SERIE EDICIÓN

DESAFÍOS PARA LOS

CUERPOS DE POLICÍA
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EN LATINOAMÉRICA
EDICIÓN Nº 2 JUNIO DE 2016 - BOGOTÁ, COLOMBIA ISSN 2500-6843

Inteligencia policial para la actividad de policía

Límites, tensiones, iniciativas estratégicas,
condiciones y desafíos1

CONTENIDO La inteligencia policial en Colombia2 “es una

modalidad de la Policía Nacional (enfoque
Introducción: algunos atributos del modelo organizacional), un campo de conocimien-
de construcción de paz territoria............................. 2
El método de la exploración combinada es
to (enfoque epistemológico), una función
afín con la actividad material de la inteligencia y un organismo de la comunidad de inteli-
policial........................................................................... 4
Algunos límites formales y tensiones prácticas
gencia (enfoque legal)” (Cortés, et al., 2015,
de la inteligencia policial para la actividad p. 2), que durante las últimas dos décadas
de policía....................................................................... 5
Iniciativas estratégicas: fundamento para
ha contribuido a brindar ventaja estratégica
la modernización de la inteligencia policial........... 8 al gobierno nacional frente a las amenazas
Propiedades de un modelo de análisis y
un modelo de operación para la anticipación....... 10 derivadas del crimen organizado contra el
Condiciones y desafíos para la inteligencia orden público.
policial en Colombia................................................... 16
Conclusiones................................................................ 18
Bibliografía.................................................................... 19

1 Este paper surgió como producto de la reflexión crítica y propositiva

Publicación de ESTRATEGIA Y DECISIÓN en el marco de la investigación “Frontera Imaginaria. Una aproxima-
ción desde el quehacer policial”. En la construcción y discusión del
NIT 900.350.831-1 texto participaron Yofre Luis Cortés Vargas, Luis Ernesto García Her-
ISSN: 2500-6843 nández, Claudia Patricia Gómez Rojas, Zaid Eduardo Pabón Ortega
CRA 69D, 24A-30 (I3-406) y Yon Edgar Ordoñez Acuña, como integrantes del grupo de inves-
Bogotá D.C., Colombia
tigación “El Saber Policial de la Seguridad Pública DINAE- ESPOL”
TEXTOS de la Maestría de Seguridad Pública, en la Escuela de Postgrados de
Yofre Luis Cortés Vargas, Luis Ernesto García Hernández, Policía “Miguel Antonio Lleras Pizarro” de la Policía Nacional de Co-
Claudia Patricia Gómez Rojas, Zaid Eduardo Pabón lombia. Un fragmento de este paper fue presentado el 07072016 a la
y Yon Edgar Ordoñez Acuña Escuela de Inteligencia y Contrainteligencia (ESCIC) en Bogotá D.C.
DISEÑO Y DIAGRAMACIÓN 2 La inteligencia policial no es un servicio, porque para ello se requiere,
Daniel Sarmiento entre otras características, autonomía presupuestal, relación orgá-
Junio de 2016 nica y funcional adscrita de manera directa al gobierno nacional o
federal. Tampoco es sinónimo de análisis de la delincuencia ni de
inteligencia criminal. El objeto material del análisis de la delincuencia
son los eventos de desorden o indisciplina social, violencia y delin-
VISITA NUESTRO SITIO WEB cuencia que son de interés para dirigir la actividad de policía en el
www.estrategiaydecision.com ámbito territorial o sub-nacional. La inteligencia criminal, no existe
legalmente en Colombia, aunque conceptualmente tiene matices de
Y ENTÉRATE DE MÁS afinidad con el análisis de investigación criminal, cuyo objeto mate-
rial son las organizaciones criminales y los delincuentes prolíficos y
peligrosos, para dirigir la persecución o acción penal por parte de la
Fiscalía General de la Nación.
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CUERPOS DE POLICÍA
EN LATINOAMÉRICA
La anterior reflexión da entrada a este pa-
per que busca enunciar algunos aspectos
de relevancia para la inteligencia policial al
interior del cuerpo de policía, en perspec-
tiva de la implementación de un modelo de
construcción de paz territorial por parte del
gobierno nacional.
Introducción: algunos atributos del mo-
delo de construcción de paz territorial
El momento histórico que plantea la firma
del acuerdo de paz entre el gobierno nacio-
nal y las FARC en la fase preparatoria, y lo
que se ejecutará durante la fase de transi-
ción, se caracteriza por el desarrollo de ac-
ciones tendientes a rediseñar la arquitectura
institucional del Estado. Esto implica para la
inteligencia policial hacer una revisión estra-
Se busca enunciar
algunos aspectos de
relevancia para la
inteligencia policial al
interior del cuerpo de
policía, en perspectiva de
la implementación de un
modelo de construcción
de paz territorial por parte
del gobierno nacional.
2
tégica que oriente el rediseño organizacio-
nal al interior del cuerpo de policía y de cara
a la expectativa de interés nacional, como lo
es, implementar un modelo de construcción
de paz territorial, que según Sergio Jarami-
llo, Alto Comisionado para la Paz:
“… inicia con la fase de transición.
Luego de la firma del acuerdo final,
se inicia un diálogo en los territo-
rios para discutir entre todos cómo
desarrollar y poner en práctica lo
que se ha acordado en La Habana.
El modelo de paz territorial reco-
noce que Colombia es un país de
regiones… el modelo aquel en que
el gobierno central va a llevar al Es-
tado a los territorios ha fracasado
y tenemos que construir un nuevo
modelo de fortalecimiento insti-
tucional con la gente en los terri-
torios… institucionalizar unos pro-
cedimientos, unos procesos, unas
reglas de juego… un modelo que
combine el fortalecimiento de las
instituciones con la participación
de la gente para una paz estable
y duradera, que permita encauzar
la conflictividad por unos canales
institucionales… el sistema político
debe ser más efectivo a la hora de
crear y distribuir bienes públicos en
los territorios, crear un modelo de
seguridad para las regiones, asegu-
rar la sostenibilidad fiscal de las in-
versiones necesarias.
 EDICIÓN

