LAS PERSONAS EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO

Las personas en general

Todo derecho subjetivo (facultad de dar, hacer o no hacer algo) supone siempre la existencia de un
sujeto que es titular de él, a quién corresponde su ejercicio. También, en sentido objetivo (vale decir,
entendido como un conjunto de normas y principios que integran el ordenamiento jurídico), el Derecho supone
la existencia de un tipo de sujeto regulado en sus atribuciones y relaciones jurídicas por esas normas y
principios.
A este sujeto se le da el nombre de persona.
En nuestra civilización actual la palabra persona coincide o se hace coincidir con la calidad de persona
humana, identificándose, así, persona con hombre o individuo de la especie humana. Con el
desenvolvimiento del Derecho se ha ido reconociendo esta calidad de persona a entidades abstractas, a
colectividades funcionales y territoriales y a ellas se les ha dado la denominación de persona jurídica (opuesta
a las naturales).
Estos entes morales también son sujetos de derecho o personas y gozan, por ende, de los atributos de
la personalidad.
En cuanto a la naturaleza de las personas jurídicas, existen dos teorías que se ocupan de ella: una
afirma que tienen una realidad concreta, compuesta por un conjunto de individuos (personas naturales) que
tienen una voluntad diferente de cada uno de sus miembros individualmente considerados; otros sostienen
que son meras creaciones intelectuales (teoría de la ficción).
Una u otra teoría o doctrina tiene sus consecuencias. En efecto:
Si las personas jurídicas son realidades el Estado no tiene libertad para crear o suprimir a la persona
jurídica; ellas se imponen al Estado y a él no le corresponde crear la persona jurídica, sino reconocerla a
través del Derecho.
Si la persona jurídica, en cambio, es una ficción en tal caso corresponde al Estado, mediante la norma
jurídica, intervenir en su creación y extinción.

Las Personas Jurídicas

Concepto

Para conceptualizar a las personas jurídicas hay dos posturas:

 De tipo negativo
 De tipo positivo

a) Tipo negativo; La persona jurídica es todo sujeto de derecho que no sea el ser
humano. (postura residual)

b) Tipo positivo: Existen ciertas necesidades humanas que no pueden ser

satisfechas por el solo esfuerzo individual, esto impulsa a varias personas naturales
a unirse para mancomunar sus esfuerzos en búsqueda del fin que persiguen en
común y que debe estar regulado por la norma jurídica. El derecho le reconoce,
impone u otorga la calidad de sujeto de derecho y da una regulación u orden de
cómo este conjunto de medios puede actuar como sujeto de derecho (persona) en
pos de esa necesidad humana que actúa como fin, en torno a la cual se han
organizado.

Clasificación de las Personas Jurídicas

Las Personas Jurídicas se clasifican en: (i) Personas Jurídicas de Derecho Público y en (ii) PJ de
Derecho Privado; son, en esencia, lo mismo, pero con las siguientes diferencias:
 1.- En cuanto a la existencia, génesis o creación de la Persona Jurídica: Las personas jurídicas de
derecho público se crean por iniciativa de la autoridad del Estado. En cambio la personalidad jurídica del
derecho privado se genera por iniciativa de los particulares.

2.- Existencia o no de Potestades: Las personas jurídicas de derecho público están dotadas de
ciertas prerrogativas o potestades públicas que les permiten dictar actos jurídicos de autoridad (unilaterales e
imperativos) y emitir normas generales o particulares obligatorios para los ciudadanos o administrados
(reglamentos, decretos, ordenanzas, circulares, instrucciones), pues en virtud de tales poderes gozan de
imperio. Las personas jurídicas de derecho privado no cuentan con potestades de poder público ni sus actos
tienen imperio respecto de terceros ajenos, no pueden imponerse a éstos, sino que sólo a sus asociados.

3.- El Fin: el fin que han de perseguir las personas jurídicas de derecho público es el interés general,
es un fin público, el fin de servicio público específico para el cual han sido creadas por la ley. Las personas
jurídicas de derecho privado buscan la consecución de los fines que se han propuesto los asociados al
momento de su creación y que generalmente es un fin económico o de lucro.

