
del trabajo demostraremos como han sido las actuaciones de esos parlamentos y cuáles serían las
dificultades y limitaciones que impiden la ampliación y consolidación de estas instituciones, como
estructuras independientes e influyentes en sus respectivos procesos de integración regional.

Parlamento Andino - Parlandino

La Comunidad Andina denota diferencias con los demás proyectos de la región, porque insertó,
desde su creación, el principio de la supranacionalidad en la integración. Pero, la asociación viene
sufriendo retrocesos en el campo de la supranacioalización de normas, evidenciado por el refuerzo
de la característica intergubernamental en el proceso decisorio. En la última década, los Estados
miembros optaron por mantener y reforzar el carácter intergubernamental de la integración, en la
cual los gobiernos se constituyen en los principales actores y centralizadores de la toma de decisión.

Ese re direccionamiento afectó directamente al Parlamento Andino, creado en 1979 para ser el
órgano deliberativo y consultativo. Por poseer sede propia y un cuerpo de funcionarios exclusivos,
además de que 3 de los 4 países miembros poseen parlamentarios directamente elegidos y con
mandato exclusivo, se garantiza regularidad y constancia de las actividades del parlamento regional.
Diversos temas han sido debatidos dentro del parlamento: económicos, comerciales, energéticos,
de seguridad alimenticia. Sin embargo, el Parlandino queda marginalizado frente al papel de los
presidentes y cancilleres.

La última década fue marcada por una reestructuración del proceso de integración del CAN,
teniendo en vista la coyuntura de descrédito de la integración y el surgimiento de nuevos proyectos

142
regionales a partir de configuraciones de miembros o de ideologías diversas de las contenidas en el
CAN (UNASUR, ALBA, Alianza del Pacífico). Algunos estados buscaron ampliar su inserción
internacional a través de políticas de apertura comercial como Perú y Colombia, mientras otros se
asociaron al ALBA, privilegiando el regionalismo pos-liberal.

En 2013 los cancilleres de los países andinos propusieron la disolución del Parlamento. Esto
evidenció la falta de voluntad política de los gobiernos de fortalecer las estructuras de
representación ciudadana en el sistema de integración regional. Después de la repercusión de la
decisión de los cancilleres y la polémica de esta cuestión por la opinión pública, el parlamento
resistió a la propuesta de su disolución.

Parlamento del Mercosur – Parlasur

El Mercosur poseyó desde el inicio una instancia de representación parlamentaria, pero fue a partir
del Protocolo de Ouro Preto (1994), que la Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC) pasó a ser parte
formal del organigrama institucional del Mercosur, con la finalidad de agilizar la incorporación de
las normas regionales en los reglamentos de cada país.

Luego, al interior de la CPC se desenvolvió una discusión sobre la necesidad de aumentar sus
capacidades, lo que en la visión de sus integrantes pasaba por la institucionalización de un
parlamento. Estas discusiones ganaron impulso a partir del 2003, cuando los gobiernos electos en
Arg y en Brasil asumieron como una de sus metas la ampliación del Mercosur y la impulsión de la
participación activa de la sociedad civil. El Parlasur fue creado por el Protocolo Constitutivo del
Parlamento del Mercosur aprobado por el CMC en diciembre de 2005.

La primer sesión del Parlasur fue en mayo de 2007. La acción parlamentaria produjo poco impacto
real en la integración, a pesar de que haya un consenso en los discursos sobre la necesidad del
Parlasur de sanar el déficit democrático presente en el Mercosur. El Protocolo tmb preveía la
realización de elecciones directas para los parlamentaristas que representan a la población en el
Mercosur. Hasta el momento solo Paraguay cumplió con lo previsto, habiendo elegido directamente
a sus representantes en dos ocasiones (2008 y 2013). ARG realizará elecciones por primera vez en
el 2015.

El desenvolvimiento de los parlamentarios es dificultado por varios aspectos. En primer lugar, hay
una ausencia de tradición de intervención parlamentaria en la formulación de la política exterior de
los países miembros, función que esta normalmente concentrada en los poderes ejecutivos. Otro
aspecto se refiere a la dificultad de articulación partidaria o bajo grado de identidad política. Además
desde su inicio el Parlamento o cualquier otra instancia con carácter supranacional encontró fuerte
resistencia de los gobiernos.

Parlamento Latinoamericano - Parlatino

Este parlamento fue creado en diciembre de 1964 y es diferente a los dos casos analizados antes pq
no está formalmente vinculado a un proceso de integración regional. Su creación fue
contemporánea a la ALALC y pretendía ser una instancia política de acompañamiento de esa
experiencia, pero eso no aconteció.

143
El Parlamento tuvo un gran significado político en la defensa de la representación y del pluralismo
político en un momento en que AL enfrentó duras rupturas de institucionalidad democrática en
varios Es a lo largo de la segunda mitad del siglo XX.

El parlamento comenzó sus actividades a mediados de la década de 1960, pero fue

institucionalizado en 1987. Es una institución parlamentar de carácter permanente y representativo,
encargada de promover y armonizar la integración regional entre los pueblos de AL y el Caribe.

Algunas características inherentes al Parlamento le imponen dificultades en su consolidación, en

relación a los otros parlamentos observados. Primero, se caracteriza por ser una organización
parlamentaria sin vínculo institucional con cualquier organización institucional o regional. Segundo,
el órgano no presenta divisiones de grupos partidarios, siendo apenas posible identificar grupos
informales, creados con base en afinidades ideológicas. Tercero, la conexión electoral es bastante
frágil. Con excepción de VEN y BOL, los únicos que tienen diputados elegidos directamente por
sufragio universal, todos los demás son indicados por los parlamentos nacionales.

La relación del Parlamento con los respectivos parlamentos nacionales es marcada por el
distanciamiento, los resultados obtenidos en éste no se vinculan con los parlamentos nacionales.
Las particularidades de este órgano, en cuanto organización parlamentaria internacional,
constituida por medio de un tratado Internacional sin vinculación directa a un organismo de
integración regional, denota fragilidad y dificultad en la aplicación de sus decisiones y
desenvolvimiento de sus actividades.

Desde 1974 el parlamento mantiene diálogo político regular con el Parlamento Europeo, como
dimensión parlamentaria de inter-regionalismo América Latina-Europa. Este instrumento fue
institucionalizado en 2006, constituyendo la Asamblea Parlamentaria Euro-Latino-Americana, la
cual pasó a estructurar la relación del Parlamento europeo no solamente con el parlamento lat sino
q tmb con otros parlamentos regionales (Parlasur, Parlandino) y nacionales (Chile y México).

De acuerdo a Malamud y Sousa, la relevancia de este órgano disminuyó a la medida que se fueron
reestableciendo los regímenes democráticos y desenvolviendo otros parlamentos regionales.

Consideraciones finales

El objetivo de este trabajo fue reflexionar sobre las dificultades e implicaciones que impidieron la
ampliación y consolidación de estas instituciones como estructuras independientes e influyentes en
sus respectivos procesos de integración regional, y en su contribución para su democratización.

El establecimiento de parlamentos regionales tenía ciertos objetivos, como el fomento de la

democracia, mayor control sobre la acción de los gobiernos y contribuir para una mayor autonomía
de la estructura institucional de la integración regional. Verificamos que, en los casos analizados,
esos fines tropiezan en limitaciones impuestas por las propias características de esos parlamentos y
por el comportamiento de sus representantes en la integración regional.

Se concluye que existe una relación entre el grado de desenvolvimiento institucional del parlamento
regional y la complejidad del proceso de integración del cual este hace parte. En este sentido el
Parlasur es el que representa mayor complejidad institucional. Este parlamento presenta la
inserción del criterio de proporcionalidad de las bancadas nacionales y la posibilidad de

144
formalización de grupos políticos transnacionales. En el ámbito deliberativo, los diferentes sistemas
de mayoría utilizados por el Parlasur se relacionan con la diversidad de tipologías legislativas de ese
órgano. A pesar de que el Parlandino tiene sus representantes electos directamente por la mayoría
de los países y sea más antiguo que el Parlasur, presenta menor complejidad institucional e tipología
legislativa, lo que reduce su capacidad de influencia en el proceso decisorio del CAN.

El Parlantino, a su vez, abarca un número mayor de miembros y cuenta con 28 años de actividad,
con todo presenta un bajo grado de institucionalidad comparado a los otros dos casos analizados.
Esto se debe a que este no presenta un vínculo formal con los proyectos de integración regional
existentes en la región, denotando un alcance significativamente limitado de influencia de sus
resoluciones, acuerdos y recomendaciones en los Es latinoamericanos.

“ELECCIONES DIRECTAS DE PARLAMENTARIOS AL PARLASUR. PREGUNTAS

FRENCUENTES” – CÁTEDRA INTEGRACIÓN Y COOPERACIÓN LATINOAMERICANA

¿Qué es el Parlasur?

El Parlamento del MERCOSUR (Parlasur) es uno de los órganos de la estructura institucional del
MERCOSUR. Fue creado en el 2005 para representar a los ciudadanos de los países que integran
el MERCOSUR.

¿Tiene antecedentes el Parlasur?

Si, la Comisión Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR. Por el Tratado de Asunción (1991), se
constituyó el Mercado Común del Cono Sur-MERCOSUR. Su artículo 24 estableció la conformación
de una Comisión Parlamentaria Conjunta, la cual funcionó hasta la creación del Parlasur. Estaba
integrada por igual número de representantes de cada Estado Parte (16), siendo éstos designados
por sus correspondientes Parlamentos nacionales, entre sus miembros.

Su misión era la de acelerar los procedimientos internos en los Estados Parte para la pronta entrada
en vigor de las normas emanadas de los órganos del MERCOSUR. Fue un órgano con carácter
consultivo, deliberativo.

¿Ya funciona el Parlasur?

Si. En el año 2006, los Poderes Legislativos de los países miembros del MERCOSUR ratificaron el
Protocolo Constitutivo del Parlasur firmado en 2005, permitiendo así que comenzara a funcionar.

La primera sesión del Parlasur tuvo lugar en Montevideo, Uruguay, en 2007. Desde entonces, el
Parlasur funciona con parlamentarios de los países del MERCOSUR.

¿Cuáles son las competencias del Parlasur?

La competencia principal es la de velar por el cumplimiento de las normas que emiten los órganos
con poder de decisión del MERCOSUR (el Consejo del Mercado Común, el Grupo Mercado Común,
la Comisión de Comercio) para alcanzar los objetivos de la integración regional.

Otras competencias son:

145
- Velar por la preservación del régimen democrático en los Estados Parte;

- Elaborar y publicar anualmente un Informe sobre la situación de los derechos humanos en los
Estados Partes;

- Efectuar pedidos de informes u opiniones por escrito a los órganos decisorios y consultivos del
MERCOSUR establecidos en el Protocolo de Ouro Preto sobre cuestiones vinculadas al desarrollo
del proceso de integración;

- Invitar, por intermedio de la Presidencia Pro-Témpore del Consejo del Mercado Común, a
representantes de los órganos del MERCOSUR para informar y/o evaluar el proceso de
integración, intercambiar opiniones y tratar aspectos relacionados con las actividades en curso o
asuntos en consideración;

- Recibir, al finalizar cada semestre, a la Presidencia Pro-Témpore del MERCOSUR para que
presente un informe de las actividades realizadas durante dicho período;

- Recibir, al inicio de cada semestre, a la Presidencia Pro-Tempore del MERCOSUR para que
presente el programa de trabajo acordado, con los objetivos y prioridades previstos para el
semestre;

- Realizar reuniones semestrales con el Foro Consultivo Económico-Social del MERCOSUR a fin de
intercambiar informaciones y opiniones sobre el desarrollo del proceso de integración;

- Organizar reuniones públicas sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de

integración, con entidades de la sociedad civil y los sectores productivos;

- Recibir, examinar, y en su caso canalizar hacia los órganos decisorios, peticiones de cualquier
particular de los Estados-Partes, sean personas físicas o jurídicas, relacionadas con actos u
omisiones de los órganos del MERCOSUR;

- Emitir declaraciones, recomendaciones e informes sobre cuestiones vinculadas al proceso de

integración, por iniciativa propia o a solicitud de otros órganos del MERCOSUR;

- Con el fin de acelerar los procedimientos internos correspondientes de entrada en vigor de las
normas en los Estados-Partes, el Parlamento elaborará dictámenes sobre todos los proyectos de
normas del MERCOSUR que requieran aprobación legislativa en uno o varios Estados-Parte.
Dichos proyectos deberán ser enviados al Parlamento por el órgano decisorio del MERCOSUR,
antes de su aprobación;

- Proponer proyectos de normas del MERCOSUR para su consideración por el Consejo del
Mercado Común, el que deberá informar semestralmente sobre su tratamiento;

- Elaborar estudios y anteproyectos de normas nacionales, orientados a la armonización de las

legislaciones nacionales de los Estados-Partes, los que serán comunicados a los Parlamentos
nacionales a los efectos de su eventual consideración;

- Desarrollar acciones y trabajos conjuntos con los Parlamentos nacionales, con el fin de asegurar
el cumplimiento de los objetivos del MERCOSUR, en particular aquellos relacionados con la

146
actividad legislativa;

- Mantener relaciones institucionales con los Parlamentos de Terceros Estados y otras

instituciones legislativas;

- Celebrar convenios de cooperación o de asistencia técnica con organismos públicos y privados,

de carácter nacional o internacional;

- Fomentar el desarrollo de instrumentos de democracia representativa y participativa;

- Recibir, dentro del primer semestre de cada año, un informe sobre la ejecución del presupuesto
de la Secretaría del MERCOSUR del año anterior;

- Elaborar y aprobar su presupuesto e informar sobre su ejecución al Consejo del Mercado Común
dentro del primer semestre del año posterior al ejercicio;

- Aprobar y modificar su reglamento interno;

- Realizar todas las acciones que correspondan al ejercicio de sus competencias.

¿El Parlasur sanciona leyes?

No. El Parlasur no tiene la facultad de sancionar leyes. Sus resoluciones funcionan como
recomendaciones. Puede dar opiniones, así como proponer proyectos de normas.

¿Cuáles son los idiomas oficiales del Parlasur?

Castellano, portugués y guaraní.

¿Qué países tiene representantes en el Parlasur?

Solo los miembros plenos del MERCOSUR: Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela. Los
países asociados (Chile, Colombia, Ecuador, Perú, Guyana y Surinam) podrán ser invitados a las
reuniones, con voz pero sin voto. Cada protocolo de adhesión de nuevos miembros del MERCOSUR
establecerá la forma en que se integrarán al Parlasur.

¿Cómo y quiénes integran el Parlasur?

A los integrantes del Parlasur se los denomina Parlamentarios del MERCOSUR. El Protocolo
Constitutivo del Parlasur de 2005 estableció su constitución de manera gradual y progresiva. Una
primera etapa- hasta el 31/12/2010- durante la cual los parlamentarios serían elegidos en forma
indirecta (designados por los Parlamentos nacionales entre sus miembros), y con una composición
paritaria (18 parlamentario por cada Estado Parte). Finalizada esa etapa, y hasta el 21/12/2014 los
parlamentarios deberían ser electos por sufragio directo, universal y secreto. Finalmente, a partir
del 1/1/2015 se establecería una elección simultánea de los parlamentarios en todos los Estados
Parte.

Sin embargo, no se han cumplido las fechas estipuladas en cada etapa. En la actualidad- salvo el
caso de Paraguay, el Parlasur se encuentra aún en la primera etapa de su conformación: está

147
integrado por miembros de los Congresos Nacionales de los Estados Parte que, además de tener
la función de diputado o senador nacional en sus respectivos países, representan a sus
conciudadanos en el espacio regional. En el año 2010, se cambió la composición paritaria.
Actualmente, está integrado por 24 bancas para Venezuela, 36 para Brasil, 23 para Argentina, 18
para Paraguay y 18 para Uruguay.

¿Cuándo se eligen los parlamentarios al Parlasur de forma directa?

La primera elección directa de parlamentarios se hizo en Paraguay, en 2008 (18 parlamentarios).

Argentina será el segundo país que lo hará. Los demás Estados-Partes tienen hasta el 2020 para
designar sus parlamentarios a través del sufragio directo.

¿El Parlasur recién comenzará a funcionar en 2020?

No. El Parlasur comenzó a funcionar en el año 2006. En el 2020 recién funcionará con todos los
representantes elegidos por sufragio directo, secreto y universal.

¿Cuántos parlamentarios se eligen directamente por cada país miembro del Mercosur?

En el año 2010 se llegó a un acuerdo en el MERCOSUR para definir la cantidad de miembros del
Parlasur (188 parlamentarios en total) y la forma de distribuirlos entre los Estados Parte:
Argentina 43; Brasil 76; Paraguay 18; Uruguay 18; Venezuela 33

¿Cuál fue el criterio utilizado para esa distribución de parlamentarios?

El criterio de Proporcionalidad atenuada, el cual considera dos elementos:

 Que el número de parlamentarios por país sea congruente con su población;

 Que ese criterio sea atenuado para que la conformación del Parlasur no reproduzca las
asimetrías poblacionales de la región.

 Sobre la base del criterio de proporcionalidad atenuada, se aplica una fórmula para definir la
cantidad de parlamentarios:

 Los Estados Partes que tengan una población de hasta 15 millones de habitantes contarán como
mínimo, de 18 escaños o bancas;

 Los Estados Partes que tengan una población de más de 15 millones de habitantes y hasta 40
millones contarán, como mínimo, con 18 escaños o bancas, adicionándose 1 banca o escaño por
cada 1 millón de habitantes que supere los 15 millones;

 Los Estados Parte que tengan una población mayor de 40 millones de habitantes y hasta 80
millones contarán, como mínimo con 18 bancas o escaños y como máximo con el correspondiente
al que resulta del inciso anterior, adicionándose 1 banca o escaño por cada 2,5 millones de
habitantes que supere los 40 millones;

 Los Estados Parte que tengan una población mayor de 80 millones de habitantes y hasta 120
millones contarán, como mínimo con 18 bancas o escaños y como máximo con el correspondiente

148
al que resulta de los incisos 2 y 3, adicionándose 1 banca o escaño por cada 5 millones de
habitantes que supere los 80 millones;

 Los Estados Parte que tengan una población mayor de 120 millones de habitantes en adelante
contarán, como mínimo con 18 bancas o escaños y como máximo con el correspondiente al que
resulta de los incisos 2, 3 y 4, adicionándose 1 banca o escaño por cada 10 millones de habitantes
que supere los 120 millones.

La cantidad y la distribución de los parlamentarios: ¿será siempre la misma?

No. La integración del Parlamento del MERCOSUR se modificará de acuerdo al crecimiento

poblacional producido en el período de cuatro mandatos parlamentarios cumplidos (16 años), y
en base a la información suministrada por la División de Población de la CEPAL .

¿El Parlasur está compuesto por una cámara de diputados y otra de senadores?

No. Es unicameral

¿Dónde funciona?

En la ciudad de Montevideo, Uruguay

¿Los parlamentarios pueden agruparse en bloques?

Si. Los parlamentos pueden reagruparse por grupos políticos de acuerdo a sus afinidades políticas,
nacionales o de más de un país. Por lo tanto, la toma de posiciones de los mismos no se orienta
necesariamente por la nacionalidad.

¿Cuándo sesiona el Parlasur?

De acuerdo el Protocolo Constitutivo del Parlasur de 2005, éste debe reunirse una vez por mes.

¿Cuánto dura el mandato de los parlamentarios?

4 años, pudiendo ser reelectos

¿Quién financia el funcionamiento del parlasur?

Aportes de todos los Estados Parte, en función de su PBI

En Argentina: ¿cuándo los ciudadanos eligen en forma directa los parlamentarios para el
Parlasur?

