Unidad II

1- Poder Tributario y Potestad Tributaria – Competencia Tributaria.

PODER TRIBUTARIO:
Se trata de un conjunto de potestades otorgadas por el ordenamiento jurídico a
determinadas instituciones públicas, y que se relaciona con el concepto de soberanía.
Importa un conjunto de competencias y poderes atribuidos a una persona, para que
sean empleados con relación a otras, las que están sujetas a lo que aquélla disponga.
La CN, al igual que la mayoría de constituciones de los países de nuestro entorno,
distribuye el poder tributario sobre dos ejes fundamentales: El primero, al que
podemos adjetivar como orgánico, atiende a qué departamento del Estado es el que
posee determinadas competencias en relación a los ingresos tributarios. Por lo
general, la competencia en materia de potestad tributaria se reserva en gran medida al
Poder Legislativo (capacidad para establecer, modificar y dejar sin efecto los tributos),
sin perjuicio de que también la atribuye, en una proporción notablemente menor, a los
poderes Ejecutivo (p.e. recaudar los tributos; reglamentarlos) y Judicial (p.e.
reglamentar y determinar ciertos tributos, como ocurre con la tasa de justicia; juzgar
sobre la constitucionalidad de ellos)
El otro eje, de carácter territorial, es el que se ocupa de ver a qué tipo de entes con
sustento territorial corresponde y, en su caso, en qué medida, ese poder tributario.
Por ende, sobre él se verá lo relativo a la distribución de competencias entre los
diversos niveles que componen el agregado que denominamos Estado: la Nación o
Estado Central; las provincias, estados, comunidades autónomas; y los entes locales,
municipios, departamentos o ayuntamientos, por citar las denominaciones más
comunes en los países del entorno. El estudio del asunto desde esta perspectiva
dependerá, en gran parte, de si se trata de un país federal o de uno unitario (ver
capítulo 12, punto 2 -Guía de Estudio de Derecho Tributario-).
El poder tributario fundamentalmente es el poder para dictar la ley que establece el
tributo; una vez creada la ley, y verificado en la realidad el presupuesto de hecho que
hace nacer la obligación tributaria (p.e. la obtención de un rédito, o detentar la
propiedad de un bien inmueble), habrá que determinar quiénes son los sujetos de
dicha obligación fijados por la ley.
CONTENIDO:
El contenido del poder tributario es susceptible de agruparse en torno a los si-guientes
puntos:
•potestad para el establecimiento, modificación y derogación
de tributos;
•potestad reglamentaria;
•potestad de recaudación y de organización;
•facultades de inspección e investigación;
•facultades para la interpretación de las normas;
•potestad para decidir las pretensiones, inclusive en contra la propia gestión tributaria.
Por una parte, la distinción que hay que hacer entre el poder “normativo” (de crear
tributos, modificarlos y derogarlos) que es la facultad para establecer los hechos
imponibles en las normas, de cuya realización en los hechos surgirán las obligaciones
tributarias, de aquel otro poder “recaudatorio”, que es la potestad -entendida como
poder y deber- de cobrar las acreencias nacidas. Y, por otro lado, que la
Administración, como titular del crédito, al ejercer este poder, el recaudatorio, no es
un acreedor común, sino uno privilegiado. Entre otras facilidades, tiene en su poder: 1)
la presunción de legalidad de sus actos; b) si bien no ocurre así en el caso argentino, en
otros ordenamientos del derecho comparado (por ejemplo el español) hasta tiene la
autotutela del crédito (facultad de ejecutarlo por sí y ante sí); c) además, puede gozar
de otras presunciones a su favor en relación con aspectos concretos de la obligación
tributaria; d) los privilegios propiamente dichos de su crédito ante los casos de
concursos y quiebras;
PODER TRIBUTARIO Y COMPETENCIA TRIBUTARIA:
El poder tributario consiste en la facultad de aplicar contribuciones o establecer
exenciones, o sea, el poder de sancionar normas jurídicas de las cuales derive o pueda
derivar, a cargo de determinados individuos o de determinadas categorías de
individuos, la obligación de pagar un impuesto o de respetar un límite tributario.
Paralelamente con esto, esta la facultad de ejercitarlo en el plano material, a lo cual se
denomina “competencia tributaria”. Puede haber órganos dotados de competencia
tributaria y carente de poder tributario. El poder de gravar es inherente al Estado y no
puede ser suprimido, delegado ni cedido; pero el poder de hacerlo efectivo en la
realidad de las cosas, puede transferirse y otorgarse a personas o entes paraestatales o
privados.
POTESTAD TRIBUTARIA
Es la facultad que tiene el E de crear, modificar o suprimir unilateralmente tributos. La
creación obliga al pago por las personas sometidas a su competencia e implica, por
tanto, la facultad de generar normas mediante las cuales el E puede compeler a las
personas para que le entreguen una porción de sus rentas o patrimonios para atender
las necesidades publicas.
Caracterización
Por un lado, significa supremacía, es decir que hay un ente que se coloca en un plano
superior y frente a él, una masa de individuos ubicada en un plano inferior. Es un
estatus de sujeción por parte de quienes están bajo su ámbito. El despliegue de esta
potestad implica emanacion de normas jurídicas sobre la base de las cuales se
instituyen las contribuciones colectivas.
Desde el punto de vista jurídico, el ejercicio de la potestad tributaria no reconoce mas
limites que los que derivan de los preceptos constitucionales. Esto, implica que
quedaran obligados a pagar tributos respecto de los cuales se materialice el
presupuesto de hecho establecido por las leyes a dictarse.
En consecuencia, la concreción de la obligación tributaria, se producirá solamente si
ellos quedan encuadrados en los presupuestos de hecho previstos por las normas
legales. Si asi sucede, el E se convierte en titular de un derecho subjetivo tributario y
frente a el tendrá obligados a dar, a hacer o no hacer.
2- Límites al poder tributario – Garantías federales e individuales – Principios
constitucionales – Legalidad – Generalidad – Igualdad- Proporcionalidad –
Equidad - No confiscatoriedad. Irretroactividad de la ley fiscal. Jurisprudencia.
LÍMITES
En su origen el tributo significo violencia del E frente al particular. Un cambio
fundamental se produce cuando aparece el principio de LEGALIDAD como limite formal
a la potestad tributaria. De tal manera, el poder tributario se convierte en la facultad
de dictar normas jurídicas que crean tanto tributos y posibilitan su cobro.
Esta garantía formal se completa cuando aparecen las garantías materiales, que son la
capacidad contributiva, la generalidad, igualdad, proporcionalidad etc. Que
constituyen limites en cuanto al contenido de la norma tributaria.
Principio de legalidad como límite formal
En la historia del consentimiento del impuesto por el pueblo, se encuentran las causas
de la historia política de Inglaterra, puesto que las luchas entre los reyes y los
parlamentos por la abolición y la exigencia del ppio de legalidad.
Es un principio fundamental del derecho tributario, sintetizado en el aforismo no hay
tributo sin ley que lo establezca, inspirado en el tan conocido nullum crimen, nulla
pena sine lege.
Indica que todo tributo sea sancionado por una ley, entendida esta como la disposición
que emana del órgano constitucional que tiene la potestad legislativa conforme a los
procedimientos establecidos por la CN para la sanción de las leyes y encuentra su
fundamento en la necesidad de proteger a los contribuyentes en su derecho a la
propiedad. Los tributos importan restricciones a ese derecho, ya que en virtud de ellos
se sustrae, a favor del E, algo del patrimonio de los particulares.
La CSJN ha dicho que la facultad atribuida a los representantes del pueblo para crear
los tributos necesarios para la existencia del E es la mas esencial en el régimen
representativo republicano de gobierno, y que el cobro de un impuesto sin ley que lo
autorice es un despojo que viola el derecho de propiedad.
En la CN se encuentra receptado en el art 17 que garantiza la propiedad privada, como
asi también en el art 19 que establece de modo general que ningún habitante esta
obligado a hacer lo que no manda la ley ni privado de lo que ella no prohíbe.
Alcance y límites
Se mantiene el disenso sobre su alcance. Conforme a nuestra realidad constitucional,
en la Argentina la ley debe contraer por lo menos los elementos básicos y
estructurantes del tributo que son: a) configuración del hecho imponible; b) la
atribución del crédito tributario a un sujeto activo determinado; c) la indicación del
sujeto pasivo; d) los elementos necesarios para la fijación del quantum, es decir, base
imponible y alícuota y e) las exenciones neutralizadoras de los efectos del hecho
imponible.