4.- En cuanto a la Fuente de los Recursos: Las personas jurídicas de derecho público obtienen los
medios económicos que le son indispensables para su acción de la totalidad de los habitantes (a través de
tributos, impuestos y contribuciones). Las personas jurídicas del derecho privado, los recursos que configuran
su patrimonio provienen de las mismas personas que establecen o dan origen a la persona jurídica
(asociados), a través de aportes, como ocurre con la sociedad.

5.- En cuanto a la Fiscalización: Las personas jurídicas de derecho público siempre estará sometida
a la fiscalización de órganos públicos contralores. (Contraloría General de la República, Consejo para la
Transparencia). Las de derecho privado, por regla general, no están sujetos a un control externo (hay
excepciones en las S.A. abiertas y en las S.A. Especiales).

Características de las Personas Jurídicas de Derecho Público

Las personas jurídicas de Derecho Público se caracterizan:

a) Porque su creación no proviene de la iniciativa de los particulares, sino de la

autoridad. Estas personas jurídicas se crean por ley.
b) Los fines de ella son siempre fines de interés general, fin de servicio público.
c) No existe en ella la libertad de adhesión a la persona jurídica (a diferencia de las
personas jurídicas de derecho privado).
d) La capacidad de la persona jurídica de derecho público está estrictamente acotada
por la ley y afirmada en poderes de dominación que le permiten imponer su
voluntad sobre los administrados, atendido lo cual tal capacidad recibe el nombre
de competencia ( conjunto de atribuciones o potestades ) lo que no se da jamás en
las personas jurídicas del derecho privado (no tienen prerrogativas de imperio para
sus actos) y sólo cuentan con capacidad de ejercicio que les permite ejercer
derechos y contraer obligaciones.
e) Están estructuradas a través de órganos a través de los cuales se expresa su
voluntad-decisiones, realizan sus acciones, funciones y cometidos. Se debe
distinguir entre el órgano institución (Intendencia de la Región del Bío Bío) y el
órgano individuo (Intendente de la Región del Bío Bío Víctor Lobos ). El primero,
alude a una entidad prevista en el ordenamiento jurídico y dotada de un conjunto
de atribuciones o de competencias. El segundo, se refiere a la persona física que
 ejerce o desempeña tales atribuciones (así, Parlamento y Parlamentarios –
Municipalidad y Alcalde – Gobernación y Gobernador, etc.).

Persona, Estado y Administración del Estado

Según nuestro ordenamiento jurídico el Estado es persona jurídica de derecho público, pues presenta
todas sus características, gozando de los atributos de la personalidad (voluntad, competencia, patrimonio,
domicilio, etc.).
En efecto, la norma fundamental (C°) señala que el Estado tiene un fin de promoción del bien común,
deber de servicio a la persona humana, para lo cual debe contribuir a crear las condiciones sociales que
permitan a todos y a cada uno de los integrantes de la comunidad social su mayor realización espiritual y
material posible, con pleno respeto a sus derechos y garantías.
Para cumplir con ese fin superior, con los deberes de servicio y contribución al cambio social, por y
para el desarrollo social, cultural y económico de las personas, el Estado, conforme lo señalan los artículos 6
y 7, cuenta con órganos que le permiten llevar adelante acciones en tal dirección y propósito, que deben
someterse a la Constitución y las normas dictadas conforme a ella.
Con ello aparecen nítidos en el Estado, los elementos característicos y constitutivos de las personas
jurídicas con fin público o de servicio, vale decir, de persona jurídica de Derecho Público.
El artículo 547 inc. 2° del Código Civil confirma aquello desde que reconoce en el Fisco y
Municipalidades, corporaciones de Derecho Público o personas jurídicas de derecho público.
De esta manera, el Estado considerado como persona jurídica de Derecho Público (ente habilitado
para actuar, a través de sus órganos, mediante acciones-decisiones de bien común) recibe la denominación
de Fisco.
Por lo tanto, el Fisco es sujeto o persona del Derecho Administrativo. Pero no la única como veremos a
continuación.