En las elecciones generales a nivel nacional que tendrán lugar en octubre 2015.

¿Cómo se eligen los parlamentarios del Parlasur en argentina?

En diciembre de 2014, se sancionó la Ley N° 27.120, que modifica el Código Electoral Nacional
estableciendo que los 43 representantes de Argentina serán electos de la siguiente forma:

149
 o Un representante por cada Provincia, más uno por la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires (24 representantes), elegidos por lista completa a simple pluralidad de
votos;

o 19 restantes serán elegidos (por sistema D'Hont), en una lista que considera al
país como distrito único.

¿Dónde estarán incorporados los candidatos al Parlasur en las boletas para las elecciones del 25
de octubre?

En la Provincia de Santa Fe, cada partido/frente presentará una boleta con cinco cuerpos,
en el siguiente orden:

1. Candidato a presidente y candidato a vicepresidente de la Nación;

2. Candidatos a parlamentarios del MERCOSUR distrito nacional;
3. Candidatos a diputados nacionales;
4. Candidatos a senadores nacionales;
5. Candidato a parlamentario del MERCOSUR distrito regional (provincia).
Cuando el partido/frente no presente candidatos propios para presidente, vicepresidente y
parlamentario del MERCOSUR distrito nacional, la boleta solo contendrá los cuerpos 3, 4 y 5.

¿Cuándo asumen los parlamentarios argentinos que sean elegidos el 25 de octubre para el
Parlasur?

Todos los parlamentarios argentinos (43) que surjan de los comicios de octubre para el Parlasur
asumirán su mandato por 4 años en diciembre de 2015. ocuparán formalmente sus bancas a
partir del 14 de diciembre.

¿Cuánto cobran los parlamentarios argentinos del parlasur?

Los actuales miembros argentinos del Parlasur (elegidos en forma indirecta, entre los
parlamentarios nacionales) cobran solo su sueldo como parlamentarios nacionales.

A partir de diciembre, los miembros del Parlasur argentinos elegidos ya en forma directa pasarán
a tener las mismas prerrogativas que un diputado nacional. Compartirán su régimen salarial y
tendrán fueros judiciales.

¿Puede un ciudadano argentino hacer una petición al Parlasur?

Si. Cualquier ciudadano del MERCOSUR puede en forma individual o con otras personas presentar
una petición al Parlasur sobre asuntos que los afecten y que sean cuestiones de competencia del
bloque. Por ejemplo: sus derechos como ciudadanos del MERCOSUR, cuestiones ambientales,
defensa del consumidor, libre circulación de personas, mercaderías y servicios, empleo y asuntos
sociales, reconocimiento de calificaciones profesionales, etc.

MALAMUD: LA DIPLOMACIA PRESIDENCIAL Y LOS PILARES INSTITUCIONALES DEL

MERCOSUR: UN EXAMEN EMPÍRICO

150
Introducción:

Malamud nos señala en primer lugar que, la experiencia del Mercosur no encaja con las teorías
dominantes de integración regional.

Estas teorías, son el Intergubernamentalismo liberal y la gobernanza supranacional, las cuales

asimismo, consideran a la sociedad como punto de partida para la integración, como actores
transnacionales que incrementan sus intercambios. Ahora bien, el Mercosur nace desde la voluntad
política de los gobiernos nacionales, y sólo después se generó una demanda pública para una futura
integración.

- Intergubernamentalismo:
o La interdependencia económica es una precondición importante p/la integración;
o La liberalización comercial, conlleva a una mayor dependencia de las exportaciones y
comercio intra-industrial generando presiones para la integración;
o Así, los E.N tienen un peso crucial debido a su decisión en agrupar como delegar poder a
nivel regional.

Sin embargo, la historia del MERCOSUR, está en contra de estos dos argumentos: no emerge ni de
una creciente interdependencia económica ni de demandas sociales; y no ha creado una estructura
institucional significativa.

- Gobernanza supranacional: Esta visión, elaborada sobre la experiencia europea, se centró en

cuatro actores
o Estados Nacionales;
o Actores Trasnacionales;
o Comisión Europea;
o Tribunal Europeo de Justicia.

En el caso del Mercosur, las últimas dos instituciones no existieron. En el Mercosur, los actores
transnacionales no demandaron reglas generales sino que decisiones particulares; y fueron los
presidentes los actores más rápidos y eficaces para las reglas generales.

Perspectiva general:

- El Mercosur comprende una U.A incompleta que desea constituirse en un MC;

- Creado en el 26 de marzo de 1991, debido a los acuerdos previos de ARG y BR que se vuelven
extensivos a URU y PAR;
- En su etapa inicial, llegó a ser un actor reconocido en el comercio mundial y receptor de IED, sin
embargo, sus logros no se materializaron en ningún tipo de autoridad regional autónoma; por
lo que, al fin y al cabo, se rige exclusivamente por organismos intergubernamentales
compuestos por los representantes de sus gobiernos. Así, la estructura del Mercosur contrasta
con la de la U.E en tanto que la última creó fuertes instituciones desde su origen con carácter
supranacional.
- La autoridad formal más alta del Mercosur es el Consejo del Mercado Común, integrado por los
ministros de economía y asuntos exteriores de cada país.

151
La fase embrionaria del bloque, desde 1985 a 1991 al igual que la fundacional, se caracterizó por un
nivel relevante de activismo presidencial. Sus protagonistas iniciales fueron Alfonsín y Sarney, luego
Menem y Collor de Mello que invitan en 1991 a Paraguay y Uruguay.

Tiempo después del Tratado de Asunción se firma el Protocolo de Brasilia, que establece un
mecanismo de solución de controversias ad hoc; y en 1994, se firma el Protocolo de Ouro Preto que
consolida la estructura formal del Mercosur.

Hay que destacar que los presidentes mostraron una significativa autonomía en la toma de decisión
con respecto a los asuntos del Mercosur, adoptando decisiones que parecían comprometer la
soberanía nacional sin enfrentarse a importantes vetos provenientes de otros actores relevantes.
Esta autonomía presidencial se debe a: a) Alto grado de concentración en manos de los ejecutivos,
lo que le permitió pasar por encima a potenciales actores con poder de veto; b) El hecho de que la
P.E ofrece mayor margen de maniobra que la política doméstica para el ejecutivo; c) En el Mercosur,
también se gozó de un alto poder y niveles de autonomía debido a factores institucionales que
incluyen la autonomía de la asamblea y el gabinete en la toma de decisiones, la iniciativa legistlativa,
el poder de dictar decretos y poder de veto.

Régimen especial: Automoción

- Los automóviles fueron, desde sus inicios, un asunto esencial en el Mercosur, y esto se debió a:
o Debilitación de la industria nacional debido a la competencia global;
o Creencia de que los autos, serían en el Mercosur, el equivalente al carbón y al acero en la
Comunidad Europea. Esto quiere decir, que sería un sector de complementación intra-
industrial, cuya diámica afectaría a inversiones expansivas y mercados de trabajo;
o Este régimen, fue establecido desde los comienzos de la integración, adquiriendo un status
especial que lo hizo persistir frente a los distintos cambios en el Mercosur.
▪ Así, el principal negociador argentino Roberto Lavagna afirmaba que fue “el único
acuerdo sectorial que sobrevivió al cambio metodológico de 1990, convirtiéndose de
esta manera en un ejemplo exitoso de expansión productiva y de modernización
tecnológica con un equilibrio razonable entre las partes”.
- Fue impulsado, por Argentina y Brasil, bajo el Protocolo 21 del Acuerdo de Complementación
Económica de 1990; luego eliminado con el Protocolo de Ouro Preto que consolidó la unión
aduanera. Finalmente, por Decisión CMC 29/94, se creó un comité técnico ad hoc, que
elaboraría una propuesta de régimen común que entraría en vigor el 1ero de enero de 1995;
pero además se realizaría un acuerdo bilateral donde Argentina y Brasil reconocían
recíprocamente sus regímenes nacionales vigentes.

Nueva versión del régimen automovilístico y la crisis de 1995: En pocas palabras, e/1990-1996 se
dio un profundo crecimiento del comerico intrarregional automovilístico, debido a las reducciones
arancelarias y los acuerdos para equilibrar exportaciones e importaciones; pero una grave crisis se
daría en 1995. El conflicto se vio exacerbado por la proximidad del Fórum Económico del
MERCOSUR, un congreso organizado por el Foro Económico Mundial, que debía de tener lugar una
semana más tarde; y al cual Menem amenazó con boicotear.

Hacia ese entonces, Brasil se ve afectado por la crisis mexicana, mientras que la Argentina mantiene
una mayor solidez en su sector público y financiero por lo que la producción automovilística

152
mantiene una mayor estabilidad. Se favoreció así, a un desequilibrio favorable a la Argentina quien
exportaba significativamente más a Brasil, por lo que Cardoso –presionado por los productores
brasileños- decretaría una limitación a las cuotas de importación de autos argentinos, lo que fue
gravemente repudiado desde la Argentina, afirmándose que violaba al Protocolo de Ouro Preto.
Finalmente Cardoso pospondría la aplicación del decreto y se reuniría bilateralmente con Menem
tras finalizar una cumbre regional del Mercosur;

Sorteando las instituciones regionales: Dinámicas interpresidenciales.

- El asunto automovilístico fue muy delicado, ya que excedía a un simple tema de mercado; sino
que allí, se ponía en juego las inversiones (ambos países competían por su recepción); planes
industriales nacionales e incluso la estabilidad macroeconómica. Esto explica porque los
gobiernos fueron tan sensibles y proclives a resolverlo rápidamente;
- Lo interesante para Malamud, es considerar por qué si este era un asunto relativo a oficiales de
menor rango diplomático o técnico, fue resuelto de forma directa por los ejecutivos de ambos
países.
- El conflicto en torno al sector del automóvil fue, en resumen, el resultado de los intereses y
estrategias de los actores implicados; y por último, su resolución comprendió el mantenimiento
del status quo. En esta crisis, fue el “inter-presidencialismo” lo que mantuvo vivo al Mercosur, y
los presidentes de Argentina y Brasil, “los únicos proveedores de decisiones, autoridad y
resolución de disputas” (p. 123).

Régimen Especial: Azúcar

- Este es comprende un tema caliente desde los inicios del Mercosur, ya que Argentina y Brasil
tenían, y aún tienen, intereses opuestos resultantes de un alto diferencial de productividad;
o Esta diferencia en la productividad no se debe al empleo de tecnología, sino los subsidios
indirectos que Brasil asigna a la producción de la caña de azúcar23. Estos subsidios,
convirtieron a Brasil en el mayor productor de azúcar del mundo (30% de la producción
global).
o Argentina, frente a la dura competencia extranjera y la limitación de su producción a solo
5 provincias, y el hecho de ellas mantengan altos niveles de pobreza, no sacrificaría a una
de las bases de aquellas economías regionales e importante fuente de empleo.
- De lo anterior, se supone el interés brasileño de incluir el azúcar al libre comercio del bloque, y
el desinterés argentino. Las posturas resultaron irreconciliables, ya que: Mientras que Brasil
proponía un período de 12 meses de transición hasta la apertura del comercio, la Argentina
demandaba 10 años.
- El CMC resolvió en 1994 crear un comité ad hoc y establecer un régimen especial del azúcar.
Entre 1994 y 1996, fueron adoptadas tres decisiones. La propuesta tenía que apuntar a una
liberalización gradual del comercio del azúcar intra-MERCOSUR, y tenía que neutralizar las
distorsiones que provenían de las asimetrías entre las diferentes políticas nacionales.
Inicialmente el plazo final era el 1-11-95, pero fue posteriormente extendido hasta el 31-05-97.

23
Estos subsidios tienen su origen en la Crisis del petróleo, que favorecieron a que en 1975 el gobierno de
Brasil estimulase el uso del alcohol de caña –y no gasolina-.

153
 Esta fecha trajo una grave crisis que el Mercosur afrontó sobre el azúcar, siendo la segunda en
el 2000.

Sorteando a los Parlamentos: Solución de controversias a través de competencias presidenciales

- Argentina criticaba la “Mercosureñidad” de los subsidios brasileños al azúcar, al tiempo de que

sus productores demandaban protecciones adicionales que equiparen su precio al azúcar de
otros países;
- En mayo de 1997, con la ley 24.822 se imponen gravámenes al azúcar brasileño, y Menem la
veta alegando de que iba en contra de los tratados del Mercosur; pero la crisis se reanuda al
rechazar el senado el veto presidencial. Cardoso, por su parte, estaba advirtió de que los
legisladores argentinos estaban haciendo campaña con el asunto, por lo que optarían por
confiar en los esfuerzos de Menem dándole el “beneficio de la duda”. Finalmente ocurrió, en
palabras de Malamud, la aplicación de una fórmula que databa desde el Virreinato de la Plata
“acátese, pero no se cumpla”, por lo que el arancel entró en vigor pero nunca se aplicó.
- En el 2000, se reanudan las disputas, nuevamente porque el congreso argentino aprueba una
ley en contra de la caña brasileña. Ante esto, de la Rúa le promete a Cardoso no ratificar la ley,
y días más tarde la veta.
o Por un lado, la Argentina no quería una escalada de tensión entre los congresos; y por otro
lado, le permitía a de la Rúa asegurar a Cardoso, que el decreto se levantaría tan pronto
como se alcance un acuerdo bilateral;
o Se inician las negociaciones para incorporar al azúcar a la ZLC;
- Esto señala nuevamente, cómo no había actores por encima de las voluntades presidenciales en
esta nueva crisis del Mercosur. Pero además, la inadecuación y limitación de las estructuras del
Mercosur para superar amenazas planteadas por grupos de intereses nacionales cuando se
veían perjudicados.
o Las intervenciones presidenciales fueron exitosas porque estaban respaldadas por
capacidades institucionales como el poder de veto y de decreto y porque los presidentes no
rendían cuentas ante la rama legislativa.

La gran crisis de 1999: Gestión y resultados

- Detonante de la crisis: Devaluación brasileña.

o Se critica a Cardoso el no haber consultado o informado a su socio sobre la decisión de
devaluar ya que afectaba al frágil equilibrio entre las dos economías, que ya de por sí, era
favorable a Brasil;
o Sectores industriales de Argentina temen una posible avalancha de productos brasileños;
- Reacción argentina:
o Por un lado, el gobierno mantiene la calma y la comprensión de la situación brasileña;
o Por otro lado, Menem toma medidas para liberar las presiones domésticas: Reduce los
impuestos, disminuye los aranceles de importación a productos sensibles provenientes de
socios extra-Mercosur, y finalmente pide al gobierno brasileño eliminar los subsidios que
distorsionasen al mercado. Todo esto, fue finalmente insuficiente.
- Toda la región había ajustado su tipo de cambio en relación al brasileño (devaluaron siguiendo
a BR), excepto la Argentina y Bolivia. Nuestro país debido al Plan de Convertibilidad.

154
- La tensión entre los grandes socios del Mercosur crecía rápidamente, y sus presidentes se
reunieron dos veces en un breve lapso, la primera en el marco del Congreso del Grupo de Rio, y
luego en Brasil; sin embargo ninguna cumbre pudo aliviar la crisis;
- En abril y julio, el ejecutivo argentino dicta tres resoluciones para promover el equilbrio
comercial con Brasil:
o Res. 458: Pone en marcha procedimientos antidumping contra el acero brasileño;
o Res. 861: Cuotas de importación a textiles brasileños.
o Res. 911: incorporación a la legislación argentina una norma de la ALADI, que permite
establecer medidas de salvaguarda;
- Ante todo esto, el gobierno de Brasil reacciona enérgicamente, anunciándose por primera vez
a través del vicesecretaro de comercio exterior, suspender todas las negociaciones. Pese a esto,
un año después, se minimizaron los hechos afirmándose de que se trataba de una
“confrontación comercial” entre ambos países y no una crisis política.
- Un Tribunal ad hoc creado por el Protocolo de Brasilia, generaba expectativas de
institucionalizar procedimientos relativos a la solución de controversias. En paralelo, Menem y
Cardoso se reúnen en Olivos, y semanas más tardes en Asunción, pero no se ven frutos
nuevamente.

Sorteando a los gabinetes: La diplomacia paralela refrendada por las capacidades presidenciales

- El gobierno brasileño solicitaba una reunión bilateral en protesta de las cuotas de importación
argentinas y el temor de que se extiendan; y Menem ante aquello viaja sorpresivamente a
Brasilia, en donde tras una reunión con Cardoso, en conferencia de prensa niegan la existencia
de diferencias sustanciales entre ambos países;
- Así, la diplomacia argentina calmaba al gobierno argentino pero no evita las negativas de la
opinión pública, y en los diarios de Buenos Aires se afirmaba quqe “Argentina cedió –ante Brasil-
y bajó la tensión en el Mercosur”.
- Menem, nuevamente demostró su supremacía frente al gabinete y los cuerpos diplomáticos,
resolviendo la disputa solo con Cardoso. Así, el presidente argentino decidido priorizar al
Mercosur sobre los asuntos domésticos transitorios y poseía las capacidades institucionales
para ello

Conclusiones

- En estas tres ocasiones, los presidentes se percibieron como eficientes solventadores de los
problemas del bloque, ya que tenían una significante legitimidad popular y la determinación de
intervenir.
- Estos presidentes dieron un uso intensivo de sus prerrogativas garantizadas por sus
constituciones nacionales y la legislación, para negociar y asegurar los acuerdos con sus
contrapartes; prerrogativas que de hecho, le permitían sobrepasar a otros actores con poder de
veto como el gabinete y al congreso. En paralelo, los presidentes eran, a su vez, reacios a
fortalecer las instituciones regionales o a cederle sus competencias a las instituciones regionales
que ya existían.
- Malamud remarca cómo el estilo concentracionista del presidencialismo argentino y brasilero
ha ayudado a promover la integración regional de dos formas: Por un lado, las prerrogativas
aludidas otorgaban la confianza de que sus políticas no serían bloquedas; por otro lado, la

155
 preeminencia de los presidentes ha provisto a los actores sociales de un único objetivo no
burocrático a través del cual canalizar sus intereses, permitiendo un proceso de toma de
decisión más rápido.
- Entre las razones que explican el amplio margen de maniobra de los presidentes de ARG y BR,
se destaca.
o tradición de supremacía del ejecutivo en asuntos domésticos;
o Débil institucionalización del Mercosur, que no contempla puntos de veto ni actores con
poder de veto que puedan bloquear las intervenciones de los presidentes;
o Ausencia o debilidad de actores sociales relevantes llamados a tener una elevada
participación facilita el predominio de las decisiones presidenciales;
- El autor afirma que la originalidad del Mercosur reside en ser el bloque regional más
significativo, cuyos jefes de los ejecutivos son todos presidentes y cuyas instituciones regionales
son insignificantes.

MERCOSUR: ESTRUCTURA Y AGENDAS (2015)

ANTECEDENTES:

El MERCOSUR es un proceso de integración subregional que tiene sus orígenes en la firma del
Tratado de Asunción (TA) el 26/03/0991, celebraron por Arg, Brasil, Parawhy y Uruwhy.

Fu objetivo fundacional es la conformación de un mercado común (MC), lo cual implica la libre

circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los Estados Partes, el establecimiento
de un AEC, la adición de una política comercial común frente a terceros, la coordinación de políticas
macroeconómicas y sectoriales y el compromiso de armonizar las legislaciones en las áreas
pertinentes.

Luego, con el Protocolo de Ouro Preto (POP) en dic de 1994 el MERCOSUR asume la condición de
organismo internacional, con personalidad jurídica de Derecho Internacional cuya titularidad es
ejercida por el Consejo del Mercado Común (CMC). Toda la estructura institucional originaria de la
administración del MC está prevista en el POP.