 Rige para todos los tributos por igual, impuestos, tasas y contribuciones.

 Los decretos reglamentarios dictados por el P.E no pueden crear tributos ni

alterar sus aspectos estructurantes ya que ello seria ir mas allá del espíritu de la
ley y violar el principio de legalidad. Por supuesto, tampoco puede hacerlo el
órgano fiscal (Afip).

 Ni el PE mediante decretos, ni órgano fiscal mediante resoluciones pueden

delinear aspectos estructurantes del tributo, aun cuando haya delegación legal.
Ello por que la CN establece de forma expresa el principio de legalidad y no
contempla excepciones a él por via de delegación.
Sin embargo, conforme lo dispuesto por el art 76, puede delegar facultades
impositivas. Asi ha creado el impuesto sobre los créditos y débitos bancarios,
delegando en el PE la facultad de determinar el alcance definitivo del tributo.
La reforma de 1994, en su art 99.3 incorporó la expresa prohibición para el PE emitir
disposiciones de carácter legislativo en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e
insanable. Sin embargo, en el siguiente párrafo se establece la posibilidad de dictar
DNU.
La mas trascendente modificación constitucional en materia de reserva legal ha sido la
de prohibir en forma expresa la delegación legislativa en el PE, salvo en materias
determinadas de administración o de emergencia publica, con plazo fijado para su
ejercicio y dentro de las bases que el Congreso establezca.
LÍMITES MATERIALES
1)CAPACIDAD CONTRIBUTIVA: es la aptitud económica de los miembros de la
comunidad para contribuir a la cobertura de los gastos públicos. Sáinz de Bujanda,
expresa que la capacidad contributiva supone en el sujeto la titularidad de un
patrimonio o de una renta, aptos en cantidad y calidad para hacer frente al pago de
impuestos, una vez cubiertos los gastos vitales e ineludibles del sujeto.
Antecedentes: Los más relevantes derivan de la Declaración Francesa de derechos de
1789 y de la Constitución de 1791, que establecían este principio en forma expresa.
El principio en Argentina:
Si bien la constitución no lo menciona expresamente, de la debida interpretación de
sus cláusulas permite afirmar su inclusión implícita. La igualdad fiscal surgida de la
igualdad es la base del impuesto (Art 16 CN in fine), aplicación específica de la igualdad
general, derivada del párr. 2 del mismo articulo, que establece que todos sus
habitantes son iguales ante la ley.
A su vez, el sentido de “igualdad fiscal” es equivalente a capacidad contributiva. La CN,
emplea una terminología que permite interpretar que la intención de los
constituyentes fue que los tributos sean pagados equitativamente según la capacidad
económica de los ciudadanos. Vemos así que:
a) En el art 4 se habla de contribuciones que, equitativa y proporcionalmente a la
población imponga el Congreso.
b) En el art 16 in fine, se dice que la igualdad es la base del impuesto
c) en el art 75 inc 2, al otorgarse al Congreso la facultad excepcional de imponer
contribuciones directas, se estipula que ellas deben ser proporcionalmente
iguales en todo el territorio de la nación.
Las nociones de igualdad, equidad y proporcionalidad permiten pensar lo siguiente: la
igualdad a la que se refiere la CN como base del impuesto es la contribución de todos
los habitantes según su aptitud patrimonial de prestación. El concepto se
complementa con el de proporcionalidad, que no se refiere al nro de habitantes sino a
la cantidad de riqueza gravada. A su vez, estos conceptos se refuerzan con el de
equidad que se opone a la arbitrariedad y que se entiende como cumplido cuando la
imposición es justa y razonable.
IMPLICANCIAS
 requiere que todos los titulares de medios aptos para hacer frente al tributo
contribuyan, salvo aquellos que por no contar con un nivel económico mínimo
quedan al margen de la imposición.
 El sistema tributario debe estructurarse de tal manera que quienes ostentan
mayor capacidad económica tengan una participación mas alta en las rentas
tributarias del E.
 No pueden seleccionarse como hechos imponibles o bases imponibles,
circunstancias o situaciones que no sean abstractamente idóneas para reflejar
capacidad contributiva.
 En ningún caso, el tributo o conjunto de tributos que recaiga sobre un
contribuyente puede exceder su razonable capacidad contributiva, ya que de lo
contrario se atenta contra la propiedad, confiscándola arbitrariamente.
La capacidad contributiva como base de las garantías materiales
Ello asi por cuanto la generalidad exige la no exencion de quienes tengan capacidad
contributiva; la igualdad supone que no se hagan arbitrarios distingos, sino los que
sean fundados en la capacidad contributiva; la proporcionalidad garantiza contra
progresividades cuantitativas que no se adecuen a la capacidad contributiva graduada,
según la magnitud del sacrificio que significa la privación de una parte de la riqueza; la
confiscatoriedad, se produce ante aportes tributarios que exceden la razonable
posibilidad de colaborar al gasto publico; la equidad y la razonabilidad desean la
justicia en la imposición y tal concepto está expresado por la idea de que cada cual
responda según su aptitud de pago.
GARANTÍAS MATERIALES
 GENERALIDAD: surge del art 16 de la CN y significa que cuando una persona se
encuentra en las condiciones que marcan el deber de contribuir debe tributar,
cualquiera que sea su categoría social, sexo, nacionalidad, edad o estructura
jurídica.
No se trata de que todos deban pagar, sino de que nadie debe ser eximido por
privilegios personales, de clase, linaje o casta. La CSJN ha dicho que la generalidad
es una condición esencial de la tributación y que no es admisible que se grave a
una parte de la población en beneficio de otra.
El limite de este ppio esta constituido por las exenciones y beneficios tributarios,
conforme a los cuales ciertas personas no tributan o lo hacen en menor medida.
Estas tienen carácter excepcional y se fundan en razones económicas, sociales o
políticas pero nunca en razón de privilegios.
La posibilidad legislativa de conceder exenciones tributarias ha sido reconocida por la
CSJN que ha facultado al Congreso a eximir de gravámenes nacionales, provinciales o
municipales si ello es conveniente para un servicio de interés nacional. Conforme a
esta tesis si el gobierno federal hace uso de tal facultad las provincias no pueden
obstaculizarla, por lo cual son invalidas las disposiciones provinciales que establezcan
impuestos a empresas o actividades que el Congreso decidió beneficiar mediante
exenciones. Sin embargo, el máximo tribunal ha dejado a salvo de esta prohibición la
facultad local de establecer tasas retributivas de servicios y contribuciones de mejores.
LA GENERALIDAD A LA LUZ DE LA CAPACIDAD CONTRIBUTIVA
1) Mínimo vital: nadie duda de que deben quedar excluidos de la tributación los
niveles de pobreza en los que no hay bienes ni ingresos suficientes para una
existencia digna. Ello significa que hay situaciones que quedan afuera de la
generalidad y que los gobiernos deben respetar. Estamos hablando de un
mínimo vital que debe quedar exento. Los autores entienden por mínimo vital a
aquella renta o capital necesario para que una persona y familia puedan
desarrollar una existencia digna y decente dentro de la sociedad.
2) Finalidad extrafiscal e impuestos de ordenamiento: en nuestro pais, casi todas
las medidas que se disponen en nombre de la promoción económica nacional o
 regional, son abiertamente violatorias de la generalidad entendida como
expresión de capacidad contributiva.
 Las medidas extrafiscales traen mas inconvenientes que ventajas, porque