La Administración del Estado y las Personas Jurídicas de Derecho Público

La organización estatal encargada de la Administración del Estado está constituido por una
multiplicidad y variedad de órganos instituciones; a saber: Presidente de la República, Ministerios,
Intendencias, Gobernaciones, Servicios Públicos, Banco Central, Contraloría General de la República,
Fuerzas Armadas, Fuerzas de Orden y Seguridad, Gobiernos Regionales, Municipalidades y Empresas
Públicas.
Ahora bien, todos ellos, siendo órganos del Estado, gozan de personalidad jurídica – esencial para
poder llevar adelante acciones de promoción del bien común- pero esa personalidad no es necesariamente la
fiscal o del Fisco.
Inicialmente el Estado gozaba y constituía una sola y única persona jurídica del derecho público: el
Fisco; pero ya no es así en la actualidad.
En efecto no todos los órganos del Estado pertenecen a la persona jurídica del Fisco, sino que existen
órganos suyos, creados para la función o tarea de Administración (como las Municipalidades), que conforman
otras personas jurídicas de derecho público propias y distintas de la fiscal.
Lo anterior determina que la Administración del Estado, en nuestro sistema, esté conformada,
entonces, por órganos que integran y componen varias personas jurídicas de derecho público, constituyendo,
así, la Organización Administrativa del Estado un conglomerado de personas jurídicas de derecho público
(el Fisco y otras como las Municipalidades (345), los Gobiernos Regionales (15), los servicios públicos
descentralizados como los de Salud, Vivienda, Turismo, del Consumidor, de Defensa Penal Pública llamado
defensoría, etc.; sumando, en la actualidad, más de cuatrocientas personas jurídicas de derecho público) a
quienes la doctrina refiere genéricamente con el nombre de “personas administrativas, personas o sujetos
del Derecho Administrativo”, en alusión a que son éstos los que resultan regidos por sus principios y
normas.
 Vale decir, a la pregunta ¿quién es la Administración del Estado? la respuesta debe ser: un
conglomerado de personas jurídicas de Derecho Público.
La primera y más fundamental de estas personas jurídicas es, sin duda, el Fisco; pero no es la única, si
la mayor.
Los órganos instituciones que forman parte e integran la persona jurídica de derecho público mayor
Fisco, que es una sola, se denominan, por lo mismo, órganos fiscales, centrales o centralizados y son
tales, en el ámbito legislativo, el Congreso Nacional, en el ámbito jurisdiccional, todos los Juzgados y Cortes
del país) y, en el ámbito administrativo, los siguientes:
 Presidencia de la República
 Los Ministerios
 Las Intendencias
 Las Gobernaciones
 Los Servicios Públicos llamados Centralizados, creados para el cumplimiento de la
función administrativa (tales como: SII, Servicio de Registro Civil e Identificación, el Servicio Médico
Legal, la Tesorería General de la República, Gendarmería de Chile, Servicio de Aduanas, etc)
 La Contraloría General de la República
 Las FFAA: Ejército, Armada y Fuerza Aérea
 Las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública: Carabineros e Investigaciones

Ahora bien, como la Administración del Estado ha debido crecer constantemente, a través de nuevos
órganos institución, a fin de poder cumplir adecuada y concretamente con los deberes y fines que le impone el
ordenamiento jurídico, los cambios y las nuevas exigencias de desarrollo y progreso, se han creado aquellos
como órganos personificados, esto es, dotados de personalidad jurídica de derecho público propia (individual)
distinta de la del Estado(Fisco), que es única y común para todos los órganos fiscales antes mencionados, ya
sea en razón de una particular materia, función o aspecto del bien común que debe ser abordado por el
Estado, a través de su Administración (ej. Fomento a la producción: CORFO, del Turismo: Sernatur,
Transmisión Televisiva: TVN; etc.); ya se de un territorio en particular (personalidades jurídicas de derecho
público que tengan por objeto ocuparse de actividades de servicio e interés público en un determinado
territorio ej.: municipalidades, gobiernos regionales).