Si bien el boque comenzó siendo de naturaleza económica y comercial, en las dos últimas décadas,
la integración regional logró profundizarse en otras áreas de naturaleza social y ciudadana, como
las dimensiones cultural, educativa, estructural y productiva.

ESTADOS PARTE Y ASOCIADOS

Los Estados Parte fundadores del MERCOSUR y signatarios del Tratado de Asunción son Argentina,
Brasil, Paraguay y Uruguay.

En función de que el Tratado de Asunción está abierto a la adhesión de otros Estados miembros de
ALADI, Venezuela se constituyó en el primer Estado latinoamericano en adherir al tratado
constitutivo, en 2006, y más recientemente Bolivia, en 2015.

Venezuela concluyó el proceso de adhesión y adquirió la condición de Estado Parte a partir de 2013
y, desde entonces, participa con todos los derechos y obligaciones en el MERCOSUR. El Protocolo
de Adhesión de Bolivia al MERCOSUR ya fue firmado por la totalidad de los Estados Parte en 2015 y
ahora se encuentra en vías de incorporación por los congresos de los Estados Parte.

156
Para el ingreso de nuevos miembros se deben cumplir ciertos requisitos: ser miembros de la
Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) y seguir el proceso de adhesión previsto en la
normativa interna del MERCOSUR. Sus principales pasos son:

1) Solicitud escrita presentada ante el CMC a través de la Presidencia Pro Tempore.

2) Aprobación unánime expresada mediante una Decisión del CMC.
3) El GMC negocia las condiciones y términos de adhesión mediante un Grupo Ad Hoc
(representantes del adherente y los Estados Parte) y eleva los resultados al CMC para su
aprobación.
4) Suscripción de un protocolo de adhesión que debe ser incorporado a los ordenamientos
jurídicos internos del adherente y Estados Parte.

Mientras el protocolo de adhesión no esté en vigor, el Estado adherente sólo tiene derecho a voz
en las reuniones de foros y órganos decisorios del MERCOSUR.

Los aspectos incluidos en la negociación son: la adhesión al TA, POP y al Protocolo de Olivos (PO);
adopción del AEC y definición del cronograma de convergencia para su aplicación; adhesión al ACE
18 y protocolos adicionales; adopción del acervo normativo del MERCOSUR; adopción de los
instrumentos internacionales celebrados en el marco del TA; incorporación a los acuerdos
celebrados con terceros países o grupos de países, y participación en las negociaciones externas en
curso.

Estados Asociados: son aquellos miembros de ALADI con los cuales el MERCOSUR suscribe acuerdos
de libre comercio, y que posteriormente solicitan ser considerados como tales. Los Estados
Asociados están autorizados a participar en las reuniones de órganos del MERCOSUR que traten
temas de interés común. Esta es la situación actual de Chile, Colombia, Ecuador y Perú. Asimismo,
también pueden ser Estados Asociados aquellos países con los que el MERCOSUR celebre acuerdos
en el marco del artículo 25 del Tratado de Montevideo 1980 - TM80 - (acuerdos con otros Estados
o áreas de integración económica de América Latina). Tal es el caso de Guyana y Surinam.

La solicitud para adquirir la condición de Estado Asociado se presenta ante el CMC, canalizándola
por intermedio de la Presidencia Pro Témpore (PPT). Se establece la obligatoriedad de adherir al
Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR, la República de Bolivia y la
República de Chile (24 de julio de 1998) y a la Declaración Presidencial sobre Compromiso
Democrático en el MERCOSUR (25 de junio de 1996). Es facultativa la adhesión a otros tratados
relativos a las dimensiones política, social y ciudadana del MERCOSUR.

ESTRUCTURA ORGÁNICA

La estructura orgánica del MERCOSUR se define en el Protocolo de Ouro Preto (POP), suscrito el 17
de diciembre de 1994. Dicho Protocolo prevé tres órganos de naturaleza decisoria: el Consejo del
Mercado Común (CMC), el Grupo Mercado Común (GMC) y la Comisión de Comercio del
MERCOSUR (CCM). De estos tres órganos decisorios dependen un conjunto de órganos
subordinados de distinta naturaleza.

Además, el POP define otros órganos que componen la estructura institucional, de naturaleza
representativa y consultiva, como la Comisión Parlamentaria Conjunta, sustituida posteriormente

157
por el Parlamento del MERCOSUR, y el Foro Consultivo Económico y Social; o de naturaleza de apoyo
técnico y logístico, como la Secretaría del MERCOSUR.

En 1996, mediante un Acuerdo de Sede entre MERCOSUR y Uruguay se estableció la sede de la

Secretaría del MERCOSUR en Montevideo. La Secretaría del MERCOSUR cuenta con un plantel
propio de funcionarios internacionales, seleccionados mediante concursos públicos internacionales
entre los ciudadanos nacionales de los Estados Parte.

Actualmente, también funcionan otros órganos auxiliares de carácter permanente, tales como el
Tribunal Permanente de Revisión (TPR), el Parlamento del MERCOSUR (PARLASUR), el Instituto
Social del MERCOSUR (ISM), el Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos del MERCOSUR
(IPPDDHH), el Alto Representante General del MERCOSUR (ARGM) y la Unidad de Apoyo a la
Participación Social (UPS).

SISTEMA DECISORIO Y NORMATIVO

El MERCOSUR es un proceso de integración de carácter intergubernamental, donde cada Estado

Parte tiene un voto, y las decisiones deben ser tomadas por consenso y con la presencia de todos
los Estados Parte. Una vez negociadas y aprobadas las normas por los órganos decisorios del bloque,
éstas son obligatorias y cuando sea necesario, deberán ser incorporadas a los ordenamientos
jurídicos nacionales mediante los procedimientos previstos por la legislación de cada país.

Para asegurar la vigencia simultanea de las normas del MERCOSUR en los Estados Partes se
estableció un procedimiento para incorporar la normativa MERCOSUR al ordenamiento jurídico para
la incorporación de los Estados partes con fundamento en el art. 40 del referido Protocolo. Proceso
de entrada en vigor de las normas emanadas de los órganos decisorio:

 En el órgano decisorio se aprueba la norma por consenso

 Cada estado parte la incorpora a su ordenamiento jurídico nacional (decreto, etc, etc.)

 Cada estado parte notifica a la secretaria del Mercosur la incorporación

 Una vez que todos los E partes informaron la incorporación, la secretaria comunica el hecho

 La norma entra en vigencia simultáneamente 30 días dps de la comunicación.

Excepciones:

1. Normas que reglamenten aspectos internos del funcionamiento del MERCOSUR

2. Normas cuyo contenido ya se encuentra regulado en el ordenamiento jurídico de algún E,
en tal caso, el E informa a la secretaria la existencia de la norma nacional en cuestión.

SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS

El sistema de solución de controversias en vigor está reglamentado por el Protocolo de Olivos,

suscrito el 18 de febrero de 2002, que entró en vigencia el 1º de enero de 2004. El Protocolo de
Olivos establece la creación del Tribunal Permanente de Revisión (TPR), cuya sede se encuentra en
la ciudad de Asunción.

158
El TPR está compuesto por árbitros permanentes, cada uno nacional de uno de los Estados Parte
con sus respectivos alternos, y un quinto árbitro, nacional de uno de los Estados Parte, elegido por
unanimidad, y de no lograrse, por sorteo. Cuando en la controversia participan dos Estados, el TPR
se integra por tres miembros, uno nacional de cada parte en la controversia, y el tercero elegido por
sorteo. Cuando en la controversia participan más de dos Estados Parte, el TPR funciona con la
totalidad de sus miembros.

El TPR puede actuar como tribunal de alzada ante los laudos dictados por un Tribunal Arbitral Ad
Hoc (TAAH) o como primera y única instancia, en cuyo caso, su laudo no será pasible de recurso de
revisión.

El sistema actual se aplica a: 1) controversias entre Estados Parte; 2) reclamos de particulares,

quienes acceden indirectamente al sistema, presentando sus reclamos ante el Estado de su
residencia habitual o sede de negocios; y 3) opiniones consultivas, que son pronunciamientos
jurídicos fundados con carácter no vinculantes ni obligatorios, realizado por el TPR, respecto de la
interpretación y aplicación de las normas MERCOSUR en un caso concreto. Pueden ser solicitadas
por los órganos decisorios del MERCOSUR, por el PARLASUR y por los Tribunales de Justicia de los
Estados Parte.

EL PARLAMENTO

En el año 2005 se creó el Parlamento del MERCOSUR (PARLASUR) que sustituyó a la Comisión
Parlamentaria Conjunta. Se trata de un órgano unicameral y de representación ciudadana que
incorpora la perspectiva parlamentaria al proceso de integración.

La composición inicial del Parlamento fue de 18 parlamentarios por país, designados por los
Congresos Nacionales de cada país. El Acuerdo Político de 2009 establece normas para que los
Estados Parte sean representados, a partir de las elecciones directas, de acuerdo con el criterio
demográfico. A partir de las elecciones directas, el organismo tendrá la siguiente composición:
Argentina 43; Brasil 75; Paraguay 18; Uruguay 18 y Venezuela 33.

Esta establecido que para el año 2020 todos los miembros del PARLASUR sean electos directamente.
Los Parlamentarios de Paraguay son electos directamente para el PARLASUR desde 2007. En 2015,
se sumará Argentina. Los representantes de Brasil, Uruguay y Venezuela aún son electos
indirectamente entre sus legisladores nacionales.

El acuerdo prevé el caso de que un nuevo Estado Parte adhiera al MERCOSUR. Dicho Estado contará
con el número de escaños o bancas correspondientes en conformidad con las especificaciones
previstas en el respectivo acuerdo. En julio de 2015, con la decisión que posiciona a Bolivia como
miembro en proceso de adhesión al MERCOSUR, este país pasa a integrar el PARLASUR con derecho
a voz y participación, sin derecho a voto. En el momento en que se complete su adhesión plena,
pasará a contar con 18 parlamentarios en el organismo.

Tiene un reglamento interno que prevé diez sesiones plenarias por año, en la sede en Montevideo,
o, por solicitud, en el territorio de cualquier Estado Parte.

159
Tiene diez comisiones permanentes para el ejercicio legislativo en temáticas específicas. Las
comisiones ejercen la función de apreciación de la materia legislativa relacionada a la temática a la
que se vinculan y están compuestas por 14 parlamentarios cada una.

ActoS del Parlasur

¤ DICTAMEN: opiniones emitidas por el Parlamento sobre normas enviadas por el CMC antes
de su aprobación legislativa en un o más Estados Partes.
¤ PROYECTOS DE NORMAS: son proposiciones normativas presentadas para consideración del
CMC.
¤ ANTEPROYECTOS DE NORMAS: son proposiciones que tienen como objetivo la armonización
de las legislaciones de los Estados Partes, son dirigidas a los Parlamentos Nacionales para su
eventual consideración.
¤ DECLARACIONES: manifestaciones del PARLASUR sobre cualquier asunto de interés público.
¤ RECOMENDACIONES: indicaciones generales dirigidas a los órganos decisorios del
MERCOSUR.
¤ INFORMES: estudios sobre temas específicos, realizados por una o más comisiones
permanentes o temporales, aprobados por el Plenario.
¤ DISPOSICIONES: son normas generales, de carácter administrativo, que disponen sobre la
organización interna del PARLASUR.
¤ SOLICITUD DE OPINIONES CONSULTIVAS: El PARLASUR podrá solicitar opiniones consultivas
al Tribunal Permanente de Revisión

B) La cláusula democrática del MERCOSUR y su aplicación

“DERECHOS HUMANOS Y EL MECANISMO HÍBRIDO DEL MERCOSUR: ¿CÓMO

CONTROLAR LA APLICACIÓN DE LA CLÁUSULA DEMOCRÁTICA?” - ANDRÉ DE CARVALHO
RAMOS (2015)

Resumen:
El artículo estudia la forma y la intensidad de la incidencia de los derechos humanos en el proceso
de integración del MERCOSUR, con especial atención a los criterios de admisión y permanencia de
los miembros en el bloque, una vez que la protección, promoción y garantía de los derechos
humanos son condiciones esenciales para la vigencia y evolución del proceso de integración.
1. Introducción: de qué hablamos cuando hablamos de los derechos humanos en el MERCOSUR
Los derechos humanos consisten en un conjunto mínimo de derechos necesarios para asegurar a
los seres humanos una vida fundada en la libertad, la igualdad y la dignidad. Tales derechos se han
insertado en las Constituciones o en los tratados internacionales.
El estudio de los derechos humanos en el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) es multifacético y
puede abordar diversos temas y prismas. Así que, inicialmente, se propone restringir la propuesta

160
del artículo respondiendo a una simple pregunta: ¿de qué hablamos cuando hablamos de “derechos
humanos” en el MERCOSUR?
Están los estudios de los derechos humanos en el MERCOSUR en sentido amplio o impropio, en los
cuales se analizan las dimensiones de la protección de los derechos humanos en cada uno de los
ordenamientos jurídicos internos de los cinco países componentes del bloque. En ese caso, no se
utiliza la nomenclatura “MERCOSUR” en el sentido propio del Derecho Internacional, sino como un
sinónimo del grupo de países que lo componen. A su vez, están también los estudios de los derechos
humanos en el MERCOSUR en el sentido estricto o propio, en los cuales se analiza la invocación de
los derechos humanos en el Derecho de la Integración del MERCOSUR.
Hay varias facetas que pueden ser enfocadas, a saber: a) el estudio de la utilización de los derechos
humanos como verdadero filtro de selección y mantenimiento de los países miembros del bloque;
b) el estudio de las normas de integración que tratan específicamente de los derechos humanos
para lograr los objetivos del bloque (en el caso del MERCOSUR, el mercado común); c) el estudio de
la utilización de los derechos humanos para profundizar la integración, con el uso de la gramática
de los derechos para dar formato a los actos integracionistas, para prever actos futuros y para
componer los órganos internos, con el objetivo de reforzar la legitimidad democrática y social del
bloque; y d) el estudio de la utilización de los derechos humanos para combatir los actos
integracionistas, evitando que, en el deseo de eliminar las barreras, los derechos sean violados.
2. Aspectos generales del MERCOSUR
Como resultado de intensas negociaciones, se firmó el 26 de marzo de 1991, por Brasil, Argentina,
Uruguay y Paraguay, el “Tratado de Asunción para Constitución del Mercado Común del Sur”.
Después del depósito de las ratificaciones necesarias, el Tratado de Asunción entró en vigor el 29
de noviembre 1991.
El Tratado de Asunción de 1991 es un hito en el lento proceso de integración entre las economías
de los Estados del Cono Sur americano a establecer, como objetivo final, la constitución de un
mercado común entre Brasil, Argentina, Paraguay y Uruguay, y a partir del 12 de agosto de 2012,
también Venezuela. Adicionalmente, son Estados asociados Bolivia, Chile (a partir de 1996), Perú (a
partir de 2003), Colombia, Ecuador (a partir de 2004), Guyana y Surinam (ambos desde 2013).
Los Estados decidieron establecer un mercado común, con libre circulación de “bienes, servicios y
factores productivos entre los países” (artículo 2º del Tratado). El MERCOSUR es dominado por las
características típicas de las organizaciones internacionales intergubernamentales: todas las
decisiones se toman por consenso y los órganos de decisión están compuestos por representantes
de los Estados. Sin embargo, desde 1991 hubo una institucionalización creciente del MERCOSUR,
que cuenta, con una compleja red de organismos propios e incluso un tribunal permanente de
revisión.
3. El papel de los Derechos Humanos en la construcción de un proceso de integración
Hay controversia sobre el papel que debe desempeñar la protección de los derechos humanos en el
proceso de integración económica. En el caso del MERCOSUR, hay aún aquellos que, como Sabóia,
entienden que la protección de los derechos humanos en los países miembros debe limitarse a los
mecanismos internacionales de derechos humanos específicos, a la vez que “(...) en el MERCOSUR,
cuyos miembros y asociados son parte del sistema interamericano, no cabría, en mi opinión, duplicar
el marco legal y procesal”.

161
Sin embargo, la construcción de un mercado común tal como existe hoy en Europa o como el
objetivado por el MERCOSUR pasa, necesariamente, por los debates sobre los derechos humanos.
En resumen, la construcción de un mercado común en un proceso de integración económica
regional requiere que haya, entre dos o más Estados, la libre circulación de bienes y servicios de
capital y de establecimiento, también conocidas como las “cuatro libertades”. Estas libertades
económicas tienen, en varias ocasiones, idéntica sustancia a los derechos humanos reconocidos en
los diplomas nacionales e internacionales.
Al cabo, ¿es posible separar la materia atinente a la integración económica de la que se relaciona
con la protección de los derechos fundamentales? La respuesta es negativa.
En primer lugar, los derechos humanos constituyen las libertades económicas. Admitir tratamientos
discriminatorios significa impedir que las libertades económicas se concreticen efectivamente. Este
es el aspecto positivo de los derechos humanos en un proceso de integración. La protección de los
derechos humanos implica facilitar o incluso concretizar la integración.
En segundo lugar, los derechos humanos sirven para condicionar el diseño normativo de las
libertades económicas. Una política común de defensa de la competencia necesaria para la
consecución de una auténtica libertad de circulación de bienes y servicios está condicionada por la
necesidad de respetar el derecho de defensa, contradictoria y apelación, es decir, el debido proceso.
En el caso del MERCOSUR, la libre circulación de ciertos bienes (neumáticos usados) sufrió severas
críticas precisamente por violar, al parecer, el derecho a un medio ambiente sano.
De todos modos, los derechos humanos poseen, en principio, una dimensión subjetiva que limita el
ejercicio del poder y, por lo tanto, afectan a cualquier tipo de acto estatal, incluso los relacionados
con la actividad económica. Este es el aspecto negativo de los derechos humanos en un proceso de
integración, lo cual no debería, en el deseo de crear un mercado común, violar los derechos
conquistados y ya reconocidos a nivel nacional (Constituciones) e internacional (Derecho
Internacional de los Derechos Humanos).
En resumen, no es posible elaborar una política integracionista, con el objetivo de crear un mercado
común o una unión económica más profunda, sin, al mismo tiempo, influenciar y alcanzar los
derechos de los individuos. Hay identidad e interacción recíproca entre el contenido de las
libertades económicas y los derechos titulizados por los individuos.
Hubo una reticencia inicial al considerar que el objeto de las normas internacionales de integración
económica (la creación de un mercado común, por ejemplo) tenía relación con la protección de los
derechos humanos. Esta ola “negacionista” afecta tanto a los Estados como la doctrina, como
muestra la experiencia europea y del MERCOSUR.
La fuerza expansiva de los derechos humanos fue solemnemente ignorada, quizás por ser temida,
ya que ofrece una protección indeseada a los individuos a ser afectados por la integración, o aún
por ser considerada ajena a un proceso que debería ser esencialmente económico.
4. Los Derechos Humanos en el MERCOSUR: la omisión de los Tratados
El derecho primario del MERCOSUR es compuesto esencialmente por el Tratado de Asunción (1991),
el Protocolo de Ouro Preto (1994) y el Protocolo de Olivos (2004). Estos acuerdos son considerados
típicamente acuerdos de integración económica, porque tratan del delineamiento básico de la
organización internacional integracionista, sus objetivos e instrumentos, así como de su sistema de
solución de controversias.

