Taller Política Exterior de América Latina

05/02/2010
Nombres: Silvia Fernanda Álvarez, David Greiffenstein, Juan David Guarín, Carol Tacha,
Julián Solarte.
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1) Identifica todos los actores y/o variables que influyeron en el comportamiento de

México que se describe en el texto con respecto a Cuba, y señala de qué tipo son, en
función del texto de Van Klaveren adjunto.

Actores Intervinientes:

Actores estatales: Estados Unidos Mexicanos (MEX), República de Cuba (CUB), Estados
Unidos de América

- Actores que influyen en la formulación de política exterior 1:

México:
Poder Ejecutivo:
Presidente de México Vicente Fox, Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE), Secretario de
Relaciones Exteriores Jorge Castañeda, Embajador Ricardo Pascoe, Embajador Gustavo
Iruegas.
Poder Legislativo:
Congreso de los Estados Unidos Mexicanos.

Cuba:
Poder Ejecutivo:
Presidente de Cuba Fidel Castro, Canciller Felipe Pérez Roque (CUB), Fuerzas de Seguridad
Cubanas.

Estados Unidos:
Poder Ejecutivo:
Colin Powell, Secretario de Estado de los Estados Unidos (2001–2005), Departamento de
Estado de los Estados Unidos, Vicki Huddleston.

Actores no estatales:
Naciones Unidas, Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas; Partido
Revolucionario Institucional (PRI), Partidos de oposición al PRI en México, Partido de

1 Dentro del Poder Ejecutivo, un número creciente de ministerios, agencias y otras entidades buscan
influir en muchas áreas de la política exterior. Los Parlamentos no renuncian con facilidad a sus
facultades de decisión, fiscalización y supervisión en este terreno, muchas de las cuales tienen rango
constitucional. Como se podía esperar, los militares son actores esenciales en aquellos temas de
política exterior que son considerados como sensibles en términos de intereses de seguridad
nacional. (Van Klaveren, 1992, p.180)
Acción Nacional (PAN); los grupos disidentes o activistas cubanos, la estación Radio Martí,
la sociedad civil, la opinión pública.

Todos estos actores no estatales pueden transferir influencias desde el medio externo a
cualquier sistema de política exterior. Estas influencias pueden transferirse de manera
indirecta al centro formal de toma de decisiones, gracias a la intermediación de ciertos
actores internos o bien por medio de una apelación directa a la opinión pública interna. Los
actores no estatales también están aumentando su participación en la toma de decisiones en
materia de política exterior. Estos comprenden a los partidos políticos, las asociaciones
empresariales, los medios de prensa, grupos de interés y, más recientemente, ONGs, a
menudo inspiradas en los modelos de sus contrapartes europeas o norteamericanas. La
influyente Iglesia Católica también puede ser incluida entre estos actores, al igual que las
crecientes denominaciones protestantes en la región (Van Klaveren, 1992, p. 178-181).

Variables:

La clasificación más conocida de las variables que afectan los comportamientos de política
exterior es aquella que distingue entre factores externos e internos (Van Klaveren, 1992, p.
174).

Variables externas: Las variables externas en el caso presentado por Velázquez, se analizan
desde las presiones e influencias de los Estados Unidos de América en las decisiones de
política exterior del país vecino. A partir de lo anterior, se presenta un análisis de las
variables contempladas desde distintos enfoques teóricos mencionados por Van Klaveren
(1984) aplicados al caso de las relaciones bilaterales entre Cuba y México en la
administración del presidente Vicente Fox en el periodo comprendido entre los años 2000-
2001.

Variables Sistémicas: Según Van Klaveren, las variables sistémicas se concentran en el

análisis de la estructura del sistema internacional y cómo las unidades de dicho sistema
pueden determinar el comportamiento externo de la región (Van Klaveren 1984, p. 31).