INTELIGENCIA POLICIAL PARA LA ACTIVIDAD DE POLICÍA

LÍMITES, TENSIONES, CONDICIONES Y DESAFÍOS 2
Construir programas de desarrollo
con enfoque territorial, planes de de-
sarrollo alternativo… bajo la idea de
la planeación participativa con una
Esta paz no la vamos
visión compartida de construcción
a hacer en Bogotá,
de paz en los territorios, construc-
ción de abajo hacia arriba -micro- necesitamos que los
participación para interactuar con liderazgos regionales se
los programas nacionales-, mediante echen la cruz al hombro y
asambleas que hacen planes, y to-
con el apoyo del gobierno
dos esos planes se unen en un gran
nacional construyan su
plan municipal que también se pue-
den unir en un gran plan subregio- modelo de paz territorial.
nal, en un programa de desarrollo
con enfoque territorial… que refleja
las preferencias de las personas, pero
no de cualquier manera sino con un
fuerte acompañamiento técnico del lo de paz territorial, crear espacios
gobierno nacional para que todo de inclusión… con mecanismos de
esto sea posible… con esto se busca transparencia… Todo lo anterior es
mejorar la coordinación para forta- posible si se crea una base de con-
lecer la capacidad de los gobiernos fianza para cambiar las lógicas sub-
locales, departamentales de manera yacentes, este es el problema cen-
que tenemos una especie de coordi- tral en las regiones… recortar las
nación horizontal -las comunidades distancias entre las personas para
trabajando con sus alcaldes-, pero poder construir paz.
también cómo mejorar ese eje ver-
La paz territorial tiene también una
tical -la relación entre gobierno cen-
expresión en el concepto de convi-
tral, gobierno departamental, gobier-
vencia que debe ser el producto de
no municipal, y los programas-.
la construcción de los planes de de-
sarrollo con enfoque territorial, de
Esta paz no la vamos a hacer en Bo-
desarrollo alternativo, pero también
gotá, necesitamos que los lideraz-
convivencia en términos de justicia…
gos regionales se echen la cruz al
por ello, creo que tenemos que pro-
hombro y con el apoyo del gobier-
mover la idea de unos acuerdos re-
no nacional construyan su mode-
gionales de convivencia y paz, con

3
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CUERPOS DE POLICÍA
EN LATINOAMÉRICA
esto pretendemos hacer las transfor-
maciones necesarias para que la paz
signifique algo para cada habitante
de Colombia” (Jaramillo, 2016).
En esta propuesta se advierten algunos atri-
butos de lo que se considera un modelo de
construcción de paz territorial para asegu-
rar la estabilidad del proceso durante la im-
plementación, entre ellos: i- fortalecer la
institucionalidad territorial, ii- encauzar la
conflictividad por canales institucionales, iii-
hacer más efectivo el sistema político en la
creación y distribución de bienes públicos,
iv- favorecer la planeación participativa en el
diseño de los planes de desarrollo municipa-
les y subregionales, v- mejorar la coordina-
ción horizontal y vertical, y vi- promover los
acuerdos regionales de convivencia y paz.
El método de la exploración combinada
es afín con la actividad material de la in-
teligencia policial
De los anteriores atributos se infiere que la
actividad de policía es la capacidad de la Po-
licía Nacional de Colombia más pertinente
para la construcción de paz territorial. Así
emerge el interrogante ¿Cuáles son las pro-
piedades del modelo de análisis y de opera-
ción para la producción de inteligencia poli-
cial orientada a la actividad de policía?
Para identificar las propiedades del modelo
de análisis y de operación para la produc-
ción de inteligencia policial orientada a la
actividad de policía, antes fue necesario ha-
4
llar un marco teórico que permitiera explicar
la relación entre la actividad de policía y la
inteligencia policial, formular una estrategia
para la recolección y análisis de datos, esta-
blecer los límites y tensiones que se derivan
del análisis de la ley 1621, a partir de los cual
emergieron tres iniciativas estratégicas para
la modernización de la inteligencia policial. Y
fue hacia el final que se consideró pertinente
plantear algunas condiciones y desafíos para
hacer realidad la producción de inteligencia
policial orientada a la actividad de policía.
La teoría del proceso de la decisión se rela-
cionó, aunque de manera restrictiva y como
límite de este paper, con el Plan Integral de
Seguridad y Convivencia Ciudadana (PISCC)
para orientar el ejercicio de análisis.
El PISCC es el instrumento estratégico que
contiene las iniciativas políticas de inversión
para orientar la acción pública contra los
problemas públicos de indisciplina social,
violencia y delincuencia que atentan contra
el orden público que se asegura a través de
la actividad de policía. El proceso decisorio
del PISCC demanda que la inteligencia poli-
cial anticipe mediante la formulación de las
alternativas de acción y logre predecir las
consecuencias que se derivan de la acción
pública.
En este proceso decisorio radica la naturale-
za de la relación entre la actividad de policía
y la inteligencia policial, en particular para la
conducción policial. Por ello se tomó como
referencia el método denominado explo-
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INTELIGENCIA POLICIAL PARA LA ACTIVIDAD DE POLICÍA