162
No hay ninguna disposición específica o un capítulo aparte sobre la protección de los derechos
humanos en estos tratados. Sin embargo, el Tratado de Asunción dispone, en su preámbulo, varios
objetivos relacionados con la calidad de vida de las personas de los países miembros del bloque en
formación. En el Protocolo de Ouro Preto (1994), hubo una breve mención, en el preámbulo, a la
“necesidad de una consideración especial para los países y regiones menos desarrolladas del
MERCOSUR”.
En los preámbulos de los dos principales acuerdos del Derecho del MERCOSUR, hay una mención
débil a objetivos sociales, no económicos de la integración. Sin embargo, no hay en los textos de los
tratados citados cualquier mención explícita a la protección de los derechos humanos, o a su
relación (inexorable) con el proceso de integración. Esta tibieza de los Estados se explica por el
diseño minimalista del MERCOSUR, que tiene como objetivo la formación de un mercado común en
etapas, siendo que la más factible de ser alcanzada (todavía en formación) es la unión aduanera. En
este contexto, no había mayor divagación sobre el impacto de la integración económica en la
protección de los derechos humanos.
El MERCOSUR cuenta, además de los tratados primarios ya enumerados, con tratados sobre diversos
temas, que auxilian indirectamente la integración pretendida entre los Estados del bloque. La
diferencia entre los tratados de integración económica directa y los tratados de integración
indirecta es sutil: esos últimos acuerdos son elaborados en ámbito del MERCOSUR sobre temas
diversos, lo que demuestra su importancia para el desarrollo de la integración del Cono Sur en
ambos casos, el sistema de solución de controversias es siempre el sistema del MERCOSUR.
En esta clasificación se pueden encontrar varios “Protocolos del MERCOSUR”, relativos a la defensa
de la competencia, a la cooperación jurídica internacional, a la jurisdicción en los casos de relación
de consumo y como veremos, el Protocolo de Ushuaia, el Protocolo de Asunción y finalmente, el
Protocolo de Ushuaia II, todos ellos relacionados con la defensa de la democracia, una faceta
esencial en la promoción de los Derechos Humanos.
Por lo tanto, a pesar de la falta de información específica sobre la protección de los derechos
humanos en el Tratado de Asunción y el Protocolo de Ouro Preto y también la ausencia de un
catálogo de derechos como el de la Unión Europea (Carta de los Derechos Fundamentales) hubo
una evidente evolución en la determinación de los derechos en el ámbito del MERCOSUR,
especialmente en relación con la admisión y permanencia de los Estados en el bloque.
5. Ámbito externo de actuación de los Derechos Humanos en el MERCOSUR: la Cláusula
Democrática
Los antecedentes
La promoción de la democracia tiene sus raíces en los orígenes del MERCOSUR, especialmente
después de la redemocratización brasileña y argentina, sucediendo a los regímenes militares en la
región. Los liderazgos civiles en ambos países, recién establecidos en el poder después de años de
dictaduras militares, percibirían la necesidad de establecer una integración más profunda entre
Brasil y Argentina.
La integración Brasil-Argentina reforzaba el prestigio interno de los nuevos liderazgos civiles, que
lograran obtener, en pocos años, lo que parecía inalcanzable: sustituir la desconfianza y el temor
por la unidad y la cooperación. La “Declaración de Iguazú”, firmada por los presidentes José Sarney
y Raúl Alfonsín el 30 de noviembre de 1985, fue la formalización de este deseo de integración, con
éste se establecieron sus metas en diversos ámbitos (económico, financiero y comercial,

163
básicamente). El 20 de julio de 1986, se celebró el “Acta de Integración Brasil-Argentina”,
consagrando los principios fundamentales del “Programa de Integración y Cooperación Argentina-
Brasil” (PICAB).
En cuanto a la preservación de la democracia, ya en 1992 fue firmada la Declaración Presidencial de
Las Leñas (de 27 de junio de 1992), por la cual fue explicíta la voluntad política de los Estados a favor
de la plena vigencia de las instituciones democráticas como condición indispensable para la
existencia y el desarrollo del MERCOSUR.
Otro paso importante para la introducción formal del mantenimiento de la democracia como un
requisito de permanencia en el MERCOSUR se ha generado por la crisis paraguaya de 1996, con el
choque del presidente Wasmosy con el entonces General Oviedo, llevando a la amenaza de golpe
militar. Este intento de golpe militar en Paraguay generó la reacción del MERCOSUR, llevando a la
redacción de la Declaración Presidencial sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR, de 25
de junio de 1996, elaborada en la localidad de Potrero de Los Funes, Provincia de San Luis
(Argentina). En esta última Declaración, los Estados decidieron que la democracia era un requisito
previo para la continuación del proceso de integración.
Estas dos declaraciones demuestran que los Estados Partes del MERCOSUR percibirían que sería
imposible la continuidad de un ambicioso proceso de integración (que aspira, en última instancia, la
creación de un mercado común) sin que hubiera la construcción, en paralelo, de normas referentes
al Estado de Derecho y la Democracia. Dos años más tarde, se celebra el Protocolo de Ushuaia, que
establece el mantenimiento de la democracia como razón para la continuidad de la existencia o el
desarrollo del bloque.
Los Protocolos de Ushuaia I y II
En 1998, fue firmado el Protocolo de Ushuaia sobre el Compromiso Democrático en el MERCOSUR,
a través del cual los cuatro miembros y los dos Estados asociados (Chile y Bolivia) reconocerían, en
un tratado internacional, que la vigencia de las instituciones democráticas es una condición
necesaria para el goce de los derechos del Estado miembro o asociado del proceso de integración
del Cono Sur. Por lo tanto, toda ruptura del orden democrático se considera un obstáculo insalvable
para el ingreso en el bloque o la continuación del proceso de integración.
En el caso de ruptura del orden democrático en un Estado Parte del Protocolo, los demás Estados
Partes iniciarán consultas entre sí y con el Estado en crisis. Cuando las consultas resultaren
infructuosas, los demás Estados Partes del Protocolo, en el ámbito específico de los acuerdos de
integración vigentes entre ellos, deben decidir sobre la naturaleza y el alcance de las medidas de
coerción (aspirando al retorno al régimen democrático) a aplicar, teniendo en cuenta la gravedad
de la situación existente.
El Protocolo, en su artículo 5º establece que las medidas comprenderán desde la suspensión del
derecho a participar en los distintos órganos de los respectivos procesos de integración a la
suspensión de los derechos y obligaciones resultantes de estos procesos.
Las medidas previstas en el citado artículo 5º deberán ser adoptadas por consenso por los Estados
Partes de dicho Protocolo y comunicadas al Estado afectado, que no participará en el proceso
decisorio pertinente. Estas medidas entrarán en vigor en la fecha en que se haga la comunicación
respectiva. De acuerdo con el artículo 7º del Protocolo, las medidas cesarán con el pleno
restablecimiento del orden democrático. El artículo 8º establece que el Protocolo es parte

164
integrante del Tratado de Asunción y de los respectivos Acuerdos de Integración celebrados entre
el MERCOSUR, Bolivia y Chile.
Fue suscrita, en 1998, la Declaración Política del MERCOSUR, Bolivia y Chile como Zona de Paz, por
la cual se decía que la paz constituye elemento esencial para el mantenimiento del proceso de
integración regional. Los Estados signatarios de la citada Declaración se han comprometido a
desarrollar mecanismos de consulta y cooperación en las áreas de defensa, seguridad, así como el
desarme y el uso pacífico de la energía nuclear.
En 2004, el Régimen de Participación de los Estados Asociados del MERCOSUR, determina (art. 2º)
que la adhesión al Protocolo de Ushuaia y a la Declaración Presidencial sobre Compromiso
Democrático en el MERCOSUR es una condición sine qua non para que un Estado venga a adquirir
la condición de Estado Asociado al bloque, cláusula reiterada en 2013.
En diciembre de 2011, fue aprobada por el Consejo del Mercado Común la futura reforma del
mecanismo democrático del MERCOSUR, con la adopción del Protocolo de Montevideo sobre
Compromiso con la Democracia en el MERCOSUR (Protocolo “Ushuaia II).
El nuevo Protocolo llena el vacío legal del anterior y establece, como ejemplos, algunas medidas que
se pueden tomar para fomentar el retorno a la democracia, tales como: a) suspensión del derecho
a participar en los distintos órganos de la estructura institucional del MERCOSUR; b) cierre de las
fronteras; c) suspensión o limitación del comercio, el transporte aéreo y marítimo, las
comunicaciones y el fortalecimiento de energía, servicios y suministros; d) suspensión de la parte
afectada del goce de los derechos y beneficios emergentes de MERCOSUR; e) acciones de los otros
Estados para fomentar la suspensión del Estado infractor en otras organizaciones internacionales,
así como de los derechos derivados de otros acuerdos de cooperación; f) acciones de los Estados
para apoyar los esfuerzos regionales e internacionales para el retorno a la democracia (por ejemplo,
en las Naciones Unidas o en la Organización de los Estados Americanos) y g) adopción de sanciones
políticas y diplomáticas adicionales.
El nuevo protocolo pretende evitar que “el inocente pague por lo culpable”: las medidas deben ser
proporcionales a la gravedad de la situación existente y no deberán poner en riesgo el bienestar de
la población y el goce efectivo de los derechos humanos y de las libertades fundamentales en el
estado afectado.
De los miembros del MERCOSUR, solamente Venezuela ya lo ha ratificado. En Brasil, el proyecto de
Decreto Legislativo tramita, bajo régimen de urgencia, en el Congreso Nacional brasileño y fue
aprobado por la Comisión de Constitución y Justicia de la Cámara de los Diputados, pero aún no ha
sido votado en el pleno, habiendo sido retirado de la agenda el 01/06/2015.
Por lo tanto, el Protocolo de Ushuaia II no entró en vigor, pero puede servir como norte a la
actuación de los Estados involucrados, a la vez que algunas de las medidas de coerción mencionadas
anteriormente pueden ser adoptadas por los países del MERCOSUR, en el interior del bloque, o aún
en sus propias acciones diplomáticas y en otras organizaciones internacionales.
Protocolo de Asunción: la cláusula de Derechos Humanos
El Protocolo de Asunción sobre Compromiso con la Promoción y Protección de los Derechos
Humanos del MERCOSUR es más un paso hacia la consagración de la protección de los Derechos
Humanos en el escenario de integración de MERCOSUR.

165
Aunque no contiene una “Carta de los Derechos Fundamentales”, el Protocolo busca introducir -al
menos en el preámbulo del tratado, como veremos- una “cláusula de Derechos Humanos del
MERCOSUR”. Su redacción es el resultado de la I Reunión de Altas Autoridades en Derechos
Humanos y Cancillerías del MERCOSUR y Estados Asociados, foro creado en 2004, y fue prevista en
la Declaración Presidencial de Puerto Iguazú de 8 de julio de 2004, en la que los presidentes de los
Estados del MERCOSUR confirmarían el deseo de valorizar la promoción y garantía de los derechos
humanos y las libertades fundamentales en el bloque.
El preámbulo reconoció las características de universalidad, indivisibilidad, interdependencia e
interrelación de todos los Derechos Humanos, sean derechos económicos, sociales, culturales,
civiles o políticos.
A pesar de la fuerza retórica de los “considerandos” y del preámbulo, el contenido del Protocolo fue
tímido. En resumen, el Protocolo creó un sistema de consultas similar al actualmente previsto en el
Protocolo de Ushuaia para los casos de ruptura democrática, con previsión de adopción de medidas
de reacción contra violaciones sistemáticas y graves de los derechos humanos en situaciones de
“crisis institucional” o “vigencia de estados de excepción “(art. 3º).
Cuando dichas consultas resultan ineficaces, las demás Partes, por consenso, considerarán la
naturaleza y el alcance de las medidas a ser implementadas, en vista de la gravedad de la situación
existente. Dichas medidas abarcarán desde la suspensión del derecho a participar en este proceso
de integración a la suspensión de los derechos y obligaciones que se derivan del (artículo 4º).
La falta de voluntad para aclarar el contenido de las medidas de coerción al Estado miembro violador
de los derechos humanos se quedó evidente. Además, la regla del consenso (que prevalece en el
MERCOSUR) también se adoptó aquí, lo que puede dificultar la adopción de cualquier medida más
severa.
De cualquier modo, el Protocolo de Asunción es un paso importante en la construcción de la
normativa del MERCOSUR, porque introduce el tema de la violación grave y sistemática de los
Derechos Humanos como una preocupación adicional del bloque.
6. La opción del MERCOSUR por el mecanismo híbrido: político con revisión judicial
Los mecanismos internacionales colectivos o institucionales de protección de derechos humanos
son esenciales para la profundización de la defensa de los derechos humanos, pues evitan que los
dispositivos presentes en los tratados de derechos humanos dependan exclusivamente de la
interpretación e implementación a nivel local, que puede variar e incluso no existir.
También es posible clasificar estos mecanismos internacionales en cuanto a la naturaleza: hay el
llamado mecanismo político y el mecanismo judiciario. El mecanismo político es el que constata la
existencia de una violación de los derechos humanos a partir de una evaluación discrecional de
carácter político de un Estado o de un colectivo de Estados. El mecanismo político puede ser
unilateral o incluso colectivo.
Por su parte, el mecanismo judiciario es el que constata la existencia de una violación de los
Derechos Humanos a partir de un procedimiento en el cual hay una amplia defensa y derecho de
contradicción, así como jueces imparciales. Se puede llevar a cabo en los organismos internacionales
y cuasi-judiciales o judiciales.
Sin embargo, el mecanismo político es criticado justamente por permitir una apreciación
discrecional de los demás Estados sobre la existencia o no de violaciones de los derechos humanos

166
en el Estado infractor, lo que puede generar selectividad y ambigüedad. También puede haber
divergencias de apreciación y adopción de sanciones por parte de los diversos mecanismos políticos
multilaterales. Especialmente cuando se trata de promover la democracia en el MERCOSUR, el caso
del presidente Lugo, en 2012, se muestra bien la posibilidad de evaluaciones divergentes entre las
organizaciones internacionales que poseen la llamada “cláusula democrática”.
El caso se refiere al procedimiento de impeachment y la destitución del Presidente Lugo en 2012 en
Paraguay. Dada la rapidez del proceso de juicio político, con restricciones a la defensa legal y el
contradictorio del presidente Lugo y con base en las disposiciones del primer Protocolo de Ushuaia,
Paraguay fue suspendido, en decisión de fecha 29/06/2012, del derecho a participar de los órganos
del MERCOSUR y sus deliberaciones hasta que fuera restablecido el orden democrático en el país.
Sólo el 12 de julio de 2013, el MERCOSUR habría decidido retirar la sanción contra Paraguay, a partir
del 15 de agosto de ese año, debido a la elección del nuevo presidente Horacio Cartes.
El caso Lugo muestra las diferencias generadas por la apreciación discrecional de la situación de los
derechos humanos realizada desde el mecanismo internacional político: si bien MERCOSUR
reaccionó partiendo de su constatación de ruptura del régimen democrático, la Organización de los
Estados Americano (OEA), no lo hizo, a pesar de haber acompañado la crisis. Para aumentar la
complejidad del tema, la Unión Sudamericana de Naciones (UNASUR) también consideró que hubo
derrocamiento ilegítimo del Presidente electo y suspendió Paraguay de las actividades de esa
organización internacional.
Sin embargo, el impeachment del Presidente Lugo de Paraguay es un hibridismo del modelo del
MERCOSUR de promoción de la democracia, que, a pesar de ser esencialmente política, tiene un
cierto tono “judiciario”.
Este tono de mecanismo internacional judiciario se ve en la posibilidad de revisión jurídica, por el
sistema de controversia del MERCOSUR, de las sanciones impuestas al Estado en el que hubo la
presunta ruptura democrática. O sea, la discrecionalidad típica del mecanismo político puede ser
contrariada por la fuerza del Derecho Internacional, gracias a la revisión jurídica de esas sanciones.
En el caso, Paraguay reaccionó a la decisión de suspensión tomada por los demás Estados y los
accionó ante el Tribunal Permanente de Revisión (TPR) del MERCOSUR, el 9 de julio de 2012.
Paraguay solicitó que se declarasen inaplicables a) la decisión que lo suspendió del bloque y b) la
decisión de incorporación de Venezuela como miembro pleno del MERCOSUR. Paraguay sostuvo,
respecto a la suspensión, la ocurrencia de vicios formales, como la falta de legitimidad de los Jefes
de Estado para adoptaren las referidas decisiones y la no realización de consultas establecidas en el
art. 4º del Protocolo de Ushuaia, así como una cuestión de mérito, ponderando que no hubo ruptura
del orden democrático del país con la deposición de su presidente.
En cuanto a la aplicación del Protocolo de Ushuaia, Argentina, Brasil y Uruguay se defendieron
alegando que el TPR no podría juzgar el fondo debido a su incompetencia ratione materia por
tratarse de un “litigio de carácter político” no alcanzado por el sistema de solución de controversias
previsto en el Protocolo de Olivos (PO). En consecuencia, argumentarían los tres Estados
demandados que el Protocolo de Olivos no es aplicable para resolver los conflictos derivados de la
aplicación del Protocolo de Ushuaia (PU).
se reunieron los miembros titulares del TPR que decidieron, de modo preliminar y unánimemente,
por la competencia ratione materia de dicho Tribunal para apreciar la controversia sobre la legalidad
de los procedimientos previstos en el Protocolo de Ushuaia, ya que el TPR podría decidir sobre
controversias respecto de cualquier norma del MERCOSUR y no sólo sobre litigios comerciales. Sin

167
embargo, por mayoría, el TPR señaló que el Protocolo de Olivos (PO) permite el acceso directo al
TPR, sin la etapa anterior del tribunal ad hoc sólo cuando los Estados partes en la controversia
acuerden expresamente someter el litigio directamente en única instancia al TPR. Sin el
consentimiento de los demás Estados Partes, aun considerando que Paraguay no ha demostrado el
intento de realizar negociaciones directas con los demás Estados, (otra exigencia del sistema de
controversias del MERCOSUR), el TPR no consideró posible conocer directamente el fondo de la
demanda.
El informe del TPR indica, entonces, algunos pasos para el control de la acción de los Estados contra
la ruptura democrática o incluso violaciones graves y sistemáticas de los derechos humanos en
situaciones de crisis institucional: a) exigencia de comprobación de negociaciones infructuosas; b)
demanda de creación de tribunal arbitral ad hoc o c) consenso para que la demanda arbitral sea
instaurada directamente en el TPR.
Por otro lado, en la hipótesis de los Estados del MERCOSUR (por razones geopolíticas) ignoraren la
ruptura democrática o graves y sistemáticas violaciones de derechos humanos, no se determina la
revisión judicial de la omisión de los Estados en aplicar la cláusula democrática.
Conclusión: perspectivas para la defensa de los Derechos Humanos en el MERCOSUR como
condición de admisión y permanencia
El proceso de integración del MERCOSUR expone la importancia de una defensa endógena de los
derechos humanos. Las razones son variadas: 1) demostrar a las Cortes Supremas de los Estados la
existencia de una protección equivalente de los derechos humanos, 2) vigilar el cumplimiento de la
lista de los derechos ya establecido por tratados internacionales de derechos humanos (en especial
la Convención Americana sobre Derechos Humanos, evitando la responsabilidad internacional de
los Estados miembros ante la Corte de San José) y, finalmente, 3) proporcionar legitimidad interna
y externa al proceso de integración.
Los pasos siguientes deben conducir a la consagración de una lista de derechos propia o importada
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, así como de un sistema de solución de
controversias abierto a la participación plena de los particulares. En ausencia de una Carta de los
derechos fundamentales del MERCOSUR o de un tribunal permanente de acceso amplio, insta llenar
esos vacíos con lo que existe actualmente tanto en el aspecto material (normas de derechos
humanos) como procesal (mecanismo de protección).
Respecto a las normas de derechos humanos, se puede utilizar las normas establecidas por el
Derecho Internacional de los Derechos Humanos, una vez que el Protocolo de Olivos establece
expresamente que los árbitros del MERCOSUR pueden aplicar los principios del Derecho
Internacional sobre el tema. En cuanto a la parte procedimental de protección, es posible utilizar el
propio sistema actual de arbitraje ad hoc del MERCOSUR, a pesar de sus defectos, en particular, la
falta de control de la omisión de los Estados en aplicar la cláusula democrática.
El control de la omisión de los Estados en invocar la cláusula democrática del MERCOSUR es más
problemático. Hay, en este caso, necesidad de utilizar el sistema de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos en relación a los cuatro Estados del MERCOSUR que la han ratificado, así como
reconocieran la competencia contenciosa obligatoria de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay). Por ejemplo, puede la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos, a partir de petición individual o interestatal, considerar que hubo ruptura
democrática y llevar un caso a la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

168
En cuanto a Venezuela, que denunció la Convención Americana sobre Derechos Humanos en 2012,
sigue existiendo la posibilidad de accionarse la competencia consultiva de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos, para que sea, por ejemplo, interpretada la compatibilidad del régimen de
excepción o incluso de actos que llevaron a la ruptura democrática con la Convención Americana
sobre Derechos Humanos. La competencia consultiva, aunque no vinculante, es importante
instrumento de interpretación del real alcance y significado de las normas de derechos humanos
aplicables en las Américas. La Corte Interamericana de Derechos Humanos puede interpretar
cualquier instrumento de derechos humanos que incida sobre los Estados Americanos, siendo que
Venezuela sigue como miembro de la Organización de los Estados Americanos. Si la opinión
consultiva de la Corte IDH indica ruptura del régimen democrático, los Estados del MERCOSUR
pueden ser sensibilizados para hacer cumplir la cláusula democrática.