Ahora bien, luego de los atentados del 11 de septiembre de 2001 hubo una reconfiguración
del orden mundial en términos geopolíticos, militares y geoestratégicos, que significó el
liderazgo de los Estados Unidos en la lucha contra el terrorismo. Lo anterior representó un
cambio en la política exterior del país norteamericano, ejerciendo una mayor presión sobre
los países aliados con la finalidad de alinear las políticas de seguridad y defensa, y
consecuentemente, evitar nexos con países con una denotación de violatorios de los Derechos
Humanos y anti-democráticos. En el caso de la relación bilateral entre México y Cuba
presentado por Velázquez (2004), se observa que durante el proceso de negociación entre las
partes para la toma de decisión en la Comisión de Derechos Humanos (CDH) de la ONU en
Ginebra, sobre la sanción política a la administración de Fidel Castro, hay una influencia
indirecta de los Estados Unidos sobre el poder ejecutivo de México en la decisión, abogando
por el voto a favor de una condena en la sesión de la CDH. Así lo afirma Rafael Velázquez
(2004):

“Después del 11 de septiembre de 2001, el gobierno de México buscó mantener una posición
más cercana a Washington y los empezó a complacer en ciertos temas, como el de Cuba
(p.80)”.

La posición de México, a través de su presidente Vicente Fox y su Secretario de Relaciones

Exteriores Castañeda, reflejaba una búsqueda de complacencia respecto a las pretensiones
estadounidenses de sancionar a Cuba en la Comisión de Derechos Humanos (CDH) de la
ONU en Ginebra. En caso de que México no alineara sus intenciones de política exterior con
las pretensiones estadounidenses, se arriesgaba a debilitar sus relaciones diplomáticas con
Washington.

Perspectiva política del poder y dependencia económica: Incluso desde estas perspectivas
se puede analizar que México, por su tradición histórica, ha dependido de las decisiones e
intenciones del país norteamericano en materia de política exterior, caracterizándose como un
condicionante indirecto de las decisiones políticas frente a los otros Estados del sistema
internacional. Cuando se observan los vínculos que se establecieron históricamente entre las
estructuras externas e internas de México y la existencia de una conexión/afinidad entre el
poder ejecutivo mexicano y estadounidense, es posible identificar variables asociadas a los
intereses armonizados entre las élites dominantes de cada Estado y las negociaciones que se
entablaron para mantener un orden regional o global. En dicho caso, hubo negociaciones
discretas entre el presidente Vicente Fox y el Departamento de Estado de los Estados Unidos
(Van Klaveren, 1984, p. 40).

En un caso hipotético en el que México no hubiera acoplado las intenciones estadounidenses

en su política exterior, como consecuencia, las relaciones económicas y comerciales podrían
haberse visto afectadas de manera negativa, como menciona el autor Velázquez (2004),
similar a lo ocurrido con Uruguay. Sin embargo, es menester aclarar que los estudios de
comprobación de dicho fenómeno podrían estar sujetos a una metodología cuantitativa donde
se pueden comprobar las relaciones económicas asimétricas de dichos países, e incluso
observar y determinar el grado de condicionamiento de Estados Unidos y México.

Variables internas:

Sistema político: El sistema electoral en 1988 fue utilizado para favorecer al PRI, sin
embargo, el Congreso de la Unión se presentó más plural; a partir de ese año hasta el 2008 se
han presentado nuevos equilibrios en todos los ámbitos. El sistema comenzó a caracterizarse
como un presidencialismo acotado por el Congreso y por un sistema de partidos plural. La
contienda electoral del año 2000 se concentró entre dos partidos, el PAN y el PRI. El dos de
julio el PRI pierde la presidencia y accede el PAN, a través de Vicente Fox (Navarrete,
2008).
El gobierno de Vicente Fox se caracterizó por un ejercicio público con serios problemas en su
administración. Si bien llegó al poder con alta legitimidad político-electoral, su actuación
como titular del Poder Ejecutivo le restó confianza y carisma. Situaciones cotidianas, hasta
desaciertos diplomáticos, marcaron su gobierno de manera negativa (Navarrete, 2008). Un
ejemplo de dichos desaciertos se identifica cuando “el embajador de México en Cuba estaba
muy confundido porque la SRE le había cambiado varias veces la agenda de trabajo. Esas
modificaciones reflejaban el poco interés del gobierno mexicano en la visita y la ambigüedad
de su posición con respecto a Cuba. Todo Indicaba que el gobierno de Fox quería mantener
un nivel bajo para la visita. De hecho, había versiones de que Fox recibía presiones de parte
de Estados Unidos (Velázquez, 2004, p.78).”