LÍMITES, TENSIONES, CONDICIONES Y DESAFÍOS 2
ración combinada de la teoría del proceso
de la decisión propuesto por Amitai Etzioni
(1992, p. 274). La exploración combinada es
un método afín con la anticipación como
Se infiere que la actividad
actividad material de la inteligencia policial y
los principales supuestos de éste son:
de policía es la capacidad
de la Policía Nacional de
“… es una descripción tanto de la Colombia más pertinente
estrategia que utilizan de hecho los para la construcción de
actores en una gran variedad de po-
paz territorial.
líticas, como la estrategia que debe-
rían seguir los actores reales… ofrece
una forma de proceder particular en
la recolección de la información...
combina un análisis detallado (“ra-
examen exhaustivo de la realidad... Se
cionalista”) de algunos sectores que
debe también tomar en cuenta el en-
resultan interesantes o necesarios
torno” (Etzioni, 1992, pp. 274-280)
junto con un análisis o revisión (“se-
lectiva”) de los demás sectores, es
A partir de las propiedades del método de
decir, dos clases de exploración -la
la exploración combinada y la cultura poli-
detallada y la selectiva-... La decisión
cial, se diseñó la estrategia de recolección y
de cómo asignar recursos y tiempo análisis de información que se presenta en
entre los diferentes niveles del son- la Tabla 1.
deo forma parte de la estrategia. Una
toma de decisiones eficaz requiere Algunos límites formales y tensiones
que esporádicamente, o a interva- prácticas de la inteligencia policial para
los establecidos, se intensifique la la actividad de policía
investigación de sondeo detallado
para revisar los peligros y riesgos ... En procura de lograr la construcción de paz
y se reflexione sobre mejores líneas territorial como propósito nacional, se reali-
de ataque al problema... En la explo- zó un análisis de contenido de la ley 1621 de
ración resulta esencial diferenciar las 2013 y el decreto 857 de 2014, en donde se
decisiones fundamentales de las in- advierten por lo menos tres límites forma-
crementales... la base de las decisio- les y cuatro tensiones prácticas a considerar
nes no son ni pueden ser un ordena- durante la producción de inteligencia poli-
miento perfecto de los valores ni un cial para la actividad de policía.

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Estrategia de recolección y análisis de datos e información basada en el método de la exploración
¿Cuáles son las propiedades del modelo de análisis y de operación para la producción
de inteligencia policial orientada a la actividad de policía?
Preguntas
Secundarias
¿Cuáles son los límites
formales que impone la
ley de inteligencia?
¿Cuáles son
propiedades del actual
modelo de análisis de la
inteligencia policial?
¿Qué entiende usted por
modelo de operación en
la inteligencia policial?
6
Tabla 1.
combinada y la cultura policial.
Técnicas Inferencias
Existen algunos límites for-
Recolección: Consulta docu- males que generan tensiones
mental prácticas para producir inte-
ligencia policial orientada a la
Análisis: análisis de contenido actividad de policía, que es de
naturaleza territorial.
Recolección: entrevista a 56
funcionarios que se desempe-
las
ñan en la modalidad de inteli- No se tiene claridad de lo que
gencia policial en el nivel cen- significa un modelo de análisis
tral y desconcentrado. y sus componentes.
Análisis: el arquetipo o dibujo.
Recolección: grupo de discu-
Hay consenso respecto de que
sión con expertos en el direc-
el modelo de operación es por
cionamiento de unidades de
procesos basado en el ciclo de
inteligencia policial.
inteligencia dadas las caracte-
rísticas del conflicto armado.
Análisis: la comparación.
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LÍMITES, TENSIONES, CONDICIONES Y DESAFÍOS 2
Tabla 1. (continuación)
Estrategia de recolección y análisis de datos e información basada en el método de la exploración
combinada y la cultura policial.

¿Cuáles son las propiedades del modelo de análisis y de operación para la producción
de inteligencia policial orientada a la actividad de policía?
Preguntas
Técnicas Inferencias
Secundarias
Los productos de inteligencia
tienen que servir para orientar
la acción frente a los proble-
mas priorizados en el Plan Na-
cional de Inteligencia Policial.

Se requiere hacer gestión de

conocimiento para actualizar
los planes de estudio.
Los productos de inteligencia
Recolección: grupo de discu- policial son demandados por
sión con expertos en Trazabili- los Comandantes de unidades
¿Cuáles son las dad, Medición e Impacto -TMI-, policiales, pero no todos ellos,
condiciones y desafíos analistas y docentes de inteli- según la ley de inteligencia y la
para la inteligencia gencia y consulta documental reglamentación interna de la
policial en Colombia? del concepto de policing. Policía Nacional, no son usua-
rios autorizados.
Análisis: análisis de contenido.
La patrulla de policía se utiliza
para desarrollar diferentes es-
tilos de intervención policial.
Hoy, a nivel mundial, se de-
manda la actuación de la pa-
trulla de policía de proximidad
para que advierta la posibilidad
de expresión del Crimen Or-
ganizado Trasnacional (TOC) y
el terrorismo.