producen brechas y quiebres en el sistema tributario, que pierde consistencia y
homogeneidad. Los tributos se erosionan y son mas difíciles de controlar.
 Es innegable el grave peligro de que grupos gobernantes o amigos del poder
promuevan actividades en que están personalmente interesados, con
presidencia de las necesidades públicas.
IGUALDAD
Señalan los autores que la capacidad contributiva es el tronco de donde partían las
garantías sustanciales, una de las cuales, la igualdad, exigía que no se hicieran
arbitrarios distingos, sino los que estuvieran fundados en la capacidad contributiva.
Problemática que acarrea el principio son;
a) La igualdad es la base del impuesto, esta basada en la capacidad contributiva.
Ello lleva a que sean fiscalmente considerados como iguales, aquellos que para
el legislador o el aplicador de la ley tengan similar aptitud de pago publico.
b) Como resultado de lo anterior, habrá tratamiento diferencial para quienes
tengan una disímil capacidad de tributar.
c) Al margen de la capacidad contributiva y como consecuencia del principio exige
la exclusión de todo distingo arbitrario, injusto u hostil contra determinadas
personas o grupo de personas.
IGUALDAD EN EL PLANO CONSTITUCIONAL
El principio de igualdad esta consagrado en el art 16 de la CN en su doble forma de
igualdad ante la ley y de la igualdad como base del impuesto y de las cargas publicas. El
primero, mas amplio, se refiere a la igualdad genérica que comprende por lógica, la
igualdad en los tributos.
El segundo desea enfatizar el postulado en materia impositiva, declarando a la
igualdad como base del impuesto y cargas publicas.
En época reciente, la CSJN estableció que el impuesto se funda en la capacidad
contributiva. Según este criterio, igualdad significa que deben existir impuestos del
mismo monto ante condiciones iguales de capacidad contributiva. Los distingos para
ser relevantes, deben tener su explicación lógica en esa diferente capacidad
contributiva. No obstante este criterio, la jurisprudencia nacional admitió que cuando
se trata de impuestos con fines de protección o fomento, puede realizarse el
tratamiento diferenciado, no fundado en la capacidad contributiva, sino en
valoraciones económico-sociales y que se fundan en la facultad que al Congreso otorga
en el art 75.18 de CN.
Debe, entonces, bastar con decir que, en ciertos casos, en los cuales además del fin
fiscal se persiga un objetivo extrafiscal, la ley puede excepcionalmente no fundar los
distingos en la capacidad contributiva, siempre que ellos, por supuesto, sean
justificados y razonables.
En definitiva, el criterio de la jurisprudencia puede resumirse de la siguiente manera; el
principio de igualdad exige trato no dispar ante la similitud de capacidad contributiva.
No obstante y cuando el legislador adopte medidas impositivas en procura de los
objetivos del art 75.18 de la CN, admiten que el legislador adopte medidas tributarias
discriminatorias y por ende, violatorias del principio de igualdad, si ello se hace con el
anunciado propósito de lograr objetivos extrafiscales.
La CSJN ha entendido que la proporcionalidad que menciona la CN quiere establecer
una proporcionalidad graduada. Esa graduación se funda en el propósito de lograr la
igualdad de sacrificios en los contribuyentes.
PRINCIPIO DE EQUIDAD: Representa el fundamento filosófico de la justicia de las
contribuciones. Consiste en una armonía conforme la cual debe ordenarse la materia
jurídica, y en virtud de la cual el derecho positivo se orienta hacia es idea de justicia. La
equidad se convierte en equivalente de razonabilidad, puesto que todo tributo
irrazonable será injusto e inconstitucional. 
PRINCIPIO DE NO CONFISCATORIEDAD: la CN asegura la inviolabilidad de la propiedad
privada, su libre uso y disposición y prohíbe la confiscación. Los tributos son
confiscatorios cuando insumen una parte sustancial de la propiedad o de la renta. La
dificultad surge para determinar concretamente que debe entenderse por “parte
sustancial”; la razonabilidad debe entenderse en el caso concreto. La CSJN utilizo para
un caso particular, el tope confiscatorio a partir del 33% pero Fonrouge entiende que
fue solo para ese caso concreto y lo correcto sería determinarlo razonablemente en
cada caso. Las imposiciones en tiempos de paz, por ejemplo, no pueden ser iguales a
las imposiciones en tiempos de guerra.
PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA: implica la  previsión por los particulares de sus
propias situaciones legales. Enfocada desde un punto de vista objetivo consiste en las
garantías que la sociedad asegura a las personas, bienes y derechos; y desde el punto
de vista subjetivo, en la convicción o confianza que tiene la persona de estar exenta de
peligros, daños y riesgos, de saber a qué atenerse  previsibilidad de la actuación
estatal. En materia tributaria, la seguridad jurídica se traduce en varios postulados: o
Certeza: la legislación debe ser cierta y entendible. El contribuyente debe tener una
minima certeza respecto de la legislación de fondo estable y coherente, asi como de
una legislación adjetiva apta para hacer valer sus derechos. o Razonabilidad: debe ser
entendida desde un doble aspecto; por un lado, el legislador debe ser razonable al
crear la norma, respetar la jerarquía formal de las leyes; Y por otro, el PE debe ser
razonable al momento de su reglamentación, no desvirtuando o modificando el
sentido de la ley. o Irretroactividad: El contribuyente debe tener la convicción de que
la regulación vigente en el momento que tomo su decisión, no se vera modificada por
una ley que legisle sobre el pasado. Rige la Teoría de los Derechos Adquiridos, art 17
CN. o Tutela jurisdiccional efectiva: se trata de los procedimientos que tiene a su
alcance el contribuyente para impugnar las situaciones que considera injustas o
inconstitucionales. 
PRINCIPIO DE UNIFORMIDAD: El problema de la doble imposición. La coexistencia de
entidades dotadas de poder tributario, actuando en el plano nacional así como en el
internacional, origina conflictos de atribuciones y deriva en superposiciones de
gravámenes.   República Argentina: En nuestro país ocurre, igualmente, el fenómeno
de la doble imposición, por no existir clara delimitación de las facultades tributarias de
los diversos entes gubernativos. Como se sabe, la Constitución nacional –que data de
1853– adoptó la forma representativa federal, coexistiendo en la actualidad el
gobierno nacional y veintidós provincias, teniendo el primero poderes restringidos y
habiéndose reservado las provincias todos aquellos que expresamente no hubieren
delegado al consolidar la unión nacional, por lo cual no es difícil advertir la posibilidad
de conflictos jurisdiccionales, tanto más complicados si se suma la actividad de las
municipalidades. De manera, pues, que compiten a veces en el campo tributario, tres
órdenes de entes de gobierno: la Nación, las provincias y las municipalidades. Como la
Nación tiene poderes exclusivos y otros en concurrencia con las provincias, no existe
impedimento legal para que las provincias creen tributos aunque exista otro nacional,
salvo que este último corresponda a facultades delegadas; porque la doble o múltiple
imposición no importa, por sí sola, violación constitucional, la que existiría si uno de los
gravámenes excediera los límites de la potestad tributaria de la autoridad que lo
estableció, pero entonces no habría, por el hecho de la coexistencia, sino por la
transgresión de las normas constitucionales que determinan el ámbito de las
respectivas facultades de la Nación y de las provincias.