Así pues, las constantes contradicciones dentro del Gobierno llevaron a que el Congreso
mexicano demandara el inicio de un juicio político contra el Secretario de Relaciones
Exteriores y consideró a la administración de Fox como entreguista y subordinada a los
intereses de Estados Unidos (Velázquez, 2004, p.85-86)

Factores históricos: Desde que eran dos colonias del Imperio Español, Cuba y la entonces
Nueva España vivieron una intensa interdependencia que incluía política, defensa, comercio
exterior y asuntos regionales. Los grupos que lucharon por la independencia en un país y el
otro mantenían canales de apoyo mutuo. En 1902, cuando Cuba nació a la vida
independiente, ambos países establecieron relaciones diplomáticas, que no se han
interrumpido desde entonces (Secretaría de Relaciones Exteriores, 2018). Por lo tanto, como
Fox mencionó, “las relaciones bilaterales de nuestro país con esa nación cumplirán en breve
cien años ininterrumpidos, lo que demuestra a través del tiempo el interés mutuo de las partes
por conservarlas, incrementarlas y ampliarlas”. Al menos ante el Senado, el plan de Fox era
conservar y fortalecer la relación con Cuba. Lo anterior conlleva a una longeva tradición de
relaciones bilaterales entre éstos dos Estados.

Factores estatales: Son la incidencia de la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE), el

Secretario de Relaciones Exteriores Jorge Castañeda, el Embajador Ricardo Pascoe y el
Embajador Gustavo Iruegas, a partir de declaraciones incongruentes y ambiguas sobre el
interés de México en lo que se refería a las relaciones bilaterales con Cuba. Asimismo, las
acciones del Presidente Vicente Fox se vieron permeadas por esa ambigüedad y desaciertos
diplomáticos.

Por otro lado, el Congreso no renunció a sus facultades de decisión, fiscalización y

supervisión en este terreno de la formulación de la política exterior, y expresó su punto de
vista solicitando al presidente Fox abstenerse de apoyar la resolución que condenaba a Cuba
frente al CDH. Todo esto basándose en el artículo 89 de la constitución, puntualmente lo que
hace referencia a que el presidente mexicano debe conducir la política exterior con apego a
los principios tradicionales, entre ellos el de la no intervención.

Factores no estatales: La participación de partidos políticos, puntualmente con el presidente

del PAN, Luis Felipe Bravo Mena, el cual anunció que “el presidente Vicente Fox está en la
mejor disposición de entrevistarse con la disidencia cubana en su próxima visita a la isla y
hará las gestiones diplomáticas y el trabajo político necesarios”. Reconoció que buscaba
convencer a Fox de “la conveniencia y la importancia de que pudiera saludar a personas que
están en un proyecto serio, patriótico y democrático” (Saldierna, 2002). La solicitud
representaba una presión de parte del PAN para Fox y ponía al presidente en una situación
tensionante con el gobierno cubano. El partido de gobierno cumplió un importante papel.

2) ¿Qué enfoque o enfoques teóricos (máximo señalar tres) para el análisis de la política
exterior son, según vuestro criterio, los más apropiados para explicar el
comportamiento de México en relación a Cuba? Argumenta tu respuesta (basarse en el
texto de Van Klaveren de la semana pasada, no el adjunto).

1. Política de poder.
El primer enfoque que se considera apropiado para explicar el comportamiento de México en
relación a Cuba, es aquel que toma en cuenta los factores externos como un condicionante
para el comportamiento y el direccionamiento de la política exterior de un Estado. Este es el
enfoque de política de poder, el cual considera todas aquellas acciones de otros Estados como
los principales condicionantes para las decisiones de política exterior del país en cuestión.
Adicionalmente, esta teoría toma en cuenta variables como: armamentos, desarrollo
científico-tecnológico, situación geográfica, capacidad industrial, entre otros. A partir de
estas características, se trata de estimar el valor de estos elementos en relación con otros
países (Van Klaveren, 1984). Por ejemplo, si un Estado en cuestión dispone de una gran
capacidad industrial o una estabilidad política, puede llegar a influenciar el comportamiento
de un país que no cuente con estas mismas características.