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 DESAFÍOS PARA LOS
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EN LATINOAMÉRICA
El primer límite se infiere del hecho de que
la función de inteligencia policial suple de
manera prioritaria las demandas del gobier-
no nacional. El Plan Nacional de Inteligencia,
contiene “los requerimientos y prioridades
establecidas por el Gobierno Nacional” (Artí-
culo 2, decreto 857).
El segundo límite surge luego de que se
establece que ni en la ley ni en el decreto,
se consideró de manera explícita, la inteli-
gencia policial para la actividad de policía, la
cual es eminentemente territorial y razón de
ser del cuerpo de policía.
El tercer límite formal, se encuentra cuando
en la ley y el decreto se propone proteger al
Estado, al individuo y los ciudadanos de ma-
nera colectiva, como objetos referentes; y
enuncia algunos ámbitos de protección para
el mantenimiento de la convivencia, desde
el enfoque de la seguridad nacional.
A partir de estos límites formales se derivan
cuatro tensiones prácticas: la primera, que
la inteligencia policial al pertenecer orgáni-
camente a la Policía Nacional tiene respon-
sabilidad funcional frente a la actividad de
policía en el ámbito territorial, esto es, frente
a la regulación externa del comportamiento
social. La segunda, que los gobiernos depar-
tamentales, distritales y municipales planifi-
can con enfoque de seguridad ciudadana o
seguridad pública para el mantenimiento de
la convivencia como uno de los fines esen-
ciales del Estado. La tercera, habría mayor
inclinación hacia la persecución penal del
8
crimen organizado antes que a la regula-
ción externa del comportamiento social. Y
la cuarta, alta centralización de las capaci-
dades y de la definición de prioridades de
interés para el ámbito nacional.
Los límites formales y las tensiones prác-
ticas antes enunciadas, configuran el tema
de discusión de este paper o nudo gordia-
no para la inteligencia policial, el cual con-
siste en producir inteligencia policial para
la planificación territorial de la actividad de
policía.
Iniciativas estratégicas: fundamento para la
modernización de la inteligencia policial
En este objetivo se advierte una oportunidad
para la modernización de la inteligencia po-
licial que se compone de por lo menos tres
iniciativas estratégicas: 1) riesgos territoria-
les, 2) orientación hacia la actividad de poli-
cía y, 3) enfoque de seguridad pública.
1) Riesgos territoriales: estos surgen de…
“… la regulación del comportamien-
to social basado en el control de re-
cursos (escasos o no disponibles) y
a partir de los cuales se trata de im-
poner el orden interno de individuos
o de un grupo social que buscan el
logro de objetivos particulares, sobre
el orden público o el orden común
que rige a la sociedad y cuyo asegu-
ramiento primario, en la cotidianidad,
está en cabeza del cuerpo de policía,
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INTELIGENCIA POLICIAL PARA LA ACTIVIDAD DE POLICÍA

LÍMITES, TENSIONES, CONDICIONES Y DESAFÍOS 2
sin que por ello se pueda inferir que 2) Orientación hacia la actividad de
es la única institución del Estado res- policía: la inteligencia policial, fiel
ponsable de ello” (Cortés, Y. 2016). a su misión constitucional y legal,
pone en el centro de interés la ac-
Es decir, que más allá de lo ción material de la función policial,
normativo, será necesario como lo es la actividad de policía.
reconfigurar el actual modelo Si se acepta entender por actividad
de análisis de producción de de policía, la regulación externa
inteligencia policial tipo estanque 3
del comportamiento social con el
y orientado a los blancos, por uno objetivo de asegurar el orden pú-
basado en los riesgos territoriales blico necesario para el manteni-
basados en el control de recursos miento de la convivencia pacífica
en la sociedad moderna, como por (Cortés, 2016). Esta capacidad de
ejemplo, “la regulación violenta del la Policía Nacional es, por natura-
comportamiento social sin auto- leza, territorial.
rización del gobierno” (Cortés, Y.
2016). Stephen Greenhalgh & Blair Gibbs,
afirman respecto de la actividad
Lo territorial se define como el “es- de policía que realiza el cuerpo de
pacio administrativo y político, do- policía… “Ellos no son la única ins-
minado por estructuras de poder y titución que hace esto, pero están
grupos sociales, moldeado por el
hombre en función de sus necesi-
dades” (Capel, 2016, p. 8), de donde
emergen conflictos en razón a “las Actividad de policía
preferencias sobre cómo conseguir se define como la
o emplear los recursos necesarios
regulación externa
para la vida” (Casas & Losada, 2008,
del comportamiento
p. 21).
social con el objetivo
de asegurar el orden
público necesario para
3 Desde el diseño organizacional, esto significa que cada dependen-
cia tanto en el nivel central como desconcentrado, replica las ca- el mantenimiento de
pacidades durante la operación para la producción de inteligencia
policial, lo que pudiera ser una explicación plausible de la duplicidad
de esfuerzos. En la producción de inteligencia policial tipo estanque
la convivencia pacífica
pudiera estar la génesis del modelo de análisis basado en blancos u
objetivos de alto valor del crimen organizado y al modelo de opera-
(Cortés, 2016).
ción por procesos basado en el ciclo de inteligencia, como ocurrió
durante el periodo de guerra fría.