3- La cláusula del progreso del artículo 75, incisos 18 y 19 de la C,N. y la tributación

provincial. Jurisprudencia – La cláusula comercial del artículo 75, inciso 13 de la C.N. y
la tributación provincial. Jurisprudencia- La Clausula de los establecimientos de
Utilidad Nacional del art. 75 inc. 30 de la C.N y la tributación provincial. Jurisprudencia.
– Los Tratados de Derechos Humanos del artículo 75, inc. 22 de la C.N. su incidencia
en el ámbito tributario. Jurisprudencia
CLÁUSULA DE COMERCIO
El art. 75, inc. 13, de la Constitución Nacional establece que corresponde al Congreso
de la Nación "reglar el comercio con las naciones extranjeras, y de las provincias entre
sí".
Esta cláusula tiene su origen en los Estados Unidos, donde una de las grandes
dificultades o deficiencias del gobierno de la Confederación era la falta de atribuciones
adecuadas del Congreso General para reglar el comercio exterior y el interestadual. En
aquella época, cada Estado podía, separadamente, gravar la exportación y la
importación, así como establecer todas las reglas o leyes comerciales que considerara
convenientes, lo cual era, en todo sentido, inconciliable con los intereses comunes y
con los propósitos de unión nacional.
Dentro de nuestra propia historia constitucional, en el Pacto Federal del año 1831 las
provincias signatarias se comprometían a delegar en el poder central la facultad de
reglar los comercios exterior e interior del país (art. 16, inc. 5°). En el Acuerdo de San
Nicolás se confirmó esa decisión.
Principios para discernir la compatibilidad del poder impositivo local con la cláusula
comercial.
La cláusula comercial de la Constitución Nacional es una de las disposiciones que más
controversias ha suscitado en relación con el alcance del poder tributario de los
gobiernos locales.
Un principio que fue considerado trascendente en la materia es el que manda
diferenciar, a efectos de establecer la validez o invalidez de un gravamen, entre la
competencia federal para reglar el comercio interjurisdiccional y la referida al poder
tributario, ya que la Constitución establece una distribución de la potestad tributaria
entre el gobierno federal y las provincias, que no se puede confundir con el reparto de
atribuciones efectuado en otras materias.
Lo que les está vedado a las provincias es establecer aduanas interiores o imponer
tributos a la mera circulación territorial, o a la entrada o salida de mercaderías o
personas de su territorio, o discriminar en disfavor del comercio interjurisdiccional. Si,
por el contrario, el gravamen local no establece diferencias según el origen del
producto y no se erige en un obstáculo al comercio interprovincial o internacional, no
puede ser invalidado con fundamento en la cláusula comercial de la Constitución, que
no puede ser invocada para cercenar facultades no delegadas por las provincias al
gobierno nacional.
Hay que tener en cuenta que el tratamiento discriminatorio en disfavor del comercio
interjurisdiccional se puede dar a consecuencia de una múltiple imposición, que lo
torne desventajoso respecto de actividades que se desarrollan en un exclusivo ámbito
territorial. Esa múltiple imposición en menoscabo de la actividad interjurisdiccional se
presenta cuando los distintos fiscos no acuerdan un método común para medir la
riqueza cuya creación cabe atribuirle a cada uno de ellos, de forma tal que la utilización
de distintos parámetros para cuantificar la riqueza producida en cada jurisdicción
produce una múltiple imposición sobre una misma porción imponible.
Es que no resulta legítimo considerar la mera incidencia que un gravamen tenga,
respecto de una actividad económica desarrollada en más de una jurisdicción. De ahí
que la circunstancia de que el tributo provincial a los productos elaborados tenga
incidencia económica sobre el precio de los que se exporten, al integrarse su base
imponible con las ventas tanto locales como realizadas al exterior, no autoriza a
considerarlo como un impuesto al comercio internacional, ni implica interferir en la
política exportadora llevada a cabo por el gobierno nacional.
También resultan útiles, en orden a discernir la compatibilidad de un gravamen local
con la cláusula comercial, las directivas emanadas del titular del poder de reglar el
comercio interjurisdiccional. En ese sentido, la ley 22006, modificatoria del régimen de
coparticipación federal instituido por la ley 20221, y luego la ley 23548, que la
sustituyó, definen los perfiles de los impuestos locales que los hacen compatibles con
dicho régimen, comprendiendo diversos supuestos referidos al comercio
interjurisdiccional.
La evolución de la jurisprudencia de la Corte Suprema.
Para un mejor análisis, se divide en tres:
a) La primera, que se extiende desde su instalación hasta 1966, período en el cual se
desarrolla la doctrina tradicional de la Corte, que admite, respecto del comercio
interjurisdiccional, el ejercicio de facultades impositivas por las provincias en la medida
en que no condicionen su curso, no discriminen en su contra o no lo sometan a
regulaciones múltiples que obstruyan, obstaculicen o entorpezcan una determinada
política nacional. Sin perjuicio de ello, en materia de transporte interjurisdiccional les
negó a los gobiernos locales el ejercicio de facultades impositivas.

b) En la segunda etapa, que se extiende desde 1966 a 1973, que calificamos como
crítica, se adopta un criterio rigurosamente restrictivo del alcance de las facultades
impositivas de las autoridades locales, que aparecen recortadas sensiblemente. Por lo
demás, las contradicciones que se observan en las sentencias del tribunal impiden
delinear o construir una doctrina.

c) En la tercera etapa, que se inicia a partir de 1973, la Corte vuelve a su tradicional

doctrina, generalizándola aun para el caso del transporte interjurisdiccional, lo que
satisface las exigencias del régimen federal adoptado por la Constitución.
La doctrina tradicional
La Corte Suprema de la Nación ha tenido oportunidad de fijar, en numerosos
pronunciamientos, los alcances del poder tributario de las provincias en relación con
los principios contenidos en los arts. 9, 10, 11, 12 y 75, inc. 13, de la CN, cuya doctrina
se puede sintetizar diciendo lo siguiente:
- Las provincias, en el ejercicio de sus poderes de legislación interna, no se hallan
autorizadas para dictar leyes o reglamentos de carácter general o municipal
que importen, directa o indirectamente, trabar o perturbar, de cualquier modo,
la libre circulación territorial o que puedan afectar el derecho de reglamentar el
comercio interjurisdiccional conferido al Congreso de la Nación.
 - El vocablo "comercio" del art. 75, inc. 13, de la CN, es comprensivo no sólo del
tráfico mercantil, sino también del transporte de bienes o personas en el
territorio de la Nación.
- El comercio entre Estados no es libre cuando un artículo, en razón de su origen
o elaboración, es sometido por la administración local a una reglamentación o
gravamen diferencial.
- Cualquier gravamen provincial que cree desigualdades entre los
contribuyentes, por razones de vecindad dentro de la República, es
inconstitucional.
- Cada provincia recobra su plena capacidad impositiva a partir del momento en
que las mercaderías, géneros o productos introducidos en su territorio llegan a
confundirse y mezclarse con la masa general de bienes de la provincia.
- Se debe distinguir entre los derechos de tránsito, prohibidos por la Constitución
(arts. 9, 10 y 11) del transporte de pasajeros o cargas, que puede ser gravado
como contrato de transporte por las provincias, en cuanto revista carácter
intraprovincial.
- Son inconstitucionales los impuestos provinciales que gravan el transporte
interjurisdiccional.
Ésta es la doctrina tradicional de la Corte, en la cual, las provincias podrán gravar las
actividades desarrolladas en sus respectivas jurisdicciones, aunque ellas se vinculen
directa o indirectamente con el comercio interjurisdiccional, en la medida en que los
tributos locales no sean discriminatorios respecto de dicho comercio. No obstante ello,
la Corte estableció una excepción en lo que hace al transporte interjurisdiccional, en
relación con el cual sostuvo la improcedencia de gravarlo por parte de los fiscos
locales, aunque respecto de esta especie de comercio el gravamen local no
discriminara en disfavor de dicho tráfico.
La jurisprudencia de la Corte, en esta primera etapa, en cuanto declara la
inconstitucionalidad de los gravámenes aplicados al transporte, sostuvo que el
transporte es una especie del género "comercio", tal como es utilizado este vocablo en
el art. 75, inc. 13, de la CN. Por lo tanto, si resulta constitucionalmente válido un
impuesto local que al gravar la riqueza producida en su jurisdicción tome en cuenta el
monto de las ventas al exterior, en razón de que la incidencia que el tributo tenga en el
comercio interjurisdiccional no es causa de inconstitucionalidad, no resulta lógico que
la conclusión varíe en materia de transporte interjurisdiccional.

Etapa crítica
Podemos denominar etapa crítica, en la evolución de la doctrina de la Corte Suprema,
al período que transcurre entre 1966 y 1972, en que el tribunal se inclinó por la
afirmación de criterios restrictivos, y a la vez contradictorios, en el juzgamiento de la
validez de tributos provinciales que gravaban actividades vinculadas al comercio
interjurisdiccional.