C) Ciudadanía regional y participación social en el MERCOSUR

CECILIA ALEMANY - “ANÁLISIS Y PROPUESTAS PARA LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN

EL MERCOSUR’”

En el siglo XXI a nivel global hay serios riesgos de que el binomio guerra-paz sea el eje de
construcción de alianzas, políticas, bloques. Est3o tarde o temprano tendrá algún nivel de influencia
sobre la política exterior de los países del MERCOSUR y la agenda exterior del propio bloque. A
mediados de 2016, con una reacción digna del siglo pasado, parecería que la comunidad
internacional repite los errores del pasado, ya que nuevamente la seguridad global se contrapone
con el sostenimiento de los derechos humanos y la Ley humanitaria.

Construir instituciones democráticas a nivel nacional, regional o multilateral es un proceso muy

lento y lleno de resistencias, porque por definición reducen el unilateralismo o la concentración de
poder, aumentan la rendición de cuentas y la instalación de reglas del juego que den garantías a
todas las partes. Construir instituciones democráticas afecta a los grupos de interés o las potencias
regionales e internacionales que suelen hacer uso de su poder o medios de ejercicio del poder sin
restricciones y que, por definición, prefieren que las normas acordadas fuera de sus fronteras sean
débiles o ni siquiera se apliquen o entren en vigor, dejando muchas veces aún más expuestos a los
países o grupos de menor peso relativo.

Generar las instituciones o los mecanismos de participación ciudadana no implica necesariamente

que se utilicen ni que los actores estatales o no estatales se apropien de esos espacios y construyan
ciudadanía o institucionalidad. En general, los procesos de integración regional en América Latina
se han caracterizado por construir la institucionalidad primero, aunque insuficiente o ineficiente en
muchos casos, antes de que surja la demanda ciudadana o de algún sector en particular de la
sociedad o el mercado.

Las instituciones intergubernamentales de la región reflejan la calidad institucional y la calidad de

gobernanza y visión de los países que las componen. Parece difícil pensar que el conjunto, en el que
sigue existiendo una alta tensión entre el nacionalismo y la potencial construcción de

169
supranacionalidad aún utópica para unos y resistida por otros, sea más evolucionado, transparente
y eficiente que las partes que lo componen. Las instituciones regionales de las que se dotan los
países reflejan la voluntad política de éstos y suelen ser el mínimo común denominador al que se
llega con la menor cantidad de recursos posibles.

En el caso del MERCOSUR, pareciera lo contrario: cuanto más enérgicas las declaraciones
presidenciales sobre las demás dimensiones de la integración que necesariamente deben
complementar la agenda comercial, menor el efecto tractor de la integración real y la concatenación
de intereses económicos o avances hacia la complementariedad productiva a escala regional.

Desde principios de los años 2000 las autoras llamaban por el reconocimiento de la dimensión social,
política y cultural del MERCOSUR que desde entonces se ha posicionado tanto a través de nuevas
instituciones (como el Parlamento del MERCOSUR, el Instituto Social del MERCOSUR o la Unidad de
Apoyo a la Participación Social, entre otras). A mediados de la década del 10’ si bien se nota un
avance en este sentido en el discurso y la institucionalidad, aún no se ha logrado una legitimización
del proceso en su conjunto que despierte interés en la ciudadanía en sentido amplio, y los recursos
financieros existentes para la participación siguen siendo limitados, erráticos, y por ende
impredecibles.

La participación de la sociedad civil y la ciudadanía en su conjunto en los procesos de integración

regional y en las negociaciones internacionales se ha ampliado y redimensionado en los últimos 15
años. Las formas de participación de actores no estatales en las decisiones regionales o
internacionales, sin embargo, no han variado demasiado y son en su mayoría variaciones de
arreglos institucionales que permiten la consulta, el encuentro y la articulación y hasta la
formulación de propuestas y normativa, pero que tienen aún un muy bajo impacto en la toma de
posiciones y decisiones regionales o internacionales.

En los espacios donde se logra mayor participación de actores no tradicionales de la negociación

regional o internacional siguen siendo espacios consultivos, y cuando se trata de espacios donde
hay mayores márgenes de influencia o codecisión, son instancias o foros creados para agendas muy
específicas o sectoriales, donde la participación de tal o cual sector de la sociedad es prácticamente
indispensable para el logro de objetivos comunes.

A inicios de 2016 la construcción de ciudadanía con perspectiva regional sigue siendo compleja y
débil en comparación con la efervescencia social que se vivía en 2006, en pleno proceso de
movilización regional y global más allá de los procesos oficiales, que se retroalimentaba, en muchos
casos, del empuje que en esa época marcaba el Foro Social Mundial y los diferentes movimientos
sociales que lo dinamizaron desde sus inicios. La mística política y de alta movilización social que se
daba en la región a principios de los años 2000 se desinfló y, en consecuencia, la presión para
participar de las decisiones regionales disminuyó fuertemente. En 2016, el contexto bajó los
incentivos para participar a nivel regional, la demanda por participación se redujo y el interés de la
ciudadanía por los avances y desafíos de la agenda regional es limitado.

Las dinámicas internas de polarización socio-política en algunos países del bloque (Argentina y
Venezuela); la crisis del gobierno de Dilma en Brasil y casos de corrupción en pleno debate, así como

170
la necesidad de los países de menor tamaño relativo (Paraguay y Uruguay) de mantener sus niveles
de desarrollo o crecimiento económico y las mejoras en sus indicadores sociales, a pesar de su
percepción de que los socios mayores les dieron la espalda, han tenido a cada país, sus burocracias
y sus sociedades civiles enfocados fronteras adentro, en gran medida.

Revisión de los conceptos y los escenarios

Al revisar las definiciones de base de Alemany y Leandro (2006) en torno a la sociedad civil y la
participación en el MERCOSUR, se mantienen los siguientes conceptos propuestos por las autoras:

 Una definición amplia de la sociedad civil es una opción que se reafirma ya que permite
concebir la incidencia y la participación ciudadana de la forma lo más diversa e incluyente posible.
La definición que plantean Alemany y Leandro comprende a: organizaciones comunitarias y de base;
ONG en el área de desarrollo, ambientalistas, de mujeres, etc.; fundaciones privadas (relacionadas
con sociedades comerciales y filantrópicas); asociaciones empresariales; sindicatos y organizaciones
de trabajadores; asociaciones profesionales y estudiantiles; asociaciones culturales y deportivas;
cooperativas; instituciones educativas, colegios y universidades sin fines de lucro; y organizaciones
religiosas.
 La legitimidad de la participación de la sociedad civil no pasa por representar a la sociedad
en su conjunto, ya que a pesar de las limitaciones existentes y de la crisis del sistema partidario, los
órganos legislativos son los espacios de representación de la ciudadanía en general. La legitimidad
de las organizaciones sociales pasa por su especificidad y el posicionamiento o conocimiento sobre
ciertos temas o especialidades, y pasa por particularidades de las constituencies (grupos de
referencia o de base de los movimientos sociales y redes, o beneficiarios para el caso de las ONG,
por ejemplo) que justifican su existencia.
 No se debe confundir acceso a la información, transparencia, diálogo, consulta, con
participación. Sino que se conciben como condiciones necesarias cada una de la que le sigue, donde
la participación contiene a las demás, y representan un ciclo de menos a más por el que han
transitado diversas experiencias de participación. Por lo que, se reafirma que una visión integral de
la participación es una visión operativa, donde los actores de la sociedad civil no son consultados
puntualmente, sino que forma parte de un sistema de monitoreo, de toma de decisiones, es decir,
de influencia en las definiciones de políticas regionales.
 A nivel regional la transparencia en la toma de decisiones sigue siendo muy débil. Los
informes de la Secretaría del MERCOSUR siguen siendo secretos 10 años después, así como la mayor
parte de los anexos de toda negociación clave tanto de la agenda interna como de la agenda externa
del MERCOSUR y de las negociaciones bilaterales de los Estados miembro con terceros (ej:
negociaciones y acuerdos vigentes con China).
 La institucionalización de la participación ciudadana es clave, reconociendo que se deben
de abrir diferentes canales y alternativas para la participación, desde la lógica en torno a las Cumbres
(hoy consolidadas como Cumbres Sociales que se empezaron a discutir de cara a Brasilia ese año y
como corolario ampliado de las Cumbres Sindicales que se venían celebrando desde hacía varios
años), hasta los foros específicos como las Reuniones Especializadas del MERCOSUR.

171
 Diez años después se mantiene y quizás agrava la afirmación de que “no se puede separar
la reflexión de la legitimidad y efectividad de la participación de la sociedad civil y su
institucionalización de los demás dilemas del MERCOSUR relacionados con su fragilidad institucional
y con las prácticas discrecionales de los países socios”.
 Se reafirma que “no sería viable proponer homogeneizar mecanismos nacionales de
consulta a la sociedad civil, aunque podría ser interesante que aquellos países del MERCOSUR que
no cuentan con estos espacios aprendan de la experiencia de los vecinos y consideren el potencial
de estas iniciativas”.
 El tema de la accountability o rendición de cuentas de los representantes de los gobiernos,
por un lado, y de los “representantes” de la sociedad civil por otro, sigue siendo un tema clave que
deberá abordarse en algún momento, si se pretende dar mayor legitimidad al MERCOSUR y a los
órganos de la sociedad civil. Sin embargo, pasaron 10 años y nadie ha sensibilizado a la opinión
pública sobre esta dimensión ni parece ser de interés de los actores clave hacerlo en el corto o
mediano plazo.

Por todo lo señalado anteriormente, las debilidades del esquema de participación en el MERCOSUR
(de los órganos y espacios de participación existentes), que se señalaron en 2006, se mantienen en
las dimensiones de: representación y membresía; funcionamiento; articulación;
visibilidad/transparencia/legitimidad; y sostenibilidad. Sin embargo, en esta revisión se podría
relativizar:

 El efecto tractor que tiene la consolidación de espacios formales de participación más

amplios como se proponía en 2006, ya que, en este contexto de baja demanda de participación, la
constitución de la sociedad civil no puede derivar de un proyecto formal.
 El enfoque demasiado optimista en torno a escenarios posibles de participación ciudadana,
siendo 10 años después claramente utópico el escenario de MERCOSUR ciudadano que se analiza a
continuación.
 La importancia que los gobiernos le darían o podrían dar a la participación ciudadana en los
procesos de integración regional o negociación internacional: a principios de los 2000 parecía que
la efervescencia social era ineludible, pero 10 años después, la agenda regional y la participación
ciudadana no se han priorizado como se esperaba en el Documento de Alemany y Leandro. El
enfoque evolutivo que caracterizó el análisis de las autoras no se dio en términos absolutos, sino
que hubo retrocesos en varios frentes y algunos avances en otros. Los avances que han significado
las Cumbres Sociales, la maduración y consolidación de algunas Reuniones Especializadas como la
de Agricultura Familiar, la evolución del Programa MERCOSUR liderado por las cuatro cancillerías en
un inicio y su enlentecimiento en los últimos años, y por último la creación de la Unidad de Apoyo a
la Participación Social son avances importantes.

Revisión de los escenarios propuestos

En 2006 las autoras plantearon tres escenarios simplificados del MERCOSUR a futuro como
condicionantes de cómo podría evolucionar la participación ciudadana en el bloque, entendiendo
que no se puede concebir la maduración de los mecanismos de participación aisladamente de la

172
maduración o evolución del bloque en sí mismo, y que hay en general una linealidad entre mayor
centralidad y dinamismo del bloque y la agenda oficial, y mayor movilización social o presión por la
participación. Los tres escenarios planteados eran de un MERCOSUR estancado, un MERCOSUR
fortalecido y un MERCOSUR debilitado:

El MERCOSUR sigue siendo una alternativa de desarrollo de los

países de la región, pero en los hechos predominan los conflictos,
MERCOSUR estancado
y cada país persigue su propia estrategia de desarrollo y de
inserción internacional.
Este es el escenario de un MERCOSUR Social y Productivo, con
mayor complementariedad, aumento del comercio intra-regional,
políticas energéticas comunes y proyectos de infraestructura, con
políticas redistributivas y mayor integración social y cultural entre
los países miembros y dentro de los países.
Este escenario tiene básicamente dos variaciones:
a. el MERCOSUR se fortalece en el proceso de construcción de la
MERCOSUR fortalecido
UNASUR como procesos complementarios, y colabora
fuertemente con los países de la CAN (hacia una posible fusión
bajo UNASUR o MERCOSUR) y los miembros asociados participan
cada vez más activamente en las decisiones del MERCOSUR.
b. el MERCOSUR se fortalece como principal espacio de integración
económica, comercial y política de sus miembros plenos,
independientemente de los demás procesos regionales.
En este escenario la inoperancia del MERCOSUR lo ha hecho caer
por su propio peso; las normas aprobadas a nivel regional no se
integran por los países miembros; la ciudadanía no puede circular
libremente en la región ni ve los supuestos beneficios de la
MERCOSUR debilitado
integración regional. Se fortalecen las visiones de autonomía y el
camino propio; los socios pequeños firman Tratados de promoción
de inversiones o Libre Comercio con los Estados Unidos, y las
negociaciones con la UE se estancan.

En retrospectiva en el periodo 2006-2016 se puede afirmar que el escenario que tuvo lugar en los
hechos fue una combinación del MERCOSUR estancado con el debilitado, donde aparecen algunos
tímidos elementos del fortalecido en cuanto a rol de la Unión Sudamericana de Naciones (UNASUR)
como plataforma política, pero que no redundan en fortalecimiento del MERCOSUR, al menos no al
2016. Si se toman los elementos que describen aquellos escenarios y se revisa qué pasó en estos 10
años y las percepciones existentes a la fecha, se puede afirmar que en este periodo:

 El MERCOSUR no se fortalece, pero se afirma como alternativa de integración económica,

aunque debilitada con relación a su fase de impulso económico-comercial del periodo 1991-1999,

173
vis-à-vis de la UNASUR que se posiciona como una plataforma de concertación política más amplia
que el primero;
 Las normas aprobadas a nivel regional no siempre se internalizan en los países miembros,
aunque la ciudadanía puede circular cada vez más libremente en la región; esta afirmación no es
cierta para bienes y servicios;
 En cuanto a la agenda externa, las negociaciones birregionales con la Unión Europea (UE)
han estado estancadas en estos diez años, aunque empiezan a retomarse en 2015;- se puede hasta
afirmar que en gran medida cada país persigue su propia estrategia de desarrollo y de inserción
internacional: los acuerdos bilaterales con China y negociaciones bilaterales con EEUU son una
prueba de ello;
 La agenda de complementariedad productiva que fue fuerte en el período 2003-2006 se
diluyó y sigue siendo una agenda pendiente, que hoy podría retomarse en torno a la articulación de
cadenas regionales o globales de valor. Sin embargo, el análisis de políticas de fomento de la
competitividad, productividad e innovación sigue siendo muy nacionalista y restrictivo en este
sentido. Se está lejos de lograr enfoques regionales de construcción de valor, innovación y
competitividad, y las políticas nacionales en estos frentes aún no integran enfoques colaborativos
con los vecinos.

El ejercicio de escenarios de Alemany y Leandro integraba cinco escenarios posibles para la

participación ciudadana, que a su vez estaban atados a los tres escenarios esquemáticos señalados
para el MERCOSUR:

Este escenario es el más reduccionista y parte

de la premisa de optar por un espacio único de
participación de la sociedad civil a nivel regional
o un espacio donde se concentraría todo lo
“social”. Aunque esta solución homogénea
puede ser tentadora, no parece que por esta
vía se refleje la complejidad de actores y
Escenario reduccionista: el arca de Noé
espacios existentes. Por otro lado, la dimensión
de lo social puede identificarse en todos los
temas de la agenda regional, por lo que la
alternativa de un solo espacio para “lo social”
no se correspondería con una visión integral de
la integración.

174

Escenario de statu quo: la Torre de Babel
Escenario de statu quo plus
Escenario asambleísta: plenario/cumbre
social
Este escenario puede darse en las dinámicas de
MERCOSUR estancado y MERCOSUR
debilitado, pero no en un MERCOSUR
fortalecido, ya que aumentaría las deficiencias
del esquema de participación actual, y no sería
viable acordar estrategias de desarrollo
regional y subregional sin una participación
más amplia de todos los sectores afectados.
Este escenario puede darse bajo las
configuraciones de un MERCOSUR estancado o
un MERCOSUR fortalecido, pero no parece
viable en el marco de un MERCOSUR debilitado,
salvo que fuera una estrategia explícita para
acercar a la gente un proceso en decadencia.
Este escenario es una variación del anterior, ya
que se mantienen los espacios existentes, pero
en vez de seguir fomentando la Torre de Babel
institucional se promueven algunas de las
siguientes líneas de acción para la reingeniería:
a. regular aquellos espacios en los que no hay
reglamentos y actualizarlos cuando existen;
b. redefinir los criterios de representación ya
asumidos;
c. acordar mecanismos de accountability y
transparencia;
d. ampliar la membresía de los espacios
existentes;
e. desarrollar mecanismos de coordinación de
los espacios existentes;
f. fortalecer el rol de los espacios existentes en
el seno del MERCOSUR y su articulación con los
espacios de toma de decisiones a nivel regional.
Este escenario puede darse bajo las
configuraciones de un MERCOSUR estancado o
un MERCOSUR fortalecido, pero no parece
viable en el marco de un MERCOSUR debilitado,
salvo que fuera una estrategia explícita de
acercar a la gente un proceso en decadencia.
175
 El MERCOSUR ciudadano solo parece viable al
Escenario de nueva ingeniería: MERCOSUR mediano o largo plazo, y solo es posible en un
ciudadano marco de MERCOSUR fortalecido.

En retrospectiva, analizando el periodo 2006-2016 se puede afirmar que se cumplió el escenario 4

de Cumbre Social, y se mantuvieron elementos del escenario 2 de statu quo Torre de Babel, junto a
algunas innovaciones que se pueden asociar al escenario 3 de statu quo plus. El escenario 4
asambleísta de plenario o cumbre social se dio con la consolidación y mantenimiento de las Cumbres
Sociales, y en esa medida es un avance importante en tanto fortalece el espacio de encuentro y
debate público, amplía la participación y genera instancias de concertación entre actores sociales
de cara a las Cumbres. Queda pendiente un análisis en perspectiva aquí de su nivel de influencia,
formal en relación con los contenidos de las declaraciones presidenciales, e informal en relación con
una incidencia real más allá de las declaraciones en términos de integración en la normativa regional
y nacional, en los casos en los que no se incorpora automáticamente, y luego de impacto real en las
políticas nacionales.