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CUERPOS DE POLICÍA
EN LATINOAMÉRICA
entre los más importantes dada su
capacidad para extenderse a través
de una diversidad de escenarios y
situaciones” (2014, p. 32).
3) Enfoque de seguridad pública:
dada la interdependencia del cri-
men organizado con la delincuen-
cia y los tipos de conflicto social, se
presume que “los objetos referentes
de protección a nivel territorial, son
los ciudadanos de manera individual
y colectiva, pero también el funcio-
namiento de las instituciones del
Estado” (Cortés, 2014); luego, el tipo
de seguridad más pertinente sería
la seguridad pública, la cual se de-
fine como “el sistema de protección
del que se ocupa la función policial
cuyo resultado sea la prevención de
los riesgos territoriales derivados de
los tipos de conflicto social contra
el orden público necesario para el
mantenimiento de la convivencia
pacífica” (Cortés, Y. 2014).
Estos tres aspectos sugieren la reconfigura-
ción del modelo de análisis y el modelo de
operación de la inteligencia policial como
condiciones mínimas necesarias para incidir
de manera efectiva en el proceso de deci-
sión durante la planificación de la actividad
de policía.
10
Propiedades de un modelo de análisis y un
modelo de operación para la anticipación
El modelo de análisis empírico basado en
la regulación violenta del comportamien-
to social sin autorización del gobierno, es
un elemento estructural del método de in-
teligencia policial para la anticipación. Él
requiere unos patrones de referencia o uni-
dades de análisis que, como producto de la
comprensión, permitan alertar la configu-
ración de daños o situaciones no deseadas
para formular prescripciones que orienten la
actividad de policía basada en la seguridad
pública. Así, la propuesta de valor, consistirá
en configurar unidades de análisis empíri-
camente observables como patrones de re-
ferencia, de interés sociopolítico territorial,
compuestas por “instituciones, estructuras y
procesos” (Easton, 2006, p. 35).
Este modelo de análisis empírico se basa en
el riesgo y tiene los siguientes componentes:
Riesgo: regulación violenta del comporta-
miento social sin autorización del gobierno.
Situación no deseada: restricción violenta
durante el ejercicio de los derechos y liber-
tades públicas sin autorización del gobierno4.
4 La restricción puede ser declarada o inferida. Restricción declara-
da obliga a que los ciudadanos se ciñan a un patrón de compor-
tamiento informado por el actor regulador. Restricción inferida por
los ciudadanos a partir del comportamiento amenazante del actor
regulador.
 Ilustración 1
Modelo de operación basado en la decisión. Dada la interdependencia entre la indisciplina social, la delincuencia y el crimen organizado, se requiere
un modelo que permita la integración del análisis de la delincuencia -enfoque territorial para la actividad de policía-, con uno de inteligencia policial
y de inteligencia criminal -enfoque nacional- basado en la regulación violenta del comportamiento social sin autorización del gobierno que, como
riesgo territorial de la sociedad moderna, permita dar respuestas híbridas, es decir, mediante la combinación de capacidades -territoriales con las
nacionales, internacionales y trasnacionales- (Cortés, Y. 2016).

MODELO DE ANÁLISIS
Basado en el riesgo territorial

GESTIÓN DE INFORMACIÓN
(Integración de reportes, bases de datos)

REPORTE TRADICIONAL GESTIÓN DE CONOCIMIENTO

BASES DE INFORMACIÓN (Realidad teritorial/organizacional)
Botones de pánico, cámaras, REPORTE EN LÍNEA DATOS ESTRUCTURADA
llamada de emergencia y
seguridad. CONDUCCIÓN ADMINISTRACIÓN
Registro motivos de policía (libro POLICIAL POLICIAL
de población) Integración Percepción
Denuncia penal Visualización Aprendizaje

Denuncia contravencional Interpretación Comunicación

SIEDCO CAD
CIUDADANO PATRULLA SIDENCO CIEPS Explicación Razonamiento
Boletín Informativo Policial - BIP- SIVIC CICRI
Otras CEOBS Prescripción Asociación
Puerta a puerta

GESTIÓN DE DECISIÓN
(Espacios de decisión/periodicidad)

TIPO DE HECHO A TIPO DE INSTANCIA DE NIVEL DE TIPO DE PROPÓSITO DE LA INSTRUMENTOS

CLASIFICACIÓN
ANTICIPAR PRODUCTOS DECISIÓN DECISIÓN DECISIÓN DECISIÓN DE DECISIÓN
Datos / Nacional / CONDUCCIÓN
Estratégico Reservado Planes
Información Territorial Gestión Gerencial
Interna / Externa Fundamentales
ADMINISTRACIÓN
Acontecimiento Alertas Individual / Táctico Restringido Protocolos
Gestión Administrativa
Colectiva
LÍMITES, TENSIONES, CONDICIONES Y DESAFÍOS
INTELIGENCIA POLICIAL PARA LA ACTIVIDAD DE POLICÍA

