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La jurisprudencia ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales
recae la acción de cumplimiento comprende tanto la ley en sentido formal como la
ley en material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley
o con vocación legislativa dictados por el Presidente de la República, en desarrollo
de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la
Constitución Política. Sin dejar a un lado, la procedencia de la acción de
cumplimiento contra los actos administrativos de contenido general o particular,
bajo el entendido que estos reflejan la voluntad unilateral de la administración de
producir efectos jurídicos, se precisa lo anterior, si se tiene en cuenta que no es
dable el mecanismo constitucional previsto en el artículo 87 constitucional frente a
actos de mera ejecución, pues tales determinaciones no tienen la categoría de un
verdadero acto administrativo, ya que solo se limitan a materializar una orden
judicial o administrativa.
CONSEJO DE ESTADO
SECCION QUINTA
1.1. Demanda
1.2. Hechos
De otra parte, indicó que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 323 de la
Constitución Política sólo el Presidente de la República podría suspender o
destituir al Alcalde Mayor de Bogotá.
1.4. Pretensiones
(i) En cuanto a la falta de legitimación en la causa por activa, indicó que si bien las
normas cuyo cumplimiento se solicita son de carácter general, impersonal y
abstracto lo cual, en principio, daría lugar a que cualquier persona exigiera su
cumplimiento, en el presente caso se observa que la acción tiene un móvil
subjetivo consistente en que se deje sin efecto la decisión administrativa de
destitución e inhabilidad impuesta al señor Gustavo Petro Urrego. Por
consiguiente, solo el afectado podría exigir el cumplimiento de las normas que se
invocan como incumplidas.
(iv) En cuanto a negar la presente demanda indicó que las normas cuyo
cumplimiento solicitó el actor, se refieren a la competencia funcional de la
Procuraduría General de la Nación para sancionar a funcionarios de elección
popular, la cual se sustenta en el artículo 277 numeral 6º y en la sentencia C-028
de 2006 dictada por la Corte Constitucional, según la cual, no se opone a los
tratados internacionales suscritos por Colombia, tesis reiterada en la sentencia SU-
712 de 2013.
1.8. Impugnación
10 Al efecto, citó doctrina: “DEVIS ECHANDIA, Hernando “Teoría General del Proceso”. Edit. Universidad,
Buenos Aires, 3ª impresión 1ª reimpresión, pág. 260.”
11 Folios 77 a 95 del expediente.
(i) No es el directamente afectado por el acto administrativo sancionatorio
expedido por el Procurador General de la Nación, pues fue dirigido al señor
Gustavo Petro Urrego, pero “que evidentemente viola de forma indirecta pero
contundente [su] derecho al voto y a elegir garantizado en el art. 40 de la
CN.(sic)” y;
(ii) Está supeditada al derecho subjetivo del interesado, es decir, “reparar las
afectaciones directas y materializables y no intangibles, como lo es el derecho
al voto y a elegir…”;
2.1. Competencia
2.2.1.1. Antecedentes
Por su parte el injuction “es una orden expedida por una corte de contenido
perentorio que obliga a alguien a hacer o a cesar un agravio o un perjuicio. Como
recurso el injuction se caracteriza porque permite prestar toda la atención en el
mérito del caso con un mínimo de tecnicismo procesal”15.
Bajo este influjo del derecho comparado respecto de la búsqueda de la eficacia del
ordenamiento jurídico, pero sobre todo debido al gran problema latente de la
inaplicabilidad de la ley y los actos administrativos, quiso el constituyente del año
1991 consagrar una acción destinada a conjurar dicha crisis. En ese sentido,
16 Cfr. Gaceta Constitucional No. 49A del 18 de abril de 1991, p. 12 y ss. El texto que se transcribe
corresponde a la exposición del constituyente Jaime Arias López, quien se encargó de impulsar el debate en
torno a la acción de cumplimiento dentro de la Subcomisión. En dichas discusiones de estudio participaron
también los constituyentes Darío Mejía Agudelo y Juan Carlos Esguerra Portocarrero, quien sobre el particular
manifestó: "en el Estado de Derecho uno de los postulados fundamentales es el del respeto por la ley, el de la
vigencia de la ley, el del imperio de la ley. Las leyes no pueden seguir siendo diagnósticos, no pueden seguir
siendo sueños, no pueden seguir siendo buenas intenciones, no pueden seguir siendo románticas
declaraciones. Una ley es por definición una norma jurídica de obligatorio cumplimiento, entonces, lo que
estamos haciendo aquí es expresar eso, porque no podemos seguir construyendo carreteras a base de decir
que se ordenan carreteras. Pero siquiera permitir la posibilidad, para mi inimaginable de que la ley pueda
seguir siendo algo que el Congreso decreta, pero que el gobierno se reserva el derecho de cumplir o no
cumplir, según considere que es conveniente, oportuno o financieramente viable, me parece absolutamente
inaceptable" (Cfr. Gaceta Constitucional No. 52 del 17 de abril de 1991).