Así, y en lo que fue la posición más extrema de limitación de las facultades de

imposición de las provincias, la Corte invalidó un gravamen que incidía sobre el
consumo de energía eléctrica utilizada para la emisión o recepción de mensajes
radiotelegráficos al exterior o desde el exterior.
En decisión, recaída en la causa "Transradio Internacional S.A”, la Corte dijo que:
- La potestad federal de regular el comercio interjurisdiccional es amplia y no
puede ser limitada o interferida por las provincias, ya sea mediante tributos o
por otras medidas.
Retorno a la doctrina tradicional. Su generalización
La Corte, al retornar a su doctrina tradicional sobre la materia, fortaleciendo las
facultades impositivas de las provincias, precisa sus alcances señalando:
- La Constitución Nacional prohíbe a las provincias aplicar un trato diferencial
que encubra una indirecta finalidad de gravar la exportación y establecer
impuestos a la extracción o introducción del producto, o que obstruya el libre
tránsito, o fuere creador de desigualdades entre los habitantes de las
provincias.
- La incidencia que un tributo puede tener sobre el destino ulterior de los
productos no es causa de inconstitucionalidad, porque, de aplicarse tal criterio
descalificador, se tornaría prácticamente imposible el ejercicio de la autonomía
provincial respecto de la riqueza que fuese objeto de incuestionable gravamen
en otras o por la Nación.
- El tributo local no se aplique por el hecho de la entrada o salida de un producto
de determinada jurisdicción, ni importe un tratamiento discriminatorio en
beneficio de la producción local, la incidencia económica que el gravamen
tenga respecto del comercio interjurisdiccional no es causa de
inconstitucionalidad, ya que la circunstancia de que se tome en cuenta, además
de los ingresos por operaciones, actividades o servicios intraprovinciales, los de
origen interjurisdiccional, interprovincial o internacional, constituye un método
razonable de imposición, que responde, en última instancia, a la actividad
creadora de riqueza que se produce en el ámbito físico de la jurisdicción local.
De acuerdo con estas pautas, las provincias -y del mismo modo la Nación- no pueden
establecer ningún derecho que trabe la libre circulación de los productos o personas
por todo el territorio de la Nación (arts. 9, 10 y 11 CN); tampoco las provincias pueden
instituir impuestos a la importación o exportación de mercaderías (arts. 4, 9 y 75, inc.
1, CN), ni sancionar impuestos discriminatorios en razón del comercio
interjurisdiccional, porque, de hacerlo, el tributo establecido, al impedir considerar la
mercadería sujeta a ese comercio como formando parte de la masa general de bienes
de la jurisdicción local, al no producirse la cesación de la mera circulación territorial, se
identifica con un gravamen a la importación o a la exportación, haciendo las veces de
una aduana interior. Fuera de estos supuestos, las provincias se hallan
constitucionalmente habilitadas para establecer impuestos directos o indirectos,
debiendo respetar, obviamente, los principios constitucionales que delimitan el poder
tributario.
El cambio preanunciado se operó con la sentencia recaída en la causa "Transportes
Vidal S.A”. Con posterioridad a la reforma constitucional de 1994, la Corte Suprema
tuvo oportunidad de reiterar el derecho de las provincias y sus municipios a establecer
tributos a actividades sujetas a regulación nacional.
En el citado caso "Transportes Vidal v. Mendoza", la Corte tuvo oportunidad de
precisar, en el considerando 8 de la sentencia, que las actividades inescindiblemente
desenvueltas en varias jurisdicciones no pueden verse sometidas a múltiple imposición
que las obstruya o encarezca, como resultado de la aplicación de tributos semejantes
por parte de los distintos fiscos sobre la misma porción imponible. No se considera
aquí el tratamiento discriminatorio respecto del comercio interjurisdiccional que
pudiera aplicar individualmente cada fisco local, que de por sí transgrede el art. 75, inc.
13, de la CN, sino la actuación del conjunto de los fiscos que gravan la actividad
interjurisdiccional, que, al hacerla recaer parcial o totalmente sobre la misma porción
imponible, la tornan desventajosa en relación con otras actividades intraprovinciales.
Es decir, mientras las distintas jurisdicciones acuerden la forma de distribuirse entre sí
los ingresos del contribuyente dedicado al comercio interjurisdiccional, de forma tal
que éste no se encuentre en situación desventajosa en relación con quien ejerce su
actividad dentro de los límites territoriales de una provincia, los tributos aplicados al
comercio interprovincial o al internacional no son pasibles de objeción constitucional.
En cambio si, verbigracia, en materia de transporte interjurisdiccional, las distintas
jurisdicciones, en lugar de estar adheridas al convenio multilateral, a efectos de medir
la riqueza producida en sus respectivos ámbitos territoriales, tomaran diferentes
parámetros, tales como el monto de ventas de pasajes, unas, y cantidad de kilómetros
recorridos, o monto de los gastos realizados en cada jurisdicción, etc., las otras, ello,
seguramente, podría llevar a que la suma de las bases imponibles de las jurisdicciones,
en su conjunto, excediera el total de ingresos devengados por la prestación del servicio
de transporte. En este caso, se daría el supuesto de superposición parcial o total sobre
la misma porción imponible.
Esa superposición torna írritos los tributos locales. Esta circunstancia no se presenta
actualmente respecto del impuesto sobre los ingresos brutos, en relación con el cual
las provincias y la Ciudad de Buenos Aires han suscripto sucesivos convenios
multilaterales para evitar la doble o múltiple imposición.
Dicho convenio asegura que no se dé ese supuesto de superposición sobre la misma
porción de la base imponible, prescribiendo, a su vez, que las jurisdicciones adheridas
no podrán aplicar a las actividades alcanzadas por su régimen un tratamiento
diferencial respecto de iguales actividades que se desarrollen en todas sus etapas
dentro de una misma jurisdicción.
CLÁUSULA DE ESTABLECIMIENTOS DE UTILIDAD NACIONAL
El art. 75, inc. 30, de la Constitución
El art. 67, inc. 27 -actual art. 75, inc. 30-, de la Constitución, según su texto anterior a la
reforma constitucional, le atribuía competencia al Congreso para dictar una legislación
exclusiva en los lugares adquiridos por compra o cesión, en cualquiera de las
provincias, para establecer fortalezas, arsenales, almacenes u otros establecimientos
de utilidad nacional.
Se entiende que "compra o cesión" no son las únicas vías de adquisición, ya que se ha
reconocido al gobierno federal la facultad de expropiación de inmuebles emplazados
en jurisdicción provincial.
Tampoco existirá federalización por el mero hecho de la compra por la Nación a las
provincias, o cesión de éstas a aquélla, de territorios provinciales para el
emplazamiento de establecimientos de utilidad nacional, si tales actos no implican
desmembramiento territorial.
Es por ello que, no obstante la venta del puerto de La Plata formalizada entre la Nación
y la provincia de Buenos Aires por ley nacional del 30 de septiembre de 1904 y ley
provincial del 4 de octubre del mismo año, la provincia ha podido reivindicar su
competencia tributaria para gravar establecimientos emplazados en las tierras
comprendidas en la enajenación, ya que ésta no implicó la pérdida del dominio
eminente sobre esa parte de su territorio, al no existir desmembramiento territorial y
conservar, por ende, su jurisdicción. La Corte Suprema, rechazó, tácita pero
inequívocamente, la idea de federalización de dichos territorios.
Sin embargo, posteriormente, como lo señala Corwin, se aceptó que la cesión
efectuada por un estado podía serlo con reservas.
Las tesis sobre el alcance de la norma
La interpretación de la cláusula del art. 75, inc. 30, ha originado dos tesis, las cuales se
suceden en la jurisprudencia de la Corte, describiendo un movimiento pendular inusual
que potenció la inseguridad jurídica. Ellas son la tesis exclusivista y la finalista, que,
como bien se ha señalado, arrancan con el célebre debate habido en la Cámara de
Senadores en el año 1869 entre el ministro del Interior de Sarmiento, Vélez Sarsfield, y
el senador por la provincia de Buenos Aires Bartolomé Mitre.
Para la tesis exclusivista, la Nación posee poderes exclusivos en los lugares adquiridos
en las provincias para el emplazamiento de establecimientos de utilidad nacional,
quedando borrado todo vestigio de jurisdicción provincial.
"las provincias no pueden intervenir en los actos ejecutados en tales lugares, cedidos
por ellas, o comprados por la Nación, y sus habitantes dejan de ser vecinos de la
provincia y de ejercer derechos civiles o políticos, bajo las leyes de la provincia cedente
o vendedora".
En la República Argentina, no siendo necesario el consentimiento de las legislaturas
provinciales, para que el gobierno nacional adquiera en las provincias terrenos para
establecimientos de utilidad nacional, basta el hecho de la adquisición, con el