Así lo ha querido el constituyente al pregonar una Administración del Estado territorial y funcionalmente
descentralizada (art. 3 C°); vale decir, que crezca a través de nuevas y autónomas personas jurídicas de
derecho público.
Estas personas jurídicas de Derecho Público distintas del Fisco, creadas para la Administración del
Estado, por el legislador, debido a las mayores exigencias de bien común impuestas al Estado producto del
desarrollo y progreso de los pueblos, se denominan personas jurídicas menores, órganos
descentralizados, órganos personificados o autónomos de la Administración del Estado y son tales, en
un número superior a las trescientos setenta, los(as) siguientes:
 Municipalidades (336)( art. 118 inc. 4° C°)
 Gobiernos Regionales (15) (art. 111 inc. 2 y 3 C°)
 Banco Central (1)
 Empresas Públicas creadas por ley (Enap, Codelco, Banco del Estado, EFE, TVN,)
 Servicios Públicos Autónomos o Descentralizados, creados para el cumplimiento de la
función administrativa ( tales como: el Servicio Nacional de Menores, el Servicio Nacional de Consumidor,
el Instituto de la Juventud, la Defensoría Penal Pública, la Corporación de Asistencia Judicial, Consejo de
Defensa del Estado, el Servicio Nacional para la Prevención y Tratamiento del Consumo de Drogas y
Alcohol, el Servicio Nacional del Adulto Mayor, el Servicio Nacional de la Mujer, el Servicio Nacional de
Capacitación y Empleo, el Servicio de Evaluación Ambiental, el Servicio Nacional de la Discapacidad, el
Instituto Nacional del Deporte, el Instituto de Desarrollo Agropecuario, el Instituto de Previsión Social,
Consejo Nacional de la Cultura y de las Artes, el Servicio Agrícola y Ganadero, el Servicio Nacional de
Geología y Minería, el Servicio Nacional de Turismo, los Servicios de Vivienda y Urbanismo, los Servicios
 de Salud, las universidades estatales, tales como, la Universidad de Chile, la Universidad del Bío Bío, la
Universidad de Santiago, etc.)

Consecuencias o Efectos de que la Administración del Estado esté integrada por un conglomerado de
Personas Jurídicas de Derecho Público

1.- Todo órgano de la Administración del Estado forma parte de una persona jurídica de derecho
público, pero no todo órgano institución de la Administración del Estado es, en sí mismo, una persona
jurídica de derecho público. Sólo lo son los órganos descentralizados, personificados o autónomos ( así,
cada Municipalidad es una persona jurídica de derecho público única e individual y existen 345; pero todas las
Intendencias(15) y Ministerios (20) no son cada uno de aquellas o de estos una persona jurídica o sujeto de
derecho, sino órganos sin personalidad jurídica, carentes de personalidad jurídica propia, pero que actúan e
integran la persona jurídica mayor del Fisco por lo que sus acciones, decisiones, recursos y responsabilidades
son, por tanto, fiscales.

2.- La representación de la persona jurídica Fisco y, por ende, de los órganos administrativos
centralizados o fiscales, corresponde al Presidente de la República, en materias extrajudiciales, y al Consejo
de Defensa del Estado en materias judiciales. La representación judicial y extrajudicial de las personas
jurídicas menores de la Administración del Estado u órganos de la Administración del Estado
descentralizados, autónomos o personificados corresponde a su autoridad superior (órgano individuo), por
ejemplo, Municipalidades-Alcalde, Servicio Salud, Vivienda, Consumidor, de Menores etc.- Director de
Servicio; Empresas Públicas- Presidente Ejecutivo – Presidente del Directorio – Vicepresidente Ejecutivo, etc.

3.- Unas gozan de patrimonio público fiscal las otras de patrimonio público propio.

4.- Todas ellas gozan de los atributos de la personalidad que les permiten alcanzar el fin público o de
servicio que constituye su razón de ser y para el cual han sido creadas. Estos atributos, como se recordará,
son el Nombre, domicilio, Patrimonio, y capacidad; que tratándose, éste último, de estos entes jurídicos de
derecho público se denomina competencia. A este último atributo de las personas jurídicas de derecho
público se refiere el artículo 7° de la CPE. Este atributo – competencia - les permite adoptar decisiones bajo la
forma de actos jurídicos especiales y típicos ( decretos y resoluciones administrativas ).