En cuanto a las medidas que se proponían como parte del escenario 3 de statu quo plus, como son
pocos los avances en relación con la lista de propuestas, se puede decir que se acerca mucho al
escenario 2 de statu quo: Torre de Babel; se destaca la creación de algunas instituciones como la
Unidad de Apoyo a la Participación Social, aunque sería fundamental profundizar el análisis de su
impacto, así como su limitada capacidad de operar en un MERCOSUR debilitado o estancado.

Finalmente, el escenario 5 de una nueva ingeniería y un MERCOSUR ciudadano sigue siendo un

escenario de largo plazo ya que no se dio en estos 10 años y parece que aún falta un impulso fuerte
que renueve compromisos de los Estados miembro con la integración regional profunda, por un
lado, y la transparencia, la rendición de cuentas y la participación ciudadana, por otro lado. Un
ejemplo es la situación institucional en Venezuela que se deteriora aún más en 2016 y su
tratamiento regional e internacional no pasa por los canales tradicionales del MERCOSUR, sino que
se está provocando un posicionamiento regional desde la OEA, lo que de alguna manera fragiliza la
institucionalidad del MERCOSUR indirectamente.

Revisión de las propuestas de participación ciudadana regional

En cuanto a las propuestas realizadas en 2006, se mantiene la visión, aunque no materializada por
la falta de avances o dinamismo del propio bloque, de que el escenario deseable de largo plazo
debería ser el de la construcción de una nueva ingeniería que refleje la diversidad social de la región
y que permita el uso de las nuevas tecnologías y desarrollos de participación social ya ampliamente
difundidos a nivel global.

El MERCOSUR ciudadano sigue siendo la utopía que construir, no solamente con el foco en el
contrato o las instituciones que importan, sino con el claro objetivo de retomar el proceso de
integración y movilización social como una dimensión del fortalecimiento de las democracias, y
viceversa.

176
El escenario “MERCOSUR ciudadano” no se puede diseñar desde un estudio o un documento, pero
se pueden dar pistas sobre desafíos claves y posibles propuestas concretas. Este escenario
coherentemente con su formulación adoptaría un formato acordado en base a una amplia consulta
ciudadana a nivel regional y no sería diseñado en una Cumbre. Se aprobaría a nivel Presidencial pero
no sería construido de arriba hacia abajo sino de abajo hacia arriba.

Esta nueva ingeniería supone un cambio de lógica en la forma de construir la participación

ciudadana, donde en vez de conformar las representaciones por Secciones Nacionales se
conformaría por Sectores. De hecho, en la lógica de Sección Nacional no hay espacio para aquellas
organizaciones que tienen naturaleza regional o subregional, que si llegan a participar hacen un
paso atrás al desmembrarse en sus composiciones o Secciones Nacionales. Los actores tienen pesos
diferenciados, pero la institucionalidad no puede promover esa diferenciación sino al contrario,
debería promover la igualdad de oportunidad de acceso a la participación.

Este escenario supone esfuerzos serios tanto a nivel nacional como regional para:

 Lograr una mayor transparencia sobre las decisiones que se toman a nivel regional – y la
incorporación de estas – en los sistemas nacionales. De hecho, este escenario supone que los países
miembros hayan optado porque los acuerdos regionales se adopten automáticamente en la
legislación nacional. De no ser así no hay un escenario del MERCOSUR fortalecido posible.
 Implementar mecanismos de información y consulta a la ciudadanía y que formen parte de
un proceso y no sean esfuerzos aislados.
 Asumir a nivel Presidencial un compromiso sobre la transparencia y la participación de los
actores no estatales a nivel regional.
 Promover modernización de aquellas Cancillerías que aún no tienen espacios formales de
participación de la sociedad civil.

Hoy los modos de participación en el MERCOSUR se pueden ordenar en torno a los siguientes
formatos que parece que aún reflejan una lógica del siglo XX y no llegan a dar el salto al siglo XXI:

a) Movilización, formación y popularización: se puede afirmar que en la combinación de las

Cumbres Sociales y la Unidad de Apoyo a la Participación Social se dan dos espacios importantes y
novedosos de este periodo para la movilización, la formación y popularización de la agenda técnica-
política del MERCOSUR. Otros programas o proyectos en el pasado contribuyeron en ese sentido,
pero fuera de la estructura formal del MERCOSUR.
b) Asambleísmo: consolidado desde la segunda mitad de los años 2000 a través de las Cumbres
Sociales del MERCOSUR, con posibles áreas de mejora como en todos los casos. Sin embargo, se
mantiene una importante fragilidad de base que implica la falta de acceso a información estratégica,
que se mantiene a pesar del paso de los años, y que no ha evolucionado hacia un mecanismo ni de
información abierta ni a mecanismos parciales de “debriefing” a sociedad civil por parte de
autoridades regionales o responsables nacionales ante el MERCOSUR.
c) Corporativismo: principal foro de representación y participación, el Foro Consultivo
Económico y Social (FCES), ha evolucionado muy lentamente en los últimos 15 años. Muchos de sus
representantes pasaron largos períodos representando a sus sectores por lo que desarrollaron altas

177
capacidades de lobby en este ámbito. Cada Sección Nacional evolucionó según la madurez y
apertura de sus miembros iniciales, y la dinámica poco alentadora del MERCOSUR que no aprovechó
a ese Foro como un espacio de legitimación y consulta, fue desdibujando el rol que el Foro había
jugado en su primera época y que podría jugar como espacio de representación de sectores de la
sociedad. Sigue siendo un espacio que puede ser el germen de una ingeniería más sofisticada y
abierta en términos del MERCOSUR ciudadano de largo plazo.
d) Promoción de agendas focalizadas o sectoriales no corporativas: en el seno de las
Reuniones Especializadas, por naturaleza paraestatales, donde los actores de la sociedad civil
participan en pie de igualdad con los actores públicos involucrados. Comparten agenda e intereses
sectoriales o focalizados en torno a una agenda. La dinámica de estas reuniones especializadas ha
estado muy marcada por los liderazgos de actores públicos de referencia y la disponibilidad de
recursos para la movilización de sus miembros y otros actores clave de estos sectores en torno a sus
agendas, la realización de estudios o propuestas de políticas a nivel nacional en coordinación
regional, y la realización de foros regionales y participación en las Cumbres del MERCOSUR.

A modo de conclusión: la gobernanza regional depende de la calidad de la democracia de los

países miembros

La ciudadanía se ha movilizado en estos últimos años, pero en torno a agendas pendientes o

problemas de carácter nacional. Sin embargo, los problemas a los que apuntan no son únicos de
cada país, sino que con modalidades diferentes se dan en muchos países de la región y el resto del
mundo.

La falta de maduración de mecanismos de transparencia y rendición de cuentas a nivel nacional, la

falta de control y gestión en el estado y los casos generalizados de corrupción o mal uso de los
recursos y contrataciones públicas en la mayoría de los países del bloque colocan como prioridad
sine qua non la profundización de la democracia a nivel nacional.

La sociedad civil regional se encuentra poco visible para el resto de la ciudadanía en este contexto
de gobernanza fragilizada en muchos de los países de la región, en la medida en que las agendas
nacionales predominan. No son idénticas, pero se parecen. Esto podría ser una oportunidad para
campañas y movilizaciones regionales por el gobierno abierto, la transparencia, la rendición de
cuentas y la participación social.

La solidaridad de los movimientos sociales de la región frente al respeto y mantenimiento de las

instituciones democráticas, ante la crisis del gobierno de Brasil de 2016 fue una señal de que hay
una agenda clara que sí conforma una identidad regional: la defensa de la paz y la democracia.

La agenda de Gobierno Abierto, que se viene impulsando en varios países de la región, y de la que
los organismos internacionales y bancos regionales vienen siendo promotores, debería aplicarse
seriamente a nivel regional. Las instituciones y órganos del bloque que tradicionalmente se han
desarrollado en negociaciones a puerta cerrada deber coherentes con los más altos estándares de
transparencia, de rendición de cuentas y participación ciudadana. Esto implicaría un cambio cultural
de las entidades del bloque, pero podría ser una oportunidad para su legitimación social,
modernización y apertura a prácticas de gobierno y gestión del S XXI.

178
El siglo XXI llegó para quedarse, y a más tardar en 2020, la región, en un nuevo esquema de bloques
mundiales, donde el Atlántico ha quedado en segundo plano, deberá repensarse estratégicamente,
y seguramente no tendrá otra alternativa que dar el salto a modernizar sus instituciones y la
participación ciudadana como parte de su búsqueda de mecanismos más eficientes y democráticos.

ALGUNAS CLAVES PARA INTERPRETAR LOS AVANCES EN MATERIA MIGRATORIA EN EL

MERCOSUR - LAURA LUCÍA BOGADO BORDAZAR

1. Introducción

El Mercosur y la Unasur han surgido a la vida jurídica y política internacional con fundamentos
teóricos e históricos diferentes, lo cual se ha traducido en la construcción de modelos regionales de
integración específicos para cada caso.

El Tratado de Asunción (1991) se ratificó en un momento en el cual la región estaba aún influenciada
por los parámetros establecidos en el Consenso de Washington. Ello implicó un cambio en la
conjunción político-ideológica que habían plasmado los presidentes Raúl Alfonsín y José Sarney en
los acuerdos previos al Tratado de Asunción (1985-1989), los cuales estuvieron basados
fundamentalmente en los postulados desarrollistas (de la CEPAL) y los principios de cooperación. La
Unasur en cambio, surge en un contexto histórico de profundas transformaciones en la región
(2008), constituyéndose de esta manera, en un proceso de fuerte contenido político y social en
referencia a sus objetivos. Unasur se presenta como un novedoso esquema de integración con una
doble ventaja:

 Haber conseguido un alto nivel de convergencia en la región;

 Haber ideado objetivos amplios y abarcadores de las diferentes problemáticas de las
sociedades.

El surgimiento de la Unasur responde a la necesidad de incentivar y profundizar los procesos de

integración desde una óptica diferente a la comercial. En la misma época, el Mercosur también había
sufrido transformaciones, que fueron dando origen a nuevas construcciones teóricas. A partir de los
primeros años de la década del 2000, los diferentes esquemas de integración han reformulado los
modelos económico-comerciales sobre los cuales sustentaban la integración, virando hacia la
incorporación de nuevos temas en las agendas como:

 Seguridad;
 Infraestructura;
 Energía;
 Migraciones.

Siendo todos estos ejes visualizados desde una perspectiva que incorpora la protección de los
derechos humanos y la participación más activa de la ciudadanía organizada. Todo proceso de
integración tiene efectos sobre la migración regional. En el caso del Mercosur si bien no fue incluido
en los primeros acuerdos la temática de la movilidad, con el tiempo se ha ido avanzando en el tema
y los gobiernos han manifestado la voluntad política a favor de consolidar formas de cooperación

179
que faciliten la integración y la movilidad y en última instancia avanzar en la concepción de una
ciudadanía común o comunitaria.

Quizá en el Mercosur sea prematuro hablar de una ciudadanía comunitaria, pero sí sería necesario
comenzar a fundamentar el concepto de "identidad regional". El proyecto necesariamente debe
recibir el aval de la población y no solamente de las élites. Todo ello requiere que se generen
profundos cambios ideológicos en las sociedades y cambios políticos en las clases dirigentes de los
Estados que componen el bloque, además de una profundización hacia un modelo de integración
que incorpore o haga mayor hincapié en la "dimensión social" del proceso. Estos cambios tienen
que ver con dos ideas claves:

 "Desdibujar" las fronteras a los fines migratorios;

 Unificar los derechos y obligaciones para los ciudadanos del bloque.

Se abandona la concepción de "frontera barrera" para constituirse en "frontera de encuentro". Estas

nociones implican erradicar cualquier concepción xenofóbica sobre el inmigrante, el cual deberá ser
considerado como un "ciudadano comunitario" y no como un migrante internacional. Este cambio
de concepción requiere necesariamente de una tarea de concientización desde y hacia el interior
de las sociedades del Mercosur. A partir de los años 2003 y 2004, el Mercosur tuvo un viraje hacia
un nuevo modelo de integración, identificado con un esquema de integración social, que incluyó a
la dimensión política y comercial, una dimensión ciudadana de la integración, con el
establecimiento, entre otros, del Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur, el Parlamento,
el Instituto Social, los Acuerdos de Residencia y las Cumbres Sociales. Identificando de esta manera
el inicio de una concepción regionalista del ciudadano. En la Unasur en cambio, el tema migratorio
fue planteado dentro de los objetivos del Tratado Constitutivo de la Unión (2008):

"la consolidación de una identidad suramericana a través del reconocimiento progresivo de

derechos a los nacionales de un Estado Miembro residentes en cualquiera de los otros
Estados Miembros, con el fin de alcanzar una ciudadanía suramericana" (artículo 3 inc. I)
(…) "la cooperación en materia de migración, con un enfoque integral, bajo el respeto
irrestricto de los derechos humanos y laborales para la regularización migratoria y la
armonización de políticas" (art. 3, inc. K).

Los citados objetivos responden a la necesidad de construir un modelo social de integración regional
e inclusión, que implica trabajar en dos ejes simultáneamente:

 Desplegar una red de cooperación en materia migratoria que reconozca la transversalidad

de la cuestión;
 Desarrollar la idea de ciudadanía comunitaria.

Un elemento común a ambos procesos es que tanto en el Mercosur como en la Unasur, nos
encontramos ante un ejemplo de migración sur-sur, con lo cual nos alejamos del esquema de las
tendencias sobre flujos migratorios sur-norte y sobre todo de las teorías de las migraciones
contemporáneas que explican los fundamentos de estos patrones migratorios, basado
principalmente en un criterio economicista. De manera tal que esta realidad tendría que facilitar el
esquema de elaboración de una política migratoria regional.

180
Con el fin de reforzar el fundamento de la migración sur-sur en un espacio más ampliado, desde el
año 2000, se desarrollan las Conferencias Sudamericanas sobre Migraciones. En la declaración que
emanó de la Primera Conferencia Sudamericana, los Estados participantes reconocieron los cambios
importantes que estaban sufriendo las migraciones internacionales y en consecuencia la necesidad
de que la región desarrolle acciones tendientes a coordinar políticas y fundamentalmente a proteger
los derechos humanos de los migrantes, a través de programas de difusión que formen parte de
políticas públicas responsables de los gobiernos. Con el transcurso del tiempo, este foro se fue
transformando en una instancia política y de construcción de consensos regionales en materia
migratoria, de cara a la participación en los ámbitos internacionales sobre el tema, a la vez que
decidieron avanzar hacia la conformación de un espacio regional que implique una libre movilidad
de personas de manera informada, segura y con derechos, como uno de los pilares fundamentales
de una integración regional plena, que permita impulsar la ciudadanía sudamericana.

En el año 2010 se trató el “Plan Sudamericano sobre Desarrollo Humano de las Migraciones y la
Declaración de Principios Migratorios y Lineamientos Generales de la Conferencia Sudamericana
de Migraciones”. Uno de los aspectos medulares de la X Conferencia fue la discusión de la formación
de la ciudadanía sudamericana en pos de alcanzar la libre circulación entre los países que conforman
la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y el Mercosur. Por otro lado, en la Declaración de Principios
se reconoce la movilidad con derechos de todas las personas migrantes como parte sustancial de
los procesos de integración económica, cultural y social entre los países.

Los movimientos migratorios dentro del proceso de integración regional emergen como el aspecto
socio-cultural esencial que posibilitará una profundización de la unión. Se trata de institucionalizar
un movimiento (intercambios de personas) que es histórico en nuestra sub región y que se ha ido
profundizado (o facilitando) con el Mercosur y posteriormente con la Unasur. Tanto la creación de
la Unasur como de la Conferencia Sudamericana de Migraciones, contribuyeron a delinear el
protagonismo de un espacio político común: América del Sur, otorgándole de esta manera criterio
geopolítico a la temática migratoria.

2. Las migraciones y los procesos de integración

La conformación de un proceso de integración, que proponga la constitución de un mercado común,

como es el caso del Mercosur, implicará favorecer la libre circulación de las personas y a la vez
reconocer todos los derechos y libertades civiles, políticas, sociales y económicas. Para ello también
es imprescindible articular otras variables tales como: la conformación de un mercado laboral
unificado, que tenga en cuenta la dinámica del mercado, la universalización de los derechos
laborales y en última instancia que avance en la concepción de una “ciudadanía común o
comunitaria”. Es necesario destacar la dificultad que se plantea al estudiar dos fenómenos de por sí
complejos:

 Las migraciones: implica tratar cuestiones referentes a la integración del migrante en la

sociedad receptora, elaborar políticas acordes al tratamiento de la diversidad cultural, la
xenofobia, el envío de remesas y la promoción de la protección de los derechos humanos;
 Los procesos de integración: involucra temas como la libre circulación de las personas, los
mercados laborales integrados y las cuestiones fronterizas.

181
Todo ello en un contexto caracterizado por la coexistencia de políticas, normas y prácticas
nacionales heterogéneas.

Las cuestiones referentes a las migraciones regionales e internacionales pueden ser consideradas
como regímenes internacionales, con sus normas y principios específicos. El tratamiento de las
migraciones internacionales para un Estado, en este nuevo paradigma, es incorporado a su agenda
internacional y considerado como un tema de política exterior, pero que a la vez guarda íntima
vinculación con temas de política nacional, por tratarse de una política internacional con
proyecciones nacionales y regionales. Habría en este caso una vinculación de cuestiones (cuestiones
domésticas e internacionales).

Los procesos de integración abarcan una dimensión política, económica y también social. La
dimensión más amplia de integración y por ende la más difícil de medir es la integración social. En
este aspecto, la integración se asocia a la formación de identidad, sentimientos de pertenencia,
establecimiento de nuevos vínculos y gradual transferencia de lealtades. En este sentido, tanto en
el Mercosur como en la Unasur se ha avanzado por un lado, en la aprobación de normativa e
instrumentos tendientes a la reorganización del espacio de libre circulación de personas, como así
también en la profundización de los vínculos identitarios. El desafío estará puesto en la
implementación de estas herramientas y en la creación de políticas públicas regionales tendientes
al logro de estos fines.

La integración social de los grupos migrantes en las sociedades receptoras debe entenderse como
un proceso pluridimensional e interactivo entre los diversos actores y fuerzas de una sociedad
(Rosoli). Se dice de una cultura que es integrada cuando sus diversos componentes normativos son
congruentes unos con otros y tienen todos ellos gran vigencia o acatamiento entre la población. Un
individuo está integrado a su cultura cuando comparte, acata y acepta en alto grado las normativas
vigentes. Cuando esto no ocurre en el ámbito individual, se puede decir que pertenece a una
subcultura, o que es culturalmente marginal, no integrado a los valores dominantes. La integración
de los migrantes puede desarrollarse en varios niveles:

 Económico (analizando las condiciones de trabajo, niveles de desempleo, etc.);

 Social (a través de la educación, salud, servicios sociales, ocupación de puestos en la
administración pública);
 Legal (desarrollo de normas que contemplen las situaciones especiales);
 Demográfico (tasa de natalidad, matrimonios intra o extra comunidad).