mencionado destino, para que proceda la jurisdicción federal.
La tesis finalista se sustenta en una serie de premisas, que pueden ser enunciadas
diciendo que:
a) Es de la esencia del sistema federal tanto la asignación de competencias como la
interrelación de éstas, razón por la cual el marco seguro de interpretación es el de no
entender dicho sistema como un régimen de subordinación de los estados particulares
al gobierno federal, sino de convergencia de todos al bien común que declara la
Constitución.
b) Es la regla, y no la excepción, la existencia de jurisdicciones compartidas entre el
Estado federal y las provincias, debiendo interpretarse la Constitución de modo que las
autoridades de aquél y de éstas se desenvuelvan armoniosamente, evitando
interferencias o roces susceptibles de acrecentar los poderes de los gobiernos
centrales en desmedro de las facultades provinciales y viceversa.
c) La legislación exclusivamente propia del Congreso federal en los lugares adquiridos
en las provincias para establecimientos de utilidad nacional es la concerniente a la
realización de la finalidad del establecimiento del cual se trate, y las facultades
legislativas y administrativas de las provincias en las cuales la obra de utilidad nacional
se establece no quedan excluidas sino en tanto y en cuanto su ejercicio interfiera con
la realización de la finalidad de la obra nacional y la obste directa o indirectamente.
d) La legislación exclusiva que el art. 75, inc. 30, de la CN le otorga a la Nación puede,
eventualmente, excluir las potestades de las provincias.
e) Las excluye cuando las provincias han otorgado una cesión, con desmembración de
territorio, que de esa forma queda federalizado, o cuando han renunciado en forma
expresa al ejercicio de su jurisdicción.
A efectos de determinar cuándo un tributo local interfiere con la finalidad del
establecimiento de utilidad nacional, se han seguido distintos criterios, recogidos en
las sentencias de la Corte Suprema. Así, para uno de tales criterios, dicha interferencia
se produce al encarecer el tributo el desarrollo de la actividad propia del
establecimiento, o sea, cuando la perjudique desde el punto de vista económico. Para
otra posición, para que esa interferencia se dé no hace falta analizar si la legislación
provincial menoscaba, perjudica, encarece, dificulta o condiciona el fin de utilidad
nacional del establecimiento, cuestiones éstas, por lo demás, de carácter fáctico, de
imposible o muy difícil comprobación, sobre todo con anterioridad a que aquellas
situaciones se presenten efectivamente, sino que será suficiente, a los efectos de tener
por configurada la interferencia, que la legislación provincial afecte o incida
directamente sobre el objeto mismo de utilidad nacional del establecimiento.
Estas teorías, si bien nacidas dentro de la concepción finalista, llegan, en la mayoría de
los casos, a iguales resultados que la concepción exclusivista, al negar a las provincias
facultades impositivas, ya que, obviamente, el tributo que recae sobre la actividad
específica del establecimiento de utilidad nacional incide sobre su finalidad,
encareciéndola desde el punto de vista económico. Solamente cuando el caso versa
sobre empresas emplazadas en el mismo ámbito espacial en el cual se halla el
establecimiento de utilidad nacional, pero que ninguna relación tienen con los fines de
éste, como no sea el beneficio que aquéllas puedan recibir por el hecho de su
ubicación, la decisión, por aplicación de tales teorías, ha sido favorable a las facultades
impositivas de las provincias.
El ejercicio de una facultad por las provincias en los enclaves de jurisdicción federal
incide siempre sobre éstos; por lo tanto, la pauta para discernir la admisión o exclusión
de los poderes provinciales no puede ser la incidencia, sino su compatibilidad con lo
afectado, o inherente a la utilidad nacional, del establecimiento del cual se trate, o con
las actividades normales que la utilidad nacional implique, en el sentido de que ésta no
se vea condicionada, menoscabada o impedida. En consecuencia, las limitaciones a las
facultades provinciales, en la medida en que no exista federalización del territorio
provincial, revisten, en principio, carácter excepcional, por lo cual es menester que se
las juzgue atendiendo a las circunstancias de la especie, a la naturaleza de la actividad
desarrollada por el establecimiento, a la índole del tributo exigido y a los distintos
hechos jurídicos tributarios a los que responden las diversas clases de imposiciones, so
pena de coartar las facultades impositivas de las provincias, que éstas ejercen en
ámbito propio.
La Corte que ha reconocido que corresponde al legislador nacional la atribución de
determinar la existencia del fin nacional, así como la elección de los medios y modos
de satisfacerlos.
La ley 22016, que consintió la aplicación de tributos locales sobre entes públicos,
derogando las exenciones de impuestos nacionales, provinciales o municipales que los
beneficiaban, así como las que alcanzaban a sus contratistas, subcontratistas o
proveedores, disponiendo la sujeción de todos ellos a la potestad tributaria provincial
y municipal (art. 3), la Corte admitió la aplicación del impuesto sobre los ingresos
brutos de la provincia del Neuquén.
La interpretación jurisprudencial de la Corte Suprema
En el análisis de los fallos que jalonan la jurisprudencia de la Corte Suprema se observa
que nuestro más alto tribunal ha transitado por las dos corrientes interpretativas,
resulta útil dividirla en cuatro etapas, en cada una de las cuales se observa la existencia
de algunas decisiones que no guardan estricta coherencia con la doctrina
predominante, y de concesiones que atenúan la rigidez de los principios que la
caracterizan. Ellas son:
a) 1884 a 1958 exclusivista.
b) 1958 a 1968 finalista.
c) 1968 a 1975 exclusivista.
d) 1975... finalista.
3.1. Período 1884 a 1958
En las dos primeras sentencias de este período, la Corte, con evidente pragmatismo, se
inclina por la competencia de la justicia federal en el caso de delito cometido en el
ámbito del Asilo Nacional de Inmigrantes, ubicado en la provincia de Entre Ríos, y por
la justicia local en el caso de delito perpetrado en las vías del Ferrocarril Central Norte.
El dominio no impone la jurisdicción federal, sino que ésta viene determinada por el
emplazamiento de un establecimiento de utilidad nacional.
La sola existencia del establecimiento de utilidad nacional impone la jurisdicción
exclusiva de la Nación, es decir, la más clara definición de la tesis exclusivista.
En materia específicamente tributaria, el primer fallo de la Corte, de fecha 29 de mayo
de 1929, recayó en la causa "Marconetti, Boglione y Cía. v. Municipalidad de Santa Fe",
originado a consecuencia de la exigencia por parte de la Comuna del impuesto
municipal por las actividades comerciales desarrolladas por la actora en el puerto de
Santa Fe. La Corte comienza señalando que es imprescindible para adoptar resolución
analizar la situación legal del puerto de Santa Fe, pues si éste fuera una zona de
propiedad del gobierno nacional, el art. 67, inc. 27, CN, sería aplicable en estricta
justicia, con lo que enuncia su adhesión a la tesis exclusivista. Pasa el tribunal a
examinar la situación legal del puerto de Santa Fe, a la luz de la ley de concesión 4269
del Congreso de la Nación, que facultó al gobierno de Santa Fe para la construcción del
puerto, y concluye afirmando que dicho establecimiento no es un puerto nacional, en
el sentido de su completa dependencia del gobierno nacional, de forma tal que la
jurisdicción que para éste le reserva la ley (art. 10) no es la jurisdicción exclusiva para
legislar sobre todo el territorio de la zona del puerto, sino la correspondiente a la
Nación en cualquier puerto habilitado. Afirmando el carácter provincial del puerto, la
Corte declara la constitucionalidad del impuesto percibido por la Comuna de la Ciudad
de Santa Fe. Otra hubiera sido la conclusión de considerarse a dicho puerto un enclave
nacional, como posteriormente se lo sostuvo, como veremos más adelante.
En lo que se refiere a la aplicación de tributos locales respecto de actividades
vinculadas con la construcción de caminos nacionales, la Corte, en diversas
oportunidades, excluyó ese supuesto del art. 75, inc. 30, de la CN, sosteniendo que la
norma en cuestión sólo comprende a los lugares expresamente mencionados en ella,
no siendo aceptable una interpretación extensiva que incluya lo que no está, directa o
indirectamente, comprendido en la razón de ser de la disposición. Es por ello que en
los autos "Caminos y Construcciones Argentinas v. Provincia de Entre Ríos", el tribunal
pudo decir, sin que ello apareciera contradictorio con su adhesión a la tesis
exclusivista, que en materia de caminos nacionales "las facultades legislativas y
administrativas de la provincia, en que la obra de utilidad nacional se establece, con la
adquisición del lugar indispensable, no quedan excluidas de este último, sino en tanto
y en cuanto su ejercicio interfiera con la realización de la finalidad de la obra nacional,