17 Cfr. Gaceta Constitucional No. 112, del 3 de julio de 1991, p. 7.
fuerza material de Ley o Actos Administrativos”18. Regida bajo los principios de
“publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad, eficacia y
gratuidad”19.
01.
22 Sección Quinta del Consejo de Estado, sentencia del 9 de junio de 2011, Exp. 250002324000201000629-
25 Consejo de Estado, Sección Quinta Consejera Ponente Dra. Susana Buitrago Valencia (E). 9 de mayo de
2012, 76001-23-31-000-2011-00891-01 (ACU).
26 Consejo de Estado, Sección Quinta Consejero ponente, Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012,
radicado 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU).
27 Consejo de Estado, sentencia del 28 de septiembre de 1999, expediente ACU-927.
28 Consejo de Estado, sentencia del 18 de febrero de 1999, expediente ACU-585.
29 Consejo de Estado, sentencia del 3 de diciembre de 1997, expediente ACU-088.
30 Consejo de Estado, sentencia del 1 de octubre de 1998, expediente ACU-403.
Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción de cumplimiento no se
puede incoar frente a normas que generen gastos31 o cuando se pretenda la
protección de derechos fundamentales, en este último caso el juez competente
deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 Superior32.
0903-01(AP).
34 Sentencia ibídem.
35 Corte Constitucional sentencia C-1194 de 2001.
87 constitucional se contrae en la búsqueda de la efectividad de las leyes o los
actos administrativos.
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
En estos casos el juez señalará los defectos de que adolezca, para que
el demandante los subsane en el término de cinco días. Si no lo hiciere
rechazará la demanda.
(…)
Frente al primer requisito, esto es, que el deber que se pide hacer cumplir se
encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos
administrativos vigentes, la Sala considera pertinente hacer las siguientes
precisiones:
Así las cosas, se tiene que por medio de esta acción constitucional
no puede exigirse el cumplimiento de normas constitucionales36,
pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de
normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión
llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir
que no procede ésta acción constitucional para exigir el
cumplimiento de normas supremas. De manera que la Sala no
puede conocer sobre el supuesto incumplimiento de los artículos 134
y 261 de la Constitución.”37
40 Corte Constitucional, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, sentencia C-028 de 2006.
Para la satisfacción de este requisito de procedibilidad es importante tener en
cuenta, como lo ha señalado la Sala, que “el reclamo en tal sentido no es un simple
derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de
cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento” 41.
Por otra parte, el inciso segundo del artículo 8º de la referida ley contempla una
excepción al requisito de constitución de renuencia, en el evento en el que el
acatamiento del requisito de procedibilidad genere el inminente peligro de sufrir un
perjuicio irremediable, el que deberá en todo caso sustentarse en la demanda.
Al respecto, la Sala considera que le asiste razón a la parte actora, toda vez que
cuando la demanda fue presentada, esto es, el 16 de diciembre de 2013, no estaba
en firme la decisión de destitución, pero era inminente que se convirtiera en un acto
definitivo, lo cual implicaba necesariamente que de haberse agotado el requisito de
procedibilidad, era posible deducir la materialización de la afectación de los
derechos políticos alegados por el accionante, principalmente el de elegir en los
41Consejo de Estado, Consejero Ponente: Mauricio Torres Cuervo, providencia del 20 de octubre de 2011,
Expediente. 2011-01063.
términos del artículo 40 Constitucional, ante la imposibilidad de que el señor
Gustavo Petro Urrego no pudiera cumplir el mandato que le fue conferido por los
ciudadanos de Bogotá.
En este sentido, para la Sala es claro que el actor pretende debatir la legalidad del
acto administrativo sancionatorio, dado que, a su juicio, la destitución de
funcionarios elegidos popularmente corresponde al juez penal, de acuerdo con el
artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
42 Sección Primera del Consejo de Estado, sentencia de 22 de octubre de 1998, radicado ACU-488.
jurídico propiamente dicho sobre el cual pedir su acatamiento, imposibilitándose
así el pronunciamiento del juez constitucional.43
Bajo ese entendido, desde ese momento cualquier ciudadano, incluido por su
puesto el actor de esta acción, podía impetrar la demanda de simple nulidad, así
como la solicitud de medida cautelar de suspensión.
43Al respecto, puede consultarse un caso con similar situación fáctica y jurídica, Sección Quinta del Consejo
de Estado, sentencia de 28 de agosto de 2013, radicado 25001-23-41-000-2013-00626-01.
de manera excepcional procede para que toda persona pueda pedir la nulidad de
actos administrativos particulares, como el que sanciona disciplinariamente a un
funcionario público, cuando sus efectos afecten gravemente el orden público y
político.
Así las cosas, a través de ese medio de control, el actor puede en cualquier
tiempo, cuestionar, entre otros, la competencia del Procurador General para
destituir funcionarios de elección popular; la aplicabilidad del artículo 23 de la
Convención Americana de Derechos Humanos, como la supuesta derogación que
hizo la Ley 1551 de 2012 de la facultad disciplinaria del ente de control frente a los
alcaldes.
RESUELVE:
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.