El concepto de integración implica un serio compromiso recíproco de intercambiar valores, estilos

de vida y culturas. En este proceso se destaca:

 El rol preponderante de la población receptora en la integración del migrante (esfera

nacional);
 Las oportunidades que generen las estructuras regionales para que los actores no estatales
(en este caso las comunidades migrantes) intervengan, obtengan reconocimiento,
construyan sistemas de acción y se aseguren protección y sobre todo espacios de mayor
diversidad. Lo que en definitiva podrá contribuir a la construcción de la ciudadanía
comunitaria.

182
3. Las migraciones en el ámbito del Mercosur: un verdadero avance

Todos los países del Mercosur se han caracterizado por ser Estados con tradición migratoria. La
inmigración europea (principalmente española e italiana) tuvo su impacto en los países del sur de
América del Sur, aunque fue en Argentina, Uruguay y el sur de Brasil, donde resultó más significativo.
Por otro lado, los movimientos migratorios entre los países del Mercosur se limitaron a movimientos
fronterizos de menor magnitud, salvo el caso de Argentina que siempre recibió migraciones de los
países de la región. En la actualidad (a partir del año 2000) se han observado tres patrones
migratorios en América Latina y el Caribe:

 Agotamiento indeclinable de la inmigración transoceánica (europea);

 Moderada intensidad de la migración intrarregional, manteniendo un predominio de la
migración femenina;
 Emigración continua hacia países desarrollados.

La tasa de inmigración en América Latina (intra zona) es muy baja: alrededor del 5 %, y no hay casos
de migraciones masivas. La constitución de un proceso de integración implica desarrollar políticas
tendientes a la gobernabilidad de las migraciones y sobre todo a favorecer la libre circulación de las
personas, reconociendo todos los derechos y libertades civiles, políticas, sociales y económicas de
la población regional. Debemos reconocer que estamos ante países con grandes asimetrías en
cuanto a sus estructuras productivas, de regulación normativa y de relaciones laborales. A lo cual se
debe sumar la existencia de algunas diferencias en los movimientos migratorios. Los cambios de los
patrones migratorios ocurridos en América Latina a partir del año 2000, han sido producto de
situaciones de crisis económicas y políticas, que motivaron el aumento de flujos emigratorios hacia
países desarrollados. Esta situación se fue modificando en el corto plazo. El aumento de las cifras de
crecimiento económico sostenido que fueron experimentando —a partir del 2004— la mayoría de
los países de Sudamérica, sumada a la crisis global que se inició en algunos países desarrollados a
partir de 2007, han provocado flujos de retorno de migrantes latinoamericanos hacia sus países de
origen o hacia la región.

3.1 Normativa referida a migraciones y a libre circulación en el ámbito del Mercosur. Su

implementación en la estructura del bloque.

Si bien parecería haber una relación directa entre, por un lado, el aumento de los flujos migratorios
y la circulación de las personas y por otro, la conformación de procesos de integración regional,
producto de la interacción económica, social y cultural de la región que se amplía, en el ámbito del
Mercosur este fenómeno no fue contemplado ni acompañado de una regulación acorde desde los
inicios del proceso.

Desde sus orígenes, el Mercosur se propuso como objetivo en el Tratado de Asunción (artículo 1),
la conformación de un mercado común y los Estados establecieron, entre otras medidas, “la libre
circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países”, de lo cual se deduce que la
libre circulación de las personas está contenida en la “libre circulación de los factores productivos”.

183
Este tema no estuvo contenido expresamente en la letra del tratado ni tampoco lo reflejó el
Protocolo de Ouro Preto (1994).

En virtud de la necesidad de abordar el tema de la libre circulación de las personas y de los

trabajadores, se creó el Subgrupo de Trabajo (SGT) número 11 de Relaciones Laborales, Empleo y
Seguridad Social , en el cual se estableció una sub-comisión sobre Migración Laboral (la número 3),
cuyo plan de trabajo se centraría —entre otras cuestiones —en la elaboración de una propuesta de
implementación de libre circulación en la región, que debería ponerse a consideración del Grupo
Mercado Común (GMC). Tal discusión conllevó a que surgieran fuertes resistencias en todos los
sectores involucrados, lo cual paralizó el tratamiento del tema.

1992 - Las autoridades migratorias de los cuatro Estados fueron convocadas a participar de las
reuniones del Sub Grupo de Trabajo Nro. 2 de Asuntos Aduaneros, en el cual se formaron dos
Comisiones: de "Facilitación Fronteriza" y de "Control Migratorio" y un Grupo Ad-Hoc encargado de
analizar la viabilidad de confeccionar un documento único que habilite a los nacionales de los
Estados Parte del Mercosur a viajar dentro de los respectivos territorios como hacia terceros países.
A partir de la labor de estos Grupos, se aprobó el denominado: "Acuerdo de Recife" y su Protocolo
Adicional reglamentario, que estableció las disposiciones relativas a los controles integrados.

1995 - El GMC creó un nuevo Subgrupo de Trabajo, No. 10, de Asuntos Laborales, Empleo y
Seguridad Social en reemplazo del SGT No. 11. La cuestión migratoria en este nuevo Grupo se
enmarcó la movilidad dentro de la lógica de las migraciones internacionales tradicionales, lo que
significó colocarlas fuera del proceso de integración. Se privilegió en este caso el análisis de políticas
de corte nacionales por encima de la elaboración de una eventual política regional (o comunitaria)
sobre la libre circulación. Nuevamente no hubo consenso en el abordaje de una política de libre
circulación.

2002 - Se creó el Grupo Ad Hoc de Integración Fronteriza (subordinado al GMC), el cual tuvo como
objetivos crear instrumentos que promuevan una mayor integración de las comunidades fronterizas
impulsando una mejora de la calidad de vida de sus poblaciones. Tampoco en este tema los Estados
pudieron acordar una política regional y por ende la cuestión fronteriza fue tratada durante más de
10 años con una óptica nacional o bilateral.

El tema migratorio también se abordó en el Mercosur en las Reuniones de Ministros de Educación,

de Desarrollo Social, en la Reunión Especializada sobre la Mujer y existe un Foro Especializado
Migratorio del Mercosur y Estados Asociados (FEM), creado en 2003, que funciona dentro de la
Reunión de Ministros del Interior y es coordinado por el Foro de Consulta y Concertación Política
(FCCP). El Foro Migratorio tiene entre sus funciones el estudio del impacto de las migraciones en la
región y fuera de ella, el análisis y desarrollo de proyectos de normas y/o acuerdos en materia
migratoria que regirán para los países del bloque. Desde su creación el Foro ha funcionado como un
observatorio de los temas migratorios en el bloque, una de sus mayores preocupaciones ha sido la
de llamar la atención a las autoridades competentes sobre la necesidad de corregir las asimetrías
que presentan los Estados parte en referencia al tema migratorio. Asimismo, ha trabajado en la
elaboración de un digesto normativo sobre migraciones y en otras propuestas referentes a los
censos en zonas de frontera, la situación compleja de la Triple Frontera y el análisis de una estrategia
común frente al tráfico de personas y sobre refugiados, entre otros temas. En la primera década de

184
existencia del Mercosur la cuestión migratoria y de la libre circulación de las personas tuvo algunos
avances en referencia al desarrollo de herramientas:

 La implementación de la tarjeta de Tránsito Vecinal Fronterizo (TVF);

 Control unificado en determinados puntos fronterizos, portuarios y aeroportuarios;
 Sistemas de visados;
 Eximición de traducción de documentos.
 Desarrollo de acuerdos bilaterales sobre seguridad social.

Pero no hubo desarrollo de políticas estructuradas y programáticas, sino pensadas para solucionar
situaciones coyunturales. En efecto, los cambios más importantes en materia migratoria se
produjeron a partir del año 2002 y respondieron a los siguientes factores:

 El cambio en las tendencias migratorias regionales, producto de graves situaciones de crisis,

hacia países desarrollados, desde finales de la década del noventa;
 La emigración masiva de sus nacionales y el endurecimiento de las políticas migratorias de
los países desarrollados receptores de migrantes.

En el Mercosur estos impulsos se materializaron en la aprobación del Acuerdo de Libre Residencia

para los Nacionales de los Estados del Mercosur y Estados Asociados (2002) y del Acuerdo contra
el Tráfico Ilícito de Migrantes entre los Estados parte del Mercosur, Bolivia y Chile (2004). En este
proceso tuvieron mucha injerencia los grupos organizados de inmigrantes. Así se produjo un primer
impulso hacia la profundización del modelo social de integración.

En virtud de la celebración de los citados acuerdos, los nacionales de un Estado parte del Mercosur,
que deseen residir en otro Estado parte podrán obtener una residencia mediante la sola
acreditación de su nacionalidad. Los Estados parte aún se encuentran en la etapa de
implementación de los acuerdos. Entre los objetivos principales de los acuerdos señalamos los
siguientes:

 Lograr la profundización del proceso de integración;

 La implementación de una política común de libre circulación de las personas;
 La solución de la situación migratoria de los nacionales de los Estados parte en la región;
 El combate del tráfico de personas para fines de explotación laboral y aquellas situaciones
que impliquen degradación de la dignidad humana.

Se espera que muchas de las asimetrías y situaciones conflictivas en referencia a los derechos
humanos de los ciudadanos y de las cuestiones laborales, puedan ser minimizadas con la aplicación
de los mismos. En estos acuerdos se consagran los siguientes derechos:

 Entrar, salir, circular y permanecer libremente en territorio del país de recepción, ejercer
toda actividad lícita en las condiciones que disponen las leyes;
 Peticionar a las autoridades;
 Asociarse con fines lícitos y profesar libremente su culto.
 Se favorecerá la reunificación familiar de los migrantes y tendrán derecho a transferir
libremente a su país de origen sus ingresos y ahorros personales, en particular los fondos
necesarios para el sustento de sus familiares.

185
  Como innovación se menciona el derecho de los hijos de los migrantes nacidos en el
territorio de una de las partes a tener un nombre, al registro de su nacimiento y a tener una
nacionalidad, de conformidad con las respectivas legislaciones internas, así como también
el acceso a la educación en condiciones de igualdad con los nacionales del país de recepción.
El acceso a las instituciones de enseñanza preescolar o a las escuelas públicas no podrá
denegarse o limitarse a causa de la circunstancial situación irregular de la permanencia de
los padres (artículo 9).

Se abre un abanico de reconocimiento de derechos a los migrantes intrarregionales.

El órgano político del Mercosur (CMC) aprobó en el año 20104 el “Estatuto de ciudadanía del
Mercosur”, el cual conjuntamente con el Plan de Acción significan la confirmación de una estrategia
de avance progresivo hacia la profundización de la integración social del Mercosur. Integración que
incorpora un enfoque multidimensional y que contempla “acciones y medidas en materia política,
económica, comercial, social, educativa, cultural, de cooperación judicial y en seguridad”. Los temas
incluidos son los siguientes:

 Circulación de personas (facilitación del tránsito y de la circulación en el espacio Mercosur

y simplificación de trámites y armonización gradual de documentos aduaneros y
migratorios);
 Fronteras (revisión del Acuerdo de Recife, plena implementación de los controles
integrados y acuerdo sobre localidades fronterizas vinculadas);
 Identificación (armonización de las informaciones para la emisión de documentos de
identificación e incorporación de la palabra “Mercosur” en las cédulas de identidad
nacionales);
 Documentación y cooperación consular;
 Trabajo y empleo (revisión de la Declaración Sociolaboral del Mercosur, fortalecimiento de
la Comisión Sociolaboral del Mercosur y del Observatorio del Mercado de Trabajo,
desarrollo de directrices sobre empleo, de planes regionales en materia de trabajo infantil,
de inspecciones laborales y de circulación de trabajadores);
 Previsión social (integración de los registros, simplificación de trámites, formulación de
políticas públicas o agilización de otorgamiento de beneficios, asimismo se plantea el
establecimiento de un programa de educación previsional);
 Educación (simplificación de trámites de equivalencias de títulos de enseñanza superior,
creación de un acuerdo marco de movilidad para estudiantes, docentes e investigadores);
 Transporte (sistema de consultas sobre informaciones vehiculares y definición de las
características comunes que deberá tener la patente “Mercosur”);
 Comunicaciones (en lo que refiere a telefonía); (i) defensa del consumidor (se propone crear
un sistema unificado);
 Derechos políticos (este punto implica evaluar las condiciones para avanzar
progresivamente en el establecimiento de derechos políticos, de acuerdo con las diferentes
legislaciones nacionales que reglamenten su ejercicio, a favor de los ciudadanos de un
Estado parte del Mercosur que resida en otro Estado parte, del que no sean nacionales,
incluyendo la posibilidad de elegir parlamentarios del Mercosur).

186
4. El modelo social de integración del Mercosur

Asumir la dimensión social de la integración basada en un desarrollo económico de distribución

equitativa, tendiente a garantizar el desarrollo humano integral, que reconoce al individuo como
ciudadano sujeto de derechos civiles, políticos, sociales, culturales y económicos, implica fortalecer
los derechos ciudadanos y la democracia. Esto implica ampliar el horizonte real de participación
ciudadana. Todas estas cuestiones ayudan a construir una identidad regional, la cual implica
democratizar las relaciones de poder, promover la participación orgánica dentro del bloque, así
como también reconocer las similitudes y diferencias en relación a los ciudadanos de los otros países
miembros del bloque. Profundizar la variable social en un proceso de integración puede implicar
sumar nuevos ejes de discusión y de acción. Ello implica necesariamente unificar los sistemas de
protección social de los Estados miembros. Como forma de contribuir a este objetivo el Mercosur
(a través de su Consejo Mercado Común - CMC) aprobó en el año 2010 el Plan Estratégico de Acción
Social (PEAS), el cual comprende un marco conceptual consensuado entre los Estados, que pretende
guiar las acciones sociales de todos los agentes estatales involucrados en temas de desarrollo social.

Conjuntamente con el PEAS, en la Cumbre de diciembre de 2010 se reiteró el rol fundamental del
Plan de Acción para la conformación de un “Estatuto de Ciudadanía del Mercosur”, como
instrumento para el fortalecimiento del pilar ciudadano del proceso de integración, con miras a
alcanzar un desarrollo sostenible con justicia e inclusión social. Ambos temas están también
vinculados con el programa de integración de las comunidades fronterizas del Mercosur. La norma
establece que el Estatuto de Ciudadanía del Mercosur estará integrado por un conjunto de derechos
fundamentales y beneficios para los nacionales de los Estados parte y se conformará en base a los
siguientes objetivos:

 Implementación de una política de libre circulación de personas en la región;

 Igualdad de derechos y libertades civiles, sociales, culturales y económicos para los
nacionales de los Estados parte del Mercosur;
 Igualdad de condiciones de acceso al trabajo, a la salud y a la educación (artículo 2).

Los Presidentes del bloque manifestaron que el Parlamento del Mercosur constituye un elemento
central para el fortalecimiento del pilar de la ciudadanía del Mercosur. El Parlamento fue concebido
como un órgano político destinado a acelerar el proceso de integración regional y a paliar el déficit
democrático del bloque, hasta ahora se ha visto relegado a subsistir como una estructura
burocrática con escasa injerencia en dicho proceso y con poca representatividad real de la sociedad
civil.

5. Algunos elementos para la construcción de una política migratoria regional para el

Mercosur. Avances y necesidades

Una política pública es una propuesta institucional del gobierno en referencia a un fenómeno
determinado. Para definir una política pública regional, es necesario detenerse en cada uno de los
esquemas nacionales sobre las políticas respectivas y luego determinar cuáles serán los objetivos
que se pretenden con la elaboración de una política regional común y en una segunda instancia
definir el modelo que fundamentará la política regional (que implica definir un modelo jurídico y un

187
modelo de integración) y las instituciones regionales que servirán de soporte de esas políticas. Para
profundizar luego en un sistema de seguimiento y evaluación de la política elaborada, así como
también sobre sus resultados en el proceso de integración.

Nos plantearemos los siguientes interrogantes: ¿cuál es el diagnóstico de los esquemas nacionales
sobre política migratoria de los Estados parte del Mercosur? Y por consiguiente, ¿cuáles son los
avances de la política migratoria regional y cuáles son sus objetivos? En primer lugar, hemos
detectado la existencia de asimetrías en las legislaciones migratorias nacionales:

 Argentina (2004) y Uruguay (2008): modificaciones recientes en las leyes migratorias con
una óptica regional;
 Paraguay: se mantienen legislaciones antiguas;
 Brasil: se encuentra en una etapa de transición.

Contenido de las nuevas legislaciones nacionales de los Estados del Mercosur:

 Reconocimiento como "derecho inalienable" de las personas migrantes y sus familiares

independientemente de su situación migratoria;
 El derecho a "la reunificación familiar, al debido proceso y acceso a la justicia, así como a la
igualdad de derechos con los nacionales.

Las normativas prevén que el Estado implemente acciones para favorecer la integración
sociocultural de las personas migrantes, como también su participación en las decisiones de la vida
pública, velando por el respeto de la identidad cultural de las mismas. Uno de los primeros aspectos
a considerar ante el planteamiento de una política regional migratoria, tendrá que ser la
armonización de las legislaciones existentes. En resumen, en la implementación de una política
migratoria regional será necesario contemplar los siguientes principios ordenadores:

 La integralidad del hecho migratorio;

 El respeto de los Derechos Humanos de los migrantes y sus familias;
 El ejercicio de una libre movilidad informada y segura;
 Las garantías de acceso a una ciudadanía plena y la coherencia regional y nacional en la
aplicación y desarrollo de las políticas regionales.

Las migraciones y la ciudadanía en el ámbito de la Unasur

Los países que conformaron la Unasur hicieron una declaración temprana en pos de la consolidación
de una identidad suramericana a través del reconocimiento progresivo de derechos a los nacionales
de un Estado Miembro residentes en cualquier otro Estado, con el fin de alcanzar una ciudadanía
suramericana (artículo 3). Este proceso denota que por primera vez en la región se comenzó a definir
la importancia de desarrollar una visión regional, que incorpore y amplíe las visiones estrictamente
nacionales fundamentalmente orientadas al reconocimiento de todo el catálogo de derechos
humanos. La ciudadanía suramericana implica el reconocimiento de derechos de los ciudadanos de
los Estados Parte en el ámbito de la Unasur. Pero ¿cómo alcanzamos ese objetivo?, ¿cómo ha
tratado el Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno ―órgano máximo de la integración― la
cuestión de la ciudadanía y qué avances han tenido lugar?

188
A partir del 2012 los mandatarios se han expresado sobre la cuestión. Así en la declaración de Lima,
mencionan el compromiso de consolidar una identidad suramericana. Otro aspecto de la ciudadanía
suramericana tiene que ver con la participación de la sociedad. Se trata de un proceso iniciado
recientemente (2008). Además, el fortalecimiento de la infraestructura física y la conectividad entre
los Estados es considerado un elemento para contribuir a dicho proceso. En este eje los Jefes de
Estado mencionan la necesidad da articulación de diferentes dimensiones tales como la económica,
política, social, ciudadana, de defensa, seguridad y cultural entre otras. En relación con la
participación ciudadana los presidentes aprobaron las directrices para el Foro de Participación
Ciudadana (2012).

En el seno de la Unasur, se han ido definiendo las bases para la construcción de una ciudadanía y
una identidad suramericanas que buscan integrar a los distintos actores de la sociedad. El Mercosur
podrá constituirse en el centro de la política regional migratoria. La Unasur también ha desarrollado
una institucionalidad importante con consejos temáticos con planes de acción concretos tendientes
a la consecución de los objetivos fundamentales de la organización:

 Consolidar la democracia en la región y la identidad sudamericana,

 Abordar temas sociales;
 Contemplar los desequilibrios históricos;
 Consolidar la integración física de la región;
 Redefinir la integración de América del Sur.