Tomando en cuenta lo anteriormente mencionado, es pertinente mencionar que este enfoque

es adecuado para explicar el comportamiento de México con respecto a Cuba, ya que
evidencia el importante papel que desarrolló Estados Unidos frente a la conducta del Estado
mexicano. En primera instancia, esta gran influencia se hizo evidente en el momento en que
Vicente Fox y George Bush se reunieron y se desarrollaran versiones periodísticas de que el
Departamento de Estado Estadounidense estaba presionando a la Secretaría de Relaciones
Exteriores para votar a favor de la resolución desarrollada por Uruguay sobre Cuba frente a la
Comisión de Derechos Humanos. Esto debido a que existía un gran interés por parte de
Estados Unidos de alejar a todos los países de América Latina de Cuba, en consecuencia de
las grandes tensiones existentes con Cuba, las cuales se recrudecieron desde la Guerra Fría
(Velázquez, 2004).

El condicionamiento de Estados Unidos se hace evidente en varias ocasiones. Por ejemplo,

cuando el mandatario Fox visitó Cuba y fue advertido por el Congreso mismo de no reunirse
con la disidencia, ya que esto generaría una gran tensión entre México y Cuba. Cabe
mencionar aquí, que la visita a La Habana tenía como objetivo reducir la tensión, mantener y
fortalecer la relación entre los dos países. Por otro lado, Fox tenía una presión por parte del
país norteamericano, ya que como lo mencionó la jefa de la Sección de Intereses de Estados
Unidos en Cuba, si el presidente no se reunía con los disidentes, “Washington se podría
molestar” (Velázquez, 2004). Teniendo esto en cuenta, se puede afirmar que el mandatario
mexicano parece no haber tomado en cuenta lo mencionado por el Congreso o parece
haberles brindado más peso e importancia a los deseos de Washington, porque en aquella
visita, se entrevistó con los líderes de los grupos disidentes. Esto fue desarrollado por Fox ya
que pretendía alejarse de Cuba para poder así tratar de lograr un acuerdo migratorio con
Estados Unidos. Esto evidencia claramente la influencia que ejerce Washington en el
direccionamiento de la política exterior mexicana, ya que se demostró que para Fox tenía más
importancia las demandas del país norteamericano frente a Cuba. Asimismo, se evidenció que
para el mandatario mexicano era más importante lograr una relación estable con Estados
Unidos primero que con Cuba, su más claro ejemplo es la reunión de Fox con la disidencia.

Otros dos puntos importantes que dejan en claro esta posición son el voto ejercido por
México frente a la Comisión de Derechos Humanos de Ginebra y lo ocurrido en la
Conferencia para la Financiación al Desarrollo de la Organización de las Naciones Unidas.
En primera instancia, México decidió votar a favor de la resolución que había presentado
Uruguay en la Comisión anteriormente mencionada, en donde se invitaba a Cuba a aceptar el
monitoreo para evaluar el respeto y garantía de los derechos humanos en el país. Esto deja
claro que, aunque las dos cámaras del congreso y la opinión pública habían exhortado al
mandatario Fox para que se abstuviera de votar, este decidió votar a favor brindándole más
peso a lo que Estados Unidos le había propuesto. En este punto también es pertinente
mencionar que la política de poder fue evidente con respecto a Uruguay-Estados Unidos, ya
que fue el país norteamericano quien le pidió a Montevideo que ejerciera la propuesta frente a
la Comisión con respecto a Cuba, con la condición de que si no lo hacía Washington
procedería a dejar de importar carnes provenientes de Uruguay (Velázquez, 2004). La
decisión del país suramericano fue ceder a los deseos de Estados Unidos, ya que esto podría
afectar la economía uruguaya.

Con respecto al segundo punto, la Comisión que tuvo como sede a México sucedió algo fuera
de lo normal, Fidel Castro abandonó precipitadamente la reunión de la Comisión. Días
después salió a la luz pública una llamada entre el mandatario cubano y Fox, la cual dejaba
entender la razón por la cual Castro había abandonado el lugar, y es que el mandatario
mexicano días antes de la Conferencia le pedía a Castro retirarse para que no existieran
complicaciones con la visita de George Washington (Velázquez, 2004). Esto muestra
claramente toda la importancia que Vicente Fox le asignaba a la visita de George Washington
sobre la visita de Fidel Castro, evidenciando así toda la presión ejercida por el país
norteamericano y la importancia brindada por México, dejando de lado toda presión
doméstica.