Explicaciones SUPERVISIÓN Y CONTROL

Formal / Informal Operacional Incrementales Confidencial Órdenes
Alternativas Gestión Operativa

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EDICIÓN

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 DESAFÍOS PARA LOS

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CUERPOS DE POLICÍA
EN LATINOAMÉRICA

Amenaza: actor regulador violento sin auto-
rización del gobierno.
Vulnerabilidad: prevalencia del orden inter-
no sobre el orden público para el logro de
fines particulares de individuos y grupos.
Capacidad: actividad de policía.
Las unidades de análisis, que distinguen el
modelo de análisis empírico, serán la base
de un modelo de operación por procesos
basado en la decisión. Esto, en una inicia-
tiva de rediseño de la arquitectura organi-
zacional, pudiera considerar la gestión de
información, la gestión de conocimiento y
la gestión de decisión, como los procesos
misionales de la inteligencia policial, por lo
que a continuación se describen de manera
breve:
a) La gestión de información, se refiere a la
obtención de datos -on/off line-, estruc-
turados y no estructurados, a partir del
reporte en línea, que permita estructurar
información con sentido y significado,
con el objetivo de practicar la vigilancia
longitudinal del comportamiento de las
unidades de análisis. Esto permite hacer
integración y visualización de datos -pro-
ductos analíticos-, para que a partir de
ello, se advierta la configuración y evo-
lución histórica de un daño o situación
no deseada -también de oportunidades-,
como insumos para la gestión de conoci-
miento (ver ilustración 1).

b) La gestión de conocimiento, aporta las

Un producto de
inteligencia, para que
sea considerado como
tal, debería advertir
sobre la configuración
de un acontecimiento
y contener alternativas
de acción.
c) La gestión de decisión, las prescripciones
interpretaciones, explicaciones y pres-
cripciones -productos prescriptivos- de
los acontecimientos, como expresiones
del riesgo, que se configuraron o están en
proceso de hacerlo. Y también para obje-
tivar los conocimientos prácticos obteni-
dos de la experiencia, que se consideran
como activo organizacional para la mejo-
ra continua del desempeño y de las acti-
vidades, principalmente intelectuales (ver
ilustración 1).
o “alternativas de acción” (Simon, 2000, p.
126) son el núcleo de la decisión, como
evidencia de lo que se denomina anti-

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 EDICIÓN

INTELIGENCIA POLICIAL PARA LA ACTIVIDAD DE POLICÍA

LÍMITES, TENSIONES, CONDICIONES Y DESAFÍOS 2
Ilustración 2.
Modelo análisis del riesgo basado en el estado y la concurrencia de categorías
(Cortés, Y. 2016).

1 Recurso mediante el cual se genera orden

2 Actor regulador

3 Expresiones de regulación

4 Delincuencia asociada

5 Evaluación actividad de Policía

cipación. Ellas orientan la elección de la de inteligencia porque es elabora-

respuesta más adecuada -según los re-
cursos, los intereses, las expectativas-,
la cual se contrasta con el protocolo y
los estándares exigidos. De ello depende
que, durante la planificación territorial de
la actividad de policía, se determine que
la respuesta es fundamental o incremen-
tal -productos de gestión pública-.
“Un producto de inteligencia, para
que sea considerado como tal, de-
bería advertir sobre la configuración
de un acontecimiento y contener
alternativas de acción para la de-
cisión. Pero en la práctica, a veces,
se considera que es un producto
do por el organismo de inteligencia
policial. El impacto de la anticipa-
ción se mide de manera objetiva a
través de instrumentos de decisión,
planificación o gestión pública. En-
tre la anticipación y la acción, está
la decisión, por ello no es pertinente
evaluar a la inteligencia policial por
los resultados de la acción, como
ocurre hoy, sino por la calidad de
las alternativas de acción y su uso
en los instrumentos de decisión o
planeación (directivas, órdenes de
servicio, instructivos, tabla de ac-
ción mínima requerida -TAMIR-,
acta consejo de seguridad, Planes

13
 DESAFÍOS PARA LOS
SERIE
CUERPOS DE POLICÍA
EN LATINOAMÉRICA
Integrales de Seguridad y Con-
vivencia Ciudadana -PISCC-). El
aporte de la inteligencia policial a la
prevención, son las prescripciones
o alternativas de acción que de-
ben ser útiles para el diseño de los
instrumentos de decisión. La inteli-
gencia policial solo tiene goberna-
bilidad en el diseño de prescripcio-
nes mas no en la decisión ni en la
acción. Cuando las alternativas de
acción son consideradas en los ins-
trumentos de decisión para orien-
tar la acción con la cual se evita la
configuración del daño o situación
no deseada, se hace referencia a
inteligencia accionable” (Reflexio-
nes de un grupo de discusión con
expertos en Trazabilidad, Medición
El aporte de la inteligencia
policial a la prevención,
son las prescripciones o
alternativas de acción que
deben ser útiles para el
diseño instrumentos de
decisión o planificación
para la gestión pública.
14
e Impacto -TMI- de los productos
de inteligencia policial).
Entonces, se tiene que “el límite de la inteli-
gencia policial para la actividad de policía, es
la anticipación” (Vargas, et al., 2015, p. 39), “la
anticipación del acontecimiento” (L´Heuillet,
2010, p. 27), no el resultado de la acción; ello
es que, frente al advenimiento de un daño o
situación no deseada que afecta la regulación
del comportamiento social con el objetivo
de asegurar el orden público, se formulen
distintas iniciativas de acción -las formas de
ejecutarlas, las ventajas y las desventajas- y
se predicen las consecuencias que deman-
darán una respuesta futura. Este producto,
las prescripciones, serán el indicador que
permite evaluar la eficiencia y la eficacia de
la inteligencia policial; pero también, por ser
el insumo para el diseño de instrumentos de
decisión o planificación para la gestión pú-
blica que rigen la planificación territorial de
la actividad de policía necesaria para la cons-
trucción de paz territorial.
“Un receptor natural de los produc-
tos de inteligencia policial es el jefe
de planeación de la unidad des-
concentrada de la Policía Nacio-
nal, pero la ley 1.621 no lo permite;
como tampoco permite que se le
entreguen productos de inteligen-
cia a las autoridades territoriales.
Las alternativas de acción conteni-
das en los productos de inteligen-