y la obste directa o indirectamente”.
Si el supuesto no encuadra en el inc. 30 del art. 75, cabe subsumirlo en el inc. 13 del
mismo artículo, con lo que se vuelve a plantear la cuestión respecto del criterio a
aplicar, que el tribunal pretendió resolver excluyéndolo de aquella disposición, ya que
también respecto del comercio interjurisdiccional el Congreso ejerce una facultad
exclusiva, como son todas aquellas que le delegaron las provincias. Por lo tanto,
adoptar una tesis finalista, aunque sea mediante el desplazamiento del caso, de una
disposición a otra constituye un artificio que no logra disimular la incoherencia de la
doctrina judicial del tribunal.
3.2. Período 1958-1968
Este período se inicia con la sentencia recaída en la causa "Cardillo, José, v. Marconetti
Ltda. S.A", que versaba sobre una cuestión laboral, en cuya oportunidad la Corte se
expidió en favor de la tesis finalista, en una página de notable factura. El tribunal,
entre otros conceptos, dijo:
"Si cada vez que la Nación adquiere inmuebles ubicados dentro de las provincias, a
cualquier título, sea por compra, cesión o expropiación, para afectarlos a obras de
utilidad nacional, pudiese ejercer sobre ellos una legislación absoluta, exclusiva y
excluyente, haciendo extinguir toda potestad provincial, se habría convertido en una
mera ficción la memorable afirmación del juez Chase, aplicable a nuestra forma
federal: ‘La Nación es una unión indestructible de Estados indestructibles’ (in re: ‘Texas
v. White’, 7, Wallace, 700).
"Que en el sistema constitucional argentino, el principio fundamental de que no hay
legislación ni jurisdicción exclusiva de la Nación, en los lugares situados dentro de las
provincias sin previa cesión, con desmembramiento de territorio y abandono de
jurisdicción, dispuesta de acuerdo con lo que establecen las respectivas Constituciones
provinciales, resulta perfectamente compatible con el inc. 27 del art. 67 de la
Constitución, en tanto la jurisdicción aneja a la legislación exclusiva, queda limitada a
la materia específica del establecimiento creado, sin afectar en los demás, la potestad
política de la provincia sobre el resto de la vida y de la actividad, cumplidas en el lugar
cedido, el cual continúa dentro de sus límites territoriales.
"Que, en consecuencia, la preeminencia de los fines de la Nación, en los lugares
adquiridos en los territorios de las provincias, sin consentimiento de sus respectivas
legislaturas, para ser destinados a establecimientos de utilidad nacional, determina,
necesariamente, la subordinación de las jurisdicciones locales. Sin embargo, este
principio, debe ser aplicado sin menoscabo de la legislación provincial, esto es, que el
imperium y la iurisdictio de las provincias en las cuales se establecen obras de utilidad
nacional, no quedan excluidas en absoluto, sino sólo en la medida en que su ejercicio
obstaculice, directa o indirectamente, el fin de esos establecimientos".
Período 1968-1975
Con el cambio total de los integrantes de la Corte Suprema, ésta retorna a la tesis
exclusivista, que aplica con el más estricto rigor. Este período se inicia con la decisión
recaída en la causa "Marconetti Ltda. S.A”. El pensamiento del tribunal quedó
expresado en las siguientes palabras:
"la palabra exclusiva, que quiere decir única y no compartida resulta claro que sólo el
gobierno federal, tiene la potestad de legislar, ejecutar y de juzgar en los lugares que la
Constitución ha querido reservar para su jurisdicción, en razón de la utilidad común
que ellos revisten para toda la Nación. De lo cual, se sigue que tal propósito resultaría
frustrado, si se admitiera el ejercicio simultáneo de poderes provinciales, en los
establecimientos de que se trata.
"Que, de lo expuesto, esta Corte, concluye que la cláusula 67, inc. 27, de la
Constitución Nacional, importa reservar a la Nación el derecho de ejercer su
jurisdicción exclusiva y excluyente, en todos los lugares adquiridos por compra o
cesión, en cualquiera de las provincias, para instalar establecimientos de utilidad
nacional; y, por lo tanto, que tal exclusividad implica, la negación del ejercicio
simultáneo de poderes provinciales; máxime, si se considera que los establecimientos
de utilidad nacional han sido ubicados, por dicha cláusula, en un pie de igualdad con
los arsenales y fortalezas, lugares éstos en que, por razones obvias, nunca podría
aceptarse injerencia de ninguna especie, por parte de las provincias".
En todo este período la Corte se sujetó a un rígido criterio exclusivista.
En la causa "Servicios Técnicos Atlas v. Provincia de Santa Cruz", la actora promovió
acción de repetición del impuesto a las actividades lucrativas, abonado a la provincia
por trabajos realizados en instalaciones de explotación de yacimientos de
hidrocarburos. La Corte, sobre la base del art. 1 de la ley 14.773, que dispone que "los
yacimientos de hidrocarburos sólidos, líquidos y gaseosos, existentes en el territorio de
la República Argentina y los de su plataforma submarina, son bienes exclusivos,
imprescriptibles e inalienables del Estado nacional", y hace lugar a la acción de
repetición promovida.
El criterio exclusivista perduró en el período inmediato posterior a la renovación total
de los miembros de la Corte, al asumir el gobierno constitucional en 1973.
"Que en tal orden de ideas cabe entonces concluir que los caminos interprovinciales,
destinados a promover y facilitar la circulación de personas y productos en todo el
territorio del país, constituyen instrumentos del gobierno federal; y, en consecuencia,
que el hecho mismo de su construcción no debe ser obstaculizado por el ejercicio de
los poderes reservados a los gobiernos locales. Se trata, en definitiva, de la realización
de obras de beneficio común, conducentes al adelanto y bienestar de todas las
provincias, ejecutadas de conformidad con lo que prescribe el art. 67, inc. 16, de la
CN".
Período 1975
Con la sentencia del 28 de octubre de 1975, recaída en la causa "Pucci, Jorge, y otro v.
Braniff", la Corte retornó a la tesis finalista, que perdura hasta la actualidad. En esa
causa, que versaba sobre una cuestión de competencia en materia laboral, el tribunal
se expidió en favor de la Justicia local. Del mismo modo fueron resueltas otras causas
referidas tanto a la materia laboral como a la penal, a la policía de la construcción, a
honorarios y daños y perjuicios, en las cuales la controversia se resolvió en favor del
reconocimiento de las atribuciones de los gobiernos locales.
En cambio, en la causa "Hidronor S.A v. Provincia del Neuquén s/ Nulidad", en la cual la
controversia se suscitó a raíz de la creación por parte de la provincia de la comuna
denominada "Villa El Chocón", en el departamento de Confluencia, dentro de los
terrenos que habían sido declarados por ley de utilidad nacional para la construcción
del complejo hidroeléctrico Chocón-Cerros Colorados, el tribunal, con ajustada
mayoría, declaró la inconstitucionalidad de la creación de la municipalidad en cuestión,
y la anulación de todos los actos dictados en consecuencia.
Transcurrido desde marzo de 1976 hasta diciembre de 1983, los doctores Heredia,
Gabrielli y Black, que integraron la Corte Suprema en distintos períodos, adhirieron a la
doctrina exclusivista, mientras que los doctores Rossi y Guastavino, partidarios de la
tesis finalista.
La sentencia del 30 de marzo de 1978 recaída en los autos "Cía. Swift de La Plata v.
Provincia de Buenos Aires” se inclinó por reconocer las facultades impositivas de la
provincia. La Corte, al rechazar la acción de repetición del impuesto a las actividades
lucrativas, aplicado por la provincia a la accionante, señaló que "en el caso, se trata de
una empresa industrial privada, ubicada en el puerto de La Plata, que ninguna relación
tiene con los fines de utilidad nacional de dicho puerto, como no sea el beneficio que
ella misma puede recibir, por el hecho de aquella ubicación. Es decir que las
instalaciones fabriles de la actora no forman parte del establecimiento de utilidad
nacional, ni hacen directamente al objeto de éste, ni son instrumentos o medios
necesarios a la existencia o mejor desarrollo del establecimiento en cuanto tal".
En sendas causas, en las que fue demandada la provincia de Santa Fe, en las cuales se
discutía el alcance de las facultades tributarias de la provincia en zonas portuarias, la
Corte, en autos "Marconetti Ltda., reitera la doctrina que sentó en Fallos 300:328, al no
haber probado la accionante en qué medida su actividad, realizada en el puerto de
Santa Fe, tenía relación con los fines del establecimiento nacional. En cambio, en la
causa "Impresit Sideco S.A", en la que se accionaba por repetición del impuesto a las
actividades lucrativas abonado a la provincia en relación con obras ejecutadas en el
puerto de Rosario, el tribunal tuvo por probado que el tributo interfería con el fin del
establecimiento de utilidad nacional, y, por ende, acogió la acción.
Significativa trascendencia tiene la sentencia de la Corte del 15 de septiembre de 1983,