5.- Como la Administración Pública está integrada por una multiplicidad y variedad de personas
Jurídicas de derecho público, ellas deben necesariamente ordenarse y organizarse mediante sistemas, que
se denomina sistemas de organización administrativa, lo que determina sus características. Estos
sistemas son la:

(i) centralización, para los órganos y servicios centrales o fiscales;

(ii) descentralización, para los órganos y servicios descentralizados o autónomos,
(iii) y la acentralización administrativa, en opinión de un sector de la doctrina, para aquellos órganos
centrales o descentralizados que tienen estatuto constitucional propio (Banco Central, Contraloría General de
la República, etc.).

A este aspecto de la Administración del Estado se refiere el artículo 3° de la CPE – base de la

institucionalidad- cuando señala: “Artículo 3º.- El Estado de Chile es unitario. La administración del Estado
será funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, de conformidad a la ley. Los
órganos del Estado promoverán el fortalecimiento de la regionalización del país y el desarrollo equitativo y
solidario entre las regiones, provincias y comunas del territorio nacional.”

6.- Todas las Personas Jurídicas de Derecho Público que integran y conforman la Administración del
Estado presentan las siguientes características generales y comunes:
 6a.- están sujetas integralmente al Derecho, esto es, a la Constitución, leyes y demás normas
jurídicas dictadas en su conformidad. En efecto, toda persona ficticia está jurídicamente condicionada por el
estatuto legal que la originó, que es su ordenamiento regulador que le rige. En nuestro sistema el Estado y su
Administración constituyen personas jurídicas, entes ficticios, cuyo ordenamiento regulador es la Constitución
Política y las leyes dictadas en su conformidad (como se encargan de señalarlo los propios artículos 6 y 7 de
la CP y art. 2° de la LOCGBAE). Toda Persona Jurídica por lo tanto y particularmente las señaladas, se
encuentra sujeta, por consiguiente, al ordenamiento jurídico, circunstancia esta que la doctrina llama o
expresa como principio de juridicidad o legalidad, pues es el Derecho a través de la norma constitucional y
legal, quién la crea, estructura, conforma y rige. La Persona Jurídica está, por lo tanto, estrictamente
condicionada por el ordenamiento jurídico, pues es este quién crea sus órganos, los dota de atribuciones,
regula su actuación y funcionamiento, y rige todos y cada uno de sus actos, determinando incluso la sanción
jurídica para el caso en que se incurra en infracción de tal principio (Así lo expresan y reconocen para el
Estado y sus órganos los Arts. 6º y 7° CPE)

6b.- todas ellas tienen representación mediante órganos. Dado que se trata de creaturas del
Derecho, de entes ficticios o morales, desprovistos de corporeidad, el proceso de determinación, declaración
y manifestación de voluntad de las Personas Jurídicas de Derecho Público y de actuación suya sobre los fines
de servicio a la persona e interés público que le han sido confiados, se verifica mediante órganos habilitados
para tales efectos, representantes suyos, constituidos e integrados por personas naturales (órganos-
individuo), investidos regularmente, denominadas agentes públicos, empleados públicos o funcionarios
públicos (por ej. Intendente, Alcalde, Presidente de la República, Director Nacional o Regional por cuyo
intermedio actúan los órganos-institución Intendencia, Municipalidad, Presidencia de la República, Servicio
Público respectivamente).

6c.- todas las Personas Jurídicas de Derecho Público que integran la Administración del Estado
tienen un fin de interés público que informa y rige todas sus actuaciones, vale decir, sus actos y
contratos. En efecto, el Derecho impone a las Personas Jurídicas la realización de los fines para los cuales
fue creada. El Fin de la Administración del Estado está señalado y fijado en el artículo 3° de la LOCBGAE en
los términos siguientes: “La Administración del Estado está al servicio de la persona humana; su finalidad es
promover el bien común atendiendo las necesidades públicas en forma continua y permanente y fomentando
el desarrollo del país a través del ejercicio de las atribuciones que le confiere la Constitución y la ley, y de la
aprobación, ejecución y control de políticas, planes, programas y acciones de alcance nacional, regional y
comunal”.

7.- El Sujeto regulado por el Derecho Administrativo es entonces la Administración del Estado o
Administración Pública entendida como una pluralidad o conglomerado de personas jurídicas de derecho
público, compuesta por el Fisco y otras muchas (Municipalidades, Gobiernos Regionales, Servicios Públicos
Descentralizados, Banco Central )