El artículo 1° de la Decisión N° 8 de 2012 establece que la dimensión migratoria es la base de la

elaboración de la ciudadanía sudamericana. La ciudadanía comunitaria se basa en la
democratización de las instituciones.

Consideraciones Finales

La dinámica actual de las migraciones regionales en el ámbito del Mercosur y la Unasur y su

desarrollo normativo, requieren de la implementación de una política migratoria integral que
profundice el proceso de integración regional y que establezca la libre circulación de las personas
en un mediano plazo.

De continuar la profundización del “modelo social” de integración, el mismo tendrá que plantearse
como objetivo (a largo plazo), la constitución de una región sudamericana de libre circulación y la
creación de una “ciudadanía sudamericana”. El Mercosur tendrá que continuar profundizando su
política migratoria, que tiene como fundamento jurídico los Acuerdos de Residencia del Mercosur y
Mercosur y Asociados y como fundamento teórico el nuevo modelo de integración: el social. Para
ello se requiere contar con la decisión política para llevarla adelante, coordinar la actuación entre
todos los Estados intervinientes y definir las instituciones que implementarán dichas políticas a nivel
regional, su composición y, por consiguiente, a qué modelo de integración responderán.

Aspectos que facilitarán la propuesta:

189
  El beneficio que implica que las sociedades del Mercosur y la Unasur hayan tenido en varios
momentos dinámicas migratorias similares, lo cual implicaría tener una mayor propensión
a aceptar la diversidad cultural;
 Por otro lado, entre los pueblos del Mercosur y la Unasur se reconoce una identidad cultural
y una fuerte interacción en las zonas fronterizas;
 En el ámbito del Mercosur y Unasur la circulación es moderada y en algunos casos no ha
sido ordenada.

Entendemos que sería prioritario que los Estados comiencen por instrumentar programas de
normalización documentaria y reformas internas. Este reconocimiento impondrá redoblar los
esfuerzos de los Estados parte, en pos de establecer mecanismos que favorezcan la integración del
migrante a fin de conformar una sociedad regional más justa e igualitaria. Los Acuerdos de
Residencia del Mercosur y Mercosur ampliado establecen profundizar el proceso de integración
sudamericano, así como los fraternales vínculos entre los Estados, potenciando de esta manera la
cooperación entre los pueblos y la construcción de un concepto común de ciudadanía
sudamericana.

ESPEJO, SILVANA / FRANCESCON, ERIKA: LA CIUDADANÍA REGIONAL EN SUDAMÉRICA:

BREVE ANÁLISIS DE LA PARTICIPACIÓN EN EL MERCOSUR (2011)

Introducción

Las autoras nos señalan que, los procesos de integración regional en A.L. presentan diversas
dificultades y aspectos que limitan su consolidación. Estos procesos son espacios que nacieron bajo
el impulso económico, pero que no en todos y por igual se dio un derrame hacia lo político y social;
y de esta forma, se identifican problemas como:

- Déficit Democrático;
- Escaso nivel de rendición de cuentas;
- Ausencia de transparencia;
- Ausencia de participación ciudadana directa.

Se supone, que “el involucramiento de la ciudadanía en estos procesos permitiría que (…) logren una
mayor legitimidad como también superar las problemáticas enumeradas” (p. 149). Sin desmerecer
lo económico, la idea de las autoras, implica que hay que darle mayor protagonismo a la sociedad
que recibe las políticas de sus gobiernos en materia de integración y que hasta ahora tuvo un rol
secundario.

SECCIÓN I: Hacia una definición de ciudadanía regional y participación ciudadana; una

aproximación a los fenómenos.

En su definición más extendida, la ciudadanía es entendida como la pertenencia a una comunidad

política, comunidad que si es vista también en términos territoriales es el E.N. Por su parte, la
identidad nacional surge como una construcción para darle legitimidad al Estado moderno creando
una ligazón entre los individuos miembros de una comunidad y el Estado.

190
El ciudadano, por otro lado, puede pensarse desde dos perspectivas: a) Poseedor de derechos y
obligaciones; b) Actor con identidad cultural, en el sentido en que la ciudadanía involucra un
sentimiento de pertenencia a una comunidad imaginada.

Sin embargo, se ha instalado en el debate la idea de incluir dentro de la comprensión de la

ciudadanía a la globalización, y cómo el Estado ya no es el único que regula la identidad de los
individuos. Así, comienzan a aparecer nuevas instituciones, organizaciones que van a articular los
intereses de los individuos con una mayor legitimidad que el propio Estado, lo que supone ampliar
la visión tradicional mostrando la presencia de nuevos actores con capacidad de generar consenso
en la sociedad.

En este sentido, se puede retomar el concepto de ciudadanía multinivel planteado por Painter; el
cual pretende reflejar simultáneamente la pertenencia de las comunidades políticas a una variedad
de espacios, como lo local, lo nacional, lo regional y tal vez a grupos no territoriales, como las
religiones. El autor también plantea que la ciudadanía no puede definirse solamente como la
posesión de derechos y deberes, sino que también tiene que ser pensada como la pertenencia a una
comunidad y el ser reconocido como parte de la misma por quienes forman parte.

A partir de esto puede argumentarse la necesidad de conformar y construir la ciudadanía regional

como otra etapa de profundización en el MERCOSUR, que de alguna forma daría mayor legitimidad
frente a la sociedad como también podría lograr reducir el déficit democrático.

Con todo esto, se intentaría dar a la integración regional una visión más supranacional que
intergubernamental y pensarla como un proceso de construcción permanente y dinámico. Las
autoras, ponen énfasis en las siguientes ideas:

- Una de las alternativas para lograr que la sociedad (y en este caso la ciudadanía) se apropie
de los procesos de integración es la participación activa.
o Esta se alcanzará a través de un sistema de información transparente, con instancias
de formación, y espacios que permitan la expresión y presentación de propuestas de
la sociedad.
- La participación ciudadana se puede comprenden entonces como el acceso adecuado a la
información, formación, la oportunidad de participar en la adopción o en la toma de
decisiones, obviamente la participación electoral, como también la participación en las
ONG’s. En otras palabras, refiere al involucramiento de los ciudadanos en los asuntos
públicos, mientras que la ciudadanía regional implica la capacidad de ejercer derechos y
deberes, como también el formar parte de una comunidad en un espacio que trasciende el
Estado-Nación y se coloca en el ámbito regional.

SECCIÓN II: Instancias de participación ciudadana en el MERCOSUR

Categorizar la participación ciudadana: sociedad civil y ciudadanos

Académicos de la región, han estudiado el tema relativo al fuerte carácter intergubernamental de

los procesos de integración en el Mercosur, y su déficit en materia de participación de la sociedad
civil.

191
Por un lado, se puede considerar la participación como involucramiento en las etapas de la toma de
decisiones de la sociedad civil organizada; y en este caso, se hace referencia específica a los sectores
económicos y sociales, normalmente aglutinados en organizaciones de la sociedad civil, en los
movimientos sociales y en instancias más o menos formalizadas, pero en todo caso organizadas por
grupos de intereses comunes y objetivos definidos. Ejemplos concretos son: el Grupo del Mercado
Común, las Cumbres Sociales, el Foro Consultivo Económico y Social,

Por otro lado, la participación social en los ámbitos regionales puede referirse al involucramiento
directo o indirecto de los ciudadanos de los países del bloque considerado; y en esta definición, por
el contrario, se incluyen las acciones que se remiten a los derechos políticos de los ciudadanos en
calidad de tales, como por ejemplo elegir y ser elegido. Este es el ámbito que se analiza en este
estudio, que incluye principalmente al PARLASUR.

El Parlamento del MERCOSUR (PM)

El Parlamento del MERCOSUR se considera el órgano por excelencia de la participación ciudadana

regional, en tanto es el organismo que más se acerca a la voluntad de lograr formalmente la
integración ciudadana hacia adentro.

Déficits y soluciones:

-
- Nivel escaso de rendición de cuentas
- Ausencia de transparencia, participación social y ciudadanía directa
- Escasa visión regional de sus instituciones

El Parlamento del MERCOSUR24 podría facilitar las tareas hacia adentro del MERCOSUR, es decir, en
la lucha contra estos déficits. En este marco, desde el 2003, se podría apreciar una conjunto de
hechos que dejan una sensación positiva en el ámbito del Parlamento:

- En octubre de 2010 los cancilleres del bloque aprobaron un acuerdo político, que define
etapas y condiciones de la dinámica y la composición definitiva del Parlamento, cuyos ejes
son; la definición del tipo de representación proporcional atenuada, el esfuerzo en avanzar
hacia mayores atribuciones del órgano legislativo y hacia la creación de una Corte de Justicia
del MERCOSUR.
o En pocas palabras, este acuerdo, define detalladamente las reglas y las
metodologías de trabajo del PM, para que pueda empezar a ser operativo y
definitivamente conformado
- La elección de los parlamentarios, debería apuntar no tanto a lógicas territoriales, sino a
ideológicas, pragmáticas o identitarias; que favorezcan a la conformación de grupos
políticos transnacionales al interior del PM.

Hay que reconocer que las elecciones directas, no sólo estimularían a la democratización del órgano
legislativo, pero además, su legitimidad a ojos de los ciudadanos y frente a las instancias ejecutivas

24
Hoy en día, el único país que nombra parlamentarios con dedicación exclusiva para el Parlamento del
Mercosur es Paraguay.

192
y decisorias del bloque, instarían a los gobiernos –bajo la presión ciudadana- a considerar y
eventualmente, implementar las recomendaciones.

Estimulando la participación: ¿Cómo se forma y se informa? Ante todo, hay que comprender que
la participación ciudadana no es una acción ni una creación unilateral o autoimpuesta, es una
construcción compleja y lenta; y a partir de esta comprensión de la participación ciudadana,
considerar lo siguiente: En primer lugar, se puede decir que la simple preferencia del voto no
desarrollaría una plena conciencia ciudadana. En segundo lugar, se deberían evaluar las instancias
de fomento y educación a la participación y el nivel de información de los ciudadanos en las
cuestiones de integración.

La formación de ciudadanos sobre temas de integración regional: Los pocos casos emblemáticos
de formación dirigida a los ciudadanos son el Parlamento Juvenil del MECOSUR y los cursos que
apuntan a la educación ciudadana en la escuela como el “Curso de formación de formadores en
integración regional” de SOMOS MERCOSUR. Ambos están dirigidos hacia la formación de
ciudadanos en la escuela secundaria.

En el primero los alumnos de todos los países miembros viven una experiencia simulada de debate
parlamentario regional, cuyas reflexiones finales son sometidas a los órganos ejecutivos del bloque.
En el segundo ejemplo, la capacitación está apuntada a profesores de la escuela secundaria, que
luego deberán transmitir su conocimiento a los alumnos.

Si bien estos ejemplos son valiosos, abarcan una franja bastante restringida de edad y de actores
sociales, ya que operan exclusivamente sobre los ámbitos educativos secundarios, por lo que no son
suficientes en vista de las próximas votaciones directas.

Por otro lado, sin la presencia de instancias educativas ad hoc para los ciudadanos, la población
adulta recibe este tipo de formación e información principalmente de mano de los medios de
comunicación, por lo que es indispensable analizar su comportamiento, su interés y su patrón de
información. De esta forma, es indispensable por lo tanto analizar más profundamente el
comportamiento de los medios, su interés y patrón de información sobre estos temas, y qué nivel
de conciencia y percepción hay en los ciudadanos a raíz de ello.

Un balance de la participación ciudadana en la integración regional

La conformación de una ciudadanía regional dependería, entre otros factores, del nivel y la calidad
de la información, de la formación y de la participación ciudadana, elementos que, al fin y al cabo,
están condicionados e influidos por el diseño institucional del mismo bloque, la sociedad civil, la
cultura y la historia del contexto que se esté analizando.

En este artículo, las autoras Espejo y Francescon, consideran necesario desarrollar una ingeniería
institucional adecuada y medios de provisión adecuada de información y de formación para alcanzar
todo aquello que contempla la conformación de una ciudadanía regional. El Mercosur social ha
demostrado diversos éxitos, pero del todo la agenda ciudadana del bloque. Hay que reafirmar la
importancia de este debate sobre las cuestiones sociales y ciudadanas en la integración regional, ya
que no es del todo unánime considerar el MERCOSUR social y ciudadano como un desarrollo
necesario, provechoso o positivo, y mucho menos de que la faceta social se trate 3de impulsar en
el corto plazo.

193
 D) Políticas públicas regionales: una introducción conceptual y tipológica

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS REGIONALES Y SUS DIMENSIONES INSTITUCIONALES. APUNTES

TEÓRICOS Y UN ANÁLISIS DE CASO. GAETANO, LUJÁN (2013).

El artículo aborda el tema de las políticas públicas regionales como una de las apuestas estratégicas
de renovada vigencia en el marco de los procesos de integración en América Latina.
Es fundamental discutir, debatir y persuadir no sólo sobre las líneas de acción, los objetivos sino
también sobre sus procesos de construcción colectiva y las instituciones que las hacen más o menos
viables. Se plantea un conjunto amplio de preguntas para la reflexión sobre las posibilidades que
tiene nuestra región de contar con políticas públicas regionales que hayan sido elaboradas,
negociadas, en un marco institucional sólido. En forma más específica se profundiza en dos de los
modelos posibles de institucionalización del proceso de integración regional en curso: el modelo de
las alianzas estratégicas y el de redes nacionales articuladas.
Según el primer modelo, la región tiende en el largo plazo a una confederación sudamericana de
Estados, por lo que no es posible pensar para cada tema en una política pública unificada de los
diferentes países, sino que se apuesta a la estructuración de programas conjuntos de intervención.
Prima entonces, la coordinación de los esfuerzos de política regional sobre la dirección unívoca de
ella. Es preciso apostar a ámbitos de discusión y legitimación política de las policies que funcionan
como instancias deliberativas.
Por su parte, el modelo de redes parte de la base de que el marco de las políticas públicas regionales
es una comunidad de naciones con políticas nacionales autónomas donde la articulación de las
políticas se da en los ejecutivos nacionales. La evaluación de los procesos y resultados en la misma
recae en nodos de la red y la ejecución tiene lugar en un único nivel, el de los países.
Formulación de políticas e institucionalidad
La identificación de problema no es neutra, puesto que según cuáles sean los actores sociales,
económicos y políticos que participan en la definición de los issues, serán las formas de resolución
de ellos. En un marco institucional de alianzas estratégicas serán las coaliciones de actores políticos;
mientras que en un marco más laxo de redes descentradas seguramente intervendrá una
combinación de actores sociales, económicos y políticos.
Las políticas públicas regionales generadas en clave incrementalista implican un complejo proceso
de negociación entre países en la búsqueda de acuerdos entre todos los actores involucrados sobre
una amplia franja de problemas, sin profundidad estratégica.
Los desafíos institucionales de la implementación de las políticas públicas regionales
Cabe considerar cinco elementos claves: la capacidad de ejecución multinacional de la política
pública; la estabilidad de la política a lo largo del tiempo; la adaptabilidad del contexto donde se
desarrolla; la coherencia interna y externa de la política y la capacidad de articulación con otras
políticas que se desarrollan en el mismo momento histórico.
En el marco de una institucionalidad basada en la intergubernamentalidad, las políticas públicas
regionales tendrán menor capacidad de ejecución en un marco de alianzas estratégicas dado que
estas implican cierto grado de supranacionalidad. La estabilidad de largo plazo será mayor si existe

194
una institucionalidad menos dependiente de la voluntad de cada estado nacional. Por el contrario,
la adaptabilidad al contexto en el que se desarrolla la política puede ser mayor en el marco de una
institucionalidad basada en redes, por la mayor cercanía a las realidades locales de los ejecutores
de las políticas.
La coherencia interna y sobre todo la externa y la articulación con otras políticas pueden alcanzar
mayores niveles en el modelo de alianzas que en el de redes, porque seguramente habrá una mirada
global más afinada sobre conjunto de políticas.
La construcción de capacidades
El desarrollo efectivo de las políticas públicas regionales impone la apuesta a la generación de ciertas
capacidades institucionales que resultan claves para su éxito. La construcción analítica de los
problemas es un proceso político complejo en el que deben conjugarse los intereses de los actores
intervinientes, con los saberes necesarios para una correcta formulación del problema. Una
institucionalidad de redes tiende a la gestión de una diversidad de definiciones de los problemas;
en contraposición una institucionalidad con elementos supranacionales contribuye a formulaciones
más homogéneas y al pensamiento convergente respecto de la realidad transformar.
La incorporación de las problemáticas a la agenda está estrechamente vinculada al grado de poder
relativo que tienen los actores regionales en cuanto a si pueden incluir un tema en la agenda por su
propia voluntad, vetar su incorporación, lograr que asciendan en orden de prioridades o que
desciendan incluso hasta su eliminación.
La capacidad de modelizar los procesos de transformación a llevar adelante en el ámbito regional
es también un atributo de poder muy importante. La modelización permite determinar cuáles son
las variables independientes sobre las que se debe actuar directamente, cuáles son las variables
intervinientes que se quiere modificar indirectamente y cuáles son las variables contextuales que
afectan todo el proceso y por tanto condicionan el éxito o el fracaso del emprendimiento.
La selección de una alternativa específica como solución es parte neurálgica de la toma de
decisiones teniendo en cuenta todos los objetivos planteados para la política en cuestión y la
variedad de alternativas elaboradas. En algunos casos habrá una estrategia dominante sobre todas
las demás que permita que todas las consecuencias de la solución adoptada sean mejores o, como
mínimo, tan beneficiosa como las que surgen de implementar las soluciones alternativas. En otros
casos se deberá optar entre soluciones diversas, asumiendo la más conveniente en ciertas
dimensiones del problema sabiendo que en el saldo neto esa es la alternativa más beneficiosa.
Luego de tomar la decisión debe procederse a una comunicación clara a los diversos públicos, sin
ambigüedades ni dudas sobre lo que se realizará.

La calidad de las políticas públicas regionales

Una primera mirada posible a la calidad de las políticas públicas es a través de los recursos. En tal
sentido debe reconocerse que los actores que se mueven a nivel regional disponen de diferentes
recursos que pueden movilizar a lo largo del ciclo de la política. Una mirada complementaria a la
calidad de las políticas apunta a evaluarla en función de la presencia de rasgos considerados críticos;
como la estabilidad, la adaptabilidad, la coordinación y la coherencia, la ejecución efectiva de las
políticas, su orientación al interés público y su eficacia y eficiencia.

195
Las capacidades estatales latinoamericanas son un punto de partida que permite visualizar la
capacidad estatal como la expresión en decisiones y acciones concretas en función de un objetivo
general: el valor social. Éste ha de ser definido y redefinido constantemente a través de la
interacción política de individuos y grupos con intereses ideologías y sobretodo diferentes recursos
de poder. Por tanto, la generación, negociación, implementación y evaluación de las políticas
públicas regionales constituye un proceso de generación y distribución de poder a nivel regional.
A la hora de desarrollar políticas públicas que trasciendan el ámbito nacional es, pues, un desafío
evaluar constantemente como se desenvuelve el proceso regional de construcción, mantenimiento
y ejercicio del poder. En los modelos de red, el poder tiende a estar más difuso y por tanto más
democráticamente distribuido. Por otro lado, un modelo más centralizado facilita la reproducción
del poder, pero puedes llevar a que la lucha por el poder mismo se transforma el objetivo último
del proceso.
¿Cuál es la institucionalidad que mejor posibilita la participación de la sociedad civil en los procesos
de control, diseño e implementación de las políticas públicas regionales? En este sentido la
articulación en redes es muy favorable a la participación de las actuales organizaciones no
gubernamentales. Mientras que una institucionalidad supranacional genera la necesidad de un
mayor desarrollo o incluso de la creación de ong regionales.

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