2. Proceso de toma de decisiones y política interna:

En términos de Van Klaveren, los procesos de toma de decisiones y política interna se

centran en estudiar cómo los diferentes factores domésticos, entre ellos los participantes y el
proceso de toma de decisión, influyen en la formulación y ejecución de la Política Exterior de
un Estado (Van Klaveren, 1984).
Ahora bien, aplicando esta base conceptual al caso entre México y Cuba, podemos encontrar
algunos condicionantes que ejercían un control en cuanto a las decisiones de política exterior
del país. Entre ellos se encuentra el rol del Senado en cuanto a la ratificación del plan de
acción presentado por el embajador de México en Cuba, Ricardo Pascoe Pierce. Asimismo, el
órgano legislativo se pronunció sobre la posición que debería tomar el Estado mexicano en
cuanto a la votación de la 57ª sesión de la Comisión de Derechos Humanos de la
Organización de Naciones Unidas, pronunciando su desacuerdo en cuanto rechazar
“cualquier resolución atentatoria de la soberanía de la República de Cuba” (Velázquez, 2004,
pg. 75). Esta petición fue acatada ya que el país optó por abstenerse ante la propuesta
presentada por la República Checa, demostrando una influencia del legislativo en las
decisiones exteriores mexicanas.
Otro claro ejemplo de influencia del Congreso en la Política Exterior se basa en las
discrepancias y roces entre las dos ramas del poder, dado que estas surgen a raíz de que la
Presidencia no acataba las recomendaciones realizadas por el legislativo como lo hacía
otrora. Como ejemplo está la negación, por vez primera, del permiso de salida del Presidente
Fox para realizar una visita a los Estados Unidos y Canadá. Igualmente, la votación mexicana
a favor de la propuesta uruguaya generó roces entre estos dos actores.

Por otro lado, también se pueden reconocer otros actores de peso como lo son la opinión
pública y los partidos de oposición (como el PRI), especialmente tras la decisión mexicana de
votar a favor de la resolución uruguaya en torno a la necesidad de que, la República de Cuba,
aceptara el monitoreo para la evaluación sobre el respeto de los Derechos Humanos en el
territorio. En primer lugar, la opinión pública sentenció que el presente gobierno estaba
violando los principios constitucionales al ir en contravía del artículo 89 fracción x de la
constitución, el cual enuncia que la “política exterior del país debe seguir los lineamientos
tradicionales como la no intervención” (Becerril et al., 2002a, en Velázquez, 2004).
En el caso del Congreso, la decisión agravó, aún más, las relaciones legislativo-ejecutivo
dado que la mayoría del senado (excluyendo al partido de gobierno PAN) había pronunciado
su solicitud de que el voto mexicano fuera el de la abstención. Estos diferentes hechos
estaban produciendo que la solidez en cuanto al acercamiento Presidencia y Legislativo y
opinión pública, que estaba presente años antes2 comenzara a resquebrajarse.
En conclusión, se puede reconocer que, en ciertos momentos de la historia mexicana, algunos
actores domésticos como la opinión pública, el Congreso y la oposición, jugaron un rol
decisivo a la hora de decidir los lineamientos exteriores de los Estados Unidos Mexicanos.

3. Política burocrática:

2 Esto se evidencia en el rechazo del permiso de salida del presidente y los constantes roces con el
Senado y la población. Con el Senado dado que, como enuncia el texto, este rechazo se produce por
primera vez y en cuanto a la población se engloba en el rechazo de las decisiones y la noción de
“violación de principios constitucionales”
En tercer lugar, es apropiado tomar el enfoque teórico de la política burocrática para explicar
el comportamiento de México en relación a Cuba. Hablando de la aproximación de política
burocrática, Van Klaveren (1984) entiende la política exterior como un resultado de procesos
de negociación o “tire y afloje” en términos de Allison (1998), los cuales se dan entre
agencias gubernamentales. Cada una de éstas se encuentra dotada de distintos valores,
percepciones y estilos. Esta visión no entiende a la política exterior como un proceso
racional, coherente ni orientado, sino como un resultado de interacción y negociación.