recaída en los autos "B. J. Service Argentina S.A v. Provincia del Neuquén”, en cuanto
es aceptada por la totalidad de los miembros del tribunal la doctrina, ya enunciada con
anterioridad, que afirma que incumbe a la legislación nacional determinar el alcance
del fin nacional, así como la elección de los medios y el modo de satisfacerlo. En
función de ello y de lo establecido por la ley 22016, que derogó las exenciones
otorgadas en favor de entes nacionales y de sus contratistas, el tribunal rechaza la
acción de repetición del impuesto sobre los ingresos brutos, abonado a la provincia por
servicios técnicos prestados a YPF, en relación con el tributo devengado a partir de la
vigencia de la ley 22016.
La sentencia recaída en los autos "B. J. Service v. Provincia de Mendoza”, en los que la
Corte, haciendo caso omiso de la ley 22016, juzgó, a la luz del art. 56 de la ley 17.319,
que el legislador nacional, a la vez que declaró, de manera concluyente, la utilidad
nacional de los yacimientos, consideró compatible, en forma expresa, el ejercicio de
atribuciones impositivas por parte de las provincias.
La reforma constitucional
La reforma constitucional adopta expresamente la tesis finalista al disponer, en el art.
75, inc. 30, de la Constitución, que la jurisdicción federal sobre los establecimientos de
utilidad nacional no obsta al ejercicio por las provincias y sus municipalidades de los
poderes de policía e imposición en tanto no interfieran en el cumplimiento de los fines
específicos de aquéllos.
Con posterioridad a dicha reforma, la Corte Suprema, en la causa "YPF v. Provincia de
Mendoza", al rechazar la demanda de repetición del impuesto de sellos abonado por
un contrato suscripto entre la accionante y un consorcio de empresas para llevar
adelante el denominado proyecto de conversión en la Destilería Luján de Cuyo,
consideró oportuno señalar que los conceptos allí vertidos "encuentran hoy recepción
en el inc. 30 del art. 75 de la Constitución reformada, que reconoce el poder de
imposición provincial sobre los establecimientos de utilidad nacional en tanto no
interfiera con el cumplimiento de sus fines".
CLÁUSULA DE PROGRESO
EL ART 75 INC. 18 de la CN, dispone que corresponde al congreso proveer lo
conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias y
al progreso de la ilustración, impulsando diversas actividades, mediante leyes
protectoras de estos fines y por concesiones temporales de privilegios y recompensas
de estímulo.
Desarrollo y extensión de la doctrina en torno del art. 75 inc. 18 de la CN.
La corte suprema de la Nación, desde el año 1897, adoptó un criterio amplio,
admitiendo que el Congreso de la Nación puede otorgar exenciones que comprendan
incluso tributos provinciales y municipales. En la causa, “Ferrocarril Central Argentina
con provincia de Santa Fe”, tuvo oportunidad de expresar que si el congreso, para los
fines de gobierno, de política, de reglamentación del comercio interprovincial o
simplemente como medio de estímulo, cree conveniente acordar el privilegio de la
exención de impuestos locales, esta disposición será perfectamente constitucional,
porque ella no importará sino el ejercicio de una facultad del poder legislativo, cuya
sanción priman sobre cualquier disposición en contrario, que pudieran contener las
constituciones o leyes de provincias. Resolver lo contrario sería reconocer en los
gobiernos de provincia la facultad de anular o entorpecer los efectos de la legislación
nacional, agregando que las provincias, haciendo uso de la facultad de imponer,
podrían llegar a hacer imposible la realización de las concesiones y el goce de los
privilegios que el Congreso acordara.
Las exenciones dictadas beneficiaron, en general, a empresas ferroviarias, de
telégrafos y radiodifusión, aunque más tarde adquirieron mayor amplitud. Teniendo
dichas actividades vinculaciones con el comercio interprovincial, la Corte reafirmó la
dispensa de los gravámenes locales con apoyo en el art 75 inc. 13 de la CN. Por lo
demás, tratándose de actividades reguladas por ley nacional, la Corte sostuvo la
exclusión de todo otro poder.
El propósito de los constituyentes no fue limitar las facultades de las provincias, sino
evitar que, al amparo de ellas pudiera entorpecerse o frustrarse el comercio en
general, como fuente primordial del progreso del país.
La situación de la república al ser sancionada la constitución era muy distinta de la
actual. En aquella época todavía no se habían apagado las pasiones despertadas por
las luchas civiles y el localismo era un peligro latente.
De ahí, que lo más urgente era poblar el país, fomentar sus industrias, atraer capitales,
desarrollar el comercio y la navegación.
La supremacía de la ley nacional, según la interpretación de la corte de los fallos
citados, es absoluta, no interesando si el gravamen local entorpece o frustra en alguna
medida el desarrollo de la actividad regulada por ley nacional.
Restricciones a la doctrina dominante
No obstante la amplitud con que fue concebida la doctrina en favor de las facultades
de la nación, para establecer exenciones, la corte, atenuando la rigidez de su doctrina,
admitió que la dispensa establecida por leyes nacionales no debía entenderse con
alcance indiscriminado y absoluto, sino que, por el contrario, atento a su carácter
excepcional, es menester que se la juzgue en virtud de la naturaleza desarrollada por
quien la invoca y de la índole del tributo, sopena de cercenar, de otro modo, la
facultades impositivas de las provincias, que estas deben ejercer en su ámbito propio
en tanto no hayan sido delegadas al gobierno federal.
De la incompatibilidad de las normas locales en relación con actividades reguladas por
ley nacional.
Con apoyo en consideraciones vertidas por corte suprema de la nación en distintos
fallos, se ha pretendido invalidar normas impositivas provinciales en relación con
actividades reguladas por ley nacional, que no contenían una expresa dispensa
respecto de los gravámenes locales.
Si bien es cierto que nuestro más alto tribunal expresó, con carácter general, que en
materia de concesiones otorgadas por el gobierno nacional no es posible admitir la
intromisión de los poderes locales con facultades impositivas ya que ello podría
originar la ruptura del equilibrio establecido por ley nacional y acarrear, por ende, la
perturbación de los servicios prestados.
Solo en situaciones en que, aparezca suficientemente demostrado, que la ley local
frustre, entorpezca o impida la realización de la política nacional, sancionada el
ejercicio de poderes atribuidos a la nación por la constitución, se podrán invalidar las
normas impositivas provinciales o municipales que se hallen en pugna con aquellas.
Con posterioridad a la reforma de 1994, la corte suprema de la nación ha reiterado
que la regulación de una actividad a la jurisdicción federal no necesariamente deviene
compatible con el poder de policía y la potestad fiscal de las provincias y sus
municipalidades.
De la supremacía constitucional
Toda ley emanada del poder legislativo ordinario o poder constituido debe ajustarse a
las normas de la constitución, sancionada por el poder constituyente, y su validez está
condicionada por su efectiva subordinación a la ley suprema.
No obstante, la claridad, y precisión de las normas aludidas, el concepto de supremacía
constitucional fue reemplazado por el de supremacía nacional que involucra en caso
error, la supremacía de la ley nacional. Nos referimos a la jurisprudencia de la corte
suprema, que sobre la base de expresas disposiciones de leyes nacionales que
contenían exenciones relativas a tributos provinciales y municipales, invalidó leyes
locales que imponían gravámenes, sin determinar si las mismas entorpecían o
impedían de manera efectiva la realización de política nacional.
4- La capacidad contributiva. Noción – Antecedentes – El principio en la Argentina.
Jurisprudencia YA RESUMIDO
5- Razonabilidad – Tutela jurisdiccional – Seguridad jurídica – Jurisprudencia. Libertad
de circulación territorial. Artículos 9 al 12 C.N. Jurisprudencia.
Tutela jurisdiccional efectiva: se trata de los procedimientos que tiene a su alcance el
contribuyente para impugnar las situaciones que considera injustas o
inconstitucionales.
LIBERTAD DE CIRCULACION TERRITORIAL
Según surge de la CN y en especial de sus arts 9 a 12, el mero transito dentro del pais
no puede constituir, en si mismo, motivo de imposición alguna. Esto deriva de la
libertad de circulación territorial de los bienes, que si es objeto de gravámenes.
Aplicando estos preceptos, la CSJN declaro que era invalido el impuesto provincial
cobrado por el solo hecho de transportar ganado desde un campo situado en una
provincia, hacia otro inmueble ubicado en una provincia diferente, ambos de un solo
propietario y sin realizar transferencia de la hacienda.
Por el contrario, se ha legitimado el gravamen provincial a actividades nacidas,
desarrolladas y terminadas dentro de su ámbito, sin interesar que los bienes
producidos fueran a salir luego de la provincia para ser exportados, ya que en este
caso el tributo no recaía sobre el tránsito.