INTELIGENCIA POLICIAL PARA LA ACTIVIDAD DE POLICÍA
LÍMITES, TENSIONES, CONDICIONES Y DESAFÍOS
cia policial deben ser consideradas
como insumos para la formulación
de los instrumentos de planeación
o decisión para la conducción, la
administración, la supervisión y el
control policial. Entonces, en los
instrumentos de decisión, plani-
ficación o gestión pública, no se
debe incluir información privile-
giada ni datos que vulneren dere-
chos fundamentales, sólo se de-
ben considerar las prescripciones,
porque sobre estas no aplica la re-
serva legal.
Otra situación que es propia de la
práctica en la inteligencia policial
es que se divulgan más alertas que
alternativas de acción, aunque esto
es lo normal. Las alertas, como ele-
mento objetivo de la predicción,
que advierten sobre la configu-
ración de un daño o situación no
deseada, por lo general se utilizan
para elaborar poligramas o actas de
instrucción. Las alertas no contie-
nen alternativas de acción y, aun-
que en la práctica a partir de ellas es
posible tomar decisiones, su conte-
nido no puede ni debe ser incluido
en los instrumentos de decisión, de
planificación o de gestión pública,
sino las alternativas de acción que
se derivan de ella.
Es por ello que, se debe diferen-
ciar el ejercicio de predicción que
EDICIÓN
2
Se debe diferenciar el
ejercicio de predicción
que se da en el
proceso de gestión de
conocimiento del que
ocurre en la gestión de
decisión.
se da en el proceso de gestión de
conocimiento del que ocurre en la
gestión de decisión. En el primero,
se advierte la configuración de un
acontecimiento; mientras que, en
el segundo, se avizoran las conse-
cuencias que se derivan de las al-
ternativas de acción para elegir la
respuesta más adecuada según los
intereses, los recursos, las expecta-
tivas de resultado y el impacto de-
seado, de quienes tienen la respon-
sabilidad de decidir.
Respecto de las instancias o es-
cenarios de decisión, se requiere
disponer de un inventario interno
15
 DESAFÍOS PARA LOS
SERIE
CUERPOS DE POLICÍA
EN LATINOAMÉRICA
y externo para saber, como míni-
mo, cuáles son los productos más
pertinentes -según el Plan Nacio-
nal de Inteligencia, los problemas
públicos que generan expectativa
de respuesta en los ciudadanos y
los objetivos políticos del gobier-
no-, la periodicidad de divulgación
y su clasificación según el nivel de
seguridad. También hay problemas
conceptuales porque no se logra
distinguir entre comprensión, pre-
dicción, anticipación, decisión, ac-
ción, promoción, prevención, mi-
tigación, entre otros, y esto afecta
la comunicación y la evaluación del
impacto de la inteligencia policial
en la planificación territorial de la
actividad de policía” (Reflexiones de
Es pertinente definir la
planificación territorial
de la actividad de policía
como “el conjunto de
estrategias, programas,
proyectos y planes
que permiten la
regulación externa del
comportamiento social a
través de la conducción,
administración, supervisión
y control policial.
16
un grupo de discusión con expertos
en docencia y direccionamiento de
unidades de inteligencia policial).
Dado lo anterior es pertinente definir la pla-
nificación territorial de la actividad de policía
como “el conjunto de estrategias, progra-
mas, proyectos y planes que permiten la re-
gulación externa del comportamiento social
a través de la conducción, administración,
supervisión y control policial” (Cortés, Y.
2016). El propósito de producir inteligencia
policial para la planificación territorial de la
actividad de policía en Colombia, es lo que
permitió identificar algunos límites formales
en la ley de inteligencia, que generan tensio-
nes prácticas a partir de las cuales se advier-
ten oportunidades para la modernización de
la inteligencia policial en perspectiva de la
construcción de paz territorial. Y aunque se
reafirma que es posible producir inteligencia
policial (alternativas de acción) con enfoque
territorial, este objetivo se puede alcanzar
bajo ciertas condiciones de las cuales se de-
rivan algunos desafíos que se enuncian en la
Ilustración 3.
Condiciones y desafíos para la inteligen-
cia policial en Colombia
Esta planificación territorial de la actividad
de policía, entre muchos otros aspectos, es-
tará condicionada por:
1. El relacionamiento entre diferentes
órdenes de gobierno, las unidades des-
concentradas de instituciones del go-
 EDICIÓN

INTELIGENCIA POLICIAL PARA LA ACTIVIDAD DE POLICÍA

LÍMITES, TENSIONES, CONDICIONES Y DESAFÍOS 2
Ilustración 3.
Modernización de la inteligencia policial para la construcción de paz territorial.