Este enfoque es asertivo pues evidencia el papel que tuvieron agencias gubernamentales
mexicanas, tales como la Presidencia, la Secretaría de Relaciones Exteriores y la Embajada
de México en Cuba, en el desarrollo de la política exterior de la nación.

Inicialmente se encuentra la Presidencia de los Estados Unidos Mexicanos, cabeza de la rama

ejecutiva del país. Ésta agencia se encontraba empeñada a mantener una buena relación con
otros países, en especial los Estados Unidos de América, y a su vez con sectores internos,
destacando al partido de gobierno, la oposición y la opinión pública. La presidencia era la
agencia con la última voz a la hora de votar a favor o en contra de Cuba frente a la ONU, y de
cómo manejar las relaciones con el país caribeño. Por ende, era la que debía negociar y
consultar con los otros actores gubernamentales para definir su posición. No obstante, este
órgano tenía los valores iniciales de mantener relaciones de amistad y cooperación con Cuba.

Luego se encuentra la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE), una agencia gubernamental

encargada de diseñar la política exterior de México. Sin embargo, y a partir de su
comportamiento durante la crisis diplomática, puede afirmarse que dicha agencia tenía una
preferencia por las relaciones bilaterales con países como los Estados Unidos de América, y
su objetivo era que México votara en contra de Cuba ante la Comisión de Derechos Humanos
de Naciones Unidas. Por otro lado, puede evidenciarse la hostilidad de la SRE respecto al
gobierno de Castro, pues esta agencia optaba por tener acercamientos con las disidencias
cubanas, y en alguna ocasión declaró que rompía relaciones con la revolución cubana para
iniciarlas con la República de Cuba (Velázquez, 2004). En el juego de negociación de la
política burocrática, la SRE se empeñó en que México se distanciara del gobierno cubano, lo
que llevó a numerosas tensiones diplomáticas. La SRE tuvo un papel preponderante al
influenciar a la Presidencia y a la política exterior mexicana.

Resalta otra agencia gubernamental en este juego de “tire y afloje”: la vocería de la

presidencia. En esta serie de tensiones diplomáticas y poco consenso entre las agencias
gubernamentales, la vocería de la presidencia tuvo que pronunciarse para desautorizar las
declaraciones hostiles de la SRE. Aunque es claro que la vocería hace parte de la presidencia,
llama la atención que fue esta primera agencia la que tuvo que conciliar y apaciguar las
tensiones dentro del gobierno.

Finalmente, la Misión Diplomática de México en Cuba fue una agencia participe de estas
dinámicas. Aunque era subsidiaria de la SRE, poseía valores muy distintos a esta. La
embajada buscaba fortalecer las relaciones bilaterales con Cuba y mantener canales de
diálogo permanente. Es por ello que esta agencia siempre abogó por no condenar a Cuba
frente a la ONU, por resolver las tensiones siempre de manera diplomática y por no conducir
acciones que molestaran al gobierno de Castro. Sin embargo, en el juego de negociación y
“tire y afloje”, esta agencia fue ignorada en múltiples ocasiones y resultó opacada por la SRE,
lo que llevó a las numerosas tensiones diplomáticas del inicio de siglo.

En síntesis, estas 4 agencias se involucraron en un proceso de constante negociación y

disputa para que sus valores se impusieran en la política exterior mexicana. Al final, fue la
SRE la que definió y moldeó la posición de la presidencia, llevando a que México condenara
a Cuba ante la ONU, a que se retirara a Castro de un foro celebrado en el país, y a que la
presidencia terminara reuniéndose con disidencias cubanas. En este orden de ideas, puede
afirmarse que el comportamiento de México respecto a Cuba es el producto de una constante
negociación entre las mencionadas agencias gubernamentales, en donde triunfaron los valores
y objetivos de la SRE al influenciar y trabajar de la mano con la presidencia.

BIBLIOGRAFÍA:

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