CRITERIO DE COMPARACIÓN

INTELIGENCIA POLICIAL La construcción

El conflicto armado para... de paz territorial

Regulación violenta del

Blancos / Objetivos MODELO DE ANÁLISIS comportamiento social sin
de Alto Valor basado en... autorización del gobierno

Ciclo de inteligencia MODELO DE OPERACIÓN Basado en la decisión

bierno nacional (Policía Nacional) y las
entidades territoriales -gobiernos depar-
tamentales, distritales y municipales-, lo
que pone de relieve que se deben articu-
lar las agendas bajo un mismo fin, la con-
vivencia.
2. La planificación nacional (2015-2018) que
es diacrónica en relación con la territo-
rial (2016-2019), aunque deban ser con-
certadas para cumplir los principios de
la administración pública, difieren en la
definición de prioridades políticas que le
encomiendan a la Policía Nacional.
3. La reforma que se haga a los Consejos
Territoriales de Planeación y los Consejos
de Seguridad, la creación de los Consejos
para la Reconciliación y la Convivencia, y
los Comités Civiles de Convivencia, que
acompañarán la implementación de los
acuerdos, como mecanismos de demo-
cracia directa a través de la planeación
participativa.
4. La prevalencia de los intereses de los pri-
vados que desarrollan actividad de poli-
cía, sobre el interés colectivo de asegurar

17
 DESAFÍOS PARA LOS
SERIE
CUERPOS DE POLICÍA
EN LATINOAMÉRICA
Son las prescripciones
o alternativas de
acción orientadas a la
planificación territorial
de la actividad de policía
con enfoque de seguridad
pública, el producto
de mayor valor de la
inteligencia policial.
el orden público necesario para el mante-
nimiento de la convivencia.
5. Aunque el terrorismo no es una función
básica de la actividad de policía, sí se con-
sidera como “una respuesta a las crecien-
tes amenazas nacionales e internaciona-
les lo cual absorbe importantes recursos”
(Greenhalgh & Gibbs, 2014, p. 31) en el
ámbito territorial, aunque la dirección se
haga por parte del gobierno nacional.
A partir de las anteriores condiciones, se vis-
lumbran algunos desafíos en la producción
de inteligencia policial para la planificación
territorial de la actividad de policía en con-
cordancia con el modelo de construcción
de paz territorial:
18
a) Identificar las subregiones que se confi-
guran a partir de los planes de desarrollo
con enfoque territorial y alternativos para
orientar la acción del gobierno nacional y
territorial.
b) Elaborar la abstracción nuclear de los
riesgos territoriales con la que se guíe la
función policial como una de las respues-
tas del sistema político.
c) Formular un modelo de análisis que de
manera consensuada se comparta por las
diferentes unidades de análisis de la Poli-
cía Nacional en el nivel desconcentrado.
d) Asesorar la conducción policial durante
el diseño de los acuerdos regionales de
convivencia y paz -consultar la regla-
mentación de los Contratos-plan-.
e) Reconfigurar la comunicación, la coordi-
nación y el control entre el nivel central y
las unidades desconcentradas de la inte-
ligencia policial a través de un modelo de
operación basado en la decisión.
Conclusiones
En definitiva, la gestión de los límites y las
tensiones, las iniciativas estratégicas, las
condiciones y los desafíos descritos, contri-
buyen a la modernización de la inteligencia
policial, observando los modelos de análisis
y de operación para producir información,
interpretaciones, explicaciones, alertas y al-
ternativas de acción útiles para la planifica-

INTELIGENCIA POLICIAL PARA LA ACTIVIDAD DE POLICÍA
LÍMITES, TENSIONES, CONDICIONES Y DESAFÍOS
ción territorial de la actividad de policía con
enfoque de seguridad pública. Esto supone
una relación de las unidades desconcentra-
das de la inteligencia policial con la adminis-
tración pública mediada por quien tiene la
función de la conducción policial.
Son las prescripciones o alternativas de ac-
ción orientadas a la planificación territorial
de la actividad de policía con enfoque de
seguridad pública, el producto de mayor va-
lor de la inteligencia policial y, a su vez, el
insumo que le interesa a los decisores, por-
que en función de ellas será posible diseñar
los instrumentos de gestión pública que le
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EDICIÓN
2
permitan al gobernante coordinar y dirigir
la acción política, con el fin de mantener la
convivencia como visión compartida entre
“el gobierno, la sociedad y la élite política”
(Bouza-Brey, 1991, p. 141).
Lo cierto es que la inteligencia policial, con
sus unidades desconcentradas, deberá em-
prender el rediseño de la arquitectura orga-
nizacional para ofrecer productos de valor
que permitan orientar la conducción, admi-
nistración la supervición y el control policial,
y así participar de manera renovada, activa,
diferencial y complementaria, en la cons-
trucción de paz territorial.
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